El Gobierno Militar, Una Experiencia Peruana 1968-1980

5/16/2018 El Gobierno Militar, Una Experiencia Peruana 1968-1980

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Serie: Analisis economico

Titulo del o rigina l en ing les:THE PERUVUN EXPERIMENT RECONSrDERED Princenton University Press, New JerSey, 1983La v er sion c as tel lan a d e e st e l ibro Iue au sp ic iad a por l aIn te ramer ica{ l Founda t ion .Participarnn en Ia traducchin, Marg a ri ta Pr oa ii o d e L u na ,Rosalia f \ ca los de Matos v La RamandoT a S.A. La ediciones tuvo b a]o l a r espon sa bi li dad d el Corni te Ed itor ial de lIns ti tu te de Estud ios Peruanas.

IEP EdicionesHo ra ci a Urt ea ga 694 , L ima 11Telfs .: 323070 244856Impr eso en el Per u1~ edicion, se ti embre de 1985

Contenido

PrefacioCy nt hi a M cC li nt oc k y Abraham F. LowenthalParticipantes1. EL GOBIERNO MILITAR: PERSl'ECTIVA HISTORICA

1. D em ocra cia e in tegrac ion n acion aI en e l PeruJ ul io C ot le r2 . E voluc icn de Ia econom ia p eruan aR os em ar y T ha rp

II. PERSPECTIVAS ECONOMICAS DEL GORIERNO MIL1TAR3. Capitalism o de E stado en e1 Peru.

L im ita ci on es de u n m ode le d e d es arr ollo e co no mic oE . V . K . F it zG e ra ld

4. A n ato mia de u n f ra c as o e c on omi coDaniel M. Schydlowsky y J ua n W ic ht

5. E1 ca p it a li smo i n tema c io n a l y e l G ob ie rn o M il it ar PeruanoBa rba ra S tal li n gs

6. E l G obie rn o M ilitar Peruano y l a s co rpo r ac i on e sintemacionalesL au ra G ua st i

IlL EL GOBIERNO M1LITAR: PERSPECTlVA POLiTiCA7. Autonomla estatal y decision politica militar

Peter S. Cleaves y H en ry P ea se G .Y .8. Orientaciones ideologicas d e l os d ir ig en te s m il lt ar es

peruanosL ii sa N or th

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illel gobierno militar:perspectiva politica


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7Autonomia estatal y

decision pol irlca militar

PETER S. CLEAVES y HENRY PEASE G.Y.

L FOR.:,,1ULACION de pcliticas en los regfmenes militares, en com-paracion can 10 que ocurre en una democracia institucional, ge-neralmente se produce dentro del pequefio circulo de la elite gober-nante y rodeada del mayor sigilo. Sin embargo. todos los Iideres. inclu-yendo a los militares, deben guiarse por reglas similares cuando dise-fian una linea polit iea: deben mantener la coalicion de gobierno y re-conciliar las presiones ejercidas par parte de los grupos sociales in-fluyentes. Los lideres mill tares pueden encontrar ventajoso para sf elabrir el proceso politico, ya sea recurriendo a la experiencia de losburocratas del Estado a solicitando el consejo de voceros de los grupossociales, Estas t act icas ayudan a mejorar el aspecto tecnico de las me-didas politicas antes de promulgarlas, mejorando asi Ia posibilidad desu poster ior aceptacir in popular. Este capitulo examina Ia forma habili -dosa en que el Presidente Juan Velasco Alvarado rnanejo la politica quedesafi6 los limites usuales de Ia autonomia de Estado y produjo impor-tantes carnbios en la sociedad peruana, El regimen de Velasco (1968-1975) utilize una imagen de unidad de las fuerzas armadas y el proce-so de la elaboracion polft ica en sf para 11evar adelante reformas socia-les que debili taron a Ia clase dominante e incrementaron significativa-mente el poder del aparato estatal. Al mismo t iempo, el regimen sufriopoliticamente de desunion interna, politicas econornicas incoherentes yfalta de apoyo popular. Las fuerzas de oposicion presentes en Ia 50-ciedad finalmente se reagruparon logrando reducir Ia autonomia delregimen.

Este estudio se basa en las ponencias preparadas par separadopara el Simpos io de noviembre de 1978 titulado, "A decade o f MilitaryPo1icymaldng in Peru" (Cleaves) y "Sobre et Proceso de Toma de De-cisiones en el Gobiert io de la Fuerza Armada, 1968-1975" (Pease). Losnombres de los autores aparecen aqui por orden alfabetico,

Para mantener un alto grado de facuItad discrecional en Ia ela-boracion de su politica, Velasco busco la forma de aislar a Ia elite go-


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234 CLEAVES J PEASE AUTO~OMIA DEL ESTADO Y POLlT ICA MIL lTAR

bernante de las presiones ajenas. El regimen propago el mito de launidad de las fuerzas armadas, reprimiendo a los grupos rebel des ya los voceros radicales de Ia clase dominante, Y recluto a muchos delos intelectuales y especialistas tecnicos, manteniendolos al mismo tiem-po a prudente distancia de los centro de toma de decisiones. Despuesde las primeras derrotas, muchos rniembros de la eli te econornica, te-merosos de cambios mas profundos, trataron de penetrar en el grupogobernante por medio de contactos famil iares, burocratas bien s ituados,y editoriales y avisos pagados en los periodicos nacionales, Tambienobstaculi zaron los prestamos internacionales por medic de opinionesdesfavorables y se dedicaron act ivamente a 1a no cooperac ion econo-mica. F inalrnente, lcgrarun una representacion por 10 menos parcial pa-ra sus intereses y, como consecuencia de ello estal lo una si lenciosa lu-cha polit ica en la cima del poder entre los l ideres militares cornprome-tidos con las reformas y sus colegas mas conservadores. Hacia 1974,1a unidad del gobierno comenzo a desintegrarse. El regimen de Fran-cisco Morales Bermudez, que tomo e1 poder en agosto de 1975, dio ple-no acceso a los voceros de la c1ase dominante desplazando 1a ideolo-gia del gobierno bacia la derecha, y restauro la unidad del gobierno,despues de expulsar a los militares radicales, La autonomia estatal seredujo notablemente durante "la segunda fase" del gobierno militar(1975-1980), en la cual los generales se prepararon a .devolver el go-bierno a los partidos civiles tradicionales despues de cumplir can suproposito de "reformar las reformas" can el obj e to de convertirlas eninofensivas para los grupos mas poderosos de Ia sociedad,

La primera parte de este trabajo presenta los antecedentes de lacrisis que precedio al surgimiento del regimen de Velasco, y la pos i-cion de los militares en Ia correlacicn de fuerzas en ese entonces, queayuda a expli car el grado de autonornia alcanzado,Se procede luego a describir los estilos politicos de los gobiernosde Velasco y Morales Bermudez y se proporciona informacion ernpiri-ca sobre los cambios en las diversas variables: el poder del Estado, launidad del Estado, 1a unidad de la clase dominante y su relacion conotras fuerzas sociales. A modo de conclusion, exponemos una serie de

observaciones sobre las implicaciones po1it icas de Ia exper iencia en suconjunto.

algun modo separada de los intereses de clase. Sin embargo, los es-tudios del proceso de fnrmulacion de la politlca no parten de un ana-l isis previo de 1a funcion y el papel del Estado en una estructura so-cial dada. Su valor radica no solo en comprender el proceso de for-mulacion politlca y t oma de deci siones, sino tarnbien en esclarecer larelacion entre el Estado y la clase dominante en un momenta histori-co dado.

Se han elaborado recientes contribuciones a la teoria marxista ba-sadas en los trabajos clasi cos de Marx, Engels y Gramsci, describiendoal Estado capitalista como un element a integrador de 1a unidad de 1aforrnacion social.' El Estado capitalista se distingue de otra clase deEstado (basado en el derecho divino de los reyes 0 en una dist incionjerarquica entre ciudadanos y no ciudadanos) en que el dominic deuna clase especifica se encuentra oculto en los mecanismos de las ins-t ituciones formales. Es asi que e l Estado capitalista consti tuye una ma-rana de relaciones de c1ase no solo desde el punto de vista ideclo-gico, sino tambien pol itico. Por consiguiente, la administracion del po-der requiere de la combinacicn de mecanismos para alcanzar el consen-so 0 aplicar una coercion en distintas combinaclcnes, dependiendo decada formacion social. Lo que Gramsci planted, siendo este su prin-cipal aporte, fue el concepto de hegemonia, que acentuaba la impor-tancia del predominio ideologico de la clase dominante sobre las cla-ses subsidiarias 0 aliadas; tambien demostro como se manti ene esta re-Iacion per media de la coercion.' Hegemonia (consenso) y coercion(dictadura) se combinan para darle coherencia al Estado capitalista.Cuando el Estado dependen principalmente de 1a coercion (como es elcaso de las dlctaduras tipicas), por 10 general se esta ingresando 0saliendo de una crisis que ha puesto en tela de juicio la capacidaddel Estado para unificar los intereses de las c1ases dominantes, susfracciones y sus aliados.

Como escribiera Poulantzas, la forma de evitar se conciba al Es-tado como un simple instrumento de las clases dominantes es subrayan-do la "unidad consigo mlsmo" 0 la "autonornia relativa" del poder politi-co institucionalizado.' Este factor cohesive impide que las relacionesde competencia entre los subgrupos del bloque de poder conduzcan a

ESTADO CAPITALISTA Y AUTONOMIA RELATIVA1. Para los princ ipales p lunteamien tos de Man: y Engels sabre este eoncepto vease :Carlos MaD:, C a pi ta l: e c ri ti qu e o f p o li ti ca l e c on omy (New York: Random House , 1906),"The wo rking da y" , p p. 2 55 -330; Grundi sse: Foundi lt io ru o f th e c rit iq ue o f polit icaleconomy (borrador), t raducido par Martin Nicolaus (Harmondsworth, England PenguinBooks, 1973); Man, The e ighteenth brumaire o f Louis Bonaparte (New York: Interna -t iona l Publishers, 1963); y Karl MaD: y Friedrich Engels, Correspondence 18461895,t rad. p or Dona Tor r {Londres: Lawrenc e y Wishart , 1936), "La tter to Conrad Schmidt",p.480.2. Ver Antonio Gramsci, N e ta s s a br e M a qu ia v el o, s a br e la politico y sabre el EstedoModerno (Ciudad de Me.uco: Juan Pablo Edlto res, 1975).3. Nicos Poulantzas, Closes Socia / ti S y Poder Pol it i co e n c l E sta do C ap it al is ta (Clu-dad de Me.uco: Slg lo XXl, 1969).

