Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica · Ejemplo del plano de influencias y...
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Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica Nivel Regional Guía Metodológica Aprobada por Resolución de Presidencia de Consejo Directivo N°…
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Fase de
Análisis
Prospectivo
y Fase
Estratégica
Nivel Regional
Guía Metodológica
Aprobada por Resolución de
Presidencia de Consejo Directivo
N°…
1
Índice
Índice de gráficos Índice de cuadros Índice de mapas Resolución de Presidencia del Consejo Directivo Presentación Acrónimos Ilustraciones y códigos visuales I. Bases conceptuales 1.1 ¿Qué es el territorio? 1.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento? 1.3 ¿Qué es el desarrollo territorial?
1.4 ¿Qué es la competitividad regional y como se relaciona con el desarrollo territorial? 1.5 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial? 1.6 ¿Qué son políticas públicas? 1.7 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)? 1.8 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública?
II. Aspectos generales del proceso de planeamiento estratégico para territorios 2.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico? 2.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo? 2.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica? 2.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado? 2.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial? 2.6 ¿Cuál es la vigencia de un PDRC? 2.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC? 2.8 ¿Cómo articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC?
III. Actos preparatorios al proceso de planeamiento estratégico 3.1 Etapa 1: Organización 3.2 Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo Técnico IV. Aspectos generales de la Fase de Análisis Prospectivo 4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo? 4.2 ¿Qué es la prospectiva? 4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo? 4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo? 4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo? V. Fase de Análisis Prospectivo 5.1 Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial 5.2 Etapa 2: Análisis del entorno 5.3 Etapa 3: Identificación de variables estratégicas 5.4 Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas 5.5 Etapa 5: Construcción de escenarios VI. Contenido y difusión del Documento Prospectivo 6.1 Redacción del Documento Prospectivo 6.2 Difusión del Documento Prospectivo VII. Aspectos Generales de la Fase Estratégica 7.1 ¿Qué es la Fase Estratégica?
2
7.2 ¿Cómo se relaciona la Fase Estratégica con la Fase de Análisis Prospectivo? 7.3 ¿Qué es estrategia? 7.4 ¿Cómo se genera la estrategia en el sector público? 7.5 ¿Cómo identificamos los impactos y resultados? 7.6 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica? 7.7 ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica?
7.8 ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica, qué documentos desarrollan y con qué horizonte de tiempo?
VIII. Fase Estratégica 8.1 Etapa 1: Escenario apuesta 8.2 Etapa 2: Visión 8.3 Etapa 3: Objetivos estratégicos 8.4 Etapa 4: Acciones estratégicas 8.5 Etapa 5: Ruta estratégica IX. Redacción, aprobación y difusión del PDRC 9.1 Redacción del PDRC 9.2 Aprobación del PDRC 9.3 Difusión del PDRC Anexos Anexo 1: Glosario de términos Anexo 2: Propuesta de modelo conceptual para territorios Anexo 3: Matriz de valoración de tendencias Anexo 4: Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual Anexo 5: Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio Anexo 6: Estructura básica de una encuesta Delphi
Anexo 7: Identificación y definición de variables Anexo 8: Matriz de Análisis Estructural Anexo 9: Selección de variables estratégicas Anexo 10: Identificación y formulación de indicadores Anexo 11: Matriz de identificación de actores Anexo 12: Matriz de escenarios Anexo 13: Matriz de riesgos y oportunidades Anexo 14: Articulación de objetivos Anexo 15: Formulación de metas
Bibliografía
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Índice de gráficos
Gráfico 1. Concepto de territorio ................................................................................................ 10
Gráfico 2. Desarrollo territorial ................................................................................................... 12
Gráfico 3. Estructura económica del territorio regional ............................................................. 13
Gráfico 4. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial ................................ 14
Gráfico 5. Cadena de Valor Público ............................................................................................. 15
Gráfico 6. La producción pública y la política pública descrito por la CVP ................................. 17
Gráfico 7. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto ..................... 17
Gráfico 8. Fases del proceso de planeamiento estratégico ........................................................ 18
Gráfico 9. Cadena de planes estratégicos para territorios.......................................................... 19
Gráfico 10. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados ........................................ 21
Gráfico 11. Articulación de planes .............................................................................................. 22
Gráfico 12. Principal participación de los actores por etapas de las fases del proceso de
planeamiento territorial .............................................................................................................. 28
Gráfico 13. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual............................................... 45
Gráfico 14. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 2 ............................. 46
Gráfico 15. Niveles básicos para la exploración del entorno ...................................................... 49
Gráfico 16. Ejemplo del plano de influencias y dependencias .................................................... 67
Gráfico 17. Representación de las cadenas de influencia por variable estratégica .................... 75
Gráfico 18. Representación gráfica de los escenarios ................................................................ 80
Gráfico 19. Proyección a partir de la evolución histórica ........................................................... 84
Gráfico 20. Conexión entre la alternativa de desarrollo y las variables estratégicas ................. 89
Gráfico 21. Secuencia para la redacción y representación cartográficamente de los escenarios
exploratorios ............................................................................................................................... 91
Gráfico 22. Gráfico de escenarios ............................................................................................... 94
Gráfico 23. Instrumentalización de políticas ............................................................................... 97
Gráfico 24. Elementos claves para implementar una estrategia ................................................ 98
Gráfico 25. Proceso de construcción de la estrategia ................................................................. 99
Gráfico 26. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del proceso de planeamiento estratégico
................................................................................................................................................... 100
Gráfico 27. Etapas de la Fase Estratégica .................................................................................. 101
Gráfico 28. Del escenario apuesta al escenario actual ............................................................. 102
Gráfico 29. Árbol de hechos precursores .................................................................................. 111
Gráfico 30. Ruta estratégica ...................................................................................................... 132
4
Índice de cuadros
Cuadro 1. Proceso de preparación .............................................................................................. 23 Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio ..................................................... 33 Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados ......................................................................... 36 Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2 ....................................................................... 46 Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia ............................. 52 Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias ........................................................................... 52 Cuadro 7. Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual................................... 54 Cuadro 8. Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio ................................................... 56 Cuadro 9. Ejemplo de formulación de variables ......................................................................... 59 Cuadro 10. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia ........................ 60 Cuadro 11. Ejemplo de formulación de una variable a partir de un instrumento de política .... 61 Cuadro 12. Registro de variables ................................................................................................ 62 Cuadro 13. Matriz de Análisis Estructural ................................................................................... 63 Cuadro 14. Escalara para evaluar la influencia ........................................................................... 63 Cuadro 15. Selección de variables estratégicas .......................................................................... 68 Cuadro 16. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables ............................ 71 Cuadro 17. Matriz de identificación de actores .......................................................................... 77 Cuadro 18. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables .. 82 Cuadro 19. Herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales .............................. 83 Cuadro 20. Matriz de escenarios ................................................................................................. 93 Cuadro 21. Proceso para la Fase Estratégica ............................................................................ 101 Cuadro 22. Preguntas guía para la definición de la estrategia de desarrollo territorial ........... 103 Cuadro 23. Matriz de riesgos y oportunidades ......................................................................... 110 Cuadro 24. Casos posibles para formular objetivos estratégicos territoriales ......................... 114 Cuadro 25. Objetivos estratégicos territoriales y sus elementos ............................................. 116 Cuadro 26. Filtros aplicados a los proyectos de la base del SNIP ............................................. 124 Cuadro 27. Porcentaje del TIR y prioridad asociada ................................................................. 124 Cuadro 28. Número de pobladores beneficiados y prioridad asociada .................................... 125 Cuadro 29. Costo per cápita del proyecto y prioridad asociada ............................................... 125 Cuadro 30. Ponderación de criterios ......................................................................................... 125 Cuadro 31. Asignación del orden de prioridad ......................................................................... 126 Cuadro 32. Responsables de las acciones estratégicas ............................................................. 131 Cuadro 33. Matriz de ruta estratégica ...................................................................................... 134 Cuadro 34. Matriz de objetivos estratégicos y metas ............................................................... 136
5
Índice de mapas
Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica ............................................... 38 Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica ........................................... 38 Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica .......................................... 39 Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad ........................... 40 Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco ............................... 41 Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco ................................... 42
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Resolución de Presidencia del Consejo Directivo
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Presentación
El Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (Ceplan), ente rector del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico (Sinaplan), tiene como función establecer los lineamientos, procedimientos y metodologías para implementar el proceso de planeamiento estratégico en el sector público. Uno de los primeros pasos para cumplir la implementación de dicho proceso, ha sido la aprobación de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (en adelante la Directiva), la cual incorpora por primera vez la prospectiva como herramienta fundamental del planeamiento estratégico y establece los mecanismos para la articulación del planeamiento en los tres niveles de gobierno.
La Guía Metodológica de la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica para el Nivel Regional tiene como propósito guiar a los gobiernos regionales para que conduzcan el proceso de planeamiento estratégico en sus respectivos ámbitos territoriales. El planeamiento territorial es un proceso de carácter estratégico, prospectivo, político, técnico, participativo, intersectorial e intergubernamental a través del cual se establecen los objetivos y ejes estratégicos que orientarán el desarrollo del territorio. A través de este proceso se articulará e integrará de forma coherente una estrategia de desarrollo sostenible, que deberá estar reflejada en los planes de desarrollo regional concertados (PDRC).
El Ceplan busca que los planes de desarrollo regional concertados se elaboren bajo tres enfoques. El primero es el enfoque prospectivo, el cual integra una visión de futuro concertada que guía el camino hacia el desarrollo del territorio. El segundo es el enfoque territorial, es decir la comprensión de la realidad del territorio en toda su extensión y las interacciones que se dan entre sus elementos. El tercer enfoque participativo, pues durante la formulación de los planes, como instrumentos de la gestión, confluyen distintas perspectivas de desarrollo las cuales se deben concertar en un PDRC.
En este sentido, la presente guía metodológica facilita el proceso de planeamiento estratégico de los territorios al poner a disposición de los operadores el detalle de las etapas, procedimientos y herramientas necesarias para desarrollar la Fase de Análisis Prospectivo y Fase Estratégica en el planeamiento territorial.
Víctor Adrián Vargas Espejo Presidente (e) del Consejo Directivo Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
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Acrónimos
Lista de acrónimos
AHP Proceso Analítico Jerárquico
[Analytic Hierarchy Process]
CCR Consejo de Coordinación Regional
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
Ceplan Centro Nacional de Planeamiento Estratégico
CTI Ciencia, Tecnología e Innovación
CVP Cadena de Valor Público
DCI Desnutrición Crónica Infantil
EEUU Estados Unidos de América
GIZ Sociedad Alemana para la Cooperación Internacional
[Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit]
GORE Gobierno Regional
IFs International Futures
ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social
INEI Instituto Nacional de Estadística e Informática
MCLCP Mesa de Concertación para la Lucha contra la Pobreza
MICMAC Matriz de Impactos Cruzados – Multiplicación Aplicada a una Clasificación
MIDIS Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social
NBI Necesidad Básica Insatisfecha
Sinaplan Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico
SIRTOD Sistema Regional para la Toma de Decisiones
OMS Organización Mundial de la Salud
PCM Presidencia del Consejo de Ministros
PDRC Plan de Desarrollo Regional Concertado
PDLC Plan de Desarrollo Local Concertado
PESEM Plan Estratégico Sectorial Multianual
PEDN Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
PNUD Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
[United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization]
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Ilustraciones y códigos visuales
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I. Bases conceptuales
1.1 ¿Qué es el territorio?
La Constitución Política del Perú refiere sobre territorio, lo siguiente: “comprende el suelo,
subsuelo, el dominio marítimo, y el espacio aéreo que lo cubre”. Esta definición centrada en el
campo geopolítico, nace a partir de la necesidad de delimitar el espacio de dominio de un
gobierno; sin embargo, esta definición es limitada al no abordar aspectos sociales, culturales,
económicos, naturales, etc., así como sus interrelaciones en un espacio geográfico; y que son
fundamentales para la planificación del desarrollo.
A efectos de esta guía se entiende el territorio como la construcción social en un espacio geográfico, producto de las interrelaciones y decisiones de los actores, a la medida de sus tradiciones, pensamientos, sueños y necesidades, en torno a un proyecto de desarrollo concertado; por lo tanto es fruto de una historia, de la expresión de un presente y un futuro, que le imprime una identidad y que lo hace único (Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012).
El territorio comprende características geográficas y recursos naturales específicos; una identidad particular definida por sus habitantes (entendida en términos de pertenencia) y las interrelaciones con otros territorios; relaciones sociales e institucionales y formas de organización propias; determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso (Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012).
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012.
El territorio constituye la construcción social en un espacio geográfico, producto de las interrelaciones y decisiones de los actores, a la medida de sus tradiciones, pensamientos, sueños y necesidades, en torno a un
proyecto de desarrollo concertado.
Espacio geográfico
Base de RR.NN.
Específica
Identidad particular
Relaciones sociales
Relaciones institucion
ales
Formas de organización propias Formas de
producción, intercambio
y distribución del ingreso
Gráfico 1. Concepto de territorio
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1.2 ¿Qué es el enfoque territorial en los procesos de planeamiento?
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) entiende al enfoque territorial como el reflejo de las particularidades de las comunidades regionales y ofrece una mejor manera de abordar temas de crecimiento, empleo, provisión de servicios públicos, pobreza y desafíos ambientales.
La OCDE menciona que el enfoque territorial contribuye a la formulación de las políticas públicas con miras a mejorar la eficiencia y la efectividad de las intervenciones públicas (entrega de los bienes y servicios a las personas) (OCDE, 2015). Por lo tanto, el enfoque territorial consiste en definir una estrategia de desarrollo considerando las relaciones y las características de un territorio1.
Aplicar el enfoque territorial parte por garantizar que se incluyan sus elementos fundamentales: participación, multidimensionalidad, multisectorialidad, visión de una economía de territorio y búsqueda de una mayor conciencia institucional (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, 2007):
- Participación. La estrategia de desarrollo de un territorio debe ser producto de un proceso de construcción social, por lo que requiere de la participación de los actores del territorio y de su compromiso para la apropiación de ésta.
- La multidimensionalidad implica entender los diferentes ámbitos temáticos del desarrollo territorial: derechos humanos e inclusión, servicios, estado y gobernabilidad, economía, cohesión territorial y ambiente.
- La multisectorialidad implica abordar el territorio con una mirada integral. Por ejemplo, se debe entender la complementariedad entre la agricultura y otras actividades que generan ingresos, debido que las actividades económicas incorporan diferentes sectores; o en el aspecto social comprender la integración de los servicios (salud, educación, empleo, etc.) para la mejora de la calidad de vida en el territorio.
- Visión de una economía del territorio: implica entender la economía (incorporando las dinámicas del ámbito rural) considerando todas las actividades, productivas o no, que generen ingresos a las familias, con base en la puesta en valor de los recursos locales.
- Búsqueda de una mayor conciencia institucional: la institucionalidad para el desarrollo territorial debe ser abierta, pluralista y democrática. Debe fortalecer el capital social y la concertación estratégica del conjunto de la sociedad. Esta nueva institucionalidad es producto de la concertación alcanzada por los actores del territorio y aseguran la sostenibilidad, en el tiempo, de las estrategias y acciones acordadas.
1.3 ¿Qué es el desarrollo territorial?
El desarrollo territorial2 comprende el desarrollo económico social, poblacional, cultural y
ambiental a través del crecimiento económico armonizado con la dinámica demográfica, el
desarrollo social equitativo y la conservación de los recursos naturales y el ambiente del
territorio.
1 Desarrollado sobre la base del Programa LEADER (Liaisons Entre Actions de Dèveloppement de I’
Èconomie Rurale). Programa de desarrollo rural de la Comunidad Europea que se inició en 1991. 2 El Artículo 6 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, aborda de esta forma el desarrollo
regional, el cual es el desarrollo territorial en el ámbito territorial de un gobierno regional.
12
Es un proceso implementado con los actores del territorio con el propósito de mejorar la
calidad de vida de la comunidad. Busca fortalecer las capacidades locales y aprovechar los
recursos propios y externos para consolidar el entramado socio-institucional y el sistema
económico-productivo local.
Fuente: Ceplan
1.4 ¿Qué es la competitividad regional y como se relaciona con el desarrollo
territorial?
La OCDE, define la competitividad regional como la capacidad que tiene la región3 de atraer y
mantener empresas de éxito y mantener o incrementar la calidad de vida de la población.
Además señala que como consecuencia, la mano de obra especializada y la inversión suelen
mantenerse lejos de los territorios “no competitivos” y fluyen hacia los más competitivos.
Para mejorar la competitividad4 regional, cada gobierno regional debe promover un entorno
de innovación, impulsar alianzas y acuerdos entre los sectores público y privado, fortalecer las
redes de colaboración entre empresas, instituciones y organizaciones sociales, junto con el
crecimiento de eslabonamientos productivos y facilitar el aprovechamiento de oportunidades
para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la ampliación de mercados y
la exportación.
De esta forma, el desarrollo económico constituye la base de la competitividad regional y del
desarrollo regional. Esto se logra a partir del aprovechamiento de los factores o capitales
3 Para la OCDE una región es una unidad geográfica subnacional. En ese sentido, se considera para efectos
de la presente guía metodológica que el término “región” usado por la OCDE hace referencia al ámbito
territorial de un gobierno regional. 4 Numeral 13 del artículo 8 de la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
Aprovechar recursos propios y externos
Fortalecer capacidades
Consolidar sistema
económico-productivo
Consolidar entramado
socio-institucional
MEJORAR LA CALIDAD DE VIDA
Actores del territorio
Gráfico 2. Desarrollo territorial
13
disponibles en el territorio, tales como el capital humano, el social y el natural (Cordero-Salas,
Chavarría, Echeverri & Sepúlveda 2003).
Gráfico 3. Estructura económica del territorio regional
Fuente: Elaboración propia sobre la base de Cordero-Salas, Chavarría, Echeverri & Sepúlveda 2003.
1.5 ¿Cómo se da la participación durante el proceso de planeamiento territorial?
La participación en los procesos de planeamiento, está sustentada en diversos documentos
normativos, sin embargo, para que esta sea efectiva requiere ser planificada e implementada
como parte del proceso. En tal sentido, el carácter participativo de la planificación concertada
debe ser transversal y explícito durante todo el proceso (Ceplan y GIZ 2013).
Carácter participativo durante el proceso de planeamiento territorial
Los procesos de planeamiento territorial, como construcciones colectivas, implican en cada
uno de los momentos, la participación activa y propositiva de diferentes actores.
La participación es un requisito fundamental para la formulación de los planes de desarrollo
concertado, definido de ese modo en el marco normativo de los procesos de planificación local
y regional.
Ley N° 27972. Ley Orgánica de
Municipalidades, art. IX
Principios rectores de las
políticas y la gestión regional.
El proceso de planeación local es integral, permanente y
participativo, articulando a las municipalidades con sus
vecinos. En dicho proceso se establecen las políticas públicas
de nivel local, teniendo en cuenta las competencias y
funciones específicas exclusivas y compartidas establecidas
para las municipalidades provinciales y distritales. El sistema
de planificación tiene como principios la participación
ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales,
transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas,
inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y
neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas
nacionales, especialización de las funciones, competitividad e
integración.
Territorio
CapitalNatural o fijo Humano
Social
Recursos
naturales
InfraestructuraOrigen
Educación
SaludOrigen
Nutrición
Equipamiento
tecnológico
Asentamiento y
organización poblacional
Origen
Redes urbanas y
rurales de producción
Intereses, identidad y
cultura
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Ley N° 27867. Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales, art. 8
Principios rectores de las
políticas y la gestión regional,
inciso 1.
1. Participación. - La gestión regional desarrollará y hará uso
de instancias y estrategias concretas de participación
ciudadana en las fases de formulación, seguimiento,
fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la
ejecución de los planes, presupuestos y proyectos regionales.
Los actores del desarrollo
La participación parte de la identificación de los diversos actores del territorio. Una
buena identificación de los actores contribuirá al logro de consensos, alianzas
estratégicas y compromisos durante el proceso de planeamiento territorial y su
implementación. Se debe determinar cuáles actores se van a convocar, establecer los
momentos de participación y finalmente definir los espacios y técnicas para lograr una
participación efectiva.
A lo largo de todo el proceso de planeamiento territorial pueden participar distintos actores,
según sea el caso:
Gráfico 4. Grupos de actores en los procesos de planeamiento territorial
Fuente: Ceplan
1.6 ¿Qué son políticas públicas?
Las políticas públicas son decisiones de gobierno nacional, regional o local sobre temas de
interés público que constituyen la respuesta del Estado frente a determinadas situaciones
problemáticas o insatisfactorias que afectan a la sociedad. Las políticas sustentan el accionar
del Estado y brindan direccionalidad estratégica a las entidades públicas. En el caso del nivel
regional, las autoridades tienen la facultad de adoptar y concordar las políticas en los asuntos
de su competencia.
Actores económico-productivos
Expertos
Organizaciones de la sociedad
civil
Dependencias del Gobierno
Nacional
Sociedad en
general
Gobiernos regionales y locales
15
1.7 ¿Qué es la cadena de valor público (CVP)?
Es un modelo teórico que permite describir cómo las intervenciones públicas buscan
transformar la sociedad a través una combinación y secuencia causal de variables (insumos,
procesos, productos, resultados e impactos), conforme a la relación siguiente:
Gráfico 5. Cadena de Valor Público
Fuente: Ceplan
GLOSARIO:
Productos: Conjunto articulado de bienes y servicios que entrega las entidades de la administración pública.
Resultado: Es el efecto que se desea lograr sobre el comportamiento o el estado de las personas o de su entorno, como consecuencia, entre otras cosas, de los bienes y servicios entregados en el proceso de la producción pública.
Impacto: Son los cambios en las condiciones de vida de las personas que se logran por efecto de los resultados alcanzados.
EJEMPLO:
Por ejemplo, el programa presupuestal 030 “Reducción de delitos y faltas que afectan a la
seguridad ciudadana” puede ser representado en un esquema bajo el modelo de la Cadena de
Valor Público de la siguiente manera:
Ejemplo de una CVP en el tema seguridad ciudadana
Comunidad recibe acciones de prevención en el marco del Plan de Seguridad Ciudadana
Comunidad organizada a favor de la seguridad
ciudadanay
Reducir de los delitos y faltas que afectan la seguridad ciudadana
Incremento de la seguridad ciudadana
Procesos
(Actividad) Producto Resultado Impacto
16
El incremento de la seguridad ciudadana es el impacto, es decir, el cambio que se espera lograr
en las condiciones de vida de las personas. Este impacto se conseguirá por el efecto de la
reducción de delitos y faltas (entre otros resultados), que se obtiene por mayores operaciones
policiales para reducir delitos, producto de procesos de planificación del patrullaje.
1.8 ¿Cómo se relaciona la CVP con las políticas públicas y la gestión pública?
En los últimos años, en el Perú se han realizado avances importantes en la consolidación de
una lógica de gestión orientada a resultados5. Esta lógica permite que las entidades públicas
identifiquen y prioricen las necesidades de los ciudadanos; esto contribuye a una mayor
coordinación entre las entidades para lograr los resultados esperados.
La identificación de los impactos y resultados constituyen los primeros elementos a determinar
de la cadena de valor público, lo cual implica señalar cuáles son y priorizar aquellos que
beneficien al ciudadano y a su entorno.
Se debe tener en cuenta que los ciudadanos esperan la resolución de los problemas o la
satisfacción de sus necesidades (impactos y resultados), sin considerar las condiciones
administrativas y factores que se requieren, así como los actores involucrados. Esto es
importante en la gestión de los territorios, porque a pesar de existir competencias exclusivas y
compartidas en los niveles de gobierno, los ciudadanos esperan resultados de parte del
Estado, sin diferenciar en muchos casos de quien son las competencias. Por lo tanto es
necesario coordinar entre los tres niveles para conseguir los resultados deseados y determinar
los productos. En el campo de la gestión pública es donde se identifican dichos productos,
además de los procesos e insumos de la cadena de valor público necesarios para lograr los
resultados e impactos.
Las variables consideradas en la cadena de valor público se despliegan sobre dos campos de
naturaleza diferente: el de la gestión pública (insumos, procesos y productos) y el de las
políticas públicas (resultados e impactos). Ambos campos están relacionados con una lógica de
causalidad y basados en evidencia. El primero se caracteriza por relaciones técnicas insumo-
producto que son predecibles, aun cuando puedan ser complejas. El segundo campo, se
caracteriza por las interacciones sociales de los actores con diversos intereses donde prevalece
la incertidumbre sobre el logro de los resultados e impactos (hipótesis de política)6.
5 Decreto Supremo N° 004-2013-PCM. Presidencia del Consejo de Ministros: Aprueba la Politica Nacional
de la Gestion Publica. 6 Esta complejidad se aborda en la Guía de la Fase Institucional del Proceso de Planeamiento Estratégico.
17
Gráfico 6. La producción pública y la política pública descrito por la CVP
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012.
Otro aspecto importante es la relatividad de las variables de resultado e impacto. Quiere decir
que las intervenciones públicas funcionan bajo diferentes cadenas de valor público. Por lo
tanto, la clasificación de las variables, como de impacto o de resultado, depende de la cadena
de valor público diseñada. Esto origina que una variable de impacto en un territorio, debido a
la complejidad de la realidad social y la estructura del Estado, puede ser resultado de la
producción un conjunto de entidades públicas.
Gráfico 7. Relatividad de denominación de variables de resultado o de impacto
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012
IMPORTANTE:
La cadena de valor público, como modelo teórico, tiene un carácter descriptivo el cual debe validarse sobre la base de evidencias. Es decir que no es una herramienta de gestión pública, sino que propone un enfoque de gestión estratégica orientada a lograr los impactos deseados.
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II. Aspectos generales del proceso de planeamiento
estratégico para territorios
2.1 ¿Cuáles son las fases del proceso de planeamiento estratégico?
El proceso de planeamiento estratégico se divide en las siguientes fases:
Gráfico 8. Fases del proceso de planeamiento estratégico
Fuente: Ceplan
Los procesos de planeamiento estratégico en el país son regidos y orientados por la Directiva
General del Proceso de Planeamiento Estratégico - Sinaplan, la cual es de aplicación obligatoria
para todas las entidades de la Administración Pública y tiene como objeto establecer los
principios, normas, procedimientos e instrumentos del proceso de planeamiento estratégico.
En la presente guía metodológica se desarrollarán la Fase de Análisis Prospectivo y la Fase
Estratégica para los ámbitos territoriales de los gobiernos regionales.
2.2 ¿Cómo se desarrolla la Fase de Análisis Prospectivo?
En la Fase de Análisis Prospectivo se analiza el territorio y su entorno, para identificar
tendencias y variables estratégicas. A partir de las variables estratégicas se construyen
escenarios de futuro, que buscan promover el pensamiento estratégico anticipativo de los
gestores públicos para la mejor toma de decisiones (Art. 25 de la Directiva General del Proceso
de Planeamiento Estratégico).
2.3 ¿Cómo se desarrolla la Fase Estratégica?
En base a la información generada en la Fase de Análisis Prospectivo, se construye el escenario
apuesta, se formula la visión, se definen los objetivos estratégicos con sus correspondientes
indicadores y metas y se identifican las acciones estratégicas, las cuales se priorizan en una
ruta estratégica (art. 31 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico).
19
2.4 ¿Qué función tiene el Plan de Desarrollo Regional Concertado?
El Plan Estratégico de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) es un instrumento de gestión
donde se establece la estrategia del desarrollo territorial. Se elabora de manera participativa,
expresando un pacto político enmarcado en la estrategia nacional de desarrollo y articulado a
las políticas nacionales. Además, orienta los procesos de planeamiento estratégicos de los
gobiernos locales.
Fuente: Ceplan
2.5 ¿Quiénes participan en el proceso de planeamiento territorial?
Durante el proceso de planeamiento territorial participan el Gobierno Regional como el
responsable de la elaboración del PDRC, los gobiernos locales, el Centro Nacional de
Planeamiento Estratégico (Ceplan) en calidad de asesor metodológico. Además, participan los
Gobiernos Locales, representantes del Gobierno Nacional, el Consejo de Coordinación Regional
el cual emite opinión consultiva y los demás actores del territorio.
Los actores del territorio incluyen a:
organizaciones claves como cámaras de comercio, entidades financieras, organismos
no gubernamentales, organizaciones sociales, la Iglesia y cualquier entidad que se
considere conveniente;
representantes de las organizaciones de la sociedad civil reconocidos por el Consejo
de Coordinación Regional (organizaciones de productores, gremios empresariales,
profesionales, agrarios, vecinales, universidades, iglesias, comunidades campesinas y
nativas, mesas de concertación y organizaciones de mujeres y jóvenes)7 ;
representantes de entidades públicas
miembros de la sociedad en general;
entre otros.
Durante el proceso de planeamiento es recomendable que ante vacíos en la información se
consulte a personas o entidades, que no necesariamente tienen participación directa en el
desarrollo territorial pero que posean amplios conocimientos y experiencia en estos temas.
7 Ley Orgánica de Gobiernos Regionales N°27867
PEDN Pesem
PDRC PEI-POIAsignación
presupuestal
Gráfico 9. Cadena de planes estratégicos para territorios
20
Estas personas o entidades pueden ser especialistas, universidades o centros de investigación
en temas sociales, demográficos o económicos que comprenden las dinámicas territoriales a
profundidad.
2.6 ¿Cuál es la vigencia de un PDRC?
Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico, el Plan de Desarrollo Regional Concertado (PDRC) se elabora para un periodo de 8 años (Art. 16). Sin embargo, el principal criterio para iniciar un proceso de planeamiento depende de la vigencia de la información, de los cambios en el entorno y de las conclusiones contenidas en el Informe de Análisis Estratégico.
2.7 ¿Cómo se articulan los planes de desarrollo locales concertados con el PDRC?
El Plan de Desarrollo Regional Concertado debe ser formulado y aprobado con la participación de las municipalidades provinciales y la sociedad civil de la región8.
Con el propósito de lograr los objetivos estratégicos en el ámbito regional, es necesario que tanto los planes de desarrollo concertado provinciales y distritales se articules al plan de desarrollo concertado regional.
Con ese propósito, se recomienda que luego de formular el PDRC se dé inicio al proceso de planeamiento territorial provincial, con la participación y asistencia técnica del gobierno regional y los distritos de la circunscripción de la provincia. El PDLC provincial debe estar articulado al PDRC al cual pertenece.
De la misma forma, se recomienda que después de la aprobación del PDLC Provincial, se inicie el proceso de planeamiento territorial distrital, con la participación y asistencia técnica del gobierno provincial. Además, podrá contar con la participación del gobierno regional, y cuenta con la participación y asistencia técnica del gobierno provincial. El PDLC distrital debe estar articulado al PDLC provincial al cual pertenece.9
8 En concordancia con el Artículo 10 de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales - Ley N°27867.
9 En concordancia con el Artículo 73 de la Ley Orgánica de municipalidades – Ley 27972.
21
Fuente: Ceplan
2.8 ¿Cómo se articulan los instrumentos de gestión del territorio al PDRC?
Dado que en el PDRC se determina la estrategia de desarrollo regional, los demás instrumentos para la gestión del territorio como planes o estudios deben tomarlo como referencia. Los otros planes o estudios deberán adoptar el escenario apuesta, la visión y articularse a los objetivos del PDRC.
A continuación se muestra cómo, desde el nivel nacional hasta el nivel distrital, los distintos instrumentos de gestión del territorio se deben articular.
