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EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL EN ACTIVIDADES DE

HIDROCARBUROS: UN ENFOQUE DE APLICACIÓN PRÁCTICA

Martha Inés Aldana Durán

I. INTRODUCCIÓN. El desarrollo de actividades de hidrocarburos tiene el potencial de degradar el ambiente tanto por la contaminación ambiental que

SUMARIO I. Introducción. II. Aspectos Conceptuales. III. Antecedentes de la legislación en materia

de evaluación de impacto ambiental. IV. La Ley del Sistema Nacional Ambiental. V. Legislación sectorial para actividades de

hidrocarburos en materia de EIA. VI. De la teoría a la práctica en materia de EIA,

una mirada latinoamericana. VII. Experiencia desde el organismo fiscalizador

de las actividades de hidrocarburos en materia de evaluación de impacto ambiental.

VIII. Consideraciones Finales.


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generan como también por la afectación a los recursos naturales y a las poblaciones locales ubicadas en sus áreas de influencia. Y es que el impacto ambiental que han generado, y generan, las actividades de hidrocarburos en nuestro país, es un hecho de la realidad, que requiere ser enfrentado con instrumentos de gestión adecuados. La evaluación de impacto ambiental constituye uno de estos instrumentos de gestión de carácter preventivo, que mayor aplicación tiene tanto a nivel nacional como también a nivel mundial, así como también por parte de las entidades financieras internacionales. Sin embargo, a veces se considera que el someter determinada actividad al procedimiento de evaluación de impacto ambiental es suficiente para lograr la protección del ambiente y de la salud de las personas. No obstante ello, en la práctica, el alto nivel de incumplimiento a los compromisos establecidos en los EIA nos lleva a cuestionar su efectividad para los fines para los cuales este importante instrumento de gestión fue creado. En el presente artículo presentaremos, en primer lugar, aspectos conceptuales relacionados al tema en el marco de la normatividad ambiental en materia de hidrocarburos, seguidamente realizaremos una revisión del marco normativo actual en la materia, tanto en lo que a legislación ambiental general se refiere como también comprendiendo la legislación ambiental sectorial al respecto. Seguidamente, abordaremos lo relativo a la implementación práctica del instrumento, tanto a nivel de Latinoamérica en general, así como en particular en las actividades de hidrocarburos a nivel nacional.

Evaluación de Impacto Ambiental en Actividades de Hidrocarburos: Un Enfoque de Aplicación Práctica

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II. ASPECTOS CONCEPTUALES. a) ¿Qué es el Impacto Ambiental? El impacto ambiental está referido a la diferencia entre las condiciones ambientales que existirían con la implementación de un proyecto y las condiciones ambientales que existen sin el mismo1. Es, entonces, el cambio en el ambiente producto de una determinada obra o actividad. Como referente normativo, debemos señalar que en el actual Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos2, el impacto ambiental es “el efecto que las acciones del hombre o de la naturaleza3 causan en el ambiente natural y social. Pueden ser positivos o negativos”4. En este marco, podemos señalar que el impacto ambiental de una actividad de hidrocarburos está dado por las consecuencias que el desarrollo de esta actividad tiene en el ambiente circundante, así como por su efecto en las relaciones sociales existentes en la zona de influencia del proyecto. Estas consecuencias no son necesaria y exclusivamente negativas sino que también pueden ser de carácter positivo. A su vez, los impactos ambientales pueden ser directos o indirectos, mediatos o inmediatos, de mayor o menor alcance territorial; de carácter puntual o acumulativo5. El impacto ambiental también puede ser sinérgico, cuando el efecto conjunto de la degradación ambiental producida por un conjunto de fuentes supone una incidencia ambiental mayor que la suma de las incidencias individuales contempladas aisladamente.

1 ROSOLEN, Adrian L. Evaluación Ambiental. En Cuadernos de Época. Serie Servicios Públicos 4. Editorial Ciudad Argentina, 2002. pág.180 2 Aprobado por Decreto Supremo No.015-2006-EM 3 La referencia a las acciones de la naturaleza, a nuestro entender, excederían del marco conceptual del impacto ambiental tal como está concebido en dicha norma ambiental sectorial. 4 Decreto Supremo No.015-2006-EM, art.4 5 La clasificación de las clases de impactos ambientales es muy amplia y comprende todas las consecuencias de diferente naturaleza de una determinada acción.


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Ciertos autores como Miguel Cravioto relacionan el concepto de impacto ambiental con la generación de una alteración, modificación o cambio en el ambiente o en alguno de los componentes del sistema ambiental, de cierta magnitud o complejidad6. Compete a la legislación acotar estos conceptos, que en nuestro ordenamiento vigente están referidos al impacto significativo. En este marco, se debe entender que, en principio, no toda actividad debería estar sujeta a la evaluación de impacto ambiental, sino sólo aquéllas que entrañan un riesgo para la estabilidad de los ecosistemas y los procesos ecológicos que sustentan la vida. b) ¿Qué es la Evaluación de Impacto Ambiental? Cuando se habla de evaluación de impacto ambiental, ésta se entiende en diversos ámbitos: - Como el procedimiento de aprobación de un Estudio de

Impacto Ambiental (EIA), que es un procedimiento administrativo de evaluación previa.

