La búsqueda de la eficiencia dinámica

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REVISTA DE TRABAJO • AÑO 4 • NÚMERO 5 • ENERO - JULIO 2008

Los debates sobre crecimiento económico delas últimas décadas han dejado un legado devaliosas innovaciones analíticas y contribucio-nes empíricas. El reconocimiento explícito delpapel que juegan las economías de escala diná-micas en el proceso de crecimiento económico,así como en el comercio internacional y eldesarrollo regional, el redescubrimiento dealgunas ideas clásicas de la economía del desa-rrollo, y la contribución de las teoríasneoschumpeterianas y evolucionistas, así comode la economía institucional, se cuentan entrelas innovaciones analíticas más importantes1.A nivel empírico, se han realizado extensosanálisis sobre el papel que juegan los factoresinstitucionales, de política y geográficos en laexplicación de la divergencia de los niveles deingresos de los distintos países y regiones, y enel proceso de crecimiento de la economía mun-dial2.

La riqueza y diversidad de los paradigmasanalíticos contrastan con las tendencias del di-seño de políticas, en el que predomina todavíauna visión liberal (o neoliberal). Tras una eramarcada por la intervención estatal y el pro-

teccionismo, se preveía que la apertura de laseconomías y una menor intervención estatalsentarían las bases de un crecimiento acelera-do en el mundo en desarrollo. Sin embargo,hasta el momento, estas previsiones no se hancumplido. América Latina es cabal ejemplo deuna región en la que los resultados de la libe-ralización económica no sólo han sido decepcio-nantes, sino además considerablemente máspobres que los que alcanzó la región durante laetapa de industrialización dirigida por el Esta-do (o de sustitución de importaciones)3.

Los debates recientes han señalado lasfrustraciones que han generado las nuevaspolíticas de liberalización económica. Sin em-bargo, es necesario trascender el análisis delas dinámicas a nivel agregado que ha caracte-rizado los estudios más conocidos sobre eltema, para profundizar en el análisis de lasdinámicas de estructuras de producción hete-rogéneas. Con este propósito, resulta útil com-plementar las contribuciones recientes conideas traídas del pasado, algunas de las cualeshan sido objeto de escasa atención en los deba-tes contemporáneos. Entre estas ideas se in-

La búsqueda de la eficiencia dinámica:dinámica estructural y crecimientoeconómico en los países en desarrollo

* Profesor de la Universidad de Columbia. Ex-Secretario General Adjunto de Asuntos Económicos y Sociales de lasNaciones Unidas. Este capítulo se basa en estudios previos del autor, sobre todo en Ocampo y Taylor (1998) y en la con-ferencia dedicada a Kurt Martin pronunciada en el Instituto de Ciencias Sociales de La Haya, en abril de 2001 (Ocampo,2002). El autor agradece a Oscar Altimir, Alice Amsden, Alicia Bárcena, Ricardo Bielschowsky, Mario Cimoli, Jõao CarlosFerraz, Valpy Fitzgerald, Jorge Katz, Juan Carlos Moreno-Brid, María Ángela Parra, Codrina Rada, Dani Rodrik, JaimeRos, Lance Taylor, Daniel Titelman, Andras Uthoff y Rob Vos por sus valiosos comentarios.

1 La bibliografía reciente es extensa. Entre las contribuciones más valiosas se destacan Romer (1986), Lucas (1988), Taylor(1991), Barro y Sala-i-Martin (1995), Nelson (1996), Aghion y Howitt (1992 y 1998), Ros (2000) y Rodrik (1999 y 2003).

2 Véanse, por ejemplo, Easterly (2001), y Rodrik y otros (2002).3 Acerca de las recientes frustraciones de América Latina en materia de crecimiento, véanse CEPAL (2003b), Stallings y

Peres (2000), Ocampo (2004b) y Cimoli y Correa (2005). En relación con los resultados de la industrialización dirigidapor el Estado, véase Cárdenas, Ocampo y Thorp (2003b).

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cluyen, en particular, los análisis de Kaldoracerca de los vínculos entre crecimiento y pro-ductividad, y el énfasis en los encadenamien-tos entre empresas y sectores, que juegan unpapel crítico en los análisis de Hirschmansobre desarrollo económico (véanse Kaldor,1978 y Hirschman, 1958).

En este capítulo se argumenta que el creci-miento económico en los países en desarrolloestá intrínsecamente ligado a la dinámica delas estructuras productivas y a las políticas einstituciones creadas específicamente paraapoyarlas, sobre todo aquellas que facilitan ladifusión de las innovaciones que provienen delmundo industrializado (incluyendo las nuevastecnologías y el desarrollo de nuevas activida-des productivas), promueven la creación de en-cadenamientos productivos entre sectores yempresas nacionales, y tienden a reducir eldualismo o heterogeneidad estructural que ca-racteriza las estructuras productivas de lospaíses en desarrollo (es decir, la coexistenciade sectores de alta productividad con sectoresde baja productividad o informales). Evitar lainestabilidad macroeconómica también resultaesencial, si por inestabilidad se entiende, enun sentido amplio, no sólo una inflación alta ydesequilibrios fiscales insostenibles, sino tam-bién ciclos económicos marcados, precios rela-tivos volátiles, un déficit en cuenta corrienteinsostenible y hojas de balance del sector pri-vado riesgosas. Sin embargo, la estabilidadmacroeconómica no es condición suficientepara el crecimiento. Asimismo, el contexto ins-titucional y la provisión adecuada de educa-ción e infraestructura son "condiciones marco"esenciales, pero generalmente no determinandirectamente las variaciones en los ritmos decrecimiento económico.

A lo largo del capítulo se recurre extensa-mente a conceptos de la literatura sobre desa-rrollo y crecimiento, tanto moderna comotradicional. Los elementos sobre los que seconstruye el análisis son conocidos. La impor-tancia que se les asigna y las relaciones que seestablecen entre ellos tienen varios aspectosnovedosos. El capítulo se divide en cuatro sec-ciones, además de la presente introducción. Enla primera sección se consideran algunos as-pectos metodológicos y algunas regularidades

(o "hechos estilizados") que caracterizan el pro-ceso de crecimiento; en la segunda se analizadetalladamente la dinámica de las estructurasproductivas, en la tercera se presenta un mo-delo simple de los vínculos entre las dinámicasmacroeconómica y productiva; y en la últimase derivan algunas implicaciones importantesde política económica.

� Aspectos metodológicos y "hechos estilizados"

Gracias tanto al análisis de series de tiempocomo de corte transversal, la literatura eco-nómica reciente ha identificado ciertas regu-laridades que caracterizan los procesos decrecimiento. Dichos estudios han investigadoampliamente la función de las instituciones,la productividad, la acumulación de capitalfísico y humano, las políticas económicas y lageografía, así como los cambios en la compo-sición del producto interno bruto (PIB) y lasestructuras de empleo que acompañan losprocesos de crecimiento económico.

El análisis de los nexos causales entre estasvariables plantea dos temas de carácter meto-dológico. El primero se relaciona con la necesi-dad de distinguir los factores que tienen unaincidencia directa en la determinación de lasvariaciones de los ritmos de crecimiento econó-mico, de aquellos que son esenciales para queel proceso de crecimiento tenga lugar, pero queno juegan un papel directo en la explicación detales variaciones. Esta distinción ha sido for-mulada en términos diferentes por distintosautores. Maddison, por ejemplo, se refiere a ladiferencia entre "causalidad inmediata" y"causalidad última", en tanto que Rodrik dis-tingue entre factores que "disparan" el creci-miento y aquellos que lo tornan sostenible(Maddison, 1991 y Rodrik, 2003).

Las instituciones son el mejor ejemplo de lasegunda de estas categorías. Nadie duda hoyde que una cierta dosis de estabilidad en elcontrato social básico, que garantice relacionesfluidas entre empresas, trabajadores y gobier-no (incluidas las ideologías en las que se fun-dan tales relaciones), y un sistema no discre-cional de disposiciones legales y costumbresempresariales que aseguren la validez de los


contratos, así como una burocracia estatalimparcial (y ojalá eficiente), resultan crucialespara facilitar el crecimiento capitalista moder-no. Sin embargo, aunque en algunas circuns-tancias -en particular, durante las etapas dereconstrucción o derrumbamiento de los regí-menes sociopolíticos-, la presencia o ausenciade estos factores puede convertirse en determi-nante inmediato del crecimiento económico (ode su ausencia), en la mayoría de los casosestos factores juegan el papel de "condicionesmarco" más que de factores que influyen direc-tamente en los cambios en el ritmo de creci-miento económico. De hecho, diversos autoreshan señalado que algunas características delos países -en particular de su desarrollo insti-tucional- son relativamente constantes, aun enmedio de variaciones en los ritmos de creci-miento económico4. Esto pone de relieve laimportancia de la causalidad "inmediata" oaquellos factores que "disparan" el crecimien-to, y que constituyen el objeto central delpresente capítulo.

El segundo problema metodológico se refierea que el crecimiento económico se caracterizapor la evolución simultánea de una serie de va-riables económicas: los avances tecnológicos, laacumulación de capital humano, la inversión,el ahorro y las modificaciones sistemáticas delas estructuras productivas5. Sin embargo,estas variables son, en gran medida, resultadodel crecimiento. Tanto es así que, aunque tra-dicionalmente se ha considerado que mayorestasas de inversión son esenciales para un cre-cimiento económico más dinámico, éstas son,en muchos sentidos, resultado de los procesosde crecimiento, a través de lo que se conoce enla teoría macroeconómica como el mecanismoacelerador. A través de las importantes exter-nalidades que genera, y sobre todo por la for-ma en que se complementa con la tecnología,la acumulación de capital humano tambiénjuega un papel clave en crecimiento económico.

No obstante, la acumulación de habilidades es,en gran medida, un resultado de la experienciaproductiva, en tanto que la expansión de lossistemas educativos está asociada al gasto pú-blico adicional que se hace posible gracias a uncrecimiento económico exitoso. Lo mismo pue-de afirmarse respecto del aumento de la pro-ductividad. Como se resalta más adelante, silos nexos causales descritos por Kaldor (que seconocen también como la "ley de Kaldor- Ver-doorn") son válidos, las mejoras de la producti-vidad son, en gran medida, un resultado delcrecimiento económico dinámico; este nexocausal es, de hecho, el opuesto al que ha su-puesto la teoría neoclásica del crecimiento, deSolow en adelante (Solow, 1956 y 2000). Estosignifica que el análisis del crecimiento consis-te ni más ni menos que en la dilucidación decausas y efectos o, en términos del análisis em-pírico, de variables que juegan el papel de líde-res y de aquellas que se modifican en forma re-zagada6. Por ende, muchas de las regularida-des que se enumeran en la literatura sobrecrecimiento son susceptibles de interpretacio-nes radicalmente diferentes, según los vínculoscausales que resalte el autor respectivo.

El análisis empírico es la prueba definitivade la validez de cualquier teoría. En tal senti-do, es útil resaltar cinco regularidades o"hechos estilizados" fundamentales para en-tender los procesos de crecimiento en el mun-do en desarrollo, algunos de los cuales han sidoignorados en debates recientes.

La primera regularidad es la persistenciade grandes desigualdades en la economíamundial, que se configuraron en las etapas ini-ciales del capitalismo moderno y han tendido aprofundizarse con el transcurso del tiempo(Pritchett, 1997). De los estudios empíricos sedesprende que la convergencia (absoluta) delos ingresos per cápita ha sido la excepción yno la regla. De hecho, ésta sólo parece habersedado en los países más industrializados en el

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4 Véanse, por ejemplo, Easterly y otros (1993), Pritchet (2000) y Kenny y Williams (2001).5 También se ha sostenido que la relación entre estas variables y el crecimiento económico es mucho menor de lo que se

suponía tradicionalmente, sobre todo respecto del capital físico y humano. Véase Easterly (2001), Parte II.6 Pueden existir asimismo alternativas intermedias; es posible que algunos factores no "causen" crecimiento, en el senti-

do de acelerar su ritmo, pero pueden impedirlo. De hecho, esto es lo que sucede con la inestabilidad macroeconómica.


período posterior a la Segunda Guerra Mun-dial, más específicamente durante la "edad deoro" que abarcó de 1950 a 1973. Por el contrario,no había sido una característica de los países in-dustrializados antes de la guerra (Maddison,1991), ni lo ha sido del mundo en desarrollo enla posguerra (Ros, 2000, capítulo 1).

Ciertamente, la jerarquía económica mun-dial ha experimentado algunas modificacionesa lo largo de la historia. En particular, en elsiglo XX se registró el ascenso de Japón, la úni-ca economía de la "periferia" que se ha trans-formado en una economía del "centro". Tam-bién en el mundo en desarrollo han ocurridocambios, entre otros, los progresos de los paí-ses del Cono Sur de América Latina a fines delsiglo XIX y comienzos del XX, de América La-tina en general entre las dos guerras mundia-les del siglo XX, de las economías recientemen-te industrializadas de Asia en el período poste-rior a la Segunda Guerra Mundial, y de Chinae India a partir de la década de 1980.

