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AMPARO EN REVISIÓN 1014/2015.

RECURRENTE: **********.

PONENTE: MINISTRO ALBERTO PÉREZ DAYÁN. SECRETARIO: OSCAR VÁZQUEZ MORENO. Vo. Bo.

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día

VISTOS, para resolver el amparo en revisión identificado al

rubro; y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Trámite y resolución del juicio de amparo. Por

escrito presentado en la Oficina de Correspondencia Común de los

Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, el

quince de agosto de dos mil catorce, **********, por propio derecho,

solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal contra las

autoridades y por los actos que a continuación se señalan1:

AUTORIDADES RESPONSABLES:

1. Cámara de Senadores;

2. Cámara de Diputados;

3. Presidente de los Estados Unidos Mexicanos;

1 Folios 16 a 66 del cuaderno principal del amparo indirecto **********.

AMPARO EN REVISIÓN 1014/2015. [ 2 ]

4. Secretario de Gobernación;

5. Director del Diario Oficial de la Federación; y

6. Secretario Ejecutivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario.

ACTOS RECLAMADOS:

» De las autoridades precisadas en los numerales 1 a 5, en el marco de sus

respectivas atribuciones, se reclama la aprobación, expedición, promulgación,

orden de publicación, refrendo y publicación de los artículos 1 y 10 fracción

IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario (publicado en el D.O.F. el 19

de enero de 1999).

» De la autoridad identificada en el numeral 6, se reclama el cumplimiento,

ejecución y aplicación de los artículos 1 y 10, fracción IV, de la Ley de

Protección al Ahorro Bancario; así como la resolución de veintitrés de julio de

dos mil catorce.

Por razón de turno le correspondió conocer del ocurso inicial al

Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito

Federal, bajo el número de expediente **********, quien mediante

proveído de veintidós de agosto de dos mil catorce, se declaró

legalmente incompetente -por razón de materia- para conocer del

asunto y ordenó remitirlo al Juez de Distrito en Materia Civil en el

Distrito Federal en turno, para los efectos legales conducentes2.

De dicha demanda le correspondió conocer al Juez Primero de

Distrito en Materia Civil en el Distrito Federal, bajo el número de

expediente **********, quien mediante auto de veintisiete de agosto de

dos mil catorce, determinó que también carecía de competencia por

razón de la materia para conocer del asunto y ordenó devolver los

autos al juez que previno en el conocimiento3.

2 Ibídem, folios 300 a 314.



Por acuerdo de tres de septiembre de dos mil catorce, el Juez

Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal,

insistió en declinar la competencia a favor de su homólogo en

materia civil y ordenó remitir los autos al Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito en turno, para resolver lo relativo al

conflicto competencial4.

Mediante resolución dictada el treinta de septiembre de dos mil

catorce, en el conflicto competencial C.C.A. **********, el Décimo

Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer

Circuito, determinó que el Juez Décimo de Distrito en Materia

Administrativa en el Distrito Federal era el legalmente competente

para conocer del juicio de amparo promovido por ********** y ordenó

remitir los autos para los efectos legales correspondientes5.

En virtud de lo anterior, en proveído de catorce de octubre de

dos mil catorce, el Juez Décimo de Distrito en Materia Administrativa

en el Distrito Federal, admitió la demanda de amparo, solicitó los

informes justificados correspondientes y señaló fecha para la

celebración de la audiencia constitucional; seguidos los trámites de

ley, por sentencia terminada de engrosar el veinte de febrero de dos

mil quince, determinó sobreseer en el juicio de amparo6.

SEGUNDO. Interposición de los recursos de revisión

principal y adhesiva y su trámite ante el Tribunal Colegiado del

conocimiento. Inconforme con la anterior determinación, la parte

quejosa interpuso recurso de revisión, del cual tocó conocer al Tercer

Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, cuyo

Presidente lo admitió a trámite y ordenó su registro bajo el número de

expediente **********.



6 Ibídem, folios 634 a 636 y 891 a 907.


Mediante oficio presentado el treinta y uno de marzo de dos mil

quince, **********, en su carácter de delegado del Secretario Ejecutivo

del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, interpuso recurso

de revisión adhesiva, el cual fue admitido por auto de siete de abril de

dos mil quince.

En sesión celebrada el trece de agosto de dos mil quince, el

tribunal colegiado del conocimiento revocó el sobreseimiento

decretado en el juicio de amparo **********, abordó el estudio de las

causales de improcedencia invocadas por las autoridades

responsables, cuyo estudio omitió el juez de Distrito y una vez agotado

el análisis del recurso de revisión adhesiva, reservó jurisdicción a

esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para conocer de los

conceptos de violación en los que se alega la inconstitucionalidad del

artículo 10 fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

TERCERO. Trámite ante la Suprema Corte de Justicia de la

Nación. Recibidos los autos, en proveído de dos de septiembre de

dos mil quince, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, determinó que este Alto Tribunal asume su competencia

originaria para conocer del recurso del recurso de revisión,

registrándolo con el número 1014/2015; asimismo, ordenó turnarlo

para su estudio al señor Ministro Alberto Pérez Dayán y a la Sala a la

que se encuentra adscrito.

Por acuerdo de uno de octubre de dos mil quince, el Presidente

de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

determinó que ésta se avoca al conocimiento del presente asunto.

CONSIDERANDO.

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para resolver


el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los

artículos 107, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, 83 de la Ley de Amparo vigente y 21, fracción II,

inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así

como lo previsto en el punto Tercero del Acuerdo General Plenario

5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la

Nación, toda vez que se interpone en contra de una sentencia dictada

por un Juez de Distrito en la audiencia constitucional de un juicio de

amparo indirecto, en el que se cuestionó la constitucionalidad de los

artículos 1° y 10 fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro

Bancario, sin que se considere necesaria la intervención del Pleno de

este Alto Tribunal.

SEGUNDO. Oportunidad y legitimación. No se verifica la

oportunidad de la interposición de los recursos de revisión principal y

adhesiva, ni la legitimación, en virtud de que el Tercer Tribunal

Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, ya comprobó

esos aspectos conforme a lo dispuesto en el punto Noveno, fracción I,

del Acuerdo General Plenario 5/2013.

TERCERO. Consideraciones previas. Para lo que aquí nos

ocupa, en primer término se estima conveniente precisar los

antecedentes del asunto, los conceptos de violación formulados por la

parte quejosa, los razonamientos de la sentencia de amparo, los

agravios enderezados en su contra y las consideraciones del Tribunal

Colegiado que previno en el conocimiento, reservando jurisdicción a

este Alto Tribunal para conocer de los planteamientos de

constitucionalidad.

I.- Antecedentes.

El veintiuno de junio de dos mil once, Unión de Crédito Nuevo

Laredo, Sociedad Anónima de Capital Variable, solicitó a la Comisión


Nación Bancaria y de Valores autorización para organizarse y operar

como institución de banca múltiple, mediante la transformación de su

régimen de organización y funcionamiento de unión de crédito a

institución de banca múltiple.

El veinte de julio de dos mil doce, la Junta de Gobierno de la

Comisión Nacional Bancaria y de Valores autorizó la organización y

operación de una institución de banca múltiple a denominarse

**********, resultante de la transformación de régimen de Unión de

**********, de unión de crédito a institución de banca múltiple7.

Mediante escritura pública treinta y siete mil cuatrocientos once

(37411), de seis de septiembre de dos mil doce, quedó protocolizada

ante el Notario Público 138 del Distrito Federal, el acta de asamblea

por la cual se transformó el régimen jurídico de **********, en una

sociedad anónima, institución de banca múltiple, denominada

**********8.

El treinta de abril de dos mil trece, se expidió a favor del

accionista **********, la constancia de participación accionaria número

0117, que ampara quince acciones de la serie “O” nominativas, con

un valor de un mil pesos, representantivas del capital social del

**********, cuya duración es indefinida9.

El veintidós de julio de dos mil catorce, los integrantes de la

Junta de Gobierno de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con

la opinión favorable del Banco de México y del Instituto para la

Protección al Ahorro Bancario, aprobaron revocar la autorización

otorgada por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores a **********,

7 Resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación el 1 de agosto de 2012; la cual

constituye un hecho notorio para este Alto Tribunal, conforme a lo dispuesto en el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la ley de la materia. 8 Folios 751 a 807 del cuaderno principal del amparo indirecto **********.

9 Folios 808 a 811 del cuaderno principal del amparo indirecto **********.


para organizarse y operar como institución de banca múltiple; y como

consecuencia, se procediera a la liquidación correspondiente10.

Mediante oficio de veintitrés de julio de dos mil catorce, se hizo

del conocimiento a **********, que debido a la situación financiera que

enfrenta el **********, en esa misma fecha inició el proceso de

liquidación de dicha institución; y que al ser precisamente accionista

del banco en liquidación, conforme al artículo 10, fracción IV, de la Ley

de Protección al Ahorro Bancario, no era sujeto de la cobertura del

seguro de depósitos proporcionada por el Instituto para la Protección

al Ahorro Bancario (IPAB).

Inconforme con tal determinación, promovió el juicio de amparo

indirecto **********, del índice del Juzgado Décimo de Distrito en

Materia Administrativa en el Distrito Federal, de donde deriva el asunto

que nos ocupa.

II.- Conceptos de violación: La parte quejosa en sus conceptos

de violación básicamente sostuvo:

Primero.

1. Señaló que el artículo 10, fracción IV de la Ley de Protección al

Ahorro Bancario, se desprende un acto de discriminación en perjuicio de su derecho fundamental de igualdad jurídica, debido a que se le priva de ser sujeto de la cobertura del seguro de depósitos como integrante del publico ahorrador, por el simple hecho de pertenecer a un grupo social y económico específico, es decir, por ser accionista del banco en liquidación; lo cual, incluso, resulta contrario al espíritu de la ley, que de acuerdo a lo dispuesto en los artículos 1 y 67, fracción I, de dicho ordenamiento legal, consiste en proteger al público ahorrador, garantizando el pago de sus ahorros por el monto establecido para tal efecto.

2. Mencionó que a pesar de que está prohibida toda discriminación motivada por cualquier cuestión que tenga por objeto anular o

10

Resolución publicada en el Diario Oficial de la Federación el 23 de julio de 2014; la cual constituye un hecho notorio para este Alto Tribunal, conforme a lo dispuesto en el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la ley de la materia.


menoscabar los derechos de las personas y que el derecho de igualdad reconocido tanto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como por los tratados internacionales, dispone que las normas jurídicas deben ser aplicadas de modo uniforme a todas las personas que se encuentran en una misma situación, el artículo 10, fracción IV de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, materializa un acto de discriminación en su perjuicio, al privarle del derecho de recibir el monto con que el IPAB garantiza los depósitos y préstamos al público ahorrador, no obstante que se encuentra inmerso en el proceso de liquidación del banco, al igual que el resto del público ahorrador -no accionista- que tenía inversiones en dicha entidad.

3. Finalmente, refirió que el caso de excepción previsto en la porción normativa impugnada genera una diferenciación legislativa sin justificación constitucional, lo cual resulta además desproporcional.

Segundo.

4. Sostuvo que el artículo 10, fracción IV de la Ley de Protección al

Ahorro Bancario, vulnera en su perjuicio el derecho de seguridad jurídica, debido a la contradicción que existe entre dicha porción normativa y la Ley de Instituciones de Crédito, que es supletoria a la ley de la materia y forma parte del orden jurídico del sistema financiero.

5. Ello es así, debido a que el artículo 165 de la Ley de Instituciones de Crédito, dispone –sin establecer ninguna excepción al pago o recuperación de las obligaciones garantizadas de los ahorradores- que en protección a los intereses del público ahorrador, en los procedimientos de liquidación, el IPAB deberá sujetarse a lo dispuesto en dicha sección, procurando pagar a los ahorradores y demás acreedores en el menor tiempo posible, lo cual, incluso, se robustece con lo previsto en el propio artículo 180, que establece que el liquidador al realizar el pago de los créditos a cargo de las Instituciones de Banca Múltiple, deberá considerar un orden de prelación, dentro de la cual, en la fracción IV, de dicho numeral, se prevén los créditos derivados del pago de obligaciones garantizadas conforme al artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario; en cambio, refirió que el artículo 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, contradice lo que establecen los referidos numerales, al limitar su derecho de ser sujeto a la cobertura del seguro de depósitos como público ahorrador, por el simple hecho de ser accionista del banco en liquidación.

6. Hizo alusión a que la Ley de Instituciones de Crédito es clara y precisa al señalar que el IPAB deberá sujetarse a lo que establezca dicho ordenamiento en tratándose de procedimientos de liquidación de instituciones de banca múltiple y que será el propio IPAB el que deberá cubrir en el menor tiempo posible las obligaciones garantizadas sin


realizar ninguna distinción en perjuicio de los depósitos en favor de los accionistas.

7. Adujo que tanto la Ley de Instituciones de Crédito como la Ley de Protección al Ahorro Bancario, regulan un mismo supuesto, es decir, el pago de las obligaciones garantizadas a que el público ahorrador de una institución de banca múltiple es acreedor al momento en que ésta entra en un proceso de liquidación; sin embargo, dijo que a pesar de que el primero de los ordenamientos citados no prevé ninguna excepción con relación a dicho pago y en cambio, señala que el IPAB deberá estar a lo ordenado en dicha ley, el artículo tildado de inconstitucional sí prevé el supuesto de excepción que le irroga perjuicios.

Tercero.

8. Vertió algunas consideraciones en las cuales insiste en la inconstitucionalidad del precepto impugnado por infringir su derecho de igualdad y seguridad jurídica.

9. Enderezó una serie de planteamientos a través de los cuales justifica el por qué, a su consideración, debe ser sujeto de la cobertura del seguro de depósitos.