- Como la etapa dentro de la elaboración del EIA en donde se analizan los impactos ambientales del proyecto y se determina su significancia a efectos de definir las medidas a tomar al respecto.

La evaluación de impacto ambiental como instrumento de gestión ambiental constituye un mecanismo netamente preventivo destinado a predecir, antes del inicio de una determinada obra o actividad, cuáles serían los impactos ambientales del mismo, y en función a ello, determinar las medidas a adoptar a efectos de minimizar los negativos y potenciar los impactos positivos. Estas medidas son de cumplimiento exigible para el titular de la actividad.

6 CRAVIOTO, Miguel. Metodología para el Ordenamiento del Espacio y Desarrollo Ambiental en el Perilago Argentino de Salto Grande, en Ambiente y Recursos Naturales revista de Derecho, Política y Administración, enero – marzo 1984, Volumen I Nº 1, La Ley, Buenos Aires, p.36.


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A nivel de la doctrina, se señala que la evaluación de impacto ambiental es un proceso de “análisis sistemático, reproducible e interdisciplinario de los impactos potenciales, tanto de una acción propuesta como de sus alternativas, en los atributos físicos, biológicos, culturales y socioeconómicos de un área geográfica en particular”7. c) ¿Qué es un Estudio de Impacto Ambiental? Un Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en términos generales, es el documento propiamente dicho en donde se realiza la evaluación del impacto ambiental de una actividad y se establecen los compromisos del titular de la misma. De acuerdo al nivel de riesgo, la legislación nacional establece que el EIA puede ser detallado (EIA-d) o semi detallado (EIA-sd). Señala la Ley General del Ambiente que los EIA son instrumentos de gestión8 que contienen una descripción de la actividad propuesta y de los efectos directos o indirectos previsibles de dicha actividad en el medio ambiente físico y social, a corto y largo plazo, así como la evaluación técnica de los mismos. Así mismo, deben indicar las medidas necesarias para evitar o reducir el daño a niveles tolerables, e incluirá un breve resumen del estudio para efectos de su publicidad9. d) ¿Qué debe contener un EIA? El EIA debe comprender una descripción del proyecto a realizar, incluida la delimitación de su área de influencia, una descripción del ambiente físico y social antes de la ejecución del proyecto (Línea

7 ESPINOZA, Guillermo. Fundamentos de Evaluación de Impacto Ambiental. Banco Interamericano de Finanzas (BID) y Centro de Estudios para el Desarrollo (CED). Santiago de Chile, 2001. 8 En realidad el instrumento de gestión no debería ser el estudio sino la evaluación de impacto ambiental. En todo caso, la propia Ley General del Ambiente al hacer el listado de los instrumentos de gestión ambiental hace referencia a “la evaluación del impacto ambiental” mAs no así al estudio de impacto ambiental propiamente dicho, con lo cual la referencia aquí hecha respecto de que el instrumento de gestión ambiental es el estudio nos lleva a entender que lo aquí señalado es un error conceptual. 9 Ley 28611, art.25


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Base), la identificación y el análisis de los impactos ambientales a generarse en todo el ciclo del proyecto en ese ambiente en particular y el respectivo plan de manejo ambiental (y social) con las medidas a adoptar en materia de contingencias, relaciones comunitarias, monitoreo, abandono, entre otras. En el reglamento ambiental sectorial de las actividades de hidrocarburos, se añade como parte del contenido del EIA respectivo, la presentación de estudios de valorización económica de los impactos ambientales a ocasionarse10. Este requisito no se encuentra recogido en los reglamentos ambientales de otros sectores y no se encontraba en la legislación ambiental sectorial anterior. e) ¿Cuál es el objetivo de una Evaluación de Impacto Ambiental? El objetivo primario de toda evaluación de impacto ambiental consiste en identificar antes de la ejecución de un proyecto sus impactos ambientales críticos y hacerlo saber en tiempo y forma adecuada a los actores con capacidad de decisión para adoptar las medidas preventivas o correctivas, incluidas las compensatorias que correspondan. Un objetivo no menos pertinente es el de promover y facilitar un amplio debate, involucrando a la sociedad y en especial a la comunidad afectada en el proceso de decisiones relacionadas con el ambiente. Así mismo, se busca mejorar el nivel de comprensión de las dimensiones sociales, económicas, políticas y ambientales asociadas al emprendimiento11. f) ¿Cuáles son los efectos jurídicos de una EIA para el titular de la actividad? El principal efecto jurídico de una EIA está constituido por su naturaleza de instrumento legalmente exigible, siendo, por tanto, 10 D.S.015-2006-EM, art.27 inc.e) 11 ROSOLEN, Adrian L. Evaluación Ambiental. En Cuadernos de Época. Serie Servicios Públicos 4. Editorial Ciudad Argentina, 2002. pág.182


