El proceso social en la formación de políticas: el caso de la planificación familiar en México*

Viviane B. de Márquez

E N 1974, MÉXICO HIZO UNA entrada espectacular en el grupo de naciones que incorporaron la planif icación familiar en su pro­ceso de desarrollo. E n este trabajo se analizan las etapas inicia­les de la fo rmac ión de esta po l í t i ca tomada como estudio de caso que lleva a reflexiones de tipo más general sobre la vincu­lación entre el proceso social y el gubernamental en un pa í s como Méx ico .

L a pregunta que se plantea no es por qué México a d o p t ó la planif icación familiar; esto ya se ha hecho en la m a y o r í a de las reconstrucciones de esta po l í t i ca (Turner, 1974; Nagel, 1978; M c C o y , 1974; Valdés , 1980). L a cues t ión es anterior: c ó m o la p o b l a c i ó n llegó a definirse como un problema en el cual el Estado tiene que intervenir; cuáles fueron las fuerzas po l í t i cas que con­tr ibuyeron a la a d o p c i ó n de la planif icación familiar; y de q u é manera, éstas reflejaron la organizac ión po l í t i ca y las-relaciones entre Estado y sociedad que caracterizan la fo rmac ión social mexicana. E n otras palabras, el análisis se enfoca en primer lugar en el c l ima p o l í t i c o en el cual surgió la " c u e s t i ó n " de la pobla­c ión ; en segundo lugar en la pa r t i c ipac ión de los diferentes gru­pos que conforman la sociedad mexicana en esta cues t ión . Por

* Este proyecto forma parte de un proyecto más amplio -Salud y Sociedad-de análisis de las políticas de salud, financiado en parte por el International Developmelnt Research Centre de Canadá y por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología. La autora agradece los comentarios críticos sobre-versiones anteriores que proporcionaron Raúl Benítez Zenteno, Gerardo Cornejo, Rainer Godau, Vicente Sánchez y Víctor L. Urquidi.

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lo tanto, lo que pretendemos es demostrar que el análisis del surgimiento de una po l í t i ca de r educc ión de la fecundidad per­mite explicar las relaciones entre Estado y sociedad m á s concre­tamente y en forma más convincente que las fórmulas abstractas acostumbradas en la t eo r í a del Estado. Por consiguiente, no es­tamos preguntando cuál fue la secuencia "correcta" de los even­tos que encaminaron la decis ión final de adoptar la planif icación familiar en México , sino cuáles fueron los procesos sociales ante­cedentes a cualquier de l iberac ión púb l ica de esta cues t ión que pueden vincularse (mas no en forma determinista) con la inter­vención del Estado en esta materia.

Esta perspectiva sobre el proceso de fo rmac ión de po l í t i cas ofrece varias posibilidades excluidas del análisis causal conven­cional , el cual tiende a ser demasiado a n e c d ó t i c o y estrechamente apegado a la especificidad. Mientras que el pensamiento causal está cargado de supuestos no explicitados, (como por q u é tiene sentido pensar que A sea seguido por B ) , el t ipo de análisis que proponemos impl ica , por una parte, la def inic ión previa de un modelo general del tipo de sociedad dentro de la cual surge una po l í t i c a , y , por otra, orienta el análisis hacia las carac te r í s t icas estructurales generales de una fo rmac ión social. E n otras pala­bras, los actores responsables del cambio no aparecen aislada­mente como individuos o instituciones sino en in te racc ión con el contexto gubernamental y b u r o c r á t i c o que alternativamente estimula, obstaculiza, mediatiza, f i l tra, desvi r túa , o finalmente integra y absorbe las ideas, los programas y las personas.

P o d r í a parecer fácil explicar la cues t ión de la planif icación familiar con referencia al ambiente p o l í t i c o internacional en el cual se desa r ro l ló . E l movimiento de p o b l a c i ó n en el mundo , es­pecialmente en los Estados U n i d o s , (Mass, 1981) , tiene ra íces desde los años veinte y culmina en los sesenta. C o m o consecuen­cia de este movimiento, la p o b l a c i ó n o, como se pensaba, la " s o b r e p o b l a c i ó n " , llegó a definirse como la culpable de muchos males: empezando con el subdesarrollo, el hambre y la degrada­c ión del medio ambiente, pero t a m b i é n incluyendo la idea de riesgo de sublevación po l í t i ca como consecuencia de tales condiciones.

E n el contexto del movimiento eugénico y de la Liga del Cont ro l de Nacimientos que se juntaron en el transcurso de los años veinte en los Estados Unidos , Thompson se hizo famoso en 1929 c o n el l ibro Danger Spots in World Population, en el que

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advierte del "barri l de p ó l v o r a " que representa el continente asiát ico en lo futuro, debido a su sob repob lac ión . Más adelante, la revoluc ión en China vuelve a despertar los temores. C o m o co­menta Mass (1981), "a medida que los pueblos de As ia se rebe­laban en contra de las hambrunas masivas y la paupe r i zac ión que resultaba del colonialismo y de las estructuras sociales feu­dales que los norteamericanos esperaban mantener, se h a c í a n grandes esfuerzos para convencer al púb l i co norteamericano que el comunismo y la ( ( ' sobrepoblac ión» estaban fomentando el des­orden". (185) E n 1949, el l ibro de Wil l iam Vogt Road to Survi-val afirma que la amenaza principal en Asia y en la U n i ó n Sovié­tica es la pres ión demográf ica creciente (citado por Mass, 1981). E n 1952, el mismo Vogt fue el principal protagonista en la con­ferencia de Bombay de la International Planned Parenthood Associat ion. Fue en esta conferencia que propuso que los pa íses industrializados condicionaran sus exportaciones de alimentos a los pa í ses en desarrollo al uso de m é t o d o s anticonceptivos.

Son muchos los ejemplos que p o d r í a m o s citar de una vincu­lación entre el temor a la expans ión del comunismo y las per­cepciones de una s i tuación de sob repob lac ión en los pa í ses del Tercer M u n d o . A u n en obras sociológicas de ca rác te r m á s t eó ­rico, como la discusión de " p o l í t i c a s de Masas" (Kornhauser, 1959) o el l ibro de Lipset, Political Man (1960), se proponen argumentos que vinculan la pé rd ida de valores d e m o c r á t i c o s con la masif icación de la pob lac ión o con la pobreza.

Sin embargo, si tratamos de explicar lo que suced ió en Mé­xico en los sesenta, indicar que puede haber u n proceso de difu­sión entre una s i tuac ión mundial y una nacional es una explica­c ión poco satisfactoria por varias razones. Primero, crea la falsa impres ión de que las ideas se propagan y se difunden como el calor, o como las ondas e lec t romagné t i cas , sin reacc ión por parte del medio en el que se propagan. Esto sería un supuesto muy cuestionable, dado que llevaría a la conc lus ión de un proceso de difusión universal. E n segundo lugar, si la exp l icac ión de la a d o p c i ó n de la planif icación familiar por parte del gobierno de México se encuentra en los Estados Unidos , en Suecia o en la India, entonces la pregunta que sigue ser ía c ó m o se explica en estos p a í s e s , lo que a su vez nos lleva a un proceso de regres ión infini ta y con v íncu los cada vez más alejados del problema por explicarse, o sea, el de México (y no el de Venezuela o de Cuba) .

A c o n t i n u a c i ó n se examina rán cuáles fueron los factores y

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los actores que pueden hacer entendible el brusco cambio de o r ien tac ión que hizo famoso a México en 1974. Pero t a m b i é n tendremos que atender el problema de c ó m o estos actores y estos factores se articulan sobre el proceso p o l í t i c o mexicano, lo cual implica una carac te r izac ión del rég imen mexicano.

