DOCUMENTACINBIBLIOGRFICA

El profesor MUOZ AMATO es unode los mejores expertos de lenguacastellana en Ciencia de la Adminis-

Un lihro nue tracin. Entre otros muchos pases,1 1 1 ha dado cursos de la especialidad

Se d e b e l e e r en Puerto Rico y Brasil. Adems,ha tomado parte activa en la re-ciente reforma constitucional y ad-ministrativa de Puerto Rico, que

INTRODUCCIN est p a s a n d o a ser clsca y objetode estudio en esta pujante preocu-

fl ]_,fl pacin por la Administracin p-nr\\ xrKUcrnnr'ir^-Ki b l i c a e n l a A m r i c a d e h a b l a es-DMINISTRHCION 35.01 paola. .

Dentro de la creciente corriente que se preocupa por la Administracin pblica y laCiencia de la Administracin, el profesor Pedro Muoz Amato ha querido en estaobra "definir los elementos esenciales de la Administracin pblica". El plan del libro,segn l mismo nos dice, abarca la publicacin de dos tomos. El primero, que es el

98 d. a. 3 marzo 1958 documentacin bibliogrfica

tficas de validez absoluta para regir la Administracin pblica, encuentra terreno frtilen pases donde la mala calidad de la poltica coincide con la falta de estudio rigurosodel Gobierno." No es posible formular planes de validez universal; stos estn deter-minados por las circunstancias de lugar y tiempo y por la idiosincrasia y situacin cul-tural del medio donde se vayan a aplicar. Normas o criterios administrativos que hansido eficaces en unos lugares, pueden ser inoperantes en otros.

1 Gobierno ha de adaptarse continuamente a las circunstancias sociales, y la poli-tica es el mejor medio para lograr esta adaptacin. La agilidad de la Administracinexige discrecionalidad y, ni siquiera en sus sectores ms especializados, puede conce-birse la "Administracin pblica" como una mera obediencia o ejecucin automtica dedirectrices impuestas por autoridades superiores o por una lgica de organizacin. As,en las dos manifestaciones ms importantes de la Administracin pblicala planifica-cin y los presupuestossalta a la vista que se ejecutan en ntima relacin con lasformas fundamentales de la organizacin gubernamental.

La Administracin pblica guarda igualmente una ntima relacin con el derecho,con la cultura y la economa. 1 derecho no se agota en las leyes; stas necesitanser completadas con la Administracin, la cual no es mera ejecucin de normas legales,sino que contribuye a la creacin y mantenimiento del ordenamiento.

En cuanto a sus relaciones con la cultura, es notorio que la Administracin pblica,tanto en la rama ejecutiva como en los dems sectores del Gobierno, es un reflejodel estilo de vida de cada sociedad, de su configuracin de ideas, actitudes y cos-tumbres.

Las conexiones con la economa son muy estrechas. Aun rechazando la interpreta-cin marxista de la cultura, no cabe duda que el sistema de produccin y distribucinde bienes econmicos es uno de los aspectos ms destacados de cualquier situacin cul-tural.

Por otra parte, tanto en los pases de estructura socialista como en los capitalistas,la Administracin resulta determinante para la resolucin de problemas econmicos.Hoy todos los Gobiernos, incluso los que parten de supuestos liberales, tienden a inter-venir y regular los procesos econmicos para lo que es decisiva la Administracin.Las Naciones Unidas que vienen dedicando atencin, por medio de sus comisiones deAsistencia Tcnica a los pases subdesarrollados, han puesto de manifiesto, en informesy publicaciones, est conexin estrecha entre economa y Administracin y han sealadola imperiosa necesidad de modernizar y unificar los sistemas administrativos si se quierelograr un seguro desarrollo econmico.

I I . LA SISTEMATIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Antecedentes.Para demostrar el error de quienes sitan el origen de la disciplinade la Administracin pblica en los siglos xrxy xx, Muoz Amato cita a Albert Le-pawsky, quien acude al testimonio de funcionarios egipcios, de Confundo, Pericles,Scrates, Cicern y otros, para afirmar que ya en aquellas pocas haba un conceptode la Administracin pblica.