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que su contenido comprende obligaciones fiscalizables sujetas a la imposición de sanciones en caso de incumplimiento. III. ANTECEDENTES DE LA LEGISLACIÓN EN MATERIA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL La primera norma nacional que legisló en materia de evaluación de impacto ambiental fue el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de 1990. En esta norma, se estableció (en el art.8) que “todo proyecto de obra o actividad, sea de carácter público o privado, que pueda provocar daños no tolerables al ambiente, requiere de un Estudio de Impacto Ambiental (EIA) sujeto a la aprobación de la autoridad competente”. A su vez, en el mismo artículo, se señaló un listado de las actividades comprendidas dentro de este mandato legal12. El CMARRNN no llegó a ser reglamentado, y más bien pasó a ser objeto de modificación en diversas partes de su contenido a través de las diferentes normas de promoción de la inversión privada que se dieron al inicio de la década del noventa. Así pues, en el año 1991, la Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada (D.Leg.757) en su Primera Disposición Final derogó el antes mencionado artículo 8, sustituyéndolo tácitamente por el contenido de lo señalado en el artículo 51 de dicha norma que estableció que le correspondía a la autoridad sectorial competente determinar las actividades que por su riesgo ambiental requerirán necesariamente de la elaboración de estudios de impacto ambiental previos a su desarrollo13.

12 En el CMARRNN se señaló, así mismo, el contenido de los EIA (art.9), se reguló quiénes podían elaborar estos estudios (art.10), se señaló que los EIA eran documentos de público acceso (art.11), se estableció que la autorización de la obra o actividad debía indicar las condiciones de cumplimiento obligatorio para la ejecución del proyecto (art.12), y también se señaló que la autoridad competente podía exigir la elaboración de EIA para actividades en curso a fin de requerir las medidas correctivas pertinentes (art.13). 13 Esta misma norma señaló que los EIA debían asegurar que las actividades que desarrolle o pretenda desarrollar la empresa no excedan los estándares tolerables de contaminación o deterioro del ambiente, y que los EIA debían ser realizados por


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En tanto que este mandato otorgado a las autoridades sectoriales no se llegaba a cumplir y se encontraban pendientes (y muchas de éstas aún continúan pendientes), la aprobación de las normas ambientales sectoriales, en el año 1997, se emite la Ley 26786, Ley de Evaluación de Impacto Ambiental para Obras y Actividades. Esta norma contiene una modificación expresa al mencionado art.51 del D.Leg.757 señalando el mandato para que la autoridad sectorial competente comunique al Consejo Nacional del Ambiente (CONAM), sobre las actividades a desarrollarse en su sector, que por su riesgo ambiental, pudieran exceder los niveles o estándares tolerables de contaminación o deterioro del ambiente, las que obligatoriamente deberán presentar estudios de impacto ambiental previos a su ejecución. Los sectores, señalaba la norma, debían proponer a CONAM los requisitos para la elaboración de los EIA; el trámite para la aprobación de dichos estudios, así como la supervisión correspondiente. Estas propuestas, debían darse en un plazo de 180 días calendario14. La aplicación de esta norma, lo señalan los hechos, fue limitada. Prueba de ello, lo constituye el diferente nivel de desarrollo normativo en materia de EIA todavía existente entre los sectores, así como la falta de homogeneidad en las normas que sobre la materia se dictaron en el ámbito de las autoridades ambientales sectoriales para la regulación de los impactos ambientales bajo su ámbito15. IV. LA LEY DEL SISTEMA NACIONAL DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL Este desarrollo normativo a nivel sectorial en materia de EIA, conllevó a la necesidad de contar con una norma que ordenara el tema de entidades debidamente calificadas y registradas ante la autoridad sectorial competente. 14 Ley 26786, art.1 y 3 15 A la fecha, aún no se cuenta con reglamentos de protección ambiental sectorial en donde se desarrollen las normas sobre evaluación de impacto ambiental, en los sectores Vivienda y Construcción, Transportes y Comunicaciones, Salud, Agricultura. Tampoco se cuenta con un desarrollo normativo en dicha materia a nivel de los gobiernos regionales y locales.


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manera uniforme y es así como se dicta la Ley del Sistema Nacional de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), Ley 2744616; que buscó establecer un sistema único, coordinado y uniforme de identificación, prevención, supervisión, control y corrección anticipada de los impactos ambientales negativos de los proyectos de inversión17. Esta norma se encuentra formalmente vigente en la actualidad; sin embargo, la propia Ley señalaba que las normas sectoriales respectivas seguirán siendo aplicables en tanto no se opongan a esta nueva norma18, y así mismo que era a partir de la entrada en vigencia del Reglamento de esta Ley, que se habrá de aplicar su disposición que señala que no podrá iniciarse la ejecución proyectos si no se cuenta previamente con la Certificación Ambiental correspondiente, esto es la aprobación del EIA respectivo19. En la práctica, los sectores continúan aplicando su normativa sectorial hasta que se dicte el reglamento de la Ley del SEIA, el cual aún no se aprueba20. V. LEGISLACIÓN SECTORIAL PARA ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROS EN MATERIA DE EIA La legislación ambiental especial en materia de actividades de hidrocarburos se dictó inicialmente en el año 1993, la misma que fue sustituida por su similar del año 2006. El Reglamento para la Protección Ambiental en las Actividades de Hidrocarburos, establece como mandato que previo al inicio de

