superficies e integrales

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Un clculo del dficit fiscal estructural: anlisis y una propuesta metodolgica*

Wilman Gmez M.**

Remberto Rhenals M.***

Introduccin. I. Propuesta metodolgica. II. Dficit nominal y real: el problema de los precios relativos. III. El deterioro de las finanzas pblicas del pas es un fenmeno de las

tres ltimas dcadas. IV. Proyecciones de mediano plazo: la direccin adecuada de la pol-tica fiscal. Conclusiones y algunas recomendaciones de poltica. Referencias bibliogrficas.

Anexo estadstico.

Primera versin recibida en octubre de 2007; versin final aceptada en noviembre de 2007

Perfil de Coyuntura Econmica No. 10, dicembre de 2007, pp. 47-70 Universidad de Antioquia

* Este artculo es un producto derivado del proyecto Metodologa para construir un modelo de pronstico para evaluar el entorno macroeconmico colombiano, financiado por el Comit de Apoyo a la Investigacin CODI de la Uni-versidad de Antioquia y desarrollado por el Grupo de Macroeconoma Aplicada de la Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Antioquia. Agradecemos los comentarios de Carlos Esteban Posada a una versin anterior.

** Profesor Asistente del Departamento de Economa, Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Antioquia. Direccin electrnica: [email protected].

*** Profesor del Departamento de Economa, Facultad de Ciencias Econmicas de la Universidad de Antioquia. Direc-cin electrnica: [email protected].

Los autores agradecen los comentarios de Carlos Esteban Posada a una versin anterior de este artculo y la colaboracin de Carlos Castaeda, estudiante del programa de Economa de la Universidad de Antioquia, en la construccin de alguna parte de la informacin estadstica.

Resumen: en este artculo se propone una metodologa para desagregar el dficit fiscal primario y total en sus componentes de corto y largo plazo. Una revisin de la evolucin de los precios relativos de los impuestos y gastos corrientes del gobierno muestra las distorsiones que causa en la medicin de los resultados fiscales: una brecha importante entre los dficit nominal y real, expresados como proporcin del PIB. El principal hallazgo del trabajo evidencia que el deterioro del balance primario del Gobierno Nacional Central en Colombia durante los ltimos 30 aos es de natura-

leza estructural y es explicado por el fuerte crecimiento del gasto pblico de largo plazo (proporcin del gasto primario en el PIB). Finalmente, se propone un escenario de ajuste del balance primario fiscal para los prximos diez aos que, aunque de manera modesta, ilustra la direccin adecuada de la poltica fiscal: frenar o reducir el gasto p-blico de largo plazo, impidiendo aumentos en la tasa impositiva (relacin impuestos/PIB), debido a que el efecto de largo plazo de las diferentes reformas tributarias parece haber sido la ampliacin del gasto pblico permanente, mxime cuando los lderes

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polticos regionales se han mostrado, en los ltimos treinta aos, cada vez menos reacios o ms proclives a aprobar reformas tributarias.

Palabras clave: dficit fiscal, dficit es-tructural, precios relativos, componentes de largo plazo, proceso de ajuste.

Abstract: in this article a methodology is proposed in order to decompose primary and total fiscal deficit into its short and long run parts. A review of the evolution of the relative prices of taxes and current purchases of government shows the distor-tion it causes in measuring fiscal results: an important gap between nominal and real deficits as GDP ratios. The main result of the work is that the deterioration of primary fiscal balance of National Central Government in Colombia during the last 30 years has a structural nature and is explained by the sustained increase in the long run purchases rate. Finally an scenario is proposed for fiscal balance adjustment towards the next ten years that, although very modest, suggests the correct direction for the fiscal policy: to reduce long run public expenditure avoiding increases in tax rate (tax income/GDP ratio), due to the long term effect of several tax reforms that have created an increase in permanent public expenditure, mostly as regional political leaders have been, during the last 30 years, less reluctant or more prone to approving tax reforms.

Key words: fiscal deficit, relative prices, long run components, adjustment process.

Rsum: dans cet article nous propo-sons une mthodologie pour dsagrger le dficit fiscal primaire et total dans ses composants de court et long terme. Une

rvision de l'volution des prix relatifs des impts et des dpenses publiques montre les distorsions qui existent dans la mesure des rsultats fiscaux : un cart trs significatif entre le dficit nominal et le dficit rel, exprims comme une proportion du PIB. La principale dcouverte de cette recherche montre que la dtrioration du bilan pri-maire du Gouvernement National Central en Colombie pendant les trente dernires annes est structurelle et il est expliqu par la forte croissance des dpenses publiques de long terme (proportion des dpenses primaires dans le PIB). Finalement, nous proposons un scenario d'ajustement du bilan primaire fiscal pour les prochaines dix annes, lequel montre un sentier pru-dent pour la politique fiscale : larrt ou la rduction des dpenses publiques de long terme pour empcher la hausse du taux dimposition (relation impts/PIB). Ceci est justifi par les diffrentes rformes fiscales de long terme, lesquelles ont permit lexpansion des dpenses publiques et, tout particulirement, justifi par une attitude des politiciens rgionaux qui sont devenu, pendant les trente dernires annes, moins rticentes et plus recevables approuver des rformes fiscales.

Mots cl: dficit fiscal, dficit structurel, prix relatifs, composantes de long terme, processus dajustement.