Las teorias del Estado moderno plantean en forma dlferente Iarelacion entre c1ase y Estado. Algunas teorias no han descartado lasproposiciones s implistas que cons ideran al Estado como un servil ins tru-mente de los intereses economicos de la clase dominante. Ot ras teoriasinsist en en considerar al Estado como una entidad que existe por enci-rna de las c1ases sociales 0 como una abstraccion juridica que esta de


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la fragmentacion 0 reparticicin extrema del poder institucionalizado. Pa-ra alcanzar este nivel de cohesion, el Estado necesita y alcanza una"autonomia relativa frente a las clases 0 f racciones del poder Y, porextension, a sus ali ados 0 grupos de apoyo". '

Esta elaboracicin tecirica reafirma e1 caracte r de clase del Estadomoderno, pero desecha la idea de un Estado totalmente sujeto a laclase dominante. Tambien supone que parte de Ia func ion unificadorapermite al Estado, a veces, enfrentarse directamente a los interesesde los grupos burgueses. ' Los escri tos polit icos de Marx, especialmente,The Eighteenth Brumaire of Louis Bonaparte (El Dieciocho de Brumariode Luis Bonaparte), sugiere que la clase dominante puede fragmentar-se, e specia lmente cuando interviene en politi ca. Sin embargo, Marx (aligual que Gramsci) se refirio a la autonomia relativa 6 scilo en ciertassituaciones, como es el caso de un equilibrio ent re las fuerzas socia1eso convulsiones polit icas sumamente graves, como se da cuando un irn-pase en el bloque de po del' conduce a casos extremos de autonomiaestatal, Poulantzas va mas alla al proponer que Ia autonomia relativaes una caracteristica de los Estados capitalistas en general, sin la cualestes no uodrian alcanzar Ia "unidad consign mismos" en su poder po-l it ico inst ltucionalizado. Desde esta perspectiva, se sobrentiende que Iaautonomia relativa esta presente en todas las situaciones, no solo entiempos de equil ibrio 0 crisis. El margen de 1a autonomia varia deacuerdo a 1a correlacion de fuerzas sociales y su paso en la arenapolit ica. Asi se anali zan mejor l as instancias espec ificas de la autono-mia relativa en e1 contexte de las caracteristicas de cada Iormacicnsocial, Ia organizacion del Estado y Ia crlentacion e lnteracciones desus varias sub-unidades, incluyendo, como en el caso de l Peru, la s fuer-zas armadas.'

Una importante consideracic in, a l estudiar la autonomia estata l enlos sistemas autoritarios, es la unidad del aparato estatal. Un Estadoplagado de disputas sobre doctr ina, opciones polit icas 0 lealtades per-sonales, no puede disfrutar de un alto grado de autonomfa pOI' dosrazones, Primero: esta s divisiones impiden la consolidac ion de los ob-4 . Ibid. , p. 3 31 .. 333 .5. Ibid, p p. 3 94 -395 . Po r s u nn tural eza , Poulact zas argumcnta, el e st ado ca pi tal is-ta es conducido por l as c las es he gemon ica s, pe ro esto no impide In autonomic relat ivadel Estado frente ul bloque d e pod er 0 a la clase 0 f rac ti on he gemonica en e l seno deestas.6 . Cramsc i no I im it a l a e le va da a utonomic rel at iva (ces ar ismo ) solo a situaciones deequi li br ia d e l as Fu erza s so ci al es " fu ndumenta~es" sin? ~ue ins ta . a l . an~ li st a a ex arninarlas relac iones entre los princ ipales gropas SOCloeconO[!lICOS Y sccto-tecnleos de las clasesdominan tes v los e lementos a ux il iar es que s on zuiados 0 subordinados por su influenciahegemoulca," concediendo particular atencion a l~s campesinos y grupos militares, Veuse:Crumsci , Netas, p. 88.7. Poulant zas. Cl ases Sociales, pp. 3Jl- 33~ ( Poul antzas admlt e que esta nocion noesta 1 0 sufic ientemente desarro llada ana li ticamente, pero a rgumenea que de todos modestiene valor)"

j etivos institucionales porque e1 Estado se convierte en poco mas queuna amalgams de facc iones. Segundo: un Estado fragmentado aumentael numero de puntos de acceso para representantes del sector priva-do, quienes pueden explotar la falta de armenia interna del Estado enbeneficia propio, Si estes representantes son capaces de ganar aliadosdentro del aparato estatal, el margen de autonomia decae notable-mente. Arnbas tendencias se hicieron evidentes en e1 Peru en la segun-da mitad del regimen del general Velasco.En circunstancias norm ales, e1 estilo de elaboracion de polit ica va-ria dependiendo del grado de autonornia estatal, la mezcla concretade las inst ituciones estatal es formales existentes, tales como el Parla-men to y el Poder Judicial, y la naturaleza de la crisis que dio lugaral regimen. Cuando exists un alto grado de autonomia relativa, e1 Es-tado deberia poder Iormular y ejecutar medidas que sean dist intaso hasta contrarias a la s propuestas pOI' las cla ses 0 f racciones del blo-que de poder.' Bajo condiciones de bajo nivel de autonornia, los fun-ciona rios de l Estado perrnanecen suscept ibles a fuerzas de los cuatropuntos cardinales, pudiendo surgir opciones politicas de una serie degrupos interesados en las cuestiones en disputa. Normalmente, los gru-pos de inte res econcimico resuelven sus diferencias en forma privaday unen sus fuerzas para presionar a1 gobierno hacia una politica es-pecifica. La situacion se invierte cuando la autonomia estata! es altay e1 nucleo de gobierno puede mantener sus distancias con respecto alos otros grupos de poder. Los Hderes Iormulan juicios acerca de la na-turaleza del problema, confrontan sus observaciones con tecnocratase ideci logos simpatizantes e imparten ordenes desde la cima, Para e je-cutar sus pohticas, el Estado se vale del apoyo de uno de los pilaresde la rama ejecutiva del' gobierno (en e1 caso del Peru, las fuerzasarmadas) y procede con la pasiva aceptacion pOI' parte de los grupossubordinados.

Dos aspectos interesantes del gobierno de Velasco fueron su altograde de autonomia y sus esfuerzas para utilizar esa autonornia en in-cremental' e1 poder del Estado. Sin embargo, es importante no con fun-air la autonomia relativa can el poder del Estado, particularmente en1a esfera economica. Obviamente las dos estan interrelacicnadas, peroes necesario hacer la distincion, porque un alto grado de autonomiano siempre corresponde a un alto grade de poder. Asi, el Estado bra-sil eno de 1964, aunque poderoso, demost raba poca autonomia. E1 Es-tado chilena bajo Allende, aunque debil, t enia un alto grado de autono-mia. En el case del Peru, la autonomia alcanzada por Velasco en 1968fue 10 suficienternente alta como para forza r una parcial reorganiza-

S. Un sst udio completo de l a autonomia relativa deberi u indui r un examen cual ita-tivo de l a opi ni on Favor able sabr e las pol iti cus por parte de fracciones de In clase do-rnina nt e, e l impa cto d e l as pol it icas e n s us int er eses obj et iv os y el impacto de dichas po-l it icu s e n los int er ese s de l a bu rgue si a e n gene ra l.


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23 8 CLEAVES I PEASE A UT ONO MIA DE L E STA DO Y PO llTlC A M ILlT AR

Clan del bloque de poder. Al mismo tiempo, el poder economico delEstado era sumamente debil y se incremento, al menos en terrninos re-lativos, a traves de la expropiacion de propiedades pertenecientes a1a ollgarquta. En el contexte de una nueva correlacion de fuerzas, tan-to naclonal como internacionalmente, la autonornia estatal habia decli-nado considerablemente hacia 1975, a pesar de que el Estado era cla-ramente mas poderoso en 10 economico. Al considerar el experimentoperuano es importante recordar que la Iormacion social peruana es decapitalisrno periferi co y que, en 1968, ni el Estado ni Ia sociedad civi lternan un alto grado de institucionalizacion, 10 que indica que en aque-11a epoca habia rasgos precapitalistas, Las fuerzas armadas, que a 10largo del per iodo republicano con frecuencia habia encabezado gobier-nos, const ituian con mucho la organizacion mas estable y consolidada.La prevalencia del autor itar ismo en Ia sociedad, las dictaduras frecuen-tes en el pasado y 1a exclusion de vastos sectores de 1a poblacion delsistema politico facilit aron un alto grade de autonomla re1ativa del Es-tado cuando el bloque de poder carecio de unidad en el mando, Asi,las caracteristicas politicas del Estado antes de 1968 y la situacion enla que el regimen militar llego al poder ayuda a explicar sus posibili-dades de accion.

de los afios 30). Despues de 1950, e1 crecimiento y dinamismo de losmodernos sectores industriales y las dernandas de la c1ase media plan-tearon series desafios a dicha hegemonia. La crisis del estado oligar-quico se caracterizo por la declinacion de la cohesion en el seno delbloque de poder y se reflejo en un regimen de sucesivos compromises,incapaz de art icular una linea polit ica coherente.

. Tambien se presentaron tensiones en el sistema fuera del bloquede poder. La modernizacion de las empresas manufactureras, de cons-t ruccion, pesca y minerta incremento en tamafio e importancia a la cla-se trabajadora y genero importantes sectores de pequefia y medianaempress. Despues de 1960, 1a oligarquia tuvo menos capacidad paracontrolar el movimiento de 1a clase t rabajadora. La declinacion de loslatifundios semifeudales condujo a una ruptura de 1a economia ruraly provoco la ernigracion interna, la rapida urbanizaclon y el fin deltradicional aislamiento rural. En la decada del 50, los campesinos in-gresaron con fuerza en la escena polit ica invadiendo ti erras, uniendo-se en formas asociat ivas y demandando condiciones de trabajo mas hu-manas; en respuesta a esto, el Estado otorgo servicios sociales paradesviar las presiones de las clases bajas. A partir de 1930, frente aldesarrollo del APRA y de los socialistas, 1a oligarquia habia vuelto alas dictaduras militares represivas para mantenerse en el poder. Mastarde, trato de alcanzar el consenso nacional entre la clase media ybaja a traves de la construccion de obras ptiblicas y Ia prestacion deservicios sociales, Para la decada del 60, tales tecnicas ya no eran su-ficientes para mantener su situacicn de dominic.

Fue grande el entusiasmo nacional que acompafio 1ainvest idura co-mo Presidente de Fernando Belaunde Terry en 1963. La alianza politicaentre los partidos Accion Popular y Democracia Cristiana fue un nuevointento para satisfacer las mas urgentes demandas de los sectores po-pulares. La reforma agrari a e industri al, la reorganizacion de 1a buro-cracia estatal, Ia reforma educativa y Ia defensa de las libertades de-mocraticas tambien tuvieron gran acoglda entre las clases medias y fue-ron adoptadas por sus partidos politicos. Los voceros del ala modernade la c1ase dominante tambien propusieron medidas economicas quefavorecieran sus intereses, tales como un alto en las devaluacionesque perjudicaban a 1a industria y favorecian a los sectores oligarqui-cos expor tadores. La ernergente burguesia indus tr ial tambien alentabala creacion de un Estado activists que fomentara la industrializacion,E1 desafio a 1a dominacion oligarquica se transfcrmo en una abiertaamenaza cuando aparecio el movimiento guerrill ero de 1965. Sin em-bargo, estos insurgentes fueron eliminados rapidamente par las fuerzasarmadas restaurandose asi la creenda de que la clase dominante po-dia evitar el cambia. Mas aim, la capacidad de rnovil izacion de la cla-se baja se veia entorpecida por la disposicion par parte del Estado a