10. Sostuvo que el artículo impugnado es impreciso, al hacer referencia a los “depósitos en favor de accionistas”, pues no establece de manera clara y precisa a qué tipo de accionistas se refiere, además de que dicho aspecto tampoco es posible deducirlo de la exposición de motivos; sin embargo, mencionó que de una interpretación integral del artículo tildado de inconstitucional y de la lectura del artículo 22 Bis de la Ley de Instituciones de Crédito, es posible entender que se refiere a aquellos accionistas que tengan control en la toma de decisiones de la empresa y de aquellos que tengan la capacidad de imponer decisiones, tomar acuerdos e influir de manera decisiva en los mismas, no así el simple tenedor de (quince) acciones, sin control alguno o toma de decisiones dentro de la institución, de ahí que no sea posible estimar que sus operaciones de ahorro, cuya obligación corre a cargo del banco en liquidación no deban garantizarse por el IPAB.

11. Estimó que resulta inconstitucional darle un trato igual a un depositante y acreedor de un banco que es titular de un número mínimo de acciones sin relevancia para la toma de decisiones de la empresa, que un accionista con control en la toma de decisiones del banco cuyas acciones u omisiones en buena medida pudieran guardar relación con el estado de liquidación en que se encuentra la institución, ya que ello equivaldría a tratarlo de forma desigual, generando una discriminación patrimonial en su perjuicio.


Cuarto.

12. Enderezó una serie de planteamientos a través de los cuales expone las razones por las que estima que no puede tener el carácter de accionista del banco en liquidación.

13. Además, vertió ciertos argumentos en los que expone las razones por las que considera que, a partir de los principios básicos del derecho societario, las únicas operaciones que –en todo caso- no podrían garantizarse serían hasta por el alcance de sus acciones.

III.- Sentencia recurrida: El Juez Décimo de Distrito en Materia

Administrativa en el Distrito Federal, en la sentencia recurrida resolvió

-en lo que aquí interesa- básicamente lo siguiente:

En el considerando SEGUNDO de la sentencia precisó los actos reclamados, señalando que del estudio integral de la demanda, éstos se hacían consistir en: 1) la expedición, aprobación, promulgación, refrendo, orden de publicación, publicación y aplicación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, en particular sus artículos 1 y 10 fracción IV; y 2) la emisión de la Carta o Aviso sobre la situación de “Banco Bicentenario” de veintitrés de julio de dos mil catorce.

En el considerando CUARTO, estimó actualizada la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con los artículos 1, fracción I y 5, fracción II de la Ley de Amparo, al señalar que la carta o aviso sobre la situación de “Banco Bicentenario”, de veintitrés de julio de dos mil catorce, no podía ser considerando como un acto de autoridad para los efectos del juicio de amparo, ya que el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, órgano descentralizado de la Administración Pública Federal que emitió el acto reclamado no ejerció facultades decisorias que pudieran constituir una potestad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, sino por el contrario, se limitó a informar al quejoso sobre la situación financiera del Banco Bicentenario y que como accionista de dicha institución no era sujeto a la cobertura del seguro de depósitos proporcionada por el IPAB; con lo cual, además, no se le priva a la quejosa del derecho que tiene para reclamar el pago de sus depósitos directamente ante la Institución de Crédito que actualmente se encuentra en proceso de liquidación.

Asimismo, señaló que bajo el criterio reiterado de esta Segunda Sala en el sentido de que no debe desvincularse el estudio de la constitucionalidad de una ley del que concierne a su acto de aplicación, era válido concluir que el sobreseimiento decretado en contra de la carta


o aviso sobre la situación de “Banco Bicentenario”, sociedad anónima, institución de banca múltiple, de veintitrés de julio de dos mil catorce, debía hacerse extensivo a los actos legislativos que dieron origen al texto de los artículos 1 y 10 fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

IV.- Agravios. Inconforme con dicha determinación la quejosa

interpuso recurso de revisión, en el que esencialmente señaló:

Que contrario a lo sostenido por el juez de Distrito en la sentencia recurrida, en

la especie, la resolución de veintitrés de julio de dos mil catorce, emitida por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario sí constituye un acto de autoridad para los efectos del amparo, al haber ejercido facultades decisorias de liquidador no judicial que le están atribuidas en la Ley de Protección al Ahorro Bancario y la Ley de Instituciones de Crédito, además porque a través de dicha determinación modificó o extinguió la situación jurídica en que se encontraba como ahorrador del banco, al equipararlo a la de un acreedor inmerso en un procedimiento de liquidación.

V.- Resolución del Tercer Tribunal Colegiado en Materia

Administrativa del Primer Circuito. Al conocer de la revisión del

amparo indirecto, el tribunal colegiado del conocimiento revocó el

sobreseimiento decretado en el juicio de amparo **********, abordó el

estudio de las causales de improcedencia hechas valer en la revisión

adhesiva y aquéllas invocadas por las autoridades responsables, cuyo

estudio omitió el juez de Distrito y reservó jurisdicción a esta

Suprema Corte de Justicia de la Nación, para conocer de los

conceptos de violación en los que se alega la inconstitucionalidad del

artículo 10 fracción VI, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

Las consideraciones son las siguientes:

“[…] SÉPTIMO. Este órgano colegiado considera que los anteriores argumentos resultan esencialmente fundados para levantar el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo, conforme al razonamiento jurídico que enseguida se expone.

El artículo 5, fracción II, párrafo primero, de la Ley de Amparo, prevé que con independencia de su naturaleza formal, es autoridad responsable la que dicta, ordena, ejecuta o trata de ejecutar el acto que crea, modifica o extingue


situaciones jurídicas en forma unilateral y obligatoria; u omita el acto que de realizarse tendría esos mismos efectos. Aunado a ello, cabe señalar que la Segunda Sala de nuestro Máximo Tribunal, en la jurisprudencia 2a./J. 164/2011, de rubro: “AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL JUICIO DE AMPARO. NOTAS DISTINTIVAS.” estableció que las notas que distinguen a una autoridad para efectos del juicio de amparo son las siguientes:

a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular;

b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad;

c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y,

d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado.

En esos términos, este órgano colegiado considera que el acto consistente en el denominado “Aviso sobre la situación de Banco Bicentenario”, cumple con las anteriores premisas, por lo que constituye un acto de autoridad que hace procedente el juicio de amparo.

Para corroborar lo anterior, resulta necesario tener presente el contenido de los artículos 2, 67, 74 y 75 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario; así como 46 y 187 de la Ley de Instituciones de Crédito.

LEY DE PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO

Artículo 2o.- (Se transcribe).

Artículo 67.- (Se transcribe).



LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO

ARTÍCULO 46.- (Se transcribe).


Tomando en cuenta lo anterior, cabe informar lo siguiente:

A partir de la promulgación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario en mil novecientos noventa y ocho se crea el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, como un organismo descentralizado de la Administración Pública Federal, con personalidad jurídica y patrimonio propio, cuyo objetivo es proporcionar a las instituciones un sistema para la protección del ahorro bancario que garantice el pago, a través de la asunción, en forma subsidiaria


y limitada, de los depósitos, préstamos y créditos a que se refieren las fracciones I y II del artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito; y la implementación de los programas de saneamiento financiero que formule y ejecute en beneficio de los ahorradores y usuarios de las Instituciones y en salvaguarda del sistema nacional de pagos.

El Instituto de Protección al Ahorro Bancario es gobernado y administrado por una Junta de Gobierno y un Secretario Ejecutivo. La Junta de Gobierno está integrada por siete vocales, a saber: el Secretario de Hacienda y Crédito Público, el Gobernador del Banco de México, el Presidente de la Comisión y cuatro vocales designados por el Ejecutivo Federal y aprobados por las dos terceras partes de los miembros de la Cámara de Senadores y en sus recesos, por la misma proporción de integrantes de la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

Entre las diversas funciones que desarrolla el Instituto de Protección al Ahorro Bancario se encuentra la de implementar los métodos de resoluciones que establece la Ley de Protección al Ahorro Bancario, así como la Ley de Instituciones de Crédito, como mecanismos oportunos y adecuados para el saneamiento y liquidación de Instituciones de Banca Múltiple con problemas financieros que puedan afectar su solvencia; lo anterior, con el objeto de proteger al máximo los intereses del público ahorrador y de minimizar el impacto negativo de las demás instituciones del sistema bancario.

En efecto, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de julio de dos mil seis, se dieron a conocer las reformas en materia financiera relacionadas con el tratamiento de instituciones de banca múltiple que presenten problemas financieros, relativas a las “resoluciones bancarias”.

En esta reforma a la Ley de Instituciones de Crédito, se incorporó un marco que faculta a las autoridades financieras a tomar las medidas necesarias para llevar a cabo la salida ordenada y expedita del mercado financiero de una Institución de Banca Múltiple que no ha sido capaz de resolver los problemas de solvencia y liquidez que enfrente.

Lo anterior, con la finalidad de proteger al máximo los intereses del público ahorrador, evitar un deterioro mayor e innecesario en la institución, minimizar el impacto negativo sobre el resto del mercado financiero, así como disminuir el posible costo fiscal.

La finalidad del régimen de resoluciones bancarias fue, entre otras, proveer un esquema integral para el tratamiento de las instituciones de banca múltiple con problemas financieros, integrando un sistema de resolución oportuno y adecuado.

Así, se contemplaron dos métodos de resolución bancaria:

El primero constituye la regla general, y consiste en la disolución y liquidación de la institución correspondiente, el cual puede llevarse a cabo mediante diversas operaciones de resolución, a saber: 1) la constitución temporal de un banco puente operado por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario; 2) la transferencia de activos y


pasivos a otras instituciones bancarias, o 3) el pago de las obligaciones garantizadas a que se refiere la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

El segundo es de carácter excepcional, y lo constituye el saneamiento financiero, y consiste, esencialmente, en prestar asistencia financiera a una institución bancaria, con la finalidad de salvaguardar los intereses del público ahorrador, del sistema de pagos y, en general, la estabilidad del sistema financiero en su conjunto.

En el primero de los mencionados métodos de resolución bancaria, relativo a la disolución y liquidación de la institución, la Junta de Gobierno del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario determina las operaciones de liquidación que se implementarán respecto de la Institución de Banca Múltiple, considerando la regla de menor costo, es decir, que el costo estimado que implicaría la realización de las operaciones de liquidación sea menor al costo total estimado del pago de obligaciones garantizadas.

Ahora bien, las aludidas operaciones de liquidación básicamente se desarrollan en los siguientes términos:

Transferencia de activos y pasivos de la institución en liquidación a otra Institución de Banca Múltiple. Para mejor entendimiento del referido tema, resulta necesario tener presente el contenido de los artículos 194 a 196 de la Ley de Instituciones de Crédito, que enseguida se transcribe.

ARTICULO 194.- (Se transcribe).



En términos de lo anterior, es de advertir que con el objeto de procurar la continuidad de los servicios bancarios en beneficio de los intereses del público ahorrador de la Institución de Banca Múltiple en liquidación, el liquidador podrá celebrar la transferencia de activos o pasivos. Dicha transferencia de activos y pasivos consiste en la transmisión de diversos derechos (activos) y obligaciones (pasivos) a favor o a cargo de una Institución de Banca Múltiple en liquidación, a otra Institución de Banca Múltiple que cumpla con el índice de capitalización y con los suplementos de capital requeridos conforme a lo dispuesto por la Ley de Instituciones de Crédito o, tratándose de activos, a cualquier persona física o moral que esté en posibilidad legal de adquirirlos.

Mediante la transferencia de activos y pasivos, el liquidador transmite a otra Institución de Banca Múltiple las obligaciones de pago a cargo de la institución en liquidación.

Adicionalmente, el liquidador debe transferir a la Institución de Banca Múltiple adquirente, la cantidad de activos suficientes para que ésta se encuentre en posibilidad de hacer frente a las obligaciones garantizadas recibidas. Mientras más activos puedan ser transmitidos a la institución adquirente, será menor la cantidad que deba liquidarse, procurándose con ello obtener un mayor nivel de recuperación.


Banco puente, operado y organizado por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario. Los artículos 27 Bis 1, 27 Bis 2, 197 y 221 de la Ley de Instituciones de Crédito, prevén lo siguiente:

(Se transcribe).

De lo anterior, puede afirmarse que el Banco puente es una Institución de Banca Múltiple constituida, organizada y operada por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario de manera temporal, con el objeto de que el liquidador transfiera a éste los activos y pasivos de la Institución de Banca Múltiple en liquidación, permitiendo la continuidad de los servicios bancarios hasta en tanto se transmitan las acciones del banco puente a otra Institución de Banca Múltiple, dándose la fusión de ambas entidades; o bien, se transfieran a cualquier persona física o moral que esté en posibilidad legal de adquirirlos, los activos y pasivos que haya recibido el banco puente.

Existen casos en los que el método de transferencia de activos y pasivos puede resultar más conveniente, en términos de costos, que el pago de obligaciones garantizadas. Cuando la regla de menor costo indica que el método de resolución a instrumentar es la transferencia de activos y pasivos, el Instituto tendrá que iniciar el proceso de comercialización correspondiente. Con objeto de llevar a cabo la transferencia mencionada, se faculta al Instituto de Protección al Ahorro Bancario a constituir un banco puente, el cual podrá prestar el servicio de banca y crédito, sin requerir la autorización expresa de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores. Para tales efectos, la Comisión emitirá la constancia correspondiente (artículo 27 Bis 1 de la Ley de Instituciones de Crédito).