16 Debemos señalar que esta última norma emitida en el año 2001 no ha sido, aún, reglamentada y en su texto mismo señalaba que su vigencia se encontraba sujeta a la aprobación de su respectivo reglamento, señalándose que en tanto éste no se dé, serán de aplicación las normas ambientales sectoriales en la materia. No obstante ello, esta norma constituye un referente legal de importancia en la materia. 17 Ley 27446 Art.1 a) 18 Ley 27446 Disposición Transitoria Única 19 Ley 27446 Art.3 20 Las propuestas de reglamento de la Ley del SEIA tienen más de 5 años de antigüedad y todavía no se toma la decisión de su aprobación; siendo ello una necesidad urgente de la gestión ambiental peruana.


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estas actividades, que el titular deba presentar ante la DGAAE, el estudio ambiental correspondiente, el cual luego de su aprobación será de obligatorio cumplimiento21; señalándose incluso que no se aceptarán a trámite los estudios ambientales presentados con posterioridad al inicio de una actividad de hidrocarburos, su ampliación o modificación22. Así mismo, este reglamento establece diversos tipos de estudios ambientales de acuerdo a cada una de las actividades de hidrocarburos23, incluyendo un listado conteniendo la categorización genérica de las actividades de hidrocarburos en donde se señala el tipo de estudio ambiental aplicable, indicándose también que en función a las características particulares de la actividad y del área cabe la posibilidad de que no corresponda la aplicación de dicho listado (Anexo 624). En el caso de actividades secuenciales que se realizan en una misma área, se podrá utilizar la misma Línea Base utilizada anteriormente, siempre que no haya transcurrido más de 5 años desde su aprobación25. Así mismo, se establece un plazo de vigencia de 3 años entre la expedición de la resolución aprobatoria del estudio ambiental y la fecha de inicio de las actividades, debiendo presentarse un nuevo estudio de haberse sobrepasado dicho plazo26. En cuanto a reglas de responsabilidad aplicables en materia de estudios ambientales, este reglamento ambiental sectorial señala que el titular de las actividades de hidrocarburos es responsable por los daños originados como consecuencia de deficiencias derivadas

21 D.S.015-2006-EM, art.9 22 D.S.015-2006-EM, art.10 23 D.S.015-2006-EM, art.11 24 Este anexo fue modificado por Fe de Erratas del 16 de marzo del 2006, y por D.S.024-2007-EM. El Reglamento también señala que en función a las características particulares de la actividad y del área, cabe la posibilidad de que no corresponda la aplicación de dicho listado. 25 D.S.015-2006-EM, art.13 26 D.S.015-2006-EM, art.20


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de negligencia o del uso de información falsa en la elaboración de los respectivos estudios ambientales27. Así mismo, se señalan reglas para la confidencialidad de la información contenida en el EIA, señalándose el mandato de mantener en reserva información relativa a antecedentes técnicos, financieros y otros que se considere necesario a efectos de proteger la propiedad industrial en el marco de la legislación comunitaria andina en la materia (Decisión 486); no pudiendo, en ningún caso, mantenerse en reserva información relacionada a los efectos, características o circunstancias que hayan originado la necesidad de presentar el estudio ambiental28. A su vez, se establece la aplicación del silencio administrativo negativo en los procedimientos de evaluación de los estudios ambientales29. Se señala también que se podrá solicitar opinión de otras autoridades públicas respecto a los temas relacionados con la eventual ejecución del proyecto de inversión30. Otra de las disposiciones novedosas en el vigente reglamento de protección ambiental sectorial es la figura del Plan de Manejo Ambiental actualizado31, el mismo que se presenta en los casos que el titular de una actividad de hidrocarburos considere necesario modificar las técnicas o procedimientos aprobados o cuando el proceso productivo sufra modificaciones que impacten de manera diferente el ambiente físico y social con relación a los impactos evaluados en los instrumentos de gestión ambiental aprobados. Esta figura refleja una práctica utilizada en la aplicación de la legislación ambiental sectorial que ahora ya tiene un respaldo normativo, sin embargo, no está claramente establecida su naturaleza mandatoria o voluntaria.

27 D.S.015-2006-EM, art.15 28 D.S.015-2006-EM, art.16 29 D.S.015-2006-EM, art.21 30 D.S.015-2006-EM, art.29 31 El artículo 36 del D.S.015-2006-EM que establece la figura del Plan de Manejo Ambiental Actualizado fue modificado por el D.S.065-2006-EM.