Estos episodios de "convergencia" seconcentran en países de ingreso medio y sevinculan a la reasignación de mano de obra desectores de baja productividad a otros de altaproductividad y al predominio de rendimientoscrecientes a escala (Ros, 2000). Sin embargo,en muchos de estos casos, estos procesos de con-vergencia se han interrumpido, y muchos hansido incluso sucedidos por abruptas retraccio-nes del crecimiento (Ros, 2005). La combina-ción de períodos de convergencia rápida conotros de "convergencia truncada" e incluso decolapsos del crecimiento, así como las notablesvariaciones en las experiencias de crecimiento,tanto de países de bajos como de medianosingresos, también es una característica de lospatrones de crecimiento a nivel internacional7.

En todo caso, a pesar de todos estos cam-bios, la jerarquía económica mundial essorprendentemente estable. Ello se refleja, enparticular, en el hecho de que alrededor de tres

quintas partes de la divergencia actual entrelos ingresos per cápita obedece claramente abrechas ya existentes en 1914, de acuerdo concálculos realizados sobre la base de cifras deMaddison (2001). Incluso las diferencias entrepaíses en desarrollo son notablemente esta-bles8. La jerarquía económica trasciende, sinembargo, las diferencias en ingresos per cápi-ta de los distintos países; se caracteriza tam-bién por la elevada concentración de la gene-ración de tecnología básica, y de las finanzasmundiales y las casas matrices de empresasmultinacionales, en unos pocos países.

Por tanto, las oportunidades económicas deun país están determinadas en gran medidapor la posición que ocupa en la jerarquía mun-dial. En estas condiciones, el ascenso en lajerarquía internacional es una tarea difícil.Debido a las asimetrías internacionales, la eco-nomía internacional es un campo de juegoesencialmente desnivelado. Estas asimetríasestán asociadas a: i) los prohibitivos costos deentrada de las actividades de mayor dinamis-mo tecnológico, y los elevados costos de entra-da a los sectores tecnológicamente "maduros",donde las posibilidades para los países en de-sarrollo pueden estar limitadas a la atracciónde multinacionales que controlan la tecnologíay las redes comerciales; ii) las asimetrías fi-nancieras que se reflejan en diferencias en losgrados de desarrollo financiero de los distintospaíses, en el acceso procíclico a los mercadosfinancieros internacionales y en la dificultadde los países en desarrollo de acceder a finan-ciamiento denominado en su propia monedaen dichos mercados; y iii) las asimetríasmacroeconómicas que se traducen en muyvariados grados de autonomía para adoptarpolíticas económicas anticíclicas, e incluso enla tendencia de los países en desarrollo a adop-tar políticas procíclicas, debido a su depen-dencia de un financiamiento internacionalinestable (CEPAL, 2003a)9.

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7 La diversidad de experiencias se resalta de manera novedosa y con fuerza en Pritchett (2000).8 A modo de ejemplo, alguna de las diferencias importantes en materia de ingresos per cápita en América Latina se con-

figuraron a principios del siglo XX y han sido sorprendentemente estables desde entonces (Cárdenas, Ocampo y Thorp,2003a, capítulo 1).

9 En este artículo se consideran principalmente las asimetrías vinculadas al sector productivo, y sólo de manera tangen-cial las relacionadas con la macroeconomía y las finanzas. Véase en Ocampo (2003a) un análisis más detallado de estasúltimas.


Por estas razones, el desarrollo económicono consiste en recorrer una serie de "etapas"vinculadas a un patrón uniforme de transfor-mación que caracterizaría los procesos deaumento del ingreso per cápita, y que los paí-ses industrializados ya han atravesado.Consiste más bien en la capacidad para au-mentar el ingreso por habitante y tener éxitoen las transformaciones estructurales que ca-racterizan dicho proceso, así como en el empleode las estrategias macroeconómicas y financie-ras adecuadas, dentro de las restriccionescreadas por la posición que cada país ocupa enla jerarquía económica internacional, y sobrela base de sus estructuras internas que son enparte funcionales a dicha posición y en partedeterminadas por su propia historia. Esta con-cepción de la interacción entre la jerarquía in-ternacional y la dinámica de los países endesarrollo es el aporte fundamental de la es-cuela estructuralista latinoamericana (véanse,entre otros, Prebisch, 1952, y Furtado, 1961),así como de la literatura sobre "industrializa-ción tardía" a partir de Gerschenkron (véanseGerschenkron, 1962, y Amsden, 2001, quien haproporcionado la formulación más reciente).

El segundo hecho estilizado es que el creci-miento se da por impulsos, no de manera regu-lar y sostenida, y que contiene, por tanto,importantes elementos de discontinuidad a lolargo del tiempo. Ésta es una de las conclusio-nes básicas del análisis histórico, en la quehacen hincapié aquellos que consideran la his-toria de la tecnología como una sucesión derevoluciones tecnológicas u olas de innovaciónque se difunden gradualmente al sistema eco-nómico mundial (Freeman y Soete, 1997 yPérez, 2002, Parte 1). La analogía de una eco-nomía en crecimiento con un "globo que se in-fla", según la cual la acumulación de los facto-res de producción y los constantes avances tec-nológicos generan un incremento continuo delPIB en términos agregados, puede ser una me-táfora útil para ciertos fines, pero pasa por altoalgunos de los rasgos más importantes del de-sarrollo económico y la evolución tecnológica.

Una perspectiva alternativa, derivada delpensamiento económico estructuralista en susentido amplio, considera el crecimiento comoun proceso dinámico en el que algunos sectoresy empresas toman la delantera y otros se reza-gan, en un contexto de transformación perma-nente de las estructuras productivas. Esteproceso involucra un proceso repetitivo de"destrucción creativa" (Schumpeter, 1962, ca-pítulo VIII, y Aghion y Howitt, 1992 y 1998).No todos los sectores tienen la misma capaci-dad de dinamizar la economía y "propagar elprogreso técnico" (Prebisch, 1964). Las comple-mentariedades (externalidades) entre empresasy sectores productivos, junto con sus efectosmacroeconómicos y distributivos, puedenproducir avances súbitos en el proceso de creci-miento, o bloquearlo (Rosenstein-Rodan, 1943;Taylor, 1991 y Ros, 2000), lo que puede causarfases sucesivas de desequilibrio (Hirschman,1958). Según este punto de vista, la dinámicade las estructuras productivas es un elementoactivo del proceso de crecimiento, lo que tiendea olvidarse en los análisis que sólo prestanatención a los agregados macroeconómicos.

El contraste entre las teorías que ven el cre-cimiento como un "globo que se infla" y los mo-delos que hacen énfasis en la "dinámicaestructural"10 se refleja en las diferentes inter-pretaciones de algunas de las regularidadesidentificadas en la literatura sobre crecimien-to, en particular de la tendencia a que elaumento del PIB per cápita esté ligado a modi-ficaciones sistemáticas de la composiciónsectorial del producto y de los patrones deespecialización internacional (véanse, entreotros, Chenery, Robinson y Syrquin, 1986 y Ba-lassa, 1989). Según el modelo de "globo", estasmodificaciones estructurales son simplementeun subproducto del aumento del PIB per cápi-ta. Según la lectura alternativa, las modifica-ciones estructurales son la clave del desarrolloeconómico. La capacidad de crear permanente-mente nuevas actividades dinámicas (o inno-vaciones, como se las denomina más adelanteen este capítulo) es, por tanto, el determinante

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10 La oposición entre estos dos conceptos de crecimiento económico tiene algunos elementos en común con el contrasteentre las visiones de dicho proceso como un efecto "levadura" o la dinámica de reproducción de los champiñones(Harberger, 1998).


fundamental de un rápido crecimiento econó-mico. De acuerdo con este punto de vista, lastransformaciones estructurales no son auto-máticas ni están exentas de costos. Las nuevasactividades siempre conllevan costos de entra-da. La incapacidad para crear nuevas activida-des económicas, es decir, para solventar loscostos de entrada puede, por tanto, bloquear eldesarrollo. Asimismo, el éxito en crear nuevossectores productivos puede generar una "des-trucción" de actividades existentes; en los tér-minos de Schumpeter, la "creación" va de lamano de la "destrucción" .

El tercer conjunto de hechos estilizados ata-ñe a la incidencia de una oferta elástica defactores para las actividades dinámicas en elproceso de desarrollo. Esto se traduce, a nivelagregado, en la capacidad de las economías másexitosas de atraer capitales internacionales y, sies necesario, mano de obra. Esta última carac-terística era más frecuente en las economíasdinámicas antes de la Primera Guerra Mun-dial, aunque también se ha presentado despuésde la Segunda Guerra Mundial, así como su co-rrelato, la emigración de trabajadores, sobretodo los más calificados, desde países en desa-rrollo con un desempeño económico modesto.Una oferta elástica de factores implica también,en términos agregados, que la demanda agrega-da, y no sólo la oferta de factores y el cambiotécnico, influye en el crecimiento a largo plazo.

Este papel de la demanda agregada es un ele-mento fundamental de las teorías del crecimien-to de origen keynesiano y kaleckiano (Kaldor,1978, capítulos 1 y 2; Robinson, 1962 y Taylor,1991), que ha sido ignorado en el análisis neoclá-sico y en las nuevas teorías de crecimiento.

La movilidad interna o reasignación del ca-pital y el trabajo hacia las actividades dinámi-cas es aún más importante. La capacidad delas actividades innovadoras de atraer capital ytrabajo es esencial para que puedan impulsarel crecimiento. De hecho, la característica prin-cipal de las economías precapitalistas era–junto con la existencia de restricciones a lostraspasos de propiedad de la tierra y su uso– la

ausencia de una fuerza laboral móvil. Los me-canismos que aseguraron la movilidad laboralfueron fundamentales para la transición haciael desarrollo capitalista moderno, como indicala historia de América Latina11.

Lewis formuló la influencia clave de la ofer-ta elástica de mano de obra en el desarrolloeconómico (Lewis, 1954 y 1969). De maneraanáloga, los vínculos entre crecimiento y pro-ductividad descritos por Kaldor revelan que elsubempleo de la mano de obra incide en el pro-ceso de crecimiento (Kaldor, 1978, capítulo 4).De ambos puntos de vista se desprende que elcrecimiento económico es, en gran medida,resultado de una mayor eficiencia en el uso delos recursos disponibles, mediante la reasigna-ción de mano de obra hacia actividades coneconomías de escala y especialización, así comola utilización plena de la mano de obra subem-pleada en ciertas ramas de la actividad pro-ductiva, sobre todo la agricultura12. Comoseñalaron Cripps y Tarling, estas observacio-nes son aplicables al proceso de crecimiento delos países industrializados durante la "edad deoro" posterior a la Segunda Guerra Mundial(Cripps y Tarling, 1973). En el caso de los paí-ses en desarrollo, son aún más importantes. Lateoría del desarrollo, tanto clásica como con-temporánea, deja en claro que un crecimientoeconómico acelerado en estos países resulta dela reasignación del trabajo a actividades alta-mente productivas sujetas a rendimientos cre-cientes a escala. Esto significa que un desa-rrollo rápido es el resultado de la interacciónentre la movilidad laboral y las economíasde escala (Ros, 2000; véase también Krug-man, 1995, capítulo 1).

Éste ha sido también el concepto funda-mental del análisis económico regional, desdesus inicios hace más de un siglo. Según estepunto de vista, la interacción de estos dosfactores con los costos de transporte determi-nan la formación de polos de crecimiento,complejos productivos y jerarquías urbano-ru-rales (véase una versión moderna de esta in-terpretación en Fujita, Krugman y Venables,

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11 Véase, en relación con la historia de América Latina, Cárdenas, Ocampo y Thorp (2003a), capítulo 1.12 A lo largo de este capítulo nos referiremos al fenómeno del aumento de la especialización en las empresas (economías

de diversificación) como "economías de especialización", ya que se supone, de acuerdo con los planteamientos de AdamSmith, que el tamaño del mercado determina las oportunidades de especialización.


1999). Este concepto puede aplicarse al análi-sis de la especialización internacional, como lodemostró Ohlin en su obra clásica (Ohlin,1933), que curiosamente no pasó a formar par-te de la corriente dominante en el análisis neo-clásico del comercio internacional, que pusoénfasis por mucho tiempo en otro de los apor-tes de Ohlin, el efecto de la oferta relativa defactores de producción sobre las ventajas com-parativas de los países. En la década de 1980se volvió a plantear, en el ámbito de la teoríadel comercio internacional, la relevancia de laseconomías de escala y de los factores de diver-gencia a que dan lugar en los patrones de es-pecialización internacional (véanse Krugman,1990, Grossmany Helpman, 1991 y, en relacióncon los países en desarrollo, Ocampo, 1986). Enlos modelos que, de Adam Smith en adelante,explican el comercio internacional en términosde colocación de excedente (vent for surplus),se menciona otra causa de oferta elástica defactores: la existencia de recursos naturales noexplotados o subexplotados (Myint, 1971, capí-tulo 5).