Como se mencionó, el banco puente no es de carácter permanente, sino que se prevé una temporalidad para su operación, de hasta seis meses con la posibilidad de una sola prórroga por otro período igual (artículo 27 Bis 2 de la Ley de Instituciones de Crédito). Ello, en atención a que el banco puente constituye un mecanismo que permite mantener el control de las operaciones que correspondían a la institución en liquidación, cuando no sea posible instrumentar un mecanismo de resolución de menor costo en el corto plazo, o cuando el deterioro de la institución se presente de forma intempestiva.

Así, la figura de banco puente adquiere relevancia porque permite al Instituto de Protección al Ahorro Bancario contar con un plazo en el que podrá concretar la transferencia de los activos y pasivos, o bien, la transmisión de las acciones representativas del capital social de la institución en liquidación a otras instituciones bancarias en operación, en cuyo caso se fusionarán.

Por otra parte, en la regulación vigente se contempla la posibilidad de la liquidación convencional de las Instituciones de Banca Múltiple (fracción II del artículo 28 y apartado B, Sección Segunda, del Capítulo II, Título Séptimo de la Ley de Instituciones de Crédito), en aquellos casos en que la asamblea de accionistas apruebe los estados financieros de la institución en donde conste que ésta ya no mantiene registradas obligaciones garantizadas en términos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, siempre que dichos estados financieros sean presentados a la Comisión Nacional Bancaria y de Valores y


se acompañen del dictamen de un auditor externo que incluya sus opiniones relativas a componentes, cuentas o partidas específicas de los estados financieros, donde se confirme lo anterior, según lo previene el artículo 221 de la Ley de Instituciones de Crédito. En estos casos, la asamblea general de accionistas de la Institución de Banca Múltiple en liquidación deberá designar al liquidador de ésta, pudiendo recaer el nombramiento en instituciones de crédito o en personas físicas o morales que cuenten con experiencia en liquidación de sociedades.

Pago de las Obligaciones Garantizadas a cargo de la Institución de Banca Múltiple en liquidación. Los artículos 188 a 193 de la Ley de Instituciones de Crédito, disponen lo siguiente:

(Se transcribe).

Conforme a lo anterior, es de advertir que en protección del público ahorrador y con independencia de que la Institución de Banca Múltiple cuente con recursos suficientes, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario proveerá los recursos necesarios para que se realice el pago de las obligaciones hasta por una cantidad equivalente a 400,000 unidades de inversión, conforme a los términos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, y se subrogará en los derechos de cobro correspondientes.

Dentro de un plazo de cinco días siguientes a la fecha en que la Institución de Banca Múltiple hubiere entrado en estado de liquidación, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario publicará un aviso en el que se informe la fecha en que la Institución de Banca Múltiple haya entrado en estado de liquidación y que, dentro de los noventa días siguientes a la citada fecha, se pagarán las mencionadas obligaciones garantizadas.

El pago que realice el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario se sujetará al procedimiento que éste establezca mediante disposiciones de carácter general.

Así en la disposición tercera del documento denominado “DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL A QUE SE REFIEREN LOS ARTÍCULOS 191 Y 198 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO, RELATIVAS AL PROCEDIMIENTO DE PAGO DE OBLIGACIONES GARANTIZADAS Y DE LAS OPERACIONES PASIVAS EN TÉRMINOS DE LO DISPUESTO EN EL INCISO b), FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 148 DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CRÉDITO”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinte de junio de dos mil catorce, se establece que el Instituto de Protección al Ahorro Bancario efectuará el pago de las Obligaciones Garantizadas a los Titulares Garantizados por el dicho instituto en un plazo no mayor a noventa días naturales contados a partir de la fecha en que la Institución haya entrado en estado de liquidación o liquidación judicial, sin que sea necesaria la presentación de una solicitud de pago, tomando como base la información que la Institución en Liquidación mantenga en sus Sistemas.

Asimismo, prevé que dicho pago se realizará a través de los medios que determine el propio instituto, atendiendo a las circunstancias de la Institución


de que se trate, los cuales serán dados a conocer en el Aviso que publique el Instituto de Protección al Ahorro Bancario.

En esos términos, en los puntos segundo y tercero del “AVISO DEL INSTITUTO PARA LA PROTECCIÓN AL AHORRO BANCARIO RELATIVO A LA LIQUIDACIÓN Y PAGO DE OBLIGACIONES GARANTIZADAS DE BANCO BICENTENARIO, S.A., INSTITUCIÓN DE BANCA MÚLTIPLE EN LIQUIDACIÓN”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de julio de dos mil catorce, se establece que el multicitado instituto pagará a los "Titulares Garantizados por el IPAB" sus depósitos mediante cheque

nominativo expedido a su favor cuya Institución librada será **********, para abono en cuenta del beneficiario y no negociable, sin que se requiera la presentación de una solicitud de pago; así como que el cheque antes referido

será enviado al domicilio registrado en los sistemas de **********, en liquidación de la persona que tenga el carácter de "Titular Garantizado por el IPAB", como se define en las Disposiciones de carácter general a que se refieren los artículos 191 y 198 de la Ley de Instituciones de Crédito, relativas al procedimiento de pago de obligaciones garantizadas y de las operaciones pasivas en términos de lo dispuesto en el inciso b), fracción II del artículo 148 de la Ley de Instituciones de Crédito, publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 20 de junio de 2014;

Por otro lado, en caso de que los titulares de los depósitos, préstamos y créditos a que se refiere el artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, no recibieran el pago de las obligaciones garantizadas a su favor, o bien, en caso de recibirlo, no estuvieran de acuerdo con el monto correspondiente, podrán presentar ante el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, en un plazo de un año contado a partir de la fecha en que la institución de banca múltiple haya entrado en liquidación, una solicitud de pago adjuntando a la misma copia de los contratos, estados de cuenta u otros documentos que justifiquen dicha solicitud, en términos del procedimiento que el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario establezca mediante las disposiciones a que se refiere el párrafo anterior.

El Instituto resolverá dichas solicitudes, y cuando a su juicio resulte procedente pagará las obligaciones garantizadas que correspondan dentro de los noventa días siguientes a la fecha en que se hayan presentado.

El monto excedente de las obligaciones garantizadas en términos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario a cargo de la Institución de Banca Múltiple de que se trate, que no hubiese sido cubierto por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, podrá ser reclamado por los titulares de las operaciones respectivas, directamente a dicha institución conforme a lo establecido en el Apartado A de la Sección Segunda del Capítulo II del Título Séptimo de la Ley de Instituciones de Crédito denominado “De las Operaciones para la Liquidación de las Instituciones de Banca Múltiple”.

Si alguna persona no está de acuerdo en recibir del Instituto de Protección al Ahorro Bancario el monto correspondiente a las obligaciones garantizadas a su favor, podrá reclamar la cantidad respectiva directamente a la Institución de Banca Múltiple, conforme a lo establecido en el primer párrafo del artículo 193 de la LIC.


Ahora bien, para cumplir las referidas funciones, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario cuenta con las atribuciones que se encuentran descritas en el artículo 68 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, las cuales consisten en:

(Se transcribe)

Ahora bien, con base en el anterior contexto, y retomando la aseveración relativa a que el acto consistente en el denominado “Aviso sobre la situación de Banco Bicentenario”, emitido por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, cumple con las premisas que caracterizan a los actos de autoridad, a saber: a) La existencia de un ente de hecho o de derecho que establece una relación de supra a subordinación con un particular; b) Que esa relación tenga su nacimiento en la ley, lo que dota al ente de una facultad administrativa, cuyo ejercicio es irrenunciable, al ser pública la fuente de esa potestad; c) Que con motivo de esa relación emita actos unilaterales a través de los cuales cree, modifique o extinga por sí o ante sí, situaciones jurídicas que afecten la esfera legal del particular; y, d) Que para emitir esos actos no requiera acudir a los órganos judiciales ni precise del consenso de la voluntad del afectado, puede establecerse lo siguiente.

1. El Instituto de Protección al Ahorro Bancario es un ente de derecho, puesto que su existencia está prevista en el artículo 2 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, el cual establece lo siguiente: (Se transcribe).

Luego, al tratarse de un organismo descentralizado, cuenta con personalidad jurídica y patrimonio propios que le permiten asumir la titularidad de los derechos y las obligaciones que le confieren las leyes de la materia (Ley de Protección al Ahorro Bancario y Ley de Instituciones de Crédito) frente a las Instituciones de Banca Múltiple, el público ahorrador y los usuarios de las citadas instituciones.

2. Durante el procedimiento de liquidación el Instituto de Protección al Ahorro Bancario establece una relación de supra a subordinación con la Institución de Banca Múltiple en liquidación, el público ahorrador y los usuarios de servicios financieros, la cual tiene su origen en la propia ley; motivo por el cual emite actos unilaterales mediante los cuales crea, modifica o extingue ante sí situaciones que afectan la esfera legal del referido particular, sin necesidad de acudir a los órganos jurisdiccionales ni precisar del consenso de la voluntad del afectado.

En efecto, atendiendo a la teoría general del derecho las relaciones de supra a subordinación son las que se entablan entre gobernantes y gobernados, por actuar los primeros en un plano superior a los segundos, en beneficio del orden público y del interés social; dichas relaciones se caracterizan por la unilateralidad y, por ello, la Constitución establece una serie de garantías individuales como limitaciones al actuar del gobernante, ya que el órgano del Estado impone su voluntad sin necesidad de acudir a los tribunales.


Sirve de apoyo a lo mencionado en el párrafo anterior, la tesis de rubro y texto siguientes:

"AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES.”

(Se transcribe).

Luego, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario actúa en un plano superior respecto de las Instituciones de Banca Múltiple, el público ahorrador y los usuarios de las citadas instituciones, porque es un organismo creado para administrar el sistema de protección al ahorro bancario, a favor de las personas que realicen cualquiera de las operaciones garantizadas en términos y con las limitantes determinadas por la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

Asimismo, porque conforme a lo establecido en el último párrafo del artículo 148 de la Ley de Instituciones de Crédito, los métodos de resolución y los diversos actos u operaciones que, en el ámbito de su respectiva competencia, emite o ejecuta para su implementación, se considerarán de orden público e interés social, como se aprecia de la siguiente transcripción:


Aunado a ello, es de advertir que una vez que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores revoca la autorización para organizarse y operar como institución de banca múltiple, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, a través de su Junta de Gobierno, sin necesidad de acudir a los tribunales, ni requerir la voluntad de la institución de Banca Múltiple, el público ahorrador o los usuarios del sistema financiero, determina las operaciones de liquidación que se implementarán respecto de la Institución de Banca Múltiple, considerando la regla de menor costo, (artículo 187 de la Ley de Instituciones de Crédito); y, en el la operación de liquidación relativa al pago de obligaciones garantizadas está facultado conforme a lo previsto en el segundo párrafo del artículo 191 de la Ley de Instituciones de Crédito, para establecer el procedimiento que considere necesario para llevar a cabo el citado pago, mediante la creación de disposiciones de carácter general.

Además, es de advertir que el citado instituto responsable basándose en la información que arrojen los sistemas a que se refiere el párrafo primero del artículo 124 de la Ley de Instituciones de Crédito, y tomando en cuenta lo previsto en los artículos 6 y 10 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, determina cuáles serán las operaciones pasivas garantizadas que deberán ser pagadas hasta por el límite de 400, 000 UDIS, en un plazo no mayor a noventa días contados a partir de la fecha en que la institución de banca múltiple haya entrado en estado de liquidación, y aquéllas que deberán ser reclamadas directamente a dicha institución.

Ahora bien, el denominado “Aviso sobre la situación del Banco Bicentenario”, que constituye uno de los actos reclamados en el juicio de amparo del que deriva este asunto, es del contenido siguiente:

(Se reproduce imagen)


Así, resulta inconcuso que el denominado “Aviso sobre la situación del Banco Bicentenario”, que emitió el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, haciendo del conocimiento que del quejoso que no es sujeto de la cobertura del seguro de depósitos, por ser accionista del Banco Bicentenario, constituye un acto de autoridad que crea una situación jurídica, la cual perjudica al quejoso.

Ello, en virtud de que en el referido aviso, el Instituto de Protección al Ahorro Bancario no sólo se limita a informar que ante la situación financiera que enfrenta el Banco Bicentenario, el veintitrés de julio de dos mil catorce se inició el proceso de liquidación, así como las operaciones que se encuentran exentas de garantía, conforme a lo previsto en el artículo 10 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario; sino que individualiza dicha disposición de carácter general al caso concreto del quejoso, al establecer categóricamente que: “Con base en la información de los sistemas automatizados de procesamiento y conservación de datos de Banco Bicentenario, usted no es sujeto de cobertura del seguro de depósitos proporcionada por el IPAB, en virtud de que usted es accionista del Banco; sin embargo, le manifestamos que podrá hacer valer sus derechos directamente ante el Banco en liquidación conforme a las disposiciones legales, administrativas y reglamentarias aplicables.”

Luego, tal determinación impide que el quejoso reciba el dinero correspondiente al pago de sus depósitos, mediante cobertura del seguro correspondiente proporcionada por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, sin necesidad de realizar trámite alguno, esto es, que el pago por conceptos de las operaciones de depósitos que tenga el quejoso en la institución de Banca Múltiple en liquidación se realice de forma automática, mediante el envío del cheque nominativo enviado al domicilio del titular de cuenta, como se establece en las disposiciones de carácter general correspondientes; y, en cambio, lo obliga a gestionar directamente ante el banco en liquidación, con base en los procedimientos establecidos para ello.

Asimismo, es evidente que el referido instituto está emitiendo un acto en forma unilateral, ya que sin necesidad de acudir a órganos judiciales ni precisar del consenso del afectado determinó que no es sujeto al pago de las obligaciones garantizadas a través de la cobertura del seguro de depósitos proporcionada por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario.