Partidarios y opositores: surgimiento de una cuestión social, 1962-1972

L a m a y o r í a de las investigaciones sobre po l í t i cas públ icas exclu­yen de su análisis la def inición inicial de la s i tuac ión p r o b l e m á t i ­ca que provoca la in te rvenc ión del Estado (Rein y Schon, 1977) . Como consecuencia, no existen estudios s i s temát icos del surgi­miento de cuestiones sociales como paso anterior al examen de alternativas de po l í t i cas para resolverlas. Según algunos autores, la def inic ión de un problema puede ser un proceso cognoscitivo por parte del investigador, o ser vinculado con un rasgo cultural (Rein y Schon, 1977) . E n otros casos se afirma la necesidad del surgimiento de una cues t ión social como paso anterior al proce­so gubernamental, pero sin detallar el proceso p o l í t i c o y social que ello implica (Oszlak, 1976). T a m b i é n se sugiere la posibilidad de que ideas nuevas para po l í t i cas futuras surgen de un fondo c o m ú n de "ideas aceptadas" ("ideas in good currency", Schon, 1971) . E n otras palabras, la m a y o r í a de los trabajos sobre po l í t i ­cas púb l icas toman como dada la presencia de cuestiones sociales pendientes y de nuevas ideas para resolverlas, en vez de incluir éstas en el análisis del proceso de fo rmac ión de po l í t i cas públ i ­cas. Por otra parte, el estudio de los movimientos sociales, que p o d r í a aparecer como más apropiado para examinar tales fenó­menos, tiende a enfocarse en la d inámica interna de tales mo­vimientos, dando pocas indicaciones de c ó m o se articulan con el proceso de fo rmac ión de po l í t i cas .

E n realidad, suponer la necesidad de la generac ión de algún movimiento social como paso previo a la in te rvenc ión estatal, equivale a postular algún tipo de proceso d e m o c r á t i c o en donde la c i u d a d a n í a en cierto sentido vigila los problemas existentes y transmite su urgencia a los l íderes po l í t i cos . Tendremos que desechar tal supuesto, porque precisamente no se trata de supo­ner c ó m o funciona el gobierno en re lación con la sociedad, sino deducirlo del examen de un proceso de fo rmac ión de po l í t i ca especí f ico —la planif icación familiar.

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L o que s í tomaremos como postulado inicial es que el deter­minante de la solución po l í t i ca no es tanto la naturaleza, la ur­gencia o la amplitud del problema que se soluciona como su compatibi l idad con el estilo de desarrollo adoptado por el régi­men, los grupos sociales que p o d r í a n beneficiarse de las decisiones que se tomen, y las repercusiones probables sobre el statu quo como resultado de las acciones emprendidas. E n otras palabras, el proceso de selección de problemas antecedentes auna decisión púb l ica es un proceso sumamente p o l í t i c o (Lineberry, 1977) l i ­gado con la estructura de las desigualdades po l í t i cas y e c o n ó m i ­cas de una sociedad. Por consiguiente, para descubrir como surge una po l í t i ca , no es suficiente encontrar la voz que reclama la in te rvenc ión públ ica ni la secuencia de eventos más adecuados para explicar el resultado final, sino examinar varias voces (algu­nas calladas, y la m a y o r í a no escuchadas), y relacionar cada una de ellas con un grupo específ ico en la sociedad, para después evaluar el impacto que pueda tener sobre el proceso p o l í t i c o .

¿Cuáles fueron estas voces en México durante los años se­senta?

E l primer documento que siempre se cita como indicador de una po l í t i c a natalista e incluso de apertura a la inmigrac ión , por parte de los gobiernos mexicanos, es la Ley de Pob lac ión de 1947, cuyo texto efectivamente expresa tales conceptos. Sin embargo, en la prác t ica , México siempre mantuvo una po l í t i ca de inmigrac ión muy selectiva, y nunca desarrol ló instrumentos para aplicar esta ley (como, por ejemplo, en el caso de Francia desde los años treinta), estimulando el crecimiento demográf ico . Hasta 1974, entonces, puede afirmarse que México no tuvo po­l í t ica con respecto a la natalidad; por lo tanto, las pautas demográf icas que ex is t ían en el pa í s no pueden atribuirse a la acc ión del Estado.

Si en vez de buscar la acción del Estado examinamos las en­cuestas levantadas a fines de los sesenta, se detecta claramente un clima de op in ión favorable a la familia grande en la sociedad mexicana: para la éli te, se consideraba un recurso y un es t í ­mulo al crecimiento e c o n ó m i c o ( L e ñ e r o , 1961); en los sectores populares, en cambio, los hijos eran y siguen siendo tanto en el medio rural como en el urbano, la única ga ran t í a de solidaridad e c o n ó m i c a ante el desempleo y el subempleo, así como el ú n i c o sistema de seguridad en la vejez. Por lo tanto, la familia grande no era meramente el reflejo de un sistema de valores, anticua-

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dos o "machistas" como se pensaba entonces, sino una adapta­ción a la s i tuac ión de extrema precariedad e c o n ó m i c a en la cual se encontraba (y sigue) la m a y o r í a de la pob lac ión mexicana.

E n resumen, a la mitad de los sesenta, el Estado mexicano a s u m í a una actitud de laissez-faire con respecto a la planifi­cac ión familiar: por una parte, los productos anticonceptivos eran permitidos bajo receta por el Código Sanitario, pero de hecho p o d í a n obtenerse sin receta, y por otra, los servicios de planif icación familiar eran autorizados, en el entendimiento de que se trataba de investigación más que de un servicio al púb l i co . L o ú n i c o e x p l í c i t a m e n t e prohibido era el aborto, penalizado desde 1931.

Los principales h is tor iógrafos de la planif icación familiar en México (Turner, 1974; Nagel, 1978; M c C o y , 1974) mencionan que ex i s t í a una corriente de op in ión (según Turner una doctri­na "anticuada") de opos ic ión a la l imi tac ión de los nacimientos, reflejada por ejemplo en los escritos de Jul io Duran Ochoa (1955), Gi lber to L o y o (1960, 1963), o Raúl Bení tez Zenteno (1961). Sin embargo, lejos de tener lo que p o d r í a llamarse una actitud reaccionaria sobre el problema, estos escritos subraya­ban la prioridad del crecimiento e c o n ó m i c o y de la red i s t r ibuc ión de los recursos sobre la l imi tac ión de la fecundidad. Por lo tanto no se o p o n í a n a la r educc ión de la natalidad sino a que ésta fuera considerada como sustituto del desarrollo. E n esto, concu­r r í an c o n la op in ión de la izquierda, tanto en México como en el resto del mundo.

Ot ra fuente de opos ic ión que resu l tó menos importante de lo que p o d í a haberse esperado fue la influencia de la Iglesia Ca­tól ica. Por una parte, esta ins t i tuc ión se encontraba internamen­te debilitada por el virtual cisma tanto entre sus fieles como en el mismo clero, en cuanto al derecho de la pareja a decidir sobre su propia r e p r o d u c c i ó n . Por otra parte, en México como en mu­chos otros pa í ses , la Iglesia cumple con una función m á s s imbó­lica y expresiva que instrumental y po l í t i ca . Esto significa que en un momento dado, no puede sustituirse a los mecanismos institucionales de creación de consenso y mantenimiento de la legitimidad de la acción estatal establecidos en México desde la R e v o l u c i ó n . Como resultado, a lo largo de los a ñ o s , se h a b í a establecido una gran tolerancia por parte del clero con respecto a las p rác t i cas anticonceptivas de sus fieles. Por lo tanto, la acción papal de p roh ib ic ión de la a n t i c o n c e p c i ó n en 1968 d e s e n t o n ó

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con el statu quo, y aparentemente no tuvo más efectos que cual­quier ley que no responde a las aspiraciones de la pob lac ión , por una parte, y carece de mecanismos de control , por otra. L a clase media siguió consumiendo pastillas y dispositivos, y en las zonas rurales, siguieron las prác t icas anticonceptivas " e n d ó g e ­nas", sin conflicto aparente con las prác t icas religiosas.