Gráfico 10. Articulación entre los Planes de Desarrollo Concertados
Plan de Desarrollo Regional
Concertado
Plan de Desarrollo Concertado (Provincia A)
Plan de Desarrollo Concertado (Distrito 1)
Plan de Desarrollo Concertado (Provincia B)
Plan de Desarrollo Concertado
(Provincia “n”)
Plan de Desarrollo Concertado (Distrito 2)
Plan de Desarrollo Concertado
(Distrito ”n”)
Competencia de
los Gobiernos
Regionales
Competencia de las
Municipalidades
Distritales
Competencia de las
Municipalidades
Provinciales
22
Gráfico 11. Articulación de planes
Fuente: Ceplan
23
III. Actos preparatorios al proceso de planeamiento
estratégico
El propósito de los actos preparatorios es generar las condiciones adecuadas para el desarrollo
del proceso de planeamiento estratégico. Para esto, se debe involucrar a las autoridades
buscando su respaldo y compromiso en el proceso de planeamiento estratégico. Luego, se
debe designar la Comisión de Planeamiento Estratégico y conformar el Equipo Técnico. Es
responsabilidad de las autoridades asignar el presupuesto necesario para desarrollar el
proceso de planeamiento, cumpliendo con los procedimientos establecidos en las normativas
legales y lo señalado en la presente guía10.
Los actos preparatorios comprenden dos grandes etapas: la “organización” y la “sensibilización y capacitación”. Cada una comprende un conjunto de pasos y productos concretos a obtener.
Cuadro 1. Proceso de preparación
Fuente: Ceplan
3.1
Etapa 1: Organización
La organización comprende la conformación de la estructura operativa, la identificación de los actores y la convocatoria.
10
Antes de iniciar un proceso de planeamiento territorial, se recomienda revisar el avance en el logro de
los objetivos del proceso de planeamiento anterior.
Etapa Paso Producto
1. Organización
1. Conformar la estructura operativa
Estructura operativa
2. Identificar los actores Registro de los actores
3. Convocar a los actores Compromiso de los actores
4. Diseñar la participación Establecimiento de los procesos de participación
2. Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo Técnico
1. Realizar la sensibilización Compromiso de la alta dirección
2. Realizar la inducción Equipo Técnico capacitado
Su finalidad es: Conformar las instancias de trabajo técnico y de validación de los productos del proceso, además de realizar el reclutamiento de los actores.
24
Paso 1: Conformar la estructura operativa
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De conformar la Comisión de Planeamiento Estratégico y el Equipo Técnico. Además, comunicar el rol que poseen el Órgano Resolutivo y el Órgano consultivo.
La Comisión de Planeamiento Estratégico y el Equipo Técnico se conforman a través de una Ordenanza Regional.
La Ordenanza Regional que da inicio al proceso de planeamiento territorial para la formulación del PDRC correspondiente, la conformación de la Comisión de Planeamiento Estratégico y del Equipo Técnico, y el cronograma de trabajo.
a. El Órgano Resolutivo
Está conformado por el Consejo Regional, (órgano normativo y fiscalizador) y por el Presidente Regional (órgano ejecutivo). El Órgano Resolutivo aprueba los planes estratégicos de conformidad con las normas que la rigen (Art. 6 de la Directiva General
del Proceso de Planeamiento Estratégico - SINAPLAN).
b. El Órgano Consultivo
Es el Consejo de Coordinación Regional (CCR), el cual emite opinión consultiva previa a la aprobación del PDRC por el Consejo Regional.
c. La Comisión de Planeamiento Estratégico
Está integrada por miembros de la Alta Dirección y los jefes de órganos de línea, de asesoramiento y de apoyo. Adicionalmente, es importante que en esta comisión se integren a miembros de la Alta Dirección de los Gobiernos Locales Provinciales y a representantes de la sociedad civil. Se recomienda también la participación de un representante del CCR diferente a los antes mencionados.
La Comisión de Planeamiento Estratégico coordinará, guiará y validará el proceso de Planeamiento Estratégico.
d. El Equipo Técnico
Es el equipo que tiene a su cargo la formulación del PDRC, está constituido por un grupo multidisciplinario e interinstitucional de especialistas y técnicos del sector público, del sector privado y de la sociedad civil.
El Equipo Técnico debe contar con una secretaría técnica que estará a cargo de la instancia del Gobierno Regional que tenga competencias en planeamiento estratégico. Además, debe incluir la participación de representantes de las dependencias (oficinas, gerencias o similares) que trabajan con información georreferenciada.
25
Esta secretaría se encargará de coordinar con el equipo de monitores del Ceplan y actuará como articulador entre el Equipo Técnico, la Comisión de Planeamiento Estratégico y el Órgano Resolutivo.
Paso 2: Identificar los actores
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De identificar a los actores que participarán en el proceso de planeamiento territorial.
Se identificarán expertos, representantes de organizaciones claves y a miembros de la sociedad en general que tengan participación en el desarrollo del territorio, ya sea a través de decisiones, proyectos, actividades económicas, sociales u otras.
La base de datos de las personas que participarán en el proceso de planeamiento territorial.
Los actores que participarán en el proceso de planeamiento pueden clasificarse en:
a) Expertos: individuos con amplio conocimiento y experiencia en el territorio.
Los dos principales criterios para seleccionar expertos son conocimiento y experiencia. Estos criterios pueden ser evaluados de distintas formas, como la evaluación de sus hojas de vida por parte del Órgano de Planeamiento Estratégico.
Si bien un experto puede pertenecer a alguna organización clave, es importante que no la represente durante el proceso de planeamiento estratégico, pues son las opiniones del experto, basadas en sus conocimientos y experiencias, las que se buscan obtener y no la posición de la organización a la que pertenecen.
La experiencia aportada por los expertos es de gran importancia pues puede brindar información cuando existan vacíos en los datos disponibles, además de apoyar en la definición de conceptos.
b) Organizaciones clave: son aquellas organizaciones con intereses políticos, económicos, sociales, académicos u otros, en el territorio. Incluyen a los gobiernos locales, entidades públicas que no forman parte del equipo técnico u organizaciones de la sociedad civil. La participación de estas organizaciones es necesaria para generar pactos sociales que permitan implementación de la estrategia de desarrollo para el territorio.
c) Sociedad en general: es el nivel más abierto de participación que incluye a cualquier ciudadano o grupos de ciudadanos, sin necesidad de demostrar pertenencia a alguna organización social o entidad pública. Esta participación permite fortalecer los compromisos adoptados por los tomadores de decisiones.
La identificación de actores puede ser efectuada como un simple listado o directorio, aunque se recomienda que el Órgano de Planeamiento construya un mapa de actores, definiendo la participación de cada uno en el desarrollo territorial.
26
De acuerdo al tipo de participación identificada por el equipo técnico, la participación de los actores podría darse durante todo el proceso, en algunas etapas de manera simultánea, secuencialmente o a través de consultas específicas con ayuda de herramientas como encuestas, entrevistas, talleres, grupos de trabajo, entre otros. La identificación y convocatoria de los actores deberá continuar a lo largo del proceso de planeamiento territorial.
Es importante resaltar que los resultados de la implementación de la estrategia de desarrollo del territorio trascienden al periodo de una administración del gobierno regional, motivo por el cual es importante considerar la participación de las agrupaciones políticas y sociales. Esta práctica aumentará la probabilidad de que las autoridades del periodo siguiente continúen con la implementación de la estrategia presente del PDRC.
Paso 3: Convocar a los actores
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De transmitir a los participantes la relevancia de su presencia durante el proceso y dar a conocer el plan de trabajo.
El Consejo Regional realizará la convocatoria para el proceso de planeamiento territorial, comunicando el plan de trabajo y el acuerdo del consejo regional. Finalmente, también comunicará al Ceplan el inicio de las actividades.
Contar con el compromiso de los actores para participar durante el proceso de planeamiento estratégico.
Identificados los actores es importante convocarlos y lograr su participación, este aspecto requiere contar con un conjunto de estrategias que motiven y hagan viable la participación (establecer alianzas estratégicas, agendar la participación, entre otros).
Paso 4: Diseñar el proceso de participación
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De establecer cómo participarán los actores a lo largo del proceso de planeamiento territorial
Se analizarán los tipos de procesos de participación para seleccionar los más pertinentes y luego se definirán los espacios en los cuales interactuarán los actores.
Una estrategia de participación de los actores para desarrollar el proceso de planeamiento estratégico.
Un proceso de planeamiento participativo implica establecer los momentos, espacios y técnicas adecuadas para lograr una participación efectiva. Para ello se recomienda diferenciar los procesos de participación y definir los espacios de participación.
27
a. Diferenciar los procesos de participación11
En un proceso de planeamiento territorial es indispensable la participación. Para que sea efectiva se deben establecer en qué momento del proceso intervendrán los diferentes actores. Para ello se ha establecido que durante el proceso de planeamiento territorial existen dos tipos de procesos con diferentes requerimientos de participación:
Procesos técnicos en los que la participación es en razón a la experiencia y
conocimiento en determinados temas. En este proceso la participación puede ser a título personal o institucional. La participación en estos espacios obedece a la necesidad de obtener aportes concretos.
Procesos participativos son los espacios destinados a informar, presentar, validar y, en algunos casos, trabajar aspectos específicos del plan. Estos espacios están destinados a una participación ampliada, generalmente en términos de representación institucional, lo cual no excluye posibles participaciones individuales.
b. Definir los espacios de participación
Los responsables del proceso deben asegurar la existencia de espacios adecuados para la participación de los actores, estos espacios pueden ser los siguientes:
Los talleres: espacios con participación amplia de los actores involucrados en el desarrollo del territorio (gobiernos locales, organizaciones clave, académicos, actores políticos, sociedad en general, entre otros).
Las mesas de trabajo: espacios especializados de concertación, generalmente con participación de actores clave como gobiernos locales y organizaciones sociales, económico-productivo, académicas.
Espacios de consulta e información: teniendo en cuenta, las organizaciones sociales representativas del ámbito territorial (incluyendo diferentes redes o gremios) y al CCR; mediante asambleas, reuniones, fórums y otros.
Los grupos focales: generalmente, son espacios de participación especializada sobre aspectos específicos, para lo cual es necesario identificar actores clave.
Las entrevistas: es otra forma de participación que, dependiendo de la muestra, puede implicar una participación amplia o especializada con actores clave.
Las encuestas: es un instrumento que permite consultar a amplios grupos de actores a la vez, a fin de recoger opiniones o validar productos.
Reconocer los procesos y espacios de participación ayuda a determinar en qué etapas de las fases del proceso de planeamiento la participación de ciertos actores es trascendental para lograr los fines propuestos. A continuación se muestra la participación clave de los diversos actores por grupos de etapas, siempre bajo el liderazgo del Gobierno Regional:
11
CEPLAN – GIZ (2013)
28
Gráfico 12. Principal participación de los actores por etapas de las fases del proceso de
planeamiento territorial
Fuente: Ceplan
3.2
Etapa 2: Sensibilización de la alta dirección y capacitación del Equipo
Técnico
La sensibilización y capacitación se realiza a través de una jornada de preparación dirigida a la Comisión de Planeamiento Estratégico y al Equipo Técnico. Esta jornada contará con dos bloques: i) la sensibilización dirigida a la Comisión de Planeamiento y ii) la inducción a la metodología de planeamiento territorial dirigida al Equipo Técnico.
Paso 1: Realizar la sensibilización
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De motivar la participación y
el apoyo político de la Alta
Dirección en el proceso de
planeamiento estratégico.
El Órgano Resolutivo convoca
a los miembros de la
Comisión de Planeamiento
Estratégico para desarrollar
una sesión de sensibilización.
En esta, el Órgano de
La Alta Dirección comprende
la importancia de su
involucramiento en el
proceso de planeamiento
estratégico y se compromete
con brindar su apoyo político.
•Expertos
•Direcciones regionales
•Organizaciones clave
•Organizaciones clave
•Sociedad en general
•Actores políticos
•Expertos
•Organizaciones clave
• Gobierno nacional
•Gobiernos locales
•Direcciones regionales
•Organizaciones clave
Objetivos, indicadores y
metas
Aciones estratégicas
Ruta estratégica
Modelo conceptual
Tendencias
Variables estratégicas
Diagnóstico de variables
Escenarios
Escenario apuesta
Visión
Su finalidad es: Lograr el compromiso político de la alta dirección y contar con un Equipo Técnico capacitado para desarrollar el proceso de planeamiento territorial.
29
Planeamiento Estratégico
presenta el plan de trabajo y
el Ceplan presenta la
metodología y comunica la
importancia de la
participación de la Alta
Dirección.
El apoyo de la Alta Dirección es fundamental para el desarrollo del proceso de planeamiento territorial. Son los encargados de aprobar el documento prospectivo y el PDRC.
Además, es vital su participación para liderar la gestión de manera efectiva a fin de alcanzar los objetivos propuestos. Es importante considerar que la Alta Dirección debe combinar la gestión del día a día, que involucra necesidades actuales, con los resultados a largo plazo en beneficio de la población.
Paso 2: Realizar la inducción
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De realizar la transferencia
metodológica de las Fases
de Análisis Prospectivo y
Estratégica a los miembros
de Equipo Técnico.
El Órgano Resolutivo convoca
a los miembros del Equipo
Técnico para desarrollar una
sesión de capacitación. En esta
el Órgano de Planeamiento
Estratégico presenta el plan de
trabajo, y el Ceplan a solicitud
de la Alta Dirección presenta la
metodología de las Fases de
Análisis Prospectivo y la Fase
Estratégica.
Miembros del Equipo Técnico
comprenden la metodología
de las Fases de Análisis
Prospectivo y Fase
Estratégica. Además,
manejan los enfoques y
herramientas.
La capacitación se realizará a dos grupos de participantes:
a. Capacitación a participantes del proceso de planeamiento estratégico
Dirigido a representantes de instituciones públicas, privadas y de la sociedad civil, así como a líderes de opinión y expertos. Debe estar orientada a sensibilizar, brindar información y motivar la participación.
b. Capacitación a operadores del proceso de planeamiento estratégico
Dirigido a los miembros de la Comisión de Planeamiento Estratégico y del Equipo Técnico. La capacitación para este grupo se realizará a lo largo del desarrollo de las Fases de Análisis Prospectivo y Estratégica. Esta capacitación será más específica y técnica. La metodología que se utilizará será “aprender haciendo”, cada fase y actividad contará con un espacio de inducción temática y presentación de las herramientas propuestas.
30
IV. Aspectos generales de la Fase de Análisis
Prospectivo
4.1 ¿Qué es la Fase de Análisis Prospectivo?
Es la fase destinada a la exploración del futuro. Se analiza el territorio y su entorno,
identificando tendencias y variables estratégicas para construir escenarios de futuro,
evaluando oportunidades y riesgos.
4.2 ¿Qué es la prospectiva?
Existen diversas definiciones del término prospectiva; la mayoría de ellas provienen de una raíz
común que se le atribuye al filósofo francés Gastón Berger, quien es considerado como el
padre de la Prospectiva. Berger (1957) señala que se trata de una “ciencia que estudia el
futuro para comprenderlo y poder influir en el” [Elle est science du comprendre en avant, du
comprendre l’avenir, afin de contribuer à le faire]. Si bien el término “ciencia” y la idea de
estudiar algo que no existe como el futuro son aspectos controversiales (que han sido parte de
muchas discusiones entre teóricos), lo importante es que se presenta el futuro como un
espacio sobre el cual podemos comenzar a actuar desde el presente.
En esta línea, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define la
prospectiva como el “conjunto de tentativas sistemáticas para observar a largo plazo el futuro
de la ciencia, la tecnología, la economía y la sociedad con el propósito de identificar las
tecnologías emergentes que probablemente produzcan los mayores beneficios económicos o
sociales” (Prospectiva.eu 2015).
Para la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); la prospectiva se
entiende como:
(…) una actividad permanente que permite generar imágenes de futuro de alta
calidad (anticipación), estimular la participación y asimilación de escenarios y
desafíos futuros (apropiación) la puesta en marcha de proyectos pertinentes
(acción) y la retroalimentación constante que facilite examinar las brechas entre
las imágenes de futuro propuestas y el cumplimiento de metas en el presente
(aprendizaje) (CEPAL 2006).
El uso del enfoque prospectivo debe convertirse en parte de la gestión estratégica de las
instituciones y no solo debe ser un esfuerzo temporal (como un proyecto). Esta disciplina
contribuye a crear una cultura institucional del planeamiento estratégico.
31
La prospectiva se nutre de historia y mientras que los hombres cambian de una época a otra,
los problemas casi siempre son los mismos.
Gaston Berger12 advierte que a menudo se buscan medios sin ni siquiera definir los objetivos
que se han de alcanzar. Sin embargo, la realidad impone un orden inverso: determinar los
fines, luego los medios necesarios.
Godet 2011
INFORMACIÓN ADICIONAL:
El interés por comprender el futuro –e influir en él de forma estructurada– motivó a
investigadores de Norteamérica y Europa a desarrollar diversos enfoques como la
investigación de futuro, el pronóstico tecnológico, la prospectiva, la planificación por
escenarios, la previsión humana y social, los estudios globales, los estudios de visión, el análisis
de sistemas, entre otros; principalmente a partir de mediados del siglo XX.
Diversas escuelas interesadas en el estudio del futuro desarrollaron herramientas destinadas al
análisis y construcción del futuro; entre ellas destacan la escuela anglosajona de foresight que
analiza las tendencias y contrasta con la opinión de expertos para la construcción de futuros
probables, posibles y deseables; la escuela francesa de prospectiva que construye escenarios
probables, toma decisiones para aprovechar las oportunidades previsibles y anticipa acciones
para evitar lo no deseado. En la actualidad estas dos escuelas se complementan para construir
e investigar el futuro haciendo uso de herramientas comunes.
Adaptado de Medina, Becerra & Castaño 2014
4.3 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase de Análisis Prospectivo?
La Fase de Análisis Prospectivo comprende tres objetivos:
comprender el territorio identificando los elementos internos que lo componen y los
externos que influyen sobre él;
anticiparse a los riesgos y oportunidades que presentan los escenarios de futuro, para
minimizar o aprovechar sus efectos respectivamente;
incrementar las capacidades de los gestores públicos en la exploración del futuro como
fuente de información que mejore la toma de decisiones.
12
Filósofo francés considerado como el padre de la prospectiva. Propone que el futuro está condicionado
por la decisión de las personas.
32
4.4 ¿Quiénes realizan la Fase de Análisis Prospectivo?
A nivel nacional: Ceplan.
A nivel sectorial: los ministerios en la materia de su rectoría.
A nivel territorial: gobiernos regionales para sus respectivos ámbitos territoriales.
En el marco de los Planes Especiales: las entidades responsables en concordancia con
el artículo 43° y 44° de la Directiva.
La Fase de Análisis Prospectivo puede ser desarrollada opcionalmente por el Poder Judicial,
el Poder Legislativo, los Organismos Constitucionalmente Autónomos y a nivel territorial,
por los gobiernos locales: provinciales y distritales.
4.5 ¿Qué se debe considerar para realizar el análisis prospectivo?
Previo al análisis prospectivo debemos tomar en cuenta las siguientes consideraciones:
analizar el contexto en el que se desarrolla el proceso;
asegurar el respaldo y compromiso de los decisores políticos;
garantizar la disponibilidad de los recursos (humanos, logísticos, entre otros) durante el tiempo que se desarrollará el trabajo y;
considerar que, de acuerdo a la Directiva, el análisis prospectivo tendrá un horizonte temporal al 2030; garantizando el aporte a la formulación del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2030 que elaborará el Ceplan.
33
V. Fase de Análisis Prospectivo
La Fase de Análisis Prospectivo comprende cinco (05) etapas que se detallan en el siguiente
cuadro y se desarrollan a continuación:
Cuadro 2. Proceso para el análisis prospectivo del territorio
Etapas Pasos Productos
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial
Proceso para la caracterización del territorio
a. Caracterización del territorio
b. Mapa del modelo actual del territorio
c. Gráfica y glosario del modelo conceptual
1 Señalar la ubicación del territorio
2 Describir los sistemas territoriales
3 Desarrollar el modelo actual del territorio
Proceso para el diseño del modelo conceptual
1 Identificar los componentes
2 Representar gráficamente el modelo conceptual
3 Describir el modelo conceptual
Etapa 2: Análisis del entorno
Proceso para la identificación y análisis de tendencias
a. Tendencias seleccionadas y su descripción
b. Impacto de las tendencias (sobre el modelo conceptual y sobre el modelo actual del territorio)
c. Eventos de futuro seleccionados
1. Identificar las tendencias
2. Seleccionar las tendencias
3. Describir las tendencias
4. Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo conceptual
5. Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo actual del territorio
Proceso para la identificación de eventos de futuro
1. Identificar los eventos de futuro
2. Seleccionar los eventos de futuro
Etapa 3: Identificación de las variables estratégicas
1. Identificar variables a. Lista de variables y su glosario
b. Clasificación de variables
c. Variables estratégicas
2. Definir las variables
3. Clasificar las variables
4. Identificar las variables estratégicas
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
1. Identificar indicadores a. Ficha de indicadores b. Análisis causal c. Actores d. Redacción del
diagnóstico
2. Calcular el estado actual
3. Registrar la evolución histórica
4. Obtener el valor de referencia
5. Analizar las variables estratégicas en
34
el territorio
6. Análisis causal
7. Identificar los actores
8. Redactar el diagnóstico
Etapa 5: Construcción de escenarios
Proceso para la construcción del escenario óptimo
a. Escenario tendencial b. Escenario óptimo c. Escenarios
exploratorios
Proceso para la construcción del escenario tendencial
Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
1. Identificar los aspectos comunes
2. Estimar las proyecciones poblacionales y de servicios
3. Identificar las principales alternativas de desarrollo
4. Evaluar el impacto de las alternativas de desarrollo sobre las variables estratégicas
5. Describir y representar cartográficamente los escenarios exploratorios
Proceso para sistematizar los escenarios
5.1
Etapa 1: Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo
territorial
En esta etapa se desarrolla la caracterización del territorio y el diseño del modelo conceptual.
La caracterización comprende la descripción y síntesis de los aspectos más relevantes del territorio en cada uno de los sistemas que lo componen.
El diseño del modelo conceptual es la descripción de los temas que conforman el desarrollo territorial y se expresa en una gráfica como una estructura jerárquica, ordenada y clara.
Proceso para la caracterización del territorio
La caracterización del territorio permitirá reconocer los aspectos más resaltantes del territorio. En la Fase de Análisis Prospectivo el conocimiento obtenido de la caracterización del territorio permitirá identificar de forma más simple y completa los elementos que conforman e inciden en el territorio como las tendencias, los eventos de futuro, las variables y los actores. Además, se analizará cómo los elementos de la caracterización del territorio condicionan la situación de las variables estratégicas.
Su finalidad es: Identificar los aspectos geográficos, sociales y político-administrativos más relevantes del territorio y contar con una estructura que facilite la exploración de todos los elementos que componen su desarrollo.
35
Por lo general un territorio es diverso y complejo. Partir por su caracterización tiene como objeto lograr que durante el proceso de planeamiento territorial se articulen la diversidad de intereses (sociales, ambientales, económicos e institucionales) en busca de una mejor opción de desarrollo sostenible.
En razón de lo señalado, primero se ubicará el ámbito de estudio y luego se analizarán los sistemas del territorio.
Paso 1: Señalar la ubicación del territorio
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De señalar la ubicación
geográfica y político-
administrativa del territorio.
Se busca información
bibliográfica y geoespacial.
Luego se describe y
representa cartográficamente
su ubicación y división política
administrativa.
La descripción y
representación cartográfica
del territorio.
Paso 2: Describir los sistemas territoriales
Los sistemas territoriales deben entenderse como conjuntos relacionados y jerarquizados de elementos físicos y sociales, constitutivos de la organización territorial. La intención es describir las estructuras actuales que conforman el territorio sin llegar a realizar un diagnóstico de las mismas.
Los sistemas que normalmente se distinguen son los siguientes:
- sistema poblacional; - sistema relacional; - sistema ambiental; - sistema productivo; - sistema equipamental; - sistema patrimonial.
Es posible que en ciertos territorios se requiera adecuar alguno de los sistemas anteriores o considerar otros sistemas territoriales igual de relevantes.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De reconocer los sistemas territoriales del territorio.
Se busca la información geoespacial de fuentes oficiales. Luego se representarán cartográficamente y se describirán los sistemas: poblacional, relacional, ambiental, productivo, equipamental y patrimonial.
La representación cartográfica y la descripción de los sistemas señalados.
36
a. Sistema poblacional
Constituido por el conjunto de centros poblados, jerarquizados de acuerdo al rol y función que cumplen y al tamaño poblacional, que conforman el sistema urbano (Fernández Güel, 2006).
GLOSARIO:
Centros poblados: es todo lugar del territorio nacional rural o urbano, identificado mediante un nombre y habitado con ánimo de permanencia. Sus habitantes se encuentran vinculados por intereses comunes de carácter económico, social, cultural e histórico. Dichos centros poblados pueden acceder, según atributos, a las categorías de caseríos, pueblos, villas, ciudades y/o metrópolis (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001-PCM/DNTDT, 2003).
Rol y función: define la naturaleza de la estructura económica; así como de los servicios de las ciudades y de los centros poblados (Presidencia del Consejo de Ministros, Directiva N° 001-PCM/DNTDT, 2003).
Sistema urbano: está conformado por un grupo de ciudades jerarquizada. Conjunto de asentamientos ubicados en un territorio determinado, creados y organizados por la sociedad que los habita, y que mantienen relaciones entre sí. Las relaciones funcionales entre asentamiento muestran diferentes niveles de dependencia, lo que permite establecer la jerarquía urbana que rige el funcionamiento del sistema de ciudades estudiado. Un asentamiento es independiente si su flujo principal se dirige a un asentamiento de menor tamaño, y es subordinado si su flujo principal se dirige a una ciudad de mayor tamaño (Fernández Güell, 2006).
Además, según sea el caso, se podrá incluir en este sistema la ubicación de las comunidades campesinas, comunidades nativas o grupos de poblaciones con una misma tradición, valores comunes y que comparten una misma moral (Directiva N° 001-2003-PCM/DNTDT, 2003).
Los centros poblados podrán clasificarse en:
Cuadro 3. Clasificación de los centros poblados
Jerarquía Funciones Población
Metrópoli Nacional Conexión con mercados internacionales. Polo de generación de conocimiento y capital humano. Polo para servicios e industrias de alto valor agregado que requiere una fuerte integración y acceso a mercados internacionales. Centro administrativo nacional.
No tiene un límite poblacional.
Metrópoli Regional Servicios de conocimiento y capital humano para la economía regional. Polo para servicios e industrias que apoyan la actividad económica regional. Puente entre la metrópoli nacional y las ciudades. Centro administrativo de nivel regional. Surge del crecimiento e integración física de dos o más ciudades, trascendiendo límites político-administrativos.
500,001 a más
37
Ciudad Mayor Principal
Servicios de conocimiento y capital humano para la economía regional. Polo para servicios e industrias que apoyan la actividad económica regional. Centro administrativo de nivel regional.
250,001 a 500,000
Ciudad Mayor Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano. Polo para servicios e industrias que apoyan la economía local (urbana y rural). Centro administrativo local.
100,001 a 250,000
Ciudad Intermedia Principal
Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano. Centros de servicios e industrias complementarios y/o de apoyo a la economía local (urbana y rural). Centro administrativo local.
50,001 a 100,000
Ciudad Intermedia Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano. Centros de sustento a la producción extractiva y donde se realizan las principales actividades de comercialización a nivel local. Centro administrativo local.
20,001 a 50,000
Ciudad Menor Principal
Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano. Centro de servicios para la producción de actividades primarias.
10,001 a 20,000
Ciudad Menor Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano. Centros secundarios de servicios de apoyo a la producción localizada.
5,001 a 10,000
Villa Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano (educación: infraestructura, equipamiento y personal para los niveles de primaria completa y los tres primeros grados de secundaria; salud: infraestructura, equipamiento y personal para un centro de salud). Centro de servicios de apoyo a la producción localizada en su área de influencia.
2,501 a 5,000
Pueblo Servicios básicos de calidad y equipamiento urbano (educación: infraestructura, equipamiento y personal para el nivel de primaria completa; salud: infraestructura, equipamiento y personal de un puesto de salud).
1,001 a 2,500
Caserío Centro poblado rural Servicios básicos y un centro educativo en funcionamiento.
500 a 1,000
Fuente: Adaptado del Reglamento de la Ley N° 27795, Ley de Demarcación y Organización Territorial, aprobado con Decreto Supremo N° 019-2003-PCM; Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento, Dirección General de Políticas y Regulación en Vivienda y Urbanismo (2012), Políticas Nacionales de Desarrollo Urbano y Sistema Urbano Nacional; Banco Mundial (2015), Perú hacia un sistema integrado de ciudades.
38
Mapa 1. Representación cartográfica del sistema urbano de Ica
Fuente: Ceplan
b. Sistema relacional
Comprende el conjunto de redes de infraestructuras (comunicaciones, transporte de personas
y mercancías, hidráulicas, redes de abastecimiento), puertos y aeropuertos que relacionan los
centros poblados entre sí. Para reflejar las relaciones con los demás territorios, las redes de
infraestructura deben ser identificadas y representadas más allá de los límites del territorio
bajo análisis e inclusive identificar los centros poblados según su clasificación respecto de los
territorios con lo que se mantiene relación.
Mapa 2. Representación cartográfica del sistema relacional de Ica
Fuente: Ceplan
39
c. Sistema ambiental
Constituido por las Áreas Naturales Protegidas, hidrografía principal, zonas con riesgo de
desastres y de topografía muy adversa, clima, bosques, etc. Este sistema puede comprender
un conjunto de áreas con valores ambientales, naturales, ecológicos, paisajísticos, entre otros,
convirtiéndose en la oferta ambiental del territorio.
Los aspectos ambientales suelen trascender el territorio bajo análisis, por lo cual sería
pertinente reflejarlos considerando los demás territorios. Por ejemplo, la hidrografía principal
de un territorio puede provenir de otros, lo cual es importante señalar y representar.
Mapa 3. Representación cartográfica del sistema ambiental de Ica
Fuente: Ceplan
d. Sistema productivo
Constituido por el conjunto de actividades productivas urbanas y rurales con potencial de
crecimiento (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo; Departamento para la
Prosperidad Social, 2014), vinculadas a una localización territorial, ya sean estas de carácter
primario, industrial, terciario, administrativo, entre otras. Se identificarán zonas de producción
agraria (real o potencial), zonas de utilización minera (real o potencial), concentración de
actividades industriales, zonas comerciales y de otros servicios públicos o privados, así como
también áreas turísticas (reales o potenciales), corredores económicos y corredores logísticos.
40
Mapa 4. Representación cartográfica del sistema productivo de La Libertad
Fuente: Cerplan - La Libertad
GLOSARIO:
Corredor económico: Eje en un área o región en el que existe un tejido de relaciones
económicas y/o productivas que vincula fuertemente el territorio (Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo), 2014).
Corredor logístico: Corredor de transporte donde existe además una oferta de servicios
logísticos diversa, los cuales son provistos en un marco de facilitación de procesos e
integración de sistemas de información orientados a optimizar el traslado de bienes y personas
en condiciones competitivas de costo, tiempo y calidad (Ministerio de Transportes y
Comunicaciones; Banco Interamericano de Desarrollo), 2014).
e. Sistema equipamental
Comprende el conjunto de infraestructura pública o privada destinada a satisfacer las
necesidades educativas, de salud, recreativas, deportivas, de seguridad y protección, entre
otras de los ciudadanos.
41
Mapa 5. Representación cartográfica del sistema equipamental de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
f. Sistema patrimonial
Constituido por el conjunto de bienes, ya sea material o inmaterial, pertenecientes al
Patrimonio Cultural de la nación, que caracterizan la historia de la ocupación de un territorio y
que se trasmite de generación en generación.
42
INFORMACIÓN ADICIONAL:
La Ley N° 28296, Ley General del Patrimonio Cultural de la Nación define al patrimonio
cultural de la siguiente manera: “Se entiende por el bien integrante del Patrimonio Cultural de
la Nación a toda manifestación del quehacer humano – material o inmaterial- que, por su
importancia, valor y significado paleontológico, arquitectónico, histórico, artístico, militar,
social, antropológico o intelectual, sea expresamente declarado como tal o sobre el que exista
la presunción legal de serlo. Dichos bienes tienen la condición de propiedad pública o privada
con las limitaciones que establece la presente Ley.”