En estas condiciones, resulta obligado declarar que los agravios hechos valer son fundados y suficientes para desvirtuar las razones en que se apoyó el Juez de Distrito al resolver en el sentido en que lo hizo; por consiguiente, se procede al estudio de las causas de improcedencia invocadas en la revisión adhesiva, así como aquéllas no estudiadas por el Juez de Distrito.

OCTAVO. En la revisión adhesiva que presentó la autoridad responsable, Instituto de Protección al Ahorro Bancario, plantea lo siguiente:

La citada autoridad responsable afirma que en el caso se actualizan las causales de improcedencia previstas en el artículo 61, fracciones XVI y XXI de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 103, fracción I, de la Constitución y 1, fracción I, de la Ley de Amparo, puesto que los efectos del


Aviso sobre situación de Banco Bicentenario, han sido consumados de manera irreparable y han cesado o han dejado de existir, en virtud de que el referido acto cumplió con su finalidad, que consistía en informar sobre una situación preexistente. Agrega que lo anterior es así, porque el Aviso sobre situación de Banco Bicentenario no tenía el objeto de reconocer o negar un derecho, sino la única finalidad de informar a los accionistas del Banco la situación en la que se encontraban, por lo cual su efecto ya generó y surtió todos los efectos para los que fue creado. Afirma que no se podría restituir a la parte quejosa a la circunstancia a la que se encontraba antes de la emisión del Aviso sobre la situación de Banco Bicentenario, ya que no puede ser desinformado de lo que ya tiene conocimiento; además de que el hecho que sus depósitos no sean considerados como obligaciones garantizadas no es una situación que nazca o acontezca con la emisión del Aviso sobre situación de Banco Bicentenario, sino por disposición expresa del artículo 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario.

Este tribunal colegiado considera que resulta infundado el aserto relativo a que en el caso se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo, porque los efectos del Aviso sobre situación de Banco Bicentenario, han cesado, en virtud de que el referido acto cumplió con su finalidad, que consistía en informar sobre una situación preexistente.

Para corroborar lo anterior, resulta conveniente informar el contenido de la jurisprudencia 2a./J. 59/99, emitida por la Segunda Sala de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, que aparece publicada en la página 38 del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Junio de 1999, de la Novena Época, en la que se establece lo siguiente:

"CESACIÓN DE EFECTOS EN AMPARO. ESTA CAUSA DE IMPROCEDENCIA SE ACTUALIZA CUANDO TODOS LOS EFECTOS DEL ACTO RECLAMADO SON DESTRUIDOS EN FORMA TOTAL E INCONDICIONAL.”

(Se transcribe).

De la jurisprudencia invocada se concluye que cesación de efectos del acto reclamado significa que la autoridad que lo emitió deja de afectar la esfera jurídica del quejoso, al cesar su actuación, lo que implica no sólo la detención definitiva de los actos de autoridad, sino la desaparición total de los efectos del acto, que puede verse acompañada o no de la insubsistencia misma del acto, pues la causa de improcedencia mencionada se justifica ante la ociosidad de examinar la constitucionalidad de un acto que ya no surte efectos ni dejó huella en la esfera jurídica del quejoso.

En efecto, del análisis del artículo 61, fracción XXI de la Ley de Amparo, se llega a la convicción de que la causa de improcedencia del juicio de garantías, consistente en la cesación de efectos del acto reclamado, se actualiza cuando ante la existencia o insubsistencia del acto reclamado, todos sus efectos han desaparecido o se han destruido en forma inmediata, total e incondicional, de tal modo que las cosas han vuelto al estado que


tenían antes de la violación constitucional, como si se hubiera otorgado el amparo; es decir, como si el acto no hubiere invadido la esfera jurídica del particular, o habiéndola irrumpido, la cesación no deje ahí ninguna huella.

Las anteriores consideraciones llevan a concluir que para que se actualice la causa de improcedencia, consistente en la cesación de efectos del acto reclamado, se requiere de lo siguiente:

1) Un acto de autoridad que se estime lesivo de garantías y que motive la promoción de la demanda de amparo en su contra.

2) Un acto de autoridad que sobrevenga, dentro del procedimiento constitucional, dejando insubsistente, en forma definitiva, el que es materia del juicio de amparo.

3) De una situación de hecho o de derecho que destruya, en forma concluyente, al acto que se reclama, volviendo las cosas al estado que tenían antes de la promoción de la demanda de garantías.

De lo anterior, se advierte que en el presente caso, no ha existido un acto de autoridad que haya dejado insubsistente la materia del juicio de amparo, es decir, que los quejosos sean sujetos de la cobertura del seguro de depósitos proporcionada por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario y que con ello hayan regresado las cosas al estado que tenían antes de la promoción del juicio de amparo, por lo que se concluye que no han cesado los efectos del acto reclamado, como lo manifiesta dicha autoridad; por tanto, resulta infundada la causal de improcedencia propuesta.

Por lo que respecta a la afirmación de que en el caso se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción XVI del artículo 61 de la Ley de Amparo, se considera que debe desestimarse, puesto que la autoridad responsable solamente menciona que se actualiza, sin formular razonamiento alguno que justifique su aseveración, es decir, los motivos, razones o causas por los cuales estimen que es improcedente el juicio de amparo.

Consiguientemente, es inatendible la causal de improcedencia invocada por la referida autoridad responsable, toda vez que no hace más que señalar de manera dogmática que opera dicha causal de improcedencia, pero no basta que señale que se actualiza determinada causal de improcedencia que se deben estudiar previamente al fondo del asunto, sino que es necesario que se exponga la razones o motivos por los cuales considera que tal supuesto se actualiza, para que este órgano jurisdiccional esté en aptitud de estudiarla; máxime que corresponde a la recurrente adhesiva exponer las razones por las cuales considera que se actualiza determinado motivo de improcedencia, así como acreditarla con los medios de prueba correspondientes.

Es aplicable al caso, la jurisprudencia 2a./J. 137/2006, definida por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, octubre de 2006, visible en la página 365, que establece:

“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. CUANDO SE INVOCA COMO CAUSAL ALGUNA DE LAS FRACCIONES DEL ARTÍCULO 73 DE


LA LEY DE LA MATERIA, SIN EXPRESAR LAS RAZONES QUE JUSTIFIQUEN SU ACTUALIZACIÓN, EL JUZGADOR DEBERÁ ANALIZARLA SÓLO CUANDO SEA DE OBVIA Y OBJETIVA CONSTATACIÓN.”

(Se transcribe).

De igual forma, la autoridad responsable señala que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, dado que la situación jurídica de la quejosa no ha sido determinada de manera definitiva y, por lo tanto, no existe afectación jurídica alguna en su contra. En ese sentido, asegura que el multicitado aviso no es un acto que determine la situación jurídica del quejoso, porque la Ley de Instituciones de Crédito, en su artículo 191, prevé el procedimiento específico para exigir al Instituto de Protección al Ahorro Bancario el pago de obligaciones garantizadas y ofrecer pruebas, las cuales serían analizadas por ese instituto, y la resolución que se emita con motivo de dicha solicitud, la cual sería independiente al Aviso sobre la situación de Banco Bicentenario, es la que constituiría el acto definitivo, pues en el mismo se determinaría la situación jurídica respecto a si las obligaciones a cargo de Banco Bicentenario y a favor de la quejosa son garantizadas en términos del artículo 6 de la mencionada ley o no. Dicho argumento resulta infundado. Ciertamente en los párrafos tercero y cuarto del artículo 191de la Ley de Instituciones de Crédito, se prevé que en caso de que los titulares de los depósitos, préstamos y créditos a que se refiere el artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, no recibieran el pago de las obligaciones garantizadas a su favor, o bien, en caso de recibirlo, no estuvieran de acuerdo con el monto correspondiente, podrán presentar ante el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, en un plazo de un año contado a partir de la fecha en que la institución de banca múltiple haya entrado en liquidación, una solicitud de pago adjuntando a la misma copia de los contratos, estados de cuenta u otros documentos que justifiquen dicha solicitud, la cual cuando a su juicio resulte procedente pagará las obligaciones garantizadas que correspondan dentro de los noventa días siguientes a la fecha en que se hayan presentado. Sin embargo, lo anterior no impide que el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, a través de un acto diverso al de la resolución que se emita en el citado procedimiento, determine una situación jurídica respecto al pago de las obligaciones que se consideran garantizadas, en la que se afecte la esfera jurídica del quejoso. Además de que la referida solicitud de pago que da origen al procedimiento en el que se determina si es procedente el pago de las obligaciones garantizadas, es opcional, en virtud de que el mismo precepto legal establece categóricamente que en caso de que los titulares de los depósitos, préstamos y créditos a que se refiere el artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, no recibieran el pago de las obligaciones garantizadas a su favor, o bien, en caso de recibirlo, no estuvieran de acuerdo con el monto


correspondiente, “podrán” presentar ante el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario la referida solicitud. De ahí que al no constituir un trámite obligatorio el procedimiento previsto en el artículo 191 de la Ley de Instituciones de Crédito; y debido a que el Instituto de Protección al Ahorro Bancario puede emitir actos diversos al de la resolución con la que culmina dicho procedimiento, en las que determine la situación del quejoso, con la consecuente afectación a su esfera jurídica, el argumento en estudio deviene infundado.

Por otro lado, la autoridad recurrente sostiene que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo, puesto que el acto de autoridad fue consentido expresamente por el quejoso, dado que reconoció ser accionista de Banco Bicentenario y con ello sujetarse al régimen recalculatorio de las instituciones de banca múltiple.

Expuso que los accionistas de la **********, manifestaron su consentimiento expreso para transformar dicha Unión de Crédito en una Institución de Banca Múltiple, y de las determinaciones tomadas por los mismos en asamblea de accionistas, se desprende que acordaron de manera unánime: i) sujetarse al régimen regulatorio establecido por la Ley de Instituciones de Crédito relativo a la liquidación de instituciones de banca múltiple, ii) que en esos casos se actuaría de conformidad con la Ley de Instituciones de Crédito, la Ley de Protección al Ahorro Bancario y demás disposiciones regulatorias en materia bancaria, y iii) que en caso de revocarse la autorización para operar como institución de banca múltiple, se suspenderían los pagos relativos a las obligaciones de la institución bancaria. En esos términos, aseveró que de lo anterior se desprende que los accionistas participaron en la solicitud del régimen de operación condicionada, el cual constituye un recurso para que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores se abstenga de revocar la autorización de un Banco y la oportunidad para que los accionistas recapitalicen al banco en cuestión en protección del público ahorrador. Asimismo, aduce que los accionistas de Banco Bicentenario no solicitaron el régimen de operación condicionada, más aún, respondió que los accionistas determinaron no estar en aptitud de realizar mayores aportaciones, pues el modelo de negocios no resultó conforme a lo esperado. Igualmente indica que desde el momento en que los accionistas votaron de manera unánime que en caso que la autorización de la institución de crédito fuera revocada, la liquidación de la misma se sujetaría a las reglas establecidas para ello en la Ley de Instituciones de Crédito y en la Ley de Protección al Ahorro Bancario; además, los accionistas consintieron que en ese caso, el pago de las obligaciones de la institución se suspendiera hasta nuevo aviso por parte del Instituto. Con base en lo anterior, afirma que se acredita la actualización de la causal de improcedencia prevista por la fracción XIII, del artículo 61 de la Ley de Amparo, ya que los accionistas de Banco Bicentenario consintieron de manera expresa las circunstancias por las que ahora pretenden reclamar la supuesta inconstitucionalidad de diversos artículos de la Ley de Instituciones


de Crédito, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario y de diversos actos de autoridad relacionados con la revocación de la autorización para operar como institución de banca múltiple y para la liquidación de Banco Bicentenario. La referida causal de improcedencia deviene infundada, pues a juicio de este Tribunal Colegiado no ha lugar a considerar que el quejoso hubiera consentido la aplicación de los actos que señaló como reclamados, consistentes en la expedición, aprobación, promulgación, refrendo, orden de publicación y publicación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, en particular de los artículos 1 y 4, fracción IV; así como la emisión del aviso sobre la situación de “Banco Bicentenario”, de veintitrés de julio de dos mil catorce. De los argumentos que expone la parte recurrente adhesiva, se desprende que estima que se actualiza el señalado motivo legal de improcedencia porque en el acta de asamblea por la cual se transformó del régimen jurídico

de "**********”, en una sociedad anónima, **********”, por votación unánime y de manera expresa, se aprobó que el procedimiento de liquidación del Banco se regiría por lo dispuesto en la Ley de Instituciones de Crédito y en la Ley de Protección al Ahorro Bancario; así como que a partir de la fecha en que se declarara la revocación de la autorización, los pagos derivados por las operaciones del banco se suspendieran hasta en tanto el Instituto de Protección al Ahorro Bancario dispusiera lo contrario; aunado a que los accionistas del Banco Bicentenario no solicitaron el régimen e operación condicionada. Sin embargo, contrario a lo que sostiene la parte recurrente adhesiva, no se da el motivo legal de improcedencia de actos consentidos, porque no se reúnen los requisitos que se precisan para configurar la reglas previstas en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo, aplicable al caso de inconstitucionalidad de leyes, la cual dispone:

(Se transcribe).

Esta regla de derecho, conforme a la cual no resulta procedente examinar la constitucionalidad de un acto o ley cuando ha mediado el consentimiento expreso de la parte quejosa, entendiendo por esto la conformidad que se manifiesta a través de signos externos inequívocos, responde evidentemente a un principio de certidumbre jurídica orientado a evitar que la parte quejosa haga uso del juicio de amparo para desconocer y sustraerse ilegítimamente de los efectos de la conducta que ella misma haya exteriorizado de manera libre y espontánea con arreglo al acto o ley de que se trate, pero para ello se requiere, tratándose de una disposición legal, como en el caso, que la hipótesis que ella establece se actualice, y no solamente, sino que esta actualización cause perjuicio al quejoso, lo que no acaeció con la participación y aprobación que se llevó a cabo en la referida asamblea de accionistas, sino hasta el momento del primer acto autoritario de que se queja, esto es, hasta la emisión del Aviso sobre la situación de “Banco Bicentenario”; de lo contrario, se restringiría el acceso a la jurisdicción constitucional a la que todo gobernado tiene derecho en términos de los artículos 17, 103 y 107 de la Carta Magna.