EL GOBIERNO REVOLUClONARIO DE LAS FUERZAS ARMADASEl golpe militar de 1968 fue la c~lminaci6n de la crisis del llama-do estado oligarquico peruano, una forma de dominacion cuyos orige-

nes se remontan al siglo XIX y que alcanzara su cenit en la decada de1950.~Los miembros del bloque de poder durante este periodo fue-ron las clases sociales y fracciones que controlaban las grandes ha-ciendas en la costa, los latifundistas de la sierra media yalta (cuyopoder local est aba basadc en Ia persi stencia de relaciones no cani talis-tas de produccion) y la gran banca y empresas de seguros. Esta~ frac-ciones, junto con los grandes comerciantes, tsndian a resistir a la mo-dernizacion capit alista, aunque habian ernpezado a diversificarse en-trando al campo industrial . Importantes inversionistas extranjeros , par-t icularrnente estadounidenses, controlaban recursos naturales tales co-mo Ia mineri a y el petroleo, y las industrias transnacionales habian pe-netrado en la economfa local despues de la Segunda Guerra Mun-dial (vease el estudio de Rosemary Thorp: pp. 63-86). Sin embargo,1a fraccion hegemonica del bloque de poder sstaba constituida por losexportadores agricolas (denominados barones del azUcar per el APRA~, En 10 concerniente a los regirnenes polit lcos previos a 1968, ver Henry PeaseCarela, E! Oeas e d e ! P ode r P o li ti co : Luella Po li ti ea en la Escena 0fielal, 196&1975 (Lima:DESCO, 1977 ), Capi tulos 1 y 5; Julio Cotler, Closes , E s tl l do y N ac i6 n e n e! Peru (Lima:Ins~tuto de Estud los Peruanas, 1978); y Laura Madalengoitia, Burguesia 'y E s ta do L ib e ra i(LIma, DESCO, 1979) . Los reg imene s pol it ico s de 1930 a 1950 tuvi eron, de a cue rdo I IIAPRA, como uno de s us propo si tu s p rimar ias, el co nt rol d e l as fuerzas anti-oligarq uicas,


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240 CLEAVES I PEASEhac~r co~~esiones parciales a sus demand as y pOI' una estrecha visi-Iancia milit ar de las actividades organizativas del part ido aprista. b

C?n:o c~nsecuencia, durante la presidencia de Belaunde, 105 secto-res oligarquicos se resistieron firme y sistema 'lcamente a J .. . 'a rerorrna,En ahanz~ can eJ antiguo partido aprista y los partidarios del ex-die-t ador Odna: controlaban el Parlamentn y lograrcn rechazar las iniciat i-~as refnrmistas de Belaunde. Hacia el final de su gobierno, Belaundeya no r.ep:esentaba una fuerza para el cambio sino un ejecutor deobras publicas, 10 cual constituia una anticuada forma de obtener el:o~senso a la luz de la seriedad de los problemas nacionales. En losultimos meses .de su gobierno cundio el descontento publ ico en razonde qu.e e~p residents se habia rendido a la presion de Estados Unidosy habia firmado un acuerdo que Iavorecia a la International Pet roleumCompany. La debi lidad del sistema de partidos impidio que 1a crisis seresolviera a traves del Parlamento 0 el Poder Judicial.

En este momento entre en escena el Gobierno Revolucionario delas Fuerz~s Armadas conducido por el General Juan Velasco Alvarado.Lo ocurr:d~ el 3 de octubre de 1968, parecio tan solo un golpe mas,pero el. reglff ie~ se legi time a sf mismo poco despues nacionalizando losp~.zos, mstalaclOnes y refinerias de la IPC. Alentado par la aclama-cion de este ~aso, el gobierno se enfrento y desplazo nlpidamente aaquell a: fracclOnes oligarqutcas que ocupaban los puestos de mas im-portancia. Emprendio una reform a agraria seria, la cual habia sido Irus-trada duran~e el regimen previa y expropi6 de un solo plumazo lasgr:ndes ~aclendas azucareras, Paulat inaments, el gobierno nacionalizoa~ounas lm~~rtant~s e~~resas en los sectores de la banca y el COmer-Cl0 ~ asumio la direccion de los grandes latifundios tradiciona1es de1a sl~r:a. Sus propietarios "amos de vidas y haciendas" habian sidolos vigi lantes locales del sistema de dcrninacion oligarquico controlan-do a las rnasas campesinas. El regimen tarnbien fort alecio el poder delesta~o en la .economia naciona1izando rnuchas f irmas nacionaIes y ex-tranjeras dedlcadas a la extraccion de recursos naturales, Ia indust riabasica y Ia prestacion de servicios en eI sector terciario.

EI c~~tenido de la politica de Velasco fue el producto de una in-terpretacion .de los p.r~blemas socioeconomicos del Peru que prevaleciaen la c~mumdad politica en 1a decada de 1960. Dicho analisis, moldea-do par mre.lectuales y tecnocratas civiles de class media inf luenciadospor Ia teoria de la dependencia, habia sido recogido por los militaresy ?r~p~gado en parte a traves de curses academicos en el CAEM. Losprln:lploS sU,byacentes a dicho anali sis eran que el subdesarrollo delPeru proverua del poder polit ico y economico desproporcionado en rna-nos de una c1ase alta anacronica, de la falta de integracion nacionald.e un est~do debil y una excesiva dependencia del mercado interna~clonal, Mas aun, las importantes reforrnas que se emprendieron des-

, \l iTONOMIA DEL EST .\DO Y POLIT IC" ~!lLLT"R

pues (agriculture, industria, educacion, recursos naturales, administra-cion publica, etc.) habian side elementos centrales de los programaspoli ticos de los part idos de izquierda, incluyendo el part ido comunista.Algunos militares adoptaron estes puntos de vista, despues de lucharcontra el rnovimiento guerrillero de 1965, al observa r de cerca los de-fectos de orden tradicional que se suponia debian defender. Mas nu-merosos fueron 105 militares que justificaron su nuevo pape1 bajo elprincipia de 1a defensa nacional y la tesis, que ganara ascendencia du-rante la guerra de Vietnam, que decia que la seguridad interna es pre-caria mientras e1 pais siga siendo subdesarrollado," Asi, las re formasposteriores a 1968 derivaron de un esquema ideoldgico que incluia con-ceptos de defensa nacional y conciliacion de clases, influenciados sig-nificativamente par los sectores de clase media que hicieron sentir supresencia en este regimen, como 10 habian heche en decadas previasmoldeando esta manera de pensar.

El principal sopor te del regimen rnili tar residia en las mismas fuer-zas armadas. En un principio, el regimen saco provecho de 1a difusapasividad de la sociedad, que era una consecuencia de la crisis del es-tado oligarquico y el desengano de la mayor parte de la poblacionfrente al programa de reformas de Belaunde. Sin embargo, no puededescribirse el golpe de 1968 como un esfuerzo concertado de los mili-tares como insti tucion, La iniciativa de tamar e1poder fue del generalVelasco, quien en ese entonces era el oficial de mas alto rango en e1ejercito y [efe del Comando Conjunto, y de un grupo de coronelesquienes formaron el micleo del nuevo gobierno. La cima formal delpoder tambien eomprendia a la Junta Hevolucionaria, formada por loseomandantes generales de las tres ramas de las fuerzas armadas, quie-nes supuestamente estaban dotados de autoridad de mando sobre lasiniciativas del regimen.

Las reformas mili tares originaron una acelerada reorganizacion declases y fracciones en el bloque de poder dentro de un esquema de re-conciliacion de clase de los grupos consider ados como poseedores de1egitimos papeles en el desarrol lo nacional. Virtualmente el resul tadofue exc1uir a la oligarquia (exportadores agricolas, terratenientes ybanqueros tradicionales y grandes cornerciantes ) del poder y elevarel status relative del moderno industrial. Sin embargo, estes cambiosno se produjeron bajo la direccion de 1a burguesia industrial, sino al

10. Este pun ta co t rat ado par J ul io Cot ler y Luis Pasar a en este volumen, por esono se desar rol la aqui con mayor detal le. La import nncra de la def ensa nact onal en laideologi a mi li ta r e s fund amental p ero no de spl aza a los ot ros el ementos menc ion ados.S irvio c omo factor de union de los el ementos h et erog en eos de l as Iuerzas armadas F ren teII las implicaciones Ideolog icas de las reformas soc io -economicas. Alfred Stepan tarnh ient rata sabre l n madur aci on del punta de vi sta r nli itar eo "Th e S tat e a nd So ci et y: Peruin Compara!it:e Perspective (Princeton: Princeton University Press, 1978), pp. 127-1:17.


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242 CLEAVES I PEASE 243UTONOMIA DEL ESTADO Y POLIT ICA :'llUTARmando de los lideres militares, quienes forjaron un Estado capaz de in-tervenir signlficativarnente en Ia economia. Debido a1grado de autono-mia aIcanzado durante el periodo inicial, el Estado lcgro imponer suvoluntad a varies sectores de la clase industrial. Hacia 1975, el sectorestatal controlaba la agricultura (ya que las cooperativas agrarias seencontraban bajo la fuerte influencia de funcionarios del Estado y ungran mimero de medianas haciendas tambien habian sido expropiadas),importantes industrias manufactureras y una gran proporcion de los re-cursos naturales de cobra (Cerro de Pasco) y hierro (Marcona), y to-da la industria petrolera del pais [Petroperu). Organismos estatalestambien manejaban todos los servicios publicos esenciales (tales como:electricidad, telefonos y transporte ferroviario) y el Estado actuabacomo el principal intermediario en las exportaciones peruanas. El re-sultado fue una nueva forma de Estado peruano que implicaba cam-bios significativos en las relaciones entre economia y polftica y una di-ferente configuracion de fuerzas en el bloque de poder.

La nacionallzacion y reforma de la propiedad fueron consignasideologicas durante la decada del 60 y constituyeron el micleo del plandel general Velasco para transformar la sociedad peruana. El gobiernoesperaba que el pais evolucionase hacia un sistema de corte capitalis-ta moderno, dirigido por el Estado, que reconciliara los intereses de lasnuevas clases economicas con aquellos de los sectores populares. Sinembargo, el regimen no logro idear un programa aceptable para am-bos grupos debido a que la ortodoxa politica economica seguida por elMinistro de Economia y Finanzas de Velasco, Francisco Morales Bermu-dez, apuntaba a fines opuestos. El gobierno aument6 substancialmentela inversion publica intentando a1mismo tiempo brindar incentives tri-butarios, pero los inversionistas privados no confiaban. La politica deindustrializacion correspondia al modele de substitucion de importacio-nes y can el se esperaba conseguir el apoyo de empresarios naciona-les y extranjeros, pero e110stampoco cooperaron. Aunque la retoricadel regimen implicaba el rechazo al capitalismo, sus decislones econo-micas no reemplazaron la estructura productiva predominante ni alte-raron substancialmente la logica de la acumulacion de capital. Du-rante la primera fase del regimen miltar se consclido una especie decapitalismo de Estado, pero no se dieron las condiciones que ase-guraran su estabilidad, tal como argumenta E.V.K. FitzGerald ensu estudio. Aunque muchos observadores consideraban que las me-didas economicas eran el siguiente paso en un proceso continuo demodernizacion capitalista, rapidamente el gobierno de Velasco se encon-tro involucrado en series conflictos con las modernas fracciones de laburguesfa que debian resolverse antes de que pudiera instaurarse unaforma estable de dominic politico.