Clasificacin JEL: E32, E62, H62, H68

Introduccin

El dficit fiscal resume la situacin actual o de corto plazo de las finanzas de un Estado y puesto que, de cierta forma, afecta su

49Un clculo del dficit fiscal estructural: anlisis y una propuesta metodolgica

acumulacin de activos, tambin permite formular conjeturas sobre el largo plazo. El dficit primario es el saldo entre los ingresos corrientes y los egresos o gastos corrientes (excluyendo los intereses de la deuda) y, como tal, permite conocer la tendencia a gastar ms o menos con respecto a los ingresos de cada perodo. El dficit fiscal total incluye los intereses de la deuda y es afectado por los rendimientos de los activos o el servicio de la deuda que tenga el Estado.

La actividad del gobierno, que interviene en casi todos los aspectos del quehacer de los individuos y empresas, se ve afectada na-turalmente por la tendencia de largo plazo de la economa, de las polticas del Estado, de la estructura institucional (asociado con el concepto de comportamiento estructural o de largo plazo), as como tambin por las fluctuaciones de corto plazo y las situa-ciones coyunturales (est relacionado con el concepto de comportamiento cclico o de corto plazo).

En este artculo se presenta una estimacin del dficit estructural del Gobierno Nacio-nal Central entre 1950 y 2007, construyen-do una serie de ingresos y gastos depurada de los problemas que usualmente suelen presentar las estadsticas reportadas por diferentes organismos gubernamentales. Estas cifras se presentan tambin en pesos constantes de 1994, utilizando ndices de precios que pueden considerarse adecuados, con el fin de aislar los efectos de los cam-bios en precios relativos que distorsionan la magnitud de estas variables. La mayora de los estudios realizados en Colombia utilizan, explcita o implcitamente, el ndice de precios del PIB para todas las cuentas pblicas.

Las conclusiones principales de este artculo son tres. En primer lugar, el dficit primario real del Gobierno Nacional Central que se ha observado desde la dcada del ochenta es de naturaleza fundamentalmente estruc-tural, as como la del dficit total desde mediados de los noventa. La diferencia entre los perodos de estos desequilibrios fiscales se explica por la tasa de inters real negativa de la deuda pblica que prevaleci hasta mediados de la dcada pasada. En segundo lugar, la situacin actual de las finanzas del Gobierno Nacional Central es preocupante: el dficit primario real estruc-tural en los ltimos cinco aos (2003-2007) ascendi, en promedio, a 2,3% del PIB y su reduccin ha sido muy leve. Los intereses reales de la deuda en 2007 se situaron en 3,3% del PIB, con lo cual la deuda real ha continuado aumentando. Por ltimo, se propone el escenario al que debera diri-girse la poltica fiscal en los prximos aos que, aunque siendo modesto, muestra su direccin adecuada: reducir el gasto pblico de largo plazo, impidiendo aumentos en la tasa de tributacin (relacin impuestos/PIB), debido a que el efecto de cada reforma tributaria parece haber sido la ampliacin del gasto pblico permanente.

I. Propuesta metodolgica

Como se sabe, existen varias metodologas para estimar el balance estructural del gobierno (Basto, 2003). Algunas han sido utilizadas para el caso colombiano, tanto del Gobierno Nacional Central como del Sector Pblico No Financiero (por ejemplo, Berthel, Gmez y Rincn, 2003; Caballero y Posada, 2003; Prada y Salazar, 2003; Basto, 2003; Lozano y Aristizbal, 2003 y


Lozano y Toro, 2007). La mayora de estos estudios estiman elasticidades de gastos e impuestos con respecto a la brecha del PIB para calcular el balance estructural.

El dficit fiscal se define contablemente de la siguiente forma:

Deft = Gt Tt + rtBt1 (1)

Siendo Gt los gastos corrientes diferentes al servicio de la deuda, Tt los ingresos tri-butarios o ingresos corrientes, rt la tasa de inters de la deuda gubernamental y Bt el stock de deuda pblica. En primera instan-cia nos ocuparemos del dficit primario, es decir, de GtTt .

Como se sabe, una serie de tiempo puede descomponerse en mnimo dos partes: la parte de tendencia, permanente o de largo plazo y la parte cclica, transitoria o de corto plazo. Ahora bien, como es tradicional, si suponemos que Gt = gtYt , siendo gt la tasa efectiva de gasto y Yt el PIB real y, definiendo de forma anloga los ingresos tributarios, tendremos que Tt = tTt . Seguidamente, si hacemos uso de lo anotado sobre los componentes de una serie de tiempo, y definimos como el componente permanente de una serie y como el componente temporal de dicha serie, entonces puede redefinirse el dficit primario de la siguiente forma:1

1 Esta descomposicin se aproxima a la utilizada por otros autores, como Chalk 2002, (citado por Basto, 2003), por ejemplo.

2 Para el caso de Colombia, un ejemplo interesante (aunque pattico) es el conocido impuesto a las transacciones financieras que se implant en 1999 como una medida de emergencia econmica para recaudar recursos que ayu-daran a paliar los psimos resultados del sistema financiero durante esa fase recesiva del ciclo. Hoy por hoy, dicho impuesto ya va en el cuatro por mil, mientras que el ciudadano comn sigue sin entender cul es la diferencia entre permanente y transitorio.

Haciendo el lgebra correspondiente y reorganizando trminos se tiene que:

(2)

(3)

El primer trmino del lado derecho de (3) sera el dficit primario explicado por el comportamiento de largo plazo o permanente del PIB y de la poltica fiscal. El segundo trmino est asociado con los factores que hacen que el PIB se desve de su tendencia de largo plazo, los estabili-zadores automticos y los impuestos de emergencia econmica,2 entre otros, que denominaremos balance cclico puro. Una parte interesante de esta ecuacin est tambin en los trminos tres y cuatro. El

tercer trmino se puede interpretar como el dficit (supervit) resultante de cobrar impuestos y ejecutar gastos adicionales so-bre el ingreso permanente de la economa. El cuarto trmino puede leerse como la cantidad adicional de dficit permanente inducido por las oscilaciones del ciclo econmico. Usualmente, estos tres lti-mos trminos se agrupan bajo el nombre de balance cclico y, para los propsitos de este artculo, se denominar balance cclico total.