El consentimiento expreso debe significar, en todo caso, una consecuencia para aquel que, teniendo la posibilidad de acudir al juicio de amparo en reclamo de sus derechos, opta por someterse a los efectos perjudiciales del acto o ley de mérito, pues sólo en ese supuesto puede afirmarse que la promoción del juicio se tornaría ilegítima en cuanto que con ella se pretendería sustraer de su conducta precedente. En la especie, la parte quejosa no estuvo en la posibilidad de acudir al juicio de amparo para plantear la inconstitucionalidad de los preceptos legales reclamados con anterioridad al momento en que lo hace, razón por la cual no puede impedírsele que ahora plantee su reclamo, atendiendo a que al momento de la celebración de la asamblea de accionistas a que alude la parte recurrente adhesiva, en la cual se aprobó que el procedimiento de liquidación del Banco se regiría por lo dispuesto en la Ley de Instituciones de Crédito y en la Ley de Protección al Ahorro Bancario; así como que a partir de la fecha en que se declarara la revocación de la autorización, los pagos derivados por las operaciones del banco se suspendieran hasta en tanto el Instituto de Protección al Ahorro Bancario dispusiera lo contrario, carecía de cualquier interés para acudir a la acción constitucional en la medida en que, para efectos de la Ley de Amparo, el contenido de los preceptos legales que impugna no trascendían perjudicialmente a su esfera jurídica. En efecto, de conformidad con lo dispuesto por los numerales 6o. y 61, fracción XII, de la ley de la materia, el juicio de garantías únicamente puede promoverse por la parte a quien perjudique la ley, el reglamento o cualquier otro acto que se reclame, lo que significa que el ejercicio de la acción constitucional se encuentra reservada para quien resiente un perjuicio actual, de ahí la importancia de uno de los principios fundamentales del juicio de amparo en cuanto a que éste únicamente pueda promoverse por la parte a quien perjudique la ley o el acto; en tal virtud, es presupuesto indispensable para el examen de la controversia constitucional, la causación de un perjuicio en contra del particular. De igual forma, lo dispuesto en la misma fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, también lleva a considerar que para la procedencia del juicio constitucional se requiere previamente que el gobernado tenga interés jurídico para reclamar su derecho y que éste resulte afectado por la ley o el acto, los cuales deben darse al momento en que la ley entre en vigor o en que se dé el acto concreto de aplicación; por ello, para la procedencia del juicio de garantías se requiere, entre otras cuestiones, la afectación a los intereses jurídicos del quejoso, lo que no pudo darse al momento en que la quejosa participó en la referida asamblea extraordinaria de accionistas. En tales términos, resulta incuestionable que a raíz de la celebración de la asamblea extraordinaria de accionistas que refiere la parte recurrente adhesiva, la parte quejosa carecía de cualquier interés para acudir a la acción de garantías en la medida en que los efectos de las disposiciones legales reclamadas no trascendían lesivamente a su esfera jurídica, a pesar de que en la referida asamblea se aprobó, entre otras cuestiones, que el procedimiento de liquidación del Banco se regiría por lo dispuesto en la Ley de Instituciones de Crédito y en la Ley de Protección al Ahorro Bancario; así como que a partir de la fecha en que se declarara la revocación de la autorización, los pagos derivados por las operaciones del banco se


suspendieran hasta en tanto el Instituto de Protección al Ahorro Bancario dispusiera lo contrario, ya que en dicho momento los preceptos legales que se invocan como acto reclamado (artículos 1º y 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario) no produjeron necesariamente un perjuicio en sus intereses, ni tampoco se tradujo en una actuación de la autoridad, lesiva de sus derechos, máxime que dichas cláusulas se basaban en la eventualidad de que la institución de Banca Múltiple que se estaba creando, llegaría a un procedimiento de liquidación. Sirven de apoyo a las anteriores consideraciones, las tesis que enseguida se citan: "ACTO CONSENTIDO, NO PUEDE TENERSE COMO TAL AQUEL QUE ES INEXISTENTE AL MOMENTO DE PRODUCIRSE LA CONFORMIDAD DEL QUEJOSO CON SU FUTURA EMISIÓN.”

(Se transcribe).

“ACTO CONSENTIDO. CONDICIONES PARA QUE SE LE TENGA POR TAL.”

(Se transcribe).

“ACTOS CONSENTIDOS INEXISTENTES.”

(Se transcribe).

Finalmente, la autoridad responsable aduce que el juicio de amparo es improcedente en términos del artículo 1 de la Ley de Amparo, debido a que en el cuarto concepto de violación, el quejoso solicita la nulidad de sus certificados provisionales de participación accionaria que le fueron expedidos por la Unión de Crédito Nuevo Laredo, sin señalar cuál es el acto de autoridad reclamado, quién es la autoridad que supuestamente cometió la violación; y qué derecho fundamental le fue violentado. Agrega que además, el quejoso pretende que se declare la nulidad de un título provisional de una Unión de Crédito que fue transformada en Institución de Banca Múltiple y cuyos títulos provisionales fueron cancelados para dar lugar a la emisión de nuevos títulos de participación accionaria; es decir, sin perjuicio que su solicitud es materia de un juicio ordinario mercantil, carece de objeto y materia. El anterior argumento debe desestimarse, dado que lo solicitado en los conceptos de violación sólo será atendido si se entra al estudio de fondo, pero de forma alguna da lugar a la improcedencia del juicio de nulidad, porque para ello sólo debe atenderse al acto efectivamente reclamado, el cual está constituido por la expedición, aprobación, promulgación, refrendo, orden de publicación y publicación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, en particular de los artículos 1 y 4, fracción IV; así como la emisión del aviso sobre la situación de “Banco Bicentenario”, de veintitrés de julio de dos mil catorce. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de rubro y texto siguientes:


“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. NO PROVIENE DE LA ILEGALIDAD DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACION.”

(Se transcribe).

NOVENO. Por otro lado, atendiendo a lo previsto en el artículo 93 de la Ley de Amparo, se procede al estudio de las causas de improcedencia invocadas por las autoridades responsables, las cuales no fueron estudiadas por el Juez de Distrito.

La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, adujo que se actualizaba la causa de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de amparo, respecto del acto reclamado consistente en la discusión, votación y aprobación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, específicamente su artículo 10, fracción IV, dado que la culminación del proceso legislativo que llevó a cabo ese cuerpo colegiado no deriva necesariamente en un perjuicio a la esfera de derechos del quejoso, puesto que el daño que se reclama se atribuye a un acto posterior, el cual no es propio de esa autoridad y es independiente del ámbito de sus facultades y atribuciones (foja 703 del juicio de amparo). Tal argumento resulta infundado, pues si bien la quejosa señaló como acto reclamado la emisión del “Aviso sobre la situación del Banco Bicentenario” que emitió el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, lo cierto es que también está reclamando la inconstitucionalidad del artículo 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, por ser la disposición legal en que se fundó la autoridad responsable para determinar que el quejoso no es sujeto de la cobertura del seguro de depósitos proporcionada por el citado instituto.

El Presidente de la República, sostuvo que el juicio de amparo resultaba improcedente en términos de lo previsto en la fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, dado que el artículo 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, no afecta la esfera jurídica de la quejosa, en virtud de que dicho artículo en ningún momento trastoca los derechos que tiene como titular de las operaciones celebradas con la institución de banca múltiple, sino por el contrario, se mantienen en los términos y condiciones en que los llevó a cabo. Aunado a lo anterior, refiere que se actualiza la causal en comento, porque no se satisface la existencia de una afectación a la esfera jurídica del quejoso, ya que el hecho de que una determinada operación no sea considerada por la ley como garantizada, no altera la esfera jurídica de su titular, pues éste mantiene su derecho conforme a los acuerdos pactados y las disposiciones legales aplicables para solicitar directamente a la institución el cumplimiento de las obligaciones; lo cual se corrobora con lo establecido en los artículos 18 y 19 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, en los que se establece que el excedente de las obligaciones garantizadas que no hubieren sido cubiertas por el instituto, o cuando el interesado no esté conforme con el monto, podrá reclamar la cantidad directamente a la institución (fojas 706 a 715 del juicio de amparo). Dicha causa de improcedencia deviene infundada.


El artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo establece lo siguiente:

(Se transcribe).

En ese sentido, resulta preciso destacar que el interés jurídico es el derecho que le asiste a un particular para reclamar, en la vía de amparo, algún acto violatorio de garantías individuales en su perjuicio; es decir, la afectación de un derecho subjetivo protegido por alguna norma legal o la ofensa, daño o lesión en los derechos o intereses del particular, provocado por un acto de autoridad.

Resulta ilustrativa, en lo conducente, a lo anteriormente expuesto, la jurisprudencia que enseguida se transcribe:

“INTERÉS JURÍDICO EN EL AMPARO. ELEMENTOS CONSTITUTIVOS.”

(Se transcribe).

Por su parte, el interés legítimo es el derecho que tienen las personas que, por la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal o por ser las destinatarias de una norma, son titulares de un interés propio, distinto del de los demás individuos y tendente a que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento jurídico cuando, con motivo de la persecución de sus propios fines generales, incidan en el ámbito de su interés propio, aunque la actuación de que se trate no les ocasione, en concreto, un beneficio o servicio inmediato.

Dicho interés supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de determinados actos, el cual proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico.

Así, para efectos del juicio de amparo, la afectación al interés legítimo se acredita cuando la situación de hecho creada o que pudiera crear el acto o la ley impugnada pueda ocasionar un perjuicio, siempre que éste no sea indirecto, sino resultado inmediato de la ley o acto reclamados.

Lo anterior encuentra sustento en la tesis 1a. XLIII/2013 (10a.) de la Primera Sala de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

“INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO. SU DIFERENCIA CON EL INTERÉS SIMPLE.”

(Se transcribe).

De igual forma, resulta conveniente citar la tesis 2a. XVIII/2013 (10a.) de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyos rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

“INTERÉS LEGÍTIMO. ALCANCE DE ESTE CONCEPTO EN EL JUICIO DE AMPARO.”

(Se transcribe).


En ese sentido, para que el juicio de amparo prospere basta que los actos que se reclamen en el mismo deriven de un acto concreto de autoridad que cause algún perjuicio o afectación al gobernado, ya sea a alguno de sus derechos subjetivos protegidos por la norma o a alguno de sus derechos objetivos o personales, y que ese agravio en su esfera de derechos o particular, sea personal, directo o indirecto, pues de esa manera prosperará la acción constitucional para que los Tribunales de la Federación estén en aptitud de proceder al estudio de la constitucionalidad de tales actos, correspondiendo, indefectiblemente, a los gobernados acreditar que se ubican en el supuesto de afectación del acto o hecho jurídico.

En ese contexto, resulta inconcuso que en el caso la parte quejosa sí cuenta con interés jurídico para acudir al amparo, puesto que la determinación contenida en el acto de autoridad consistente en la emisión del denominado “Aviso sobre la situación de Banco Bicentenario”, relativa a que el peticionario de amparo no es sujeto de la cobertura del seguro de depósitos proporcionada por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, en virtud de que es accionista del citado Banco, genera una afectación directa a la esfera jurídica del quejoso, pues impide que reciba el dinero correspondiente al pago de sus depósitos, mediante cobertura del seguro correspondiente proporcionada por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, sin necesidad realizar trámite alguno, conforme a las disposiciones generales establecidas por el propio instituto; y lo obliga a gestionar directamente ante el banco el cobro correspondiente.

El Instituto de Protección al Ahorro Bancario sostuvo que el juicio de amparo resultaba improcedente en términos del artículo 61, fracción XIV de la Ley de Amparo, en virtud de que el aviso sobre situación del Banco Bicentenario no reviste la característica de ser un acto de aplicación de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, ya que no es un acto de autoridad para efectos del juicio de amparo ni causa perjuicio alguno a la quejosa. Aunado a lo anterior, cabe señalar que la misma autoridad responsable adujo que también se actualizaba la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracciones XVI y XXI de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 103, fracción I, de la constitución, y 1, fracción I, de la Ley de Amparo, ya que el aviso sobre situación del Banco Bicentenario ha surtido todos sus efectos, que consistían en informar a los accionistas del Banco de la situación en la que se encontraban; la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, en virtud de que la situación jurídica de la quejosa no había sido determinada de manera definitiva y por tanto no existía afectación jurídica alguna en su contra; así como la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIII, de la Ley de Amparo, debido a que la quejosa consintió expresamente ser accionista de Banco Bicentenario y con ello sujetarse al régimen regulatorio de las instituciones de banca múltiple. Es de advertir que los argumentos relacionados con la actualización de las citadas causas de improcedencia ya fueron estudiados por este órgano colegiado en los considerandos séptimo y octavo de este fallo; por tanto, en obvio de repeticiones innecesarias, debe estarse a lo ahí determinado.


DÉCIMO. Dado que la causa de improcedencia que motivó el sobreseimiento decretado en el juicio de amparo, ya fue desestimada, al igual que las causas de improcedencia invocadas por las diversas autoridades responsables tanto en la revisión adhesiva como en los informes con justificación, procede el estudio de los conceptos de violación que se hacen valer en la demanda de amparo; sin embargo, este órgano colegiado advierte que en los mismos se alega la inconstitucionalidad de los artículos 1 y 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, por considerar que los mismos atentan contra el derecho de igualdad previsto en el artículo 4º constitucional, lo cual se aprecia con claridad de la reseña de los agravios formulados por la quejosa, aquí recurrente principal.