Velasco demostro un alto grade de autonomia estatal durante susconfrontaciones con los modernos sectores industriales. En un princi-

pio, los grupos afectados mas adversamente par las politicas del regi-men fueron los miembros de la oligarquia tradicional. Mas tarde, lasreformas tocaron al resto de la burguesia agraria incluyendo a los me-dianos terratenientes y a los sectores industriales que, aunque no su-frieron expropiaciones, chocaron con el regimen por la comunidad in-dustrial, las restricciones sobre despido de personal y las medidas pa-ra incrementar el papel del Estado en la economia. El gobierno ofre-ci a a los industriales una serie de generosos incentives economicos acorto plazo mientras continuaba con su programa de reformas ignoran-do las quejas de los industriales y aun deportando a algunos hombresde negocios demasiado francos. De 1970 a 1975, estes sectores compro-metieron al gobierno en una sucesion de tensas confrontaciones querepercutieron en las fuerzas armadas y acabaron por socavar la prin-cipal base de apoyo del regimen." Los ataques no se dieron al uniso-no porque parecia que algunos industriales aceptaban las iniciatlvasconciliatorias par parte del regimen. Sin embargo, el heche fue quelas protestas del sector industrial no cesaron hasta el final de la Pri-mera Fase del gobierno militar y Ia caida de Velasco; bajo Morales Iasituaci6n se invirtio. Estas fracciones del bloque de poder ganaron as-cendente y lograron obtener considerable satisfaccion a sus dernandasdurante Ia segunda Iase.

EI gobierno de Velasco no fue una desviacion accidental en la evo-lucien politica del Peru, sino mas bien un eslabon crucial entre un pe-nodo y otro. Fue consecuencia natural de una larga historia de cam-bios econornicos graduales aunque significativos que aun no habfan te-nido impacto en la conformacion del bloque de poder. EI programa dereformas de los militares reagrupo a los principales contendientes porel poder en el pais y estimu16 el surglmiento de una nueva clase do-minante. El heche de que la burguesia industrial no tuviera un pro-grama propio, ayuda a explicar la amplia autonomia de la que disfrutoel regimen de Velasco una vez que elimino a los tradicionales exporta-dores agrfcolas. Como veremos mas tarde, los conflictos en el sene delgobierno despues de 1972 revelaron los objetivos contradictories delas diferentes fracciones de esta ernergente clase dominante.

En resumen, el gobierno de Velasco gozo de un alto grado de auto-nomfa relativa inmediatamente despues de su ascenso y, hacia 1973, Iapurga oligarquica estaba casi completa. Sin embargo, su unidad se fuesocavando a medida que se iba reconstituyendo un bloque de poderque permitia que la burguesfa del pais tomara la iniciativa para dise-liar una nueva forma de dominacion politica. Los grupos industrial, co-mercial, de mediana agricultura y profesional asi como los partidosAprista, Accion Popular y Popular Cristiano nunca se dob1egaron total-

11. Pam una peri odizaci on de la l ucha poli tica en l a cima del poder entre 1968 y1975, vease Pease, E l O cas o .


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mente bajo los mil itares; aun algunos grupos populares participa ronen huelgas y most ra ron su creciente oposicion, La nega tiva de Velascoa admiti r l a exi stenc ia de una inminente crisi s economica y su temera-ria indiferencia frente a la amenazante situacion internacional que in-volucraba a1 Peru, Chile y Bolivia, contribuyeron a la creacion de unanueva coalicion de fuerzas unidas par 10 menos por 101convencimientode la necesidad de su derrocamiento. En la Segunda Fase, frente a 1apresion de poderosos grupos civiles, el gobierno militar via decaer surelat iva autonomia mient ra s trataba de mantener el control de 1a situa -cion economica en deterioro y una elite de gobierno gravemente divi-dida. Para satisfacer las insistentes dernandas de 1a clase dominante(especialmente los industriales locales y el capital extranjero), e1 go-blerno de Morales Bermudez dio un viraje a la derecha en 1976 y tra-t6 de aplastar las protestas politicas de los sectores populares.P

El Cuadro 7.1 i lustra el grado de superposiclon ent re las poli ticasdel Estado y los intereses de grupos civiles poderosos y debiles duran-te las dos fases del gobierno militar." Muchas de las polrticas inclui-das en el Cuadra se tratan en otros estudios de este libro yaqui nose desarrollan en mayor detaIle. EI objetlvo de este Cuadro es servirados proposi tos: sefiala r l as posic iones basicas de los grupos que par-ticiparon en el debate sobre varias iniciativas del Estado; y brindaruna idea del grade de conflicto entre los grupos poderosos y Velasco,y la relacion mas armoniosa entre estes mismos grupos y Morales Ber-mudez . El Cuadra sugiere que el Estado ba jo Velasco fue considerable-mente mas autonomo que bajo Morales. Entre las polit icas de Velasco,las que perjudicaban a 1a c1ase dominante eran mucho mas numerosasque las que correspondlan a sus intereses. Baja Morales, las politicasfueron mas en beneficio de los intereses de los poderosos que en opo-sidon a estes: s610 una de ellas Iavorecio claramente a un grupo dela clase baja, El Cuadra ayuda a esc1arecer por que los que poseianel poder tradicionalmente, aunque no estaban del todo encantados canMorales Bermudez, se sentian mucho mas comodos con el en la sill a pre-sidencial que con su predecesor. De acuerdo a las definiciones pre-sentadas anteriormente en este estudio , concluimos que 101Estado bajo

B. El virajc hacia la derecha es analiza do por Henr y Pease Garcia en Lo s Camiflosdel Potier: Tres AtlaS de Crisis en la Escena Polltica (Lima: DESCO, 1979).13. Aqui conviene hacer una salvedad con respect o a la met odologi a util izada enIn preparacion del Cuadra 1. S6[0 se incluyeo e n Ia co lumna de In izquierda aquella spo li ti cas cons id erada s c omo represe nt at ive s d e los mavo res camblos en los res pe ct ivo scampos pol iti cos, La Indicacicn de si se t rat aba de medidas correspoudl entes a l os in-t er eses d e los d if er ent es grup05 ec onomico s es d e ca ni ct er ev alua ti ve y ha sido elabo-r ado ccnsultando a los anuli stas de In polit ics peruana de este per iodo. Ademas, debequ ed ar e n cl are que se trata de leyes de caracter publico que tocaron ampllos segmentosde In comun id ad po li ti ca. T ambien se toma ron numeros as d ec lsion es qu e inf lu eoda roola escena politicu pero que no aparecen aqui, tales como las promoclones militares, Iaseleecion de personas a deporta r, la des tgnacton de ministros y comisiooes Investigadorasmilitares , e tc . EI lec to r debe conside ra r que estas c ifra s t ienen s610fines i lustra ttvos.

AUTONOM!A DEL ESTADO Y POLIT ICA ~lILlnR

CUADRO 7.1Intereses de grupos y politicas publicus, 1968-1980

Grupos Fucrtcs Grupos DobilesImportadores-exportadoresIndustrialesMilitaresIglesiaCapitalistas extranjerosBurocracia

Medianos agricultoresCampesinosTrabajadoresHabit antes de Pueblos J6venes

PERIOnO VEL\SCOPoliticas industriales N N y YPo l i t i ca exterior N N NPoliticas agrarias N Y Y N N Y Y yPolitica educativa N N Y YActividades deSINA..l\{OS N N N N N N yCrecimiento estatal N N Y N YReforma de la prensa N N N Y N y yPropiedad Social N N N Y Y YTierras urbanas N N Y Y

. PERIODO :>'IORALES BERMUDEZDevaluaciones N y N N N NPolitica exterior Y Y YPropiedad Social y y N Y N NPoliticas industriales Y y y N NPoliticas laborales Y Y y N N NRetire de subsidios aalimentos N N y y N NInstrumentos rnllitares N N YY Iatercses de grupos generalmente coasistentes con las rnetas de las polttlcas.N Intereses de grupos genernlmente lnconsis tenres con las meras de: tas politicas,Las metas d e las poltricns so n irrelevantes 0 ambiguas p a ra l os intereses de grupos.

Velasco se benef ici6 con una autonomia relat ivamente elevada mientrasque, bajo Morales Bermudez, se caracterizo par una moderada auto-norma.AUTONOIvIIA Y FORMULACION POLITICA

Entre 1968 Y 1977, los gobiernos del Peru aprobaron mas de 4,0001eyes. El contenido de estos decretos y el esti lo utili zado para formu-larlos fueron, en general, diferentes bajo los gobiernos de Velasco yde Morales Bermudez, Las principa les inicia tivas pol iticas ba jo el go-bierno de Velasco fueron en las esferas de: asuntos Intarnacionales,agr icul tura ( la reforma agrar ia), crecimiento economico, indus tr ialiaa-cion, recursos naturales ( incluyendo 1a pesca y la piscicultura), medicsde cornunicacion y reforma de la propiedad. Bajo el gobierno de Mo-


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24 6 CLEAVES / PEASEral es Bermudez, por media de decretos importantes se introdujeron de-valuaciones, med idas econornicas referentes a precios y sa laries (el pa -quete de estabili zacion), se debllito el requisi to de la comunidad indus-t rial, se rescindio la estabilidad laboral de los obreros y se adquirioa rmamento mili tar." A pesar de este sinnumero de casos, existen pocosestudios del proceso de gestacion de la politica, en parte debido a que,a falta de un Parlamento, Ia mayoria de las decisiones se tomaron apuerta cerrada.

La toma de decisiones en el Peru, en esta etapa, se encontrabacent ra lizada en la el ite gobernante. Ba jo Velasco, esta eli te estuvo com-puesta por el presidente, la Junta Revolucionaria y por los titularesde los ministerios, quienes se encontraban agrupados en el gabinete,Esta elite gobernante dependia de un vasto consenso en el interior delestablishment milltar, el cual necesitaba sentir que tenia voz en e1sistema. Cada uno de los ministerios era asignado a una de las tresramas de las fuerzas armadas. Todos los ministros eran ya sea genera-les (incluyendo a aquellos de la Fuerza Aerea) 0 alrnirantes en servi-cio activo, nombrados por el presidente, de una terna propuesta porel comandante de la respectiva arma en servicio. Basta 1975, el ga-binete abarcaba tanto al presidente como a los miembros de 1a Juntay tenia el poder de debatir y de aprobar en forma colegiada todaslas leyes, 10 cual diluia la autoridad de la Junta. Bajo el gobierno deMorales Bermudez, ocurrio un importante cambio en la cupula de po-der: la Junta fue separada del gabinete y obtuvo autoridad sobre lasdecisiones politicas y militares mas importantes . Esta modif icacion colo-co a los tres jefes de las fuerzas armadas sobre una base de igual-dad en el momento en que prevalecian las divisiones entre los l ideresmilitares. La nueva distincion entre el gabinete y la Junta fue tambienuna de las causas principales del estancamiento en el proceso de to-rna de decisiones durante los primeros meses de la segunda rase y mar-co el comienzo de l viraje hacia la derecha.

Morales actuo mas como presidente de la Junta en este contexte,en contrasts con Velasco quien habia sido, sin duda, Ia cabeza del ga-binete.14. Para varie s a rt iculos detallados sa bre los prcg rarna s d el r eg imen de Velasc o, v erA~~ham F. Lowenthal, ed., T h P f! rt ww n E :r pf !r im en t: C on ti nu it y a nd C ha ng e U nd erM !l tlary Rule (Prince ton: Princeton Univers ity Press , 19(5). El compendio edltado porHenry Pease Garcia y Olga Verve, Peru, 1968-1976, Cronoiog ia Po l it ica (Lima : DESCO,1974, 1 977) cont ien e abund an tes d atos e nt res ac ados de los archive s d e d ia ri es a med idaque se desar rol lnban l os eventos despues que los mil itates t omar on el poder , En Peru,~'QtJe haceri', Francisco Moneloa (Lima: Editorial Horizonte, 19(7); yen La Re1,,'O!ucum en~ t ro mp e de Hec tor Bejar (Lima: Edlciones Soc ia lismo y Participacion, 19(7) encontramosinformes en primern persona sabre e l re gim en d e Velasco. Pam ma s detal le s sabre las re-formas de l a prop ied ad , v er P et er T . Knigh t, P e r u , iH ac ia f a Au to g es ti 6n ? (Buenos Aires:Edito rial Proyecc ion, 1974), Ysobre la reforma de la educaclon , Peter S . Cleaves , lmpletnen-f.?tion o f t he Agrarian and Educat iona l Re fon i l l in Peru," Technical Paper Serie s, N~8 (Ins-t itute of Latin American Studies , Unive rs ity of Texas a t Aus tin, 19i7) .