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Cabe indicar que adicionalmente a la norma ambiental sectorial aplicable a las actividades de hidrocarburos, también le son de aplicación las normas establecidas bajo el ámbito de INRENA, en donde se encuentra establecido su rol como entidad que emite opinión técnica en caso que el proyecto signifique una probable afectación a recursos naturales renovables32, y así mismo, en el caso que el proyecto se ubique en un área natural protegida o en su área de amortiguamiento corresponderá contar con la necesaria opinión previa favorable de esta entidad para la aprobación por parte de la autoridad ambiental sectorial33. Así mismo, en caso de proyectos con probable afectación a poblaciones en aislamiento voluntario o contacto inicial, para la aprobación del EIA respectivo, la autoridad sectorial solicitará la opinión técnica de las autoridades en esta materia34. VI. DE LA TEORÍA A LA PRÁCTICA EN MATERIA DE EIA, UNA MIRADA LATINOAMERICANA. La aplicación práctica de la evaluación de impacto ambiental fue objeto de análisis a nivel de América y el Caribe, en un estudio (conocido como MIREIA), realizado en el año 200135. El estudio comprendió el análisis total de 200 estudios de impacto ambiental en un conjunto de 10 países. Se evaluaron sus aspectos formales (cumplimiento de requisitos legales-reglamentarios), técnicos (calidad de la información y la metodología) y de sustentabilidad ambiental (adecuación del proyecto a la política ambiental; encontrándose que es notoria la diferencia porcentual entre los estudios completos y los deficientes, sobre todo en términos de sustentabilidad ambiental, tal como se señala a continuación:

32 Así se encuentra señalado en el D.S.056-97-PCM, modificado por D.S.061-97-PCM 33 Ley 26834, art.28; D.S.038-2001-AG, art.93 34 D.S.008-2007-MIMDES, art.35 35 Revisión de la evaluación de impacto ambiental en países de América Latina y el Caribe: metodología, resultados y tendencias, MIREIA. Santiago de Chile: , 2001


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ASPECTOS Estudios

Completos Estudios

Incompletos Estudios

Deficientes Formales y administrativos

15% 54% 31%

Técnicos y de contenidos

6% 53% 41%

Sustentabilidad ambiental

4% 32% 64%

El estudio señala que aunque la utilización del instrumento tiene más de dos décadas en la región, los resultados muestran que aún no está suficientemente consolidado y que requiere de un ajuste para alcanzar una mayor utilidad en la toma de decisiones y en los procesos de protección ambiental. Así mismo, se señala que los pasos más debilitados en los sistemas de EIA en la región corresponden a: definición de cobertura y alcances de los estudios, elaboración del plan de manejo ambiental, procedimientos de revisión y mecanismos de seguimiento36. Dentro de las fortalezas del proceso, de los sistemas y de los estudios de impacto ambiental, se refiere que éste se ha institucionalizado y se ha incorporado el enfoque preventivo en el proceso de toma de decisión, se dispone de un marco de institucionalidad y de legislación básica que está permitiendo desplegar la EIA en los países. En general, se señala que, la aplicación de la EIA muestra más fortalezas en los aspectos de procedimientos, particularmente en los formatos y estilos de los informes y en el uso de los requerimientos administrativos formales. Entre las principales debilidades encontradas se indica que, en la práctica, el proceso de EIA es descriptivo, poco predictivo y escasamente preventivo. Un aspecto importante es que los sistemas no exigen calidad de los productos generando su depreciación. Por su parte, las medidas de mitigación no se detallan suficientemente y los planes de manejo ambiental no tienen una valoración adecuada. Hay insuficiente desarrollo de los planes de seguimiento, con presupuestos, cronogramas y responsabilidades. En definitiva, persisten falencias en los siguientes aspectos: a) la definición de cobertura y alcances de las EIA; b) los métodos estandarizados de revisión; c) el seguimiento de los planes de manejo ambiental; y d) el 36 Ibid.


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involucramiento de la comunidad en todas las etapas37 VII. EXPERIENCIA DESDE EL ORGANISMO FISCALIZADOR DE LAS ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROS EN MATERIA DE EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL.. OSINERGMIN es, desde el año 199638, la entidad estatal encargada de la supervisión, fiscalización y sanción de las actividades de hidrocarburos. En materia de supervisión, se cuenta con supervisores encargados de constatar el cumplimiento de las obligaciones de los titulares de actividades de hidrocarburos. La fiscalización se inicia una vez que se ha determinado la existencia de un hallazgo de incumplimiento de tales obligaciones; la misma que, en caso de determinarse que existe una infracción sancionable culmina con la imposición de la sanción respectiva. Esta entidad, en el marco de las facultades atribuidas, es la encargada de verificar la aplicación de la normativa de aplicación sectorial, incluida aquélla de carácter ambiental; lo cual comprende, a su vez, la verificación del cumplimiento de los compromisos asumidos en los EIA por parte de los titulares de actividades de hidrocarburos. A partir del desarrollo del Proyecto Camisea, principal proyecto de desarrollo energético del país, el rol de OSINERGMIN ha sido fundamental en la tarea de hacer cumplir los compromisos asumidos en los estudios ambientales del Proyecto. Del total de sanciones ambientales impuestas por OSINERGMIN en el ámbito del Proyecto Camisea, y tal como se detalla en el gráfico siguiente, un importante número de éstas se encuentran relacionadas a la implementación de la evaluación de impacto 37 Ibid. Pág.2 38 OSINERGMIN se crea por Ley 26734, modificada por Ley 28151 y por Ley 28964.