En esos términos, cabe señalar que los puntos Cuarto, incisos A), fracción I, B), C) y D), así como el diverso Noveno, fracción III, del ACUERDO GENERAL NÚMERO 5/2013, DE TRECE DE MAYO DE DOS MIL TRECE, DEL TRIBUNAL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, RELATIVO A LA DETERMINACIÓN DE LOS ASUNTOS QUE EL PLENO CONSERVARÁ PARA SU RESOLUCIÓN, Y EL ENVÍO DE LOS DE SU COMPETENCIA ORIGINARIA A LAS SALAS Y A LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO, disponen:

(Se transcribe).

De la normativa administrativa supratranscrita se desprende que en el caso, el Pleno de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó, en esencia, que cuando se impugne una ley federal, como ocurre en el caso (1 y 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario), y subsista el problema de constitucionalidad, el Tribunal Colegiado sólo será competente cuando: 1.- Exista jurisprudencia del Pleno o de las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que resuelvan el fondo del asunto. Lo anterior no ocurre así, pues de una búsqueda exhaustiva sobre el particular, no se advierte que exista criterio interpretativo sobre tales normas en controversia. Por cuanto a la Ley de Protección al Ahorro Bancario, los precedentes que existen al respecto, no corresponden al Máximo Tribunal del País y versan sobre artículos diferentes al reclamado en el presente juicio de amparo, siendo a saber, los siguientes: (Se transcribe).

Por ello, considerando que en el caso el peticionario de amparo considera que el hecho de excluirlo del derecho a recibir la cobertura de las obligaciones garantizadas por el seguro de depósito proporcionada por el Instituto de Protección al Ahorro Bancario, en términos de lo dispuesto por los artículos 6 y 11 de la propia ley, implica violación al derecho de igualdad, previsto en el artículo 4º constitucional, (temas que se insiste, no hay pronunciamiento del Máximo Tribunal del País), es por lo que respetuosamente se estima viable que para éstos temas, se requiera fijar un criterio de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional, por lo que salvo lo que tenga a bien determinar la Superioridad, el presente asunto


podría ser resuelto por la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, dadas las violaciones alegadas y la incidencia que ellas podrían traer en el ámbito jurídico nacional. 2.- Existan tres precedentes sobre el tema de constitucionalidad debatido. Este supuesto tampoco se da, puesto que de la consulta temática de expedientes se advierte que los temas resueltos por la Segunda Sala de la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, en relación con la Ley de Protección al Ahorro Bancario, no se relacionan con los artículos que en el caso se estiman inconstitucionales, como se aprecia de los datos siguientes:

(Se transcribe).

Debido a lo anterior y de forma respetuosa, se considera que se está en el supuesto previsto en el Punto Noveno, fracción III, del Acuerdo General transcrito, por lo que resulta procedente remitir los presentes autos a la honorable Suprema Corte de Justicia de la Nación, para lo que tenga a bien determinar dicha Superioridad; máxime que en el caso si bien el Señor Juez de Distrito determinó el sobreseimiento del juicio de amparo en contra de las normas discutidas, no menos lo es que dicho sobreseimiento ya fue modificado por haber quedado establecido que el acto reclamado sí constituye un acto de autoridad para efectos del amparo, y no se propone, desde luego, ninguna causal de improcedencia adicional al respecto, de allí que se estime que en el caso y dada la naturaleza de los temas cuestionados, es por lo que sería conveniente la intervención de la Superioridad en el presente caso […]”

CUARTO. Consideraciones y fundamentos. Según quedó

precisado en párrafos que anteceden, en sus conceptos de violación la

parte quejosa básicamente sostiene la inconstitucionalidad del

artículo 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro

Bancario, ya que de su contenido se desprende un acto de

discriminación en perjuicio de su derecho fundamental de igualdad

jurídica, al privársele de ser sujeto de la cobertura del seguro de

depósitos11 como integrante del público ahorrador, por el simple hecho

11

Informe Estadístico 1999-2009, publicado por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (Páginas 3 y 4). “[…] En síntesis, puede considerarse que el sistema bancario es esencial para el buen funcionamiento de la economía de un país, es relativamente vulnerable y los problemas que puede enfrentar son altamente contagiosos. Por ello y considerando que los problemas bancarios pueden afectar a otros sectores de la economía, la mayoría de los países han decidido establecer una “red de seguridad” bancaria; dicha red de seguridad, proveída por los gobiernos, incluye: un mecanismo de protección para los depositantes, denominado usualmente “seguro o garantía de depósitos”, las facilidades crediticias que el Banco Central otorga a los bancos con


de ser accionista del banco en liquidación, con una participación

mínima.

Motivos de inconformidad que resultan infundados.

A fin de poder abordar el estudio que nos ocupa, en principio,

resulta oportuno tener presente el artículo 1° de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, cuyo contenido es el

siguiente:

problemas de liquidez en su función de prestamista de última instancia y el sistema de regulación y supervisión de los intermediarios financieros. B. Los seguros de depósitos.

Los esquemas de seguros de depósitos protegen a los pequeños depositantes de pérdidas y les otorgan acceso a formas más seguras de realizar pagos y de ahorrar; además, los seguros de depósitos se crearon con el fin de evitar corridas financieras en los bancos; esto es, prevenir los retiros masivos de depósitos cuando se presume que un banco enfrenta dificultades financieras y así, prevenir el contagio de las corridas a otros bancos.

En particular, para el caso de México, el objetivo del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario (IPAB o Instituto), es garantizar y pagar los depósitos bancarios de los pequeños y medianos ahorradores y resolver al menor costo posible bancos con problemas de solvencia, contribuyendo a la estabilidad del sistema bancario y a la salvaguarda del sistema nacional de pagos.

No obstante, los seguros de depósitos también presentan problemas, ya que reducen la disciplina que el mercado impone a los ahorradores y a los banqueros. Al estar protegidos, los depositantes pierden los incentivos para vigilar la condición financiera y las políticas de riesgo del banco en el cual depositan su dinero. Por considerar que sus ahorros no corren riesgos, los depositantes se vuelven indiferentes respecto de la situación financiera y la calidad de la administración del banco en que invierten sus recursos.

Por ello, salvo en casos de crisis sistémica; esto es, del sistema bancario en su conjunto, situación en que los gobiernos generalmente dan una protección total a los depositantes, la protección usualmente se limita a cierto monto, para que al quebrar un banco, sean los depositantes mayores quienes en dado caso corran con parte de las perdidas.

Podría afirmarse que la razón de ser de los seguros de depósitos es, por un lado, cumplir con el objetivo social de proteger a pequeños y medianos depositantes y, por el otro, cumplir con el objetivo económico, preservando la estabilidad del sistema financiero (evitando corridas bancarias, así como protegiendo el sistema de pagos y el proceso de intermediación).

En el entorno internacional actual de crisis, en que se hacen patentes las restricciones en los flujos de crédito y la incertidumbre en los mercados financieros, el seguro de depósitos cobra especial relevancia al preservar la confianza y contribuir a la credibilidad y estabilidad del sistema bancario, mediante la protección de los depósitos asegurados en beneficio de los ahorradores.

Asimismo, en este momento de crisis se ha manifestado que el seguro de depósitos, al asegurar la captación tradicional como componente fundamental de la operación de las instituciones bancarias, mantiene una fuente estable de fondeo para el sistema financiero en su conjunto, especialmente en una etapa de contracción de los flujos de capital.

Así, el seguro de depósitos desempeña un papel fundamental para brindar certidumbre a los ahorradores y ofrecerles una garantía de que sus depósitos están cubiertos. Al dar la certeza de que los ahorros están protegidos hasta el límite de cobertura, se alienta el flujo de inversiones y se envían señales al mercado sobre la seguridad jurídica y la solidez del sistema bancario en beneficio de los ahorradores.


“Artículo 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece. Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley. Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes. Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas.”

Como se ve, del numeral transcrito se desprende el principio de

igualdad y no discriminación.

Al respecto, cabe señalar que este Alto Tribunal ha sostenido

que la noción de igualdad deriva directamente de la unidad de

naturaleza del género humano y es inseparable de la dignidad de la

persona, frente a la cual es incompatible toda situación que, por

considerar superior a un determinado grupo, conduzca a tratarlo con

privilegio o que, a la inversa, por considerarlo inferior, lo trate con

hostilidad o de cualquier forma lo discrimine del goce de derechos que

se reconocen a quienes no se consideran en tal situación de


inferioridad. Así, la discriminación resulta inadmisible al crear

diferencias de trato entre seres humanos que no corresponden a su

única e idéntica naturaleza.12 De lo anterior se desprende que no todo

tratamiento jurídico diferente es discriminatorio, pues no toda distinción

de trato puede considerarse ofensiva, por sí misma, de la dignidad

humana.

En este sentido, también se ha dicho que el principio de igualdad

no implica que todos los sujetos de una norma se encuentren siempre,

en todo momento y ante cualquier circunstancia, en condiciones de

absoluta igualdad, sino que se refiere a la igualdad jurídica, que

debe traducirse en la seguridad de no tener que soportar un

perjuicio –o privarse de un beneficio– desigual e injustificado. En

estas condiciones, el valor superior que persigue este principio

consiste en evitar la existencia de normas que, llamadas a proyectarse

sobre situaciones de igualdad de hecho, produzcan como efecto de su

aplicación: (i) una ruptura de esa igualdad al generar un trato

discriminatorio entre situaciones análogas; o (ii) efectos semejantes

sobre personas que se encuentran en situaciones dispares13.

El artículo 10, fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro

Bancario, cuya constitucionalidad se cuestiona, es del tenor siguiente:

“Artículo 10.- El Instituto no garantizará las operaciones siguientes: IV. Las obligaciones o depósitos a favor de accionistas, miembros del consejo de administración y de funcionarios de los dos primeros niveles jerárquicos de la Institución de que se trate, así como apoderados generales con facultades administrativas y gerentes generales, y […]”

12

Tesis aislada 1a. CXLV/2012 (10a.), de rubro: “IGUALDAD ANTE LA LEY Y NO

DISCRIMINACIÓN. SU CONNOTACIÓN JURÍDICA NACIONAL E INTERNACIONAL”, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro XI, agosto de 2012, Tomo 1, página 487. 13

Tesis jurisprudencial 1a./J. 81/2004, de rubro: “IGUALDAD. LÍMITES A ESTE PRINCIPIO”,

publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, octubre de 2004, página 99. La Segunda Sala ha adoptado este criterio, tal y como puede observarse en la tesis 2a. LXXXII/2008, registro de IUS 169439, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, junio de 2008, página 448.


Dicha transcripción permite advertir –para lo que aquí interesa-

que la porción normativa impugnada es clara al disponer que el

Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, no garantizará las

obligaciones o depósitos a favor de accionistas.

Así, una vez delimitado el contenido del derecho a la igualdad

jurídica, teniendo a la vista el numeral impugnado, prosigue determinar

si la distinción de trato desarrollada por el legislador federal resulta

discriminatoria o si, por el contrario, constituye una simple distinción

que no es contraria a la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos.

Para cumplir con el análisis antes planteado, cabe mencionar

que una distinción sólo será admisible si resulta objetiva y

razonable14.

En el presente caso, según se vio, el recurrente alegó una

discriminación en su contra, ya que a su decir, a pesar de que por

regla general los depósitos bancarios (efectuados por los ahorradores)

constituyen obligaciones garantizadas, amparadas por el sistema de

protección al ahorro bancario15, el artículo tildado de inconstitucional le

priva de ese derecho por la simple razón de ser accionista del banco

en liquidación, con una participación mínima.

14

Tesis jurisprudencial 1a./J. 37/2008, registro de IUS 169877, publicada en el Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, abril de 2008, página 175, cuyo rubro es “IGUALDAD. CASOS EN LOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE HACER UN ESCRUTINIO ESTRICTO DE LAS CLASIFICACIONES LEGISLATIVAS (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 1o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS)”. 15

Ley de Protección al Ahorro Bancario. Artículo 1.- La presente Ley tiene por objeto establecer un sistema de protección al ahorro bancario en favor de las personas que realicen cualquiera de las operaciones garantizadas, en los términos y con las limitaciones que la misma determina (…). Artículo 6.- Para los efectos de esta ley, se considerarán obligaciones garantizadas los depósitos, préstamos y créditos a que se refieren las fracciones I y II del artículo 46 de la Ley de Instituciones de Crédito.


Luego entonces, esta Segunda Sala desarrollará el análisis de la

validez de la distinción en comento con base en criterios de

razonabilidad jurídica.

1.- Legitimidad: la medida cumple con un fin

constitucionalmente admisible, al disponer que el Instituto para la

Protección al Ahorro Bancario, no garantizará las obligaciones o

depósitos a favor de accionistas; pues con ello lo que se busca, por

una parte, es proteger a los pequeños y medianos ahorradores,

quienes no cuentan con los elementos y la capacidad técnica

para evaluar la situación financiera de las instituciones en las que

depositan sus recursos; y por otra, preservar la estabilidad del

sistema financiero (evitando corridas bancarias).