El cuarto conjunto de hechos estilizadossubraya la dependencia de los patrones decrecimiento de la trayectoria que sigue cadaeconomía (Arthur, 1994). Este fenómeno esparticularmente importante en lo que se rela-ciona con el desarrollo económico debido a laseconomías de escala dinámicas que se derivande los procesos de aprendizaje, que implicanque la experiencia productiva de los agenteseconómicos determina, en gran medida, susoportunidades. En la medida en que las políti-cas económicas afectan las estructuras produc-tivas, esto implica que es posible crear venta-jas comparativas. Un elemento importante eneste sentido es la constatación de que las expe-riencias exitosas de exportación de manufactu-ras en el mundo en desarrollo estuvieron engeneral precedidas por períodos de industriali-zación por sustitución de importaciones(Chenery y otros, 1986). Esto implica tambiénque la pérdida de experiencia productiva puedetener efectos acumulativos sobre el crecimien-to. Este tema ha sido analizado en los estudiosdedicados a la "enfermedad holandesa"

(Krugman, 1990, capítulo 7, y van Wijnbergen,1984), pero también se aplica a los costos delargo plazo de la desarticulación de las activi-dades de sustitución de importaciones duranteel proceso de liberalización económica.

De manera análoga, los choques macroeco-nómicos que afectan negativamente el desem-peño económico a corto plazo pueden tenerefectos acumulativos a largo plazo en presen-cia de economías de escala (Easterly, 2001,capítulo 10). Los efectos persistentes de la cri-sis de la deuda de la década de 1980 en Áfricay América Latina son un ejemplo elocuente deello. Del mismo modo, un buen desempeño acorto plazo puede impulsar el crecimiento alargo plazo. Por tanto, habrá equilibrios múlti-ples de crecimiento a largo plazo asociados alas posibles trayectorias de cada economía.Una de las razones para ello es el hecho de quela formación de expectativas macroeconómicasinvolucra necesariamente un proceso deaprendizaje en economías sujetas a fuerteschoques macroeconómicos (Heymann, 2000).

El debate en curso sobre la función de laspolíticas económicas en el crecimiento planteaun quinto conjunto de hechos estilizados, quepueden dividirse a su vez en dos subconjuntos,que se refieren respectivamente a las políticasmacroeconómicas y a las reformas estructura-les. Con respecto al primer subconjunto, losefectos acumulativos adversos provocados porlas crisis de endeudamiento externo (y, en tér-minos más generales, por las crisis de balanzade pagos) sobre el crecimiento económico, asícomo las restricciones generadas por el ahorronacional y las finanzas públicas, han sido ana-lizados detenidamente en la literatura sobrelas "brechas" macroeconómicas (Taylor, 1994).

Una inflación alta (superior a 20%, porejemplo) también puede tener efectos adversosen el crecimiento, como se ha argumentado ennumerosos estudios (véase Barro, 1997, capítu-lo 3). La volatilidad del crecimiento y de losprecios relativos clave (tasa de interés y tipode cambio reales) pueden afectar negativa-mente la inversión y el desempeño macroeco-nómico a largo plazo13. En la medida en que lasmodalidades de inestabilidad macroeconómica

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13 Véase, por ejemplo, la evidencia empírica que se presenta en Loayza y otros (2002).


no están estrechamente relacionadas entre sí,es posible que los avances en un frente de es-tabilidad macroeconómica se logren a costa deproducir inestabilidad en otras dimensiones,ya que la estabilidad macroeconómica no se li-mita a una inflación baja y un déficit fiscalsostenible, sino que abarca, además, ciclos eco-nómicos moderados, precios relativos estables,un déficit en cuenta corriente sostenible y es-tructuras financieras y balances del sector pri-vado sanos (Ocampo, 2003b y 2004a). La faltade una cabal comprensión de las distintas di-mensiones de la estabilidad macroeconómica yde las elecciones que entraña es, sin duda, unade las razones por las que el retorno a la esta-bilidad, en el sentido limitado en que este tér-mino se utiliza en la actualidad (como sinóni-mo de inflaciones bajas y déficit fiscales redu-cidos), puede no traducirse en una aceleracióndel crecimiento económico, como lo indica, porlo demás, la historia reciente de América Lati-na. En términos más generales, este "hechoestilizado" puede formularse del siguiente mo-do: la inestabilidad macroeconómica, en cual-quiera de sus formas, puede obstaculizar elcrecimiento; por ende, la estabilidad macroeco-nómica en sentido amplio es condición necesa-ria, aunque no suficiente, para el crecimientoeconómico.

En lo que concierne a las políticas de refor-ma estructural, uno de los temas centrales dela literatura sobre desarrollo ha sido la in-fluencia del régimen de política comercialsobre el crecimiento económico y, de maneramás general, los vínculos entre liberalizacióneconómica y crecimiento14. En este campo, el

intento de establecer relaciones simplistasentre liberalización comercial y crecimientoeconómico, e incluso entre el régimen comer-cial y el aumento de las exportaciones, se hatraducido en conclusiones erróneas (Rodríguezy Rodrik, 2001)15. En este sentido, es posiblepostular un hecho estilizado adicional: aunquela política comercial, la combinación entre lasactividades de los sectores público y privado, yel sistema de incentivos implícito en el diseñode las políticas son importantes, no existe unaregla única que se pueda aplicar a todos lospaíses en un momento determinado, o a unpaís en todos los períodos de su historia. Estolo demuestran en forma concluyente los análi-sis comparativos de los procesos de desarrollo(Helleiner, 1994). De hecho, los procesos dedesarrollo exitosos han estado vinculados conpaquetes de políticas muy variados, con combi-naciones diversas de incentivos ortodoxos concaracterísticas institucionales no ortodoxas o"herejías locales" (Rodrik, 1999, 2003 y 2004).

Por consiguiente, la protección ha impulsa-do el crecimiento en algunos períodos en cier-tos países, pero lo ha obstaculizado en otros. Lomismo puede afirmarse acerca del libre comer-cio. Estrategias que los combinan han sido efi-caces en muchas circunstancias. El grado deapertura de la economía mundial juega obvia-mente un papel clave en la elección de las po-líticas comerciales16. El hecho, ya mencionado,de que los procesos de aumento de las exporta-ciones en el mundo en desarrollo estuvierongeneralmente precedidos por períodos de in-dustrialización por sustitución de importacio-nes indica que las generalizaciones simplistas

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14 Véase la reseña sobre la bibliografía de la década de 1980 realizada por Edwards (1993) y la revisión crítica de la bi-bliografía de los años noventa elaborada por Rodríguez y Rodrik (2001). Mis propias contribuciones a este debate queda-ron incluidas en un informe de la UNCTAD (1992, parte tercera, capítulo 1).

15 La evidencia sobre este tema tiene diversas manifestaciones. La investigación empírica ha mostrado evidencia de quelos regímenes de política (así como los factores geográficos) no"tienen un efecto significativo sobre el crecimiento cuan-do los factores institucionales se tienen en cuenta (Easterly y Levine, 2002; Rodrik y otros, 2002). También se hamostrado que hay poca evidencia de que las reformas de mercado estén asociadas a aceleraciones del crecimientoeconómico, aunque pueden jugar un papel limitado en determinar si son sostenibles o no (Hausmann, Pritchet y Rodrik,2004).

16 Este factor tiende a ser olvidado por muchos analistas del período de industrialización dirigida por el Estado en AméricaLatina. La sustitución de importaciones tenía, sin duda, más sentido en la economía mundial cerrada de las décadasde 1930 a 1950 (y en el contexto de la tendencia proteccionista que caracterizó al mundo industrializado a fines del sigloXIX y principios del XX) que en el período de apertura gradual pero incompleta del mundo industrializado a lasexportaciones de los países en desarrollo que se inició a mediados de la década de 1960 (Cárdenas, Ocampo y Thorp,2003b, capítulo 1).


no resultan útiles en este tema. Bairoch llegaa una conclusión similar acerca de los vínculosentre la protección y el crecimiento económicoantes de la Primera Guerra Mundial en lospaíses de industrialización tardía, hoy desa-rrollados (Bairoch, 1993, parte I).

También llega a la conclusión, paradójica,de que los períodos de crecimiento más acele-rado en el mundo antes de la Primera GuerraMundial no se dieron en aquellos cuyo régimencomercial era más liberal.

� La dinámica de las estructurasproductivas

El postulado central de este capítulo es que ladinámica de las estructuras productivas juegael papel fundamental en las modificaciones delritmo del crecimiento económico. Esta dinámi-ca interactúa con los balances macroeconómi-cos y genera una retroalimentación positivaque se traduce en círculos virtuosos de creci-miento económico acelerado, o bien en "tram-pas de crecimiento". Un cierto grado de estabi-lidad macroeconómica, en el sentido ampliodel término, es condición necesaria y, por su-puesto, afecta el balance macroeconómicocorrespondiente. Un contexto institucional fa-vorable y una oferta adecuada de capitalhumano e infraestructura actúan como "con-diciones marco", pero no determinan las varia-ciones en el ritmo del crecimiento.

De acuerdo con este enfoque, la capacidadde crear constantemente actividades producti-vas dinámicas es la mejor medida de un desa-rrollo económico exitoso, y el crecimientoeconómico es un proceso esencialmentemesoeconómico, determinado por las dinámi-cas de las estructuras productivas. Este últi-mo concepto sintetiza la evolución de la compo-sición sectorial de la producción, los vínculosintra e intersectoriales, las estructuras delmercado, el funcionamiento de los mercados defactores y las instituciones que respaldan a ca-da uno de estos elementos. Los cambios a nivelmicroeconómico son elementos básicos de esteproceso, pero el papel central lo juegan aque-llos que afectan al conjunto del sistema. Másaun, las características de la transformaciónestructural determinan, en muchos sentidos,

la dinámica macroeconómica, sobre todo a tra-vés de sus efectos en la inversión y la balanzacomercial.

La dinámica de las estructuras productivasresponde a la interacción entre dos fuerzas decarácter multidimensional. La primera es lainnovación, que en su acepción amplia abarcatodo tipo de nuevas actividades y nuevas for-mas de realizar actividades existentes, asícomo los procesos de aprendizaje necesariospara que sus potenciales se materialicen ple-namente y se difundan a través de todo elsistema económico. La segunda comprende lascomplementariedades, encadenamientos y re-des entre empresas y actividades productivasy las instituciones que se requieren para supleno desarrollo, cuya maduración está sujetatambién a un proceso de aprendizaje. Unaoferta elástica de factores destinados a lasactividades innovadoras es condición esencialpara que se perciban plenamente los efectos deestos procesos dinámicos. La combinación deestos tres factores determina lo que podemoscaracterizar como la eficiencia dinámica de unsistema productivo.

Estos mecanismos desempeñan funcionescomplementarias. Las innovaciones son el prin-cipal motor del cambio; su difusión y la crea-ción de encadenamientos productivos son losmecanismos que determinan su capacidad pa-ra transformar y generar sistemas productivosintegrados; a su vez, el aprendizaje que acom-paña estos procesos y el desarrollo de comple-mentariedades generan economías de escala yespecialización dinámicas, que son esencialespara el aumento de la productividad; la ofertaelástica de factores permite, por último, que lasactividades innovadoras operen como fuerzamotriz del crecimiento económico.

� Las innovaciones, el aprendizaje y los procesos de difusión

La mejor definición de innovación, en el senti-do amplio en que se utiliza aquí este concepto,la formuló Schumpeter, hace casi un siglo, ba-jo el término de "nuevas combinaciones" yabarca: i) la introducción de nuevos productosy servicios, o de nuevas calidades de ellos; ii) eldesarrollo de nuevos métodos de producción o

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estrategias de comercialización; iii) la apertu-ra de nuevos mercados; iv) el descubrimientode nuevas fuentes de materias primas o la ex-plotación de recursos conocidos; y v) el estable-cimiento de nuevas estructuras industrialesen un sector determinado (Schumpeter, 1961,capítulo 11). De esta manera, este concepto, ensu sentido amplio, incluye tanto su uso mástradicional en la literatura económica, comoinnovación técnica, así como lo que Hausmanny Rodrik (2003) han denominado recientemen-te "descubrimientos" (de qué producto es unocapaz de producir mejor) y otros cambios quetienden a dejarse de lado cuando se usa esteconcepto. En este sentido amplio, las innova-ciones pueden darse en las empresas y secto-res ya establecidos –de hecho, en un mundo enconstante cambio, las empresas que no inno-van tienden a desaparecer–, pero están amenudo ligadas a la creación de nuevas firmasy al desarrollo de nuevos sectores productivos.

La innovación incluye la "creación" de em-presas, actividades productivas y sectores, pe-ro también la "destrucción" de otros. La formaen que se combinan la "creación" y la "destruc-ción" (o, alternativamente, los efectos de susti-tución o las complementariedades que generanlas innovaciones17) juega un papel fundamen-tal. El término "destrucción creativa" acuñadopor Schumpeter, indica que la creación tiendea predominar (Schumpeter, 1962). Por supues-to, esto último es esencial para que se produz-ca un crecimiento dinámico, pero es sólo uno delos resultados posibles en un lugar determina-do y en un momento particular. Dependiendodel caso, la "destrucción" puede ser limitada o,por el contrario, puede generarse una ampliadestrucción de actividades existentes, o en unacombinación negativa, que podríamos denomi-nar "creación destructiva". Cuanto más locali-zada es la percepción de los efectos de una in-novación determinada, más útil resulta la tipo-logía completa; de esta manera, en algunos lu-gares de la economía mundial pueden concen-trarse los efectos "creativos" de la innovación yen otros los "destructivos" (piénsese, por ejem-plo, en el descubrimiento de un sustituto sinté-

tico que crea nuevas actividades en un centroindustrial pero que provoca la quiebra de losproductores de la materia prima natural enotro punto del planeta). Como para que existacrecimiento deben prevalecer las fuerzas crea-tivas, éstas se analizan a continuación.