AUTONO~UA OEL ESTAOO Y POLITICA ~!lLITAR 24 7La cupula de poder conserve el maximo poder formal y real 50-bre Ia di reccion de l gabinete y la administracion del Estado, Aque llosque jugaron el papel principal en la formulacion de la politica bajoel gobie rno de Velasco fueron el Comite de Asesoramiento de Ia Presi -dencia (COAP), 105 ministerios sectoriales dent ro de sus propias areas

de competencia, los ministerios al asesorar sobre la polftica en otrossectores y los "consul tores varios", Los mas influyentes ent re dichosgrupos de consulta fueron los Servicios de Inteligencia y el Estado Ma-yor de cada rama de las fuerzas armadas: El COAF estaba compuestoaproximadamente per 13 coroneles bajo la direccion de un generaldel ejercito quien tenia el rago de ministro de Estado y la autoridadde solicitar la palabra (pero no el voto) en las reuniones del gabine-teo E1 COAP actuaba como el Estado Mayor del presidents y era elequivalente funcional de una Cornisidn Par lamentar ia que coordinabalas leyes antes de presentarlas para el voto final.

Reformando el Estado de .acuerdo con su propia imagen, los mili -tares dividieron la burocracia publica en un gran mirnero de minlste-rios sectorlales. En las reuniones del gabinete, cada ministro era re-conocido virtua1mente como la autoridad en su campo y sus deseos erangeneralmente respetados. Cuando se ponia en duda la palabra de unministro (principalmente par el presidents y algunas veces por elCOAP), sin que este lograra defender su posic ion, en muchos cases re-nunciaba y era sustituido por una persona mas ducti l, Los varios mini s-terios y princlpales entidades publicas fueron asignadas permanente-mente a las tres fuerzas armadas, asegurando una cierta continuidaden la division sectorial, pero tambien extendiendo los efectos de losconfl ictos internes. El Mini ste rio de Economia y Finanzas era e1 que te-nia la mayor' influencia sobre la politica que se originaba en otroscentres (debido a las implicaciones tributarias , presupuestarias y demoneda extranjera). Con el tiempo, la coordinacion intersectorial seconvirt io en un problema y se crearon nuevas entidades "hor izonta1es" ,cuyos directores ternan el derecho de asistir a las reuniones del ga-binete. A pesar de sus Iunclones integradnras. estas entidades no al-teraban sustanc ialmente la mercia de las prerrogativas sectoria les,

A menudo, se consultaba a diferentes personas durante la Iormu-lacion polit ica, especialmente en asuntos eomplejos 0 de mucha impor-tancia. Estas personas externas ayudaban a asesorar al COAP (queconvocaba ad-hoc a grupos de accion especlf ica, cuyos miembros traba-j aban a menudo ad-honorem), a los mini stros y, algunas veces, direc-tamente al presidente. Se trataba generalmente de profesionales dedis tintos campos, tecnocratas, funcionar ios publicos de alto nivel y , conmenor frecuencia , voceros de clase ya sea de los sindicatos 0 de gru-pos de interes, Es importannte recordar que, debido a que e1 regimense definia estrictamente a sf mismo como e1 Gobierno de las FuerzasArmadas (el fortalec imiento de este sentimiento constitui a uno de sus


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principales puntas de apoyo), la elite gobernante siempre mantuvo adistancia a estes consultores civiles.

Detras de las bambalinas, diferentes elementos de las fuerzas ar-madas intervinieron tanto sutil como abiertamente en la formulacionde 1a polftica. Fuera de la vista del publico, los oficiales daban a co-nocer a sus carnaradas con cargos politicos sus preferencias en cuantoa alternativas politicas. Los oficiales militares de alta graduacion quaformaban parte de los Estados Mayores y los Servicios de Inteligenciaparticipaban forrnalmente en el proceso de la elaboracion politica, pre-sentando sus opiniones en determinados asuntos 0 participando en co-misiones especiales de Investigacion. Cada ministerio tenia su propiaversion de un mini-eOAP para asesorar a1ministro: de ellos, los masimportantes se encontraban en el Ministerio de Agricultura, e1InstituteNacional de Planiflcacion y SINAMOS. Los civiles designados paraestes grupos ternan poco poder independiente y necesitaban recurrira 105 oficiales militares en sitios claves para ejercer influencia. Ladesignacion de civiles como ministros de estado, bajo el gobierno deMorales Bermudez no altere sustancialmente este equilibrio de poder,excepto en 1a esfera economica y durante los ultimos meses del go-bierno militar. Los voceros de clase y los grandes diaries tambien con-tribuyeron al tono y contenido del debate politico.

Los regimenes mostraron no uno sino cuatro patrones principalespara la elaboracion de la politica: estes pueden ser claslficados desdeel mas cerrado hasta e1mas abierto. En el primero, las decisiones po-hticas se originaban en el COAP sobre 1a base de instrucciones delpresidente y de sus consejeros mas cercanos y, luego de una sesiondel gabinete, la legislaclon se promulgaba como un heche consumado e ,Este procedimiento fue caracteristico sobretodo de Velasco; par ejem-plo, los grupos afectados par Ia Ley de Prensa de 1969 no estaban altanto de las deliberaciones legislativas y se enteraron de las intencio-nes del gobierno practicamente can 1apublicaclon de la ley.

En el segundo patron, las sugerencias politicas se originaban enIps ministerios y eran sometidas a1COAP y a1presidente para su apro-bacion, sin consultar con los representantes de otras dependencias gu-bernamentales y no gubernamentales. Las leyes relativas a la moneday a Ia banca, 1a devaluacion, la expropiacidn de la prensa de 1974,la reforma urbana y el sector industrial fueron aprobadas de esta ma-nera. Una vez mas, Velasco fue mas propenso que Morales Bermudeza utilizar este procedimiento restringido en la elaboracion de 1a po-litica.

De acuerdo can el tercer patron de la alaboracion pohtica, los pro-yectos iniciales tenian su origen en el ministerio y el COAP coordina-ba su circulacion entre otras entidades gubernamentales, pidiendo su-gerencias, solicitando comentarios reservados de diferentes personas

AUT O NOMY. ." !. D EL E ST A DO Y P Ol lT IC . . ~ !l LI TA R

preseleccionadas y redactando Ia legislacion definitiva. El prucedimien-to de coordinacion =-descrrto en Ia Directiva 38 de 1969- fue recono-cido como la formula modele en la elaboracion de la politica, ya queIa gran mayoria de las leyes se ajusto a dicho procedimiento. La ma-yor parte de la legislaci6n coordinada de la administracion de Velascofue de menor importancia, sin embargo, can excepcion de la Ley de laComunidad Industrial, la nacionalizacion de la industria pesquera y laIundacion de SINAMOS.E1cuarto patron la formulacion de la politica implicaba someterse,en cierta medida, a un examen publico 0 privado de caracter mas am-plio. Bajo el gobierno de Velasco, personas con espiritu civico envia-ron observaciones escritas a la prensa local (la cual publico algunasde ellas), discutiendo acerca de la ley sobre las comunidades nativasde la selva y 1a propiedad social; estas criticas aparecieron impresasantes de que las leyes fueran promulgadas. La reforma educativa fuetambien debatida mas abiertamente y U11aasamblea constituyente fueelegida dernocraticamente para redactar los estatutos universitarios(que posteriormente no fueron ratificados por e1regimen).

Estos patrones de elaboracion de 1a politica se refieren a decisio-nes formales que se convirtieron en decretos publicus. Sin embargo, amenu do, los eventos manipulados antes de la promulgacion de los de-cretos fueron igualmente importantes. La renuncia forzada de una fi-gura polttica principal podia preparar e1 camino para una nueva ley,como ocurrio en e1 caso de salida del ministro Jose Benavides antesde la Ley de Reforma Agraria, del ministro Luis Vargas Caballero antesde Ia oxproplacion de la prensa y la de los ministros Jorge FernandezMaldonado, Miguel de La Flor y Enrique Gallegos justo antes de queel gobierno virara su politica hacia Ia derecha. En estes casas, losmiembros poderosos de la cupula de poder fueron capaces de ejercer.influencia en la direccion del gobierno, sin participar en la mecanicade Ia elaboracion de detalles de la legislacion. El ejernplo mas signifi-cativo de este proceso informal en Ia elaboracion de la pclitica tuvolugar en el periodo precedente a Ia caida del presidente Velasco el29 de agosto de 1975. Una actividad intensa por parte de los vocerosde clase y de otros grupns de presion prepararon el terreno para lasalida de Velasco.

E1nivel alto de autonornia fue un rasgo caracteristico del prnce-so de elaboracion pclitica especialmente durante los primeros afios delgobierno de Velasco y fue concomitante can el estilo cerrado de hacerpolitica, con la ausencia de desafio a Ia autoridad del regimen y conel exito de las rnedidas reformistas iniciales -como par ejemplo, laexpropiacion de la IPe y de las grandes haciendas azucareras-, lascuales necesitaron reserva absoluta para ser efectivas. Cuando el re-gimen de Velasco tuvo la suficiente confianza en la pasividad de la


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oposicion potencia l y cuando fue necesaria una accion rapida la pol iti-ca continuo elaborandose en los circulos internos del gobierno y sepuso en ejecuclon rapidamente. Cuando las inici ativas legislativas re -querian de una gran cantidad de experiencia tecnica y eran dominioexclusive de un solo ministerio, estas se redactaban dentro del sectory eran aprobadas por el presidente, asesorado por el COAP. El regi-men siguio la Directiva 38 cuando la oposicion potencial fue de talmagnitud que habia que dar completa capacidad de expresion a las di-versas opiniones 0 cuando la ley requirio de un cierto mimero de mi-nisterios 0 grupos para su ejecucion. Al compartir ostensiblemente suautor idad, la Directiva permitio al regimen cooptar tanto a representan-tes de la burocracia como a elementos civiles, cuyo apoyo (0 neutrali-dad) necesitaba para proseguir con su plan total. Muchos observado-res, sin embargo, han comentado sobre la natura1eza ficticia de estapar ticipacion. Posteriormente, el est ilo de la elaboracion poli tica se des-plaza perceptiblemente desde una forma sec re ta hacia un ampl io deba-te publico. El regimen mostro una inclinacion hacia la ventilacion desus reformas estructurales mas amplia s antes de institucional izarlas,cuando sintio que su poder y su unidad estaban en decadencia 0 cuan-do el impacto de la reforma se sentiria mucho despues: el regimen pu-do asl marca r punt os ideologicos, a favor, mientras que minimizaba alantagonismo de los grupos opos itores."