Mapa 6. Representación cartográfica del sistema patrimonial de Cusco
Fuente: Gobierno Regional de Cusco
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Para la descripción y representación cartográfica de los sistemas, se debe considerar lo
siguiente:
Los elementos que constituyen cada uno de los sistemas territoriales son indicativos
y/o contenidos mínimos que deben considerarse para el análisis; sin embargo, cada
territorio tendrá que adaptar o elegir los elementos a analizar de acuerdo a sus
particularidades.
43
- Según corresponda, cada uno de los sistemas debe incluir información de los
principales proyectos que los gobiernos nacional, regional o local, están ejecutando en
el territorio.
- La representación cartográfica de los elementos de los sistemas puede realizarse en
más de un mapa temático.
- La representación cartográfica debe consignar la siguiente información mínima:
o Coordinadas UTM
o Datum WGS84
o Zona 17, 18 o 19, según corresponda
o Escala gráfica y numérica adecuada al territorio en evaluación
o Leyenda
o Norte magnético
o Membrete
o Tamaño adecuado de los textos en el mapa (legible y diferenciado)
o Tamaño adecuado de la simbología
Para un mejor análisis, es importante considerar la ubicación del departamento y su contexto
(interdepartamental, nacional y/o internacional). Por ejemplo, las relaciones con los
principales centros poblados de otros departamentos, las vías de comunicación y los flujos
socio-económicos, actuaciones públicas y/o privadas, etc.
Asimismo, para recopilar la información geoespacial13 puede tomarse como referencia los
estudios regionales y/o locales existentes, como son: Estudios de Diagnóstico y Zonificación
con fines de Demarcación Territorial, Zonificación Económica Ecológica, Planes Viales, etc.; o
solicitarla a las entidades generadoras (Instituto Geográfico Nacional, Ministerio de
Transportes y Comunicaciones, Ministerio del Ambiente, Ministerio de Cultura, entre otros).
Cabe precisar que esta información debe ser de uso oficial y vigente.
Paso 3: Desarrollar el modelo actual del territorio
13
Esta hace referencia a la información geoespacial (base de datos y metadata) de cada una de las capas
temáticas: centros poblados, límites político administrativos, vías de comunicación, comunidades, áreas
naturales protegidas, entre otras.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De describir los aspectos más representativos del territorio.
Considerando la información identificada y descrita en los sistemas territoriales, se seleccionan los aspectos más representativos del territorio: sistema urbano, infraestructura de comunicaciones, corredores económicos y corredores logísticos. Se representan en un solo mapa y se realizará una breve descripción de sus relaciones.
Una descripción y representación cartográfica que permitirá a los diversos actores comprender las principales características del territorio que se planificará.
44
EJEMPLO: Modelo actual del territorio de Ica*
El sistema urbano del departamento de Ica se caracteriza por presentar
tres (03) ciudades principales: 02 ciudades mayores, Ica y Chincha, y una
01 ciudad intermedia principal, Pisco. Estas concentran actualmente la
mayor cantidad de población y prestación de servicios. De otro lado,
existen 1190 centros poblados en todo el departamento, de los cuales 80
pertenecen a zonas urbanas y 1110 al ámbito rural. Así también, se
evidencia que los centros poblados rurales de las provincias de Chincha y
Pisco se encuentran asentados en zonas de topografía muy adversa,
sujetas a riesgo de desastres por inundaciones y huaycos.
El principal eje de articulación es la Carretera Panamericana, que conecta
a las principales ciudades y capitales distritales del departamento. Sin
embargo, algunos centros poblados rurales ubicados en la zona de sierra
presentan una débil articulación a la red vial nacional, principalmente por
ubicarse en zonas de topografía adversa, en las que difícilmente se
construirán vías asfaltadas. De otra parte, se cuenta con un aeropuerto
internacional y dos puertos, que requieren el fortalecimiento de su
infraestructura y operaciones.
Asimismo, se han identificado dos corredores económicos consolidados
que recorren el departamento: San Vicente de Cañete – Chincha – Pisco –
Ica e Ica – Nazca, y dos corredores económicos en proceso de
consolidación conformados por: Pisco – Ayacucho y San Juan de Marcona
– Nazca – Puquio – Abancay.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo.
45
IMPORTANTE:
La caracterización del territorio es fundamental porque permite reconocer los principales
aspectos sobre el cual se planificará. En ese sentido se recomienda que esta caracterización se
realice antes de iniciar los talleres de trabajo con el equipo técnico, por ser una etapa que se
puede desarrollar en gabinete. Además, permitirá iniciar la Fase de Análisis Prospectivo con
conocimiento previo acerca del territorio bajo análisis.
Proceso para el diseño del modelo conceptual
El modelo conceptual permitirá reconocer los temas que componen el desarrollo territorial de
una forma clara y concisa, a través de una representación gráfica y la conceptualización de sus
componentes.
Paso 1: Identificar los componentes
El modelo conceptual se representa a través de un gráfico similar a un mapa mental, en el que
se enuncian los aspectos que componen el desarrollo territorial. La estructura básica de esta
gráfica se presenta a continuación:
Gráfico 13. Estructura básica del gráfico del modelo conceptual
Fuente: Ceplan
Al centro se coloca “desarrollo territorial de (nombre del departamento que se analiza)” y a partir de este se van definiendo los componentes.
Considerando que el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN) aborda los temas del desarrollo nacional, el modelo conceptual para los territorios debe considerar los mismos temas, por lo cual la gráfica se construirá a partir de los 06 ejes de desarrollo que establece el PEDN. Es decir que los componentes más cercanos al centro, los cuales corresponden a los “componentes de nivel 1”, serán los temas de desarrollo establecidos en el PEDN.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De reconocer los temas que
componen el desarrollo
territorial.
A partir de los ejes
estratégicos del PEDN se
desprenden los temas que
configuran el desarrollo
territorial.
Los componentes de nivel 1 y
2 que constituirán el modelo
conceptual.
46
A continuación, se muestra la estructura básica del modelo conceptual con los “componentes de nivel 1”:
Gráfico 14. Estructura del modelo conceptual con componentes de nivel 2
Fuente: Ceplan
Los “componentes de nivel 1” son invariables para todos los ámbitos territoriales, se mantendrán como estructura básica para todos los territorios por representar los temas del desarrollo. Esta estructura básica busca alinearse con el PEDN, así como disponer de criterios comparativos de desarrollo entre los territorios.
A su vez, los “componentes de nivel 1” se desagregan en otros llamados “componentes de nivel 2”, los cuales pueden ser ajustados y modificados según las particularidades del territorio bajo análisis.
Para la formulación de los “componentes de nivel 2”, es recomendable recopilar y analizar la documentación disponible en diversas fuentes que puedan ayudar a definir el territorio de manera integral. Las fuentes utilizadas pueden ser:
Planes y documentos de gestión pública o multisectorial: Políticas Nacionales, Pesem, PDRC, PDLC, Planes territoriales, entre otros.
La revisión bibliográfica (que incluye la consulta de libros, informes, diagnósticos, estudios, entre otros).
La revisión de marco legal vinculada a la gestión regional que permita identificar el alcance, competencias y funciones del mismo.
La consulta a expertos.
A manera de recomendación, para cada componente de nivel 1 se pueden considerar los siguientes componentes de nivel 2:
Cuadro 4. Propuesta de componentes de nivel 2
Derechos humanos e
inclusión social
Oportunidades y acceso a los servicios
Estado y gobernabilida
d
Economía diversificada, competitivida
d y empleo
Cohesión territorial e
infraestructura
Ambiente, diversidad biológica y gestión de riesgo de desastres
Protección social
Educación Transparencia y rendición de
cuentas
Diversificación productiva
Ciudades sostenibles
Estado del ambiente
Promoción social
Salud Gestión pública
Ciencia tecnología e innovación
Conectividad rural y urbana
Diversidad biológica
47
Interculturalidad
Agua y saneamiento
Participación política y
ciudadana
Empleo Corredores económicos
Vulnerabilidad frente a desastres naturales
Equidad Vivienda Seguridad y orden
- Infraestructura productiva
-
Derechos colectivos
Transporte público
- - -
- Energía - - - -
Fuente: Ceplan
El modelo conceptual
Sí… No
es atemporal, es decir que las temáticas no varías en el tiempo.
es el organigrama del gobierno regional.
puede incluir temáticas que actualmente no se están considerando.
refleja el cargo de los participantes.
considera que los componentes se relacionan unos con otros.
refleja necesariamente las funciones que desarrolla actualmente el gobierno regional.
representa temáticas específicas del desarrollo territorial que son distintas una de la otra.
son los instrumentos o herramientas sobre los cuales se basará el plan o la gestión estratégica.
Paso 2: Representar gráficamente el modelo conceptual
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De presentar el modelo conceptual de territorio, con sus componentes, a través de una gráfica, de un nivel general a uno más detallado.
A través de mapas mentales, pudiendo utilizar diversas herramientas informáticas como: Microsoft Office Visio, Coggle, MindGenius, MindManager, entre otros.
Un esquema que representa los temas que componen el desarrollo territorial.
EJEMPLO:
A continuación, un ejemplo de representación gráfica de un modelo conceptual, considerando los componentes de nivel 1 los cuales son comunes a todos los territorios, y los componentes de nivel 2 que se propusieron en el paso anterior.
48
Ejemplo de una gráfica completa de un modelo conceptual
Fuente: Ceplan
IMPORTANTE:
A pesar de ser posible desagregar los componentes de nivel 2 a componentes de nivel 3 o 4, no
se recomienda pues se atomizaría innecesariamente las temáticas consideradas.
Paso 3: Describir el modelo conceptual
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De definir los componentes del desarrollo territorial.
Se elabora un glosario de términos que permita aclarar y precisar las definiciones de cada componente. Ceplan deberá facilitar, junto con los componentes, las definiciones base (ver anexo 2).
Un glosario de términos de los componentes del modelo conceptual que permita a los participantes dialogar usando las mismas definiciones.
5.2
Etapa 2: Análisis del entorno
Esta etapa involucra i) el análisis de los impactos de las tendencias sobre el modelo conceptual y sobre el modelo actual del territorio, a partir del cual se determina la sensibilidad relativa del territorio frente al entorno; y ii) la identificación de los eventos de futuro, los cuales tienen el potencial de representar disrupciones en el tiempo.
Su finalidad es: Identificar y seleccionar las principales fuerzas del entorno que tienen el potencial de influir en el desarrollo del territorio y de esta forma comprender cómo podría evolucionar el contexto en el que se desarrolla.
49
Proceso para la identificación y análisis de tendencias
Paso 1: Identificar las tendencias
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De buscar de forma ordenada las tendencias del entorno que podrían afectar o condicionar el desarrollo del territorio bajo análisis
Se recolecta y ordena las tendencias departamentales, nacionales, regionales y globales; registrando la evidencia generada a partir de información secundaria (estudios, investigaciones y otros) o a partir de información primaria (juicio de expertos).
Una lista de tendencias que poseen posiblemente una alta incidencia sobre el territorio.
GLOSARIO:
Tendencia:
Es el posible comportamiento a futuro de una variable asumiendo la continuidad de su patrón histórico (Balbi 2014). Son los fenómenos que muestran un comportamiento reconocible y verificable históricamente del cual puede asumirse que se prolongará en el futuro. Debe evitarse confundir una predicción con tendencia. Por ejemplo: “En el 2030, se encontrará la cura para el VIH” no es una tendencia dado que no cuenta con un patrón histórico.
Gráfico 15. Niveles básicos para la exploración del entorno
Fuente: Ceplan
Tendencias Globales
Tendencias Regionales
Tendencias Nacionales
Territorio bajo análisis
50
Para la identificación de tendencias se puede consultar diferentes fuentes de información secundaria, entre ellas:
- estudios e investigaciones, libros, artículos en revistas especializados, informes, documentos especializados publicados o inéditos;
- medios de comunicación, internet, bibliotecas; - documentos de foros y seminarios; - bases de datos de las instituciones nacionales e internacionales; - bases de datos generales, específicas y propias; - conocimientos de expertos.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Durante la búsqueda de tendencias es posible encontrar algunas, en distintos niveles, que podrían estar en aparente contraposición una de otra. Por ejemplo, a nivel regional (Latinoamérica) se podría observar que existe una “desaceleración de la economía”, sin embargo, a nivel nacional podría ocurrir que existe “crecimiento económico”.
Por otro lado, también es posible que existan tendencias en el mismo nivel que podrían ser consideradas como incongruentes. Por ejemplo, a nivel nacional podría haber un “incremento de la inversión en seguridad ciudadana” mientras que simultáneamente “aumenta la inseguridad ciudadana”.
Sin embargo, en estos casos se recomienda considerar todas las tendencias pues podrían poseer, desde sus respectivos niveles, impactos reales sobre el territorio bajo análisis.
IMPORTANTE:
Un correcto enunciado de las tendencias involucra considerar dos aspectos básicos: la variable
y su comportamiento.
GLOSARIO:
Variable: Es la cualidad o característica concreta que sufre cambio.
Comportamiento: Es la dirección del cambio. El comportamiento puede ser de aumento o incremento, reducción o disminución, o de estabilidad, es decir, sin cambios.
51
EJEMPLO:
Algunos ejemplos de tendencias son:
Paso 2: Seleccionar las tendencias
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De seleccionar un grupo acotado de tendencias que permita analizarlas a detalle.
Considerando los criterios de pertinencia y evidencia se calificarán las tendencias y se seleccionarán las más relevantes para el territorio.
Una lista de tendencias jerarquizadas según sus calificaciones de pertinencia y evidencia.
Usualmente, un primer listado de tendencias suele ser extenso, por este motivo se deben
establecer criterios para poder seleccionar las más relevantes para el tema de estudio.
Los criterios que se usarán para seleccionar las tendencias son la pertinencia y la evidencia.
La pertinencia es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el
desarrollo del territorio.
La evidencia hace referencia a la confiabilidad de los datos cualitativos o cuantitativos
que sustentan la existencia de una tendencia.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Podría darse el caso de encontrar tendencias que no poseen un registro histórico conocido que
evidencie su evolución o patrón, sin embargo, este hecho no debe ser causal para descartar
una tendencia que, a juicio de los expertos, deba ser considerada por su relevancia para el
territorio.
Fuentes de información primaria como: entrevistas, documentos y encuestas podrían ser útiles
para reconstruir la evidencia de dichas tendencias.
Variable Comportamiento Tendencia
Presencia global de los
países asiáticos Aumento
Los países asiáticos
aumentan su presencia
global
Ingresos por actividad
turística Crecimiento
Crecimiento de los ingresos
por actividad turística
Incidencia del crimen
organizado transnacional Expansión
Expansión del crimen
organizado transnacional
52
A continuación, se muestra la escala para evaluar cada tendencia por cada uno de los criterios:
Cuadro 5. Escala para valorar la pertinencia y evidencia de cada tendencia
Calificación Pertinencia Evidencia
5 La tendencia tiene muy alta pertinencia
Existe evidencia contundente que demuestra la existencia de la tendencia
4 La tendencia tiene alta pertinencia Existe evidencia que demuestra la existencia de la tendencia
3 La tendencia tiene mediana pertinencia
Existe cierta evidencia que demuestra la existencia de la tendencia
2 La tendencia tiene baja pertinencia Existe poca evidencia que demuestra la existencia de la tendencia
1 La tendencia tiene muy baja pertinencia
No existe evidencia que demuestre la existencia de la tendencia
Fuente: Adaptado de Balbi 2014
En la siguiente matriz se sistematizará la información, a partir del cual elegiremos las
tendencias con los mayores valores tanto en pertinencia como evidencia (anexo 3):
Cuadro 6. Matriz de valoración de tendencias
Ítem
Tendencias Pertinencia Evidencia Puntaje
En este campo, liste todas las tendencias encontradas.
En este campo, valore la pertinencia.
En este campo, valore la pertinencia.
En este campo coloque el promedio de las calificaciones
1 Los países asiáticos aumentan su presencia global
2 4 3
2 Crecimiento de los ingresos por actividad turística
4 5 4.5
3 Expansión del crimen organizado transnacional
3 4 3.5
… - - - -
Fuente: Adaptado de Balbi 2014
Cada una de las tendencias contará con dos calificaciones, una de pertinencia y una de
evidencia. En la última columna se debe colocar el promedio de ambas calificaciones, el cual
representa el puntaje final de cada tendencia. Finalmente se deben escoger aquellas que
posean un mayor puntaje. La cantidad de tendencias seleccionadas a partir de las
calificaciones dependerá del consenso del equipo técnico, no existiendo una única regla o
criterio para definirla.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Podrá usar la Ley de Pareto para escoger el 20% con las mayores calificaciones o podría
definirse una calificación mínima escogiendo las tendencias por encima de ese valor (por
ejemplo, escoger aquellas que poseen un puntaje mayor o igual a 4.50).
53
Se debe considerar que la sensibilidad del sistema juega un rol importante en la cantidad de
tendencias que se seleccionen, si la sensibilidad del sistema es alta se recomienda contar con
más tendencias, mientras que si la sensibilidad del sistema es baja las tendencias
seleccionadas pueden ser menos.
Paso 3: Describir las tendencias
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De describir cada una de las tendencias seleccionadas.
Se detalla con claridad el alcance de la tendencia y su comportamiento (qué cambia y hacia dónde), considerando el indicador con el que se mide. De ser posible se incluirá una gráfica que represente la tendencia.
Una descripción breve de cada una de las tendencias que exprese claramente el comportamiento de las mismas.
Es importante que la descripción de las tendencias no se limite solo a sus comportamientos
pasados o aspectos presentes, sino que reflejen su posible evolución futura. Para las
tendencias seleccionadas que no cuenten con un pronóstico definido, se deben extrapolar los
datos históricos (sean cuantitativos o cualitativos) al horizonte de tiempo adecuado, usando
métodos estadísticos de proyección (series de tiempo, corte transversal o panel data) u otras
herramientas según sea el caso.
Como resultado se obtendrá un grupo de tendencias que servirán más adelante para el
desarrollo de los escenarios exploratorios, formando parte principalmente del contexto o base
de los mismos.
Paso 4: Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo conceptual
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De identificar sobre qué componente(s) y con qué magnitud impacta directamente cada una de las tendencias seleccionadas.
Se procede a calificar el impacto de cada tendencia (entendido como la capacidad de generar cambios) sobre los componentes del nivel 2 del modelo conceptual, en una escala del 0 al 3 donde:
0: No impacta
1: Impacta débilmente
2: Impacta moderadamente
3: Impacta fuertemente
El impacto de las tendencias sobre el modelo conceptual.
54
GLOSARIO:
Impacto: capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del territorio, es decir el efecto potencial que tiene la tendencia sobre el componente para modificar su comportamiento.
EJEMPLO:
Por ejemplo, si un componente es “Desarrollo económico” y una de las tendencias que se analiza es “Disminución de los precios de los minerales” es factible deducir que la tendencia impacta fuertemente sobre el componente por lo que se calificaría con 3.
La matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual (anexo 4), ofrece información sobre la sensibilidad de los componentes y la fuerza que poseen las tendencias.
Cuadro 7. Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual
1.Los países
asiáticos
aumentan su
presencia
global
2.Crecimien
to de los
ingresos
por
actividad
turística
3.Expansión
del crimen
organizado
transnacion
al
Tendencia Z
Estado y gobernabilidad
Transparencia y
rendición de cuentas 0 0 2 - 2
Gestión pública 1 1 2 - 4
Participación
política y ciudadana 0 0 1 - 1
Seguridad y orden 0 0 2 - 2
Componentes II
Subcomponente II.A - - - - 0
Subcomponente II.B - - - - 0
Subcomponente II.C - - - - 0
Subcomponente II.D - - - - 0
Subcomponente II.E - - - - 0
Componentes III
Subcomponente III.A
- - - 0
Subcomponente III.B - - - - 0
Subcomponente III.C - - - - 0
Subcomponente III.D - - - - 0
Subcomponente III.E - - - - 0
Componentes IV
Subcomponente IV.A - - - - 0
Subcomponente IV.B - - - - 0
Subcomponente IV.C - - - - 0
Subcomponente IV.D - - - - 0
Subcomponente IV.E - - - - 0
1 1 7 0
Fuente: Ceplan
55
Para analizar la sensibilidad relativa de cada componente de nivel 2 es suficiente con sumar las
filas. Entre mayor sea el valor quiere decir que el componente es más sensible. En el ejemplo
del Cuadro 7 el componente “gestión pública” es el más sensible ante el entorno mientras que
la “participación política y ciudadana” resulta ser menos sensible.
Para conocer el impacto total de las tendencias se debe sumar las columnas. Si el valor es alto
en relación con las demás, quiere decir que la tendencia condiciona en mayor proporción la
evolución del territorio. En el ejemplo del Cuadro 7, la tendencia “Expansión del crimen
organizado transnacional” es la que genera más impactos sobre el territorio mientras que las
otras dos no resultan ser tan trascendentes.
Paso 5: Analizar el impacto de las tendencias sobre el modelo actual del territorio
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De identificar sobre qué
sistemas territoriales y con
qué magnitud impacta
directamente cada una de las
tendencias seleccionadas.
Se procede a calificar el
impacto de cada tendencia
(entendido como la capacidad
de generar cambios) sobre los
sistemas territoriales, en una
escala del 0 al 3 donde:
0: No impacta
1: Impacta débilmente
2: Impacta moderadamente
3: Impacta fuertemente
El impacto de las tendencias
sobre el modelo actual del
territorio.
Existen tendencias que por su naturaleza y fuerza podrían potencialmente influir sobre el
territorio modificando su estructura, por ejemplo, una alta tasa de migración de un territorio a
otro podría significar que la estructura y roles de los centros poblados varíe. Para realizar este
análisis se procederá de forma similar al paso anterior, calificando el impacto de cada
tendencia sobre los sistemas que conforman el territorio en la matriz de análisis de tendencias
sobre el territorio (anexo 5).
56
Cuadro 8. Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
1.Los países
asiáticos
aumentan su
presencia
global
2.Crecimien
to de los
ingresos
por
actividad
turística
3.Expansión
del crimen
organizado
transnacion
al
Tendencia Z
Modelo actual del territorio
Sistema Urbano (o poblacional) 0 1 1 - 2
Sistema relacional 0 1 0 - 1
Sistema ambiental 0 2 1 - 3
Sistema productivo - - - - 0
Sistema equipamental - - - - 0
Sistema patrimonial - - - - 0
0 4 2 0
Fuente: Ceplan
De esta forma se obtendrá información acerca de la influencia del entorno sobre los aspectos
físicos del territorio, reconociendo las fuerzas que podrían modificarlo. Los resultados se
interpretan de la misma forma que para la matriz de análisis de tendencias sobre el modelo
conceptual.
Proceso para la identificación de eventos de futuro
GLOSARIO:
Eventos de futuro: son todos aquellos hechos plausibles que representan potenciales fuerzas
de ruptura.
Se identifican los eventos de futuro que podrían generar cambios importantes en el desarrollo
del territorio.
Por su naturaleza, generalmente representan eventos o acontecimientos inesperados, los cuales pueden clasificarse en:
Cartas salvajes (wild cards): las cuales son eventos completamente inesperados que de
ocurrir generarían perturbaciones en el territorio.
Cisnes negros (black swans): que representan los eventos que se identifican a tiempo,
pero se considera que poseen muy baja probabilidad de ocurrencia o que son
inverosímiles.
Señales débiles (weak signals): constituidas por noticias o rumores de cambios que se
están gestando pero que no se consideran importantes, sin embargo, su evolución
implicaría un efecto considerable para el sistema.
57
Está clasificación solo se considerará referencial, es decir que su único propósito es
comprender cuáles son los eventos de futuro y facilitar en alguna medida su búsqueda.
Paso 1: Identificar los eventos de futuro
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de un proceso sistemático para recolectar, analizar y difundir la información relevante acerca de los eventos de futuro que se están gestando o que podrían ocurrir.
Cada uno de los eventos de futuro debe contar con una descripción breve que lo caracterice, pero sin ahondar en los detalles ya que no es realista pretender conocer todos sus aspectos.
El listado de los eventos de futuro identificados.
Los eventos de futuro pueden ser de diversa índole como políticos, legales, económicos, sociales, tecnológicos o ambientales.
Algunos eventos de futuro pueden ser:
desastre natural (como deslizamientos de tierra, terremotos, tsunamis, etc.);
decisiones externas (como la construcción de un ferrocarril transoceánico desde el Océano Pacífico hasta el Atlántico);
conflicto armado entre países;
descubrimiento de la cura para el cáncer;
resurgimiento del terrorismo;
pandemias.
Una de las principales cualidades que se deben poseer para realizar la búsqueda de eventos de futuro es mantener una mente abierta que acepte el hecho de que en el futuro todo es posible.
IMPORTANTE:
La búsqueda de los eventos de futuro se puede realizar al mismo tiempo que la búsqueda de tendencias, sin embargo, se recomienda que se analicen en dos momentos distintos para evitar confusiones en durante el proceso de análisis ya que se podría confundir un evento de futuro con una tendencia.
Paso 2: Seleccionar los eventos de futuro
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de reducir el número de eventos de futuro a un número más acotado. Estos eventos formarán parte, posteriormente, de los escenarios exploratorios.
Se procede a evaluar los eventos de futuro según su probabilidad de ocurrencia y la magnitud de sus impactos en el territorio. Se recomienda consultar el periodo de tiempo en el que ocurrirá el evento de futuro.
El listado de los eventos de futuro seleccionados.
58
EJEMPLO:
A continuación, se presenta un ejemplo de encuesta Delphi (anexo 6) que puede utilizarse para medir el impacto del evento de futuro, la probabilidad de ocurrencia y el periodo de tiempo en el que ocurriría.
Evento de futuro
Impacto sobre el
territorio
Periodo de tiempo en el que podría ocurrir el evento de futuro
Probabilidad de
ocurrencia
Baj
a
Med
ia
Alt
a
Ind
eter
min
ado
Ya o
curr
ió
20
15
-20
18
20
19
-20
22
20
23
-20
26
20
27
-20
30
Ocu
rrir
á
des
pu
és
Baj
a
Med
ia
Alt
a
1 Ocurrencia de un tsunami (para alguna región de la costa)
X X
X
2 Ocurrencia de un fenómeno del niño extraordinario
X X
X
3 Brote de enfermedades metaxénicas (fiebre amarilla, dengue, malaria)
X
X
X
…
Es preferible que este proceso se realice con la ayuda de un grupo de expertos
multidisciplinarios pues los eventos de futuro suelen ser hechos provenientes de distintos
campos. Cabe mencionar que los eventos de futuro sobre los que se realizará la consulta serán
seleccionados por el equipo técnico.
Los resultados del cuestionario servirán como insumo al equipo técnico para seleccionar los
eventos de futuro que se incluirán en la descripción de los escenarios exploratorios. Se
recomienda que estos se seleccionen según su impacto y la probabilidad de ocurrencia, es
decir que se deberán escoger principalmente aquellos eventos con mayor impacto y mayor
probabilidad de ocurrencia.
5.3
Etapa 3: Identificación de variables estratégicas
Reconocer todas las variables que conforman el desarrollo del territorio bajo estudio es una
tarea que debe realizarse con una amplia participación a fin de reducir el riesgo de cometer
sesgos. Si en esta etapa no se considera alguna variable es probable que se pierda para el resto
del proceso de planeamiento estratégico.
Su finalidad es: Conocer las variables que conforman el desarrollo del territorio en estudio e identificar el rol que poseen para la construcción de futuros.
59
Las variables se definen como las cualidades o características concretas que se derivan del modelo conceptual, de las tendencias que lo impactan y de los instrumentos de política con incidencia territorial. Son identificables y distintas unas de otras, con capacidad de cambiar.
La clasificación de las variables y la selección de las variables estratégicas es uno de los pasos más importantes y críticos del proceso de planeamiento estratégico, porque a partir de estas se construyen los escenarios y posteriormente los objetivos y acciones estratégicos.
Para cada variable se debe identificar los siguientes elementos:
Sujeto/objeto: Se refiere a quién (personas, entidades, organizaciones, asociaciones o similares) o qué (entorno, estructuras, sistemas, procesos, actividades o similares) experimentará el cambio.
Condición de cambio: Se refiere a una necesidad, cualidad, característica, atributo, desempeño, actitud, entre otros, del sujeto. Además, debe ser susceptible de ser modificado.
¿Cómo se redacta la variable?
La redacción de la variable debe de incluir la condición de cambio y el sujeto. Además, debe ser enunciada y conceptualizada en términos precisos, diferenciándose una de otra, a fin de evitar ambigüedad en su identificación.
Variable = Condición de cambio + Sujeto/Objeto
Cuadro 9. Ejemplo de formulación de variables
Condición de cambio
Sujeto / objeto Variable
Accesibilidad Servicios de salud Accesibilidad a los servicios de salud
Conectividad Área rural y urbana Conectividad rural y urbana
Calidad Ambiente Calidad ambiental
Competitividad Ámbito territorial del GORE Competitividad del departamento
Fuente: Ceplan
Proceso para identificar las variables estratégicas
Paso 1: Identificar las variables
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de identificar las variables que configuran el desarrollo del territorio bajo análisis.
Se identifican variables que derivan del modelo conceptual, de las tendencias que lo impactan y de los instrumentos de política con incidencia territorial (anexo 7).
Listado de variables que componen el desarrollo del territorio bajo análisis.
60
a. Identificar las variables a partir del modelo conceptual
Para identificar las variables se deben realizar preguntas como: ¿Qué variables condicionan o influyen en el desarrollo de cada componente? ¿Qué variables se encuentran inmersas en cada componente? Estas preguntas se deben responder de forma libre para luego, poco a poco, ir concretando propuestas de variables. En un principio, no se debe eliminar ninguna idea ni limitar la participación al tratar de clasificar las variables para que se ajusten en los componentes.
Ejemplo
Variable a partir de un componente del modelo conceptual:
Si uno de los componentes es “Infraestructura productiva” y se realiza la pregunta: ¿Qué variables condicionan o influyen en la infraestructura productiva? Una podría ser “Nivel de inversión” o “Densidad del flujo del transporte”.
Algunos insumos que pueden servir como complemento para identificar variables son las fuentes de información internacional y las variables identificadas para otros territorios en los procesos de planeamiento estratégico.
b. Identificar las variables a partir de las tendencias seleccionadas
Una tendencia está constituida tácitamente por una variable, por tal razón, se debe identificar cuál es. A partir de las tendencias que impactan en el modelo conceptual, se ha de analizar y redactar la variable.
Cuadro 10. Ejemplo de formulación de una variable a partir de una tendencia
Tendencia Condición de
cambio Sujeto / objeto Variable
Incremento de la contaminación del aire
Calidad Aire Calidad del aire
Fuente: Ceplan
c. Identificar las variables a partir de los instrumentos de política con incidencia
territorial
Primero se deben identificar los instrumentos de política con incidencia territorial, entre ellos:
el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional – PEDN;
las políticas nacionales;
las políticas regionales;
programas presupuestales;
políticas regionales;
programas nacionales, programas regionales, estrategias, planes especiales, u otros instrumentos de política.
61
Posteriormente, se debe desarrollar una tabla que resuma los instrumentos de política con
incidencia territorial y las variables identificadas a partir de estas, de acuerdo a la siguiente
matriz:
Cuadro 11. Ejemplo de formulación de una variable a partir de un instrumento de política
Instrumento de política
Sección dentro del instrumento Condición de cambio
Sujeto / objeto Variable
“Crecer Wari” (Estrategia regional – Ayacucho)
Objetivo General: CRECER Wari, Garantiza los medios de protección social a las familias y comunidades en riesgo y
vulnerables y, su inclusión a los sistemas de producción con énfasis en las
intervenciones vinculadas a la reducción de la desnutrición crónica en el marco de Municipios y Comunidades Saludables.