El resultado anterior permite conocer no slo los componentes del dficit primario asociados netamente al ciclo econmico y a la tendencia de largo plazo de la poltica fiscal y del PIB, sino tambin la interaccin entre stos. Una vez que ingresos y gastos pblicos se expresan en trminos reales, se calculan sus participaciones en el PIB real y se denominan tasa impositiva y tasa de gasto pblico.

Para calcular los componentes cclico y permanente del servicio de la deuda nos va-lemos del mismo principio antes propuesto, es decir, definimos la tasa de inters de la deuda pblica como una suma de las tasas de inters permanente o de largo plazo y cclica o transitoria (Ecuacin 4) y, de igual forma, para la deuda pblica. Despus de hacer el lgebra correspondiente, la expresin para el servicio de la deuda queda as:

(4)

Al igual que en la descomposicin pro-puesta para el dficit primario, la expresin contenida en (4) permite conocer qu parte del servicio de la deuda se puede explicar, en primer lugar, por la tendencia de largo plazo de la tasa de inters y de la deuda (primer trmino); en segundo lugar, por las oscilaciones inducidas por el ciclo en la tasa de inters y la deuda (segundo trmino); en tercer lugar, por la tasa de inters de largo plazo cobrada sobre la deuda adicional emitida por el gobierno en el caso, por ejemplo, de que una mala situacin econmica requiera aumentos transitorios de gasto no financiados con impuestos adicionales (tercer trmino) y, por ltimo, por los intereses que adicional-mente tengan que ser pagados sobre el stock de deuda permanente, como consecuencia de factores que eleven los mrgenes de riesgo pas o, incluso, las primas ofrecidas por los gobiernos para competir por el financiamiento interno y externo, adems del efecto crowding out.

Para el clculo de los componentes cclico y permanente de las series (tasa impositiva y tasa de gasto pblico, tasa de inters y deuda pblica, en trminos reales) se uti-liz el filtro de Hodrick-Prescott con un parmetro de suavizacin igual a 100. Cabe sealar que los resultados de estas tasas (en particular, impositiva y de gasto pblico) son similares a las obtenidas cuando se aplica directamente a las series en trmi-nos absolutos y despus se obtienen como porcentaje del PIB potencial.

II. Dficit nominal y real:3 el pro-blema de los precios relativos

Como se sabe, la medicin convencional del balance fiscal no es buen indicador de la naturaleza o postura de la poltica fiscal. Una de las razones es que no tiene en cuenta los efectos distorsionadores de la inflacin sobre las cuentas pblicas (Restrepo, Zrate

3 En este artculo, el trmino real se refiere a las variables medidas en precios constantes. A diferencia de Lozano y Melo (1996) y Basto (2003) que utilizan explcitamente el ndice de precios del PIB para convertir a valores reales las cuentas pblicas, aqu se utilizan diferentes ndices de precios para dichas cuentas. Los otros estudios realizados en Colombia utilizan tambin, aunque implcitamente, el ndice de precios del PIB.


y Posada, 1992).4 En el caso colombiano, la inflacin, medida segn el ndice de precios implcitos del PIB, pas de 10,2% anual en 1950-1972, a 24,5% en 1973-1994 y a 10,9% en 1995-2006. An ms, en lo corrido de la dcada actual (2001-2006) se situ en 6,5% anual.

El Grfico 1 muestra el cociente entre los ndices de precios de la inversin del gobierno, el consumo de las administra-ciones pblicas y el de los impuestos,5 de un lado, y el ndice de precios implcitos del PIB, de otro lado. Tales cocientes son una aproximacin a los precios relativos de los rubros fiscales aqu tratados. Como

puede apreciarse, el precio relativo de la inversin ha crecido sostenidamente desde 1950, mientras que el precio relativo del consumo pblico aument hasta principios de los setenta, disminuy hasta mediados de dicha dcada, se recuper hasta mitad de los ochenta y despus cay en forma sostenida. En todo el perodo se observa una leve tendencia descendente. Por su parte, el ndice de precios relativos de los impuestos ha mostrado una trayectoria ms estable, pero sobre todo ms cercana al movimiento de los precios del PIB. Estos movimientos de precios relativos tienen un efecto importante sobre el balance fiscal real, tanto primario como total.

4 Para apreciar la magnitud de estas distorsiones, puede demostrarse que cuando la inflacin es baja (digamos tiende a cero), el cociente entre el incremento de la deuda y el PIB, en trminos nominales, mide exactamente la variacin real de la deuda por unidad de producto. En cambio, cuando es alta (en el extremo, tiende a infinito), el primer cociente tiende a la relacin deuda/PIB. Restrepo, Zrate y Posada (1992) estimaron el dficit operacional del SPNF corregido por inflacin interna, devaluacin y crecimiento econmico entre 1987 y 1991, con proyecciones hasta 1994.

5 En el anexo se describe la metodologa de su construccin.

Grfico 1Precios relativos de gastos e ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC)

(1994=100)

Fuente: Clculos de los autores, vase anexo estadstico.