Un rasgo común a las cuatro primeras for-mas de innovación es que involucran la crea-ción de conocimientos y, más precisamente, lacapacidad de aplicarlos a la producción. Portanto, resaltan el papel del conocimiento comofuente de poder de mercado en contextos com-petitivos. De acuerdo con esta perspectiva, eléxito en el desarrollo económico puede ser vi-sualizado como la capacidad de crear empresasque son capaces de aprender y apropiarse delconocimiento y, a largo plazo, de generar nue-vos conocimientos (Amsden, 2001; Lall, 2003).

En los países industrializados, el principalincentivo para la innovación son las utilidadesextraordinarias que obtienen las empresascuando introducen cambios técnicos, comercia-les u organizacionales, abren nuevos mercadoso encuentran nuevas fuentes de materias pri-mas.

Este incentivo es necesario para compensarla incertidumbre y los riesgos ligados a las de-cisiones del innovador, así como el aumento delos costos ocasionados por el desarrollo de nue-vas técnicas, la naturaleza incompleta quetiene el conocimiento en sus etapas iniciales yla falta de complementariedades productivasque caracteriza a las nuevas actividades ensus etapas tempranas de desarrollo.

En los países en desarrollo, las innovacio-nes se vinculan más con la difusión de nuevosproductos, tecnologías y estrategias organiza-cionales o comerciales, desarrolladas en loscentros industriales. Las innovaciones en lospaíses industrializados generan, por tanto, el"blanco móvil" que determina las oportunida-des para los países en desarrollo (Pérez, 2001).En la mayoría de los casos, no existen utilida-des extraordinarias y en muchos implica laentrada en sectores maduros con márgenes deganancias reducidos. Por este motivo, en au-sencia de incentivos especiales, puede dar

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17 Esta es la forma como Easterly (2001, capítulo 9) ha formulado el problema.


lugar a una búsqueda subóptima de nuevasactividades (Hausmann y Rodrik, 2003). Portanto, en los países en desarrollo los costos deentrada a nuevas actividades no están vincu-lados a los de creación de nueva tecnología,sino al proceso de adquirirla, dominada yadaptada. Otros costos de entrada están aso-ciados a la adquisición de información acercadel mercado, a la creación de una reputaciónen mercados nuevos y, sobre todo, a la capaci-dad de reducir costos para irrumpir con éxitoen canales ya establecidos de producción ycomercialización. Los costos de entrada pue-den resultar prohibitivos para las empresasnuevas; en este caso, las posibilidades para lospaíses en desarrollo pueden estar limitadas ala atracción de empresas multinacionales yaestablecidas en búsqueda de nuevas ubicacio-nes para sus actividades productivas. Cuandolos costos de entrada no son elevados, el éxitode un innovador puede atraer a sus competido-res a esta actividad; esta externalidad implicaque el innovador no podrá capturar los benefi-cios plenos de la innovación, generando nueva-mente un nivel subóptimo de innovaciones.

Vistas de esta manera, las "innovaciones"en los países en desarrollo están relacionadasmucho más con la transferencia de sectoresdesde el mundo industrializado que con eldesarrollo tecnológico propiamente dicho o,más precisamente, este último depende engran medida del primero de estos procesos. Deesta manera, el ascenso en la jerarquía econó-mica mundial exige que los períodos de trans-ferencia de nuevos sectores sean cada vez máscortos y que las empresas del país participencada vez más en la producción de tecnología.

En el pasado, las innovaciones abarcaron eldesarrollo de nuevos productos básicos deexportación, las diferentes etapas de la susti-tución de importaciones y la reorientación delos sectores de sustitución de importacioneshacia los mercados de exportación. Durante elperíodo reciente de liberalización económica

han incluido el desarrollo de actividades deensamble (gracias a la ruptura de las "cadenasde valor" en los países industrializados), el au-mento de la demanda de ciertos serviciosinternacionales como el turismo, la mayororientación a la exportación de las actividadesde sustitución de importaciones, los procesosde privatización y la consiguiente reestructu-ración de las empresas y sectores privatizados,y la ampliación del acceso a las materiasprmas, sobre todo minerales, gracias a la libe-ralización de los regímenes de derechos depropiedad. Como contrapartida, la "destrucción"de capacidades productivas existentescomprendió, en el pasado, la desaparición deexportaciones básicas asociadas al desarrollode sustitutos sintéticos, la contracción de laproducción en ciertas localidades como conse-cuencia del descubrimiento de nuevas fuentesde materias primas, y la eliminación de laproducción artesanal, incapaz de competir conla mecanización. En años recientes, incluyó laruptura de cadenas productivas nacionales,debido a la subcontratación internacional, y ladesarticulación de las actividades de sustitu-ción de importaciones incapaces de competirbajo un régimen comercial más liberal.

Ningún proceso de innovación es pasivo, yaque requiere inversión y aprendizaje. Cierta-mente, las innovaciones están intrínsecamenteligadas a la inversión, tanto en activos fijos co-mo intangibles, en particular aquellos asocia-dos, en este último caso, al desarrollo y apren-dizaje tecnológicos, y al diseño de estrategiasde comercialización. Lo que es más, en vista deque las actividades innovadoras constituyensiempre los sectores de crecimiento más acele-rado de una economía, exigen gran cantidad derecursos de inversión18. Esto, junto con la re-ducción de las necesidades de inversión que ca-racteriza a las actividades establecidas, expli-ca por qué la tasa de inversión depende del pe-so relativo de las actividades innovadoras (asícomo, por supuesto, de la intensidad de capital

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18 La subcontratación de tecnología y ciertas características de la tecnología de la información y las comunicaciones pue-den haber reducido la necesidad de que los seguidores en materia de tecnología inviertan en aprendizaje y adaptaciónde tecnología. Sin embargo, no han eliminado e! vínculo entre el desarrollo de nuevas actividades y la inversión corres-pondiente.


característica de tales actividades). Por ende,la tasa de inversión guarda relación con nive-les altos de innovación y cambio estructural.

Por otra parte, las innovaciones suponenaprendizaje. El conocimiento técnico está suje-to a un proceso de aprendizaje y maduraciónque está en estrecha relación con la experien-cia productiva. De manera más general, paraacortar las brechas tecnológicas que caracteri-zan a la jerarquía económica internacional, odar un gran salto adelante (leapfrog), se debecontar con una estrategia de investigación ydesarrollo, y con una estrategia de educacióncomplementaria19. Las teorías "evolucionistas"han analizado con precisión la dinámica de lainnovación y el aprendizaje tecnológicos20. Enestas teorías se hace hincapié en el hecho deque la tecnología es, en gran medida, tácita pornaturaleza, es decir que no se puede traducirplenamente en códigos detallados. De lo ante-rior se derivan dos corolarios.

El primero es que la disponibilidad de tec-nología para quien quiera adquirirla serásiempre incompleta y su comercialización im-perfecta. Esto obedece al hecho de que la tecno-logía está compuesta, en muchos sentidos, porcapital intangible, humano y organizacional yque, a fin de obtener los beneficios del conoci-miento técnico, incluso las empresas que locompran o imitan deben invertir recursos paradominar la tecnología que han adquirido o imi-tado. En los países en desarrollo, esto implicaque, aun si la tecnología proviene de los paísesindustrializados, se requiere un proceso activo

de absorción. Este proceso comprende la adap-tación, y puede requerir rediseños y otras in-novaciones secundarias, que crearán más capi-tal humano y organizacional.

La eficiencia del proceso de absorción deter-minará, a su vez, la productividad de cadaempresa. Esto explica por qué empresas conacceso similar al "conocimiento" pueden tenerniveles de productividad muy diferentes. Lasestrategias organizacionales y de mercadeodan lugar igualmente a características parti-culares de cada empresa, que son esenciales enlos procesos de selección que se dan en todoslos sectores con el paso del tiempo. Tanto lasempresas establecidas, como las que acaban deentrar en una actividad, pueden poner encuestión el equilibrio existente en la estructu-ra industrial. Según la definición que se utili-za en este capítulo, las rupturas de dichasestructuras -incluyendo, a nivel internacional,la entrada de los países en desarrollo en acti-vidades maduras-, constituyen, en sí mismas,innovaciones.

El segundo corolario del "carácter tácito" dela tecnología es que su dominio es inseparablede la experiencia productiva, es decir, del"aprendizaje por experiencia"21. En este senti-do las actividades productivas y de ingenieríaque se realizan día a día tienen un componen-te de "investigación y desarrollo". Este vínculoes el origen, en el plano macroeconómico, delas economías de escala dinámicas.

Una tercera característica del cambio técni-co, no relacionada con su aspecto tácito, indica

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19 El concepto de "salto tecnológico" (leapfrogging) se emplea en general para designar la adopción de las tecnologías másavanzadas (de información y telecomunicaciones, entre otras) en un lugar dado, incluso cuando no se contaba con tec-nologías anteriores. Sin embargo, esto es apenas una condición necesaria para el desarrollo eficaz de una actividadespecífica en un momento determinado y no se traduce necesariamente en un ascenso en la jerarquía económica inter-nacional, que es el sentido correcto en que debería utílizarse este término.

20 Véanse, en particular, Nelson y Winter (1982), Nelson (1996) y Dosi y otros (1988) y, con respecto a los países en desa-rrollo, Katz (1987), Lall (1990 y 2003), y Katz y Kosakoff (2003). En algunas variaciones de la nueva teoría del creci-miento se han desarrollado conceptos similares. Estos postulan que el "capital conocimiento" es una forma del "capitalhumano" cuyos atributos específicos son los siguientes: está "incorporado" a ciertas personas, puede producir externa-lidades significativas y su adquisición es costosa (Lucas, 1988). No obstante, estas teorías no reflejan un corolario bási-co de estos atributos: la especificidad de cada empresa y la correspondiente coexistencia de productores heterogéneosen cualquier sector productivo. Este hecho convierte el concepto de "productor representativo" en una abstracción queelimina elementos que juegan un papel esencial para explicar la naturaleza de la competencia y la divergencia en elcrecimiento de empresas, regiones y países a través de! tiempo.

21 Lo mismo podría decirse de la creación de tecnología. La probabilidad de que se realicen innovaciones importantes,incluso cuando son resultado de un proceso de investigación y desarrollo, depende del conocimiento tecnológico y laexperiencia productiva de las empresas.


que la competencia provoca presiones que ga-rantizan la producción y difusión de las innova-ciones. En consecuencia, las empresas innova-doras sólo pueden aprovechar de manera par-cial los beneficios de su inversión en innova-ción. En el caso de innovaciones técnicas, nue-vos productos y diseños, los derechos de propie-dad intelectual permiten una mayor apropia-ción de los beneficios, pero no existe un recursoanálogo para otras modalidades de innovación,como el desarrollo de nuevas actividades pro-ductivas o de una nueva estrategia de comer-cialización. Por ende, la innovación combinaatributos de bien público y de bien privado, y elnivel de innovación depende del equilibrio quese establezca en cada caso entre costos, riesgos,utilidades y la capacidad para apropiarse de losbeneficios de la innovación, incluida la protec-ción legal cuando ella es factible.

Cabe subrayar que estas tres característi-cas del cambio técnico -comercialización im-perfecta, relación estrecha con la experienciaproductiva y combinación de atributos de bienpúblico y bien privado- son comunes a otrasformas de conocimiento, sobre todo las técnicasorganizacionales y de mercadeo y, como se se-ñala más adelante, al desarrollo institucional.En el caso del conocimiento organizacional, lacomercialización imperfecta, inherente a susatributos de "capital social", y la imposibilidadde apropiarse plenamente de los beneficios sonrasgos destacados. Las técnicas de mercadeojuegan un papel importante, que tiende a de-jarse de lado en la mayor parte de los análisis,y tienen un papel decisivo en el comercio inter-nacional (Keesing y Lall, 1992).

De hecho, la capacidad para desarrollarcanales de información y comercializaciónapropiados, así como para construir una buenareputación comercial y una marca reconocida,determina en gran medida la expansión deuna empresa. Asimismo, el conocimiento delmercado permite a los empresarios modificarsus productos y sus canales de comercialización,y a los compradores informarse acerca de losproveedores, lo que se traduce en la formaciónde relaciones con los clientes, que garantizan laexpansión estable de las empresas.