Nivel de
protección
social
familias y comunidad
es
Nivel de protección
social a familias y
comunidades
Fuente: Ceplan
A partir de cada instrumento de política, se identifican las variables relevantes para el
territorio bajo análisis (que usualmente están expresados a través de objetivos generales,
objetivos estratégicos, objetivos priorizados, objetivos específicos, ejes o lineamientos). Cabe
recordar que cada uno de estos instrumentos puede contener una cantidad muy amplia de
variables, pero hay que considerar que muchas están siendo identificadas a partir del modelo
conceptual, por lo cual se recomienda considerar solo las más importantes para los propósitos
del instrumento de política.
Paso 2: Definir las variables
Usualmente el número inicial de variables es alto debido a que se suele cometer errores como
repetir algunas variables con enunciados diferentes, desagregar en varias variables una misma
variable o considerar diferentes estados de la misma. Mejorar el listado de variables y
optimizar su número es un trabajo delicado que requiere del consenso de los participantes.
Este esfuerzo se realiza durante la definición de las variables.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de definir y socializar los conceptos de las variables.
Cada variable debe expresarse de manera clara y precisa con el fin de comprenderla.
Glosario de variables.
Las variables deben ser redactadas en su estado neutro, es decir no debe tener juicio de valor
(positivo o negativo). Por ejemplo “Inseguridad ciudadana” será mejor enunciada como
“Seguridad ciudadana”.
62
Cuadro 12. Registro de variables
N° Variable Definición
1 Eficiencia en el uso de recursos hídricos
Mejora del proceso de control que el hombre ejerce sobre el flujo del agua, en su cantidad, calidad, lugar y tiempo de ocurrencia, durante el ciclo hidrológico.
Referencia: Autoridad Nacional del Agua. Gestión Integrada de Recursos Hídricos: "Uso Eficiente del Agua". PNUD. 2013.
2 Calidad educativa Referido a los efectos positivamente valorados por la sociedad respecto del proceso de formación que llevan a cabo las personas en su cultura, que está enfocado a la prestación de servicios de la educación con mejores aprendizaje siguiendo los estándares de calidad en la formación tanto para el para el desarrollo de las potencialidades cognitivas y socio-emocionales (autoaprendizaje, creatividad, despliegue de las inteligencias múltiples, liderazgo, tolerancia y convivencia pacífica); así como para el aprendizaje de los saberes y las competencias técnicas requeridas en los mercados de trabajo y en el desarrollo del país.
3 Desarrollo de ciencia y tecnología Nivel de desarrollo alcanzado en los conocimientos y los correspondientes procesos, que tienen como objetivo la producción de bienes y servicios en un ámbito territorial determinado.
… .. …
De existir definiciones para las variables identificadas dadas por los ministerios para los temas
bajo su rectoría o establecidas en normas estas deberán ser adoptadas.
Finalmente se debe comprobar que las variables se encuentran adecuadamente
conceptualizadas en términos precisos, diferentes unas de otras a fin de evitar ambigüedades
o solapamientos en las definiciones. Por ejemplo, no se podría mencionar una variable que sea
“nivel de educación” y otra que sea “nivel de educación en primaria”, en este caso debería
considerarse la primera propuesta por ser más amplia (teniendo en cuenta que la
desagregación de las variables continuará en los siguientes niveles de planeamiento).
Paso 3: Clasificar las variables
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de conocer el rol de las variables en el desarrollo del territorio en función de la relación que tienen unas con otras.
Se evalúan las variables a partir del análisis de sus interrelaciones de influencia y dependencia. Para ellos, se usa la Matriz de Análisis Estructural y el programa informático MICMAC14.
Clasificación de variables por su relación de influencia y dependencia.
14
La Matriz de Impactos Cruzados, Multiplicación Aplicada a una Clasificación (MICMAC), es una herramienta
informática que permite realizar el análisis estructural y ayuda a visualizar los resultados en un gráfico de cuatro
cuadrantes donde se observa la posición relativa de las variables en el sistema. Esto permitirá al equipo evaluar con
63
Para clasificar las variables se debe:
a. Registrar las variables en la Matriz de Análisis Estructural
Esta es una matriz de doble entrada que consta de dos ejes: horizontal y vertical, en cada uno de los cuales se registran (en el mismo orden) las variables identificadas (anexo 8).
b. Valorar las variables por el criterio de influencia.
Una vez ingresadas todas las variables, se procederá a analizar las relaciones de influencia directas entre ellas; para ello, debe responderse las siguientes preguntas:
Para determinar el grado de influencia de una variable sobre otra se asignará un valor entre 0 a 3, según la siguiente categoría:
Cuadro 14. Escalara para evaluar la influencia
Valor Grado de Influencia de variables
0 Sin Influencia
1 Débil
2 Moderada
3 Fuerte
mejor criterio la selección de las variables estratégicas. Esta herramienta fue desarrollada por el Instituto de Innovación
Informática para la Empresa 3IE en coordinación con el Laboratorio de Investigación Prospectiva, Estrategia y
Organización LIPSOR. Se puede adquirir gratuitamente desde el portal web: es.laprospective.fr
¿La variable del eje vertical influye directamente sobre la variable del eje horizontal?
Si la respuesta es no, o la relación de influencia es insignificante, se asignará el valor de “0”.
Si la respuesta es sí, se realiza la siguiente pregunta:
¿Cuál es el grado de influencia de la variable que se encuentra en el eje vertical sobre la variable que se encuentran en el eje horizontal?
Cuadro 13. Matriz de Análisis Estructural
64
IMPORTANTE:
Tener en cuenta que la relación de influencia es respecto al momento actual del análisis.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Michel Godet en su libro “De la anticipación a la acción” (1993) advierte de tres posibles errores que se pueden cometer durante la calificación de la Matriz de Análisis Estructural:
1. Calificar una relación indirecta como directa. Considerando el siguiente gráfico, si la pregunta a resolver es “¿la variable A influye directamente sobre la variable B?” la respuesta es no, pues lo que en realidad sucede es que para que exista la influencia, es necesaria la participación de la variable X (que es otra variable considerada en la matriz de análisis estructural), siendo la influencia de la variable A sobre la variable B una influencia indirecta.
Variable A Variable B Variable X
65
2. Considerar una correlación como una relación de influencia. En la siguiente gráfica se observa que a pesar de que la variable A y la variable B modifican su comportamiento de forma simultánea, no quiere decir que necesariamente exista una relación de influencia entre estas variables, sino que podría ser por la acción de otra variable, en este caso por la variable X.
3. Confundir el sentido de la influencia. Decir que la variable A influye sobre B no es lo mismo que decir que la variable B influye sobre la variable
Es de suma importancia considerar estos posibles errores durante el proceso de calificación a fin de asegurar que los resultados sean congruentes con la realidad.
Godet (1993) también realiza una advertencia acerca de la cantidad de relaciones que son calificadas como influencias directas dentro de la matriz: “la experiencia parece demostrar que una buena tasa de cumplimiento de la matriz debe situarse entre 15 y 25% según la dimensión de la matriz. Tasas superiores (30 a 35%) revelan un cumplimiento excesivo: relaciones inducidas han debido ser incorrectamente consideradas como directas”.
c. Analizar el plano de influencia y dependencia resultante
A partir de la calificación que se ha realizado anteriormente, se calcula la suma de cada fila y
columna. La sumatoria de las filas expresan “influencia”; mientras que la sumatoria de las
columnas expresan “dependencia”.
GLOSARIO:
Influencia: Capacidad de una variable para alterar el comportamiento de las demás.
Dependencia: Grado de subordinación de una variable con relación a las demás.
De esta forma cada variable poseerá un valor de influencia total y un valor de dependencia
total. Con estos valores se puede graficar la posición relativa de cada una de las variables en un
plano de influencias (ordenadas) por dependencias (abscisas).
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Una de las ventajas de usar el programa MICMAC es que no solo toma en cuenta la influencia y
dependencia directa total de cada variable, sino que también calcula sus influencias y
dependencias indirectas. Además, ofrece la posibilidad de realizar otros análisis.
Variable A Variable B
Variable A
Variable B Variable X
66
Una vez que las variables son ubicadas en el plano de influencias y dependencias, se determina
el rol de cada una de ellas según su posición relativa en el plano:
i. Variables de poder: variables muy influyentes y con poca dependencia. Son
cruciales por el grado de influencia que poseen sobre la mayor parte del
sistema, es decir el movimiento de estas variables determina en gran medida
la evolución del desarrollo del territorio.
ii. Variables autónomas: variables con baja influencia dependencia. Por su
ubicación y características, se considera que estas variables podrían no
corresponder al sistema estudiado. No obstante, se recomienda mantenerlas
ya que podrían migrar a otro cuadrante debido a la dinámica del territorio. No
detienen la evolución del sistema, pero tampoco permiten obtener ventaja.
iii. Variables dependientes: variables poco influyentes pero muy dependientes.
Son sensible a las demás, especialmente a las variables de poder y a las
ambiguas. Reflejan los cambios que ocurren en el sistema.
iv. Variables ambiguas: variables muy influyentes y muy dependientes. Son
bastante sensibles al cambio, es decir, cualquier influencia sobre ellas podría
modificar su comportamiento. Además, por su alto grado de influencia
generan importantes impactos en el sistema.
Adicionalmente, a partir de un análisis más exhaustivo, se pueden identificar una zona
de variables reguladoras y otra de variables blanco.
v. Variables reguladoras: variables de mediana influencia y dependencia; se
caracterizan por permitirle al sistema funcionar normalmente.
vi. Variables blanco: variables que, por ser muy dependientes y medianamente
influyentes, podrían representar posibles objetivos para los actores
responsables del sistema.
67
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Para profundizar en la utilización de la herramienta MICMAC o en la interpretación del Plano de Influencias y Dependencias, se recomienda revisar el libro “De la anticipación a la acción” (Godet 1995).
Paso 4: Identificar las variables estratégicas
No existe una forma específica para interpretar los resultados del análisis estructural, ni para
seleccionar las variables estratégicas. Sin embargo, para el proceso de planeamiento
estratégico que propone el Ceplan, las variables estratégicas serán aquellas que representen
resultados o impactos del sistema, es decir aquellas que podrían convertirse posteriormente
en objetivos territoriales.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De analizar las variables que
poseen una alta dependencia;
es decir aquellas que se
ubican en las áreas de
variables ambiguas, blanco y
dependientes.
Distinguiendo aquellas
variables que representan
primordialmente medios de
aquellas que representan
resultados o impactos, estas
últimas son las recomendadas
para ser consideradas como
variables estratégicas.
Lista final de variables
estratégicas.
Gráfico 16. Ejemplo del plano de influencias y dependencias
68
Para tal efecto, se analizarán las variables que poseen una alta dependencia; es decir aquellas
que se ubican en las áreas de variables ambiguas, blanco y dependientes. Sobre este conjunto
de variables se realizará una distinción entre las que representan principalmente medios y las
que representan principalmente resultados o impactos (anexo 9).
Cuadro 15. Selección de variables estratégicas
ÍTEM
Variables más importantes Variables que representan medios
Variables que representan resultados o impactos
En este campo, coloque el nombre de la variable
identificada
En este campo, marque con una X si la variable
representa un medio
En este campo, marque con una X si la variable
representa un resultado o impacto
1 Variables 1
2 Variables 2
3 Variables 3
… …
Fuente: Ceplan
Esta segregación de variables es discrecional y dependerá del juicio de expertos y del equipo técnico. La definición de la lista final de variables estratégicas, por ser la columna vertebral del resto del proceso de planeamiento estratégico, debe realizarse con la participación de los principales actores del sistema. La Comisión de Planeamiento debe validar la lista final de variables estratégicas.
La experiencia demuestra que un número apropiado de variables estratégicas es alrededor de 6 a 8, esto debido a que un número menor podría no reflejar los principales resultados del desarrollo territorial y un número mayor podría indicar que no se están seleccionando variables que representan principalmente resultados o impactos.
IMPORTANTE:
Cabe mencionar que, a pesar que solo un grupo de las variables se seleccionan como estratégicas, todas tienen un rol en el sistema lo cual se evidencia durante el diagnóstico y la construcción de escenarios.
5.4
Etapa 4: Diagnóstico de variables estratégicas
En esta etapa se analiza el estado del desarrollo territorial a través de sus variables
estratégicas.
Su finalidad es: Comprender la situación actual del desarrollo territorial y reconocer las fuerzas que la moldearon.
69
Se realiza a partir del análisis de las variables estratégicas. Involucra la identificación de indicadores y sus mediciones, los análisis causales, el análisis de cómo las características del territorio condicionan las variables estratégicas, la identificación de actores y la definición de un valor de referencia.
El diagnóstico de las variables estratégicas permite conocer la situación pasada y presente del desarrollo territorial.
Proceso de elaboración del diagnóstico
Paso 1: Identificar los indicadores
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de asignar
indicadores a las variables
estratégicas que permitan
conocer su comportamiento.
Definiendo un parámetro de
referencia que permita
conocer de manera integral el
comportamiento de la
variable estratégica (anexo
10).
Indicadores asociados a las
variables estratégicas.
Los indicadores son usados para realizar el diagnóstico de las variables estratégicas; en ese
sentido, deben medir el comportamiento de las variables, es decir, representar su condición de
cambio.
Se recomienda identificar un solo indicador para cada variable estratégica. Sin embargo,
existen variables que por su complejidad requiere ser medidas con más de un indicador,
aunque en estos casos se debe tener cuidado pues podría dar indicios de que se está
intentando medir más de una variable.
EJEMPLO:
Indicador asociado a una variable estratégica.
Variables estratégica Indicador
Acceso de niños y niñas al servicio educativo.
Porcentaje de niños y niñas que acceden a un servicio educativo de calidad.
El sujeto de medición del indicador debe coincidir o estar relacionado al sujeto/objeto de la
variable estratégica.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Para identificar los indicadores de cada variable estratégica, se puede tomar como referencia las siguientes fuentes:
70
Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y los Planes Estratégicos Sectoriales Multianuales.
Documentos técnicos; por ejemplo, publicaciones del INEI.
Rankings internacionales.
Bases de datos de indicadores usados en otros países.
Durante este proceso es posible que:
se identifiquen indicadores directos que permitan medir el comportamiento de las variables estratégicas;
no se identifiquen indicadores directos para las variables estratégicas; en este caso se optará por indicadores proxy -o también llamados indirectos-, teniendo en cuenta que progresivamente se deberán identificar indicadores más apropiados para reemplazar a los proxy;
no se identifiquen indicadores directos o proxys para las variables estratégicas; en estos casos se deberán formular indicadores.
GLOSARIO:
Indicador Proxy
Es una medición o señal indirecta que aproxima o representa un fenómeno en la ausencia de
una medición o señal directa (Ministerio de Energía y Minas 2015). Por ejemplo, para la
variable: “Estado de la cultura ciudadana de respeto de la legalidad “, no existe un indicador
que mida directamente el “Estado de la cultura”. En este caso, se podría seleccionar un
indicador proxy como “Índice de Estado de Derecho”, el cual ofrece una imagen de la medida
en que el país se adhiere a los principios del Estado de derecho.
Paso 2: Calcular el estado actual
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de evaluar la
situación actual de cada
variable estratégica a través
del valor actual de sus
indicadores.
Calculando el valor más
reciente del indicador
asociada a la variable
estratégica.
Registro de los valores
actuales de las variables.
Paso 3: Registrar la evolución histórica
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de reconocer las
dinámicas que han tenido las
variables estratégicas en el
tiempo.
Identificando los valores
históricos del indicador
asociado.
El registro de la evolución
histórica de las variables.
Se recomienda usar la ficha de indicadores para registrar los valores históricos (anexo 10).
71
Cuadro 16. Matriz para el registro de la evolución histórica de las variables
Variable Indicador Fuente Valores históricos Valor
actual Año 2011 Año 2012 Año 2013
Nutrición infantil
Proporción de niños con desnutrición crónica infantil
SIRTOD (INEI)
35.25 29.46 27.98 26.33
Fuente: INEI 2016
Elaboración: Ceplan
Cabe recordar que la matriz es referencial, la cantidad de valores históricos (meses, semestres,
años, décadas) debe ser suficiente para entender la dinámica de una variable en el tiempo. En
algunos casos será suficiente con algunos años; en otros, tal vez sea necesario remontarse a
más de una década en el tiempo.
Paso 4: Obtener el valor de referencia
Para emitir un diagnóstico certero sobre las variables es necesario tener un “valor de referencia” que nos permita hacer una evaluación comparada con los datos actuales e históricos. Tener un valor de referencia permitirá analizar con mayor precisión si la evolución de la variable ha sido positiva o negativa, o que tan lejos o cerca se está de alcanzar los promedios óptimos regionales o mundiales.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de obtener el valor de referencia de las variables.
La obtención de este valor de referencia se realiza a través de evaluación comparativa (benchmarking), revisión de literatura o consulta a expertos.
Listado de variables con valores referenciales.
72
Paso 5: Analizar las variables estratégicas en el territorio
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de diferenciar la
situación de las variables
considerando la diversidad
del territorio nacional.
Se debe buscar información
de la situación de la variable a
nivel geográfico (por
departamento, región
natural, cuencas, entre otros),
se analiza sus causas y se
realiza la representación
cartográfica.
Una descripción y una
representación cartográfica
de la situación de las
variables, diferenciadas por
las características
territoriales.
La información de los indicadores consignada en el ejemplo anterior “proporción de niños y niñas con desnutrición crónica infantil” corresponde a la situación promedio de las variables considerando todo el territorio bajo análisis. Sin embargo, este dato promedio no siempre es representativo de la situación de la variable estratégica al interior del departamento. Por el contrario, dada la heterogeneidad del territorio peruano, las variables estratégicas suelen cambiar su comportamiento en función a las condiciones de su entorno (articulación y
73
accesibilidad, pisos ecológicos, aspectos socioculturales, institucionales, económicos, entre otros). Por este motivo es importante medir el valor de cada indicador a nivel local: provincial, distrital, por cuencas, por pisos ecológicos, por zonas homogéneas u otros espacios según la conveniencia; pues permitirá poseer una mirada más precisa del territorio, comprendiéndolo mejor. Esta información será un insumo para la Fase Estratégica en la etapa de identificación de acciones estratégicas.
Para la representación cartográfica de las variables estratégicas deberá tenerse en consideración lo siguiente:
Selección previa de la variable estratégica: Del listado de variables estratégicas, identificar cuáles serán analizadas a una escala de mayor detalle que la departamental (provincial, distrital, cuenca, etc.), que permita su diferenciación en el territorio.
Buscar data: Identificar las fuentes de información para la representación de las variables estratégicas (INEI, MIDIS, GORE, etc.). La información debe ser de uso oficial y vigente.
Ejemplo
A continuación, se representa la situación actual de Huancavelica a partir de las mediciones de tres indicadores a nivel provincial.
Situación de tres variables estratégicas en Huancavelica a nivel provincial
Fuente: Ceplan
También es posible representar la evolución histórica en el territorio de la situación de ciertas
variables como se muestra a continuación para el caso de Cusco:
74
Situación de dos variables en Cusco a nivel provincial
Fuente: Gobierno regional de Cusco
Paso 6: Análisis causal
El análisis causal debe reflejar los factores que condicionan e influyen sobre cada una de las
variables estratégicas.
Primero se recaba la información contenida en la Matriz de Análisis Estructural. Por ejemplo, si
la variable V4 es una variable estratégica, podemos señalar que las variables V1 y V2 influyen
fuertemente sobre esta. Al mismo tiempo, se puede observar que la variable V5 influye
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de identificar los
factores causales asociados a
la situación actual de cada
variable estratégica.
Se identifican los factores
causales a partir de la Matriz
de Análisis Estructural, así
como de documentos de
política, programas
presupuestales u otros
documentos técnicos de
terceros. Además, se analiza
cómo el modelo actual del
territorio condiciona la
situación de las variables
estratégicas.
Identificación de las causas
que configuran la situación
presente del desarrollo
territorial.
75
fuertemente sobre V1. Estas relaciones son plausibles de representar gráficamente como se
muestra a continuación:
Gráfico 17. Representación de las cadenas de influencia por variable estratégica
Fuente: Ceplan
Posteriormente, estás relaciones se refuerzan y complementan con la información de los programas presupuestales (de corresponder), instrumentos de política con incidencia en el territorio, y con el análisis de estudios e investigaciones especializadas.
EJEMPLO
Para la variable estratégica “Acceso a servicios básicos” está siendo condicionada por distintas fuerzas. En ese sentido se deben buscar en la Matriz de Análisis Estructural aquellas variables que la influencian en mayor proporción. Luego se complementará con la información de los programas presupuestales y con los instrumentos de política que tienen incidencia en el territorio. La pregunta guía que se debe responder para encontrar estas fuerzas es: “¿Qué factores, variables o elementos existen actualmente que condicionan el acceso a servicios básicos?”
76
Como se puede observar, no basta con determinar la relación de forma semántica, sino que se requiere contar con evidencia que respalde dicha relación. Esta evidencia debe estar sustentada técnicamente por documentos internos o externos.
La longitud de la cadena depende de la cantidad de información que exista sobre cada variable estratégica; en consecuencia, podrían formularse cadenas desde dos niveles de longitud hasta las que llegan a 4 o 5 niveles. Cabe mencionar que no toda la información existente debe ser incluida en las cadenas de causalidad, por lo cual es necesario priorizar aquellas que condiciona en mayor proporción la variable estratégica.
Por último, se debe analizar cómo el modelo actual de territorio condiciona el desarrollo de las variables estratégicas. Por ejemplo, al analizar la topografía de Ayacucho y contrastarla con la situación de las variables estratégicas, se aprecia que en las zonas más altas y en las que menor acceso hay, son las mismas zonas que tienen los mayores índices de desnutrición crónica infantil, posiblemente debido a la dificultad de acceder a centros de salud o disponer de fuentes de alimento.
Paso 7: Identificar los actores
El planeamiento estratégico es un proceso continuo de la gestión en la que los actores se empoderan de una situación en particular para generar cambios; por esto es muy importante identificar aquellos que se encuentran actualmente relacionados con las variables estratégicas para determinar con quienes se deberá trabajar para alcanzar los objetivos y sobre quienes se verán reflejados los resultados.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de identificar a los
actores que se encuentran
actualmente relacionados
con las variables estratégicas.
Se plantean las siguientes
preguntas para identificar a
los actores: ¿Quiénes influyen
-directa o indirectamente-
sobre las variables
estratégicas? ¿Quiénes se ven
Listado de actores que
influyen sobre las variables
estratégicas y actores que
son influidos por estas.
Acceso a servicios básicos
Disponibilidad de infraestructura
Ingresos de las familias
Cobertura de los servicios básicos
Causa Efecto
77
afectados -positiva o
negativamente- por los
cambios en las variables
estratégicas? (Anexo 11).
Cuadro 17. Matriz de identificación de actores
Nº Actores que influyen sobre la variable
estratégica Variable estratégica
Actores influenciados por la variable estratégica
En este campo, coloque el actor que influye sobre la
variable estratégica
En este campo, coloque el nombre de la variable
estratégica
En este campo, coloque el actor que es influido por la
variable estratégica
1 SUNARP, COFOPRI, centrales de riesgo, entidades financieras, empresas de comunicaciones, municipalidades, notarías, Poder Judicial, Congreso de la República, gobiernos regionales, bandas organizadas.
Accesibilidad al servicio registral
Comunidades campesinas, nativas, entidades del sistema financiero, asociaciones, ciudadanos, entidades públicas y privadas.
2 … … …
… … … …
Paso 8: Redactar el diagnóstico
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de describir la
situación actual del
desarrollo del territorio a
partir del análisis de las
variables estratégicas.
A partir del análisis integral de
las variables estratégicas se
formula una descripción la
cual contiene:
1. La declaración del
estado actual de la
variable estratégica y
de su dinámica en el
tiempo.
2. La evidencia que
demuestra esta
declaración a partir de
la medición de los
indicadores.
Un texto descriptivo por cada
una de las variables
estratégicas que expliquen,
en conjunto, la situación
actual del desarrollo
territorial.
78
3. Una descripción de
cómo la
caracterización del
territorio, los actores
y los factores del
análisis causal
influyen en la
situación actual de las
variables.
79
EJEMPLO:
Diagnóstico de la variable “nutrición infantil”
Según la información recogida a través de la medición de los indicadores, la situación de la nutrición infantil en el departamento de Ayacucho es muy desfavorable. Sin embargo, se observan mejoras sostenidas desde el 2007 hasta el presente.
La mejoría en el comportamiento de esta variable se explica porque desde hace poco más de 10 años(*), en el departamento de Ayacucho, se realiza un trabajo conjunto entre los distintos actores del territorio. Es así que en el año 2007 se lanza la estrategia de Intervención Articulada “Crecer Wari” con el fin de mejorar las condiciones de vida de la población en situación de pobreza y pobreza extrema y disminuir la desnutrición crónica infantil. Esta estrategia integra al Gobierno Nacional, Regional y Local, el sector privado, la sociedad civil y la cooperación internacional;
Proporción de niños(as) con desnutrición crónica
En el departamento de Ayacucho se evidencia disparidades territoriales en la situación de la nutrición infantil, debido a que el departamento tiene una baja conectividad, esto ocasiona que distritos y provincias nororientales y surorientales queden desarticulados. Estas zonas se caracterizan por tener topografía y climas adversos. Por lo tanto en las intervenciones y estrategias se implementen a nivel regional, hay distritos que necesitan ser tratados con prioridad. Para solucionar este tema, el MIDIS propuso los siguientes criterios de priorización: Tasa de desnutrición mayor a 20%, nivel de vulnerabilidad a las inseguridad alimentaria alta y muy alta, población en proceso de desarrollo e inclusión social mayor a 50%, y mil o más niños con DCI.(**)
* Según consulta a expertos.
**MIDIS. 2013. “Reporte Ayacucho: Desnutrición crónica infantil”.
0
20
40
60
80
100
2004 2009 2014
80
5.5
Etapa 5: Construcción de escenarios
Un error fundamental en los procesos de planeamiento estratégico es intentar predecir el futuro con herramientas cada vez más sofisticadas que tienen la intención de reducir la incertidumbre asumiendo, equivocadamente, que el comportamiento futuro será igual que el pasado15. La consecuencia de esta forma de prever el futuro es que en contextos de cambios tecnológicos, políticos, sociales, económicos o de otra índole, cualquier modificación del sistema siempre sorprenderá a los gestores públicos, obligándolos a responder de forma reactiva o, peor aún, a no reaccionar.
Frente a esta situación, una forma ampliamente utilizada en los sectores militares, empresariales y públicos es la construcción de escenarios (los cuales son distintos de los escenarios pesimistas, moderados y optimistas que se usan en los modelos económicos).
Su finalidad es: Explorar, crear y probar sistemáticamente futuros alternativos que abarquen el conjunto más amplio de las condiciones que se pueden presentar para el territorio.
Gráfico 18. Representación gráfica de los escenarios
INFORMACIÓN ADICIONAL
Ventajas del análisis de escenarios
Según el Banco Mundial, una metodología estructurada de análisis de escenarios genera las siguientes ventajas:
Gestionar el riesgo. Los escenarios que miran las opciones de futuro pueden ayudar a
los tomadores de decisiones a gestionar riesgos y desarrollar planes de contingencia.
Asimismo, el describir cómo y por qué los posibles futuros pueden ocurrir, permitirá a
los tomadores de decisiones incorporar en el análisis los factores políticos, sociales, y
económicos que afectan el devenir del territorio.
15
HBR ORG 2016
81
Generar consensos para el cambio. Los escenarios son un medio lógico, riguroso y
transparente para involucrar a los actores en los procesos que enfrentan los
territorios. Además, contribuye a comunicar los posibles riesgos y oportunidades que
se presentan al territorio para tomar decisiones anticipadas, considerando el rol de
cada actor en la construcción del futuro del territorio.
Promueve una mejor comprensión del futuro. Los escenarios ponen en el centro del
análisis situaciones que usualmente no son consideradas, exponiendo las relaciones
que la sustentan e impulsando un pensamiento estratégico en los participantes. Son
muy efectivos para la comprensión de los grandes retos que enfrenta un territorio y
para definir una dirección estratégica a largo plazo.
GLOSARIO:
Escenarios
Si bien la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) en su informe
“Think Scenarios, Rethink Education” no señala una definición de escenarios, sí cita
regularmente la definición de Van der Heijden: “Los escenarios son descripciones consistentes
y coherentes de futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre el
pasado, presente y futuros desarrollos, que pueden servir como base para la acción. Un
escenario debe describir una situación futura. Se construye sobre el conjunto de variables
estratégicas y refleja un comportamiento futuro de las mismas. Cuenta con enlaces plausibles
de causa efecto que conectan la condición futura con el presente, mientras ilustra decisiones
claves, eventos y consecuencias a través de la narrativa, permitiendo reconocer los riesgos y
oportunidades”.
Los escenarios pueden ser escenario óptimo, escenario tendencial y escenario(s)
exploratorio(s). Solo puede existir un escenario óptimo y uno tendencial. Sin embargo, los
escenarios exploratorios pueden ser más de uno.
Tipo de escenario Características
a. El escenario
óptimo
Es el mejor estado posible de futuro de cada variable estratégica
frente al cual puede compararse cualquier situación pasada,
presente o futura.
b. El escenario
tendencial
Es el escenario de futuro que refleja el comportamiento de las
variables estratégicas, respetando la continuidad de su patrón
histórico.
c. Los escenarios
exploratorios
Son situaciones futuras distintas al escenario tendencias que
podrían ocurrir como consecuencia combinada de las decisiones
de los actores, de las tendencias y de los eventos de futuro
82
Proceso para la construcción del escenario óptimo
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de analizar e identificar la mejor situación posible de cada variable estratégica.
Se puede realizar a través de distintos métodos siendo los más utilizados: la revisión de literatura, el Benchmarking (que ayuda a encontrar los mejores valores posibles en otros países similares) y la consulta a expertos.
Los valores óptimos de cada indicador relacionados a las variables estratégicas.
La pregunta guía que se debe responder para encontrar el escenario óptimo es: ¿En qué valor
o entre qué valores la variable “x” se encuentra en una situación muy favorable? En este paso
es muy útil revisar los valores de referencia seleccionados durante el diagnóstico de variables
estratégicas.
IMPORTANTE:
Cabe recordar que el escenario óptimo es atemporal y sus valores no corresponden a las metas
para el desarrollo territorial. Se trata de disponer de una “situación óptima de
comportamiento” que nos sirva de referencia para comparar con ella cualquier escenario que
estemos considerando. En otras palabras, se puede concebir como los parámetros de calidad
de las variables estratégicas.
EJEMPLO
Sobre la variable “nivel de empleo”, sería absolutamente utópico e inapropiado colocar para
esta variable un comportamiento óptimo del 0 % de desempleo, pues esa condición
(desempleo “0”) no es posible. Además, se reconoce que un porcentaje bajo (alrededor del 3 %
de desempleo) es técnicamente una situación de “pleno empleo” pues existen en cualquier
sociedad personas que están en transición de un trabajo a otro o deciden no trabajar debido a
diversos factores. Entonces, es posible considerar que para el escenario óptimo un valor de 3
% de desempleo.
Cuadro 18. Herramientas propuestas para la obtención de valores óptimos de las variables
Fuente: Ceplan
Herramienta Proceso
Revisión de
literatura
Revisión de distintas fuentes de información como reportes, investigaciones,
libros u otros que puedan incluir propuestas de valores óptimos de la variable
estratégica en cuestión.
Evaluación
comparativa
(Benchmarking)
Comparación con la mejor situación obtenida por algún otro país o territorio
en la variable bajo análisis.
Consulta a
Expertos
Realización de foros, encuestas o entrevistas para solicitar opinión de
expertos con el propósito de identificar el valor óptimo de las variables
83
Proceso para la construcción del escenario tendencial
El escenario tendencial es aquel que se generaría si las variables estratégicas continúan con su patrón histórico.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de reconocer la situación más probable del desarrollo del territorio si los patrones pasados se mantienen en el futuro.
Para construir el escenario tendencial se proyectan los valores históricos de las variables estratégicas hasta el periodo bajo análisis.
Los valores proyectados de cada indicador.