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ambiental. Los incumplimientos detectados en esta materia comprenden dos diferentes conductas sancionables. La primera está referida al incumplimiento de los compromisos establecidos en los EIA. La segunda está referida a la realización de actividades sin contar con un EIA aprobado. A continuación se presenta un detalle de infracciones sancionadas y las multas impuestas en cada caso. a) Incumplir compromisos del EIA.

INFRACCION MULTA IMPUESTA (UIT)

ETAPA CONSTRUCTIVA

No ejecutar medidas de control de erosión, tales como las obras de protección geotécnica en el tramo comprendido entre el KP 25+500 al 27+665.

381,64

No ejecutar medidas de control de erosión, tales como las obras de protección geotécnica en el tramo comprendido entre el sector del KP 93+300.

236,54

No ejecutar medidas de control de erosión, tales como las obras de protección geotécnica en el tramo comprendido entre el KP 18+789 al 22+400.

540,16

No implementar medidas de control de erosión en el derecho de vía y caminos de acceso.

538,65

Enterrar restos arqueológicos, sin informar oportunamente al INC.

14,58

S a n c io n e s Im p u e s ta s p o r O S IN E R G M IN e n e l Á m b ito d e l P r o y e c to C a m is e a

5 7 %

8 %

3 5 %

N o c u m p l i r c o n E IA In ic ia r A c t ivid a d e s s in E IA O t ra s


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No cumplir con el organigrama previsto en el EIA. No presentar documentos del Plan de Reubicación de viviendas de las zonas críticas identificadas en el EIA. No realizar monitoreo ambiental en el City Gate. Inadecuado manejo de residuos sólidos.

426,8

Realizar tendidos longitudinales del ducto en el cauce del río Pisco incumpliendo el EIA.

2163,76

Uso y Construcción de canteras sin autorización en el frente sierra, incumpliendo el EIA.

677,81

No haber implementado el Programa de Monitoreo Ambiental de la Biodiversidad, al inicio de la construcción de la Planta Criogénica de Malvinas ubicada en el Lote 88.

411,08

Incumplir la política de campamentos confinados en el Campamento San Antonio.

299,71

No presentar de manera oportuna Plan de Cierre Constructivo ante la DGAA del MEM según lo establecido en el EIA.

25,64

No implementar medidas de control de erosión. 906,67 No haber tenido un control adecuado para la disposición de desmonte en el sector Quinga Chica, Anexo Quitasol, Distrito de Huáncano, Provincia de Pisco.

8,5

No implementar el riego periódico a lo largo de las rutas de acceso Calca-Kiteni y de Kiteni y en el frente sierra.

105,48

No haber presentado en forma oportuna los estudios geotécnicos de las zonas críticas de la variante Pacobamba.

16,1

Incumplimiento de las disposiciones del EIA en materia de transporte fluvial, en accidente ocurrido el 17 de mayo de 2004 en las cercanías del Pongo de Mainique.

2,68

No realizar la disposición adecuada de suelos contaminados, no capacitar al personal en las medidas contempladas en el Plan de Contingencias ante Derrames, no realizar simulacros y no llevar los registros respectivos (y otro incumplimiento).

152,29


ETAPA OPERATIVA:

No instalación de un incinerador Hoval para la disposición final de los residuos domésticos. 38,62

No haber adoptado las medidas señaladas en el Plan de Contingencias Operacionales, con ocasión del incidente de derrame ocurrido el 24 de noviembre de 2005. Haber instalado en la zona del incidente un cruce aéreo no contemplado en el EIA, sin contar previamente con la opinión favorable de la DGAAE.

128,54


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No haber adoptado las medidas de control geotécnico en la zona de la quinta falla (KP 125+950 - 04 de marzo de 2006) ( y otro incumplimiento).

118,81

b) Iniciar actividades sin EIA aprobado


ETAPA CONSTRUCTIVA

Por construir un puente sobre el río Camisea sin contar con EIA aprobado (y otro incumplimiento).

30,94

Ejecutar trabajos en la variante Pacobamba sin contar con el EIA aprobado (y otro incumplimiento)

244,31

Construcción de puente sobre el río Quintarina sin contar con aprobación del EIA.

762,35

De la experiencia adquirida, desde la etapa constructiva hasta la actualidad, podemos señalar como algunos de los temas críticos en la fiscalización de la evaluación de impacto ambiental, a los siguientes:

a) Falta de un lenguaje claro y directo en la redacción de los EIA.

Los EIA deberían ser elaborados con un lenguaje apropiado para evitar interpretaciones divergentes respecto de un mismo compromiso. Existen procedimientos sancionadores en los cuales la discusión se centra en la falta de claridad adoptada en la redacción del compromiso materia de fiscalización, llegando al punto en el que la materia controvertida es una cuestión lingüística respecto de la forma en que se encuentra señalado el compromiso cuyo incumplimiento se imputa. Los compromisos establecidos en el EIA no deberían estar sujetos a diversas interpretaciones por su confusa redacción. A veces, incluso, se encuentran estudios ambientales en los cuales se señala que “se recomienda” adoptar tal medida, o “la empresa debería” realizar tal acción. Este lenguaje debería estar proscrito en un EIA.