La evolucin de la tasa de inters real implcita en la deuda pblica se muestra en el Grfico 2. Como puede observarse, esta tasa fue negativa en la mayor parte de este perodo, principalmente entre 1957-1973 y 1974-1994 donde se situ, como promedio anual, en -6,8% y -13,3%, respectivamente, coincidiendo con alzas en la tasa de inflacin: en su orden, 11,5% y 24,5% promedio anual, segn el ndice de precios implcito del PIB.6 Estas tasas negativas significan una transferencia de riqueza o recursos desde el sector privado hacia el sector pblico.

El efecto de estos cambios en los precios relativos y las mayores tasas de inflacin observadas hasta mediados de los noventa, cuando empez a reducirse significativa-mente, es la generacin de un saldo fiscal mayor en trminos reales como porcentaje del PIB.7 Hasta la primera mitad de la dcada de 1990, los saldos fiscales total y primario reales, como porcentaje del PIB, mostraron una diferencia sustancial con respecto a los nominales. Desde entonces, la brecha entre los balances fiscales nominal y real se ha cerrado debido a la reduccin de las tasas de inflacin (grficos 3 y 4).

Grfico 2Tasa de inters real implcita en la deuda pblica


6 Estas tasas son similares si se considera el IPC.

7 Las variables en trminos reales pueden tener dos interpretaciones: de un lado, como expresin de las cantidades fsicas y, de otro lado, como poder de compra. Es decir, cuando las variables nominales se deflactan por un ndice de precios de los productos considerados en dichas variables, el resultado ser una expresin fsica de ellas. En cambio, cuando se especifica el uso que se da a un monto monetario y se deflacta por un ndice de precios de la canasta adquirida con dicho monto, el resultado ser un poder de compra en trminos de esa canasta. En este artculo, los valores reales de los gastos de consumo (funcionamiento) y de inversin se aproximan a la primera interpretacin, mientras que los ingresos corrientes reales se sitan en la segunda.


Grfico 3Balance primario del Gobierno Nacional Central (Porcentaje del PIB)


Grfico 4Balance total del Gobierno Nacional Central (Porcentaje del PIB)


En particular, los saldos primarios real y nominal son prcticamente similares desde mediados de la dcada pasada (Grfico 3). Tambin se observa que la brecha entre los balances fiscales totales

real y nominal es ms amplia (Grfico 4), especialmente hasta mediados de los noventa, debido a las tasas de inters reales negativas que caracterizaron esos 45 aos.


III. El deterioro de las finanzas p-blicas del pas es un fenmeno de las tres ltimas dcadas

El Grfico 5 muestra el dficit estructural real total y primario del Gobierno Na-cional, como porcentaje del PIB. Como puede observarse, los resultados fiscales globales (es decir, incluyendo los intereses de la deuda pblica), en trminos reales, muestran que el deterioro de las finanzas pblicas data de principios de los noventa. De hecho, el balance estructural total del Gobierno Nacional Central fue positivo hasta dichos aos: 1,7% del PIB anual en

el perodo 1950-1993. En los ltimos 15 aos se registr una disminucin sostenida en el saldo estructural global, pasando, como porcentaje del PIB, de 0,1% en 1993 a 4,0% en 2006.

En cambio, el balance primario estructural fue positivo solamente hasta finales de los setenta (Grfico 5): 0,5% del PIB anual en el perodo 1950-1978. Desde entonces, este balance ha sido negativo en forma prcticamente continua: el saldo primario estructural pas de 0,1% del PIB en 1978 a 2,8% en 2001. En los aos posteriores se observa una leve mejora, puesto que, en 2006, se situ en 2,0% del PIB.8

Grfico 5GNC: Balance estructural real (Porcentaje del PIB)

Nota: El balance estructural verdadero se obtuvo a partir de las cifras respectivas reportadas en el Grfico 6. Fuente: Clculos de los autores, vase anexo estadstico.

8 Clculos preliminares muestran que esta mejora parece haberse revertido en 2007 cuando se eleva a -2,3% del PIB. Por su parte, el dficit estructural total continu deteriorndose puesto que en 2007 se situ en -5,3% del PIB.


9 Independientemente de si lo importante son las finanzas pblicas del Gobierno Nacional Central o del conjunto del sector pblico, lo cierto es que los mercados financieros interno y, principalmente, mundial juzgan el desempeo fiscal de los pases en funcin de la magnitud de la deuda pblica y, en Colombia, una gran parte de sta corresponde al GNC o est avalada por este nivel de gobierno.

10 Esta afirmacin no significa que una poltica de esta naturaleza sea necesariamente aconsejable. Al respecto, la lit-eratura internacional ha mostrado casos exitosos de ajuste fiscal, puesto que han tenido impactos favorables sobre la actividad econmica, incluso en situaciones de recesin o de lento crecimiento de la economa.

11 La evolucin de la deuda real es similar utilizando el ndice de precios del PIB, aunque las magnitudes difieren un poco. La relacin deuda/PIB, utilizando el deflactor del PIB, es mayor que cuando se deflacta la deuda con el ndice propuesto en este artculo, excepto en algunos aos (por ejemplo, en 2002-2006): oscila, como porcentaje del PIB, entre -2,3% y 2,1%) y, en promedio, 0,2% en el perodo 1950-1974 y 0,4% en 1975-2006. Cabe sealar que el balance verdadero, calculado como la variacin de la deuda deflactada por el ndice de precios del PIB, es generalmente similar al reportado en este artculo, aunque en algunos aos existen diferencias de cierta importancia. Para no despertar suspicacias, en los aos 2003-2006, los balances promedios verdaderos en los aos 2003-2006, calculados utilizando los dos deflactores para la deuda, son prcticamente iguales: como proporcin del PIB, -1,6% y -1,5%.