E n resumen, no puede alegarse que existiera un cl ima abier­tamente hostil a la planif icación familiar en Méx ico , a comien­zos de los años setenta. Ex i s t í an , sin embargo, puntos de vulne­rabilidad que deben mencionarse. Por una parte, la opos ic ión catól ica p o d í a venir no del pueblo, desde hace mucho desacos­tumbrado a expresar su sentir p o l í t i c o , sino de los sectores me­dios, e spec í f i camen te de la derecha. De a h í la importancia de la acción de la señora Esther Z u ñ o de Echever r ía , que al retomar en 1971 la expres ión consagrada por el Vat icano de "paternidad responsable" dio respetabilidad a la acción estatal. Por otra parte, la izquierda mexicana, concentrada en la universidad y por lo d e m á s muy propensa a expresar su inconformidad p o d í a tomar el partido de denunciar la planif icación familiar como un truco imperialista para evitar pagar el costo social del desarrollo eco­n ó m i c o con el riesgo de provocar una crisis de legitimidad del Estado demasiado cercana a los eventos trágicos de Tlatelolco. Por lo tanto, el mayor riesgo p o l í t i c o en la toma de poses ión del Presidente no vendr í a de lo que tanto impresionaba a los obser­vadores extranjeros de la realidad nacional —una p o b l a c i ó n apa­rentemente inmersa en la t radic ión catól ica y centrada en la fa­milia— sino de la s i tuación de vulnerabilidad tanto e c o n ó m i c a como po l í t i c a en la que se encontraba el Estado mexicano al pr inc ip io del rég imen de Luis Echever r ía Alvarez.

Si examinamos ahora la pos ic ión de los promotores de la p lani f icac ión familiar, constatamos que sus argumentos no d i ­fieren radicalmente de los que se expresaban entre los intelec­tuales de la izquierda mexicana como por ejemplo en los colabo­radores de Siempre (Roberto Blanco Moheno, Alber to D o m i n ­go, José Luis Ceceña ) , los cuales tomaron el partido de aceptar la p lani f icac ión familiar como una medida entre un conjunto de medidas destinadas a alentar el desarrollo e c o n ó m i c o .

Para algunos economistas y demógra fos era claro, por ejem­plo , que la e c o n o m í a no p o d í a generar el n ú m e r o de empleos correspondiente a las necesidades crecientes, dado el modelo de desarrollo altamente tecnologizado e intensivo de la capital que

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se h a b í a adoptado desde la posguerra. Por otra parte, se p o d í a n prever dificultades crecientes en el futuro para alfabetizar, alojar, nutrir y capacitar a los millones por nacer, dificultades que se veían agravadas por el é x o d o rural continuo y la c o n c e n t r a c i ó n de la pob lac ión en los tres grandes polos de a t racc ión —ciudad de México , Monterrey y Guadalajara- . E n 1964, El Trimestre Eco­nómico pub l i có un a r t í cu lo escrito por Kar l y Mayone Stykos, en el que se afirmaba que la d i sminuc ión de la natalidad mexicana a una tercera parte pe rmi t i r í a incrementar considerablemente el bienestar de la pob l ac ión . Otro evento significativo fue la crea­c ión en 1964 (con financiamientos conjuntos de las fundacio­nes Fo rd y Rockefeller y del Banco de México) del Centro de Estudios E c o n ó m i c o s y Demográf icos (CEED) en E l Colegio de México . E n el primer n ú m e r o de la revista Demografía y Eco­nomía, creada tres años después , V í c t o r L . Urqu id i , declaraba que la reg lamen tac ión de la natalidad " a p a r e c í a cada d í a más necesaria" para el desarrollo e c o n ó m i c o y social de México y subrayaba la necesidad de emprender po l í t i cas que permitieran bajar la tasa demográf ica (Urquid i , 1967, 1969, 1973 ;Lerner , 1967; Morelos , 1969, 1971; Alejo y U r q u i d i , 1970; A l b a , 1973; C E E D , 1970).

S i m u l t á n e a m e n t e otros centros académicos y otros investi­gadores se interesaron en el tema (Navarrete, 1967; E l u de Leñe­ro, 1971, 1973; Ben í tez Zenteno, 1967; Ben í t ez Z e n t e ñ o y Ca­brera, 1966). Es t a m b i é n a partir de 1966, por ejemplo, que los datos demográ f i cos fueron incorporados por primera vez a la plani f icación e c o n ó m i c a con el documento elaborado bajo el patrocinio conjunto de la Secre tar ía de Agricul tura , la Secre ta r ía de Hacienda y el Banco de México (Urquid i , Ben í tez Zenteno y Cabrera, 1966).

Los demógra fos no eran los ún i cos en preocuparse por la na­talidad mexicana. Desde la perspectiva de la salud maternoin-fantil , se h a b í a conformado un argumento de carác te r m é d i c o que se sumaba al demográ f i co . U n grupo de m é d i c o s , la m a y o r í a de ellos del Instituto Mexicano del Seguro Social y de la Secre­tar ía de Salubridad y Asistencia, se preocupaban de las conse­cuencias para la salud de las madres y de sus hijos de los emba­razos demasiado tempranos, demasiado frecuentes y a intervalos demasiado cortos. A esta p r e o c u p a c i ó n se sumaba un deseo de bajar l a tasa muy alta de abortos voluntarios que se s u p o n í a poder resolverse con la planif icación familiar.

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Sin embargo, el grupo más importante de promotores de la planif icación familiar era, sin duda, las instituciones que ofre­c í an servicios de planif icación familiar al p ú b l i c o , acumulando con este proceso una gran cantidad de in fo rmac ión sobre los efectos de diferentes tipos de anticonceptivos en la pob lac ión mexicana. Una de las primeras instituciones en este grupo fue la Asoc iac ión Pro Salud Maternal, fundada en 1959 por la doctora Riceray, que realizaba invest igación sobre anticonceptivos orales, tanto en México como en Puerto R i c o . Pero la más importante fue, sin lugar a duda, la F u n d a c i ó n para el Estudio de la Pobla­ción A C , mejor conocida bajo las siglas F E P A C , que además de ofrecer consultas y servicios de planif icación familiar, organi­zaba programas educativos y de capac i t ac ión para personal mé­dico y p a r a m é d i c o . Esta ins t i tuc ión , que formaba parte de la International Planned Parenthood Federation, tuvo un creci­miento constante durante los años sesenta, hasta llegar a tener 55 c l ín icas en todo el p a í s en vísperas de la a d o p c i ó n oficial de la p lanif icación familiar.