El nivel de calificación del personal queintegra los departamentos responsables del

mercadeo en las grandes empresas refleja laimportancia de estos factores. El capital querepresentan es por naturaleza organizacionale inseparable de la experiencia comercial. Laseconomías de escala dinámicas comprenden eneste caso la reducción de los costos de tran-sacción, gracias a la reputación de la empresay al reconocimiento de sus marcas. Sin embar-go, aunque es imposible copiar la reputaciónde una empresa exitosa, es factible e inclusoseguro que otras empresas copiarán sus estra-tegias de comercialización, incluida la conquis-ta de nuevos mercados. Los atributos de bienpúblico predominan en este caso y determinanen muchos sentidos los patrones de especializa-ción. Como se ha estudiado hace tiempo en elanálisis regional, este factor determina en granmedida la concentración de productores de cier-tos bienes y servicios en determinados lugares,es decir, el proceso de aglomeración espacial.

� Complementariedades y procesosasociados de desarrollo institucional

Las complementariedades están asociadas aldesarrollo de redes de proveedores de bienes yservicios especializados, canales de comerciali-zación y organizaciones e instituciones quedivulgan información y coordinan las activida-des de los agentes económicos. Este conceptoresume el papel que desempeñan los encade-namientos hacia abajo y hacia arriba en el cre-cimiento económico (Hirschman, 1958), asícomo el de las instituciones públicas, privadaso mixtas creadas para reducir los costos de lainformación (sobre tecnología y mercados,entre otros tipos) y para subsanar los proble-mas de coordinación propios de decisiones deinversión interdependientes (Chang, 1994).

El desarrollo de complementariedades tie-ne efectos de demanda y de oferta. Los efectosde demanda responden al mecanismo del mul-tiplicador keynesiano; su ausencia significaque las filtraciones keynesianas (una marcadapropensión a importar, asociada, por ejemplo, alas actividades de ensamble) pueden ser cuan-tiosas. Por ende, la fortaleza o debilidad de lascomplementariedades es un determinante es-tructural de los multiplicadores macroeconó-micos. Este factor y el nexo entre los niveles de

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inversión e innovación, que se describió en lasección precedente, son los dos vínculos princi-pales de las estructuras económicas con el de-sempeño macroeconómico.

Los efectos de oferta están ligados a las ex-ternalidades positivas que se crean entre losagentes económicos, a través de la reducciónde costos que resulta de las economías de esca-la en la producción, del descenso de los costosde transporte y transacción (economías deaglomeración), de la provisión inducida deinsumos y servicios más especializados (econo-mías de especialización) y de las externalida-des generadas por la información y el capitalhumano que puede moverse entre empresas(externalidades tecnológicas o, más en general,de conocimiento). Estas "complementarieda-des estratégicas" son la base fundamental delas economías de escala dinámicas en el planomesoeconómico, que determinan el grado decompetitividad de las actividades de pro-ducción. Bajo estas condiciones, la competiti-vidad no es sólo un fenómeno microeconómico,sino fundamentalmente una característicasectorial e incluso sistémica (Fajnzylber, 1990y CEPAL, 1990).

En una economía abierta, los encadena-mientos asociados a la demanda se puedeninducir mediante la protección. Esto puedefacilitar la generación de efectos de oferta po-sitivos (de economías de aglomeración, enparticular), pero genera también costos paraotros sectores productivos cuando los sectoresprotegidos producen bienes intermedios y decapital. Por otra parte, la provisión eficientede insumos y servicios especializados no co-mercializables (o no transables) internacio-nalmente tiene una importancia fundamentalpara garantizar la competencia sistémica22.Tres categorías de actividades productoras debienes y servicios no transables son particular-mente importantes en este sentido. La prime-ra comprende a los sectores que produceninsumos y servicios especializados, incluidos elconocimiento, la logística y los servicios demercadeo, para los cuales la cercanía con los

productores que usan estos insumos y servi-cios es un factor clave. La segunda abarca losservicios financieros especializados, sobre todolos que facilitan el proceso de innovación, esdecir, la oferta de capital de largo plazo y deriesgo. Debido a la información asimétrica quecaracteriza a los mercados financieros, estos ser-vicios, sobre todo los destinados a las pequeñas ymedianas empresas, son en muchos aspectosservicios no transables. La tercera constituye laprovisión de infraestructura adecuada.

El desarrollo institucional comparte las dosprimeras características del desarrollo tecnoló-gico, comercialización imperfecta y estrechaasociación con la experiencia y es, por su pro-pia naturaleza, un bien esencialmente público.Como se ha dicho, los dos servicios fundamen-tales que brindan las instituciones son la re-ducción de costos de información y la soluciónde los problemas de coordinación que caracte-rizan a las decisiones de inversión interdepen-dientes. El sector privado es capaz de crearmuchas de las instituciones pertinentes, asaber, organizaciones de productores que com-partan información con atributos de bienpúblico, desarrollen sistemas colectivos de ca-pacitación laboral, creen alianzas estratégicaspara penetrar en nuevos mercados o agenciasde promoción que fomenten inversiones com-plementarias. Sin embargo, dado el atributo debien público, la provisión de estos serviciostiende a ser insuficiente. La presión de la com-petencia entre empresas representa a menudoun obstáculo para la creación y consolidaciónde este tipo de instituciones o determina laexistencia de organizaciones demasiadopequeñas, que compiten entre sí.

� Oferta elástica de factores

La capacidad de las innovaciones y las comple-mentariedades para generar procesos dinámi-cos de crecimiento depende de manera críticade la elasticidad de la oferta de factores deproducción hacia los sectores innovadores. Laimportancia fundamental que tiene la capaci-

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22 Esto también se aplica a la provisión de alimentos, sobre todo los perecederos, en el caso de que afecten los salarios no-minales y, por tanto, los costos de producción. De hecho, en las etapas iniciales de las actividades modernas en el mun-do en desarrollo, asegurar una oferta elástica de alimentos resultaba esencial y, por ende, se convirtió en un elementoclave para el desarrollo de nuevas actividades exportadoras.


dad de las actividades innovadoras para atraercapital y mano de obra y acceder a los recursosnaturales que necesitan para expandirse hasido mencionada ya en la primera sección deeste capítulo como uno de los "hechos estiliza-dos" de los procesos de crecimiento. También sehizo referencia previamente a la importanciadecisiva del capital de riesgo y de la disponibi-lidad de financiamiento a largo plazo para lasactividades innovadoras, y al hecho de que am-bos tienen un importante componente no co-mercializable internacionalmente.

Schumpeter (1961) hizo énfasis en que unaoferta de capital elástica es imprescindiblepara que las innovaciones faciliten efectiva-mente el crecimiento económico. En términosmás amplios, una oferta elástica de factoresocupa un lugar preponderante en los modeloskeynesianos y kaleckianos en los que la inver-sión y, por tanto, la demanda agregada, no sólodeterminan la actividad económica a corto pla-zo, sino también el crecimiento a largo plazo(Kaldor, 1978; Robinson, 1962; Taylor, 1991).Como queda en evidencia en estos modelos, laoferta elástica de factores puede asegurarse devarias maneras: i) mediante la existencia derecursos no utilizados o, lo que es más común,de recursos subutilizados (un hecho que tam-bién se mencionó en la primera sección); ii) me-diante el financiamiento endógeno de la acu-mulación de capital a través de la redistribu-ción de ingreso hacia las utilidades; iii)mediante la movilidad interregional e interna-cional de la mano de obra; iv) mediante unareorganización social que permita una mayorparticipación en la fuerza laboral, sobre todode las mujeres; v) mediante un cambio tecnoló-gico que rompa restricciones a la oferta asocia-das a la oferta limitada de factores, es decir,que eleve la productividad de la tierra odesarrolle tecnologías intensivas en capital pa-ra hacer frente a la falta de mano de obra.

En los países en desarrollo, la oferta elásti-ca de mano de obra está garantizada por la

heterogeneidad característica de sus estructu-ras productivas, o sea por la coexistencia deactividades de alta y baja productividad23.Estas últimas, que tienen un gran componen-te de subempleo o informalidad, actúan comosector residual que aporta la fuerza de traba-jo necesaria cuando hay un repunte del creci-miento económico, y absorben igualmente elexcedente de mano de obra cuando no se dauna generación de empleo dinámica en lossectores de alta productividad24. La distinciónque se hace en los modelos dualistas entre sec-tores "tradicionales" y "modernos" no permiteuna descripción adecuada de esta característi-ca de los países en desarrollo. En estos, laestructura productiva es indudablemente máscompleja y crea constantemente nuevas acti-vidades de baja productividad para absorberla mano de obra excedente, por lo cual estasactividades difícilmente pueden caracterizar-se como "tradicionales". De hecho, la expan-sión de sectores de baja productividad (infor-males) destinados a absorber mano de obra,incluida la fuerza laboral excedente de lossectores reestructurados, ha sido una constan-te en los países en desarrollo de lento creci-miento en las últimas décadas. A su vez, lossectores de alta y baja productividad son hete-rogéneos en su estructura. Por tanto, la expre-sión "heterogeneidad estructural", acuñadapor el estructuralismo latinoamericano (Pinto,1970), es mucho más adecuada para describirel fenómeno y será la que utilizaremos a lolargo de este capítulo.

A medida que aumenta el nivel de educa-ción, el subempleo puede representar un peli-gro cada vez mayor para la mano de obra ca-lificada. La emigración internacional de manode obra ofrece otro mecanismo de ajuste, quees probablemente más importante en este casoque en el de la mano de obra no calificada25.Por este motivo; aunque un mayor nivel deeducación es un requisito fundamental para eldesarrollo económico, tiende a jugar un papel

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23 Como ya se ha señalado, este fenómeno no es del todo ajeno a los países desarrollados y se dio incluso durantela "edad de oro" posterior a la Segunda Guerra Mundial (véase Cripps y Tarling, 1973).

24 Naturalmente, la movilidad no es perfecta ni está exenta de costos, sobre todo cuando exige distintas capacidadeslaborales.

25 Esto no significa que los trabajadores calificados que emigran sean absorbidos en sectores de alta productividaden los países receptores. En este sentido, la movilidad internacional de mano de obra calificada puede generaruna pérdida neta de capital humano.


pasivo en la generación de cambios en el ritmode crecimiento económico.

Según Ros (2000, capítulo 3), hay tres fac-tores esenciales para garantizar una ofertaelástica de mano de obra en actividades de al-ta productividad: i) reducida intensidad decapital en las actividades de baja productivi-dad, que asegure una participación predomi-nante de trabajadores independientes, cuyoingreso quede determinado por la productivi-dad promedio, no marginal; ii) competenciaentre estas actividades y los sectores de altaproductividad en la oferta de ciertos bienes yservicios (por ejemplo, en la producción ocomercialización de algunos bienes de consu-mo y la prestación de servicios simples); y iii)una prima salarial en actividades de alta pro-ductividad, que puede vincularse a "salariosde eficiencia".

Debido a la heterogeneidad estructural, eldinamismo generado por las actividades inno-vadoras y las complementariedades determinala eficacia con que se utiliza la fuerza laboral(es decir, el nivel de subempleo), así como la su-butilización de otros factores productivos, so-bre todo de la tierra. A nivel agregado, esteproceso establece los vínculos adicionalesentre crecimiento y productividad, analizadosigualmente por Kaldor, que se suman a laseconomías de escala dinámicas relacionadascon el aprendizaje y el desarrollo de comple-mentariedades estratégicas.

Lo anterior resulta imprescindible paracomprender la dinámica de los aumentos gene-rales de productividad en los países en desa-rrollo y explicar por qué tales variaciones son,en gran medida, un resultado del crecimientoeconómico dinámico y no su causa. Además,significa que podría haber una divergenciaentre las tendencias de la productividad a ni-vel microeconómico y a nivel agregado. En rea-lidad, el hecho de que algunos agentes econó-micos tengan incrementos importantes deproductividad a nivel de empresas, gracias alos incentivos que ofrece un medio competitivoo a su esfuerzo de aprendizaje, no significaobligatoriamente que la productividad agrega-da experimente aumentos similares. Esteproceso puede conducir a un descenso del em-pleo en actividades innovadoras que, en caso

de no ser contrarrestado por un repunte delempleo en otros sectores de alta productividad,se traduciría en un alza del subempleo, quetendría efectos negativos sobre la productivi-dad en términos agregados. Por tanto, el au-mento del subempleo o del desempleo puedeanular la mayor eficiencia microeconómica,creando una situación paradójica en la que ungrupo muy competitivo de empresas coexistecon un incremento insuficiente de la producti-vidad general. De hecho, éste fue uno de losrasgos distintivos de la situación latinoameri-cana en los años noventa (CEPAL, 2000, capí-tulo 1, y 2003b).

