...... . w .. Presidencia del Consejo de Ministros

1

Auroridad Nacional del Seívicio Civil

Gerencia ·de . , Políticas dé Gestió del Serv'~o 'iviE'.:--

~;;::-_

~:· . ..

A

De

"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático"

INFORME TÉCNICO Nº 019-201~SERVIR/GPGSC

JUAN CARLOS CORTÉS CARCELÉN Presidente Ejecutivo

MARIANA BAUÉN TALLADA Gerente de Políticas de Gestión del Servicio Civil

f\UTORIDAD NA::lONAL DEL ;r SERVICIO ClV IL \ PRESIDE"4f'.:'A "'.JFCOJTIVA

\FECHA \ 4 E.NE ::::-· : ~. (i~ .. !

RECI B O Firma ...................... .. ... ··

Asunto Interrupción de la prescripción en procedimiento disciplinario

Referencia Oficio Nº 0201-2012-IN-VGI

Fecha uma, 1 O ENE. 2014

l. Objeto de la Consulta

Mediante el documento señalado en la referencia, el Viceministro de Gestión Institucional del Ministerio del Interior solicita la absolución dos consultas referidas a la prescripción del procedimiento administrativo disciplinario, a saber: a) interrupción del plazo de prescripción para la sanción disciplinaria como consecuencia de una comunicación de la Contraloría General de la República por el que solicita la suspensión de la ejecución de las recomendaciones de su Informe de Acción de Control; y b) inicio del plazo para el establecimiento del procedimiento disciplinario contra los miembros del Comité Especial del Procedimiento Administrativo Disciplinario que permitieron que opere la prescripción.

11. Análisis

Respecto de la suspensión del decurso prescriptorio en virtud de la comunicación de la Contraloría General de la República

2.1. El primer extremo de la consulta presenta el siguiente panorama fáctico: i) La Contraloría General de la República (en adelante, la Contraloría), mediante un Informe de Acción de Control pone en conocimiento de la entidad la existencia de infracciones sancionables y recomienda la conformación de una Comisión Especial de Procedimiento Administrativo Disciplinario; ii) A los 4 meses de conformada dicha Comisión, se recibe comunicación de la Contraloría por la cual indica que la implementación de sus recomendaciones debe suspenderse; iii) Casi dos años después se recibe nuevo Oficio de Contraloría por el que solicita proseguir con las recomendaciones del primigenio Informe de Acción de Control, es decir con la continuación del procedimiento disciplinario. Ante esta situación, el consultante se pregunta, en específico, si en el periodo en que el procedimiento disciplinario estuvo suspendido, a raíz de la comunicación de la Contraloría, ha transcurrido el plazo de prescripción o si este se ha interrumpido primero y continuado después.

2.2. La potestad disciplinaria de la entidad pública, para el caso de los trabajadores sujetos al régimen laboral del Decreto Legislativo N° 276, se sustenta en lo previsto en su artículo 25, al señalarse

1

Presidencia del Consejo de Ministros

,,. ....... ,. ~-

"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático"

que los servidores pueden ser objeto de "sanciones de carácter disciplinario por las faltas que cometan" . Asimismo, el Capítulo XIII de su Reglamento (Decreto Supremo N° 005-90-PCM), lleva por título "Del Proceso Administrativo Disciplinario" y se regulan allí las faltas y las sanciones aplicables, así como las reglas que determinan la conformación y competencias del órgano encargado de la instauración del procedimiento disciplinario.

2.3. Una de dichas reglas, específicamente el artículo 173, establece que el procedimiento administrativo disciplinario debe iniciarse en un plazo no mayor un (1) año "contado a partir del momento en que la autoridad competente tenga conocimiento de la comisión de la falta disciplinaria" . Si bien, la norma reglamentaria que se cita no señala cuál puede ser el plazo en el que la Comisión de Procedimientos Disciplinarios debe culminar sus actividades de cara a absolver o sancionar al servidor público, constituye criterio constante del Tribunal del Servicio Civil que el plazo para la aplicación de la sandón por parte de la entidad "es el mismo que tiene la autoridad competente para instaurar un• procedimiento administrativo desde el momento que tiene conocimiento de la comisión de la falta disciplínaria, es decir, un {1} año" (Resoluciones N°s 01750-2013-SERVIR/Primera Sala, fundamento 15; 00278-2013-SERVIR/TSC-Primera Sala, fundamento 14; 00433-2013-SERVIR/TSC-Segunda Sala, fundamento 16).