Para conocer el valor tendencial de la variable se pueden aplicar distintas herramientas estadísticas según el tipo de información disponible. Por ejemplo, proyecciones simples en Excel, entre otros.
Algunas herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales son:
Cuadro 19. Herramientas útiles para la obtención de valores tendenciales
Disponibilidad de datos Métodos de tratamiento
Cuando se dispone de registros cuantitativos confiables y bien sistematizados (normalmente en bases o bancos de datos) puede aplicarse el método de proyección, reconociendo las denominadas “Series de Tiempo” que servirán de base para la posterior aplicación de alguna fórmula de proyección, y de esa manera generar la tendencia de esa variable a futuro.
- Modelos de series de tiempo
- Modelos causales
Cuando no se dispone de registros cuantitativos o cualitativos, debe apelarse a las opiniones de expertos y especialistas (en especial a aquellos con mayor experiencia), a quienes se consulta para que intenten definir la tendencia de esa variable a futuro.
- Encuesta
- Entrevista
- Panel de expertos
Fuente: Ceplan
84
De forma gráfica, un escenario tendencial se puede expresar de la siguiente forma:
Gráfico 19. Proyección a partir de la evolución histórica
EJEMPLO:
La variable estratégica “Acceso a los servicios públicos” es medida a través del indicador “Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)”, el cual cuenta con los siguientes valores históricos:
Variable Indicador 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Acceso a los servicios públicos
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)
53.4 58.3 52.9 48.3 47.5 47.3
Variable Indicador 2010 2011 2012 2013 2014
Acceso a los servicios públicos
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)
47.6 40.7 37.5 38.9 42.1
Usando una hoja de cálculo, estos valores se extrapolan al 2030, considerando la técnica más
adecuada (cuadrática, lineal, logarítmica, promedio o curva S). A continuación, se muestran los
valores extrapolados con la técnica logarítmica.
Variable Indicador 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
Acceso a los servicios públicos
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)
36.11 34.34 32.56 30.79 29.01 27.23 25.46 23.68
85
Variable Indicador 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030
Acceso a los servicios públicos
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha (NBI)
21.90 20.13 18.35 16.57 14.80 13.02 11.25 9.47
Fuente: INEI
Se recomienda que cada una de las proyecciones se expresen a través de un gráfico que permita analizar la evolución histórica y el comportamiento tendencial de cada variable.
Proceso para la construcción de los escenarios exploratorios
Estos escenarios tienen como fin explorar, crear y probar sistemáticamente distintas
alternativas de desarrollo y sus impactos en el territorio en el corto, mediano y largo plazo. Son
situaciones distintas a la tendencial y cada una describe una historia plausible de lo que podría
ocurrir y cómo podría ocurrir desde el presente. En ese sentido, un escenario exploratorio
ilustra decisiones claves, eventos y consecuencias a través de una narrativa.
Un escenario no es una predicción o un pronóstico, es más bien una descripción plausible de lo
que podría ocurrir y cómo podría ocurrir desde el presente considerando la fuerza del pasado,
los eventos inesperados que podrían acontecer y la voluntad humana para responder ante
estas fuerzas.
Para cumplir con describir los escenarios exploratorios de forma completa (considerando los
tres factores mencionados), es necesario contar con los suficientes insumos, los cuales ya se
han desarrollado a lo largo del proceso:
Caracterización del territorio
Lista de tendencias seleccionadas
Eventos de futuro seleccionados
0
20
40
60
80
100
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
20
18
20
19
20
20
20
21
20
22
20
23
20
24
20
25
20
26
20
27
20
28
20
29
20
30
Porcentaje de la población con al menos una necesidad básica insatisfecha
Datos históricos Proyección
86
Clasificación de variables
Diagnóstico de las variables estratégicas
Escenario óptimo y tendencial
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Si se expresara como una ecuación, el futuro depende de tres factores que interaccionan entre
sí de forma continua.
Fuente: Adaptado del Manual de prospectiva y decisión estratégica: bases teóricas e instrumentos para América
Latina y el Caribe
Las tendencias e inercias históricas hacen referencia a las fuerzas del pasado que impulsan el
futuro; los eventos de futuro representan todos aquellos hechos que, a pesar de tratar de
prevenirlos, no se pueden mapear todos (siendo a veces totalmente inesperados) y que sin
embargo representan potenciales fuerzas de ruptura. El tercer factor son los propósitos u
objetivos individuales y/o colectivos de los actores sociales, los cuales son principalmente la
capacidad humana para modelar su futuro, es decir la voluntad de las personas.
Paso 1: Identificar los aspectos comunes
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De Identificar los elementos relevantes que son comunes en todos los escenarios exploratorios.
Se reconocerán las tendencias, eventos de futuro más probables, condiciones naturales (las cuales pueden representar limitaciones o potencialidades como el clima, relieve o suelos) u otros aspectos del entorno que condicionarán la estrategia que se desea desarrollar. Esta información se analizó en
Los elementos básicos comunes a todos los elementos exploratorios.
Factores que constituyen los futuros posibles
Futuros posibles
Tendencias e inercias históricas
Eventos de futuro
Propósitos u objetivos individuales y/o colectivos de los actores sociales
= + +
Hacen referencia a
las fuerzas del pasado que
nos impulsan hacia el futuro
Anuncian imprevistos
que representan potenciales fuerzas de
ruptura
Principalmente la capacidad y
voluntad humana para modelar su
futuro
87
etapas anteriores.
La pregunta guía a responder es: ¿Qué factores condicionarán el desarrollo territorial?
Paso 2: Estimar las proyecciones poblacionales y de servicios
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De estimar la población, su estructura y la demanda de servicios al horizonte de tiempo del análisis prospectivo.
Proyectando el volumen poblacional y la distribución etaria de las personas que habitarán el territorio, y la cantidad de servicios y equipamiento que demandarán (agua, energía, colegios, puestos de salud, recojo de desperdicios, entre otros).
La pregunta guía es: ¿Cuáles son las proyecciones poblacionales y de los servicios al horizonte de tiempo del escenario apuesta?
Una aproximación de la cantidad y estructura de la población que habitará el territorio al horizonte de tiempo del análisis prospectivo.
Paso 3: Identificar las principales alternativas de desarrollo
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De recoger las principales propuestas estratégicas que poseen los actores más representativos y los tomadores de decisión respecto para el desarrollo del territorio.
Los tomadores de decisión y los principales actores del territorio diseñan distintas alternativas para el desarrollo del territorio y de entre ellas seleccionarán las de mayor trascendencia (por sus posibles impactos en el desarrollo territorial) para detallarlos a través de un escenario exploratorio.
Las principales alternativas de desarrollo sobre las cuales se construirán los escenarios exploratorios.
Cada alternativa de desarrollo debe resolver las siguientes interrogantes:
¿Qué actividades económicas se priorizarán dentro del territorio? Seleccionar los motores de la economía que impulsarán el proceso de desarrollo. La cantidad y ámbito de estos sectores económicos dependerá de las potencialidades del territorio, de las condiciones del entorno y de la evolución de los mercados nacionales e internacionales. Es importante reconsiderar el rol de los
88
ámbitos rurales, los cuales suelen ser considerados por la producción agrícola, a pesar del importante potencial que poseen para contribuir a la economía regional.
¿Qué infraestructura se requerirá para sustentar las actividades económicas priorizadas? Evaluar las necesidades de infraestructura necesarias para promover y sustentar las actividades económicas priorizadas. Estas pueden ser vías de comunicación, puertos, aeropuertos, centros logísticos, aglomeraciones (productivas, comerciales o tecnológicas), represas, entre otros.
¿Cómo estimular la innovación en las actividades económicas priorizadas? Desarrollar una propuesta que permita, entre otras cosas, mejorar los diseños, desarrollos, los procesos de producción en las actividades económicas priorizadas, con el objetivo de aumentar la competitividad del territorio.
¿Qué medidas se deberán adoptar para no afectar negativamente el ambiente? Analizar cómo el desarrollo económico propuesto podría vulnerar el ambiente y qué medidas deben adoptarse para evitarlo. El objetivo es aprovechar los recursos naturales sostenidamente.
¿Cuáles son las principales capacidades que se requieren para impulsar el desarrollo económico del territorio? Determinar el capital humano (habilidades, conocimientos y capacidades) que requieren las actividades económicas priorizadas.
Un número apropiado de alternativas de desarrollo para generar escenarios es mínimo 2 y máximo 5.
Paso 4: Evaluar el impacto de las alternativas de desarrollo sobre las variables
estratégicas
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De explorar los efectos de las alternativas de desarrollo sobre el desarrollo de las variables estratégicas.
Describir cómo cada una de las alternativas de desarrollo impulsará y mejorará la situación de las variables estratégicas. Al ser las variables estratégicas preponderantemente de impacto, se buscará describir cómo se irán logrando los cambios en el desarrollo humano.
La vinculación de cada una de las alternativas de desarrollo con las variables estratégicas.
Establecidas las principales alternativas de desarrollo, se procede a expresar las consecuencias de cada una (en el corto, mediano y largo plazo), cómo la condicionan los aspectos comunes a los escenarios exploratorios y las proyecciones poblacionales.
89
Fuente: Ceplan
Como se puede observar en el gráfico anterior, la descripción del escenario exploratorio inicia por el desarrollo de la alternativa de desarrollo. Luego se indica cuáles son las variables que son afectadas por la alternativa de desarrollo en el corto plazo y cómo estás a su vez repercuten en el mediano plazo sobre otras. Finalmente se describe cómo es que estos cambios en el corto y mediano plazo van modificando la situación de las variables estratégicas en el largo plazo.
EJEMPLO:
Si la propuesta estratégica se basará (entre otras cosas) en la mejora de producción agraria y en la construcción de vías que conecten el campo con centros logísticos, fueran “Competitividad regional” y “sostenibilidad del territorio”, se reflexionará sobre cómo la propuesta estratégica afecta a las dos variables estratégicas, tal como se muestra a continuación.
/
Además, es importante señalar cómo ciertos aspectos del entorno condicionan esta estrategia, como lo es la calidad del suelo o el relieve del territorio. En el mismo sentido hay que considerar el volumen y la estructura poblacional.
Aumentar la
producción
agraria y
construcción de
vías
Competitividad
regional
Acceso a
servicios
básicos
Aumento de la
conectividad
Reducción del
tiempo de
transporte
Aumento de
capacidades
Incrementa la
inversión
privada en
zonas rurales
Alternativa de desarrollo “A”
Variable “a”
Variable “b”
Variable “c”
Variable “1”
Variable “2”
Variable “3”
Variable “4”
Variable “6”
Variable “5”
Variable E. “t”
Variable E. “u”
Variable E. “v”
Variable E. “w”
Variable E. “x”
Variable E. “z”
Variable E. “y”
Corto plazo Mediano plazo Largo plazo
Gráfico 20. Conexión entre la alternativa de desarrollo y las variables estratégicas
90
Paso 5: Describir y representar cartográficamente los escenarios exploratorios
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De narrar cada uno de los
escenarios exploratorios y
expresarlo a través de una
representación cartográfica.
A partir de cada una de las
alternativas de desarrollo se
elaborarán narraciones
plausibles, las cuales deben
cumplir con ciertas
condiciones, como: ser
consistentes, retadoras, de
narración atractiva y útiles
para la Fase Estratégica16.
Además, se desarrollará una
representación cartográfica
de cada escenario que
muestre en el territorio los
principales cambios.
Por cada escenario
exploratorio se obtiene una
historia coherente y plausible
del futuro desde el presente
hasta el horizonte de tiempo
de análisis, y su
representación cartográfica.
GLOSARIO:
Consistentes: significa que la influencia de las tendencias se considera de forma lógica y que las relaciones de causalidad entre los elementos del escenario son coherentes.
Plausible: indica que el escenario transmite una historia convincente.
Desafiantes: es decir que deben retar a los supuestos habituales.
Narración atractiva: que permita transmitir con claridad visiones compartidas. En este sentido el título de cada escenario es un aspecto importante.
Útiles: deben ayudar a plantear estrategias adecuadas.
IMPORTANTE:
Los escenarios exploratorios deben ser cualitativamente distintos entre sí y del escenario tendencial, pues no resultaría útil describir situaciones futuras relativamente similares.
Para la redacción del escenario apuesta se deberá tener en cuenta lo siguiente:
Los escenarios exploratorios se redactan ubicando al ciudadano en el año 2030.
La redacción debe seguir una secuencia lógica de eventos y decisiones a partir de cada alternativa de desarrollo, que reflejen las dinámicas que se desarrollarán en el territorio y cuyos resultados se expresen en las variables estratégicas.
Inicia con la referencia al horizonte de tiempo del escenario apuesta, describiendo los impactos para cada una de las variables estratégicas en el territorio.
16
Basado en Godet, M. & Durance, P. (2011) La prospectiva Estratégica para empresas y los territorios.
UNESCO (pp. 47-48)
91
Puede incluir cifras o datos cuantitativos y cualitativos referenciales para expresar los cambios que se van logrando.
La narración de los escenarios exploratorios se debe realizar junto la representación cartográfica y deberá seguir una estructura que permita identificar claramente las consecuencias de cada propuesta de desarrollo en el crecimiento urbano, en las dinámicas económicas, en la infraestructura y en la prestación de los servicios.
Fuente: Ceplan
Finalmente, es importante tener en cuenta que el comportamiento de las variables es diferente dentro de un mismo departamento, por ejemplo, la situación de la calidad ambiental dentro de Cerro de Pasco es distinta a la de Oxapampa. Por esta razón, tanto en la narración como en la representación cartográfica se deberán reconocer estas diferencias.
Crecimiento urbano
Dinámica económica
Infraestructura
Prestación de
servicios
Gráfico 21. Secuencia para la redacción y representación cartográficamente de los escenarios
exploratorios
92
EJEMPLO:
Escenario exploratorio : “Conectando territorios”*
Desde el 2016 se impulsó los sectores pesca, manufactura, agrícola y minería para que se convirtieran en los principales motores económicos del departamento, gracias a la decisión y consenso entre los productores locales y el gobierno regional.
Para lograrlo, desde el 2016, se amplió la infraestructura necesaria, especialmente la red vial, es así que la Red Vial N° 6 y N° 7 son ahora realidad. Estas permitieron conectar las principales zonas productivas con los centros logísticos, fortaleciendo el comercio exterior a través de una infraestructural intermodal.
Entre los años 2018 y 2022 se vivió un rápido crecimiento de la economía regional gracias a las nuevas dinámicas de los flujos comerciales, demandando cada vez mayor mano de obra. En este contexto, y con el objetivo de mejorar el capital humano, el Gobierno Regional con el apoyo del Gobierno Nacional fortalece y crea nuevos centros de innovación y capacitación, acorde con los sectores económicos prioritarios.
Paralelamente, el aprovechamiento de los recursos naturales para impulsar la economía aumentó la necesidad de gestionar mejor el territorio. Por ello a partir del 2020 se realizaron una serie de acciones para promover el cuidado de las Áreas Naturales Protegidas.
Gracias al desarrollo económico y a la adecuada formación del capital humano en Ica, en el 2030 los niveles más bajos de pobreza y extrema pobreza mejoran en casi 12 puntos porcentuales en comparación con el 2015. Además la mejora de la conectividad facilitó el acceso a los servicios como el de salud. Como consecuencia, actualmente solo el 6% de todos los niños menores de 5 años sufren de desnutrición crónica infantil y se espera que en el futuro esta cifra siga mejorando. Aun así, persisten ciertos problemas sociales que resolver como la violencia psicosocial y el embarazo adolescente. Además, la calidad de vida se ha visto mermada por la alta contaminación ambiental que afecta principalmente la salud de la población, especialmente la que se encuentra en las zonas más pobladas y aledañas a los ríos.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo
93
Proceso para sistematizar los escenarios
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de representar la
situación de los diferentes
escenarios de forma
comparativa.
Se registra la situación del
escenario óptimo, el
escenario tendencial y los
escenarios exploratorios, en
una Matriz de Escenarios.
Esta matriz cuenta además
con información de la
situación actual de cada una
de las variables estratégicas.
Una matriz de escenarios que
contiene la situación de las
variables estratégicas en cada
escenario.
Los escenarios: óptimo, tendencial y exploratorios, se registran en una Matriz de Escenarios, la cual contará con los datos básicos de cada una de las variables estratégicas y su situación final en cada uno de los escenarios exploratorios. De esta forma se podrá comparar su situación frente a los escenarios tendencial y óptimo.
Cuadro 20. Matriz de escenarios
Ítem
Vari
ab
les
est
raté
gic
as
Ind
icad
ore
s
Valo
r actu
al
Esc
en
ari
o ó
pti
mo
Esc
en
ari
o
ten
den
cia
l
Esc
en
ari
o
exp
lora
tori
o 0
1
Esc
en
ari
o
exp
lora
tori
o 0
2
Esc
en
ari
o
exp
lora
tori
o "
n"
1
Nivel de conectividad física
Porcentaje de distritos con acceso a través de carretera asfaltada.
30.2 90.0 45.0 45.0 60.0 86.0
2
Acceso a los servicios de salud
Porcentaje de la población afiliada a algún seguro de salud
77.0 100 85.0 79.0 87.0 85.0
…
Fuente: Ceplan
Los valores de los indicadores en los escenarios exploratorios son referenciales para expresar
la posible situación de cada variable estratégica en cada escenario, es decir que no deben ser
considerados como valores absolutos.
Para realizar una comparación más detallada, cada variable estratégica puede ser normalizada
en una escala del 1 al 10 en cada uno de los escenarios, siendo 1 el valor que refleja la peor
situación posible de la variable estratégica y 10 correspondiente al valor óptimo de la variable
(el escenario óptimo). Es decir que, si se considera que una variable estratégica para un
escenario específico se encuentra en una situación regular, podría ser calificado con un valor
de 5 o tal vez 6 (anexo 12).
94
Adicionalmente con las calificaciones otorgadas a cada una de las variables en cada escenario,
estos se podrán comparar utilizando una gráfica radial de MS Excel como la que se muestra a
continuación:
Gráfico 22. Gráfico de escenarios
95
VI. Contenido y difusión del Documento Prospectivo
6.1
Redacción del Documento Prospectivo
El Documento Prospectivo debe incluir los principales resultados de cada una de las etapas, de
tal forma que la estructura y contenido sean de fácil comprensión y de alta utilidad para que
los tomadores de decisión. El documento debe expresar claramente los temas que componen
el desarrollo territorial, su estado actual y las posibles situaciones futuras que podría
enfrentar.
En ese sentido, la redacción del Documento Prospectivo se realizará de acuerdo a la siguiente
estructura:
1. Descripción del territorio y de los componentes del desarrollo territorial
1.1. Caracterización de territorio
1.2. Modelo conceptual (incluye gráfica y el glosario de términos)
2. Análisis del entorno
2.1. Tendencias (incluye la descripción de cada una)
2.3. Análisis del impacto de las tendencias
2.4. Eventos de futuro
3. Diagnóstico del desarrollo territorial
3.1. Análisis estructural del desarrollo territorial
3.2. Variable estratégica 1
3.3. Variable estratégica n
4. Escenarios al 2030
4.1. Escenario 1, incluida la representación cartográfica
4.2. Escenario 2, incluida la representación cartográfica
4.3. Escenario n, incluida la representación cartográfica
5. Anexos
5.1. Glosarios
5.2. Matrices utilizadas en cada etapa
5.3. Otra información relevante usada durante el análisis prospectivo
6.2
Difusión del Documento Prospectivo
En concordancia con el artículo 29º de la Directiva General del Proceso de Planeamiento
Estratégico - Sistema
96
Nacional de Planeamiento Estratégico, los gobiernos regionales deberán difundir el
Documento Prospectivo junto con el PDRC, especialmente a los principales grupos de
interesados, los cuales son:
actores del territorio;
gobiernos locales;
otros gobiernos regionales;
ministerios y entidades del Gobierno Nacional.
97
VII. Aspectos Generales de la Fase Estratégica
7.1 ¿Qué es la Fase Estratégica?
Es la fase decisional que instrumentaliza las prioridades territoriales y los instrumentos de
política con incidencia territorial, a través de la identificación de los objetivos, las acciones y la
ruta estratégica, necesarias para lograr los resultados e impactos esperados en los próximos
años considerando la información obtenida en la Fase de Análisis Prospectivo.
La Fase Estratégica consisten en la elaboración de una “carta de navegación” que señala la
trayectoria a seguir para el desarrollo territorial en el horizonte de tiempo establecido,
orientando a todas las entidades públicas del territorio, a las entidades del gobierno nacional y
a los actores privados involucrados al logro de resultados e impactos vinculados al ámbito
territorial. Asimismo, se construye la estrategia con diferentes actores de la sociedad: al sector
productivo, la sociedad civil, la academia y la población en general.
7.2 ¿Cómo se relaciona la Fase Estratégica con la Fase de Análisis Prospectivo?
La Fase Estratégica continúa el proceso desarrollado en la Fase de Análisis Prospectivo y recoge
la direccionalidad que establecen las políticas públicas con incidencia territorial vigentes. De la
Fase de Análisis Prospectivo, los gestores públicos obtienen información sobre el futuro del
desarrollo territorial que sustente la toma de decisiones; principalmente, información para una
mejor comprensión de las dinámicas territoriales para anticiparse a los riesgos y oportunidades
que presentan los escenarios de futuro. De las políticas públicas con incidencia territorial se
obtienen las principales decisiones de gobierno que se desean implementar en el ámbito de la
sociedad.
Gráfico 23. Instrumentalización de políticas
Fuente: Ceplan
Política con
incidencia
territorial
98
7.3 ¿Qué es estrategia?
El concepto de estrategia es ampliamente utilizado en todos los campos del conocimiento
donde el ser humano intenta conseguir un propósito a través un continuo ejercicio de
priorización. Aplicado al sector público, la estrategia se define como el uso sistemático de los
recursos públicos para alcanzar objetivos de interés común (Mulgan, 2009).
La estrategia es un concepto que se implementa tomando en cuenta los siguientes elementos
claves:
Gráfico 24. Elementos claves para implementar una estrategia
Fuente: Ceplan
En otras palabras, eso implica:
mirar el entorno: anticipación ante la incertidumbre de futuro;
definir los impactos o propósitos de cambio;
alinear e involucrar a las entidades públicas y a los actores hacia el logro de los
objetivos;
generar consensos y compromisos con las entidades públicas y los principales actores;
la participación activa de la alta dirección como el actor decisional.
7.4 ¿Cómo se genera la estrategia en el sector público?
En el marco del proceso de planeamiento estratégico, la Fase Estratégica instrumentaliza la
estrategia de gobierno (campo de las políticas públicas) y la Fase Institucional nos permite
definir la estrategia institucional (campo de la gestión pública).
Estrategia de Gobierno: Todo gobierno enfrenta una gran cantidad de retos y demandas sociales que debe superar o satisfacer con los escasos recursos que cuenta. Esta situación obliga a los tomadores de decisión a una priorización constante, debiendo de contar con la capacidad de articular lo inmediato con el largo plazo.
Estrategia Institucional: Es donde las entidades identifican e implementan los medios
necesarios (insumos, procesos y productos) para lograr los resultados. Este esfuerzo conlleva a
la entidad hacia una transformación y cambio institucional, proceso naturalmente complejo y
lleno de obstáculos, para lo cual se recomienda utilizar las herramientas de gestión de cambio.
La estrategia institucional también se despliega a nivel de unidades orgánicas, programas,
unidades ejecutoras, oficinas desconcentradas, entre otras.
99
Gráfico 25. Proceso de construcción de la estrategia
Fuente: Adaptado de Sotelo 2012
7.5 ¿Cómo identificamos los impactos y resultados?
En la Fase de Análisis Prospectivo se identificaron variables estratégicas y los análisis de
causalidad de cada una. En estas relaciones es posible identificar aquellas variables que
representan los impactos o resultados que se desean alcanzar.
A partir de este modelo causal podemos identificar los elementos de la cadena de valor
público (impactos, resultados y productos). En la Fase Estratégica, las variables de impacto
representarán los objetivos estratégicos y las variables de resultado las acciones estratégicas.
7.6 ¿Cuáles son los objetivos de la Fase Estratégica?
Según la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico17 la Fase Estratégica
comprende cuatro propósitos:
a) Definir la estrategia de desarrollo territorial, articulando los objetivos territoriales con los
objetivos sectoriales y nacionales.
b) Construir, con las entidades públicas del territorio y los actores involucrados, los objetivos
estratégicos territoriales y los medios para alcanzarlos.
c) Definir los objetivos y acciones estratégicas territoriales, con sus respectivos indicadores y
metas, y la ruta estratégica.
17
Artículo 31 de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico – Sistema Nacional de
Planeamiento Estratégico, aprobada mediante Resolución de Presidencia del Consejo Directivo N° 26-
2014-CEPLAN/PCD.
100
7.7 ¿Dónde está ubicada la Fase Estratégica?
La Fase Estratégica es una de las cuatro fases del proceso de planeamiento estratégico, se
desarrolla luego de la Fase de Análisis Prospectivo y previo a la Fase Institucional.
Gráfico 26. Ubicación de la Fase Estratégica dentro del proceso de planeamiento estratégico
Fuente: Ceplan
7.8 ¿Quiénes realizan la Fase Estratégica, qué documentos desarrollan y con qué
horizonte de tiempo?
Los sectores que conforman el Poder Ejecutivo desarrollan cada uno su respectivo Plan
Estratégico Sectorial Multianual - Pesem para un período de cinco años.
Los gobiernos regionales desarrollan, para cada uno de sus ámbitos territoriales, su
respectivo Plan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC para un período de ocho
años.
Los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) desarrollan, para cada
uno de sus ámbitos territoriales, su respectivo Plan de Desarrollo Local Concertado -
PDLC para un período de ocho años.
Las entidades de la administración pública que por disposición legal realicen planes
especiales multisectoriales y territoriales, los cuales realizan para un período de cinco
años.
Fase de análisis prospectivo Fase estratégica Fase institucional
Fase de seguimiento
101
VIII. Fase Estratégica
La Fase Estratégica se desarrolla a través de cinco etapas de manera consecutiva. Inicia con la
definición de un escenario apuesta que se construye sobre el análisis desarrollado durante la
Fase de Análisis Prospectivo y de la situación de cambio que se desea alcanzar. Esta situación
de cambio se resume de manera concisa en una visión inspiradora; continúa con la
identificación de los objetivos que se proponen alcanzar en el período del plan, medidos por
indicadores y metas. Para alcanzar dichos objetivos se establecen acciones estratégicas que se
ordenan secuencialmente en una ruta estratégica a seguir.
Gráfico 27. Etapas de la Fase Estratégica
Fuente: Ceplan
Cada etapa implica la realización de un conjunto de pasos y finaliza con la entrega de uno o
más productos. A continuación, se detalla las etapas, los pasos y los productos en el siguiente
cuadro:
Cuadro 21. Proceso para la Fase Estratégica
Etapas Pasos Productos
1 Escenario apuesta
1. Definir la estrategia del escenario apuesta
a. Escenario apuesta
2. Determinar el sistema urbano futuro
3. Redactar el escenario apuesta
4. Identificar riesgos y oportunidades
5. Identificar los hechos precursores
2 Visión Proceso de elaboración de la visión a. Visión
3 Objetivos estratégicos
1. Definir los objetivos estratégicos
a. Objetivos estratégicos con sus indicadores
2. Redactar los objetivos estratégicos
3. Revisar las incoherencias operativas y redundancias
4. Formular los indicadores
4 Acciones estratégicas
1. Formular las acciones estratégicas
a. Acciones Estratégicas con sus indicadores
2. Revisar las incoherencias operativas y
redundancias de las acciones estratégicas
3. Formular indicadores para las acciones estratégicas
4. Asignar responsables a cada acción estratégica
5 Ruta estratégica
1. Priorizar los objetivos estratégicos a. Ruta estratégica b. Metas de los Objetivos
Estratégicos y de las acciones estratégicas
2. Ordenar la secuencia lógica de acciones
3. Formular las metas
4. Elaborar la matriz de resumen de objetivos
estratégicos, acciones estratégicas y metas
Fase estratégica
Etapa 1: Escenario apuesta
Etapa 2:Visión
Etapa 3: Objetivos
estratégicos sectoriales
Etapa 4: Acciones
estratégicas sectoriales
Etapa 5: Identificación de la
ruta estratégica
102
8.1
Etapa 1: Escenario apuesta
El escenario apuesta representa un futuro deseable y factible de alcanzar para el territorio. Constituye la estrategia de desarrollo territorial, tomando como punto de partida la dinámica económica y el fortalecimiento de un sistema ciudades productivas (Banco Mundial, 2015). Se parte de la situación tendencial y se apuesta a una situación de cambio orientada a una situación óptima. La factibilidad de la estrategia será evaluada tomando en cuenta las opciones de futuro construidas en la Fase de Análisis Prospectivo. Este escenario se expresa como un relato que incluye cómo alcanzar dicho futuro.
La importancia de este escenario radica en que ofrece un camino lógico en el tiempo que permitirá alcanzar una situación favorable para el territorio. Su determinación va a definir en los siguientes pasos los objetivos y las acciones para hacer realidad el futuro elegido18.
Construir el escenario apuesta permite pensar el futuro como consecuencia de las decisiones de los actores, tomando en cuenta las tendencias y eventos de futuro. Además, ofrece un camino lógico en el tiempo para hacer realidad el futuro elegido19.
Gráfico 28. Del escenario apuesta al escenario actual
Fuente: Ceplan
18
Mojica (2008). 19
Mojica (2008).
Su finalidad es: Construir de manera anticipada una situación de futuro posible y deseable para el territorio, en la cual las entidades involucradas se comprometen a alcanzar para lograr los resultados esperados.
103
Proceso de construcción del escenario apuesta
De forma similar a lo explicado durante el proceso para la construcción de los escenarios exploratorios, el desarrollo del escenario apuesta debe expresar claramente una historia de cómo desde el presente se potencia el crecimiento económico sostenible e inclusivo del territorio a partir de sectores económicos priorizados, considerando las potencialidades del espacio (incluyendo los recursos naturales, biodiversidad, suelo, entro otros) en el que se desarrollan (Un-Habitat, 2015).
Esta descripción involucra definir la infraestructura necesaria, las habilidades requeridas y políticas de innovación acordes con los sectores productivos priorizados (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, 2016).
Es muy importante tener en cuenta que los procesos de desarrollo territorial tienen como finalidad mejorar la calidad de vida y las condiciones laborales de la población, promoviendo la inclusión social y la cohesión a través de una adecuada distribución de la riqueza y la equidad de oportunidades (Un-Habitat, 2015).
IMPORTANTE:
Es posible que el escenario apuesta sea alguno de los escenarios exploratorios, una combinación de estos o uno nuevo. Lo importante es considerar que sea deseado por la población, probable de ocurrir y que dependa de la acción de los actores del territorio.
Paso 1: Definir la estrategia del escenario apuesta
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De precisar los aspectos básicos de la estrategia para el desarrollo territorial.
Se responderán secuencialmente una serie de preguntas guías para definir los principales aspectos de la estrategia de desarrollo territorial.
Los principales lineamientos estratégicos que servirán luego para redactar el escenario apuesta.
Para definir los principales aspectos de la estrategia de desarrollo territorial, los tomadores de decisión (con el apoyo del equipo técnico, de expertos y considerando las aspiraciones de la ciudadanía) seguirán un proceso similar al desarrollado durante la construcción de escenarios exploratorios, debiendo responder a las siguientes cuestiones básicas:
Cuadro 22. Preguntas guía para la definición de la estrategia de desarrollo territorial
Pregunta Propósito
¿Qué factores condicionarán el desarrollo territorial?
Reconocer las tendencias, eventos de futuro más probables, condiciones naturales (las cuales pueden representar limitaciones o potencialidades como el clima, relieve o suelos) u otros aspectos del entorno que condicionarán la estrategia que se desea desarrollar.
Identificar también infraestructura como vías de comunicación y equipamiento como como
104
hidroeléctricas, aeropuertos, puertos, entre otros.