El concepto de oferta elástica de factorespodría aplicarse también a los recursos natu-rales y a la infraestructura. En los modelos decolocación de excedentes (vent for surplus) sedescribe un mecanismo de ajuste similar, enel que la mayor productividad que acompañaal crecimiento económico es producto de la ex-plotación de recursos naturales previamenteno aprovechados o subutilizados. Debido a laindivisibilidad que caracteriza en gran medi-da a la infraestructura, y sobre todo a los sis-temas de transporte, los proyectos de gran en-vergadura pueden tener efectos positivos quese extienden por un largo período de tiempo.Una consecuencia interesante de ello es quelos efectos positivos de la infraestructura y delas inversiones en educación, pueden no limi-tarse a las externalidades que producen, co-mo se señala en la literatura sobre crecimien-to endógeno, sino también al carácter "fijo" o"cuasifijo" de dichas inversiones, que da lugara distintos grados de utilización, que se pro-longan por largos períodos de tiempo. Por con-siguiente, a etapas de escaso incremento de laproductividad asociadas a grandes inversio-nes en infraestructura, como las que caracte-rizan las épocas de rápida urbanización, pue-den sucederles fases de rápido aumento de laproductividad. De igual modo, es posible queun fuerte impulso a la educación no se tra-duzca directamente en una aceleración delcrecimiento económico, pero la rápida absor-ción de un conjunto de trabajadores educadosen actividades dinámicas, como consecuenciade un empuje innovador, sí producirá esa ace-leración.

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� Interrelación de innovaciones,complementariedades y oferta elástica de factores

La interrelación de estos factores actúa comoel motor fundamental de la transformaciónestructural y del grado de eficiencia dinámicaque la caracteriza. Si las innovaciones van uni-das al desarrollo de fuertes complementarie-dades entre empresas y sectores productivos,será posible absorber un mayor número de tra-bajadores en actividades dinámicas. Esto darálugar, a su vez, a un "círculo virtuoso" de altasinversiones y a un proceso acelerado de apren-dizaje tecnológico y desarrollo institucional.También es posible que predominen las fuer-zas "destructivas", dando paso a un "círculovicioso" de reducción de la productividad y delcrecimiento económico, un descenso de las in-versiones, una acentuación de la heterogenei-dad estructural a medida que la mano de obraexcedente se incorpora a actividades de bajaproductividad y una pérdida de experienciaproductiva que amplía la brecha tecnológicacon respecto a los países industrializados.Como se indica en la sección siguiente, la inte-racción positiva entre estos factores estructu-rales y macroeconómicos hace que se refuercenmutuamente.

Basado en el análisis anterior, el cuadro1.1 presenta una tipología de los procesos decambio estructural. Esta tipología permite, enprimer lugar, hacer una distinción entre doscasos extremos, que definimos como procesosde transformación estructural "profunda" y"superficial". La primera se caracteriza porun intenso proceso de aprendizaje (que inclu-ye la adopción de innovaciones tecnológicasinducidas) y un alto grado de desarrollo decomplementariedades (economías de aglome-ración y especialización) y, por tanto, por fuer-tes economías de escala dinámicas de carác-ter microeconómico y mesoeconómico y porefectos adicionales sobre la productividadatribuibles a la reducción del subempleo. Es-to es lo que suele suceder en los períodos derápido crecimiento en los países en desarro-llo. En cambio, los procesos de transformaciónestructural "superficial" se caracterizan porun bajo nivel de aprendizaje y por un escaso

desarrollo de complementariedades producti-vas. El desarrollo de enclaves dedicados a ac-tividades de exportación es un ejemplo típicode una transformación estructural "superfi-cial".

En esta tipología también se incluyen doscasos mixtos. El primero de ellos es unacombinación de aprendizaje intenso con unescaso grado de desarrollo de complementa-riedades, lo que suele ocurrir, entre otroscasos, cuando las actividades innovadoras ge-neran una fuerte demanda de importaciones.Esto puede traducirse en un considerable in-cremento de la productividad en empresas desectores dinámicos pero, simultáneamente, enun aumento de la heterogeneidad estructural.Un ejemplo de ello son algunas inversionescon fines de sustitución de importaciones delpasado. El fenómeno se define como un proce-so "de corto aliento", dado que el efecto de lainnovación inicial se agota rápidamente, de-bido a sus limitados efectos sectoriales y sis-témicos. El segundo caso se caracteriza por lacombinación de un importante grado de desa-rrollo de complementariedades con un apren-dizaje limitado, lo que corresponde a una es-casa complejidad tecnológica de las activida-des innovadoras. Este tipo de transformaciónestructural genera efectos limitados sobre laproductividad a nivel de empresas, pero tieneefectos significativos en la productividad entérminos agregados, debido al desarrollo decomplementariedades estratégicas y a la re-ducción del subempleo. Un buen ejemplo deeste fenómeno es el desarrollo de exportacio-nes intensivas en el uso de mano de obra, mo-tivo por el cual este caso se define como de"absorción de mano de obra".

Esta clasificación es muy útil para com-prender las fuentes y la fortaleza de la com-petitividad internacional. Las complementa-riedades son esenciales en este contexto. Enlos procesos de transformación estructural"superficial", la competitividad no tiene di-mensiones sectoriales o sistémicas. A menosque las actividades pertinentes estén vincula-das a la explotación de recursos naturales, sonfundamentalmente susceptibles de relocaliza-ción. De hecho, lo mismo puede acontecer aunen el caso de los recursos naturales, en el senti-

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do de que una vez agotado el recurso, la activi-dad declina y su legado en términos de desa-rrollo puede ser escaso. En los procesos "de cor-to aliento", en los que se da un importanteaprendizaje pero un desarrollo limitado decomplementariedades, la competitividad se ba-sa en ventajas específicas de las empresas, quetambién pueden ser frágiles, ya que las empre-sas pueden trasladarse de un lugar a otro. Encambio, en los casos de innovación "profunda"y, en menor medida, de transformaciones es-tructurales que absorben mano de obra, lacompetitividad es de origen esencialmente sis-témico, lo que otorga una mayor estabilidad alos patrones de especialización. Incluso antechoques adversos que afecten los patrones deespecialización, las capacidades tecnológicas yde otro tipo que se han creado, pueden dar lu-gar a innovaciones endógenas que permitenque la economía se adapte al choque adverso.

Gracias al uso de una red de proveedores decarácter global y a la centralización de losesfuerzos de investigación y desarrollo, la glo-balización reduce el costo de entrada a nuevasactividades e incluso puede facilitar el aumen-to de la productividad de una empresa multi-nacional o de un sector a nivel global. Sin em-bargo, da origen a procesos de cambio estruc-tural que, desde el punto de vista de una loca-lización particular son cada vez más "superfi-ciales" o, en el mejor de los casos, "de cortoaliento"26. Por tanto, es posible que un rápido in-cremento de la productividad en las empresasdinámicas no vaya unido a un aumento rápido

del PIB en una región o un país determinados.El aumento concomitante del subempleo se tra-ducirá entonces en un bajo incremento de laproductividad en términos agregados. Cabedestacar que, en este caso, el problema no resi-de en la escasa expansión de la productividaden las empresas innovadoras, ni en una faltade eficiencia microeconómica, sino en losaspectos negativos del proceso de transforma-ción estructural, que da origen a vínculos débi-les entre el aumento de las exportaciones y elcrecimiento del PIB.

La interrelación entre estos factores tam-bién contribuye a explicar otro de los rasgos delos procesos de desarrollo mencionados en laprimera sección: la inercia. Como ya se ha se-ñalado, las economías de escala dinámicascrean patrones de especialización que se re-fuerzan a sí mismos en muchos sentidos. Sinembargo, dado que las capacidades producti-vas adquiridas son en gran medida intangi-bles, los efectos adversos generados por refor-mas estructurales de choque (big bangs, comose las denominaba hace una década) puedenser permanentes, debido a la destrucción delcapital intangible relacionado con las activida-des que desaparecen, y al largo proceso deaprendizaje necesario para desarrollar el capi-tal intangible asociado a las nuevas activida-des productivas. Este proceso se extiende tam-bién al plano institucional, puesto que hay ins-tituciones antiguas que desaparecen y el desa-rrollo de nuevas instituciones es lento. En estascircunstancias predominará una reestructura-

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26 Un ejemplo de innovación superficial es la adquisición de empresas nacionales por firmas multinacionales, cuan-do debilita los encadenamientos productivos como resultado del cambio en la red de proveedores, y la concen-tración de las actividades de investigación y el desarrollo en la casa matriz. La industria maquiladora deexportación presenta características similares. Sin embargo, ésta puede reducir el subempleo y actuar comomecanismo de transmisión de algunas innovaciones en materia de organización y mercadeo; incluso puede irseprofundizando a lo largo del tiempo y estableciendo gradualmente encadenamientos productivos internos, con-virtiéndose en una innovación que absorbe mano de obra.

Cuadro 1.1 Tipología de procesos de transformación estructural

Complementariedades

Proceso de aprendizaje

FuerteDébil

ProfundaAbsorción demano de obra

De corto alientoSuperficial

Fuertes Débiles


ción defensiva de las empresas, es decir unaracionalización de las actividades productivas,que minimiza las inversiones en capital fijo27.

Un choque macroeconómico negativo puedetraducirse también en una pérdida de capitalintangible en las empresas que se declaren enbancarrota, lo que, además de la pérdida per-manente de recursos, se traduce en pasivosfinancieros que limitan las posibilidades decrecimiento por mucho tiempo. Por último, enlos períodos de rápido cambio estructural ychoques macroeconómicos, se acentúa la incer-tidumbre, ya que los antiguos patrones dejande servir de guía para la elaboración de previ-siones sobre el futuro. Las expectativasmacroeconómicas pasan a depender del apren-dizaje y de un proceso de ensayo y error, lo queestablece estrechos vínculos entre el creci-miento a corto y a largo plazo (Heymann,2000) y estimula la reestructuración defensivay las operaciones especulativas de las empre-sas. A pesar de todo esto, cabe señalar que es-te efecto viene a sumarse a los mencionados enel párrafo anterior, que se derivan de los cho-ques estructurales en sí mismos. Por tanto, esposible que predominen las respuestas defen-sivas, sobre todo en el caso de empresas que noven mayores posibilidades de progresar en elnuevo contexto, aunque el choque estructuralno dé lugar a inestabilidad macroeconómica.

Por último, la clasificación presentada en elCuadro 1.1 ayuda a entender algunos de losefectos sociales de la transformación estructu-ral. En este contexto, son particularmenteimportantes los efectos de dicha transforma-ción sobre el nivel de vida de la población y so-bre la heterogeneidad estructural que, a suvez, influyen en la distribución del ingreso. Eneste sentido, las transformaciones "profundas"se caracterizan por una rápida mejora del ni-vel de vida, en tanto que las transformaciones

"superficiales" tienen el efecto contrario. En elprimer caso, la evolución de la heterogeneidadestructural depende del carácter de la innova-ción, sobre todo de su sesgo en materia de de-manda de mano de obra. Las transformaciones"profundas" que muestran una preferencia porla mano de obra calificada, lo que parece serun rasgo típico del cambio tecnológico a nivelmundial en la actualidad, puede conducir auna rápida mejora del nivel de vida, pero vie-nen unidas a una acentuación de la heteroge-neidad estructural y de la desigualdad en ladistribución del ingreso. Por otra parte, lasdiferencias fundamentales entre las transfor-maciones estructurales "de corto aliento" y lasque absorben mano de obra estriban en susefectos diametralmente opuestos sobre la hete-rogeneidad estructural: mientras las primerasprovocan una mayor heterogeneidad, lassegundas tienen el efecto contrario.

Por este motivo, las transformaciones queabsorben mano de obra son atractivas para lospaíses de ingreso bajo, dado que se basan entecnologías sencillas pero pueden tener efectosde convergencia, gracias a la incorporación demano de obra en sectores de mayor productivi-dad, además de efectos positivos sobre la equi-dad. En vista del bajo costo de entrada quecaracteriza a estas actividades, el margen deganancias suele ser limitado y pueden estarsujetas al deterioro de los términos de inter-cambio, en caso de que la demanda internacio-nal no se eleve rápidamente debido, entreotras cosas, a la aplicación de medidas protec-cionistas en los países industrializados, quefrenan la transferencia de estas ramas produc-tivas hacia los países en desarrollo28.

� Una formalización simple de losvínculos entre las dinámicas estructural y macroeconómica

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27 Esta es una de las principales conclusiones de los análisis del proyecto de la CEPAL, sobre los procesos de reformaestructural en América Latina, en los que se desarrolló una tipología de las fases de respuesta a la reforma. Según estatipología, la transformación "ofensiva" de las empresas sólo se da después de transcurrido cierto tiempo, sobre todocuando se consolida un nuevo marco institucional. Véanse Stallings y Peres (2000), Katz (2000) y Moguillansky yBielschowsky (2000).

28 La consideración de estos temas se remonta a las controversias clásicas sobre los términos de intercambio, incluida lafalacia de composición. Véanse Sapsford y Singer (1998) y Ocampo y Parra (2003), en los que se presentan análisisrecientes de estas controversias.


La interrelación entre dinámica estructural ydesempeño macroeconómico puede definirse entérminos de un vínculo de doble vía entre creci-miento y productividad29. Por una parte, el cre-cimiento económico influye positivamente en laproductividad a través de los tres mecanismosmencionados en las secciones anteriores: i) laseconomías de escala dinámicas de carácter mi-croeconómico, relacionadas con el aprendizaje ylas innovaciones inducidas30; ii) los efectos de laexplotación de economías externas intra e in-tersectoriales (economías de aglomeración y es-pecialización); y iii) los nexos positivos deriva-dos de las variaciones del subempleo (atracciónde trabajadores subempleados hacia sectoresde alta productividad o, alternativamente, ab-sorción de mano de obra excedente en activida-des de baja productividad).