L a fuerza de los que hemos llamado los promotores de la p lani f icación familiar no resultaba sólo de su n ú m e r o o de su prestigio profesional, sino t a m b i é n del consenso relativo que exis t ía entre ellos, lo cual los llevó m á s adelante a formar la Asociac ión Mexicana de Estudios de la Pob lac ión (AMEP). A pesar de que la asociación entre demógra fos economistas y m é ­dicos puede haber resultado algo tensa, se mantuvo y fue sin duda un factor es t ra tégico clave en la acc ión colectiva que se e m p r e n d i ó para influenciar la decis ión del Presidente. Aunque existieran diferentes justificaciones e intereses para pertenecer a este grupo; su fuerza res id ía en su compromiso colectivo ú n i c o .

P o d r í a seguir con la e n u m e r a c i ó n de los detalles existentes sobre el n ú m e r o y la variedad de los elementos a favor de la pla­ni f icac ión familiar en Méx ico , pero esto no es el p r o p ó s i t o de este trabajo. L o que debe recordarse es que cualquiera que fuera el prestigio o la importancia (dentro de c í rcu los restringidos) de aquellas instituciones y personalidades, no p o d í a pretenderse que tuvieran una audiencia públ ica . Hasta 1972, la prensa estu­vo callada en cuanto a la s i tuac ión nacional, aunque se comenta­ban las importantes actividades internacionales que se llevaban a cabo sobre la cues t ión de la p o b l a c i ó n , como por ejemplo, la Conferencia Regional Latinoamericana sobre la Pob lac ión de la IUSSP sobre la cual más adelante comentaremos.

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E n resumen, p o d r í a decirse que la famosa crisis demográ ­fica de la que se hablaba en todos los foros internacionales no exis t ía en México como discusión localmente relevante, social-mente reconocida y p ú b l i c a m e n t e difundida. E l debate no salía de un grupo p e q u e ñ o de profesionales que se dir igían unos a los otros as í como al gobierno, pero no a los medios de masas. A ú n las publicaciones mencionadas no p o d í a n tener mucho impacto en el p ú b l i c o , por tratarse de trabajos demasiado académicos para atraer al lector no especialista, por una parte, y porque la c i rculac ión de materiales académicos en México es notoriamente deficiente.

E n la escena internacional, en cambio, la crisis demográf ica estaba en pleno auge. Entre 1962 y 1972, se organizaron cinco reuniones internacionales en las Naciones Unidas sobre el tema, empezando en 1962 con la reso luc ión de la Asamblea General de emprender y apoyar la invest igación demográf ica , y termi­nando en 1972 con el Draft Plan of Action. L a cu lminac ión final de estas actividades t e n d r í a lugar en Bucarest en la Conferencia de Pob lac ión de las Naciones Unidas de 1974.

L a OEA t a m b i é n acabó por seguir el movimiento, creando en 1967 una Comis ión de Expertos en Problemas de Pob lac ión , y organizando en 1970 una conferencia internacional sobre la plani f icación demográf ica y e c o n ó m i c a en Caracas. E n esta con­ferencia participaron expertos de todos los pa í ses de Amér i ca Lat ina .

A finales de 1970, E l Colegio de México organizó t a m b i é n una conferencia Regional internacional (bajo el patrocinio del International U n i o n for the Scientific Study o f Populat ion) a la cual aporta el documento más importante entre los estudios realizados en esta ins t i tuc ión —Dinámica de la población mexi­cana— oportunamente publicado ese mismo a ñ o . Esta confe­rencia representa una fecha importante para Méx ico , porque fue la primera vez que se discutieron p ú b l i c a m e n t e en un foro na­cional (aunque la ocas ión fuera internacional) los conceptos de p o l í t i c a de pob lac ión y de planif icación familiar, rompiendo as í el t a b ú t ác i to que se h a b í a insti tucionalizado a lo largo de los a ñ o s con todas las tolerancias y excepciones carac te r í s t i cas de la f lexibi l idad po l í t i ca de los r eg ímenes mexicanos.

Sin duda, la r eun ión internacional m á s importante para la dec i s ión mexicana fue la de Costa R ica en 1972, conferencia re­gional preparatoria a la Conferencia de Bucarest y foro en el que

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se enfrentaron las diferentes posturas po l í t i cas frente a la proble­má t i ca demográf ica en los países de Amér ica Lat ina . Esta r eun ión fue crucial para la decis ión de México , porque fue a h í donde estos pa íses formularon un discurso alternativo al de la planifi­cac ión familiar, lo cual p e r m i t i ó incorporar tanto las objeciones de la izquierda moderada como las resistencias de la derecha, lo­grando un consenso m á s amplio. Y a no se trataba de reducir la natalidad, sino de elaborar una po l í t i ca de pob lac ión integral que influyera tanto en el t a m a ñ o como en el incremento, la es­tructura y la d i s t r ibuc ión de la pob lac ión . E n este contexto, la planif icación familiar aparec ía reducida a un simple componente de esta po l í t i ca . Las acciones sobre la fecundidad a d q u i r í a n de esta manera un significado ideológico más l eg í t imo , porque se en­contraban enmarcadas por programas de desarrollo regional, de r e t e n c i ó n de la p o b l ac ión , de r eo r i en tac ión de los flujos migra­torios, etc. De esta manera, se intimaba que los pa í ses de A m é ­rica Lat ina no eran simples receptores de consignas de Naciones Unidas, en las cuales era preponderante la influencia norteameri­cana, sino que eran capaces de formular un discurso propio adap­tado a sus situaciones nacionales.

Estado y sociedad: estrategias de f o n n a c i ó n de po l í t i cas

Hemos llegado al punto en que el "por q u é " (o "por q u é no") de la planif icación familiar cede el paso al " c ó m o " , y este " c ó m o " nos permite ilustrar de manera muy concreta el funcio­namiento del sistema p o l í t i c o b u r o c r á t i c o mexicano. En la buro­cracia mexicana , 1 cualquier sugerencia de una postura personal en cuanto a acciones estatales, por parte de un funcionario pú ­bl ico , cualquiera que sea su rango, es extremadamente riesgoso. Por lo tanto, ser ía propiamente impensable para un funcionario de la c e r c a n í a inmediata del Presidente iniciar una idea por cuen­ta propia (Kaufman Purcell , 1980). Esto no significa que estos funcionarios no propongan medidas o acciones nuevas, sino que el Presidente siempre t endrá la paternidad (y el riesgo) de las iniciativas que se emprendan durante su rég imen .

1 En este término se incluye lo que suele llamarse la "burocracia política" y las altas esferas de la burocracia propiamente hablando. La politización generalizada del aparato estatal mexicano prohibe la distinción entre político y burócrata que se en­cuentra en la literatura. Sin embargo, no incluimos el personal de base en esta genera­lización, en primer lugar porque es permanente, y en segundo lugar porque no tiene participación alguna en esta etapa de la formación de políticas públicas.

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Es en este sentido, y no en un sentido constitucional o for­mal que los r eg ímenes posrevolucionarios mexicanos pueden considerarse "autoritarios" en el sentido que se ha dado a este t é r m i n o (Mal loy , 1977; Colliers, 1979; Reyna, 1976; Reyna y Weinert, 1979) . N o es de ex t rañarse si, en tales circunstancias, los presidentes adquieren un "estilo personal de gobernar" (Cos ío Villegas, 1974) , interviniendo directamente hasta en niveles administrativos relativamente bajos para aplanar las dificultades iniciales en la apl icación de una nueva po l í t i c a , e impedir las lu ­chas interpersonales e in te rburoc rá t i cas que frenan las acciones.