El primer periodo del gobierno de Morales Bermudez, denomina-do "pol itica primavera l", se caracterizo par una andanada lanzada porparte de los voceros de la clase dominants en contra de las fuerzasarmadas y Ia elite gobernante. Este ataque coloco al gobierno a la de-Iensiva y reduja su espacio de negociacion. Morales Bermudez no re-sistid Ia tentativa por parte de intereses privadas -extranjeros y lo-cales- de penetrar en los circulos de toma de decisiones. Durante lasegunda fase del gobierno militar, el COAP y el Instituto Nacional dePlanificacion perdieron jerarquia. A pesar de que los rnilitares retu-vieron la prerroga tiva de elaborar y anuncia r deci siones, Morales con-ferenda arnpliarnente con los indust ri ales, func ionarios del FMI y de lBanco Mundial , ejecutivos de empresas transnacionales y li deres depar tidos polit icos, quienes estuvieron mucho mejor organizados que du-rante la primera Iase, La politica del gobierno pronto se adecuo a es-ta lista de prioridades: para la elite economica, las prioridades fue-ron reprimi r las huelgas, permiti r el despido de trabajadores, ene rvara la comunidad industrial y socavar la propiedad social; para los lide-res politicos de la burguesia: eran Ia promesa de las elecciones yel retire forzado de los militares radicales; y para el FMI, ejecutar

15. Para informacion acerca de cudl de estes cuatro estilos el gobiemo mlli tar ut i-liz6 con mayor f re cu enc ia en su s ini ci at iv as pol it ic as , v er Pe ter S. C le ave s y Martin J .Scurrah, A g ri c ul tu r e, B u rea lI C ra c y and M i li ta r y Gocer nmen t in Peru (Ithaca, N.Y.: CornellUnive rs it y P re ss , 1980 ), c ua dro 7.

AU TO N OM IA D EL E S TA n O Y P O Li TI CA M lL lT A R

un plan de austeridad 0 enfrentarse a la bancarrota nacionaL Mien-tras tanto el gobierno choco de frente con los sectores populares or-ganizados que estaban fur iosos por las medidas econornicas represivas.El Estado era poderoso en la economfa, en sus habi lidades represivas,en su cont rol de casi todos los medics masivos de comunicacion (radio,television y diarie s), pero la autonomia relativa de este gobierno fren-te a las nuevas clases dominantes rec ientemente reconstituidas estabac1aramente reduc ida. Ya antes, el poder de l Estado habia contribuidoa separar a1 regimen de los intereses de' estos grupos, pero, con 1aausencia del apoyo popular, el mismo poder acabo por agravar el ai s1a-miento general del regimen, como se hizo plenamente mani fiesto hacia1977.1~UNIDAD DEL ESTADO

Llegados a aste punta, podemos tratar con mayor detalle los as-pectos de la unidad, el poder relative, la autonomia estatal y la for-mulacion de la pol itica . El primer punta, unidad de Estado, comprendea la elite gobernante, el gabinete -que retuvo las funciones legisla-tivas y ejecutivas->, el liderazgo de las fuerzas armadas y el aparatoburocratico. El golpe de octubre de 1968 fue promovido por un grupode oficiales cercanos a Velasco que colaboraron en la elaboracion y.ejecucion del plan para derrocar a Belaunde. Este nucleo militar nofue a cabalidad un gobierno en todo el senti do de la palabra, fielmen-te representative de las tres armas de servicio, sino mas bien un equi-po de ofieiales del ejercito con ideas comunes que rodearon al presi-dente y gradualmente fueron colocados en importantes cargos dentrodel gobierno."

Sin embargo, pronto se hizo evidente que no existia ningun acuer-do sustantivo entre los oficiales militares con respecto al plan de ac-cion que el gobierno emprenderia. La cupula de poder era heteroge-nea y la mayoria de sus miembros se habian nutrido del anticomunis-rna militante de la decada de 1950; dichos oficlales habian side pre-parados para ser los protectores del orden establecido y no los promo-teres del cambio social. Como Liisa North sefiala en el capitulo 8 deeste volumen, mas tarde fue posible diferenciar entre aquellos oficialesmilita res que parti ciparon activamente en el golpe 0 tributaron lealtadincuestionable a Ia revoluci6n y aquellos que se ajustaron a la nuevasituacion y se procuraron una posicion influyente dentro de ella. Al-aunos miembros de las fuerzas armadas deseaban zanjar sus diferen-'"

16. E st a coyunturn pol it ica e s t rat ad a en Pea se , La s Camino, pp, 10&332.17. Los miembros mis couoci dos del nucleo mlli tar en 1968 fueron los cor onel esJorge Fernandez Maldonado, Leonidas Rochigu~ Figueroa, Enrique C?al legos y Rafael H~yos. M a s tarde, s e le s u,nieton los coroneles J~e Graham Hurta .do, Miguel de I l l.F l or , ,R aUlMeneses , Jav ie r Tan ta le in , Pedro Richter y vanes o tros , Can e l t iempo e l concepto de nue leop ie rdc su u ti lidad a causa de d iferencias polit icns en Ill .el ite goberonnte.


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cias con la oligarquia y la fPC; otros eran intransigentes respecto deponer fin al rol dominante de estos grupos en la economia, Algunos mi-litares deseaban promover e1desarrollo industrial por medio de un es-tado fuerte y otros se sentian mas atraidos por un modele econornicoliberal. Unos pocos oficiales rechazaban tota1mente el capitalismo yhablaban libremente de socialismn, mientras que los oficiales simpati-zantes del sector privado proclarnaban apasionadamente su simpatia ca-da vez que los inversionistas se quejaban de garantias insuficientes pa-ra su capital. Algunos oficiales, inculcados con principles elitistas yjerarquicos, sentian repulsa par la retorica gubernamental que exalts-ba a 105 sectores populares. Otros, halagados par el aplauso de lasmasas, pero temerosos del poder de la clase baja, preferian supervisary manipular Ia participacion popular a traves de organizaciones decontrol estatal. Can e1tiempo, algunos oficiales buscaron maneras defacilitar la participacion popular (dentro de los limites impuestos porIa ideologia del regimen y su base militar), que Irustrara los avancescorporativistas de sus colegas por medio de acciones desde la reta-guardia. En estos terminos, los estilos de autogesti6n de desarrollo fue-ron pregonados ampliamente, mientras el gobierno imponia controlesverticales y burocraticos a las clases populares cada vez mas movili-zadas.

E1comportamiento tipico de prominentes ministros de Estado, gene-rales 0 almirantes, comprendia un claro compromiso con el eambio, con-formismo, anticomunismo militante 0 proteccion del orden estableeido,todo 10cual existia simultaneamente en un torbellino de matices, pre-[uicios ocultos y confusion ideologica, Estas contracorrientes se eviden-ciaban en 1a sociedad en su conjunto e incluso penetraron 1a cupulade poder. A pesar de que, en un comienzo, los generales intentaronocultar sus disputas, estas diferencias se transformaron gradualmenteen definidas tendencias politicas que salieron a Ia Iuz en momentos decrisis." No se pueden considerar como matices menores porque ayu-dan a explicar el alcance de las acciones del gobiernc y las contradic-clones de las que adolecieron, especialmente cuando los militares seconvertian en voceros de posiciones de clase, a la vez que tratabande conservar su Iealtad institucional.

18 . Noe s posibl e p re de ci r el co rn po rt am ie nto pol i t ic o de los mil it ar cs s implemen tea par tir del origen de clase del per sonal mi litar, dadas fa organlzacion y doc tr inas delas instituciones militares y In manera como estas estr in Iormadas en l a socledad. EI mi.I it ar es c lar amen te p ar te d el si st ema ca pi tal ist a, pew no se puede ex tr apo lar mec an ica -men te d e e se h ec ho e l c ompor tam ie nto, i nt er eses u objet ivo s de ind iv id uo s 0 fraccionesde los servicios a rmados . Tarnpoco pueden ser exp licadas las con trad icciones , confl ic toso d ec la rac to n pub li ca d el p er iodo un lcamen te sa bre In b as e de cree nc las ideo I6 !! ica s d elos diferentes generales 0 s us f re cu en tes r eferen ci as a los t ema s de de fe ns a na cio"oa l. E s-tos resul tados deben ma s bien ser anali zados en r elaci on a la cap a cid a d de las Iuerzassociales domlnantes para reagrupan;e politicamente y In g:una de, opclones q ue rue accesi-b le a los grupos econorn icos y oflciales mil itares despues de cada crisis.

AUTONOMIA DE.L E STA nO Y PO liTIC ,\, M ILlT AR

Las fisuras en 1a unidad dentro de las fuerzas armadas estu-vieron presentes desde el principle y se manifestaban sutilmente des-de el tiempo de la nacionalizacion de la IPC y la reforma agraria,Sin embargo, el regimen manejo 1a situacion can cierta facilidad duran-te los primeros aries de gobierno y los ajenos a1proceso tuvieron di-ficu1tad para determinar quien era quien en las diferentes tendencias.Las diferencias se mitigaban por 1a comun adherencia a norrnas milita-res per parte de ministros y generales, 10 que los inhibia de afiliarseprecipitadamente a argcllas, partidos politicos 0 logias militares, 10cualhubiera revelado con mayor claridad estas brechas. Velasco enfatizdcontinuamente la naturaleza militar del regimen. Como consecuencia, nose perrnitio Ia entrada de civiles a la elite gobernante. Podian aseso-rar, respaldar 0 ejecutar medidas, pero no podian rec1amar participa-cion total en el gobierno militar, Esta exclusividad incremento la iden-tlficacion de los militares con e1proceso.

E1micleo basico original necesitaba ser ensanchado, aunque fue-re con el unico fin de atraer a oficiales competentes para ocupar car-gos gubernamentales. El COAP fue e1principal terreno de prueba pa-ra ensayar las aptitudes y lealtad de los oficiales militates que desea-ban ser generales y ministros. Estos militares recientemente recluta-dos fueron utilizados para desplazar a los oficiales conservadores yliberales que participaron en el gobierno durante los dos primerosaries. Pero, a medida que e1nucleo fue creciendo, del mismo modo au-menta el resentimiento y/ 0 las ambiciones de los oficiales con criteriosdiscrepantes, Lenta pero seguramente, los portavoces de las clases po-derosas empezaron a delinear los contornos de la opinion politica den-tro del regimen y a obtener la representatividad de sus opiniones. Masde un ministro militar se convirtio en portavoz de estrechos intereseseconomlcos. Consecuentemente, Ia derrota de los sectores oligarquicosdurante los primeros aiios de gobierno forzo tambien la partida de va-rios ministros militares. Del mismo modo, cuando el regimen cclisiondmas tarde con los miembros liberales de 1a burguesia industrial, otrogrupo de militares deja e1gobierno. Este enfrentamiento rompic even-tualmente 1a unidad no solo del regimen, sino tambien de las fuerzasarmadas.