Max Weber seala que la "racionalizacin" de la Administracin pblica se desarrolla

d. a. 3 marzo 1958 documentacin bibliogrfica 99

plenamente despus del advenimiento del Estado moderno. Para Cari S. Friedrich, el ori-gen de la Administracin pbb'ca moderna no est en el Continente, sino en Ingla-terra.

Hay que reconocer estos datos anteriores para tener perspectiva histrica, pero esindiscutible que la sistematizacin de la Administracin pblica adquiere un desarrollosin precedentes desde el ltimo tercio del siglo xix, siendo las causas fundamentaleslas transformaciones de la cultura occidental, que pueden sintetizarse en: "el apogeode la ciencia, la revolucin industrial, la revolucin democrtica y la revolucin socia-lista".

Las tendencias actuales.Dada la juventud de la Ciencia de la Administracin, toda-va no se han perfilado escuelas claramente diferenciadas en este campo del pensa-miento. Las opiniones e ideas mantenidas respecto a puntos concretos son revisables yse modifican con frecuencia, lo que no deja de ser una ventaja cuando una cienciaest, puede decirse, en perodo de nacimiento.

Intentando sistematizar las corrientes o tendencias sobre Administracin pblica,podemos encontrar las siguientes concepciones:

a) Las que parten de un enfoque jurdico, considerando la Administracin pblicacomo el conjunto de normas que regulan el sistema de los funcionarios y los requisitosformales del procedimiento; sta es una visin parcial.

b) La idea de "administracin cientfica" (scientific management) parte de las con-cepciones de Babbage, Towne y, sobre todo, de Taylor y sus discpulos, llegando aproclamar que la administracin cientfica es una especie de filosofa de un nuevo ordensocial. Estas ideas son aplicadas en principio a la administracin de empresas priva-das, pero ms tarde se piensa en llevarlas tambin a la Administracin pblica comogigantesca empresa de toda la comunidad. Esta posicin puede ser defectuosa si seexagera la semejanza entre Administracin pblica y privada.

c) Cientismo y especializacin de la Administracin pblica. Ello puede ser perjudicialcuando se pone excesivo nfasis en la especializacin y en las pretensiones exageradasde validez cientfica, teniendo en cuenta la poca madurez de la disciplina, y la pre-tensin de aprisionar la discrecionalidad administrativa dentro de esquemas formales deorganizacin.

d) Enfoque poltico, segn el cual la Administracin es una parte de la teora delEstado. En este aspecto, hay contribuciones valiosas como las de Friedrich, HermnFiner, Bimock y Laski. Es uno de los movimientos ms prometedores en esta materia.

e) El estudio cientfico de las relaciones humanas que concentra su atencin enlos aspectos psicolgicos y sociolgicos de la administracin, tanto pblica como pri-vada.

i) El enfoque antropolgico o consideracin de la Administracin en relacin conla situacin y cultura de cada pueblo, lo que ha tenido una gran importancia recien-temente al trasplantar tcnicas administrativas a pases de muy variada configuracin so-ciolgica.

g) Por ltimo, la "actitud prctica", que trata de resolver los problemas adminis-trativos con empeo consciente pero sin sistema terico bien organizado ni mtodos

100 d. a. 3 marzo 1958 documentacin bibliogrfica

definidos y aplicados con regularidad. Este "practicismo ingenuo" es bien intencionado,pero produce fatales consecuencias y muestra sus grandes fallos en la prctica porfalta de sistema y de visin amplia y coordinada; sobre todo, cuando ha de articularsus experiencias con propsitos tericos o educativos.

Resumen de las advertencias metodolgicas.La Administracin pblica no ha al-canzado todava suficiente madurez para esclarecer sus difciles problemas de mtodo.La proyeccin e influencia de las ciencias naturales son muy convenientes en cuestionesde mtodo: a) Por su insistencia en la objetividad y en la percepcin exacta de larealidad, b) Por haber elaborado unos conceptos y una terminologa que hace posiblela comunicacin de observaciones e interpretaciones, c) Por su sistematizacin lgica.d) Por la concepcin causal al analizar constantemente el nexo de causa a efecto.e) Por su utilizacin de la experimentacin, f) Por las generalizaciones descriptivasde las ciencias naturales, sobre todo de la fsica, aspecto en el que Muoz Amato haceuna llamada de atencin; recientemente, en las ciencias fsicas ha sido necesario revisarel sistema terico a la luz de las teoras de la relatividad, no concibindose ya formularteoras como "seguras", sino como "altamente probables". En el campo de la admi-nistracin pblica, dado su carcter de ciencia social, existen pocas posibilidades degeneralizacin.