Esta concen t r ac ión en la figura del Presidente significa tam­bién que lo que p o d r í a llamarse el "proyecto personal" del Pre­sidente tiene un peso preponderante en la c o n f o r m a c i ó n del perfil p o l í t i c o de un rég imen; es en función de este proyecto que algunas sugerencias de acciones concretas son seleccionadas, y otras excluidas por autocensura. De esta manera, las aportacio­nes de los individuos o grupos que influyen en el proceso de fo rmac ión de las po l í t i cas públ icas están i m p l í c i t a m e n t e enmar­cadas en un paradigma personal del Presidente que expresa su c o n c e p c i ó n personal de su mis ión y del estilo que quiere impri ­mir a su régimen. E n el caso de Luis Echever r í a Alvarez, ex is t ía claramente un proyecto internacionalista de liderazgo del Ter­cer M u n d o en materia de pol í t i cas sociales, ambientales, etc. L o que faltaba era llenar este marco con medidas concretas que no solamente fueran po l í t i ca e internamente factibles, pero que a d e m á s acrecentaran la visibilidad po l í t i ca de México en la comunidad internacional. De a h í la necesidad de presentar cual­quier medida interna como una "act ion d ' é c l a t " , un modelo para los países del Tercer Mundo .

S in embargo, no es hasta haberse adoptado oficialmente que una p o l í t i c a entra en el limelight p o l í t i c o . E l camino que debe seguirse desde las ideas iniciales hasta la decis ión oficial es más s u b t e r r á n e o . E n otras palabras, la visibilidad po l í t i ca inicial de las personas y el grupo que propusieron la planif icación familiar al presidente Echever r ía fue nula; se trataba de conversaciones informales entre el Presidente y varios grupos a través de las cuales m a d u r ó la idea de que una po l í t i ca de p o b l a c i ó n con un fuerte componente de planif icación familiar pudiera formar parte del paquete de medidas que se estaban gestando s i m u l t á n e a m e n ­te en otros sectores.

A q u í es donde toma su importancia un factor poco comen-

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tado en el contexto de esta po l í t i c a : la pos ic ión de los diferentes actores con respecto al ciclo p o l í t i c o y con respecto al problema b u r o c r á t i c o de crear ab novo una nueva función púb l ica . Se dio una importancia desmesurada a las preguntas de dónde surgie­ron las ideas, o por quién fue aconsejado el Presidente, o cuándo fue la primera ocasión en que rec ib ió el mensaje. Anal izando esta po l í t i ca en el contexto global del sistema p o l í t i c o mexica­no, parece m á s importante preguntar en q u é t é r m i n o s evaluó la viabilidad de la propuesta y sus beneficios potenciales dentro del contexto de otras propuestas que se p reve ían . Desde esta perspectiva, es poco importante descubrir si el primer esbozo de una idea surgió de la observación directa de n iños desnutridos, de la asistencia a las conferencias del Instituto Nacional de Pro­tecc ión a la Infancia organizadas a principios de 1971 por Esther Z u ñ o de Echeverr ía , esposa del Presidente, o de cualquiera de los grupos de personas consultadas por el Presidente.

C o m o se dijo anteriormente, una de las ventajas m á s estra­tégicas del grupo que preconizaba la planif icación familiar era su unidad ideológica y p rogramát i ca , as í como su capacidad de or­ganizar los servicios necesarios. ¿Cuáles eran las consecuencias que p o d í a n anticiparse en ese momento? U n problema general que t e n í a que resolverse era, naturalmente, evitar un enfrenta-miento con la p o b l a c i ó n , como h a b í a sucedido en la India. H a b í a mucha i n f o r m a c i ó n sobre la op in ión de las él i tes, pero relativa­mente poca sobre las usuarias futuras, salvo algunas excepciones (Elu de L e ñ e r o , 1971). Por consiguiente, era imperativo tener mano suave, evitando cualquier semejanza con alguno de los programas de planif icación familiar patrocinados en el pasado por los Estados Unidos , como por ejemplo el que siguió a la in ­te rvenc ión mil i tar estadunidense de 1967 en Santo Domingo, y que los dominicanos consideraban p r á c t i c a m e n t e como u n ge­nocidio , o l a experiencia de Puerto R i c o , que t a m b i é n fue dema­siado coactiva. E n realidad, la nueva po l í t i ca d e b í a aparecer como una conquista popular, un nuevo derecho de los ciudada­nos de decidir el t a m a ñ o de su familia, o sea, algo que los l íde ­res de los diferentes sectores po l í t i cos pudieran describir como una c o n c e s i ó n obtenida del gobierno. U n o de los primeros bene­ficiarios de la planif icación familiar ser ía el socio m á s poderoso del r é g i m e n , o sea el sector obrero, el ú n i c o habili tado a recibir, en aquella é p o c a , los servicios ofrecidos por el Instituto Mexica­no del Seguro Social .

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Las apariencias de una organizac ión sin falla por parte de los promotores de la planif icación familiar no debe hacernos olvidar el elemento eminentemente coyuntural de la a d o p c i ó n de una po l í t i ca . Se m e n c i o n ó en la primer parte del trabajo el gran res­paldo que t e n í a esta pos ic ión en las investigaciones de carác ter demográ f i co y e c o n ó m i c o emprendidas por varias instituciones académicas , pero m á s particularmente por E l Colegio de México . T a m b i é n se m e n c i o n ó que el l ibro Dinámica de la población me­xicana fue "planeado" para la primera conferencia internacional realizada en México sobre po l í t i cas de pob lac ión . Todo pa rec ía indicar que este tema sería un tema p o l í t i c o importante en la c a m p a ñ a presidencial. Sin embargo, no fue as í . F a l t á b a l a auto­r izac ión presidencial, y ésta no se dio hasta fines de 1971, lo cual demuestra la debilidad de los argumentos deterministas.

E n este punto que precede inmediatamente la decis ión del presidente Luis Echever r í a , no hay nadie ni nada que permita prever (en con t r apos i c ión a explicar a posteriori) el giro de 180 grados que se dio sorpresivamente a principios de 1972. Sólo ex i s t í a cierta probabil idad, n i siquiera alta aparentemente, juz­gando por la dec larac ión "gobernar es poblar" tan comentada de la c a m p a ñ a electoral. L o que sí puede señalarse es que este giro no p o d r í a haberse dado mucho más tarde en el ciclo sexenal que se abre a po l í t i cas nuevas en los dos primeros años (o sea, desde el destape hasta el final del primer a ñ o presidencial), para más tarde concentrarse en instrumentar y cimentar el paquete presidencial. Las excepciones a esta regla (v. gr. el Sistema A l i ­mentario Mexicano del siguiente sexenio) comprueban esta regla general por su vulnerabilidad y corta vida po l í t i ca .

Finalrfiente, debemos mencionar un ú l t i m o elemento que resalta de la historia de la planif icación familiar en Méx ico , y es ca rac te r í s t i co del sistema p o l í t i c o de este p a í s : el m é t o d o consen-sual que adopta el régimen para introducir esta po l í t i ca . Una vez planteada la idea en la pr ivacía del entourage presidencial, es necesario explorar su viabilidad a través de consultas informales de los diferentes sectores que conforman la organizac ión po l í t i ­ca de la sociedad mexicana, tarea que fue encomendada al en­tonces secretario de G o b e r n a c i ó n , Mar io M o y a Palencia.