Tal aseveración se encuentra en la exposición de motivos de la

Iniciativa de la Ley Federal del Fondo de Garantía de Depósitos16,

antecedente de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, que sobre el

particular establecía lo siguiente:

“[…] Los apoyos, debe enfatizarse, se han otorgado a ahorradores y deudores; se han dirigido a las instituciones, no a sus accionistas, la gran mayoría de los cuales han perdido sus instituciones y cuando no ha sido así, han sufrido pérdidas importantes y han tenido que realizar cuantiosas aportaciones de capital para mantener en funcionamiento las instituciones. ……. Los mecanismos de protección a ahorradores o “seguros de depósitos”, como usualmente se les conoce, persiguen un doble propósito: por un lado, disminuir la probabilidad de que pueda presentarse un problema de estabilidad en el sistema financiero y, por el otro, proteger a los pequeños y medianos ahorradores, quienes no cuentan con los elementos y la capacidad técnica para evaluar la situación financiera de la institución en la que depositan sus recursos.

16

Iniciativa de Decreto por el que se expiden la Ley Federal del Fondo de Garantía de Depósitos y la Ley de la Comisión para la Recuperación de Bienes y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de las leyes del Banco de México, de Instituciones de Crédito, del Mercado de Valores, para regular las agrupaciones financieras y general de deuda pública. Presentada ante la Cámara de Diputados el 31 de marzo de 1998.


No obstante sus bondades, estos mecanismos generan distorsiones en el comportamiento de los administradores de los bancos, los cuales se acentúan en la medida en que la protección al ahorrador sea mayor. En efecto, de no existir un mecanismo que proteja a los ahorradores, un inversionista evaluaría la situación financiera de una institución y las prácticas de la administración antes de depositar sus recursos. Si el banco tiene un alto grado de riesgo, el depositante puede buscar un banco más seguro o demandar una tasa de interés más alta que le compense por el mayor riesgo. En esas circunstancias, los bancos tienen incentivos para mejorar su situación financiera y evitar prácticas riesgosas, con el fin de disminuir su costo de captación de recursos. El seguro de depósitos modifica este comportamiento, pues los depositantes se vuelven relativamente indiferentes a la situación financiera de la institución, al no percibir que exista el riesgo de perder sus recursos en caso de quiebra. Así, el mercado no discrimina a las instituciones que tienen una administración ineficiente, las cuales pueden continuar captando recursos a un bajo costo, aun cuando su situación financiera sea frágil Esta iniciativa busca establecer un esquema de protección al ahorro que provea a la integridad del sistema financiero, pero atenúe las distorsiones que este tipo de esquemas producen en el comportamiento de los bancos […].” Como se ve, a través de los mecanismos de protección a

ahorradores (o seguros de depósitos), se hizo manifiesta la intención

del legislador de preservar la estabilidad del sistema financiero y

garantizar fundamentalmente los depósitos de los pequeños y

medianos ahorradores, quienes –asumió- no cuentan con los

elementos y la capacidad técnica para evaluar la situación financiera

de la institución en la que depositan sus recursos.

Aspectos que de igual forma se ven reflejados en el dictamen de

la Cámara Revisora (Senadores) de trece de diciembre de mil

novecientos noventa y ocho, relativo a la Ley de Protección al Ahorro

Bancario, al establecer:

“[…] CONSIDERACIONES.


Las diversas iniciativas presentadas y los conceptos expresados por los integrantes de los grupos de trabajo a que se ha hecho referencia, coinciden en el propósito fundamental de proteger al público ahorrador y, en general, a aquel que hace uso de los distintos servicios financieros. …. DICTAMEN. Las iniciativas que se contienen en la minuta objeto del dictamen, corresponden a un proceso profundo de renovación de las normas y procedimientos vinculados al Sistema Bancario Nacional, procurando imprimirle equilibrio y solidez, a fin de contribuir de manera importante a su recuperación y desarrollo futuro. La Ley propuesta contiene 5 títulos: El Primero se refiere al objeto de la Ley, que es básicamente establecer un Sistema de Protección al Ahorro Bancario en favor de las personas que realicen cualquiera de las operaciones garantizadas en la misma; regular los apoyos a las instituciones de banca múltiple y establecer las bases para la organización y funcionamiento de un organismo descentralizado, que se propone se denomine Instituto para la Protección al Ahorro Bancario. El Título Segundo “Del Sistema de Protección al Ahorro Bancario”, relaciona y describe las obligaciones garantizadas y aquellas que el Instituto no garantizará, debiendo destacarse entre estas últimas las resultantes de actos u operaciones ilícitas; los términos de pago de las obligaciones garantizadas; las cuotas que deberán cubrir las instituciones de banca múltiple; los apoyos y programas para el saneamiento financiero de dichas instituciones; un capítulo específico dedicado a la administración cautelar y finalmente, otro referido a los procedimientos para el caso de liquidación, suspensión de pagos y quiebras de las instituciones […]”.

2.- Instrumentalidad: la medida cuya validez cuestionó el

recurrente sí constituye un medio adecuado, dirigido a proteger a los

pequeños y medianos ahorradores y con ello la integridad del sistema

financiero, ya que evita que los accionistas -con conocimientos

privilegiados respecto de la situación financiera de la institución

de banca múltiple17-, efectúen operaciones en detrimento de los

17

Ley General de Sociedades Mercantiles. Artículo 172.- Las sociedades anónimas, bajo la responsabilidad de sus administradores, presentarán a la Asamblea de Accionistas, anualmente, un informe que incluya por lo menos: A) Un informe de los administradores sobre la marcha de la sociedad en el ejercicio, así como sobre las políticas seguidas por los administradores y, en su caso, sobre los principales proyectos existentes.


intereses del público ahorrador, quienes por regla general, como se

dijo, carecen de la capacidad técnica para evaluar la situación

financiera de la institución en la que depositan sus recursos. Con lo

cual, además, los obliga (a los accionistas) a que a través de sus

determinaciones, previo a la intervención de las autoridades

correspondientes, emprendan las acciones necesarias para

resolver los problemas financieros de la institución bancaria y

sean ellos los que asuman la responsabilidad de hacer frente al

riesgo generado por el otorgamiento de créditos.

Ello explica la obligación que tienen –entre otras- de mantener el

índice de capitalización mínimo requerido para operar como institución

de crédito (y evitar la revocación de la autorización), a fin de

salvaguardar la estabilidad financiera y proteger los intereses del

público ahorrador, tal como lo disponen los artículos 28, fracción V y

50 de la Ley de Instituciones de Crédito.18

B) Un informe en que se declaren y expliquen las principales políticas y criterios contables y de información seguidos en la preparación de la información financiera. C) Un estado que muestre la situación financiera de la sociedad a la fecha de cierre del ejercicio. D) Un estado que muestre, debidamente explicados y clasificados, los resultados de la sociedad durante el ejercicio. E) Un estado que muestre los cambios en la situación financiera durante el ejercicio. F) Un estado que muestre los cambios en las partidas que integran el patrimonio social, acaecidos durante el ejercicio. G) Las notas que sean necesarias para completar o aclarar la información que suministren los estados anteriores. A la información anterior se agregará el informe de los comisarios a que se refiere la fracción IV del artículo 166.

18

Artículo 28.- La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con aprobación de su Junta de Gobierno, después de escuchar a la institución de banca múltiple afectada, así como la opinión del Banco de México y del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, podrá declarar la revocación de la autorización que le haya otorgado a aquélla para organizarse y operar con tal carácter, en los casos siguientes: …… V. Si la institución de banca múltiple de que se trate no cumple con el índice de capitalización mínimo requerido conforme a lo dispuesto por el artículo 50 de esta Ley y las disposiciones a que dicho precepto se refiere; Artículo 50.- Las instituciones de crédito deberán mantener en todo momento un capital neto que se expresará mediante un índice y no podrá ser inferior a la cantidad que resulte de sumar los requerimientos de capital que establezca la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en términos de las disposiciones generales que emita con la aprobación de su Junta de Gobierno, para las instituciones de banca múltiple, por un lado, y para las instituciones de banca de desarrollo, por el otro. Al efecto, dichos requerimientos de capital estarán referidos a lo siguiente: I. Riesgos de mercado, de crédito, operacional y demás en que las instituciones incurran en su operación, y


II. La relación entre sus activos y pasivos El capital neto se determinará conforme lo establezca la propia Comisión en las mencionadas disposiciones y constará de varias partes, entre las cuales se definirá una básica, que a su vez, contará con dos tramos, de los cuales uno se denominará capital fundamental. Cada una de las partes y de los tramos del capital neto no deberán ser inferiores a los mínimos determinados por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en las disposiciones a que se refiere el primer párrafo de este artículo. Los requerimientos de capital que establezca la Comisión Nacional Bancaria y de Valores tendrán por objeto salvaguardar la estabilidad financiera y la solvencia de las instituciones de crédito, así como proteger los intereses del público ahorrador. El capital neto estará integrado por aportaciones de capital, así como por utilidades retenidas y reservas de capital, sin perjuicio de que la Comisión Nacional Bancaria y de Valores permita incluir o restar en dicho capital neto otros conceptos del patrimonio, sujeto a los términos y condiciones que establezca dicha Comisión en las referidas disposiciones de carácter general. Al ejercer las atribuciones y expedir las disposiciones de carácter general a que se refiere este artículo, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores deberá escuchar la opinión del Banco de México, así como tomar en cuenta los usos bancarios internacionales respecto a la adecuada capitalización de las instituciones de crédito, al tiempo que determinará las clasificaciones de los activos, de las operaciones causantes de pasivo contingente y otras operaciones, determinando el tratamiento que corresponda a los distintos grupos de activos y operaciones resultantes de las referidas clasificaciones. Con independencia del índice de capitalización a que se refiere este artículo, las instituciones de crédito deberán mantener suplementos de capital por arriba del mínimo requerido para dicho índice de capitalización, que determine la Comisión Nacional Bancaria y de Valores en las referidas disposiciones de carácter general. Para determinar dichos suplementos, la Comisión podrá tomar en cuenta diversos factores tales como la necesidad de contar con un margen de capital para operar por arriba del mínimo, el ciclo económico y los riesgos de carácter sistémico que cada institución, por sus características o las de sus operaciones, pudieran representar para la estabilidad del sistema financiero o de la economía en su conjunto. La Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en las disposiciones a que se refiere este artículo, establecerá el procedimiento para el cálculo del índice de capitalización. Dicho cálculo se efectuará con base en el reconocimiento que se haga a los distintos componentes del capital neto conforme a lo dispuesto por las disposiciones de carácter general a que se refiere el presente artículo, así como con base en los requerimientos señalados en el primer párrafo del presente artículo y en los suplementos de capital, aplicables a las instituciones de crédito, así como la información que respecto de cada institución podrá darse a conocer al público. Cuando la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, con motivo de su función de supervisión, requiera como medida correctiva a las instituciones de crédito realizar ajustes a los registros contables relativos a sus operaciones activas, pasivas y de capital que, a su vez, puedan derivar en modificaciones a su índice de capitalización o a sus suplementos de capital, dicha Comisión deberá llevar a cabo las acciones necesarias para que se realice el cálculo de dicho índice o suplementos de conformidad con lo previsto en este artículo y en las disposiciones aplicables, en cuyo caso deberá escuchar previamente a la institución de banca múltiple afectada, y resolver en plazo no mayor a tres días hábiles. En el caso de que la medida correctiva referida en el párrafo anterior ocasione que la institución de banca múltiple deba registrar un índice de capitalización, un capital fundamental, una parte básica del capital neto o suplementos de capital en niveles inferiores a los requeridos conforme a las disposiciones de carácter general a que se refiere este artículo, esta deberá ser acordada por la Junta de Gobierno de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores considerando los elementos proporcionados por la institución de banca múltiple de que se trate. El cálculo del índice de capitalización, del capital fundamental, de la parte básica del capital neto o de los suplementos de capital que, en términos del presente artículo, resulte de los ajustes requeridos por la Comisión Nacional Bancaria y de Valores será el utilizado para todos los efectos legales conducentes.


3.- Proporcionalidad: la medida no causa un daño innecesario o

desproporcional a la persona que, siendo accionista cuenta además

con depósitos bancarios a su favor, toda vez que tal circunstancia

no implica anular su derecho como acreedor, respecto de las

operaciones efectuadas, ante la eventualidad de que la institución

bancaria entre en estado de liquidación, sino por el contrario, si de

acuerdo a lo establecido por los artículos 18 y 19 de la Ley de

Protección al Ahorro Bancario19 y 193 de la Ley de Instituciones de

Crédito20, el monto no cubierto por el Instituto para la Protección al

Ahorro Bancario (respecto de las obligaciones garantizadas), tendrá

que ser reclamado directamente a la Institución Bancaria a través de

los medios legales correspondientes, ello significa que las personas

que tienen esta dualidad (accionistas-ahorradores), por lo que

respecta a sus ahorros, tienen expedito su derecho para hacerlo valer.

De ahí que subsiste la operatividad de la medida establecida por

el legislador en el sentido de proteger a los pequeños y medianos

ahorradores y con ello la integridad del sistema financiero.

En las relatadas condiciones, esta Segunda Sala considera que

la diferencia de trato que hace el artículo 10, fracción IV, de la Ley

de Protección al Ahorro Bancario, al disponer que el IPAB no

19

Artículo 18.- El monto excedente de las obligaciones garantizadas a cargo de la Institución de que se trate, que no hubiese sido cubierto por el Instituto, podrá ser reclamado por las personas a las que se les hizo efectivo el pago de dichas obligaciones, directamente a dicha Institución conforme a las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables. Artículo 19.- Si alguna persona no está de acuerdo en recibir del Instituto el monto correspondiente a las obligaciones garantizadas a su favor, calculado conforme a lo dispuesto en este Título, podrá reclamar la cantidad relativa a la totalidad de las obligaciones garantizadas directamente a la Institución, de acuerdo al contrato o título respectivo, así como en términos de las disposiciones legales reglamentarias y administrativas aplicables.