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b) Falta de un compendio de las obligaciones asumidas en los estudios ambientales.

Los compromisos ambientales establecidos en los EIA son objeto de modificación dentro del proceso de aprobación del estudio. En efecto, del texto original de un compromiso ambiental, éste puede ser variado en su integridad en función a las observaciones que realiza la autoridad luego de la revisión que le corresponde realizar. Y los compromisos son numerosos y de diversa índole. Sin embargo, no existe en la normativa la exigencia de que en un solo documento se realice una síntesis de tales compromisos; omisión ésta que a nuestro entender debería ser subsanada a la brevedad. Debemos reconocer el esfuerzo que se viene dando en los procedimientos de aprobación de los últimos estudios ambientales, en los cuales los informes de evaluación son mucho más detallados que antes en la compilación de los diferentes compromisos asumidos a lo largo del proceso de aprobación del EIA. No obstante ello, tal tarea debería estar recogida en un mandato normativo con el cual se asegure que dicha recopilación sea desarrollada con el detalle requerido y de manera tal que facilite la tarea tanto de las autoridades encargadas de la fiscalización como también de los propios titulares de la actividad de hidrocarburos, así como de la sociedad civil en el ejercicio de su rol de vigilancia ambiental; en tanto permitiría definir las obligaciones existentes.

c) Existencia de incoherencias entre los estándares ambientales establecidos en el EIA y los establecidos sobre la misma materia ante autoridades con roles transectoriales

El EIA, por su naturaleza, comprende aspectos extra sectoriales derivados del análisis del impacto del proyecto de hidrocarburos en los diferentes elementos del ambiente. Estas materias son propias del ámbito de competencias de otras autoridades de carácter transectorial en aspectos tales como salud ambiental, recursos naturales renovables, uso de aguas navegables, entre otros; las


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cuales emiten los permisos que corresponden a las materias bajo su ámbito de respectiva competencia. Así pues, el EIA comprende también compromisos relativos a tales ámbitos de naturaleza extra sectorial. Sin embargo, ocurre que en la práctica muchas veces el compromiso establecido en el EIA es diferente a aquél señalado en las autorizaciones que emiten estas autoridades transectoriales, como puede ser el caso de una autorización sanitaria de vertimiento o de tratamiento de aguas residuales, o el área comprendida en una autorización de desboque. En tales temas, es usual encontrar que los parámetros comprometidos ante la autoridad transectorial (en el respectivo permiso) no sean iguales a aquéllos comprometidos ante la autoridad sectorial en el respectivo estudio ambiental; lo cual conlleva a que una misma actividad se encuentre sujeta a más de un estándar respecto de una misma materia, con la consiguiente falta de certeza respecto de la obligación realmente asumida y fiscalizable. Desde el punto de vista de la entidad fiscalizadora, la supervisión, fiscalización y sanción se hará respecto del compromiso asumido en el EIA respectivo, sin embargo, es el titular de la actividad quien se verá sujeto a dos diferentes obligaciones sobre una misma materia lo cual constituye una incoherencia de la gestión ambiental que debería ser resuelta. Una opción, a nuestro parecer viable, sería la exigencia de contar con las autorizaciones de carácter transectorial antes de la aprobación del estudio ambiental, de manera tal de asegurarse que sus contenidos sean concordantes con lo señalado por tales autoridades.

e) Diferentes interpretaciones en cuanto a la validez de los compromisos asumidos en el EIA que sean menos exigentes a los señalados en la legislación vigente.

La razón de ser de establecer compromisos en el EIA, se fundamenta en la necesidad de establecer mandatos particulares que atiendan a la particular naturaleza de un determinado proyecto. Ello, en la práctica se traduce en lo siguiente:


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- compromisos ambientales que en el marco de lo señalado en la

legislación detallan el ámbito de las obligaciones del titular, incluyendo compromisos más exigentes a los establecidos en las normas nacionales.

- compromisos ambientales que desarrollan obligaciones no reguladas en la legislación.

- compromisos ambientales que regulan obligaciones del titular diferentes, menos exigentes que las señaladas en la legislación vigente.