Esto explica t a m b i é n la necesidad de discreción en las etapas iniciales de fo rmac ión de una po l í t i c a ; nada debe salir a la luz p ú b l i c a hasta haberse obtenido el acuerdo de los principales cen­tros de poder que colaboran con el gobierno y consti tuyen la

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base de su fuerza po l í t i c a y legitimidad. Una de las reglas de oro de este sistema de organización que puede calificarse de "corporat ivista" (Mal loy, 1977; Mariategui, 1979;Wiarda, 1973) es que los l íderes de sectores (en el caso de México , sector obre­ro, sector campesino, empresarios, etc.) deben aparentar estar de acuerdo unos con los otros sobre problemas y po l í t i cas na­cionales, o sea, arreglar sus diferencias en privado por medio de negociaciones multilaterales. Por lo tanto, los regateos y acuer­dos finales deben obtenerse bajo condiciones de m á x i m a discre-sión antes de poder anunciarse oficialmente que el Presidente va a "proponer" una nueva ley ante la Cámara de Diputados. E n tales circunstancias, vale decir que ninguna propuesta presiden­cial tiene la menor probabilidad de fallar: los obs tácu los po l í ­ticos fueron apartados antes de llegar a esta etapa. E n caso con­trario, simplemente no hay propuesta. Esto significa que si el Presidente tiene el poder casi absoluto de "proponer", de " i n i ­ciar", las cabezas de sectores que sostienen su régimen tienen poder de veto y bloqueo. Esto no significa, naturalmente, que todos los sectores serán consultados en todos los casos, y la prue­ba está en las dificultades que tuvo el presidente Luis Echever r ía con el sector empresarial (Godau y Márquez , 1982) para tomar algunas de las medidas que se adoptaron durante su rég imen . Significa, sin embargo, que hay una coal ic ión cambiante de t rás de cada medida públ ica , lo cual desmiente la n o c i ó n de coali­ción permanente que se da por hecho entre la m a y o r í a de los teór icos del Estado.

Cabe preguntarse, a estas alturas, por q u é parecen haber sido tantos los puntos a favor de la planif icación familiar, y tan pocas las oposiciones y las resistencias. P o d r í a ser la t en t ac ión que re­siente cualquier narrador de llevar al lector a un final feliz, ses­gando inconscientemente su na r rac ión , o más bien la c o m p u l s i ó n del c i en t í f i co social de alegar que al coincidir con la realidad, su " e x p l i c a c i ó n " , p o r a posteriori que pudiera ser, ¿es forzosamente la correcta?

Para contestar a esta pregunta, es necesario desprendernos del proceso p o l í t i c o de a d o p c i ó n para examinar cuáles p o d í a n ser las consecuencias de las medidas emprendidas para los dife­rentes sectores y centros de poder que conforman la sociedad mexicana, examen que seguramente f o r m ó la base de la "consul­ta" a estos sectores organizados previamente a la a d o p c i ó n .

L a pregunta clave, en este contexto, es quién es afectado, o

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sea, quién gana y quién pierde. Si examinamos los efectos de la planif icación familiar bajo este ángu lo , constatamos que nadie pierde y algunos ganan. E n otras palabras, no se trata de un juego de suma cero. Esto, m á s que los argumentos ideológicos es lo que c i m e n t ó la base consensual de esta po l í t i ca . E n efecto, lo que hizo la planif icación familiar fue añadi r un servicio m á s a la gama de los servicios púb l i cos de salud ya existentes. Esto impl i ­caba, por una parte, la creac ión de empleos m é d i c o s y p a r a m é -dicos, y por otra, la c reac ión de nuevos mercados para la impor­tac ión de material anticonceptivo (inicialmente pagado con fondos internacionales), o, alternativamente para la p r o d u c c i ó n manufacturera nacional sustitutiva de estas importaciones. Desde cualquier perspectiva que se considere, sea la de los usuarios, o la de los proveedores de servicios y materiales, la planif icación familiar no era la clase de proyecto que pudiera suscitar oposi­c ión en función de intereses organizados, sino más bien en func ión de los ideológicos y culturales, algunos de los cuales se encontraban en la misma profes ión méd ica . Pero tal opos ic ión , al no coincidir con los bloques de intereses organizados e integra­dos a la estructura del poder, se encontraba fuera de la organiza­ción po l í t i c a institucionalizada, y por lo tanto, inefectiva.

Este tipo de po l í t i ca se ha caracterizado en la literatura de "dis t r ibut iva" ( L o w i , 1972) , por este mismo carác te r de "distr i­b u c i ó n " de beneficios a sectores especí f icos , que no implica privar a otros de beneficios ya adquiridos. Es sólo en este sentido que puede alegarse que fue " f ác i l " adoptar la planif icación fami­liar (junto con las medidas muy poco específ icas o compromete­doras de t r ans fo rmac ión de la d i s t r ibuc ión de la p o b l a c i ó n mexi­cana en el territorio nacional). A l mismo tiempo, esta po l í t i ca no constituye un estudio de caso generalizable salvo a otras me­didas de carác ter distributivo.

Resumen y conclusiones

E n este trabajo, se ha analizado el proceso de fo rmac ión de una p o l í t i c a públ ica en México —la de planif icación familiar— desde el in ic io de la discusión mundial y nacional de la cues t ión demo­gráfica hasta su a d o p c i ó n por el gobierno mexicano en 1974. Este proceso se ha analizado en función de los actores principa­les que participaron en ello y en re lac ión con las carac te r í s t icas de la organizac ión po l í t i ca de México .

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E n particular, se señaló q u é selección de esta po l í t i ca como o p c i ó n de acc ión estatal por parte del Presidente no d e p e n d i ó del surgimiento de una cues t ión social sujeta a un debate púb l i co que pudiera considerarse como impulsor de esta acc ión . Por el contrario, el elemento catalizador fue un grupo organizado de profesionales y universitarios comprometidos en la planifica­c ión familiar como instrumento complementario pero indispen­sable de una po l í t i ca de desarrollo e c o n ó m i c a . Fue gracias a que sus sugerencias fueron vistas favorablemente por la ún ica figura habilitada para iniciar nuevas po l í t i cas —el Presidente— que la planif icación familiar se puso en la agenda oficial . Esto, a su vez, se d e b i ó en parte a la compatibi l idad de esta po l í t i ca con el compromiso internacionalista que t e n í a el presidente Echever r ía , as í como su proyecto personal de acciones para promover el desarrollo de Méx ico .

Varios puntos merecen retomarse en esta narrativa; en pri­mer lugar, c ó m o puede conceptualizarse el proceso de "transfe­rencia" de po l í t i cas públ icas de los organismos internacionales a pa í s e s como México . L a tesis dependentista sos t endr í a que los pa í ses del Tercer Mundo es tán fuertemente influenciados por estos organismos, mismos que a su vez es tán dominados por los pa íses industrializados. L a tesis " imperial is ta", en cambio, sos­t e n d r í a que las po l í t i cas emanadas de los organismos internacio­nales son dictadas por las potencias imperialistas para abrir nuevas vías de p e n e t r a c i ó n del capitalismo internacional, y que los sectores sociales que contr ibuyan a su a d o p c i ó n en los países en desarrollo es tán aliados con las clases dominantes de estos pa íses imperialistas. Finalmente, la tesis "plural is ta" argumen­ta r ía que los hechos que hemos descrito a lo largo de este traba­jo son el resultado de la competencia entre diferentes fuerzas sociales, siendo que la planif icación familiar " g a n ó " ú n i c a m e n t e por casualidad, y que logró un nuevo equil ibrio entre las fuerzas sociales. ¿Cuál es la respuesta que sugieren los hechos que hemos seleccionado en este trabajo?