La dinmica reciente de las finanzas pblicas totales del Gobierno Nacional Central se debe, de un lado, al deterioro del balance primario estructural y, de otro lado, a que desaparecieron las trans-ferencias de recursos asociadas con tasas de inters reales negativas de la deuda pblica. Estas cifras muestran, sin duda, que la situacin actual de las finanzas pblicas del Gobierno Nacional Central es preocupante y el pas, de cambiar las tendencias econmicas favorables de los ltimos aos, estara ad-portas de una crisis fiscal de magnitudes apreciables, quizs morigerada por el buen desempeo de las finanzas pblicas territoriales en lo corrido de la dcada actual.9 Adicionalmente, no habra margen para una poltica fiscal contracclica, de registrarse un cambio desfavorable en estas tendencias.10 Estas cifras muestran tambin que los esfuerzos gubernamentales tendientes a corregir el deterioro de las finanzas pblicas han sido dbiles, pese a las condiciones favorables

que ha registrado la economa colombiana en los ltimos cuatro o cinco aos.

Qu ha pasado con el balance verdadero del Gobierno Nacional Central? Como se sabe, el verdadero balance del sector pblico est constituido por el cambio en su deuda real (Argandoa, Gmez y Mo-chn, 1999). Con este propsito, la deuda nominal del Gobierno Nacional Central se convirti en trminos reales, utilizando el ndice de precios aplicado a los impuestos (ingresos corrientes), puesto que la deuda pblica no es ms que impuestos futuros, de acuerdo con la restriccin de solvencia o restriccin presupuestaria intertemporal del gobierno.11 Puede demostrarse que el cam-bio en la deuda real, suponiendo que est constituida por deuda con el banco central o base monetaria (H

t) y bonos o ttulos

de deuda con otros sectores, sector privado, por ejemplo, (B

t), donde P

t representa un

ndice de precios y t la tasa de inflacin, es igual a la siguiente expresin:

(5)


Obsrvese que el primer trmino de la derecha es el dficit convencional en trminos reales, mientras que el segundo muestra que la inflacin reduce la cuanta del dficit al reducir el valor real de la deuda viva del perodo anterior en poder del sector privado (incluyendo la deuda creada por el banco central, es decir, la base monetaria). En consecuencia, este trmino tiene la naturaleza de un impuesto (el impuesto inflacionario), cuya base es el valor real de la deuda y el tipo impositivo es la tasa de inflacin.

El Grfico 6 muestra la evolucin del ba-lance verdadero del Gobierno Nacional Central, as como los balances primario y total observados, en trminos reales. Como puede observarse, contrario a lo esperado, puesto que la inflacin anual fue siempre po-

sitiva, el balance convencional real (primer trmino del lado derecho de la Expresin (5)) es superior (supervit mayor o dficit menor) que el balance verdadero. La razn es la tasa real de inters negativa de la deuda pblica que prevaleci en la mayor parte de este perodo. Sin embargo, se observa tambin que cuando la tasa de inters real se torn positiva y la inflacin se redujo, concretamente en lo corrido de la dcada actual, los dos balances son ms semejantes y se comportan, como es de esperarse, de acuerdo con la Expresin (5).12 Adems, la dinmica del balance verdadero est ms asociada con el comportamiento del balance primario. Esta semejanza tambin se observa entre el balance primario estructural real y el balance estructural verdadero, princi-palmente desde mediados de la dcada de los setenta.

Grfico 6Balance primario, total reales y balance verdadero (Porcentaje del PIB real)


12 Esta explicacin es vlida tambin cuando se comparan el balance estructural total real y el balance estructural verdadero (Grfico 5).


El balance estructural verdadero mues-tra, de un lado, que la situacin de las finanzas pblicas del Gobierno Nacional Central es una historia de dficit, inte-rrumpida por breves perodos de supervit o equilibrio (1970-1980 y 1988-1992). De otro lado, que este deterioro ha sido tendencialmente creciente desde princi-pios de los ochenta (Grfico 5).

Qu explica este deterioro permanente de las finanzas pblicas del Gobierno Nacio-nal Central? En el Grfico 7 se presentan las tasas impositiva y de gasto pblico primario de largo plazo. Como puede observarse, hasta finales de los ochenta, la tasa de gasto pblico primario experi-ment un leve aumento que no super el 9,0% del PIB. De hecho, pas de 6,9%

del PIB en 1950 a 9,0% del PIB en 1987. Posteriormente registr un fuerte ascenso, situndose en 20,6% en 2007.

Por su parte, la tasa tributaria (ingresos corrientes como porcentaje del PIB) de largo plazo o permanente experiment un comportamiento similar: estable hasta finales de los ochenta, pasando de 8,1% del PIB en 1950 a 8,8% del PIB en 1988, pero alcanz niveles del 9,6% a mediados de los setenta. Desde finales de los ochenta, subi continuamente, situndose en 18,6% del PIB en 2007.13

Estos comportamientos muestran que los aumentos de la tasa tributaria estuvieron asociados con mayores niveles de gasto primario, pero estos ltimos aumentaron mucho ms rpido.

13 El balance primario obtenido con base en los valores del Grfico 6 presenta diferencias con el del Grfico 5. Estas diferencias son despreciables hasta mediados de los noventa, pero despus son de alguna significacin. La razn se explica porque, en el Grfico 5, el saldo primario estructural est como porcentaje del PIB real observado, mientras que las del Grfico 7 estn, implcitamente, como porcentajes del PIB potencial o, en trminos ms precisos, sobre dos valores suavizados (numerador y denominador). Adems, el filtro utilizado es sensible a los valores extremos (finales, en este caso).