Bacia la mitad del regimen de Velasco, el aparato estatal se en-contraba asirnismo penetrado por conflictos internes entre ministerios,entidades publicas y pericdicos (que el gobierno habia expropiado ycolocado bajo su control). Estas fisuras impidieron Ia cohesion y efec-tividad del Estado. El Ministerio de Agricultura, por ejemplo, expro-piaba haciendas para la reforms agraria: posteriormente, el Ministe-rio de Vivienda cancelaba las expropiaclones con la excusa de que esastierras eran necesarias para el crecimiento urbano. Funcionarios esta-tales, en cumplimiento de sus deberes, embargaban propiedades rura-les: despues, los tribunales navales, presionados por los medianos agri-


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eultores, arrestaban y enjuiciaban a dichos funcionar ios par "sabotearla reforma agraria", En la esfera economica, los subsidios de alimen-tos y el control de precios empobredan el campo, a1m ismo tiempo quela reforma agraria era supuestamente una prioridad. En e1 terrenode la movi lizac idn social, SINAMOS lucho inic ialmente por ganar in-fluencia sabre las organizaciones populares y sindicales creadas parlos ministerios de Pesqueria, Industrias y Educacion can la conniven-cia de Inteligencia Militar. La batalla fue encamizada hasta que SI-NAtyrOS fue reorganizada y paso a manes de la faccion corpora tivis-ta del ejercito, Otras divisiones en el Estado encerraron frecuentesconflic tos burocrat icos entre los mini ste rios del gobierno central y lasempresas publicas.

Aun cuando en ningun momenta hubo mas de aproximadamentetrescientos oficial es en la burocracia civil, la presencia mi litar era pe-netrante entre asesores minis teriales, v ice-ministros, jefes de entidadespublic as, j efes de empresas estata les y direetores regionales de SI-NA.ivIOS. Muchos generales y eoroneles , exper tos en conseguir el con-senso dentro de la jerarquia militar para el programa de gobierno,eontaban con compromisos poster iores para ocupar altos puestos en mi-nisterios 0 empresas publicae, La colocacion de oficia les milit ares endichos puestos cornplicaba las contracorrientes politic as dentro delregimen, porque permitio que fisuras de tipo burocdtico afectaran lasfuerzas armadas. Las divisiones sereflejaban en las tensas relacionespersonales entre oficiaIes , favori tismo en los ascensos y transferencias,aspiraciones de obtener puestos lucrativos en el sector publico y lasensacion de que aquellos que se limitaban a asuntos estric tamente cas-trenses no properaban.

Aquellos voceros de Ia clase dominante que levantaban el espec-tro del comunismo y advertian de los peligros de la "politizaclon ydivision en las fue rzas armadas", encontraron terreno fertil que culti -val ' ent re los oficial es mili tares resentidos, EI confl icto entre el grupoconocido como "la mi.si6n", que era de inclinacion corporativista, y losas! lIamados lideres militates progresistas se Intenstflco durante los ul-times afios del regimen de Velasco.

"La misi6n" tenia seguidores ent re los modernos indust riales or-ganizados en Ia Asociac idn de Exportadores (ADEX) , no as i en 1a masamplia Sociedad Nacional de Industrias (SNI) y era combatida par losmilitares mas radicales. La disputa se centraba principalmente en Iarelacion entre el regimen y los sectores populares, pero se compliedpor el heche de que solo una minoria de los industriales sentia que"Ia misi6n" podria servir a sus intereses, porque prometia estabilidad,aun a costa de medidas represivas," Siguio una intensa Iucha ideolo-

19. El gropo "La Mis idn" promovto e l Movimiento Laboral Bevoluc iona rio del Min is .t er io d e Pesque ri a, en cab ez ado po r Ja vi er Tan tnl ea n, p ara quebrar los slndlcatos.

AU TO N OMI A D EL E ST A DO Y P O LI TI CA ~ m .I TA R

gica, promovida por e l ferviente anti comunismo de "Ia mi.si6n", cuyastacticas macartisias contra los generales progresistas provocaban cons-ternacion en los c irculos mi litares. La di sputa par posiciones politi casen la cupula de poder llevo a la lnmovilizacion politica, a1 uso incre-mentado de metodos autoritarios contra las criticas de los civiles y ala incapacidad para articular una nueva forma de dominacion poli tica,Este inmovi lismo agravo el aislamiento del regimen, dio l ibertad de ac-cion a "la misi6n" en sus tacticas de intimidacion y, finalmente, hizosurgir las alianzas que resultaron en el derrocamiento de Velasco yla instalacion de Morales Bermudez.

Morales Bermudez actuo contra Velasco sabre la base de la exis-tencia de una amplia opinion adversa contra el presidente y los minis-tros miembros de "la mi.sion". Incluso los generales progresistas quehabian respaldado a Velasco desde 1968, senti an que debia ser releva-do, con el fin de frustrar las aspiraciones de "la mi.sion", euyo Iider,e1 general Javier Tantalean, se veia a sf mismo como proximo prssiden-teo Subsecuentemente , los generales progresist as fracasa ron en con-quistar influencia en el nuevo gobierno y, tambien ellos, fueron rele-vades gradua lmente, vic timas del antagonismo de la clase dominante ysus aliados internacionales, de generales que deseaban el retorno delejerci to a sus funciones originales y de los almirantes conservadoresque querian dar marcha atras a las medidas politicas de Velasco. Mo-rales Bermudez busco, par distintos medics, reforzar la unidad mili tar.El cambio mas importante fue dar mayor significado al papel quedesempefiaba la Junta Mili tar, restableciendo su primacia sobre el ga-binete.

Otro cambio importante fue invitar a generales de alto mando (je-fes de regiones militares, por ejemplo) a tamar parte en las delibera-ciones polit icas cruciales, par ticularmente durante el per iodo mas debildel regimen (1976-1978). Reuniendose en Ia sede del Estado Mayor Ge-neral del Ejercito a en el Palacio de Gobierno, estes desempefiaron unpapel importante en la purga de radicales del gobierno y trazaron unaestrategia para encarar las tensiones internacionales.FODER DEL ESTADO

En 1968, Ia burocracia publica estaba preparada para la reforms.La ausencia de mecani smos modernos para el presupuesto y planifica-cion, l a existencia de ministerios mul tifuncionales y de un antagonis-mo destructive entre las ramas ejeeutiva y legislativa, hicieron que Iaburccracia peruana de los ultimos meses del regimen de Belaunde fue-se quiza la mas caotica en Latinoamerica. El ejecutivo era impotentey tenia que hacer frente a un Congreso irresponsable; el marco cons-titucional facilitaba la corrupcion y el bloqueo en el terreno de la in-novacion pol itica. La burocracia se carac terizaba por la sobreposicion


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de funciones, par su extension y actividad economica reducidas, par elpoco control ejecutivo que ejercia (excepto sabre las fuerzas represi-vas) y por 1a penetracion desenfrenada de los grupos privados en latoma de decisiones publicas, El presupuesto nacional, considerado pormuchos especialistas como la clave para la Iormulacion de una politicanacional racional, se habia convertido en una situaclon de zarzuela."Despues del golpe, los gobernantes militares -can fuerte respaldo detecnicos civiles- iniciaron una serie de reformas que transformaronel sector publico. Practicamente de la neche a la manana, el gobiernopuso en ejecucion una cantidad de medidas administrativas, ampliamen-te ensayadas en otros 1ugares de America Latina, solo nacientes en elPeru, para reforzar el Estado. Al mando de Velasco, el Estado reflejouna relativamente alta definicion por sectores, procesos administrativoscentralizados, crecimiento dinamico y la absorci6n de un porcentajecada vez mayor del PNB.

Para facilitar la coordinacicn de los sectores industrial, agrarioy de recursos naturales, e1 regimen consider6 absolutamente necesa-rio fragmentar el inabarcable Ministerio de Fomento y Obras Ptiblicas,La reforma estructural de 1969 lnicio un movimiento hacia 1a especiali-zacion de funciones, interrumpido unicamente por la creacion de SI-NAMOS. El mimero de ministerios crecio de once en 1968 a diecisietea principios de 1975, con varios sistemas nacionales de rango minis-terial subordinados a la presidencia. La reforma administrativa coiner-dio con 1a asuncion de nuevas funciones par parte del Estado. Hacia1975, poco quedaba de la imagen del aparato estatal conducido porel presidente Belaunde. El Estado controlaba 1a mayor parte del siste-ma bancario, empresas importantes en el sector de recursos naturales(mineria, petr61eo y pesca) y de industrias rnanufactureras (papel, ce-menta, acero y construccion naval) asi como un gran mimero de servi-cios publicos, antiguamente en manos privadas." Con la desaparicionde los grandes latifundistas, e1Estado regulaba las cooperativas agra-rias y e1comercio exterior y, aunque con dificultad, ernpezo a interve-nir en 1a comercializacion interna de alimentos.

Simultaneamente, la influencla del Instituto Nacional de Planifica-cion (INP) crecia significativamente. Con anterioridad a 1968, el INP

20. Ver Pedro Pablo Kuczynski , P er ud an D emo cr ac y u nd er e co no m ic s tr es s; An Ac-count IJ / t h e B e /a u nd e Adm in is tr a ti o n 1963-1968 (Prince ton: Princeton Univers ity Press1977); J a n e S. Jaquette, The Po li ti cs IJ / Decelopment i n P er u, Latin America DissertationSe ri es, NQ33 ( Itha ca , N.Y. : Cornel l Unive rsi ty, 1 971) y Naomi J . Ca id en y Aaron Wild.(1v:;]..7, P lan n in g a n d Bu dg e ti n g in Poor COUlltries (New York: John Wiley , 1973).

21 . En real ldad , u na compania de a ce ro y astilleros estatales existian previamente, pe-ro se trata b a de empresas relat ivamente pequei ias. Pam el cr ecimiento de I n presenciaestatal en la economia ver E.V.K. FitzGerald, The S ta te and Econamic Development: Perusince 1968 (Cambridge: Cambri dge Uni versi ty Pr ess, 1976) v su estudi o a est e volu-men (Capitulo 3). "

AUTONOMVt. DEL ESTADO Y POLlTICA "ULITAR

quedo politicamente paralizado can el cruce de fuegos entre Belaundey el Congreso National.Belaunde poseia considerable confianza en su propio disefio ideal

del pais; el Congreso, incapaz de censurar al director del INP, porqueno era ministro del gabinete, eligin, a cambia, reducir el presupuestoy poderes del INP. En 1966, muchos p1anificadores profesionales, com-pletamente desmoralizados, dejaron el Instituto y fueron reemplazadospor no especialistas. Can el gobierno mflitar, sin embargo, Ia situacionse invirtio dramaticamente y el INP se convirtio en una de las depen-dencias mas irnportantes del sector publico peruano. De 1969 a 1971,su presupuesto aumento en un cuarto en terminus reales, Contrat6 per-sonal can nuevas aptitudes tecnicas y establecio oficinas sectoriales deplamficacion en todos 105 grandes ministerios de inversion, El PlanAnual de Desarrollo de cada ana dio autoridad a1 INP para asignarrecursos presupuestarios, un requisite importante para la efectiva pla-nificacion a corto plazo. La alta direccion del INP ayudo a establecerlos limites superiores originales del presupuesto (en asociacion can IaDireccion General de Presupuesto Publico del MEF), ordeno proyectossectoriales par prioridad (tanto a nivel ministerial y can la DireccionGeneral de Asuntos Econornicos del MEF) y aprobo todas las modifica-clones en la inversion sectorial.