Es cierto, por ejemplo que los individuos y grupos preocupa­dos por la cues t ión demográf ica miraban más hacia afuera que hacia adentro, simplemente porque es en los foros internaciona­les que se les p e r m i t í a discutir estas cuestiones sin que esto im­plicara una cr í t ica abierta al gobierno, pecado poco tolerado en el sistema po l í t i co mexicano. Esto puede tener como conse­cuencia una cierta global ización e un i fo rmac ión , tanto de la

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def inic ión de los problemas como de la apl icación de soluciones. Por lo tanto, debe concederse que la tesis neomalthusiana,tuvo una influencia preponderante, al definir inicialmente el problema como sob repob lac ión y al apuntar a los países del Tercer M u n ­do como principales responsables de esta s i tuac ión. Esto suced ió no porque hubiera un complot imperialista para vender produc­tos anticonceptivos a México , Colombia y Perú , sino porque las primeras acciones de las Naciones Unidas se apoyaron en una larga t r ad ic ión neomalthusiana y eugenista nacida en los Estados Unidos en los años veinte (Mass, 1981; Hofsten, 1981).

E n este contexto, el control de nacimientos se consideraba no solamente como un arma contra el hambre sino t a m b i é n contra las rebeliones po l í t i cas , consecuencia supuesta del ham­bre, cons ide rándose a China como el primer modelo h i s tó r ico de este esquema.

C o m o consecuencia de esta larga t rad ic ión neomalthusiana, los documentos preparados para la conferencia de Bucarest ex­presaban que la pob lac ión del mundo, particularmente de los países del Tercer Mundo , estaban creciendo demasiado ráp ido en re lac ión con su capacidad de sostenerse, y que por consi­guiente la medida adecuada era frenar este crecimiento por medio de técnicas anticonceptivas. Esto es efectivamente una def in ic ión del problema que sesga las soluciones hacia fó rmulas que desv ían la a t enc ión del problema de la mala d i s t r ibuc ión de los recursos en los países del Tercer Mundo y exonera a los países de desarrollo temprano de cualquier responsabilidad en este proceso. Por consiguiente, como seña lamos al pr incipio de este trabajo, el proceso social e h i s tó r i co de def inic ión de un problema no es algo que debe tomarse a la ligera, sino que me­rece un análisis muy particular, porque es cuando se construye la p e r c e p c i ó n que se tiene de los hechos, misma que se vuelve inconsciente y "natural" . De hecho, el paradigma pob lac ión -recursos t o m ó años para quebrarse, y esto sólo fue posible a partir del momento en que la s i tuac ión de los pa íses del Tercer Mundo e m p e z ó a reconceptualizarse como el resultado de la re lac ión entre Norte y Sur.

N o obstante, no puede concluirse que los países del Tercer Mundo hayan aceptado el lenguaje neomalthusiano tal como se les p r e s e n t ó . E n la versión final del Plan de Acción, se afirma que la meta principal es el desarrollo, y que la planif icación fa­miliar sólo puede ser eficaz dentro del contexto de programas

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de desarrollo. Este cambio de tono se debe, como seña lamos , a las conferencias regionales, particularmente la de Costa Rica , donde los pa í ses de Amér ica Lat ina retomaron el Plan de Acción de 1972 y lo transformaron radicalmente. Esta t rans formac ión en el discurso y los m é t o d o s de acc ión previstos indica que la def inic ión inicial del problema no ejerció una h e g e m o n í a abso­luta (en el sentido gramsciano de la palabra), ni p r o v o c ó una ac­ción mecán ica por parte de los pa íses en desarrollo, como lo im­pl ica r ían tanto la tesis dependentista como la imperialista. Se t r a t ó , más bien, de un proceso de in te racc ión que impl icó modi­ficaciones mutuas de las proposiciones de acción entabladas. Por lo tanto, si se pretende que los grupos malthusianos organizados quisieron util izar las Naciones Unidas como veh ícu lo de acc ión , está claro que no lograron plenamente su p r o p ó s i t o .

De la misma manera, si consideramos la s i tuación nacional mexicana, constatamos que los grupos que influenciaron el pro­ceso p o l í t i c o a favor de la a d o p c i ó n de la planif icación, no de­s e m p e ñ a r o n un simple papel de correa de t ransmis ión entre el á m b i t o nacional y el internacional, sino que modificaron los impulsos recibidos y los adaptaron a la s i tuación nacional, de tal suerte que puede hablarse de un proceso de intercambio y negoc iac ión , y no de simple transferencia de ideas y técnicas .

N o obstante, al ser preponderante el componente t ecno ló ­gico de la planif icación familiar, su a d o p c i ó n significaba adoptar a la vez un paquete tecnológ ico y organizacional muy similar a las operaciones de transferencia de t ecno log ía de "llave de mano" en las cuales el pa í s receptor acepta el aporte externo como un todo indivisible. E n algunos casos, esto iba a llevar a la a d o p c i ó n de formas de a n t i c o n c e p c i ó n t ecno lóg icamen te inadecuadas por ser dañ inas a la salud (v. gr.: las inyectables, el uso indiscriminado de pildoras o de dispositivos). Esto p o d í a suceder porque la na­turaleza de los intereses internacionales involucrados no siempre c o i n c i d í a n con los nacionales (v. gr. la e x p o r t a c i ó n desde Estados Unidos de algunos materiales anticonceptivos defectuosos hacia algunos pa íses de América Latina). A pesar de que México puso un énfasis muy particular en emprender investigaciones propias sobre los efectos de los productos anticonceptivos y de llevar a cabo su propio control de calidad, el paquete tecnológico asocia­do con el apoyo financiero internacional era difícil de desagre­gar y controlar en un contexto de uso masivo.

De hecho, este problema se iba a prestar a controversias entre

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los organismos nacionales encargados de la i n s t r u m e n t a c i ó n . Unos , como por ejemplo la F E P A C , preconizaban m é t o d o s de apl icación y control cuidadosos y énfasis en la invest igación, mientras que otros, principalmente el Instituto Mexicano del Seguro Social , se abocaban a la apl icación masiva y poco diferen­ciada en t é rminos de productos de las técnicas anticonceptivas.

E n resumen, podemos concluir que la versión m á s extrema de la tesis neomalthusiana fue descartada por los pa íses de A m é ­rica Lat ina , de tal suerte que la r eun ión de Bucarest llegó a sig­nificar, para los países participantes, un compromiso de llevar a cabo una política de población, incluyendo bajo este concepto diferentes tipos de acciones, como lo seña lamos anteriormente. Para instrumentar estas acciones, se c reó en México , al mismo tiempo que la Ley General de Pob lac ión de 1974, el Consejo Nacional de Pob lac ión , organismo destinado a coordinar las acciones de las diferentes entidades del Gobierno Federal con­templadas en esta po l í t i ca .

Puede parecer contradictorio que interpretemos por un lado el p r o p ó s i t o de las Naciones Unidas en el sentido m á s amplio de una po l í t i ca de pob lac ión , y que por otro, sigamos hablando a lo largo de este trabajo, de una po l í t i ca de planif icación familiar. L a r a z ó n principal es me todo lóg ica . Hemos seña lado que la p o l í t i c a de planif icación familiar era distributiva ( L o w i , 1972) , o sea, que representaba una apo r t ac ión adicional a un conjunto de servicios de salud y no modificaba la estructura existente en estos servicios.

Es to no sería el caso de algunos otros componentes de la " p o l í t i c a de p o b l a c i ó n " , particularmente la po l í t i c a migratoria, que contemplaba modificar los flujos de migrac ión interna.