"En sntesisdice Muoz Amato, los mtodos de las ciencias naturales puedencontribuir mucho al desarrollo de los estudios sociales y, en particular, de la Admi-nistracin pblica, si se amoldan a las peculiaridades de los problemas humanos, sinlimitaciones ingenuas ni pretensiones excesivas."

Concluye el captulo planteando el problema de la teora y la prctica en la Admi-nistracin pblica, resaltando que, si bien los conocimientos tericos son absolutamen-te necesarios, es un error considerar la Administracin pblica exclusivamente como"ciencia", ya que tiene mucho de arte.

SEGUNDA PARTE: PLANIFICACIN Y PRESUPUESTOS

I I I . PLANIFICACIN

La Planificacin como uno de los procesos principales de la Administracin pblica.Planificacin es "la formulacin sistemtica de un conjunto de decisiones debidamenteintegrado, que determina los objetivos de una empresa y los medios para lograrlos".La planificacin, como organizacin y previsin racional del trabajo, es inherente a unabuena administracin. El programar es parte indispensable de la funcin administrativa.Sin embargo, el inters por sistematizar los principios de la planificacin en la Admi-nistracin es relativamente reciente y se debe fundamentalmente a la influencia de lastendencias socialistas; su mpetu comenz con el Primer Plan Quinquenal de 1928,habindose extendido despus de la segunda guerra mundial por casi toda Europa yotros pases.

Es preciso hacer constar que la planificacin no puede basarse sencillamente en unrepertorio de objetivos a conseguir y un mtodo para alcanzarlos. La deliberacin sis-

d. a. 3 marzo 1958 documentacin bibliogrfica 101

temtica sobre los programas de gobierno, se encuentra mucha veces afectada por lasituacin poltica, tendencias de la evolucin social, presiones de grupo, condicionespersonales y otras influencias ajenas al control de los planificadores.

Despus de sealar Muoz Amato que hay que desproveer de contenido poltico opolmico a la palabra planificacin, en torno al cual se oponen socialistas y liberales,concluye que aceptando su concepto de planificacin como "la funcin de formularsistemticamente los programas de gobierno", se evita el identificarla con cualquier ideo-loga poltica.

Lo principios de la planificacin.Los principios de la planificacin son la inhe-rencia o necesidad de que exista en toda buena Administracin. La universalidad oexigencia de que todas las actividades de la Administracin estn contenidas en elplan, que se complementa con el principio de unidad para que aqul sea coordinado,y, finalmente, el principio de previsin. Un plan es una formulacin racional y cons-ciente de un conjunto de decisiones para guiar la accin futura. Es distinto de unmero acto de voluntad repentina, o de las improvisaciones ad hoc, por muy sabias questas puedan ser. Para dar vigencia al principio de la previsin, se debe fijar un plazode tiempo definido, con subdivisiones, qu se adapten a la realizacin de los propsitos.Pieferiblemente, el perodo debe ser amplio, para que realmente haya previsin delfuturo, y as los pasos inmediatos se orienten por las tendencias y los objetivos demayor alcance.

Problemas de Organizacin y Mtodos.En la planificacin deben participar todoslos niveles de la Administracin para obtener una informacin del trabajo de las dife-rentes unidades. En la planificacin debern partiepar los propios funcionarios encar-gados de realizar el plan, ya que la actividad administrativa no conviene que sea tanabsorbente que impida replantear y revisar esa actividad en relacin con los obje-tivos propuestos. Sin embargo, en las altas esferas de la Administracin, deben existirrganos especializados con esta misin. "La planificacin central de todo gobierno exigeinvestigaciones e interpretaciones muy complejas sobre la renta nacional, las relacioneseconmicas con el exterior, los ciclos econmicos, el sistema educativo, los patronesculturales, etc., y la formulacin de decisiones dificilsimas, todo lo cual constituyeuna tarea de tales dimensiones que no se puede acometer sin la ayuda de un secre-tariado numeroso, con asesores capacitados profesionalmente y dedicados slo a lafuncin de planificar."