Las variaciones que se dan en el grado deutilización de la fuerza laboral calificada y dela infraestructura también dan origen a víncu-los de este tipo. Esta relación entre productivi-dad y crecimiento de la producción fue denomi-nada "función de progreso técnico" por Kaldor(1978, capítulos 1 y 2) y también se conoce co-mo la función Kaldor-Verdoorn.

En el Gráfico 1.1 esta relación se muestra através de la curva TT. La posición de estacurva depende de los demás factores determi-nantes del aumento de la productividad, algu-nos de los cuales se analizaron en las seccionesanteriores: i) el conjunto de oportunidades, quedependen de la posición de la economía en lajerarquía internacional, y la capacidad produc-tiva y tecnológica adquirida; ii) la reacción delos empresarios a estas oportunidades, esdecir, su capacidad de innovación; iii) los incen-tivos que tienen las empresas (más adelante seanalizan aquellos relacionados con el entornocompetitivo); y iv) la calidad de las institucio-nes pertinentes.

La segunda relación se centra en el vínculode causalidad inversa, en virtud del cual elaumento de la productividad acelera el creci-miento económico. Esta relación, que aparececomo GG en el Gráfico 1.1, ilustra los vínculosmacroeconómicos tradicionales que se destacanen la literatura sobre crecimiento económico.Distintas escuelas de pensamiento económicohan identificado por lo menos cuatro canales.En primer término, el cambio tecnológico elevala oferta agregada. En segundo lugar, creanuevas oportunidades de inversión y, a travésde este mecanismo, impulsa la demanda agre-gada. La disponibilidad de financiamiento esun elemento esencial de este proceso. En tercerlugar, si el ahorro interno o el financiamientoexterno no son enteramente endógenos, la bre-cha de ahorro o el desequilibrio de la balanzade pagos pueden convertirse en limitantes dela demanda agregada y determinar, por tanto,la forma que adopta la curva31. Por último, elcambio técnico aumenta la competitividad in-ternacional, por lo que influye en la balanzacomercial y, por consiguiente, en la demandaagregada; cuando una economía se ve afectadapor una escasez de divisas, la mayor competiti-vidad reduce el rigor de la brecha de ahorro ex-terno y afecta positivamente la oferta agrega-da.

Cabe destacar que TT no es una función deproducción agregada en el sentido neoclásicotradicional. De hecho, la pendiente positiva re-vela una cierta subutilización de recursos entodos los puntos de la curva. Ésta es la razónpor la cual el crecimiento se traduce en unamejor utilización e, inversamente, la falta decrecimiento conduce a una subutilización de losrecursos, que se manifiesta fundamentalmenteen el subempleo de la fuerza de trabajo. Portanto, a través del "círculo virtuoso" que gene-ra, el crecimiento tiene efectos positivos sobre

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29 Para conocer análisis previos de este modelo, véanse Ocampo y Taylor (1998) y Ocampo (2002). Rada y Taylor (2004)proporcionan una formulación matemática reciente.

30 Cuando las nuevas tecnologías están incorporadas en nuevas maquinarias, la expansión de las inversiones inducida porla aceleración del crecimiento también eleva la productividad, por lo que pueden incluirse también en esta categoría.

31 Véase Taylor (1994), donde se analiza el efecto de las brechas sobre el ajuste macroeconómico. Como se sabe bien, elahorro se ajusta mediante variaciones de la actividad económica (el mecanismo keynesiano), la redistribución del ingre-so entre sectores con alta y baja propensión al ahorro, sobre todo entre los capitalistas y los trabajadores (el mecanis-mo kaleckiano) y variaciones de la balanza comercial (ahorro externo). Dependiendo de lo que cause la rigidez de estosmecanismos, se pueden producir brechas inflacionarias, conflictos distributivos o brechas externas. Todos estos temasse analizan en Taylor (1991).


la oferta agregada, asociados a aumentos indu-cidos en la productividad, que se reflejan en lacurva TT. Los efectos a largo plazo sobre la de-manda agregada, que son característicos de losmodelos keynesianos de crecimiento, se refle-jan en la función GG. Es importante hacer hin-capié en que las complementariedades influyentanto en la oferta (economías de aglomeracióny especialización) como en la demanda agrega-da (variaciones del multiplicador keynesianoprovocadas por cambios en la propensión a im-portar). Mientras los efectos en la oferta agre-gada se reflejan en la función TT, los efectos enla demanda agregada influyen en la curva GG.Cuando la economía se ve afectada por una res-tricción de divisas, los cambios pertinentes en

la propensión a importar también influyen enla oferta agregada, lo que en este caso incidetambién en la función GG.

Como las dos curvas tienen una pendientepositiva, los efectos que generan se refuerzanmutuamente, lo que puede tener efectos de re-troalimentación positivos o negativos. Cuandola pendiente de TT es menos pronunciada quela de GG, como ocurre en el Gráfico 1.1.a, se dauna situación de equilibrio estable. En los mo-delos keynesiano y de brecha externa, que sonlos dos tipos de "cierre" macroeconómico queconsideramos a continuación, la pendiente deGG depende de la elasticidad de la inversión,las exportaciones y las importaciones frente acambios en la productividad; en caso de que

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Gráfico 1.1 Dinámica de la Productividad y el PIB

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sean relativamente inelásticas, la pendientecorrespondiente es acentuada; en cambio, si laelasticidad es alta, la pendiente será menospronunciada. Dados los factores determinan-tes de la función de progreso técnico, la pen-diente de la curva TT será menor cuando seden las siguientes condiciones: i) moderadaseconomías de escala dinámicas de carácter mi-croeconómico y mesoeconómico; ii) moderadosubempleo de mano de obra; y iii) escasa im-portancia de los factores fijos a largo plazo.

Sin embargo, cuando en un principio el su-bempleo de mano de obra, calificada o no cali-ficada, es considerable, o la subutilización de la

infraestructura es elevada (es decir, cuando es-tos factores actúan como factores fijos), es po-sible que la pendiente de TT sea alta. En elGráfico 1.1.b se presenta un caso en el que lapendiente de TT es elevada en un comienzo,pero luego desciende cuando aumenta el ritmode crecimiento económico. En este caso, hay unequilibrio estable en el punto B, similar al queaparece en el gráfico 1.1.a, y un equilibro ines-table en el punto A. Cualquier desplazamientoa partir del punto A lleva a la economía haciaun equilibrio más estable, en el punto B o, porel contrario, hacia una trampa de crecimiento.Por supuesto, posiciones alternativas de las

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Gráfico 1.2 Efectos de una nueva oleada de innovaciones

Gráfico 1.3 Efectos de un choque macroeconómico favorable

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Crecimiento del PIB

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Crecimiento del PIB


curvas pueden determinar otras posibilidades,capaces de traducirse en círculos viciosos o vir-tuosos. Asimismo, el equilibrio también puededarse con una tasa de crecimiento negativa.

Es importante dejar en claro que las relacio-nes que se presentan en estos gráficos son rela-ciones de mediano o largo plazo 32. Sin embargo,como muchos de los procesos que analizamostienen una duración definida, las propiedadesde los estados estacionarios no son muy intere-santes. De hecho, las innovaciones pueden con-siderarse como "oleadas" que modifican la fun-ción de progreso técnico, pero que tienden adebilitarse con el paso del tiempo, a medida quese van difundiendo. Por tanto, una nueva olea-da de innovaciones eleva la curva TT y aumen-ta su pendiente (T'T' en el Gráfico 1.2),incrementando simultáneamente la productivi-dad y el ingreso. En todo caso, cuando se llega alpunto de pleno aprovechamiento de una oleadade innovaciones y todos sus efectos estructura-les se han concretado, la curva desciende o sevuelve más plana, hasta llegar a TT, y la expan-sión de la productividad y del PIB comienza adesacelerarse33. Si la función GG también sedesplaza hacia la izquierda, a raíz del debilita-miento de los "espíritus animales" de los inver-sionistas, el descenso será aún más marcado.

Un choque macroeconómico favorable des-plaza hacia la derecha la función GG, hastaG'G'. Puede tratarse de un choque positivo definanciamiento externo, en una economía conescasez de divisas, o, bajo un cierre keynesia-no, de cualquier factor que mejore las expecta-tivas de largo plazo, o de un mayor financia-miento que permita mejorar los niveles de in-versión y, por ende, la demanda agregada. Losvínculos a nivel microeconómico, mesoeconó-mico y macroeconómico plasmados en la fun-ción de progreso técnico, multiplican en estecaso los efectos macroeconómicos favorables.Un choque macroeconómico negativo arrojaráresultados opuestos. Estos abarcan un conjun-to de factores capaces de aumentar la inestabi-lidad macroeconómica. Según las consideracio-

nes de la primera sección, todas las formas deinestabilidad macroeconómica son importan-tes, entre otras una inflación elevada, la ines-tabilidad de los precios relativos clave, los ci-clos económicos más pronunciados o cualquiercircunstancia que ponga en peligro la sosteni-bilidad de la deuda del sector público o priva-do. Un desplazamiento de la curva GG hacia laizquierda que eliminara los puntos de equili-brio determinaría una situación particular-mente difícil, en la que el PIB y la productivi-dad entrarían en una espiral descendente.

Este modelo sencillo puede aplicarse alanálisis de los efectos de las reformas comer-ciales -y, en términos más amplios, de los pro-cesos de liberalización económica- sobre el cre-cimiento económico. Para ello, es necesario su-poner una relación específica entre la compe-tencia y el ritmo de innovación. En tal sentido,una corriente de pensamiento económico, quese asocia en su origen a Schumpeter, destaca lacapacidad de las grandes empresas para inter-nalizar los beneficios derivados de las innova-ciones, lo que establece vínculos positivos en-tre la concentración del mercado y el ritmo deinnovaciones. En contra de esta tradición, ladefensa neoclásica de los procesos de liberali-zación visualiza la falta de presión competitivacomo un factor que influye negativamente enla productividad. Esta posición hace hincapiéen la posible inclinación de los ejecutivos degrandes empresas a apropiarse de parte delpoder monopólico que detentan, en forma deun menor esfuerzo por reducir los costos.Cuando se da esa situación, una mayor compe-tencia influirá positivamente en la productivi-dad. Cabe destacar, sin embargo, que este re-sultado se basa en el supuesto de que las em-presas no se preocupaban originalmente pormaximizar las utilidades (Rodrik, 1992).

Otro de los vínculos mencionados entre lasreformas y la productividad obedece al hechode que, frente a la incertidumbre que caracte-riza los choques estructurales, las empresassuelen adoptar actitudes defensivas. Por tanto,

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32 También hay relaciones de corto plazo entre la productividad y el crecimiento económico, vinculadas a cambios a cortoplazo en la utilización de la capacidad. Estos efectos también pueden interpretarse como desviaciones con relación a lafunción GG.

33 Esto no presupone que TT vuelva a la posición original como se ilustra en el gráfico 1.2, donde se presenta una repre-sentación simplificada.


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Gráfico 1.4 Tres posibles efectos

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Caso a. Efectos fuertes sobre TT, débiles sobre GG

Caso b. Efectos favorables débiles sobre TT,fuertes sobre GG

Caso c. Efectos adversos sobre TT y GG

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Crecimiento del PIB

Crecimiento del PIB

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Crecimiento del PIB


una reforma estructural puede llevarlas a ra-cionalizar sus operaciones, antes que a invertire innovar, cosa que sólo harán en una etapaposterior, cuando se enfrenten a condiciones demenor incertidumbre. En ese caso, es posibleque la curva TT no se modifique, o incluso seaafectada negativamente, y la productividad severá influida sólo en forma pasajera por losefectos de la mayor competencia.

Si la hipótesis neoclásica sobre los vínculosentre la competencia y la innovación es correc-ta, la apertura de una economía a la competen-cia desplaza la función TT hacia arriba. Laliberalización abre paso en este caso al uso deuna capacidad de innovación que estaba repri-mida por el excesivo grado de proteccionismo eintervención del Estado.

Asimismo, la liberalización amplía el accesode las empresas nacionales a insumos y bienesde capital importados. Pero hay otros factoresque también son importantes, ya que la destruc-ción de los encadenamientos productivos inter-nos y de la capacidad tecnológica ya desarrolla-da tendrá el efecto contrario, y la especializa-ción en actividades caracterizadas por menoreseconomías de escala dinámicas se traduce enuna curva TT menos empinada. Si las empresasse reducen en tamaño, también disminuye sucapacidad para cubrir los costos fijos de las ac-tividades de innovación. Estos impactos opues-tos también podrían describirse diciendo que,aunque los efectos microeconómicos de la com-petencia sobre la productividad pueden ser po-sitivos, los nuevos patrones de especializaciónpueden tener efectos microeconómicos y, en par-ticular, efectos mesoeconómicos (estructurales)adversos. Por tanto, los efectos netos de las re-formas sobre la función TT no son claros. Porotra parte, ya sea a través de los mecanismoskeynesianos o de los efectos de oferta que se pro-ducen en economías que enfrentan una escasezde divisas, el aumento de la propensión a impor-tar derivado de la reforma comercial desplazahacia la izquierda la función GG.