2.4. Ello es consecuencia de la aplicación del principio de inmediatez que rige las relaciones laborales, y cuya vigencia en ámbito público ha sido reconocido, con carácter vinculante, por la Sala Plena del Tribunal Nacional del Servicio Ovil (Resolución de Sala Plena Nº 003-2010-SERVIR/TSC), el cual se "traduce en la necesidad de que las entidades responsables que conduzcan procesos administrativos disciplinarios que se ciñan estrictamente a los principios de impulso de oficio, celeridad simplicidad y uniformidad, dentro de un proceso respetuoso de los derechos y garantías del debido procedimiento administrativo" (fundamento 22).

2.5. Del marco normativo y jurisprudencia( expuesto se deduce claramente que las entidades públicas y, en especial las comisiones de procedimientos administrativos disciplinarios, tienen un año de plazo para instruir y concluir el procedimiento, arribando a una decisión final en la que se determine la responsabilidad o no del servidor público. Constituye, entonces, una obligación de la entidad pública, y en especial de la Comisión de Procedimientos Disciplinario, sea de carácter permanente o especial a la que se le haya encargado la instrucción de un procedimiento en particular, arribar a una decisión sobre la responsabilidad o no del servidor en el plazo de un año. No hacerlo en dicho periodo comporta la exclusión de la posibilidad de aplicación de sanción alguna contra el servidor, así se constate finalmente su responsabilidad en los hechos imputados. Esto porque, conforme al mismo precedente vinculante, el transcurso injustificado de un tiempo excesivo entre la toma de conocimiento del mismo, incluyendo todas las actividades necesarias para alcanzarlo, y la imposición de una sanción, comporta la pérdida de legitimidad para sancionar por parte de la entidad. Por dicha razón, es pues obligación de los miembros de la Comisión de Procedimientos Administrativo Disciplinarios cumplir con dicho plazo, bajo responsabilidad.

2.6. Como se advierte del pronunciamiento de la Sala Plena del Tribunal de Servir que se acaba de citar, la pérdida de la facultad sancionadora a consecuencia del transcurso del plazo prescriptorio en el transcurso de un año opera ante la demora injustificada por parte de los integrantes de la Comisión para concluir el procedimiento en la determinación de responsabilidad del servidor y la imposición de la sanción. Ahora bien, tal como se ha resaltado, la prescripción se produce ante la falta de justificación de la demora en el trámite del procedimiento disciplinario; de modo que, a

2

Presidencia del Consejo de Ministros

Autoridad Nacional del Servicio Civil

"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático"

contrario sensu, una demora que se encuentre justificada permite conduir el procedimiento disciplinario más allá del término del periodo de un año, con la consecuente aplicación legítima de la sanción. La discusión se centra, entonces, en la justificación de la demora, lo que en términos jurídicos equivale a responder la pregunta de si existe habilitación legal para que la Comisión de Procedimientos Disciplinarios no haya actuado o emitido pronunciamiento alguno antes del término del decurso prescriptorio.

2.7. En el caso concreto de la consulta, según refiere el Oficio de la referencia, iniciado el procedimiento disciplinario en aplicación de las recomendaciones de un Informe de Acción de Control de la Contraloría General de la República, este quedó interrumpido luego de la comunicación de la Contraloría por el que señala que deben suspenderse la implementación de sus recomendaciones. Ello derivó en la paralización del procedimiento administrativo, siendo reanudada casi dos años después ante una nueva comunicación del mismo órgano constitucional autónomo.

2.8. En opinión anterior efectuada por esta misma Gerencia (Informe Técnico N°341-2013-SERVIR/GPGSC), "el informe de control posee naturaleza vinrulante para la entidad destinataria del mismo, por lo que sus condusiones y recomendaciones son de seguimiento obligatorio por parte de esta". Ahora bien esta opinión no representó, ni puedo hacerlo, la admisión de la pérdida de la autonomía de cada entidad pública en el manejo de sus recursos humanos, pues, si bien existe la obligación de abrir procedimiento administrativo disciplinario contra quienes eran señalados como responsables de infracciones administrativas en el Informe de la Acción de Control, como ocurrió en el presente caso, ello no significa que la entidad pública a la que pertenece el servidor sea una mera ejecutora de las disposiciones y órdenes que emita la Contraloría General de la República.