20

ARTICULO 193.- El monto excedente de las obligaciones garantizadas en términos de la Ley de Protección al Ahorro Bancario a cargo de la institución de banca múltiple de que se trate, que no hubiese sido cubierto por el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, podrá ser reclamado por los titulares de las operaciones respectivas, directamente a dicha institución conforme a lo establecido en el presente Apartado. Si alguna persona no está de acuerdo en recibir del Instituto para la Protección al Ahorro Bancario el monto correspondiente a las obligaciones garantizadas a su favor, podrá reclamar la cantidad respectiva directamente a la institución, conforme a lo establecido en el párrafo anterior.


garantizara las obligaciones o depósitos a favor de “ACCIONISTAS”,

resulta constitucionalmente válida por ser legítima, adecuada para la

finalidad para la que fue creada por el legislador y proporcional,

siempre y cuando se interprete en el sentido de que se refiere

únicamente a aquéllas personas que tienen la capacidad de

control y poder de decisión, de acuerdo a lo establecido en el

artículo 22 Bis fracciones II y VI de la Ley de Instituciones de

Crédito. Ello es así, debido a que por su condición (mayoritaria,

respecto del resto de los accionistas con una participación mínima),

son los que cuentan con conocimientos privilegiados y la capacidad

técnica para evaluar la situación financiera de la institución de banca

múltiple y por ende, tienen la obligación ineludible de afrontar la toma

de (sus) decisiones y de emprender las acciones necesarias para

resolver cualquier problemática; aspectos que –entre otros- son lo que

justifican la medida contenida en la norma impugnada.

De no considerarlo así, esa diferencia de trato (entre los

“accionistas” y los simples ahorradores) que -como se vio- resulta

objetiva y razonable, impactaría en la proporcionalidad de la medida,

al tratar bajo un mismo parámetro a aquellas personas que, siendo

accionistas, tienen capacidad de control y poder de mando en la toma

de decisiones, respecto de aquéllos que simplemente cuentan con una

participación accionaria mínima y por ende, no tienen ninguna

injerencia en la toma de decisiones; lo cual, incluso, va contra el

espíritu del legislador.

Así es, si la idea de la norma impugnada –según la exposición

de motivos de la iniciativa de la Ley Federal de Fondo de Garantía de

Depósitos, antecedente de la actual Ley de Protección al Ahorro

Bancario-, es preservar la estabilidad del sistema financiero y

garantizar fundamentalmente los depósitos de los pequeños y

medianos ahorradores, quienes –asumió- no cuentan con los

elementos y la capacidad técnica para evaluar la situación financiera


de la institución en la que depositan sus recursos; luego entonces,

bajo esa misma lógica la porción impugnada debe entenderse referida

únicamente a aquellos accionistas que tienen la capacidad de

control y poder de mando, de acuerdo a lo establecido en el

artículo 22 Bis fracciones II y VI de la Ley de Instituciones de

Crédito21, no así respecto de aquéllos que simplemente cuentan con

una participación accionaria mínima y por ende, no tienen ninguna

injerencia en la toma de decisiones.

Por otra parte, el quejoso en sus conceptos de violación sostiene

la inconstitucionalidad del artículo 10, fracción IV de la Ley de

Protección al Ahorro Bancario, ya que a su decir, vulnera en su

perjuicio el derecho de seguridad jurídica, debido a la contradicción

que existe entre dicha porción normativa y la Ley de Instituciones de

Crédito, que es supletoria a la ley de la materia y forma parte del orden

jurídico del sistema financiero; tal afirmación la sustenta en el hecho

de que el artículo 165 de la Ley de Instituciones de Crédito,

21

Artículo 22 BIS.- Para efectos del artículo 22 de esta Ley, se entenderá por: …. II. Control, a la capacidad de imponer, directa o indirectamente, decisiones en las asambleas generales de accionistas de la institución; el mantener la titularidad de derechos que permitan, directa o indirectamente, ejercer el voto respecto de más del cincuenta por ciento del capital social de la institución, dirigir, directa o indirectamente, la administración, la estrategia o las principales políticas de la institución, ya sea a través de la propiedad de valores o por cualquier otro acto jurídico; …. VI. Poder de mando, la capacidad de hecho de influir de manera decisiva en los acuerdos adoptados en las asambleas de accionistas o sesiones del consejo de administración o en la gestión, conducción y ejecución de los negocios de la institución de banca múltiple de que se trate o de las personas morales que ésta controle. Se presume que tienen poder de mando en una institución de banca múltiple, salvo prueba en contrario, las personas que se ubiquen en cualquiera de los supuestos siguientes: a) Los accionistas que tengan el control de la administración. b) Los individuos que tengan vínculos con la institución de banca múltiple o las personas morales que integran el grupo empresarial o consorcio al que aquella pertenezca, a través de cargos vitalicios, honoríficos o con cualquier otro título análogo o semejante a los anteriores. c) Las personas que hayan transmitido el control de la institución de banca múltiple bajo cualquier título y de manera gratuita o a un valor inferior al de mercado o contable, en favor de individuos con los que tengan parentesco por consanguinidad, afinidad o civil hasta el cuarto grado, el cónyuge, la concubina o el concubinario. d) Quienes instruyan a consejeros o directivos relevantes de la institución de banca múltiple, la toma de decisiones o la ejecución de operaciones en la propia institución o en las personas morales que ésta controle.


claramente dispone –sin establecer ninguna excepción- que en

protección a los intereses del público ahorrador, en los procedimientos

de liquidación, el IPAB deberá sujetarse a lo dispuesto en dicha

sección, procurando pagar a los ahorradores y demás acreedores en

el menor tiempo posible, lo cual, incluso, se robustece con lo previsto

en el propio artículo 180, que establece que el liquidador al realizar el

pago de los créditos a cargo de las Instituciones de Banca Múltiple,

deberá considerar una prelación, dentro de los cuales, en la fracción

IV, se prevén los créditos derivados del pago de obligaciones

garantizadas conforme al artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro

Bancario; en cambio, refirió que el artículo 10, fracción IV, de la Ley de

Protección al Ahorro Bancario, contradice lo que establecen los

referidos numerales, al limitar su derecho del seguro de depósito como

público ahorrador, por el simple hecho de ser accionista del banco en

liquidación.

Lo cual resulta infundado.

A fin de poder abordar la cuestión planteada, es importante

mencionar que si bien es cierto esta Suprema Corte ha establecido

que regla general cuando dos leyes resultan contradictorias, el

conflicto debe estimarse como atinente a la “debida aplicación de la

ley” y, por ende, clasificarse como una cuestión de legalidad que sólo

podría implicar una violación indirecta a la Constitución; sin embargo,

también ha dicho que puede tornarse constitucional, por excepción,

cuando existe de por medio la protección de un principio sustantivo

cuyo análisis trasciende los rasgos formales de las normas

secundarias (un derecho humano), pues lo relevante es lograr la

coherencia protectora de ciertos principios para lo cual es necesario

verificar la solución normativa generada por el conflicto entre normas

secundarias.


Así, la contradicción de dos normas jurídicas ubicadas en el

ámbito legal puede trascender a una cuestión de constitucionalidad,

cuando se demuestra el impacto negativo en el ámbito protector de un

derecho sustantivo, como puede ser la seguridad jurídica, o también

en el debido proceso.

Ello es así, ya que sólo es cuando exista una trascendencia real

en la seguridad jurídica provocada por la situación objetiva de que las

normas infraconstitucionales son contradictorias, al grado de dejar en

estado de indefensión a los ciudadanos, cuando se justifica el análisis

del punto por esta Suprema Corte, ya que la falta de guía efectiva en

las leyes abre la posibilidad de la arbitrariedad de la autoridad, lo cual

implica una violación directa al principio constitucional de seguridad

jurídica y este tipo de situaciones creadas por antinomias de normas

secundarias son las susceptibles de analizarse en un recurso de

revisión.

Así, la seguridad jurídica, como derecho humano protegido

constitucionalmente, debe entenderse principalmente como

proscripción de la arbitrariedad del Estado, por un lado, y, por el otro,

como tutela de la regulación de las relaciones sociales mediante

pautas preestablecidas y previsibles que permitan a las personas

anticipar, con un grado suficiente, las posibles consecuencias de sus

actos —entre otros posibles entendimientos—, pero no puede

entenderse la seguridad jurídica como equivalente a la prerrogativa de

los justiciables para cuestionar las interpretaciones realizadas (por los

Tribunales terminales en el ámbito de la legalidad), cuando estimen

que una opción interpretativa es preferible a la otra, sin que exista el

peligro objetivo al estado formal de derecho que protege la seguridad

jurídica.

Es por ello que a través de la jurisprudencia esta Suprema Corte

ha determinado que no basta limitarse a alegar la posible tensión entre


dos normas secundarias para tornar una cuestión de legalidad en

constitucional, pues es necesario que exista un planteamiento

argumentativo centrado en la trascendencia al ámbito protector de un

derecho sustantivo.

Los artículos 165 y 180, fracción IV y VI de la Ley de

Instituciones de Crédito y 10, fracción IV, de la Ley de Protección al

Ahorro Bancario, son del tenor siguiente:

“Artículo 165.- En protección de los intereses del público ahorrador, de los acreedores de las instituciones de banca múltiple y del público en general, en los procedimientos de liquidación, las instituciones de banca múltiple y el Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, se sujetarán a lo dispuesto en la presente Sección, procurando pagar a los ahorradores y demás acreedores en el menor tiempo posible y obtener el máximo valor de recuperación de los activos de dichas instituciones. Artículo 180.- El liquidador, para realizar el pago de los créditos a cargo de la institución de banca múltiple en liquidación deberá considerar el orden siguiente: …. IV.- Créditos derivados de obligaciones garantizadas conforme al artículo 6 de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, hasta por el limite a que se refiere el artículo 11 de dicha Ley; ….. VI.- Créditos derivados de otras obligaciones distintas a las señaladas en las fracciones anteriores. Artículo 10.- El Instituto no garantizará las operaciones siguientes: IV. Las obligaciones o depósitos a favor de accionistas, miembros del consejo de administración y de funcionarios de los dos primeros niveles jerárquicos de la Institución de que se trate, así como apoderados generales con facultades administrativas y gerentes generales, y […]”

De acuerdo a lo anteriormente expuesto, esta Segunda Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación estima que, en la especie,

contrario a lo sostenido por la parte disconforme, no se advierte una

situación de contradicción lógica de las invocadas normas secundarias


que genere un perjuicio sobre un derecho constitucional del

disconforme, tampoco que la supuesta tensión que existe entre los

artículos 165 y 180 de la Ley de Instituciones de Crédito y el 10,

fracción IV, de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, ocasione una

situación jurídica que abra la puerta a la arbitrariedad de la autoridad o

que deje en estado de indefensión a los gobernados; por el contrario,

se consideran que las normas son complementarias, ya que de

acuerdo a lo establecido en el último párrafo del artículo 1, de la Ley

de Protección al Ahorro Bancario, la Ley de Instituciones de Crédito es

supletoria de ésta.

En ese sentido, si el referido artículo 1, menciona que la Ley de

Protección al Ahorro Bancario, tiene por objeto establecer un sistema

de protección al ahorro bancario en favor de las personas que realicen

cualquiera de las operaciones garantizadas, en los términos y con

las limitantes que la misma determina y bajo dicha premisa, el

artículo 10, fracción IV, del mismo ordenamiento legal dispone que el

Instituto para la Protección al Ahorro Bancario, no tiene la obligación

de garantizar las obligaciones o depósitos a favor de accionistas

(entendiéndose como aquéllos que tienen la capacidad de control y

poder de mando en la toma de decisiones); luego entonces, no es

posible considerar que ello dé lugar a arbitrariedades de las

autoridades o dejen en estado de indefensión al gobernado, por el

simple hecho de que los artículos 165 y 180, fracciones IV y VI de la

Ley de Instituciones de Crédito, en apariencia dispongan lo contrario,

al establecer –sin hacer ninguna distinción- que las instituciones de

banca múltiple y el IPAB deberán procurar pagar a los ahorradores y

demás acreedores en el menor tiempo posible los créditos derivados

del pago de obligaciones garantizadas conforme al artículo 6 de la Ley

de Protección al Ahorro Bancario, debido a que tales hipótesis operan

a partir de los términos y limitaciones de la ley de la materia.


De lo anterior deriva que los argumentos enderezados en ese

sentido resultan infundados.

En ese sentido, al haber resultado infundados los conceptos de

violación tendentes a controvertir la constitucionalidad de los artículos

1 y 10, fracción IV de la Ley de Protección al Ahorro Bancario, lo

procedente es –en la materia de la revisión- negar el amparo

solicitado.

QUINTO. Se reserva jurisdicción al Tercer Tribunal Colegiado en

Materia Administrativa del Primer Circuito, para el examen de las

cuestiones de legalidad planteadas, al tratarse de aspectos de su

competencia en términos de lo previsto en el punto quinto, fracción I,

inciso B), del Acuerdo General 5/2001 del Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación.

En la inteligencia de que al resolver las cuestiones de legalidad,

deberá resolver la litis plateada, a partir de considerar la interpretación

que hizo esta Segunda Sala respecto del artículo 10, fracción IV, de la

Ley de Protección al Ahorro Bancario.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. En la materia de la revisión, la Justicia de la Unión

no ampara ni protege al quejoso, en contra de las autoridades y por

los actos precisados en el resultando primero de esta sentencia en

términos del cuarto considerando.

SEGUNDO. Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado del

conocimiento, en términos del último considerando de la presente

sentencia.


En la inteligencia de que al resolver las cuestiones de legalidad,

deberá resolver la litis plateada, a partir de considerar la interpretación

que hizo esta Segunda Sala respecto del artículo 10, fracción IV, de la

Ley de Protección al Ahorro Bancario.

Notifíquese; con testimonio de esta resolución vuelvan los autos

al Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el

toca.

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