En el Gráfico 1.4 se presentan tres posiblestrayectorias, aunque no son las únicas posi-bles. En el caso a, los efectos neoclásicos sobreTT son fuertes y prevalecen sobre la variaciónadversa de la función GG, y la economía en-frenta tanto un aumento del PIB como de la

productividad. En el caso b, los efectos neoclá-sicos siguen prevaleciendo sobre la curva TT,pero son más débiles que en el anterior, en tan-to que los efectos sobre la curva GG son fuer-tes; el ritmo de aumento de la productividad seacelera, pero disminuye el ritmo general de ex-pansión de la economía, lo que a su vez se tra-duce en mayores niveles de subempleo ydesempleo. En el caso c, los efectos estructura-les adversos sobre TT son mayores que losefectos positivos de la competencia, lo que dalugar a un desplazamiento adverso tanto deesta curva como de GG.

El resultado de ello es una desaceleracióntanto del aumento del PIB como de la producti-vidad y un aumento marcado del subempleo y eldesempleo. Todo esto implica que no se puedesuponer, en general, que la liberalización acele-rará el crecimiento, ya que los vínculos microe-conómicos destacados por los partidarios de laliberalización pueden verse anulados por efec-tos estructurales y macroeconómicos adversos.

� Implicaciones de política económica

El análisis anterior indica que las institucionesque garantizan la estabilidad del pacto socialbásico, la protección de los contratos de nego-cios y el funcionamiento de un aparato estataleficiente, al igual que la formación de capitalhumano y el desarrollo de redes de infraestruc-tura, son indudablemente importantes sobre elcrecimiento económico, pero actúan como "con-diciones marco", que difícilmente conducen porsí solas a una aceleración del crecimiento.

La clave para un rápido crecimiento en lospaíses en desarrollo es una combinación deestrategias orientadas a la transformacióndinámica de las estructuras productivas y deestabilidad y condiciones macroeconómicas fa-vorables, en el sentido amplio en que hemosempleado el término de estabilidad macroeco-nómica. Para mejorar los efectos distributivosdel crecimiento, tal estrategia debe estarcomplementada con políticas orientadas a re-ducir la heterogeneidad estructural de las es-tructuras productivas34. Dado que, según loexpuesto en este capítulo, las innovaciones y lainversión están estrechamente relacionadas,esta opinión concuerda con el llamado de Ro-

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drik a adoptar estrategias de acumulación decapital a nivel nacional, que se sumen a entor-nos macroeconómicos apropiados, con el fin dedarle un fuerte impulso al crecimiento (Rodrik1999 y 2003). Ésta es la combinación que hahecho posible la rápida expansión de las econo-mías asiáticas. El notable crecimiento registra-do en América Latina durante la etapa de in-dustrialización dirigida por el Estado tambiénobedeció a una estrategia de cambio estructu-ral basada originalmente en la sustitución deimportaciones, pero que fue incorporando, cadavez más, elementos "mixtos" que combinabanla sustitución de importaciones con el fomentode las exportaciones (Cárdenas, Ocampo yThorp, 2003b). A diferencia de lo sucedido enlos países de Asia, la falta de condiciones ma-croeconómicas adecuadas en la región dio ori-gen a la crisis de la deuda de los años ochentaque, a su vez, provocó un brusco quiebre en elproceso de crecimiento.

La atención particular prestada a la diná-mica estructural nos permite identificar lasáreas de políticas en que deberían centrarselas autoridades para acelerar el crecimientoeconómico. Estas áreas de política deben estarorientadas a: i) fomentar las innovaciones, enel sentido amplio del término, así como losprocesos conexos de aprendizaje en las áreasde tecnología, organización productiva ymercadeo; en vista de que en los países en de-sarrollo las innovaciones están estrechamenteligadas a la transferencia de sectores producti-vos desde los países desarrollados, la formula-ción de una estrategia de diversificación de laestructura productiva es clave para fomentarlas innovaciones; ii) fomentar el desarrollo decomplementariedades que generen efectos po-sitivos sobre la demanda pero que, sobre todo,generen los efectos de oferta que facilitan eldesarrollo de una mayor competitividad secto-rial y sistémica; en este último caso, se deberáprestar especial atención a los insumos y servi-cios no comercializables, sobre todo al desarro-llo de servicios especializados (tecnológicos yservicios de logística y mercadeo), un sistemafinanciero nacional fuerte y profundo, y una in-fraestructura adecuada; y iii) fomentar el desa-

rrollo de empresas pequeñas a través del entre-namiento, la difusión tecnológica, canales espe-ciales de financiamiento y la promoción de vín-culos productivos, tecnológicos y comercialesentre empresas pequeñas y grandes.

En las circunstancias actuales, es posibleidentificar cinco características esenciales delas estrategias que deben servir de marco dereferencia de las políticas mencionadas. Enprimer lugar, debe darse prioridad a la integra-ción de los países en desarrollo en la economíamundial. En segundo término, debe lograrseun equilibrio adecuado entre la iniciativaempresarial individual, que es clave para ge-nerar un ambiente dinámico de innovación, yel establecimiento de instituciones destinadasa ampliar las corrientes de información y lacoordinación entre los agentes económicos.Para ello, se puede recurrir a distintas combi-naciones de instituciones públicas y privadas,de acuerdo con la tradición de cada país. Esposible concebir igualmente distintas combina-ciones de instituciones supranacionales (porejemplo, en el marco de los procesos de integra-ción), nacionales y locales (descentralizadas).

En tercer lugar, se debe establecer una com-binación de políticas horizontales y selectivas.De hecho, cuando se adoptan políticas destina-das a fortalecer la competitividad, es esencialaplicar un cierto grado de selectividad que per-mita reforzar los patrones de especializaciónque han dado buenos resultados y facilitar elsurgimiento de nuevos sectores, creando venta-jas comparativas. Asimismo, en un contexto derestricciones presupuestarias, toda política"horizontal" debe ser "especificada", lo queautomáticamente le otorga elementos de polí-tica selectiva. Un buen ejemplo de ello es laasignación de recursos con cargo a fondos paradesarrollo tecnológico y fomento de las expor-taciones. El reconocer que las políticas hori-zontales se caracterizan por una selectividadimplícita permite una mejor asignación de losrecursos escasos que la que se logra a través dela adopción de una actitud "neutral". Por últi-mo, todos los incentivos deben otorgarse en fun-ción del desempeño, lo que permite crear "meca-nismos de control recíprocos", para utilizar la

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34 Véase, en este sentido, la agenda propuesta por CEPAL (2004).


terminología de Amdsen (Amdsen, 2001; véasetambién Hausmann y Rodrik, 2003). La estruc-tura institucional misma debe ser objeto deevaluaciones periódicas, dentro de su propiatrayectoria de aprendizaje. Finalmente, se debeprestar atención especial a las oportunidadesque proporcionan las empresas pequeñas paramejorar tanto el crecimiento económico comolos resultados sociales de las transformacionesestructurales.

Un tema complejo es la relación entre estaspolíticas y el marco legal internacional, y sobretodo las normas de la Organización Internacio-nal del Comercio. En este contexto, aunque evi-dentemente habría que tratar de aprovechar lasposibilidades que ofrecen los acuerdos vigentes,a juicio de muchos habría que ampliar el "espa-cio de políticas" (para emplear el término uti-lizado extensamente en la onceava Conferen-cia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo que tuvo lugar en Sao Paulo en2004) para los países en desarrollo, que queda-ron muy limitadas en las negociaciones comer-ciales de la Ronda Uruguay. En particular, deacuerdo con el análisis de este capítulo, estasnormas deberían permitir el uso de políticasselectivas y criterios de desempeño, que permi-tan fomentar las innovaciones y establecer com-plementariedades esenciales para el desarrollo.

En la práctica, ha quedado demostrada lainvalidez de la hipótesis según la cual el desa-rrollo productivo dinámico y de las institucio-nes que le sirven de base es una consecuenciaautomática del funcionamiento de los mecanis-mos del mercado. El debilitamiento de las insti-tuciones públicas y privadas latinoamericanasque contribuyeron al desarrollo productivo ytecnológico en la etapa de industrialización diri-gida por el Estado es uno de los elementos no-torios de la "década perdida" de los años ochen-ta. Estas instituciones siguieron debilitándoseen los años noventa, como resultado de decisio-nes explícitas de política, pero a partir deentonces han empezado a surgir nuevas enti-dades, orientadas a promover la formación deconglomerados productivos, zonas de librecomercio, actividades de fomento de la peque-ña y mediana empresa y creación de subsidiosa la demanda canalizados a través de fondosde desarrollo tecnológico. La insuficiente crea-

ción de instituciones orientadas al desarrolloproductivo se ha convertido en una deficienciaque afecta el crecimiento económico. Desafor-tunadamente, este factor se suele ignorar cuan-do se hacen llamados a fortalecer el desarrolloinstitucional. Es probable que esta debilidadinstitucional no sea muy grave, si el crecimien-to se mantiene en los mediocres ritmos quehan caracterizado a la economía latinoameri-cana durante los últimos quince años, pero co-bra mayor importancia si se pretende que laregión logre la rápida transformación estruc-tural, imprescindible para superar la brechaque la separa de los países industrializados, loque exige la penetración en sectores dinámicosbasados en el uso intensivo de tecnología.

Los bancos de desarrollo cumplían una fun-ción fundamental en los países en desarrollo,que consistía en asegurar la disponibilidad decapital para nuevas actividades, y en algunasáreas todavía lo siguen haciendo en varios paí-ses. Lo que no es claro todavía es si los secto-res financieros privatizados serán un sustitutoadecuado de dichos bancos.

La banca privada de inversiones y el capitalde riesgo son las mejores alternativas, pero laexperiencia pasada y reciente indica que suexpansión en los países en desarrollo, hasta al-canzar una escala óptima, no es un procesoautomático; de hecho, estas actividades conti-núan estando muy concentradas en unos pocospaíses industrializados. Por tanto, el acceso aservicios internacionales de este tipo puede sermuy importante para las actividades innova-doras, aunque puede dar origen a un sesgo afavor de las grandes empresas nacionales y lasempresas multinacionales, y relegar a un se-gundo plano a las pequeñas y medianas. Alrespecto, cabe señalar que algunas de las inno-vaciones más importantes en materia de desa-rrollo financiero que se han dado en el mundoen desarrollo en las últimas décadas (como larevolución de los fondos de pensiones enAmérica Latina) muestran una aversiónexplícita al riesgo.

Por último, cabe destacar dos corolarios delanálisis anterior. En primer lugar, la transfor-mación estructural no es un proceso que tienelugar en un momento determinado, sino unproceso continuo, que puede enfrentar dificul-

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tades en cualquiera de sus etapas, que termi-nan por obstaculizar el desarrollo. En vista deque, en los países en desarrollo, las innovacio-nes dependen en gran medida de la expansiónde ciertos sectores y de la difusión de tecnolo-gías provenientes de los centros industriales,es posible considerar aquellas actividades quese desea atraer como "actividades incipientes",dignas de ser fomentadas, lo que hoy en díasignifica mucho más actividades incipientes deexportación que de sustitución de importacio-nes. La protección de los derechos de propie-dad intelectual, esencial para estimular lasinnovaciones en los países desarrollados, pue-de convertirse, por otra parte, en una restric-ción a la transferencia de actividades tecnoló-gicamente maduras a los países en desarrollo.Para subsanar esto se hace necesaria la adop-ción de normas comerciales que faciliten eincluso estimulen la transferencia de estasactividades, conjuntamente con instituciones eincentivos nacionales que contribuyan a laexpansión de esas "actividades incipientes" enel mundo en desarrollo. Los instrumentoscreados con el fin de fomentar las actividadesinnovadoras en etapas anteriores del desarro-llo podrían cumplir este propósito, pero habríaque adaptarlos o bien crear nuevas institucio-nes para solucionar los problemas que se deri-van de la mayor integración de la economíamundial hoy. Si el objetivo de la política econó-mica es avanzar rápidamente, la estrategiaque se adopte con tal fin debería ser aún másambiciosa.

El segundo corolario es que el proceso detransformación estructural no es un procesoarmónico. La "destrucción" acompaña a la"creación", y la heterogeneidad estructural esuna constante, que puede acentuarse en distin-tas etapas del proceso de desarrollo. Ambos fac-tores provocan tensiones distributivas. En estesentido, no hay una trayectoria única de dis-tribución del ingreso, como la descrita porKuznets, porque la heterogeneidad estructu-ral puede acentuarse en las etapas interme-dias del proceso de desarrollo, debido atransformaciones estructurales o desequili-brios macroeconómicos. En este contexto, las po-líticas orientadas a facilitar la transferencia derecursos de actividades menos dinámicas a activi-

dades más dinámicas, evitar procesos de transfor-mación que acentúen la heterogeneidad estructu-ral, y mejorar las actividades de baja productivi-dad y establecer vínculos positivos con sectoresde alta productividad, son esenciales para fo-mentar la equidad en el proceso de desarrollo.

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