Grfico 7GNC: Tasas impositiva y de gasto pblico primario permanentes

Nota: Estas tasas se definen como porcentaje del PIB. Fuente: Clculos de los autores, vase anexo estadstico.


Los esfuerzos en materia de recaudos tributarios realizados por los diferentes gobiernos, principalmente desde finales de los ochenta, han sido insuficientes para financiar el creciente gasto pblico caracterstico de este perodo, pese a que la mayora de las reformas tributarias implementadas en estos aos tuvieron como objetivo principal reducir el dficit fiscal. Al respecto, Friedman afirm que ningn aumento de impuestos reducira el dficit pblico. Las cosas suceden ms

bien al contrario: toda alza de impuestos provocar aumentos del gasto pblico y el dficit permanecer donde estaba, porque la regla de poltica nmero uno es que el gobierno gasta siempre lo que recibe por impuestos.

Para efectos de presentacin, el Grfico 8 muestra el saldo primario cclico total y su componente importante

,

designado como Defpcyp. Como puede observarse, son prcticamente iguales.

IV. Proyecciones de mediano plazo: la di-reccin adecuada de la poltica fiscal 14

El dficit fiscal total del Gobierno Na-cional Central ha venido amplindose cada vez ms desde principios de los ochenta, en trminos nominales, y desde mediados de los noventa, en trminos

reales. Un comportamiento relativamente similar registra el dficit primario desde la dcada de 1980, tanto en trminos nominales como reales, aunque con unas breves interrupciones, principalmente entre 1985 y 1991 y en lo corrido de la dcada actual. Por su parte, mientras que

Grfico 8Balance primario cclico total y sus componentes (Porcentaje del PIB)


14 Este escenario supone que el PIB crece a la tasa registrada en los ltimos cinco aos (entre 5,0% y 5,5%), es decir, el crecimiento del PIB potencial colombiano.


el dficit primario estructural real registr una leve reduccin, el global continu aumentando. La razn de esta persistencia se debe a un mayor crecimiento del gasto primario estructural real que el de los ingresos corrientes reales de largo plazo del Gobierno Nacional Central.

Este comportamiento de gastos e ingresos reales de largo plazo muestra la urgencia

de un proceso de ajuste de las finanzas pblicas, mxime si se tiene en cuenta que en el perodo 1950-1975 el 54,8% del gasto primario, en trminos reales, fueron gastos de consumo, aumentando a 62,4% en 1976-1990 y a 84,9% en los aos pos-teriores (1991-2007). En el Cuadro 1 se presentan las participaciones de los gastos de funcionamiento (excluyendo intereses) y de inversin por dcadas.

Cuadro 1. Participacin de los componentes del gasto primario (Cifras en trminos reales)

Perodo Funcionamiento Inversin1950-1959 61,8 38,21960-1969 56,2 43,81970-1979 48,0 52,01980-1989 63,9 36,11990-1999 77,8 22,22000-2007 90,9 9,1

15 Como se muestra en el Cuadro 1, la participacin de los gastos de funcionamiento (consumo pblico) en el gasto primario salt de 48,0% en los setenta a 90,9% en lo corrido de la dcada actual.

16 Esta reduccin es muy modesta. De hecho, entre 1974 y 1982, con menores participaciones del gasto primario permanente en el PIB, la reduccin fue de 0,9% anual.


Las cifras presentadas sobre el comporta-miento de largo plazo del gasto primario y de los ingresos corrientes, ambos en trminos reales, del Gobierno Nacional Central mostradas en el Grfico 6 permi-ten construir el escenario al que debera dirigirse la poltica fiscal en los prximos aos, cerrar el dficit primario, pero no de cualquier manera: dejar constante la tasa de impuestos permanente (participacin de los ingresos corrientes en el PIB) y realizar el ajuste fiscal (balance primario equilibrado del GNC) reduciendo la participacin del

gasto (consumo) pblico de largo plazo en el PIB.15 Por ejemplo, si se reduce esta participacin en 1,1% anual durante nueve aos,16 en el 2016 se alcanzara el equilibrio entre ingresos y gasto pblico primario del Gobierno Nacional Central (Grfico 9).

Las razones de este escenario son dos. De un lado, la disminucin de la participacin del gasto pblico en el PIB de largo plazo o permanente tiene su fundamento en que el tamao actual del Estado colombiano es


mayor que el ptimo (Posada y Gmez, 2002 y Posada y Escobar, 2003).17 Y, de otro lado, a que el efecto de largo plazo de alzas en la tasa impositiva (asociadas, por ejemplo, con reformas tributarias fis-calistas) es la ampliacin del gasto pblico permanente, como se desprende del Grfi-co 7. En estas condiciones, la nica forma

de frenar el aumento en la participacin del gasto pblico en el PIB o reducirla es impedir alzas en la relacin impuestos/PIB (es decir, en la tasa impositiva), mxime cuando los lderes polticos regionales se han mostrado, en los ltimos treinta aos, cada vez menos reacios o ms proclives a aprobar reformas tributarias.18

17 Los tamaos ptimos son 20% del PIB para el conjunto del sector pblico y 9,4% del PIB para el Gobierno Nacional Central.