La información necesaria se desarrolló durante la Fase de Análisis Prospectivo.
¿Cuáles son las proyecciones poblacionales y de los servicios al horizonte de tiempo del escenario apuesta?
Anticipar el volumen poblacional y la distribución etaria de las personas que habitarán el territorio y la cantidad de servicios y equipamiento que demandarán (colegios, puestos de salud, recojo de desperdicios, entre otros).
¿Qué actividades económicas se priorizarán dentro del territorio?
Seleccionar los motores de la economía que impulsarán el proceso de desarrollo. La cantidad y ámbito de estos sectores económicos dependerá de las potencialidades del territorio, de las condiciones del entorno y de la evolución de los mercados nacionales e internacionales. Cabe mencionar que es importante reconsiderar el rol de los ámbitos rurales, los cuales han sido considerados principalmente solo por la producción agrícola, a pesar del importante potencial que poseen para contribuir a la economía regional.
¿Qué infraestructura se requerirá para sustentar las actividades económicas priorizadas?
Evaluar las necesidades de infraestructura necesarias para promover y sustentar las actividades económicas priorizadas. Estas pueden ser vías de comunicación, puertos, aeropuertos, centros logísticos, aglomeraciones (productivas, comerciales o tecnológicas), represas, entre otros.
¿Cómo estimular la innovación en las actividades económicas priorizadas?
Desarrollar una propuesta que permita entre otras cosas mejorar los diseños, desarrollos, los procesos de producción en las actividades económicas priorizadas, con el objetivo de aumentar la competitividad del territorio.
¿Qué medidas se deberán adoptar para no afectar negativamente el ambiente?
Analizar cómo el desarrollo económico propuesto podría vulnerar el ambiente y qué medidas deben adoptarse para evitarlo. El objetivo es aprovechar los recursos naturales sostenidamente.
¿Cuáles son las principales capacidades que se requieren para impulsar el desarrollo económico del territorio?
Determinar el capital humano (habilidades, conocimientos y capacidades) que requieren las actividades económicas priorizadas.
¿Cuál es el impacto que se busca tenga el desarrollo económico sostenible sobre la situación de las variables estratégicas al horizonte de tiempo del escenario apuesta?
Definir cómo el desarrollo económico propuesto impulsará y mejorará la situación de las variables estratégicas. Al ser las variables estratégicas preponderantemente de impacto, se buscará describir la relación que tendrá el desarrollo económico con el desarrollo humano.
Fuente: Ceplan
105
Paso 2: Determinar el sistema urbano futuro
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De determinar los roles y
funciones y por ende la
jerarquía que tendrán los
centros poblados en el
escenario apuesta.
Teniendo como información previa la
jerarquización de centros poblados
realizada en la caracterización del
territorio, se determinarán los nuevos
roles y funciones que cumplirán los
centros poblados.
Estas nuevas funciones se establecerán, al
menos, desde la jerarquía de ciudad mayor
principal hasta metrópoli regional, según
corresponda a las características
particulares de cada territorio.
Un sistema integrado
urbano, que tiene a las
ciudades como pieza clave
para el desarrollo.
IMPORTANTE:
Es útil pensar las ciudades según el rol y la función que desempeñan dentro de un sistema. Las
ciudades grandes (Metrópoli nacional) son fundamentales para conectar los mercados
internos con los mercados internacionales, las pequeñas y medianas (desde villa hasta ciudad
mayor) sirven mayormente a un propósito regional y son los centros o polos para servicios e
industrias que apuntalan la economía local a nivel urbano y rural; y las mayores (desde ciudad
mayor principal hasta metrópoli regional) deben ser capaces de articular las grandes ciudades
con las pequeñas y medianas ubicadas en sus áreas de influencia (Banco Mundial, 2015).
En el Perú, las ciudades mayores principales y las metrópolis regionales constituyen un
segmento importante dentro de un sistema de ciudades que beneficia la productividad y el
crecimiento. Estas ciudades deben contar con servicios eficientes de conocimiento y capital
humano para entender las necesidades de la economía regional (Banco Mundial, 2015).
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Una mayor densidad demográfica conlleva las ventajas de la escala, que permite una oferta de
servicios más eficiente, genera efectos de aglomeración y transferencias de conocimientos
entre empresas y produce mercados suficientemente amplios para la adopción de tecnologías
que demandan considerables inversiones fijas. Las grandes ciudades facilitan el surgimiento de
administraciones e instituciones sociales capaces, el crecimiento de empresas productivas e
intensivas en conocimiento, y el comercio (Banco Mundial, 2015).
106
EJEMPLO:
El Banco Mundial (2015), en su publicación Perú hacia un sistema integrado de ciudades,
propone un conjunto de recomendaciones para favorecer el establecimiento de un sistema,
entre los que se rescata:
Empoderar a las ciudades intermedias para que mejoren su atractivo y eficiencia: a
través de:
o Mejorar la calidad de los servicios públicos y privados
o Ampliar el acceso a servicios financieros
o Establecer sistemas de información del uso del suelo transparentes y
armonizados
o Promover una planificación y gestión del suelo eficiente y articulada
Mejorar la conectividad entre ciudades:
o Inversión en corredores viales centrales y en carreteras rurales
o Mejoras a las instalaciones y servicios logísticos
o Mejora del acceso y el precio de los servicios de banda ancha
o Eliminación de barreras normativas de acceso a los mercados
Paso 3: Redactar el escenario apuesta
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
De redactar una historia
plausible que describa de
manera detallada la
estrategia de desarrollo
territorial y los resultados
que se obtendrán al 2030.
Se redacta una historia plausible en
tiempo presente, ubicando al lector en el
año 2030. Esta narración desarrollará la
estrategia de desarrollo territorial y la
propuesta de los roles y funciones.
La narración seguirá una secuencia lógica,
especificando hitos en el tiempo según los
resultados que se prevean. Incluye la
participación de los actores involucrados,
sea porque contribuyeron a generar el
cambio o porque son afectados por los
cambios alcanzados.
Una redacción que sitúa al
lector en el año 2030,
describiendo la estrategia
para el territorio y los
logros obtenidos.
IMPORTANTE:
Cabe mencionar que la construcción del escenario apuesta suele requerir la redacción de 4 o más borradores antes de obtener una versión final del mismo
107
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Puede incluirse cifras o datos cuantitativos referenciales para describir la nueva situación de cambio (por ejemplo: se alcanzó una inversión pública del X%), o se puede hacer referencia a una nueva situación de manera cualitativa (por ejemplo: la inversión pública mejoró sustantivamente; o duplicó la situación actual).
Junto con la redacción, se proyecta la representación cartográfica del escenario apuesta, la
cual debe reflejar los principales cambios que se desean lograr para el territorio. Por ejemplo,
los principales cambios sociales, el asentamiento de las poblaciones, las actividades
económicas, las infraestructuras y equipamiento u otros aspectos que consideren pertinentes.
108
EJEMPLO: Escenario apuesta de Ica
Ica desde el 2016 inició un proceso de fortalecimiento de la agroexportación, promoviendo el sector agropecuario, especialmente el vitivinícola. Además, se promovieron el sector manufactura, pesca y minería. El principal impulso para su desarrollo provino de la consolidación de 4 corredores logísticos:
•San Vicente de Cañete – Chincha – Pisco – Ica •Ica – Nazca •Pisco – Ayacucho •San Juan de Marcona – Nazca – Puquio – Abancay
Estos permitieron conectar la producción regional con los principales centros logísticos, elevando el valor de las exportaciones. De otra parte, se cuenta con un aeropuerto internacional y dos puertos, los cuales cuentan con planes de mantenimiento y mejoramiento permanente de infraestructura y operaciones.
Además, como parte del proceso de consolidación de los corredores económicos, entre los años 2018 y 2022 se construyeron vías que articularon los centros poblados rurales con la red vial nacional.
Este desarrollo originó el crecimiento urbano en Ica, configurándose tres (03) ciudades mayores: Ica, Chincha y Pisco; las cuales concentran al 2030 la mayor cantidad de población y prestación de servicios.
Los cambios en los temas de acceso a servicios y el crecimiento económico experimentado por Ica originaron que desde hace más de una década la calidad de vida de las personas aumentara, viéndose reflejado principalmente en la mejora del IDH y en la reducción de los niveles de pobreza al 2030.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo.
109
EJEMPLO:
Escenario de ciudades sostenibles
Los municipios provinciales, en coordinación con los distritales, desde el 2016, organizan cada año la Feria Internacional Agraria del Huallaga, que promueve la inclusión de los productores agrarios a través de cooperativas y la competitividad productiva, con base en las leyes 29972 y 29337. El gobierno nacional ayudó a posicionar, en el mundo, el caco peruano caracterizado por su fineza y aroma; ahora se vende a EEUU, Europa y países emergentes. Se han conformado empresas locales que han desarrollado sus propias marcas de chocolate y exportan con éxito sus productos gracias a las certificaciones orgánicas.
Se han desarrollado y fortalecido los corredores económicos y logísticos de apoyo a las cadenas productivas, y su articulación territorial en el ámbito local, regional y nacional; para lo cual se puso en operatividad al 100% la Ruta 12ª que conecta la Zona del Huallaga a partir de Tocache hasta Chimbote; la Ruta 14ª, que facilita el acceso a Casma partiendo de Tingo María y pasando por Monzón y Huari; y complementariamente la ruta paralela a la Carretera Marginal, que une los centros poblados de la margen derecha del rio Huallaga, dando acceso a la zona de Venenillo.
En el 2030 existe un sistema de ciudades sostenibles, cuyos ejes de desarrollo son: Tingo María, Tocache y Aguaytía, que cumplen el rol de ciudad mayor; estas son complementadas por ciudades ubicadas estratégicamente en las cuencas del Huallaga y del Aguaytía, son: Pogreso, Uchiza, Monzón, Aucayacu y San Alejandro (Irazola), que cumplen el rol de ciudades Intermedias principales.
Este crecimiento demandó mano de obra calificada, razón por la cual las instituciones educativas fueron adecuando y mejorando sus servicios en base a las necesidades del lugar.
*Este escenario fue construido solo con el propósito de servir como ejemplo
110
Paso 4: Identificar riesgos y oportunidades
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De advertir eventos
favorables y desfavorables
que podrían afectar el logro
del escenario apuesta.
Analizando el escenario
apuesta y los posibles
eventos que afectarían
(positiva o negativamente) su
desarrollo (anexo 13).
Reconocimiento de los
eventos que pueden afectar
la consecución del escenario
apuesta, los cuales se detallan
en una matriz de riesgos y
oportunidades.
Definición
Riesgo: Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede afectar
negativamente el logro del escenario apuesta, siempre que no se tomen decisiones para
disminuir o anular su efecto.
Oportunidad: Es un evento favorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede contribuir
al logro del escenario apuesta, siempre que se tomen las decisiones para su
aprovechamiento.
Cuadro 23. Matriz de riesgos y oportunidades
Escenario Ítem Riesgo Ítem Oportunidades
Escenario apuesta
1 1
2 2
3 3
4 4
5 5
Fuente: Ceplan
Paso 5: Identificar los hechos precursores
Se recomienda realizar este proceso especialmente en los territorios que poseen una
evolución acelerada o se encuentran en situación de alta inestabilidad.
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De generar un sistema básico
de indicadores que ayude a
anticipar la ocurrencia de
riesgos u oportunidades.
Para los riesgos y
oportunidades más
relevantes, se identifican
hechos precursores que
vaticinan su ocurrencia y se
asignan indicadores para
realizar el monitoreo de estos
hechos.
Un árbol de hechos
precursores con los
respetivos indicadores para
cada riesgo u oportunidad.
Cuando la evolución de un territorio es acelerada y genera inestabilidad, resulta muy
importante monitorear constantemente los riesgos y oportunidades. En ese sentido se puede
111
realizar una búsqueda de “hechos precursores” que anticipen su ocurrencia, es decir que se
puede explorar los eventos, factores o situaciones que “vaticinarían” la configuración de las
oportunidades o riesgos. Por ejemplo, si un riesgo es una crisis inmobiliaria, un hecho
precursor podría ser el aumento de incumplimiento de los pagos. De esta forma se irá
construyendo un árbol de hechos precursores, el cual deberá incluir los indicadores necesarios
para monitorear los hechos precursores en el tiempo para anticipar los riesgos u
oportunidades.
Gráfico 29. Árbol de hechos precursores20
Por último, los hechos precursores deben contar con un indicador para evaluar su evolución, de esta forma se podrá contar con un sistema básico que alertará de forma anticipada la configuración de un riesgo u oportunidad.
8.2
Etapa 2: Visión
La construcción de la visión es un proceso tanto político como técnico que requiere que sea comunicada permanente y constantemente a los actores del territorio, de tal forma que todos
20
Tomado del curso: “Prospectiva para el Desarrollo”, impartido por el Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) a funcionarios del Ceplan.
Su finalidad es: Construir una declaración concisa e inspiradora de la imagen del territorio para darle direccionalidad e impulso a su proceso de desarrollo. Tiene una función comunicativa porque contribuye a motivar e inspirar los esfuerzos de todos los actores involucrados para conseguir un mismo fin durante el proceso de implementación de la estrategia.
112
estén familiarizados con ella. Esto implica que la visión debe incluirse en cada uno de los documentos, presentaciones y las herramientas producidas, siendo importante el involucramiento de los órganos de comunicación de los Gobiernos Regionales.
Proceso de elaboración de la visión
Debe representar la imagen futura (al año 2030) que los actores aspiran para el espacio que habitan y como las personas se relacionarán con este. Se expresa en tiempo presente, siendo el enunciado conciso e inspirador. Además, no debe incluir funciones, productos o procesos de cómo se alcanzaría.
Para redactarla, se deben considerar dos elementos importantes: i) las personas y ii) el territorio que habitan.
Personas: Se debe identificar la situación final de los ciudadanos en el escenario apuesta.
Territorio: Se debe reconocer las características deseadas para el territorio.
Integrar estos dos elementos involucra un proceso creativo, el cual se lleva a cabo a partir de la
respuesta a la siguiente pregunta guía:
¿Cómo los ciudadanos se ven a sí mismos y a su entorno en el 2030?
Los participantes del proceso de planeamiento, tomando en cuenta las posiciones de los principales actores, proponen distintas alternativas hasta concertar en un solo enunciado.
IMPORTANTE:
Durante el proceso de construcción de la visión, generalmente se afrontan dos retos:
i. Los participantes suelen negociar para que sus entidades o funciones se vean reflejadas en la visión; y
ii. es común que el resultado sea una visión muy extensa, sobrepasando las 30 palabras.
Por este motivo el rol del moderador resulta imprescindible para guiar la discusión y centrarla en las personas y su relación con el territorio.
113
La visión debe tener las siguientes características:
Concisa: es breve y sencilla en su contenido
Desafiante: es retadora para la acción
Inspiradora: es motivadora y orienta la acción
Completa: sintetiza las aspiraciones de los actores del territorio
Clara: fácil de compartir y comprender
Importante:
- La construcción de la visión es política y técnica, que debe ser comunicada de forma
constante y permanente a las entidades del sector para que se familiaricen con ella.
- Se debe revisar la visión en las etapas posteriores, a fin de guardar coherencia entre esta y
la propuesta estratégica del plan.
- Se recomienda incluir la visión en los documentos, las presentaciones y las herramientas
producidas por el sector.
8.3
Etapa 3: Objetivos estratégicos
Un objetivo estratégico se orienta a lograr cambios en el ciudadano o en su entorno a mediano plazo y largo plazo. Describe el propósito a ser alcanzado, que es medido a través de
Su finalidad es: Definir los impactos que se esperan alcanzar para las personas que habitan un territorio o en su entorno en el período de tiempo del plan, en coherencia con el escenario apuesta y la visión. Estos cambios se expresan a través de objetivos estratégicos, los cuales deben contribuir a cumplir los objetivos nacionales u objetivos nacionales específicos establecidos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PEDN).
EJEMPLO:
Visión territorial*:
“Huallaga es ejemplo de desarrollo de una economía sustentable y de alta relación con la
diversidad biológica, en la cual sus ciudadanos cuentan con servicios públicos de alta
calidad y pueden desarrollar en forma competitiva productos y servicios valorados en el
Perú y el mundo”
* Elaborado tomando como referencia el escenario apuesta del Plan de Desarrollo Territorial para la Zona del Huallaga al 2021
(http://www.ceplan.gob.pe/documentos/plan-desarrollo-territorial-zona-del-huallaga-2021)
114
indicadores y sus correspondientes metas21. Las metas se establecen para un período de ocho años acorde al horizonte de tiempo del PDRC.
Proceso para formular los objetivos estratégicos
Paso 1: Definir los objetivos estratégicos
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De establecer los objetivos del desarrollo territorial a partir de las variables estratégicas.
Se identificarán las variables
que constituirán los objetivos
del desarrollo territorial
teniendo en cuenta el análisis
causal desarrollado en la Fase
de Análisis Prospectivo y la
decisión política.
Una posición estratégica para
cada variable estratégica, así
como una magnitud de
cambio.
En la selección de los objetivos, a partir de las variables, se pueden presentar los siguientes
casos:
Caso 1: Un objetivo estratégico por cada una de las variables estratégicas.
Caso 2: Un objetivo estratégico para dos o más variables estratégicas.
Cuadro 24. Casos posibles para formular objetivos estratégicos territoriales
Casos Variables estratégicas Situación en el escenario
apuesta Objetivos estratégicos
Caso 1: Un objetivo estratégico por cada una de las variables estratégicas.
Nivel de conectividad
urbano-rural
Intensificación de las
relaciones socio-económicas
Intensificar el nivel de
conectividad entre el
ámbito urbano-rural.
Caso 2:
Un objetivo estratégico para dos o más variables estratégicas.
Nivel de pobreza Reducción de la pobreza
Mejorar la calidad de vida
de la población más
vulnerable
Acceso a programas sociales Mejor focalización de
programas sociales
Nivel de pobreza extrema
rural
Reducción de la pobreza
extrema rural
Fuente: Ceplan
IMPORTANTE:
Para asegurar la efectividad del plan se sugiere que el número de objetivos estratégicos no sea mayor a 8.
El proceso para formular los objetivos estratégicos no es solo operativo a partir de las variables estratégicas, sino que debe involucrar una alta participación de los distintos actores y de los
21
Ceplan (2014).
115
representantes de los gobiernos provinciales. Es así que durante la formulación de los objetivos estratégicos se podrá evaluar su trascendencia en todo el territorio, además de facilitar su apropiación por parte de los tomadores de decisión a nivel local al considerar sus preocupaciones y aspiraciones.
Paso 2: Redactar los objetivos estratégicos
La redacción del objetivo estratégico debe seguir la siguiente secuencia:
Verbo + Condición de cambio + Sujeto
a. Identificar al sujeto
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de reconocer al sujeto, el
cual, puede ser el ciudadano
(individuos, conjunto de
personas, colectivos u
organizaciones o, entorno
(conjunto de aspectos del medio
socio-económico o del ambiente)
cuya condición se desea cambiar.
Se identifica al ciudadano
(individuos, conjunto de
personas, colectivos u
organizaciones) o entorno
(conjunto de aspectos del medio
socio-económico o del
ambiente).
Se identifica al sujeto que
tenga la condición que se
desea cambiar.
b. Identificar el verbo
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de determinar la acción
que refleja la dirección del
cambio que se desea lograr en la
condición identificada en el
sujeto.
Se pregunta la acción de cambio
que se desea lograr en la
condición identificada en el
sujeto.
Una acción que refleje la
dirección de cambio que se
desea lograr en la condición
del sujeto.
c. Identificar la condición de cambio
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se
obtendrá?
Se trata de reconocer la cualidad,
característica, atributo,
desempeño, actitud, entre otros,
del sujeto sobre el cual se desea
incidir.
Se hace la pregunta que
condición del sujeto se desea
cambiar.
Se identifica la condición
que se desea cambiar del
sujeto.
A continuación, se muestra cómo los tres elementos descritos configuran los objetivos estratégicos:
116
Cuadro 25. Objetivos estratégicos territoriales y sus elementos
Verbo Condición de
cambio Sujeto Redacción del Objetivo
Elevar Logros educativos Niños y niñas al III Ciclo de Educación
Básica Regular (conjunto de
personas)
Mejorar los logros educativos en los niños y niñas al III Ciclo de Educación Básica Regular
Reducir Vulnerabilidad ante riesgos y
emergencias
Zonas ribereñas (entorno)
Reducir la vulnerabilidad frente a riesgos y emergencias de tipo
de desastres en las zonas ribereñas.
Garantizar Coordinación en la gestión pública
Gobiernos locales (entidades)
Garantizar un adecuado nivel de coordinación en la gestión
pública local
Fuente: Ceplan
Paso 3: Revisar las incoherencias operativas y redundancias22
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De revisar la coherencia
lógica entre los objetivos
estratégicos propuestos.
Los objetivos estratégicos se
revisan en conjunto y se
identifican los que puedan
dificultar, impedir o atrasar la
ejecución de otros a fin de
reemplazarlos o eliminarlos.
Lista de objetivos estratégicos
que son coherentes en
conjunto.
IMPORTANTE:
Se debe validar la propuesta de objetivos estratégicos sectoriales con los principales actores y
con los tomadores de decisión. En esta validación es posible modificarse algunos objetivos
GLOSARIO:
Incoherencia operativa: se da cuando un objetivo estratégico dificulta, impide o atrasa la ejecución de otro. Si esto ocurre se debe modificar, reemplazar o eliminar el objetivo estratégico que esté en conflicto con los demás.
Redundancias: se da cuando se encuentren objetivos muy parecidos o que algunos envuelven o contienen a otros. En estos casos, se debe optar por el objetivo estratégico cuyo espectro sea más amplio.
22
Balbi, E. (2014)
117
IMPORTANTE:
Es necesario asegurar que los objetivos formulados se articules a los demás planes del SINAPLAN según los lineamientos de la Directiva General del Proceso de Planeamiento Estratégico (anexo 14).
Paso 4: Formular los indicadores
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de formular una
medida que verifique el
avance o logro de los
objetivos estratégicos.
La redacción del indicador
debe seguir la siguiente
secuencia: Unidad de medida
+ Sujeto + Atributo (anexo
10).
Medida que verifique los
avances o logros de los
objetivos estratégicos.
Indicador: “Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un objetivo,
facilitando su seguimiento”23.
De acuerdo con la definición, el indicador es un instrumento que permite la obtención de
resultados facilitando el seguimiento a través de mediciones sucesivas y que, en contraste con
las metas establecidas, se podrá verificar el cumplimiento de los objetivos estratégicos.
Por cada objetivo estratégico se recomienda formular un solo indicador. Este indicador debe
ser el que mejor represente el propósito del objetivo estratégico. Por ejemplo: si el objetivo
estratégico interviene en desarrollo humano o calidad de vida, no puede plantear un indicador
como nivel de pobreza, porque sólo estaría midiendo la cualidad “nivel de ingreso” que es
componente que impacta en el desarrollo humano. Lo indicado sería plantear el índice de
Desarrollo Humano como indicador.
Si para algún objetivo estratégico no es posible identificar un indicador directo; entonces,
como alternativa se podrá recurrir a un indicador proxy o indirecto, teniendo en cuenta que
progresivamente se deberán generar indicadores directos para reemplazarlos.
GLOSARIO:
Indicador Proxy: “Se utilizan como sustitutos de los trazadores cuando no es posible tener
información en el corto plazo de estos indicadores” 24.
Si algún objetivo estratégico se deriva directamente de una variable estratégica, entonces, se
tomará el indicador identificado para esa variable. Por otro lado, si el objetivo estratégico se
deriva de una variable asociada a una política nacional, Plan Estratégico de Desarrollo
Nacional, planes estratégicos sectoriales multisectoriales, programas presupuestales,
23
Fuente: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico - Directiva General del Proceso de Planeamiento
Estratégico – SINAPLAN. 24
Dirección Nacional de Planeamiento de Colombia.
118
programas nacionales, estrategias, planes temáticos u otros instrumentos de política entonces, se
considerará el indicador de ese instrumento o política, según corresponda.
Caso contrario, se formularán indicadores para ese objetivo estratégico.
Cabe mencionar que siempre debe mantenerse la coherencia entre los indicadores propuestos
y la condición de cambio del objetivo que se quiere medir.
EJEMPLO:
Algunos indicadores asociados a objetivos estratégicos podrían ser:
Ejemplo de indicador para un objetivo estratégico
Objetivo Estratégico Indicador
Mejorar la calidad de vida de la población más vulnerable
Índice de desarrollo humano regional
Elevar la competitividad regional Índice de competitividad regional
Reducir la pérdida de bosques Superficie de bosques deforestada
anualmente (hectáreas)
INFORMACIÓN ADICIONAL:
¿Qué tipo de indicadores se formularán?
Considerando los elementos de la cadena de valor, a nivel de los objetivos estratégicos se formularán indicadores de impacto o de resultado.
GLOSARIO:
Indicadores de impacto: “Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes y servicios. La información que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la población objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.”25
De acuerdo con el concepto, los indicadores de impacto muestran los efectos a mediano o largo plazo, sean estos directos o indirectos, generados como consecuencia de los resultados y logros de las acciones realizadas sobre un determinado colectivo de sujetos (población, entorno, etc.).
Por ejemplo, algunos indicadores de impacto son:
Tasa de desnutrición en niños y niñas menores de 5 años. Porcentaje de la población en situación de pobreza extrema. Índice de Desarrollo Humano.
25 Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En
este documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado final o de impacto”; sin
embargo, para fines de la presente Guía se considera solo como indicadores de impacto.
119
Indicadores de resultado: “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios.” 26
Es preciso tener en cuenta que, un indicador de resultado se orienta a la búsqueda o generación de cambios en los sujetos, considerando que estos cambios se establecen en la formulación de los objetivos estratégicos para el horizonte de tiempo del PDRC.
Por ejemplo, algunos indicadores de resultado son27:
Alumnos egresados del nivel de enseñanza media.
Hectáreas explotadas con título de dominio.
Crecimiento de la recaudación de impuestos a través del portal de pagos.
8.4
Etapa 4: Acciones estratégicas
La elección de las acciones estratégicas debe ser sustentada sobre el análisis de los siguientes factores:
el diagnóstico de las variables estratégicas;
las capacidades políticas, humanas, técnicas y financieras;
los actores involucrados, sus acciones, reacciones esperadas y la capacidad que poseen para articularse y coordinar.
Además, se deben seleccionar acciones que tengan la eficacia suficiente para lograr los objetivos en un plazo razonable.
Estas acciones deberán ser definidas en consenso a través de la participación activa de los actores del territorio, especialmente de aquellos que tendrán la responsabilidad de ejecutarlas.
Así también, deben considerarse las múltiples dimensiones territoriales reflejadas en la caracterización del territorio28, por ejemplo: una población objetivo en el área rural; vías departamentales o nacionales; provincias del norte o del sur; entre otros.
26
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este
documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo, para fines de la
presente Guía se considera solo como indicadores de resultado. 27
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. 28
Revisar la Etapa 1 de la Fase de Análisis Prospectivo: Diseño del Modelo Conceptual (caracterización del
territorio)
Su finalidad es: Determinar las estrategias de política territorial, que contribuyen al logro de los objetivos estratégicos propuestos de forma eficiente.
120
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Es muy importante tener en cuenta que las acciones propuestas deberán considerar las particularidades de cada territorio; por ejemplo, si se plantea (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, 2007):
- Un programa de alimentación, debe considerar los productos de la zona que puedan formar parte de la alimentación básica.
- Un programa educativo que implique la entrega de textos, debe considerar en el contenido de este: la lengua nativa y características físicas y de biodiversidad propias de la región en la que se encuentran (costa, sierra, selva).
- Un programa de salud materno - infantil o de bienestar familiar, debe tener en cuenta si en el público objetivo se encuentran poblaciones de comunidades nativas o campesinas.
La selección de una u otra acción estratégica implica revisar los productos de la Fase de Análisis Prospectivo como son el análisis del entorno (las tendencias, los eventos de futuro); el análisis de influencia y dependencia de las variables estratégicas; la participación de los actores que influyen en las variables; y principalmente, el análisis causal de variables.
Paso 1: Formular las acciones estratégicas
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De concebir los medios
necesarios para lograr los
objetivos estratégicos.
Se conciben las acciones
estratégicas (las cuales pueden
ser: de cambio, de medidas de
política y proyectos) necesarios
para lograr cada uno de los
objetivos estratégicos. Estas
acciones representan resultados
orientados a cambios específicos
en las condiciones, cualidades o
características de los ciudadanos
o del entorno en que estos se
desenvuelven
Una lista de acciones
estratégicas por cada objetivo
estratégico.
Las acciones estratégicas territoriales pueden ser de tres tipos:
De cambio
Medidas de política29
Proyectos priorizados
Durante la formulación de acciones estratégicas de las tres modalidades es importante
considerar la participación de los ministerios por tres razones:
29
Toda esta sección está basada en Sotelo (2012).
121
i) Brindan información y propuestas de acciones estratégicas de sus sectores que
contribuyen al logro de los objetivos estratégicos territoriales,
ii) promueven la articulación de las políticas de desarrollo nacional con las estrategias
de desarrollo regional y
iii) ii) establecen compromisos para desarrollar o acompañar la ejecución de las acciones
estratégicas entre el gobierno nacional y el gobierno regional.
Asimismo, es igualmente importante considerar la participación de los gobiernos provinciales
por las siguientes razones:
i) Brindan información y propuestas de acciones estratégicas conforme a las
preferencias de sus poblaciones locales,
ii) promueven la articulación de las políticas de desarrollo regional con las
estrategias de desarrollo local y
iii) establecen compromisos para desarrollar o acompañar la ejecución de las
acciones estratégicas entre el gobierno regional y sus gobiernos provinciales.
a. Definir las acciones de cambio
Primero se deben reconocer las variables estratégicas que influyen causalmente en el logro de
los objetivos estratégicos. Para ellos se revisa el análisis causal de las variables y la Matriz de
Análisis Estructural que se desarrollaron en la Fase de Análisis Prospectivo, a partir de las
cuales se eligen las variables estratégicas de resultado que influyen en los objetivos
estratégicos.
EJEMPLO:
Ejemplo de una cadena causal
Fuente: Gobierno Regional de La Libertad
122
En este ejemplo simplificado de 9 variables estratégicas, la variable seguridad ciudadana
constituiría un objetivo estratégico sectorial mientras que las variables victimización y
percepción de inseguridad podrían constituir dos acciones estratégicas para lograr dicho
objetivo.
IMPORTANTE:
En los casos en que los objetivos estratégicos han sido vinculados a los programas presupuestales, sus acciones estratégicas se vincularán a los productos o actividades del programa presupuestal identificado.
Posteriormente, se seleccionan las variables que aportan en mayor proporción al logro de los
objetivos, para elaborar sobre estas las correspondientes acciones estratégicas de cambio.
Las acciones estratégicas de cambio se redactan considerando los mismos elementos que
componen los objetivos estratégicos:
Verbo + Condición de cambio + Sujeto/Entorno
EJEMPLO:
Ejemplo de acción estratégica de cambio:
Verbo Condición de cambio Sujeto Acción estratégica
Aprovechar Uso sostenible de la
biodiversidad
suelo agrícola Aprovechar el uso sostenible de
la biodiversidad del suelo
agrícola
Promover Uso de tecnologías
alternativas de agua
Poblaciones
rurales
Promover el uso de tecnologías
alternativas de agua en
poblaciones rurales
b. Acciones estratégicas de medidas de política
Estas acciones estratégicas buscan incidir en el comportamiento de terceros (ciudadanos,
relacionadas o que influyen en el territorio) con el propósito de lograr los resultados
esperados.
Las acciones estratégicas de medidas de política se redactan considerando los siguientes
elementos:
Verbo + Medida a ser implementada
123
Las medidas de política pueden ser:
Acciones de medida de
política Descripción
Acciones regulatorias
Para normar o regular comportamientos o situaciones de las personas, entidades o de su entorno.