2.9. La Ley N° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, establece en su artículo 10 que mediante la acción de control se "efectúa fa verificación y evaluación, objetiva y sistemática, de los actos y resultados producidos por la entidad en la gestión y ejecución de los recursos, bienes y operaciones institucionales". Agregándose, en su artículo 11, en redacción original y vigente a la fecha de los hechos objeto de la presente consulta, que "cuando el informe respectivo se identifiquen responsabilidades, sean estas de naturaleza administrativa funcional, civil o penal, las autoridades institucionales y aquellas competentes de acuerdo a Ley, adoptarán inmediatamente las acciones para el deslinde de la responsabilidad administrativa funcional y aplicación de la respectiva sanción, e iniciarán, ante el fuero respectivo, aquellas de orden legal que consecuentemente correspondan a la responsabilidad señalada". Como se puede apreciar, en ningún momento la norma de la materia señala que las autoridades competentes de las entidades públicas se encuentran vinculados a las conclusiones de los Informes de las Acciones de Control, antes bien, estas sirven como punto de partida para el inicio de las "acciones de deslinde de responsabilidad administrativa funcional", que no es otra cosa que el procedimiento administrativo disciplinario. Ahora bien, estas acciones de deslinde de responsabilidades a nivel de la entidad pública confirman la autonomía de esta, como señala expresamente la norma, pues no tendría sentido instaurar un procedimiento administrativo si la comisión de la falta y la necesidad de aplicación de sanción ya vendrían determinadas de manera definitiva por el Informe de la Acción de Control de la Contraloría. Entonces, es ciara que la entidad pública que recibe las condusiones de dichos Informes se encuentran obligadas a instruir procedimiento disciplinario contra el servidor público a quien estos se refieran, lo que no supone el sometimiento absoluto al parecer de la Contraloría General

3

~ ....... ,., • ~ .. - .. Presidencia Autoridad Nacional

1 del Consejo de Ministros ' del Servido Civil

(.) ~'"~ .. ¡.,,r ·,. ~-l G0r0nriifdc· 'i ,.;·1;-~:~~ Políticas 'Óe Gt: stión~ · · ·,-<1 .. del Servicio C1'.'il ,~~·· ·'

; .. . . "'

"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático"

de la República. En la misma línea de lo anterior, los Informes de Control "constituyen prueba pre-constituida para el inicio de las acciones administrativas y/o legales que sean recomendadas en dichos informes", conforme a lo señalado en el literal t) del artículo 15 de la mencionada Ley, mas no tienen valor de prueba plena o definitiva que vincule a la entidad pública en el procedimiento disciplinario que instruya.

2.10. Aceptada esta autonomía, según los dispositivos legales citados, se exduye la posibilidad de que la entidad pública a la que pertenece el servidor pueda someterse de manera incondicionada a los pareceres y opiniones de la Contraloría General de la República, más aún si se ha iniciado ya un procedimiento disciplinario en la que la Comisión de Procedimientos Disciplinarios correspondiente ha asumido autoridad para instruir su trámite y arribar a las conclusiones que estime pertinentes.

2.11. Por ello, en el tema específico objeto de consulta, una comunicación de parte de la Contraloría en el sentido de que deban suspenderse la implementación de las recomendaciones de su Informe de Acción de Control, habiéndose iniciado el procedimiento disciplinario respectivo, no puede conllevar la paralización de este; y por lo mismo, debe proseguir su trámite hasta su término correspondiente. Dejar de instruir el procedimiento, una vez ya iniciado, ante la circunstancia de una comunicación de la Contraloría, no solo no se encuentra justificada legalmente, sino que también constituye una infracción por parte de los miembros de la Comisión de Procedimientos Disciplinarios a los deberes propios de su función y conlleva, desde luego, responsabilidad.