E1 crecimiento del aparato de Estado coincidio con el desplaza-miento de grupos tradicionales de poder, la nacionalizaclon de empre-sas extranjeras y la puesta en marcha de una nueva legislacion indus-trial. Si bien la proporci6n del producto nacional bruto controlada porel Estado era significativa, el regimen encontro que era enormementedificil supervisar y coordinar todas las actividades que aquel habia ab-sorbido. Estos cambios ocurrieron en un periodo de tiempo tan corte,que en a mayoria de los casas la autoridad formal del Estado estuvoarnpliarnente sujeta a la interferencia de fuerzas economicas nacionalese internacionales. El proceso de aprendizaje de 1a comercializacion deminerales y harina de pescado por parte del Estado fue penoso y cos-toso, condujo a errores de organizacion que fueron sacados a relucirpar grupos en la elite gobernante, escepticos en euanto al control es-tatal total. El INP, a pesar de su poder politico, nunea consiguio su-perar par complete la cornpetencia sectorial, reforzada por divisionesen la cupula de poder. Los planes de desarrollo se reve1aron difici-les de ejecutar y muchas de las grandes empresas del sector publicooperaban sin prestar mayor atencion a las directivas del INP.

Si bien los fondos de los organismos financieros internacionalesse agotaron al poco tiempo de la ascension de Velasco a la presiden-cia, despues de la renegociacion de la deuda publica y los acuerdospara la indemnization parcial par las nacionalizaciones, el gobiernofue capaz de obtener grandes prestarnos de bancos privados interna-


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cionales. Dichos pres tarnos se encauzaron hacia proyectos de desarrolloa Iarzo plaza en irrigaciones, minas y petroleo y a la expansion delas e;'presas publi cas. Basados en tendencias de 1970, los plamficado-res militates y civiles habian calculado que las exportaciones de ha-rina de pescado, minerales y azucar de 1971 a 1975 alcanzarian$ 6,800 millones y las irnportaclones totalizarfan $ 7,500 millones a me-nos. Incrementando la deuda extern a en $ 564 millones, e1 gobiernopod ria mantener su balanza de pagos a un nivel razonable, mientras secreara la infraestructura necesaria en las indus trias extractivas parafinanciar, en los ultimos afios de la decada de 1970 y en adelante,ot ros aspec tos de la pol itic a tal es como la reforma educat iva y propie-dad social, y apertrechar a las cooperativas agrarias para la produc-cion a plena capacidad."

Un corte perfodo de expansion economics tuvo lugar hasta 1973,tiempo en el que empezaron a aparecer los primeros indicios de queel Peru estaba entrando a uno de los mas graves periodos de cnsiseconomica de su historia. Hacia 1973, el gobierno habia conseguido unmodesto incremento de los salaries reales, pero este indieador decaeen forma permanente des de entonces. El gobierno procure contrape-sar la inflacion a traves de una politica de subsidios de aliment as has-ta 1975; e1 retire de tales subsidies perturbo a los grupos populares.El rezimen rehusaba reconocer la existencia de una crisis economicaoen 1974 y comienzos de 1975. La' que pasaba era que el regimen deVelasco estaba tratando de poner en ejecucion un plan industrial na-cional, basado en la sustituc ion de importaciones y una reforma agrariaque no aurnentaba la productividad allmentaria, sin intentar modificarel indice de crecimiento de Ia poblacion y sin romper la dependenciaeeonomica del pais en el sistema internaciona1. Estas contradiccionesacabaron par sccavar 1a viabilidad de cualquier reforms especlfica yexacerbaron las di fe rencias entre los miembros de la elit e gobernante.

Morales Bermudez, e1 principal arquitecto y promotor de las me-didas economicas de Velasco, diriglo la transicion de la crisis hacia laestabil izacion como primer ministro en los meses anteriores al golpe.E1 gobierno afronto la crisis de 1975 a 1978 can intentos sucesivos demedidas establlizadoras, llegando a acuerdos primero can bancos de 105Estados Unidos y mas tarde can el Fonda Monetario Internac ional ; pe-ro no supo encontrar l a disciplina sufici ente para apli car las recomen-daciones de estes. El regimen alcanzo su nadir en 1977 y 1978, cuan-do se encontro cas! tota lmente aislado internacional y naciona lmente.E1 poder del Estado, si bien objetivarnente mucho mas amplio que en1968, era aun insuficiente para restablecer la economia a resistir laspresiones internacionales e internes. En la imposibi lidad de atraer un

22. Ve r Plan Nacio l la l de Desarrollo, 19711975 . Lima, Ins ti tu to Nac iona l de Planifi-cacion, 1971.

AUTONOMIA DEL ESTADO Y POLlTICA ~IlLlTAR 259minimo de apoyo popular, e1 gobierno acepto una a una las demandasde los grupos de ernpresarios locales y capi talistas extranjeros de can-celar reformas sociales, supnmir algunas industrias estatales, eliminara miembros de la elite gobernante, reprimir los sindicatos y alterardrasticamente los principios ideo16gicos del regimen. La surnision sinobjeto a estas demandas politicas, junto can las medidas draconianasimpuestas par el Fonda Monetario Internacional, condujeron a la de-presion y la agitaclon que, para los milit~res, solo podrian resolversea traves de incentivos para el sector privado y un retorno a la polfti-ca electoral.UNIDAD DE LA CLASE DOMINANTE

La autonomia relativamente alta del Estado en 1968 se debi6 a lacarencia de unidad en las clases dominantes y a una situac ion interns-clonal favorable. Cuando estes factores cambiaron, tambien se alterela libertad de accion del regimen. Las reformas iniciales del periodode Velasco die ron el golpe de gracia a los grupos considerados oligar-quicos: los expor tadores agr icolas, Iati fundistas serranos tradicionalesy banqueros tradicionales . Las burguesias industrial y agraria no po-dian ser llamadas "oligarquicas" a causa de su claro rechazo al mode-10 de gobierno desde fines de la decada de 1950. Pero la incapacidadde los militares para llegar a un acuerdo can los industriales moder-nos, quienes eran a Ia vez el elemento mas dinamico de la clase domi-nante, coloco a la clase industrial en la oposicion a1 regimen y la in-dujo a buscar alianzas can medianos agr icul tores , per iodistas desencan-tados, desempleados despues de la expropiaclon de la prensa, y lide-res de partidos politicos de clase media. En 1973, empresarios perte-necientes a la Sociedad Nacional de Industrias reconocieron que su errorhasta entonces habia sido su fracaso para ccordinar sus acciones canot ros grupos eccnomicamente poderosos que se oponian a l regimen; elestablecimiento de esta alianza fue el primer paso para la eventual re-definicion del bloque de poder ."

Empezando can la Ley General de Industrias en 1970, los indus-triale s resistieron a1 gobierno en diversos frentes, negoc iando, obs-truyendo y obteniendo benef icios a corte plaza s imultaneamente. Apro-vecharon los privilegios de importation (di sefiados para Incentivar elcrecimiento industrial) para incrementar la base de capital de sus in-dustrias y congelar el tamafio de la fuerza laboral . Se aprovecharonde las escapa tori as en la Ley de Comunidades Industri ales y de la corn-plicidad del Ministro de Industria para retrasar hasta un ritmo de tor-tuga Ia participacion efectiva de los trabajadores en el capital de la

23. Ver las declnraciones del presidente de Ia SNI de 19 de julio de 1973, en respuesta al hornena je que Ie rindieron los indus tr ia le s, agricul to res, Coleg io de Abcgados ya rras asociac iones de lnteres , e itadas en Pease , E Z Ocas o . . , pUg. 112.


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empresa. Declinaron invertir beneficios a corto plazo en aumentar lacapacidad productiva, prefiriendo cornprar bonos del gobiemo 0 trans-ferir su dinero al exterior. Se sirvieron de sus ccntactos con oficia1esrni li tares para tratar de bloquear iniciat ivas reformistas y agudizaronlas divisiones en la cupula de poder, montando una coherente campa-fia ideologica, que incluia ataques macart istas a los ofici ales mil itaresprogresi sta s, para defender 10 que eIlos lla rnaban "la c ivllizacion occ i-dental y cristlana".

Los pequerios y medianos agricul tores, bajo el lide razgo de la bur-guesia agraria, cuyos intereses eran amenazados par la reform a agra-ria, se convirt ieron en al iados efect ivos de los Industrial es." Despuesde su intento de evadir la reforma agraria parcelando grandes ha-ciendas, 1a burguesia emprendio una coherente carnpafia pe riodfsticacontra e1 gobierno y consiguio engrosar sus mas a traves de la adi-cion de muchos pequefios propietarios, los cuales, a pesar de no en-cont ra rse amenazados por la expropiacion, estaban temerosos de las in-t enciones del gobierno. Al fin y al cabo, se expropio la tierra de mu-chos terratenientes medianos, y el gobierno hizo grandes esfue rzos pa-ra volverse a ganar e1 apoyo de los terraterilentes pequefios; no obs-tante, el impacto de esta movillzacion politica perturbo a las fuerzasarmadas."

Los industriale s y agricul tores percibie ron que e l t alon de Aqui lesde l gobie rno era la heterogeneidad de posiciones poli ticas en las fuer-zas armadas y el anticomunismo inherente a los rnilitares. Asi, se de-Iinearon campafia s para propagar l a confusion sobre los objetivos delgobierno y retratar al pais como en camino hacia una transformacionsocial guiada par infi ltrados comunistas. Los mayores dia ri es, que per-manec ieron en manos de propietarios privados hasta julio de 1974, per-petuarcn estas campafias a nivel masivo. Un analisis de La Prensa yEl Comercio entre 1973 y 1975 indica un alto grado de coordinacionen las acciones de la SNI, pequefios y rnedianos propieta rios de t ierras,voceros politicos tradicionales y grupos de interes, tal como el Colegiode Abogados. Los editoria les de estos peri6dicos, escritos principal-mente para un publico militar, lograron el deseado efecto de sembrarl a incert idumbre ent re los altos niveles de las fuerzas armadas.

En resumen, las profundas divisiones en la cupula de poder y de to-do el gobierno deben ser analizadas en el contexto de la oposicionsistematica por parte de fracciones modernas de la clase dominante

24 . Ver Henry Pens e Garci a, "La He fo rmn Ag ra ri a e n In Cr isi s d el Es tado O liga rqu i.co" en Pease ct. al., Estado y Polltica Agrar ia (Lima : DESCO, 1977) .2-5, Pa ra un t ra tarnl en to ex ten so de l as pol ir icn s a grur ias du ra nt e es te p er io do , v erCleaves y Scurrah, Agriculture, Bun:allcracy and Military GOIJcmme' ll in Peru. TambienCynthia McClintock, Peasant CooJ1erllti~es and Political Change in Peru, 19691977 (Prince.ton : Princeton Univers ity Press , 1981); v Mariano Valderrama, S ie tc .4-lius de BeiormaAgraria (Limn: Pontificia Universidad Catolica, 1975).

A UT ON OM JA D EL E ST A D O Y PO LlT lC ,\ ~IlL lT AR 26 1

que no formaban parte de la o1igarquia. Ir6nicamente, ya que el regi-men alimentaba esperanzas de una eventual reconcili acion a largo pla -za, la c1ase dominante iue gradualmente capaz de reagruparse y ganarla fuerza necesaria para socavar 1a unidad del Estado. La lucha noera t inicarnente ent re el regimen y sus adversarios, s ino que penetra-ba incluso todos los nive les del gobie rno y las fuerzas armadas. Auncuando la burguesia liberal perdio a varies de sus lideres a causa delas deportaciones y a sus voceros dentro del regimen par renunciasforzadas (como aquella del almirante Vargas Caballero en mayo de1974), nunca perdio su acceso a los circulos de toma de decisiones.En realidad, nuevos por

El Gobierno Militar, Una Experiencia Peruana 1968-1980

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