Articulación / Coordinación
Para articular y/o coordinar con los gobiernos provinciales, con entidades del Gobierno Nacional y con los demás actores las intervenciones que contribuirán al logro de los resultados en el territorio.
Legitimación social
Para reforzar la aceptación de los resultados que se espera lograr en la sociedad.
c. Acciones estratégicas de proyectos priorizados
Estas acciones corresponden a los proyectos de inversión que contribuyen de manera directa a
alcanzar los objetivos propuestos. Para ello se jerarquizan los proyectos de inversión pública
para el territorio utilizando el Método de Proceso Analítico Jerárquico AHP.
El AHP es una metodología de evaluación multicriterio que tiene las siguientes características
generales:
Incorpora en la evaluación diversos criterios con múltiples objetivos expresados en una
métrica común.
Trabaja con varios criterios a la vez, identificando la importancia relativa de cada uno.
Evalúa entre alternativas diferentes.
En particular, el método de proceso analítico jerárquico AHP consiste en la descomposición de
estructuras complejas en sus componentes organizados jerárquicamente los cuales son
cuantificados a través de juicios de preferencia.
La metodología ordena el pensamiento analítico de acuerdo a tres principios:
Construcción de jerarquías.
Establecimiento de prioridades.
Consistencia lógica.
La base de datos
La base de datos que deberá utilizarse para la priorización de proyectos es del aplicativo
informático llamado Banco del SNIP del Ministerio de Economía y Finanzas. Además, se
propone incluir los siguientes filtros:
124
Cuadro 26. Filtros aplicados a los proyectos de la base del SNIP
Filtro Valor
Estado Viable
Expediente Técnico Vigente
Monto del Proyecto > S/. 1’000,000
Fuente: Ceplan
Aplicación de la metodología para los proyectos SNIP
Criterios de priorización
La metodología para la jerarquización de los proyectos considera tres criterios de evaluación.
El primer criterio, identifica las prioridades nacionales basadas en la compatibilización de los
proyectos con los ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y las políticas
generales del gobierno.
El segundo criterio integra la realidad del departamento y sus prioridades.
El tercer criterio, refleja las características de los proyectos de inversión a través de tres de sus
principales atributos, los cuales se obtienen de la información recopilada a partir del
expediente técnico.
Los atributos son los siguientes:
1) La tasa interna de retorno social. Este atributo indica que se deben escoger los
proyectos que presenten mayores tasas de retorno. A modo de ejemplo, el siguiente
cuadro describe los niveles de prioridad según la tasa interna de retorno del proyecto:
Cuadro 27. Porcentaje del TIR y prioridad asociada
Min Máx Prioridad
50% 500% 1
40% 50% 2
30% 40% 3
20% 30% 4
9% 20% 5
Donde 1 es muy prioritario y 5 es menos prioritario
Fuente: Ceplan
2) La población beneficiada. Bajo este atributo se escogen aquellos proyectos que
beneficien a un número mayor de personas. A modo de ejemplo, el siguiente cuadro
describe los niveles de prioridad según el número de beneficiarios:
125
Cuadro 28. Número de pobladores beneficiados y prioridad asociada
Min Máx Prioridad
50,000 a más 1
10,000 50,000 2
5,000 10,000 3
1,000 5,000 4
0 1,000 5
Donde 1 es muy prioritario y 5 es menos prioritario
Fuente: Ceplan
3) El costo per cápita del proyecto. Este atributo escoge entre aquellos proyectos que
resulten menos costosos, a fin de tener en cuenta las restricciones financieras a las
que se enfrentan todas las entidades públicas. El siguiente cuadro sirve como ejemplo
para describir los niveles de prioridad según el nivel de costo per cápita:
Cuadro 29. Costo per cápita del proyecto y prioridad asociada
Min
S/.
Máx
S/. Prioridad
0 100 1
100 500 2
500 1,000 3
1,000 5,000 4
5,000 200,000 5
Donde 1 es muy prioritario y 5 es menos prioritario
Fuente: Ceplan
Árbol de Jerarquía del AHP
A modo de ejemplo, los criterios de prioridades nacionales, prioridades departamentales y
atributos de proyectos han sido ponderados de acuerdo al siguiente cuadro:
Cuadro 30. Ponderación de criterios
Criterio Peso
matricial
1 Criterio prioridades
nacionales 34%
2 Criterio prioridades
departamentales 34%
3 Atributos de los proyectos 32%
100%
Fuente: Ceplan
126
Preferencias respecto a los ejes estratégicos del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional
El plan estratégico de Desarrollo Nacional ha establecido 6 ejes estratégicos. La metodología
permite al tomador de decisiones ordenar los ejes de acuerdo a criterios objetivos o
subjetivos, o a una combinación de los mismos.
La metodología permite al tomador de decisiones asignar a cada eje un orden de prioridad que
va de 1 a 5, donde 1 es el más prioritario y 5 el menos prioritario.
Cuadro 31. Asignación del orden de prioridad
N° Ejes estratégicos del Plan Estratégico
de Desarrollo Nacional
Orden de prioridad
(subjetiva) asignada
Eje 1: Derechos fundamentales y dignidad de las personas
Eje 2: Oportunidad y acceso a los servicios
Eje 3: Estado y gobernabilidad
Eje 4: Economía, competitividad y Empleo
Eje 5: Desarrollo regional e infraestructura
Eje 6: Recursos naturales y ambiente
Fuente: Ceplan
Consideración de las brechas intradepartamentales
Las brechas sociales, económicas y productivas son diferentes en cada departamento, éstas se
han incorporado a la metodología a través del Índice de Competitividad Regional (ICR)
elaborado por el Consejo Nacional de Competitividad. El ICR mide el nivel de competitividad de
un departamento mediante el análisis de ocho pilares: institucionalidad, infraestructura, salud,
educación, innovación, ambiente, evolución sectorial y desempeño económico.
De los ocho pilares, se debe priorizar aquel que presenta una mayor brecha.
EJEMPLO:
- Construcción y equipamiento de instituciones educativas.
- Acondicionamiento de una ruta turística.
127
Paso 2: Revisar las incoherencias operativas y redundancias de las acciones
estratégicas30
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De evitar duplicidades o conflictos en las intervenciones que pongan en riesgo el logro de los objetivos propuestos.
Incoherencias: Se trata de revisar si una acción estratégica puede dificultar, impedir o atrasar la ejecución de otra acción estratégica. Si esto ocurre esta acción se modifica, reemplaza o elimina.
Redundancias: Se trata de encontrar acciones muy parecidas o que contengan a otras. En estos casos se debe optar por la acción estratégica cuyo espectro sea más amplio.
Una estrategia coherente y articulada que garantice mayor efectividad en la intervención para el logro de los objetivos propuestos.
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Es posible que luego de revisar las incoherencias operativas y las redundancias, aún se cuente con una lista muy amplia de acciones estratégicas que sería improbable de ejecutar en el periodo del plan.
En estos casos es recomendable filtrar la cantidad de acciones estratégicas a través de dos criterios:
Importancia: capacidad de la acción para lograr el objetivo estratégico.
Factibilidad: existencia y disponibilidad de los medios y recursos necesarios para realizar la acción y obtener el resultado esperado.
Se podrá hacer uso de la siguiente escala:
Calificación Importancia Factibilidad
5 Muy importante Muy factible
4 Altamente importante Altamente factible
3 Importancia moderada Factibilidad moderada
2 Poco importante Poco factible
1 Muy poco importante Muy poco factible
Las calificaciones se podrán realizar en una matriz similar a la siguiente:
30
Balbi (2014)
128
Ítem Objetivo
Estratégico
Acción
estratégica Importancia Factibilidad Puntaje
En este
campo
coloque el
objetivo
estratégico
En este
campo, liste
todas las
acciones
estratégicas
En este
campo,
valore la
importancia
En este
campo,
valore la
factibilidad
En este campo, se
coloca el promedio
de los valores de
importancia y
factibilidad
1
OE1
AE 1 3 5 4
2 AE 2 1 4 2.5
3 AE 3
4
OE2
AE 4
5 AE 5
6 AE 6
… OEn AE m
Las acciones estratégicas que cuenten con una mayor calificación promedio de importancia y
factibilidad serán las priorizadas para ser ejecutadas.
La cantidad recomendada de acciones estratégicas será la que los tomadores de decisiones
consideren que es posible implementar durante el periodo del plan.
Paso 3: Formular indicadores para las acciones estratégicas
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de formular una medida que verifique el avance o logro de las acciones estratégicas.
La redacción del indicador debe seguir la siguiente secuencia: Unidad de medida + Sujeto + Atributo. (Ver anexo 10).
Medida que verifique los avances o logros de las acciones estratégicas.
El indicador es un instrumento que permite la obtención de resultados facilitando el
seguimiento a través de mediciones sucesivas y, que en contraste con las metas establecidas,
se podrá verificar el cumplimiento de las acciones estratégicas.
De esta manera, es necesario que exista correspondencia entre la acción estratégica y el
indicador que la mida. El indicador debe medir la condición de cambio de la acción estratégica
o al menos estar vinculado de manera directa.
129
EJEMPLO:
Asociados a acciones estratégicas
Tipo de acción estratégica
Acción estratégica Indicador
De cambio Promover el uso de tecnologías alternativas de agua en poblaciones rurales
Porcentaje de comunidades del área rural que utilizan tecnologías alternativas de agua.
De medidas de política
Implementar los lineamientos para la gestión articulada orientada a promover el desarrollo infantil temprano
Porcentaje de entidades en el departamento que implementan lineamientos de gestión articulada para promover el desarrollo infantil temprano.
De proyectos priorizados
Construcción y equipamiento de instituciones educativas.
Número de proyectos de inversión pública orientados a la construcción y equipamiento de instituciones educativas.
Si una acción estratégica coincide con el resultado o producto de algún programa
presupuestal; entonces, se deberá considerar su respectivo indicador. Si el indicador no se
encuentra adecuadamente formulado, se recomienda que progresivamente se obtengan
indicadores apropiados para una medición consistente de la acción estratégica.
a. Cantidad de indicadores
Para cada acción estratégica se requiere formular un solo indicador. Excepcionalmente, si la
acción estratégica no es capaz de ser representada por un solo indicador, se podrá formular
más de uno, que de manera directa o indirecta mida el avance del cumplimiento de la acción
estratégica correspondiente, manteniendo siempre la coherencia entre los indicadores
propuestos y la condición de cambio de la acción estratégica que se quiere medir.
De otro lado, si para alguna acción estratégica no es posible identificar un indicador trazador o
directo; entonces, como alternativa se podrá recurrir a un indicador proxy o indirecto,
teniendo en cuenta que progresivamente se deberán generar indicadores directos para
reemplazar a los proxy.
b. Tipos de indicadores
A nivel de acciones estratégicas se formularán indicadores de resultado; y de ser requerido,
también se podrá formular indicadores de producto.
Indicadores de resultado: “Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los
beneficiarios una vez recibidos los bienes o servicios” (Armijo, 2011). 31
31 En este documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin
embargo, para fines de la presente guía se considera solo como indicadores de resultado.
130
Es preciso tener en cuenta que, un indicador de resultado se orienta a la búsqueda o
generación de cambios en los sujetos, tales cambios deberán estar establecidos en las acciones
estratégicas.
EJEMPLO:
Algunos indicadores de resultado son:
Alumnos egresados del nivel de enseñanza media.
Hectáreas explotadas con título de dominio.
Crecimiento de la recaudación de impuestos a través del portal de pagos.
Indicadores de producto: “Muestra los bienes y servicios de manera cuantitativa producidos y
provistos por un organismo público o una acción gubernamental. Es el resultado de una
combinación específica de insumos por lo cual dichos productos están directamente
relacionados con ellos. Por sí solo un indicador de producto, (por ejemplo, número de
vacunaciones realizadas, número de viviendas construidas, número de inspecciones, etc.) no
da cuenta del logro de los objetivos o de los recursos invertidos en la generación de dichos
productos” (Armijo: 2011).
En otras palabras, los indicadores de producto se refieren a los bienes y servicios que se
entregan o proveen a la población objeto de las intervenciones; es decir, a los sujetos que se
identificaron en las acciones estratégicas.
EJEMPLO:
Algunos indicadores de producto son:
Porcentaje de concesionarios del Programa de Alimentación PAE que cumplen normas de
calidad de la variable V6 (cumplimiento de Proyectos Técnicos).
Cobertura de alumnos(as) de Educación Media del PAE.
Porcentaje de raciones del PAE que están bajo los estándares mínimos de cumplimiento
del Proyecto Técnico.
Paso 4: Asignar responsables a cada acción estratégica
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De identificar a los responsables de ejecutar o coordinar cada una de las variables estratégicas.
Se analizarán las acciones estratégicas y se revisarán las funciones de los actores para identificar aquel al cual le corresponderá la responsabilidad de liderar la ejecución de cada acción estratégica.
Un responsable por cada una de las variables estratégicas.
131
Es posible que exista más de un actor que participe en el desarrollo de una acción estratégica. En este caso, se debe definir aquel sobre el cual debería recaer la responsabilidad principal del desarrollo de la acción, y a continuación cada uno de los otros actores señalando el rol que desempeñan en su ejecución.
Cuadro 32. Responsables de las acciones estratégicas
Redacción de la Acción
Estratégica Responsable
Mejorar los niveles de nutrición en
los niños y niñas
Dirección Regional de Salud
Las Unidades de Gestión
Educativa Local
Aumentar la productividad
agroindustrial
Dirección Regional de
Agricultura
Fuente: Ceplan
8.5
Etapa 5: Ruta estratégica
Proceso para la construcción de la ruta estratégica
Paso 1: Priorizar los objetivos estratégicos
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De priorizar los objetivos
estratégicos.
Valorando la importancia del
objetivo para el desarrollo del
ciudadano o su entorno,
según correspondan.
Objetivos estratégicos en un
orden de prioridad.
Paso 2: Ordenar la secuencia lógica de acciones
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
Se trata de organizar la
estrategia para el territorio
en una secuencia lógica de
acciones ordenadas en el
tiempo durante el período de
ejecución del plan.
Para cada objetivo
estratégico, se ordenan las
acciones estratégicas desde el
año de aprobación del plan
hasta su horizonte de tiempo,
según el orden lógico de
ejecución y la factibilidad de
Una secuencia lógica de
acciones por cada objetivo
estratégico.
Su finalidad es: Determinar el orden de prioridades a nivel de objetivos estratégicos y la “secuencia de acciones estratégicas que permite lograr los objetivos estratégicos”. A partir de esta priorización se definirán las metas de los objetivos estratégicos.
132
cada una de ellas.
Las acciones estratégicas
deberán ordenarse a lo largo
de una línea de tiempo cuya
escala podrá ajustarse según
sea necesario.
Gráfico 30. Ruta estratégica
Como se puede observar, no todas las acciones estratégicas comenzarían a ejecutarse desde el
primer día de implementación del plan, habrá algunas que se iniciarán luego debido a que se
requiere que otras se realicen primero o por que los recursos (humanos, técnicos,
presupuesto, entre otros) son insuficientes en el presente. También puede darse el caso de
que las condiciones actuales no son las favorables (coyuntura social, condiciones
meteorológicas, etc. Por ejemplo “mejorar las condiciones de acceso y uso de agua y
saneamiento” involucra primero gestionar el presupuesto y otras acciones de coordinación con
distintos actores. Una vez que la acción se concrete, se podrá enfocar los esfuerzos en
“mejorar las condiciones y uso de los servicios de telecomunicaciones e información”.
También es posible que existan acciones estratégicas que se seguirán desarrollando más allá
del horizonte de tiempo del PDRC como lo es “mejorar la calidad del aire en las ciudades”
(Gráfico 30).
133
EJEMPLO: Ruta Estratégica de Ica – PDRC Ica 2016 -2021
134
De esta manera, se contará con una secuencia lógica de objetivos y acciones estratégicas, la cual se podrá sistematizar en el siguiente cuadro, indicando cuál será la entidad responsable de su ejecución o coordinación:
Cuadro 33. Matriz de ruta estratégica
N° de OE Objetivo
Estratégico N° AE
Acciones
Estratégicas Responsable
1
1
2
3
2
3
4
Fuente: Ceplan
Paso 3: Formular las metas
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De estimar la magnitud de
cambio a lograr en cada
objetivo estratégico y acción
estratégica para el período
del tiempo del plan.
La selección de las metas para
los indicadores de los
objetivos estratégicos y
acciones estratégicas debe
estar en concordancia con la
situación de cada variable
estratégica determinada en el
escenario apuesta.
Las metas deben formularse
bajo los mismos términos en
que se enuncian los
indicadores (anexo 15).
Las metas para los
indicadores de los objetivos
estratégicos y acciones
estratégicas.
GLOSARIO:
Meta: “Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los objetivos
estratégicos y acciones estratégicas”.
135
EJEMPLO:
Metas para el indicador de objetivos estratégicos y acciones estratégicas:
Ejemplo de meta para el indicador de un objetivo estratégico
Objetivo Indicador Meta
Mejorar los logros de aprendizaje en educación
regular
Porcentaje de niñas y niños del segundo grado de educación
primaria que aprobaron examen de comprensión de lectura
55% de niñas y niños del segundo grado de educación
primaria que aprobaron examen de comprensión de lectura al
2021.
Ejemplo de metas para los indicadores de las acciones estratégicas
Tipo de acción
estratégica Acción estratégica Indicador Meta
De cambio Promover el uso de tecnologías alternativas de agua en poblaciones rurales
Porcentaje de comunidades del área rural que utilizan tecnologías alternativas de agua
38% de comunidades del área rural utilizan tecnologías alternativas de agua al 2017
De medidas de política
Implementar los lineamientos para la gestión articulada intersectorial e intergubernamental orientada a promover el desarrollo infantil temprano
Porcentaje de entidades sectoriales y subnacionales que implementan lineamientos de gestión articulada para promover el desarrollo infantil temprano.
25% entidades sectoriales y subnacionales implementan lineamientos de gestión articulada para promover el desarrollo infantil temprano al 2018
De proyectos priorizados
Construcción y equipamiento de instituciones educativas.
Número de proyectos de inversión pública orientados a la construcción y equipamiento de instituciones educativas
158 de proyectos de inversión pública orientados a la construcción y equipamiento de instituciones educativas al 2016
Paso 4: Elaborar la matriz de resumen de objetivos estratégicos, acciones
estratégicas y metas
¿De qué se trata? ¿Cómo se hace? ¿Qué resultado se obtendrá?
De contar con una matriz
simplificada que permita
realizar el seguimiento a los
objetivos estratégicos y a las
acciones estratégicas.
Ordenando en una matriz los
objetivos estratégicos, los
indicadores y las metas por
año.
Una matriz que sintetiza los
objetivos estratégicos, las
acciones estratégicas y sus
respectivas metas.
136
Una vez identificados los objetivos estratégicos, indicadores y metas se deberán registrar en la siguiente matriz:
Cuadro 34. Matriz de objetivos estratégicos y metas
Objetivo
estratégic
o
Indicado
r
Valor actual
del indicador Meta
Fuente
de
datos
Responsabl
e de la
medición
del
indicador
Valor Año Año
1
Año
2
Año
3
Año
4
Año
“n”
Meta
total
OE 1
AE1.1
AE1.2
OE 2
AE 2.1
OE i
Fuente: Ceplan
137
IX. Redacción, aprobación y difución del PDRC
9.1
Redacción del PDRC
La redaccion del PDRC debe orientarse a comunicar las prioridades territoriales y las
estrategias para alcanzarlas. No debe centrarse en los procedimientos técnicos de cómo se
definieron cada una de las etapas.
El PDRC incluye un resumen del Documento Prospectivo, que se elabora en función a los
documentos de la Fase de Análisis Prospectivo.
La redacción del PDRC se realizará de acuerdo a la siguiente estructura:
I. Síntesis del análisis prospectivo: (máximo 20 hojas)
1. Caracterización del territorio 2. Análisis del entorno 3. Diagnóstico del desarrollo territorial
a. Clasificación de variables b. Diagnóstico por variable estratégica
4. Escenarios a. Matriz de escenarios b. Síntesis de los escenarios exploratorios
II. Escenario apuesta III. Visión IV. Ruta Estratégica (incluye los objetivos estratégicas y las acciones estratégicas
priorizadas) V. Matriz de objetivos estratégicos y metas (que incluye indicadores y metas).
Anexos 1. Plantilla de articulación 2. Fichas de indicadores 3. Glosario de términos 4. Matrices utilizadas para sustento 5. Otra información relevante usada durante la Fase Estratégica
Su finalidad es: Informar a los funcionarios y servidores públicos del Gobierno Regional, del Gobierno Nacional, a los actores del proceso y a la ciudadanía en general, sobre la situación de futuro que se espera construir junto con los objetivos estratégicos territoriales y las acciones estratégicas.
138
9.2
Aprobación del PDRC
A continuación se presenta el proceso para la aprobación del PDRC:
1. La Comisión de Planeamiento Estratégico, mediante el Órgano de Planeamiento
Estratégico, Remite al Ceplan en formato físico y digital editable el proyecto del PDRC y
el Documento Prospectivo aprobado.
2. Ceplan emitirá un Informe Técnico del proyecto del PDRC evaluando principalmente:
a. La metodología aplicada, según los lineamientos de la presente guía
metodológica.
b. La articulación con el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional.
c. La coherencia entre la estrategia de desarrollo territorial con las competencias
y funciones de los actores que participan en el proceso.
3. De contar con el Informe Técnico favorable de parte del Ceplan, el Órgano Resolutivo
aprobará el PDRC mediante Ordenanza Regional. En caso se propongan cambios luego
de la emisión del Informe Técnico, se deberá remitir al Ceplan la nueva versión del
PDRC para la elaboración de otro Informe Técnico.
9.3
Difusión del PDRC
Una vez que se aprueba el PDRC, se inicia un proceso de difusión que tendrán como fin dar a
conocer los principales resultados del análisis prospectivo y los objetivos, indicadores y metas
del plan.
Principalmente son cuatro los grupos a los cuales se deben dirigir los esfuerzos de difusión:
1. Al Gobierno Regional
Muchos de los objetivos estratégicos que resulten del proceso de planeamiento estratégico
serán responsabilidad del Gobierno Regional o de sus Direcciones Regionales. Por este motivo
es de suma importancia que los funcionarios y servidores internalicen la propuesta de
desarrollo para hacer efectivo su cumplimiento.
2. A las entidades correspondientes del Gobierno Nacional
Para lograr los objetivos estratégicos relacionados con políticas nacionales, es necesaria la
articulación y coordinación con las entidades del Gobierno Nacional correspondientes, sobre
todo en el marco de las competencias compartidas.
139
3. A los actores involucrados
Particularmente, los actores con quienes se planean las acciones estratégicas para el logro de
los objetivos estratégicos serán los principales aliados durante la ejecución de la estratégica,
por este motivo es muy importante mantener su interés para motivar su participación. Esto
permitirá aumentar las probabilidades de efectividad del plan.
4. A la ciudadanía en general
A fin de contar con el apoyo social requerido para implementar los cambios que se requieren
para el desarrollo territorial. Además de esta forma se da cumplimiento a la política de
transparencia y se contribuye al seguimiento y monitoreo del PDRC.
140
Anexos
Anexo 1 Glosario de términos
Cadena de valor público
Modelo teórico que permite describir cómo las intervenciones públicas buscan transformar la
sociedad a través una combinación y secuencia causal de variables (insumos, procesos,
productos, resultados e impactos)
Competitividad regional
La OCDE, define la competitividad regional como la capacidad que tiene la región32 de atraer y
mantener empresas de éxito y mantener o incrementar la calidad de vida de la población.
Dependencia
Grado de subordinación de una variable con relación a las demás.
Escenarios
La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) cita regularmente la
definición de Van der Heijden: “Los escenarios son descripciones consistentes y coherentes de
futuros hipotéticos alternativos que reflejan diferentes perspectivas sobre el pasado, presente
y futuros desarrollos, que pueden servir como base para la acción. Un escenario debe describir
una situación futura. Se construye sobre el conjunto de variables estratégicas y refleja un
comportamiento futuro de las mismas. Cuenta con enlaces plausibles de causa efecto que
conectan la condición futura con el presente, mientras ilustra decisiones claves, eventos y
consecuencias a través de la narrativa, permitiendo reconocer los riesgos y oportunidades”.
Evento de futuro
Todos aquellos hechos plausibles que representan potenciales fuerzas de ruptura.
Impacto (CVP)
Son los efectos que los resultados ejercen sobre otras variables.
32
Para la OCDE una región es una unidad geográfica subnacional. En ese sentido, se considera para
efectos de la presente guía metodológica que el término “región” usado por la OCDE hace referencia al
ámbito territorial de un gobierno regional.
141
Impacto de la tendencia
Capacidad de una tendencia para generar cambios en los componentes del territorio, es decir
el efecto potencial que tiene la tendencia sobre el componente para modificar su
comportamiento.
Incoherencia operativa
Se da cuando un objetivo estratégico dificulta, impide o atrasa la ejecución de otro. Si esto
ocurre se debe modificar, reemplazar o eliminar el objetivo estratégico que esté en conflicto
con los demás.
Indicador
“Es un enunciado que permite medir el estado de cumplimiento de un objetivo, facilitando su
seguimiento”. De acuerdo con la definición, el indicador es un instrumento que permite
realizar el seguimiento de los resultados (expresados a través de los objetivos estratégicos) a
través de mediciones sucesivas en contraste con las metas establecidas.
Debe haber una correspondencia entre el objetivo y el indicador que lo mide. El indicador
debe medir la condición de cambio sobre la cual ha intervenido el objetivo estratégico o al
menos estar vinculado de manera directa. Por ejemplo: si el objetivo estratégico interviene en
desarrollo humano o calidad de vida, no puede plantear un indicador como nivel de pobreza,
porque sólo estaría midiendo la cualidad “nivel de ingreso” que es componente que impacta
en el desarrollo humano. Lo indicado sería plantear el índice de Desarrollo Humano como
indicador.
Indicadores de impacto
“Miden los resultados a nivel del fin último esperado con la entrega de los bienes y servicios.
La información que entrega se refiere por ejemplo al mejoramiento en las condiciones de la
población objetivo, y que son exclusivamente atribuibles a dichos bienes.”33
Indicadores de resultado
“Son cambios en el comportamiento o estado o certificación de los beneficiarios una vez
recibidos los bienes o servicios.” 34
33 Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En
este documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado final o de impacto”; sin
embargo, para fines de la presente Guía se considera solo como indicadores de impacto. 34
Armijo, Marianela (2011). Planificación Estratégica e Indicadores en el Sector Público. ILPES. En este
documento se utiliza la denominación “indicadores de resultado intermedio”; sin embargo, para fines de la
presente Guía se considera solo como indicadores de resultado.
142
Indicador proxy
Es una medición o señal indirecta que aproxima o representa un fenómeno en la ausencia de
una medición o señal directa (Ministerio de Energía y Minas 2015).
Influencia
Capacidad de una variable para alterar el comportamiento de las demás.
Meta
“Es el valor proyectado del indicador para hacer el seguimiento al logro de los objetivos
estratégicos”. La meta es la cuantificación a futuro de los indicadores de los objetivos
estratégicos. Se debe considerar a la meta como una aspiración o estimación a la que se
espera llegar en un periodo de tiempo determinado.
Oportunidad
Es un evento favorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede contribuir al logro los
objetivos estratégicos o del escenario apuesta, siempre que se tomen las decisiones para su
aprovechamiento.
Política Pública
Son decisiones de gobierno nacional, regional o local sobre temas de interés público que constituyen la respuesta del Estado frente a determinadas situaciones problemáticas o insatisfactorias que afectan a la sociedad.
Productos (CVP)
Conjunto articulado de bienes y servicios que entrega las entidades de la administración
Pública.
Resultado (CVP)
Es el efecto que se desea lograr sobre una variable como consecuencia, entre otras cosas, de la
producción pública.
Redundancia
Se da cuando se encuentren objetivos muy parecidos o que algunos envuelven o contienen a
otros. En estos casos, se debe optar por el objetivo estratégico cuyo espectro sea más amplio.
143
Riesgo
Es un evento desfavorable que no ha ocurrido aún y de ocurrir puede afectar negativamente el
logro de los objetivos estratégicos o del escenario apuesta, siempre que no se tomen
decisiones para disminuir o anular su efecto.
Tendencia
Posible comportamiento a futuro de una variable asumiendo la continuidad de su patrón
histórico (Balbi 2014). Son los fenómenos que muestran un comportamiento reconocible y
verificable históricamente del cual puede asumirse que se prolongará en el futuro.
Territorio
Construcción social en un espacio geográfico, producto de las interrelaciones y decisiones de los actores, a la medida de sus tradiciones, pensamientos, sueños y necesidades, en torno a un proyecto de desarrollo concertado; por lo tanto es fruto de una historia, de la expresión de un presente y un futuro, que le imprime una identidad y que lo hace único (Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012).
Comprende características geográficas y recursos naturales específicos; una identidad particular definida por sus habitantes (entendida en términos de pertenencia) y las interrelaciones con otros territorios; relaciones sociales e institucionales y formas de organización propias; determinadas formas de producción, intercambio y distribución del ingreso (Comisión Europea, citada por INTA, 2007; Restrepo, 2012).
Variable
Cualidad o característica concreta que sufre cambio.
144
Anexo 2: Propuesta de modelo conceptual para
territorios
Inclusión Social y Derechos Humanos
Protección social: La protección social es un componente de la política social que busca en su sentido más amplio mantener niveles mínimos de calidad de vida para el desarrollo de las personas, con énfasis en las políticas y programas relacionados con la superación de la pobreza y pobreza extrema y el acceso a servicios sociales en la población en situación de riesgo, vulnerabilidad y abandono (Cepal).
Promoción social: La promoción social es un componente de la política social que considera todas las políticas y programas relacionadas con el desarrollo de capacidades, que tienen a mejorar la calidad de vida de las personas en base a una mayor productividad e ingresos generados de manera autónoma, a través del fortalecimiento del capital humano o del mejoramiento de las condiciones del contexto (Cepal).
Interculturalidad: La interculturalidad es un enfoque de política que refiere a la construcción de relaciones equitativas entre personas, comunidades, países y culturas distintas (indígenas o no). Para ello es necesario un abordaje sistémico del tema, es decir, trabajar la interculturalidad desde una perspectiva que incluya elementos históricos, sociales, culturales, políticos, económicos, educativos, antropológicos, ambientales, entre otros (UNESCO).
Equidad: Equidad es la justicia en el tratamiento de cualquier individuo de acuerdo a sus respectivas necesidades según su orientación sexual o identidad de género, religión, raza o identidad étnica, edad, sexo, discapacidad y estado de salud principalmente. Implica el tratamiento diferencial para corregir desigualdades de origen a través de medidas no necesariamente iguales, pero conducentes a la igualdad en términos de derechos, obligaciones, beneficios y oportunidades. La equidad es un concepto que se refiere a la distribución justa entre individuos de las oportunidades, recursos y beneficios, para alcanzar su pleno desarrollo y la vigencia de sus derechos humanos. La equidad supone el reconocimiento
145
de las diferencias, y la garantía de la igualdad en el ejercicio de los derechos (Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables - Defensoría del Pueblo).
Derechos colectivos: Estos derechos protegen los valores, normas, costumbres, cosmovisión y modos de organización social de los grupos sociales denominados “pueblos indígenas u originarios”; dado que pueden ser perjudicadas o desaparecer al interactuar con las sociedades mayoritarias donde viven insertadas. Estos derechos están reconocidos por la Constitución Política del Perú, el Convenio 169, entre otros tratados internacionales; y son: 1) el derecho a la identidad cultural; 2) el derecho a la participación de los pueblos indígenas; 3) el derecho a la consulta; 4) el derecho a elegir sus prioridades de desarrollo; 5) el derecho a conservar sus costumbres, siempre que éstas no sean incompatibles con los derechos fundamentales reconocidos internacionalmente; 6) el derecho a la jurisdicción especial; 7) el derecho a la tierra y el territorio, es decir al uso de los recursos naturales que se encuentran en su ámbito geográfico y que utilizan tradicionalmente de la legislación vigente; 8) el derecho a la salud con enfoque intercultural; y 9) el derecho a la educación intercultural, entre otros (artículo 3 de la Ley 29785), (Ministerio de Cultura).