18 Esta conjetura fue deducida por Carlos Esteban Posada de la lectura del Grfico 7.

19 El problema del conjunto de las finanzas pblicas es de mayor magnitud. Como se sabe, en materia de relaciones fiscales del Estado deben encontrarse soluciones que permitan una adecuada (eficaz y eficiente) provisin de bienes pblicos por parte de los diferentes niveles de gobierno, garantizar el cumplimiento de principios de equidad y soli-

Grfico 9Tasa impositiva constante y reduccin del gasto primario del GNC


Aunque se trata de un escenario muy mo-desto, muestra la direccin adecuada de la poltica fiscal, puesto que no es un ajuste anti-crecimiento (no eleva la tasa impositiva de largo plazo) y permite, en cierto grado, el cumplimiento de la restriccin presu-puestaria intertemporal del GNC. Se trata de un escenario muy modesto por cuanto, en primer lugar, implicara un proceso de ajuste muy demorado y la economa colombiana estara sometida a una gran

vulnerabilidad durante un tiempo muy prolongado. En segundo lugar, la deuda pblica real de largo plazo continuara aumentado, tanto en trminos absolutos como en proporcin del PIB.

Este escenario ilustra tambin la gravedad de las finanzas pblicas del GNC actuales y, probablemente, futuras de continuar las tendencias recientes en materia, principal-mente, de gasto pblico.19 Adems, est


construido bajo el supuesto de alcanzar el equilibrio en el balance primario. Sin embargo, como se sabe, implicara un aumento de la deuda pblica en los nueve primeros aos, debido a una combinacin de dficit primario y mayores intereses. En los aos inmediatamente siguientes, la deuda seguira aumentando hasta que el supervit primario sea lo suficientemente grande para cubrir el pago de intereses, que en 2007 borde el 3,3% del PIB en trminos reales.20

No obstante, sera aconsejable propender por un ajuste de las finanzas pblicas del Gobierno Nacional Central ms intenso. Y, en este sentido, adoptar una regla de supervit estructural tendiente a revertir el deterioro fiscal caracterstico, en par-ticular, de los ltimos aos. Los buenos tiempos, como los que ha atravesado recientemente la economa colombiana, no pueden desaprovecharse para corregir el desequilibrio fiscal.

Conclusiones y algunas recomen-daciones de poltica

La descomposicin del dficit fiscal en sus partes de corto y largo plazo permite cono-cer los componentes cclico y permanente (componentes transitorios y estructurales, respectivamente). Esta descomposicin admite afirmar que el grave deterioro de las finanzas pblicas en las ltimas tres dcadas es de naturaleza principalmente estructural y es explicado por el fuerte aumento soste-

nido de la tasa de gasto (participacin del gasto en el PIB) permanente, que ha estado sistemticamente por encima de la tasa impositiva (participacin de los ingresos corrientes en el PIB) de largo plazo. Esta dinmica del gasto se debe al extraordinario aumento de los gastos de consumo (fun-cionamiento, excluyendo los intereses de la deuda), que en lo corrido de la dcada actual (2000-2007) representaron el 90,9% del gasto pblico primario del Gobierno Nacional Central.

Adicionalmente, una revisin de la trayec-toria temporal de los precios relativos de los componentes del balance fiscal revela dos hechos interesantes. De un lado, muestra que la distorsin de precios genera un diferencial importante entre los dficit no-minal y real, expresados como proporcin del PIB (nominal y real, respectivamente), diferencial que se ha venido reduciendo conforme la economa ha transitado hacia tasas de inflacin ms bajas desde mediados de los noventa, principalmente. De otro lado, revela que durante la mayor parte de la segunda mitad del siglo XX el gobier-no se benefici de tasas de inters reales negativas y, en virtud de ello, el balance fiscal estructural total no registr un dete-rioro hasta mediados de los noventa. Sin embargo, el balance primario estructural ha sido persistentemente negativo desde los ochenta. Tasas de inters reales nega-tivas de la deuda pblica constituyen una transferencia de recursos del sector privado hacia el gobierno.

daridad interjurisdiccional y preservar la estabilidad macroeconmica. Estos objetivos implican enfrentar desafos polticos importantes: definir el grado de descentralizacin y disear el sistema tributario nacional y territorial; enfrentar las asimetras en las capacidades fiscales de los gobiernos; asegurar una eficaz coordinacin en relacin con los agregados macro-fiscales y alcanzar un adecuado diseo institucional para adoptar las decisiones colectivas que afectan el conjunto de la nacin (Piffano, 2005).


La delicada situacin de las finanzas pblicas reside no slo en el tamao de dficit fiscal, ya sea real o nominal, sino en sus implicaciones de largo plazo, pues el endeudamiento que su financiacin ha requerido represent una carga de intereses en el dficit fiscal total real de 37,8% entre 2000 y 2007.

La principal implicacin de poltica que se deriva del examen de las finanzas del Gobierno Nacional Central es la urgencia de realizar un ajuste fiscal que elimine el dficit primario estructural en un perodo relativamente corto. El escenario que se presenta, aunque modesto, muestra la

direccin adecuada que debera tener la poltica fiscal en los prximos aos. En este sentido, puede afirmarse que la nica forma de frenar o reducir el tamao actual del Estado colombiano (gasto pblico/PIB), que parece superior al ptimo, es impedir aumentos en la tasa impositiva (relacin impuestos/PIB) porque el efecto de largo plazo de las diferentes reformas tributarias ha sido la ampliacin del gasto pblico permanente, en un contexto en que los lderes polticos regionales se han mostrado, en los ltimos treinta aos, cada vez menos reacios o ms proclives a aprobar reformas tributarias.