Si se tratara de actuar directamente sobre estos flujos, esta­r í a m o s hablando de una po l í t i ca de t ipo "regulatorio" ( L o w i , 1979) , que implica modificar en forma obligatoria el comporta­miento natural de los migrantes —prohibiendo asentamientos a q u í , f o m e n t á n d o l o s allá, trasladando fábricas, etc.— como es p o l í t i c a de algunos pa í ses , en particular la U n i ón Soviét ica.

Es evidente que en un pa í s como Méx ico , carente de una t rad ic ión de planif icación autoritaria e h i s tó r i camen te propenso a alentar las inversiones en condiciones que implican pocas l i m i ­tantes para los inversionistas (en t é r m i n o s de ub icac ión , cantidad de empleo creado, t ecno log ía , c o n t a m i n a c i ó n , etc. . .), este tipo de i m p l e m e n t a c i ó n sería p o l í t i c a m e n t e impensable. Entonces,

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e s t a r í amos hablando de acciones indirectas, creando condiciones que disminuyan tanto las fuerzas de expuls ión del campo, como las de a t racc ión de las grandes áreas metropolitanas.

E n la medida que este t ipo de po l í t i ca impl ica una redistri­b u c i ó n geográfica de las fuentes de empleo, tanto privadas como públ icas , volvemos a caer en una po l í t i c a regulatoria que como acabamos de argumentar es p o l í t i c a m e n t e infactible, o totalmen­te ineficaz si se le quita el elemento de obligatoriedad. Enton­ces: ¿cuáles son los medios a disposición del Estado para realizar sus objetivos y red i s t r ibuc ión de la pob lac ión? E n realidad, muy pocos, y con efectos poco visibles a corto y mediano plazos. Una de las opciones es la c reac ión de polos de desarrollo fuera de las grandes zonas metropolitanas (v. gr. Lázaro Cárdenas , Mich . ) . Sin embargo, son limitadas tales posibilidades, por cos­tosas, y porque su tiempo de gestación es extremadamente largo. Tiene, a demás , efectos laterales sobre las e c o n o m í a s locales que no siempre benefician a las poblaciones rurales, como se ha visto en el caso de las regiones petroleras.

Por otra parte, las po l í t i cas m á s "blandas" de incentivos fis­cales para la r eub icac ión de las inversiones industriales fuera de las grandes zonas metropolitanas han comprobado ser inefecti­vas durante los veinte años que han existido. H o y en d í a , la con­cen t r ac ión industrial sigue sin modificaciones mayores, y los factores que desalientan la ub icac ión urbana (costo del agua, electriciad, etc.), simplemente son transferidos a los precios.

Queda, entonces, la posibilidad de orientar las inversiones púb l i ca s para el beneficio de las p e q u e ñ a s ciudades y zonas rura­les, y queda t a m b i é n la posibilidad de reagrupar, como se hizo, los asentamientos rurales más dispersos, de manera de facilitar la o b t e n c i ó n de servicios púb l icos básicos (agua, drenaje, alcantari­l lado, e d u c a c i ó n , electricidad).

Este breve recorrido de lo que p o d r í a constituir una po l í t i ca de r e o r i e n t a c i ó n de los flujos migratorios comprueba que tanto la p r o b l e m á t i c a como los actores y mecanismos de i m p l e n t a c i ó n son cualitativamente distintos de los de la planif icación familiar. L a p o l í t i c a de pob lac ión r ep re sen tó , en realidad un paquete de p o l í t i c a s , algunas de las cuales no fueron integradas a la plani­ficación familiar, por las razones que acabamos de indicar. E n cambio, el componente educativo, por ejemplo, fue plenamen­te integrado a la po l í t i ca de planif icación familiar, pero al l í t a m b i é n se trataba de una medida de t iempo distributivo (añad i r

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una materia en las escuelas, introducir mensajes en los medios de masa, etc.), más fác i lmente implementable sin recurrir a cam­bios fundamentales en la organizac ión del sistema mexicano.

Quizás algo se puede aprender en este contexto, de las imá­genes teór icas que ofrece la literatura sobre el autoritarismo y esto puede ayudarnos a entender, por ejemplo, por qué los asun­tos púb l i cos en México quedan "en pr ivado", y por q u é , en el caso de la planif icación familiar, fue tan fácil obtener que la po­blac ión aceptara algo para lo cual h a b í a sido tan poco preparada.

¿Cuál es el significado del concepto de autoritarismo en un pa í s como México , y en el contexto del proceso de formac ión de la po l í t i c a de planif icación familiar? E n t é rminos generales, significa, primero, que una po l í t i ca se p r o p o n d r á para el pueblo, pero casi seguramente no será propuesta por el pueblo. C o m o vimos, esto no quiere decir que las medidas que se apliquen no tornen en cuenta las reacciones que se esperan de los diferentes sectores y tendencias de la op in ión públ ica . Sin embargo en tér­minos de las fuentes sociales y po l í t i cas de ideas y recursos orga-nizacionales para instaurar nuevas po l í t i cas , un régimen autori­tario t e n d e r á a restringir los canales aceptables de sugerencia de po l í t i cas . De manera general, el autoritarismo t ende rá a despoli­tizar a los ciudadanos y fomentar actitudes pasivas hacia el pro­ceso gubernamental. Esta apa t í a del púb l i co refuerza las caracte­r ís t icas estructurales del acceso l imitado al aparato púb l i co para la p o b l a c i ó n no organizada, lo cual a su vez debilita los mecanis­mos de r e t r o a l i m e n t a c i ó n imprescindibles para monitorear la s i tuac ión po l í t i ca , e c o n ó m i c a y social de un pa í s .

E n un régimen autoritario, se tiende a pasar por alto los me­canismos parlamentarios. Como consecuencia, los partidos po l í ­ticos no d e s e m p e ñ a n el papel de receptores de las demandas populares, sino de testigos de la legitimidad del liderazgo po l í ­t ico. Por consiguiente, no se puede esperar que los partidos su­gieran nuevas leyes o la t r ans fo rmac ión de las existentes amenos que las reformas pol í t i cas permitan una apertura cada vez más amplia del sistema.

E l autoritarismo t a m b i é n afecta los canales internos de co­m u n i c a c i ó n en el aparato estatal, porque debilita la comunica­ción hor izonta l , y provoca una cent ra l izac ión extrema del ejecu­tivo. Es to significa que los problemas que son multisectoriales por naturaleza serán difíciles de tratar (o se t ra ta rán en forma fragmentada), porque p rovoca rán rivalidades in t e rburoc rá t i cas .

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U n ú l t i m o punto se refiere a las diferencias cualitativas que conviene hacer entre diferentes clases de po l í t i cas públ icas . L a dis t inc ión que hace L o w i (1972) entre po l í t i cas distributivas, re-gulatorias y redistributivas ha sido validada por la investigación en el contexto de los Estados Unidos, pero no el de un pa í s del Tercer M u n d o . Dadas las grandes diferencias en las pautas de organización y d o m i n a c i ó n po l í t i ca que ilustramos en este tra­bajo, es imperativo llevar a cabo el análisis de po l í t i cas públ icas que permita una c o m p a r a c i ó n , entre pol í t i cas como las que hemos presentado a q u í y otras, sean de carác te r regulatorio ten­dientes a modificar el comportamiento del conjunto organizado de los actores incluidos en un sector dado, o sean de carác ter redistributivo que implican profundos cambios estructurales. Por consiguiente, lejos de considerarse como generalizable, el estudio que resumimos en este trabajo sólo constituye un eslabón en una compleja cadena que subyace en la relación entre el Esta­do y elementos claves en la sociedad y que se manifiesta con­cretamente en las interacciones que acarrean las intervenciones púb l icas en los diferentes sectores de una sociedad.

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