Estos rganos deben tener una funcin consultiva, sin autoridad o capacidad dedecisin que es misin poltica. Por ello, cualquiera que sea la forma poltica, estosrganos deben estar situados en conexin directa con el Gobierno.

En cuanto al problema de la colegialidad o unipersonalidad de la direccin delrgano planificador, Muoz Amato analiza las ventajas e inconvenientes de ambos sis-temas, llegando a la conclusin de que no hay una regla general en favor de ningunade estas alternativas. Las circunstancias de cada situacin concreta aconsejarn la msconveniente. En unos casos, deber prevalecer el criterio de un equipo director; enotros, la solucin puede ser la composicin colegiada con un presidente a quien se enco-mienden las funciones ejecutivas.

102 d. a. 3 marzo 1958 documentacin bibliogrfica

En relacin con el control' de los planificadores, est bien claro que si la planifica-cin no se superpone en un plano de autoridad superior, sino que forma parte de lasactividades del Gobierno, su control est fuera de duda.

Fiel a sus ideas democrticas, Muoz Amato se plantea la debida cuestin de si laplanificacin puede acabar con las libertades individuales, estimando que no slo stasno quedan lesionadas, sino que la "deliberacin metdica de la formulacin de pla-nes a largo plazo puede conducir a decisiones de no intervencin en muchos sectoresde la vida social" y llevar a un mayor control democrtico.

Personal para la planificacin.Como en todas las instituciones humanas, en losrganos de planificacin el factor fundamental es la calidad de los hombres que lasirven. Es preciso que se anteponga lo sustantivo a lo formal, que no se quede elestudio en un fro y mecnico acopio de datos, sino que se trasciendan stos paraconocer la realidad. Esto exige hombres especialmente preparados que no estn guiadosexclusivamente por consideraciones econmicas que sera una visin mezquina de laplanificacin. Es preciso que en los cuerpos de asesoramiento haya socilogos, antrop-logos, polticos y educadores. Como requisitos generales de los planificadores, MuozAmato cita, entre otros, la capacidad para llegar a un conocimiento exacto de la realidadsin dejarse arrastrar por prejuicios, la aptitud para interpretar los hechos en toda sudimensin, lo que requiere "objetividad, honradez intelectual, rigor analtico, toleran-cia, autodisciplina y amor a la verdad".

I V . PRESUPUESTOS

Qu es un presupuesto?Pasa despus a estudiar los presupuestos como aspectosde la planificacin, dedicndoles uno de los grandes captulos del libro.

"Un presupuesto esesencialmenteun plan de accin expresado en trminos finan-cieros", por lo que no debe considerrsele exclusivamente como parte de la adminis-tracin financiera, segn pretenden ciertas corrientes. Es una fase de la planificaciny no debe subordinarse, por tanto, "a los procedimientos fiscales de rango secundario".

Los principios esenciales.Como instrumento de la planificacin, se sealan para lprincipios semejantes a los enumerados en relacin con aqulla.

Ha de ser universal, por lo que debe reunir todos los elementos substantivos quesean necesarios para la articulacin del programa total del gobierno; surge entoncesel debatido problema de los organismos autnomos y dice que "podrn excluirse losdetalles de funcionamiento para dejar as a la administracin interna de tales entida-des la discrecionalidad y autonoma de que necesitan, pero los datos principales en cuantoa capital, emprstitos, ganancias y prdidas, s deben incluirse en el presupuesto general,porque son imprescindibles para la formulacin del programa general". Debe ser nado'nal, atendiendo a la totalidad de la situacin social, superando el viejo "dogma del equi-librio"; sin entrar en el problema de los "presupuestos cclicos", destaca que el presu-puesto debe ajustarse en todos sus aspectos, incluso el del equilibrio, a la situacinsocial, con proyecciones a largo plazo.