De estas tres clases de compromisos, la última es la que genera diversos criterios interpretativos; ya que en tanto los estudios ambientales se aprueban mediante resolución directoral, no tienen la jerarquía normativa requerida para establecer excepciones a mandatos normativos expresos o estándares de protección ambiental menores que los adoptados por la legislación nacional. Por otro lado, se sostiene que la aprobación del EIA constituye a su vez la aplicación al caso concreto de las obligaciones señaladas en la normativa de manera general, y siendo aprobado por la autoridad sectorial se entiende que constituye la regla especial que primaría sobre aquélla general. Se requiere adoptar un criterio interpretativo consensuado al respecto.

f) Discusión respecto del ámbito de exigibilidad de lo señalado en un EIA

En el marco de los compromisos de un estudio ambiental se pueden establecer compromisos de naturaleza exigible no sólo dentro del Plan de Manejo Ambiental (PMA) del instrumento, sino también a todo lo largo del estudio y a su vez a lo largo del procedimiento de aprobación del mismo. Sin embargo, en la práctica los administrados discuten la validez de la exigencia del cumplimiento de compromisos formulados dentro del EIA pero fuera del PMA y también cuestionan la exigencia de compromisos establecidos en el procedimiento de aprobación y que no estén señalados en el EIA en su versión inicial. La normativa en esta materia no diferencia en cuanto a definir que la exigibilidad del EIA únicamente esté referida al PMA; con lo cual


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todo su contenido se encuentra sujeto a sanción por incumplimiento. A su vez, cuando se aprueba el EIA se aprueban como anexos los informes de evaluación de las respuestas a las observaciones que formula la DGAAE a la documentación presentada por la empresa, señalándose así mismo la exigibilidad del contenido de los diversos documentos presentados por la empresa durante dicho procedimiento. Sin embargo, debe señalarse que ciertos temas por su naturaleza particular requieren de un tratamiento especial en cuanto a su exigibilidad como serían los compromisos relativos al cumplimiento de estándares de calidad ambiental (ECA) que están referidos a la calidad del ambiente en cuerpos receptores en donde se requeriría además del compromiso señalado en el EIA, la acreditación de una relación de causalidad; en el marco de lo establecido en la Ley General del Ambiente39.

g) Discusión respecto de la naturaleza, flexible o estática, del instrumento

Los EIA se elaboran en la etapa de planificación de proyectos que, en el caso de actividades de hidrocarburos, son de largo plazo. Por tal razón, y tomando en cuenta que muchas veces en la elaboración del EIA no se realiza el suficiente trabajo de campo, es común encontrar diferencias importantes entre lo señalado en el EIA y lo que ocurrió en la práctica. Ello puede comprender, desde el propio diseño del proyecto comprendido en el estudio, la línea base ambiental y social, la identificación de impactos hasta la determinación de las medidas de mitigación señaladas en el mismo. Los cambios que ocurren respecto de lo señalado en el respectivo EIA, deberían ser materia de una actualización del Plan de Manejo Ambiental; sin embargo, si no lo llegan a ser, serán objeto de sanción por parte de la autoridad fiscalizadora que identificando las obligaciones asumidas en el EIA verifica el incumplimiento de éstas. Ante ello, los titulares de las actividades de hidrocarburos señalan la

39 Ley 28611, art. 31.4


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necesidad de entender a la evaluación de impacto ambiental como un instrumento flexible, y no estático, en la medida que deba permitir que el operador adopte medidas que, incluso, pueden ser más conservadoras en términos de protección ambiental. En todo caso, los titulares del proyecto deberían adoptar la planificación necesaria para que, de ser el caso, de tener que modificar en la práctica lo señalado en el EIA; ello sea objeto de la necesaria actualización ante la autoridad ambiental sectorial. VIII. CONSIDERACIONES FINALES. La evaluación de impacto ambiental constituye un importante instrumento de gestión ambiental que busca prevenir los impactos ambientales negativos de un determinado proyecto y potenciar aquéllos de carácter positivo. Su aplicación en las actividades de hidrocarburos ya tiene más de quince años, lo cual nos debería llevar a reflexionar sobre lo requerido a fin de optimizar la utilidad del mismo tanto para las empresas, como para el Estado y para la sociedad civil también. Su puesta en práctica demuestra a las empresas la necesidad de prestar mayor atención a la adecuada difusión y cumplimiento de los diversos compromisos contenidos en este marco; así como un mayor cuidado en la interacción con la autoridad encargada de la aprobación de los mismos a efectos de mantenerlos debidamente actualizados. Los titulares de las actividades de hidrocarburos deberían planificar sus actividades en el marco de los compromisos del EIA, con lo cual se requiere un mayor involucramiento de sus más altas autoridades tanto en la elaboración del mismo como también dentro de su procedimiento de aprobación. Al Estado, su implementación le exige una especialización técnica y legal de carácter ambiental, una adecuada sistematización de los altos volúmenes de información que se generan así como una mayor coordinación entre la autoridad encargada de la aprobación de los estudios, así como de aquélla encargada de la fiscalización de los


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mismos. Y a la sociedad civil, le requiere una mayor intervención en el proceso tanto de la aprobación de estos estudios como también de la vigilancia en cuanto al cumplimiento de los compromisos allí señalados. Con ello, iremos logrando que la evaluación de impacto ambiental sea un instrumento efectivo para que las actividades de hidrocarburos sean más responsables con el ambiente donde éstas se desarrollan, y se logre mejorar la calidad de vida para la población.

AMBIENTAL EN ACTIVIDADES DE HIDROCARBUROS… · hidrocarburos en materia de EIA. VI. De la teoría...

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