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Anexo estadstico

En Colombia, como en la mayora de pases, el trabajo emprico reviste una especial dificultad debido a la poca o limitada informacin estadstica. El caso de las cuentas fiscales es un ejemplo muy interesante puesto que, adems de la diferenciacin entre sector pblico no financiero (SPNF) y Gobierno Nacional Central (GNC), se cuenta con ms de una fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, Confis, Contralo-ra General de la Repblica, CEPAL y Banco de la Repblica. En vista de esto, en este trabajo, adems de la estimacin del dficit estructural y de los dems componentes del dficit fiscal, se proponen unas cifras fiscales depuradas y consistentes para el Gobierno Nacional Central.

En primer lugar, se tomaron las cifras de GNC publicadas en Estadsticas Histricas de Colombia del Departamento Nacional de Planeacin (DNP), las cuales son una ac-tualizacin hasta 2002 de las cifras presentadas en Principales Indicadores Econmicos 1923-1997, del Banco de la Repblica (BR). Las cifras de gasto de funcionamiento e inversin fueron actualizadas tomando como fuente los datos Confis desde 2001 hasta el tercer trimestre de 2007. En 2005, la cifra de gastos de funcionamiento del GNC muestra un cada importante segn las cifras del Confis; sin embargo, segn la cifra reportada para ese ao en las series fiscales de la pgina web del Banco de la Repblica (su fuente es Confis y Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico), el gasto de funcionamiento no present esa cada. Por tanto, y en vista de que la serie de gasto reportada en el Banco de la Repblica es idntica a la de Confis para los dems aos, completamos la serie de gastos de funcionamiento del GNC para 2005 con la cifra presentada en la pgina web del BR.

La serie del servicio de la deuda fue construida tomando como referencia el pago de in-tereses del GNC reportado en Estadsticas Histricas de Colombia del DNP hasta 1984. Para 1950 se tom la cifra consistente con los clculos de pago de intereses reportada en el anexo estadstico del trabajo de Junguito y Rincn (2004). Segn la primera fuente, el pago por intereses para 1950 fue 3 millones de pesos, mientras que en Junguito y Rincn (2004) fue 23,9 millones de pesos. Desde 1985 y hasta 2007 se tom la serie de pago de intereses del GNC reportada en la pgina web del BR.

Las cifras de ingresos del GNC se tomaron de las Estadsticas Histricas de Colombia del DNP hasta 2000 y a partir de 2001 se tomaron las cifras del Confis. Las cifras de deuda pblica del GNC se tomaron de la pgina web de la Contralora General de la Repblica, desde 1950 hasta 2006.


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186,

2647

203,

5413

185,

8512

187,

9303

1999

7225

0601

,015

1565

005,

044

9086

72,6

16,1

120

9,77

6823

8,22

9421

1,13

4721

3,73

3520

0074

3638

31,0

1748

9625

8,0

6788

4551

,515

,81

235,

1900

260,

1382

233,

5992

236,

3895

2001

7545

8108

,018

8558

786,

086

7762

33,3

12,2

924

9,88

5428

1,46

6424

7,92

9025

1,71

6020

0276

9172

22,0

2034

5141

4,0

1072

3047

8,9

10,0

926

4,50

7028

8,41

6625

6,59

9425

9,40

2320

0379

8844

90,0

2285

1660

3,0

1212

8721

5,2

9,61

286,

0588

310,

0278

276,

6177

279,

3349

2004

8377

2433

,025

7746

373,

013

0402

454,

58,

9330

7,67

4533

4,17

9229

6,85

5729

9,00

3920

0587

7279

25,0

2853

1286

4,0

1447

9659

8,4

7,94

325,

2247

380,

6929

305,

1124

311,

3115

2006

9372

2238

,032

1130

302,

115

6755

874,

69,

4334

2,64

0543

8,33

4232

4,02

5133

6,31

3320

0774

9551

54,0

2633

2736

4,6

9,

5535

1,31

3245

3,90

8933

8,04

4135

0,54

40


Notas: (1) PIB real GRECO (ao base = 1994) hasta 1993 y DANE desde 1994.(2) PIB corriente GRECO (ao base = 1994) hasta 1993 y DANE desde 1994.(3) Tasa de inters nominal implcita en el pago de intereses.(4) Deflactor PIB GRECO Ajustado al SCN 93 (ao base = 1994) y deflactor DANE desde 1994.(5) Para el periodo 1950-1993, se utiliz la variable otras construcciones salvo las que tienen por finalidad mejorar tier-ras. Para el periodo 1994-2005, se utiliz la variable trabajos y obras de ingeniera civil. La informacin se tom de las cuentas nacionales del Banco de la Repblica y DANE.(6) ndice de precios implcito en el consumo de las administraciones pblicas: se construy empalmando hacia atrs, con tasas de crecimiento, el ndice de precios del consumo de las administraciones pblicas segn el SCN 93. Las fuentes anteriores a este sistema de cuentas son SCN 68 (ao base = 1975) y cuentas nacionales del Banco de la Repblica (ao base = 1958).(7) Promedio ponderado de (2) y (3). Los ponderadores utilizados son las participaciones del gasto pblico en consumo y en inversin dentro del gasto pblico corriente total.

Fuentes: DANE, Banco de la Repblica, Contralora General de la Repblica, Ministerio de Hacienda y Crdito Pbli-co y CONFIS. La deuda pblica, en trminos absolutos o como porcentaje del PIB, puede reducirse como resultado de una especie de snowball effect favorables, asociado con tasas reales de inters bajas y revaluaciones de la moneda domstica insostenibles en el tiempo. El caso colombiano de los ltimos aos es ilustrativo al respecto. Un clculo de estos efectos, pero en sentido negativo (bajo crecimiento, tasas de inters altas y devaluacin), para Amrica Latina puede verse en Martner y Tromben (2004). Todas las cifras de 2007 son el consolodado hasta el tercer trimestre.

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