Acceso a servicios sociales
Educación: Servicio público esencial que garantiza el pleno ejercicio del derecho fundamental de la persona a la educación. La educación es un proceso de aprendizaje y enseñanza que se desarrolla a lo largo de toda la vida y que contribuye a la formación integral de las personas, al pleno desarrollo de sus potencialidades, a la creación de cultura, y al desarrollo de la familia y de la comunidad nacional, latinoamericana y mundial. Se desarrolla en instituciones educativas y en diferentes ámbitos de la sociedad (PEDN /Ley general de Educación)
Salud - Población saludable: Conjunto de prestaciones de salud de carácter preventivo, promocional, recuperativo y de rehabilitación. La salud es un estado de completo bienestar físico, mental y social, y no solamente la ausencia de afecciones o enfermedades (PEDN / OMS).
Agua y saneamiento: Incluye el servicio de agua potable o apta para el consumo humano en hogares y en la red de alcantarillado (sistema de recojo, transporte y vertido o tratamiento de aguas residuales) (PEDN).
Electricidad (servicio de energía): Servicio destinado al abastecimiento regular de energía para uso de la colectividad, que incluye el servicio a domicilio y alumbrado público, y el uso del gas (en el sector residencial) (PEDN).
Vivienda: Espacio delimitado por paredes y techos de cualquier material, con entrada independiente que se ocupa habitualmente para protegerse del entorno, dormir, entre otras actividades y permite la disponibilidad de servicios públicos (PEDN).
Transporte Público: Servicio de transporte de personas realizado con regularidad, continuidad, obligatoriedad y uniformidad para satisfacer necesidades colectivas de un punto a otro, a través de una ruta determinada mediante una resolución de autorización (PEDN).
Telecomunicaciones: Servicios que proporcionan la infraestructura adecuada y la capacidad necesaria para que los usuarios puedan comunicarse efectivamente superando los impedimentos físicos o geográficos. Incluye los servicios de telefonía fija y móvil e Internet brindado en hogares (PEDN).
146
Institucionalidad y Gobernabilidad
Gestión Pública: Es la calidad de los servicios brindada por el Estado orientado a los ciudadanos y a la promoción del desarrollo, que asegura el ejercicio de la función pública eficiente, democrática, transparente, descentralizada y participativa, en una ciudadanía ejercida a plenitud por las personas (PEDN).
Transparencia y rendición de cuentas: La rendición de cuentas consiste en informar y explicar a los ciudadanos las acciones realizadas por el gobierno de manera transparente y clara para dar a conocer sus estructuras y funcionamiento, y por consecuencia, ser sujeto de la opinión pública. A través de la rendición de cuentas, los ciudadanos pueden estar informados de las acciones del gobierno y la manera de realizarlas. Con la transparencia, se da a conocer si el gobierno está haciendo correctamente lo que difunde y publica a la ciudadanía (Secretaría de Hacienda y Crédito Público-SHCP)
Representatividad: Este concepto hace referencia a la identificación entre los representantes y los representados, la frecuencia con que el representante sigue las instrucciones de sus representados y la capacidad del representante de personificar características del grupo que representa (PEDN).
Participación política y ciudadana: Participación Política, de manera general, puede definirse como toda actividad de los ciudadanos que está dirigida a intervenir en la designación de los gobernantes y/o a influir en los mismos con respecto a una política estatal.
Seguridad y Orden: Acción integrada que desarrolla el Estado, con la colaboración de la ciudadanía, para asegurar la convivencia pacífica, la erradicación de la violencia y la utilización pacífica de las vías y espacios públicos, así como para contribuir a la prevención de la comisión de delitos y faltas.
Desarrollo Económico
Diversificación productiva: Estrategia diseñada para producir múltiples productos y servicios, a fin de generar nuevos motores de crecimiento económico que lleven a la diversificación y la sofisticación económica, la reducción de la dependencia a los precios de materias primas, la mejora de la productividad, el aumento del empleo formal y de calidad, y un crecimiento económico sostenible de largo plazo (PEDN / Plan de diversificación).
Ciencia, tecnología e innovación: Ciencia, tecnología e innovación (CTI) son elementos centrales para el desarrollo de sociedades del conocimiento sostenibles. Las capacidades nacionales de CTI son, por lo tanto, un importante motor de crecimiento económico y desarrollo social. Las políticas de CTI, regionales, nacionales, y sub-nacionales direccionan y promueven la inversión y la formación de recursos humanos, creando y fortaleciendo las capacidades necesarias para que la CTI esté al servicio del desarrollo sostenible (UNESCO /Conicyt – Chile)
- Innovación: Proceso de crear e implementar en especial un nuevo producto o proceso / Proceso de creación de valor económico mediante el cual ciertos productos o procesos productivos, desarrollados en base a nuevos conocimientos o a la combinación novedosa de conocimiento preexistente, son introducidos eficazmente en los mercados y, por lo tanto, en la vida social.
147
- Ciencia: Conjunto de conocimientos obtenidos mediante la observación y el razonamiento, sistemáticamente estructurados y de los que se deducen principios y leyes generales. En otra acepción, ciencia es el conjunto de conocimientos relativos a las ciencias exactas, fisicoquímicas y naturales.
- Tecnología: Conjunto de teorías y de técnicas que permiten el aprovechamiento práctico del conocimiento científico. En otra acepción, tecnología es el conjunto de los instrumentos y procedimientos industriales de un determinado sector o producto.
Empleo: Trabajo de calidad en condiciones de libertad y equidad, en el cual los derechos son protegidos, se cuenta con remuneración adecuada y protección social (PEDN).
Desarrollo territorial: Desarrollo territorial sostenible, busca la integración interna de la economía, la sociedad y el ambiente, acorde con la integración geoeconómica y geopolítica (conjunto de procesos sociales, culturales y económicos que promueven en un territorio el dinamismo económico y la mejora de la calidad de vida de la población).
Calidad de vida en zonas rurales: Bienestar general de la población en la zona rural, medido a través de su bienestar material ejemplo, nivel de vida considerando además componentes intangibles como la calidad del medio ambiente, la seguridad nacional, la seguridad personal y las libertades políticas y económicas (adaptado del Banco Mundial).
Conectividad rural y urbana: El desarrollo de las conexiones del sistema urbano-rural es una herramienta para el desarrollo territorial integrado. El manejo de las conexiones (conectividad), incluye desde la accesibilidad y la movilidad hasta la conectividad informática. Un adecuado manejo de la conectividad permite el acceso a infraestructuras prestadoras de servicios, una mejor capacidad de movilizarse en el territorio a costos razonables y la conexión a la información, la cultura y la integración con la sociedad. Todos estos son aspectos claves para el desarrollo social del campo, el aumento de su competitividad y la apropiación social del territorio (Tesis: http://www.javeriana.edu.co/biblos/tesis/arquitectura/tesis07.pdf).
Ciudad sostenible: Aquella ciudad que es segura, ordenada, saludable, atractiva cultural y físicamente, eficiente en su funcionamiento y desarrollo, que no afecta al medio ambiente y, como consecuencia de todo ello, es gobernable. Los municipios de estas ciudades tienen atributos y ejecutan obras orientadas al bienestar de sus ciudadanos. La sostenibilidad ambiental significa preservar el capital natural. Requiere que nuestro consumo de recursos materiales, hídricos y energéticos renovables no supere la capacidad de los sistemas naturales para reponerlos, y que la velocidad a la que consumimos recursos no renovables no supere el ritmo de sustitución de los recursos renovables duraderos. La sostenibilidad ambiental significa asimismo que el ritmo de emisión de contaminantes no supere la capacidad del aire, del agua y del suelo de absorberlos y procesarlos. La sostenibilidad ambiental implica además el mantenimiento de la diversidad biológica, la salud pública y la calidad del aire, el agua y el suelo a niveles suficientes para preservar la vida y el bienestar humanos, así como la flora y la fauna, para siempre. (La Carta de Aalborg) (Plan de Desarrollo Territorial para la Zona del Huallaga).
Infraestructura Productiva: Conjunto de estructuras de ingeniería e instalaciones de larga vida útil sobre la cual se produce la prestación de servicios necesarios y actividades con fines productivos (PEDN).
148
Corredores Económicos: Es la fuerza de aglomeración de actividades productivas que permiten el flujo o circulación de mercancías y factores productivos a partir del encuentro entre la oferta y la demanda sustentada en la existencia de relaciones de interdependencia de una o más ciudades centrales, ciudades intermedias y ciudades menores (PEDN aprobada).
Ambiente: Aprovechamiento eficiente, responsable y sostenible de la diversidad biológica, asegurando una calidad de vida ambiental adecuada para la vida saludable de las personas y el desarrollo del país.
Gestión de riesgos y desastres: Es un proceso social cuyo fin último es la prevención, la reducción y el control permanente de los factores de riesgo de desastre en la sociedad, así como la adecuada preparación y respuesta ante situaciones de desastre, considerando las políticas nacionales con especial énfasis en aquellas relativas a materia económica, ambiental, de seguridad, defensa nacional y territorial de manera sostenible (PEDN).
Calidad Ambiental: Presencia de elementos, sustancias y tipos de energías que le confieren una propiedad especifica al ambiente y a los ecosistemas (PEDN).
Ecosistema: Complejo dinámico de comunidades vegetales, animales y de microorganismos, así como su medio no viviente, que interactúan como una unidad funcional (Naciones Unidas).
Diversidad Biológica: Es el término por el que se hace referencia a la amplia variedad de seres vivos sobre la Tierra y los patrones naturales que conforma. se entiende por diversidad la amplia variedad de plantas, animales y microorganismos existentes (Naciones Unidas).
Estado del Ambiente: Conjunto de características del ambiente, en función a la disponibilidad y facilidad de acceso a los recursos naturales y a la ausencia o presencia de agentes nocivos. Es la presencia de elementos, sustancias y tipos de energías que le confieren una propiedad específica al ambiente y a los ecosistemas (Ministerio de Ambiente).
149
Anexo 3: Matriz de valoración de tendencias
A partir de la calificación de cada tendencia se podrán escoger aquellas con un puntaje mayor
para el análisis de impactos sobre el modelo conceptual y sobre el modelo actual del territorio.
Matriz de valoración de tendencias
Valor
Criterios para seleccionar tendencias
Pertinencia Evidencia
La pertinencia es el grado de vinculación o relación que tiene la tendencia con el territorio
La evidencia hace referencia a la fiabilidad de los datos cualitativos o cuantitativos que sustentan la
existencia de una tendencia
5 La tendencia tiene muy alta pertinencia Existe evidencia contundente que
demuestra la existencia de la tendencia
4 La tendencia tiene una alta pertinencia Existe evidencia que demuestra la
existencia de la tendencia
3 La tendencia tiene una mediana
pertinencia Existe cierta evidencia que demuestra la
existencia de la tendencia
2 La tendencia tiene poca pertinencia Existe poca evidencia que demuestra la
existencia de la tendencia
1 La tendencia no es pertinente o lo es en
muy escasa medida No existe evidencia que demuestre la
existencia de la tendencia
Ítem
Tendencia Pertinencia Evidencia Puntaje
Liste todas las tendencias encontradas
Valore la pertinencia Valore la evidencia Colocar el promedio entre pertinencia y
evidencia
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
150
Anexo 4: Matriz de análisis de tendencias sobre el modelo conceptual
Tendencias
Componentes del modelo conceptual Tendencia 1 Tendencia 2 Tendencia 3 … Tendencia n Total
Componente A
Componente A.1
Componente A.2
Componente A.3
Componente B
Componente B.1
Componente B.2
Componente B.3
… …
Componente n
Componente n.1
Componente n.2
Componente n.3
Total
Valor Descripción
0 Sin influencia
1 Débil
2 Moderada
3 Fuerte
151
Anexo 5: Matriz de análisis de tendencias sobre el territorio
Tendencias
Modelo actual del territorio
Tendencia 1 Tendencia 2 Tendencia 3 … Tendencia n Total
Sistema Urbano (o poblacional)
Sistema relacional
Sistema ambiental
Sistema productivo
Sistema equipamental
Sistema patrimonial
Total
Valor Descripción
0 Sin influencia
1 Débil
2 Moderada
3 Fuerte
152
Anexo 6: Estructura básica de una encuesta Delphi
Impacto sobre el sector
Periodo de tiempo en que podría ocurrir el evento de futuro
Probabilidad de ocurrencia
Evento de futuro Baj
a
Med
ia
Alt
a
Ind
eter
min
ado
Ya o
curr
ió
20
16
-20
18
20
19
-20
22
20
23
-20
26
20
27
-20
30
Ocu
rrir
á d
esp
ué
s
Baj
a
Med
ia
Alt
a
1 Evento 1
2 Evento 2
3 Evento 3
4 Evento 4
… …
n Evento n
Fuente: Adaptado de Ortega 2013
153
Anexo 7: Identificación y definición de variables
Condición de cambio
Sujeto / Objeto
Variable Definición
Componente 1
Componente 1.1
Componente 1.2
Componente 1.3
Componente 1.4
Componente 2
Componente 2.1
Componente 2.2
Componente 2.3
Componente 2.4
Componente n
Componente n.1
Componente n.2
Componente n.3
Componente n.4
Tendencias
Tendencia 1
Tendencia 2
Tendencia 3
Tendencia n
Instrumentos de política
Instrumento de política 1
Instrumento de política 2
Instrumento de política 3
Instrumento de política n
Se puede tener más de una variable por componente de nivel 2 o por instrumento de política.
Si las tendencias se encuentran enunciadas según los lineamientos metodológicos
compartidos, deberá poder extraerse solo una variable.
154
Anexo 8: Matriz de Análisis Estructural
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 n
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
n
Tener en cuenta que la
relación e influencia se
establece respecto al
momento actual del
análisis. Para determinar
el grado de influencia de
una variable sobre otra
se asignará un valor
entre 0 y 3, según la
siguiente categoría:
Valor
Grado de influencia de variables
0 Sin influencia
1 Débil
2 Moderada
3 Fuerte
155
Anexo 9: Selección de variables estratégicas
Las variables que representan preponderantemente impactos serán las que se escogerán
como variables estratégicas. Sin embargo, será decisión de la Comisión de Planeamiento la
selección final de variables estratégicas
Selección de variables estratégicas
Ítem
Variables ambiguas y dependientes
Representan medios Representan impactos
Coloque el nombre de la variable identificada
Marque con una X si la variable es un medio
Marque con una X si la variable es un impacto
1 Variable 1
2 Variable 2
3 Variable 3
4 Variable 4
5 Variable 5
6 Variable 6
7 Variable 7
8 Variable 8
9 Variable 9
10 Variable 10
11 Variable 11
12 Variable 12
156
Anexo 10: Identificación y formulación de indicadores
Elementos del indicador
Unidad de medida: Es el parámetro de referencia o la expresión que permitirá la
operatividad y la determinación de las magnitudes de la medición del indicador.
Sujeto: Es la unidad mínima de análisis sobre la que se hará la medición.
Atributo: Son los aspectos o características que serán medidos sobre el sujeto. Cada
aspecto o característica que se identifique como atributo, deberá ser definido o
conceptualizado de manera operativa para evitar errores o dificultades en la medición y
distorsiones en la interpretación de resultados.
Redacción del indicador
La redacción del indicador debe de incluir la unidad de medida, el sujeto y el atributo.
Indicador = Unidad de medida + Sujeto + Atributo
Por ejemplo, para la variable estratégica “logros educativos en los niños y niñas” se identifica
el siguiente indicador señalando sus elementos:
Fuente: Ceplan
Los indicadores pueden ser de naturaleza cuantitativa o cualitativa dependiendo del tipo de
atributo que elija.
Elección de la unidad de medida
Elegir la unidad de medida en función de la mejor expresión operativa que permita una
medición adecuada del indicador.
a) Para indicadores cuantitativos, las unidades de medida estarán asociadas a atributos
cuantitativos, siendo las más utilizadas:
Unidad de medida Sujeto Atributo
Porcentajede niñas y niños del III
ciclo de Educacion
Basica Regular
con desempeño
suficiente en
comprensión lectora
157
Número
Proporción
Porcentaje
Tasa
Promedio
Razón
Brecha
Tasa de crecimiento
Relación
Mediana
Quintil
Índice
INFORMACIÓN ADICIONAL:
Recomendación para el uso de número en el enunciado del indicador
Cuando se utilice ésta unidad de medida, se recomienda anteponer siempre la palabra
“Número” o “Total” en el enunciado del indicador, a fin de evitar confusiones con el uso de
otras unidades de medidas. Ejemplo:
“Número de niñas y niñas menores de cinco años atendidos en el establecimiento de
salud”.
Recomendación para el uso de número y porcentaje
El número y porcentaje son tal vez las unidades de medida frecuentemente utilizadas para
la formulación de indicadores, pero conviene tener en cuenta lo siguiente, a fin de elegir
apropiadamente entre una u otra unidad de medida.
Un porcentaje se calcula dividiendo el numerador entre el denominador multiplicado por
100; donde el numerador vendría a ser la cantidad de sujetos que cumplen con el o los
atributos de interés de medición y, el denominador vendría a ser el universo o la base de
éstos sujetos. Pero a veces ocurre que el denominador no se puede determinar, en este
caso se recomienda utilizar número en lugar de porcentaje:
Cuando el numerador del indicador sea muy pequeño en relación al denominador. Caso
contrario se podría utilizar una tasa.
Cuando el universo del denominador no se conozca o no se haya medido o estimado.
En base a lo anterior, un porcentaje resulta adecuado utilizarlo cuando se disponga de
información precisa o consistente de la base del denominador respecto de la información
del numerador, de tal manera que, se obtengan mediciones apropiadas para los propósitos
de los objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas.
b) Para indicadores cualitativos, las unidades de medida estarán asociadas a atributos
cualitativos y se expresarán como: nivel, categoría, clase, intervalo, etc. Por ejemplo, el
nivel educativo alcanzado por la población de 15 a 24 años de edad.
Identificación del sujeto
El sujeto del indicador debe ser el mismo o estar relacionado al sujeto de la variable
estratégica. De manera similar, el sujeto del indicador para las acciones estratégicas debe ser
el mismo que “el quién”.
158
Identificación del atributo
Para la identificación del atributo se debe tener en cuenta los siguientes conceptos:
Variable: Es una característica que se desea medir. Ejemplo: Edad, Sexo, Estado Civil, etc.
Dato: Valor que toma una variable asociado al sujeto. Ejemplo: la variable edad medida en
años puede tomar valores como 0, 1, 2, ...100, etc., la variable estado civil puede tomar
valores asociados a las categorías de soltero, casado, viudo, etc.
IMPORTANTE
Tener en cuenta que estas variables son variables estadísticas que permiten operar la medición
del indicador. Por lo tanto, son de naturaleza distinta a las variables abordadas en la Fase de
Análisis Prospectivo.
El o los atributos del indicador deben estar relacionados a la condición de cambio de las
acciones estratégicas.
De esta manera, se presenta el siguiente cuadro que asocia las variables estratégicas con los
elementos del indicador:
Construcción de un indicador
Nivel Elementos del indicador
Unidad de medida Sujeto Atributo
Acción estratégica
Se elegirá según
corresponda a
indicadores
cuantitativos o
cualitativos.
Debe ser el mismo
o estar
relacionado al
“sujeto” del
propósito.
Deben estar
relacionados a la
condición de
cambio del
propósito
Fuente: Ceplan
Requisitos que debe cumplir el indicador
Los indicadores seleccionados para las variables estratégicas deberán cumplir con los
siguientes requisitos35:
Específico: Mide directamente el comportamiento de la variable estratégica que se desea
analizar.
Medible: Característica que permite medir el indicador objetivamente (de manera que dos
personas analizando los datos llegarían al mismo valor). Tiene que ser relativamente fácil de
recopilar.
35
Basado en los indicadores SMART: Specific, Measurable, Attainable, Relevant, Timely citados en ILPES
2005.
159
Relevante: Algunos indicadores son más apropiados que otros para medir variables
estratégicas. Uno debe preguntarse ¿es ésta la mejor manera de saber si se está midiendo
adecuadamente la variable estratégica?
Línea de base o valor base del indicador
La línea de base de un indicador es el dato o información que se obtiene producto de un
estudio previo, el cual constituye el punto de partida para las mediciones sucesivas que se
realicen con el indicador, es la base de referencia.
Es necesario que todo indicador tenga línea de base. Si esto no es posible, entonces se
considerará uno de los casos siguientes:
Tomar como base un valor de un conjunto de valores históricos del indicador,
recomendándose que ese valor corresponda a un periodo a partir del cual se pueda
conocer o tener una idea clara de una tendencia o comportamiento consistente de
resultados de periodo a periodo.
Sin embargo, es posible que por la naturaleza del evento o suceso que se mide, existan
indicadores del cual no sea posible definir claramente una tendencia o comportamiento en
el tiempo, como puede ser el caso de indicadores económicos, por ejemplo. En estos casos,
se recomienda consultar a la entidad responsable de la medición de estos indicadores, a fin
de conocer todos los aspectos relacionados a la medición de los mismos y establecer el
valor que se tomará como base.
En otros casos, tratándose de una fuente externa al Sector, es posible que a lo largo del
tiempo se hayan realizado ajustes a la metodología de la medición de indicadores.
Entonces, de igual manera, es conveniente conocer estos aspectos para elegir de manera
apropiada el valor base.
Si el indicador es de medición reciente, es decir, que no se disponen de datos históricos;
entonces, se tomará como base el valor del primer resultado de medición. Pudiéndose,
elegir con el tiempo un valor más apropiado, en la medida que se tenga una mayor
experiencia en la medición del indicador y se disponga de información de una serie de
mediciones sucesivas.
Si en caso no existiesen datos, se podrá tomar como valor base el primer resultado de
medición del año en curso. Otra posibilidad es que se tome como referencia mediciones de
experiencias internacionales, o realizar una estimación consistente en base a ellas.
Ficha de protocolo del indicador
La ficha de protocolo del indicador (también denominado en otras metodologías como Ficha
técnica del indicador, Hoja de vida del indicador o simplemente Ficha del indicador) es una
herramienta que contiene el detalle de los aspectos metodológicos y técnicos asociados a la
medición del indicador. Es un medio de suma utilidad para verificar la consistencia de
160
resultados y dar sostenibilidad de medición en el periodo que se establezca; evitando así,
distorsiones en la interpretación de los resultados.
En otras palabras, la ficha de protocolo del indicador es un medio para transparentar la
obtención de resultados y dar credibilidad institucional de lo que se mide y cómo se mide.
CÉDULA DEL INDICADOR N° ____
Variable Estratégica
Nombre del indicador Desagregación geográfica
Definición del Indicador Fórmula del indicador
Frecuencia de evaluación Fuente de información
Órgano responsable de la medición
Fuente de datos Fuente de verificación del indicador
Comportamiento del indicador en el tiempo
Periodo … 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Valor
(Representación gráfica de la evolución del indicador)
Consignar el valor de la línea base o valor base
Justificación Limitaciones y supuestos empleados
Fuente: Adaptado del Plan Estratégico Institucional 2016 – 2018 del Ministerio de la Producción en base al Ministerio de Economía y Finanzas 2015 y CONEVAL, SHCO, SFP 2011.
161
IMPORTANTE:
Si el indicador pertenece a alguna variable asociada a políticas nacionales, Plan Estratégico de
Desarrollo Nacional, programas presupuestales, programas nacionales, estrategias, planes
temáticos u otros instrumentos de política; entonces, se podrá considerar su respectiva ficha
del indicador. En el caso de los programas presupuestales se considerará la Ficha técnica del
indicador (Tabla 14 del Anexo 2: Contenidos mínimos de un Programa Presupuestal del
documento Programas Presupuestales Diseño, Revisión y Articulación Territorial, elaborado
por el Ministerio de Economía y Finanzas). Si los indicadores de esos instrumentos o políticas
no contasen con fichas de protocolo, entonces, se tendrá que elaborar la ficha respectiva de
acuerdo con las pautas descritas anteriormente.
162
Anexo 11: Matriz de identificación de actores
N° Actores que influyen
sobre la variable estratégica
Variable estratégica Actores sobre los cuales la variable estratégica
tiene influencia
1 En este campo, coloque el actor que influye sobre la
variable estratégica.
En este campo, coloque el nombre de la variable
estratégica.
En este campo, coloque el actor que es influido por la
variable estratégica.
2
3
4
5
6
7
8
9
10
163
Anexo 12: Matriz de escenarios
Situación actual
Escenario tendencial Escenario
óptimo
Escenario exploratorio
1
Escenario exploratorio
n
Indicador
Fuente
Valor
Calificación
Valor
(2021)
Calificación
(2021)
Valor (2030)
Calificación
(2030)
Valor
Calificación
Valor Calificación
Valor
Calificación
Variable estratégica 1 10
Variable estratégica 2 10
Variable estratégica 3 10
Variable estratégica 4 10
Variable estratégica 5 10
Variable estratégica 6 10
Variable estratégica 7 10
Variable estratégica 8 10
164
Anexo 13: Matriz de riesgos y oportunidades
Escenario Ítem Riesgos Ítem Oportunidades
Escenario "X"
1 1
2 2
3 3
4 4
5 5
165
Anexo 14: Articulación de objetivos
Los planes estratégicos se articulan a través de sus objetivos estratégicos y sus
correspondientes indicadores y metas.
En el caso de los Planes de Desarrollo Regional Concertados, la articulación se da con los
Pesem y el PEDN de la siguiente manera.
En el caso de las competencias exclusivas, el indicador que corresponde al objetivo
estratégico territorial se articula al indicador del objetivo nacional específico, limitado
a su territorio. Esta articulación es de dos formas:
o El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial es igual al
indicador del objetivo nacional específico; o
o El indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial tiene una
relación de causalidad con el indicador del objetivo nacional específico.
En el caso de las competencias compartidas, el indicador que corresponde al objetivo
estratégico territorial es igual al indicador del objetivo estratégico sectorial limitado a
su territorio. En el caso de las competencias compartidas de los Gobiernos Locales, el
indicador que corresponde al objetivo estratégico territorial debe ser igual al indicador
del objetivo estratégico sectorial, regional o provincial, según corresponda.
166
Plantilla de articulación de los Planes de Desarrollo Regional Concertado
167
Anexo 15: Formulación de metas
Elementos de la meta
Cantidad: La cantidad representa la cuantificación de lo que se desea alcanzar. Dicha
cantidad debe estar expresada en la misma unidad de medida del indicador.
Sujeto: El sujeto de la meta debe ser el mismo del indicador.
Atributo: Los atributos de medición deben ser los mismos del indicador.
Temporalidad: Hace referencia al horizonte temporal en el que se alcanzará la meta.
Redacción de la meta
Considerando como ejemplo el indicador “Porcentaje de niñas y niños del III ciclo de Educación
Básica Regular con desempeño suficiente en comprensión lectora” se identifica su meta
señalando sus elementos:
Redacción del indicador
IMPORTANTE:
La meta debe considerar la misma unidad de medida, el mismo sujeto y los mismos atributos
del indicador.
Establecimiento de la meta
La meta es la cuantificación de lo se busca lograr en un determinado periodo, en función del
indicador seleccionado. En el caso del PDRC, es preciso contar con criterios que permitan que
las metas de los objetivos estratégicos sean factibles de ser alcanzadas dentro del periodo del
plan.
De acuerdo a la Directiva, en el caso de las competencias compartidas, las metas se establecen
de manera coordinada entre el órgano rector y las entidades de la Administración Pública que
comparten responsabilidad para el cumplimiento del objetivo estratégico correspondiente.
Unidad de medida Sujeto Atributo
80%de niñas y niños del III
ciclo de Educación Básica Regular
con desempeño suficiente en
comprensión lectora
80% de niñas y niños del III ciclo de Educación Básica Regular con desempeño suficiente en comprensión lectora al 2018
Temporalidad
al 2018
168
Para establecer la meta se considerarán los siguientes criterios:
La priorización de los objetivos estratégicos y de las acciones estratégicas establecida en la
ruta estratégica.
Los niveles de meta necesaria y meta posible.
Meta necesaria y meta posible
Fuente: Ceplan
a. Primero se determinará la meta necesaria, es decir, la que es recomendable alcanzar
para lograr el objetivo estratégico o la acción estratégica.
b. Luego de determinada la meta necesaria, se procederá a determinar la meta posible, la
misma que se establecerá en función a los recursos disponibles. Los recursos
disponibles en las entidades de la administración pública se refieren principalmente a
los normativos, presupuestales-financieros, humanos y logísticos-tecnológicos.
c. La meta posible es, por lo tanto, un subconjunto de la meta necesaria.
IMPORTANTE:
Cabe señalar que entre la meta necesaria y la meta posible puede existir una meta intermedia
que sea producto de una focalización o priorización en la intervención, ya sea por niveles o
quintiles de pobreza, por áreas geográficas u otro criterio de focalización. En este caso la meta
intermedia sería un subconjunto de la meta necesaria y a su vez la meta posible sería un
subconjunto de la meta intermedia.
Requisitos que debe cumplir la meta
La meta deberá cumplir con los siguientes requisitos:
Precisa: Debe estar expresada en términos comprensibles y concretos, libre de términos vagos o ambiguos.
Medible: Se refiere a la cantidad en que debe estar expresada. Una meta sin cantidad solo queda en un deseo sin poderse materializar.
eta ecesaria
eta osible
169
Alcanzable: Debe de ser posible su logro en el periodo en que se planifica.
Tener una duración: Debe ser alcanzable en un espacio de tiempo predeterminado.
Coherente: Debe tener una relación directa con el objetivo estratégico o la acción estratégica establecida.
Innovadora o retadora: La meta debe exigir un esfuerzo de trabajo para poder alcanzarla.
Realista: La meta para alcanzarla debe considerar los recursos disponibles
Meta anual y meta total
a. Meta anual
La meta anual vendría a ser la que se planifica para cada año. La formulación de las metas
anuales debe ser consistente con el sentido u orientación del indicador, que puede ser
ascendente, descendente o en algunos casos se puede buscar mantener una misma
cantidad año por año. Por ejemplo; el indicador “Tasa de desnutrición crónica en niños
menores de 5 años” tiene un sentido u orientación descendente. Si el valor actual de la
desnutrición crónica fuese de 40%, entonces, las metas anuales podrían ser 38% para el año
1, 30% para el año 2, 25% para el año 3, 22% para el año 4 y 18% para el año 5.
Otro ejemplo, el indicador "Porcentaje de hogares que se abastecen de agua mediante red
pública" tiene un sentido ascendente, porque se espera que año a año el porcentaje de
hogares con esos servicios se incremente; así se puede plantear las siguientes metas
anuales: 70% para el año 1, 80% para el año 2, 90% para el año 3, 92% para el año 4 y 95%
para el año 5.
b. Meta total
La meta total corresponde al horizonte de 5 años. La meta total también deberá considerar
el sentido u orientación del indicador.
Por ejemplo, si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 10% para el año 1,
15% para el año 2, 20% para el año 3, 20% para el año 4 y 15% para el año 5; entonces, la
meta total a cinco años sería de 80%, bajo una lógica de suma.
Casos usuales que se pueden presentar
Metas sumables: Cuando la meta total se obtenga sumando las metas anuales.
Metas acumulativas: Cuando la meta total se obtenga acumulando las metas anuales.
Por ejemplo: si las metas anuales de un determinado indicador fuesen: 50% para el año
1, 70% para el año 2, 80% para el año 3, 82% para el año 4 y 85% para el año 5;
entonces, la meta total será de 85% coincidiendo con la meta del año 3.
Otros casos que se pueden presentar es cuando las metas anuales sean promediables,
de avance progresivo o que se busque mantener la misma cantidad en cada uno de los
tres años, y, por lo tanto, la meta total será esa misma cantidad.
170
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