2.12. Entonces, consecuentemente con lo anterior, al no encontrarse justificada la paralización del

procedimiento disciplinario, el plazo de la entidad para sancionar de un año continúa su curso, sin que sea objeto de interrupción, de modo que a su término, quedará vedada la posibilidad de imponer sanción y habrá operado, conforme al Acuerdo de Sala Plena del Tribunal del Servicio Civil que se ha mencionado en el párrafo 2.5 del presente Informe, la pérdida de la competencia para sancionar una falta disciplinaria.

Respecto del plazo para sancionar a los miembros de la Comisión de Procedimientos Disciplinarios cuya inacción posibilitó el transcurso del plazo de prescripción

2.13. El segundo extremo de la consulta, estrechamente relacionado con el primero, se centra en preguntar a partir de qué momento empieza a computarse el plazo para iniciar procedimiento disciplinario contra los miembros de la Comisión Especial de Procedimiento Administrativo Disciplinario que suspendieron la instrucción del procedimiento ante la comunicación de la Contraloría General de la República.

2.14. En este caso, el supuesto se encuentra expresamente regulado: un (1) año contado desde que la autoridad competente toma conocimiento del hecho infractor (artículo 173 del Decreto Supremo N° 005-090-PCM, Reglamento de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa). Sin embargo, la duda pasa por determinar el momento exacto en que el hecho es puesto en conocimiento de tal autoridad. En concreto, según el Oficio de la referencia, ¿el momento lo constituye la emisión de la resolución ministerial que ordena a otro funcionario disponer la conformación de una comisión de procedimientos disciplinario para el deslinde de las responsabilidades por la prescripción operada?

4

"" ....... . V .. Presidencia del Consejo de Ministros

Autoridad Nacional del Servicio Civil

.'<~;;:;~';p;;:,; • ...... ·-•• -. >,

"Decenio de las Personas con Discapacidad en el Perú" "Año de la Promoción de la Industria Responsable y del Compromiso Climático"

2.15. La prescripción ha de operar desde que la autoridad competente conoció la infracción y pudo dar inicio al procedimiento disciplinario, de modo que al no haberlo hecho dentro de un plazo determinado jurídicamente, se produce la renuncia tácita a esta competencia. También es cierto que, de acuerdo a varias veces citado Acuerdo de Sala Plena del Tribunal del Servicio Ovil, la entidad tiene "la obligación de implementar competencias, áreas y procedimientos que aseguren la oportuna y eficaz detección y sanción de faltas; eliminando etapas que no generan valor al proceso o dilaten innecesariamente la decisión a adoptar" (fundamento 20).

2.16. Entonces, dado que en un procedimiento disciplinario sus integrantes concluyeron en que ha operado la prescripción al haber transcurrido más de un (1) año sin haber sancionado a los funcionarios a quienes el Informe de la Acción de Control de la Contraloría General de la República halló responsables, y esta conclusión es puesta en conocimiento del t itular de la entidad, es este el momento en que dicho funcionario puede disponer la realización de un procedimiento administrativo, esta vez contra los miembros de dicha Comisión. Será este el inicio del plazo de prescripción para instruir un nuevo procedimiento disciplinario, de modo que emit irá los actos administrativos y de gestión interna destinados imponerse las sanciones correspondientes.

111. Conclusión

3.1. Las entidades estatales son autónomas en la instrucción del procedimiento disciplinario ante la comisión de faltas por parte de los servidores públicos, por lo que no se sujetan a los mandatos de otras instituciones del Estado, de modo tal que no se encuentra justificada la paralización de su trámite. Haberlo hecho, supone dejar transcurrir el plazo de prescripción para sancionar sin que opere una suspensión de este.

3.2. El plazo para iniciar procedimiento disciplinario contra los miembros de la Comisión de Procedimientos Disciplinarios, quienes por su inacción permitieron el transcurso del plazo prescriptorio, empieza a computarse desde que el funcionario competente tomó conocimiento del hecho infractor, es decir, desde que fue puesto en conocimiento del t itular de la entidad de la conclusión del procedimiento por prescripción.

Finalmente, remito para vuestra consideración el proyecto de Oficio de respuesta respectivo .

... MARiANAii\i:L:'Et~i·r;\LL:Ao:A··· Gerente di POlllJCOI de Oeatl6n del

SONlclo CMI AUTORIDAD ~CION.41. DEI. SERVICIO CIVIL

MBT/frvp IT ~19- 2014-Min. lnter.

s