Debe tener unidad. Ahora bien: las reglas de unidad de documento, cuenta y caja

d. a. 3 marzo 1958 documentacin bibliogrfica 103

son slo instrumentales y su cumplimiento no garantiza, por s mismo, el logro de launidad substantiva en el programa presupuestario. Esta se producir cuando todas lasdecisiones estn entrelazadas en un conjunto que realmente constituya un plan bienintegrado.

Otros principios son el de la previsin y el de la periodicidad.Como requisitos formales se sealan la claridad, la publicidad, la exactitud, la ex-

clusividad y, en la medida de lo posible, ms generalidad que especificacin; es decir,que cuando la autodisciplina de los administradores permita este grado de confianza,se deben insertar partidas generales, sin especificar, para que sean aplicadas por losadministradores con el margen de iniciativa y capacidad creadora que necesitan paraenfrentarse con situaciones imprevistas en su gestin.

V. PROBLEMAS DE ORGANIZACIN Y MTODOS

Aplicacin del esquema recomendado para a planificacin.En la confeccin delpresupuesto deben participar todos los sectores y niveles de la Administracin, aunque,naturalmente, tenga que haber rganos especiales para la realizacin y ordenacintcnica del mismo. La relacin de estos rganos con los verdaderos administradores,debe ser una relacin de asesoramiento y deben estar centralizados en una oficina deljefe del ejecutivo o en un Ministerio de Hacienda o Economa.

Los rganos encargados de formular el presupuesto deben estar relacionados conlos de planificacin, ya que aqul ha de contribuir a la realizacin del plan. Por otraparte, hay que coordinar, tambin, el presupuesto con los planes legislativos para lo quepuede existir en la oficina central del presupuesto una subdivisin con la misin deasesorar al jefe del ejecutivo y su gabinete sobre todos los proyectos de legislacinrecomendados por los distintos sectores de la rama ejecutiva.

La preparacin del proyecto del presupuesto.La preparacin del presupuesto seencarga normalmente a un rgano del ejecutivo, que es el que conoce el fin o plan arealizar, y, por otro lado, posee los medios para recoger los datos necesarios. Unasveces se prepara en una oficina del Presidente o bien en el Ministerio de Hacienda.Lo que s es necesario es que exista una especie de "estado mayor" con esta misinpara la que se presentan dos aspectos fundamentales. Uno de ellos es la estimacin degastos. En algunos casos se procede del siguiente modo: primeramente se conocen losingresos y despus se dividen entre los distintos Departamentos, segn sus necesidades.Salta a la vista que ste no es el plan correcto; primeramente deben conocerse y calcu-larse los gastos, segn los planes que el Gobierno intenta realizar y despus se harla estimacin de los ingresos. En este aspecto, Muoz Amato considera errneo elmtodo automtico, que toma los ingresos reales del ao fiscal reciente; el de promedio,que hace el clculo igual al promedio de los ingresos en cierto nmero de aos; y elde los aumentos, que aade a los ingresos verdaderos del ltimo ao el promedio delos aumentos de varios aos anteriores. Es ms aconsejable el mtodo de previsin di'recta, que se basa no slo en las computaciones matemticas, sino tambin en la obser-vacin directa de las tendencias reales de evolucin social.

104 d. a. 3marzo 19S8 documentacin bibliogrfica

Por ltimo, as como en el clculo de los gastos deben participar todos los rganosy niveles de la Administracin, la formulacin de la poltica fiscal, de deuda pblicay de las dems fuentes de ingreso, debe hacerse con la participacin de dos distintossectores administrativos que puedan arrojar luz sobre el problema.

Participacin de la legislatura.Muoz Amato rechaza que las Cmaras legislativasse limiten a una mera aprobacin o autorizacin, ya que estima que, por su carcterrepresentativo, no deben desarrollar solamente un papel pasivo, sino que deben tomaruna participacin activa en la elaboracin y aprobacin del presupuesto. Esto ha derealizarse en cooperacin con el ejecutivo; el ideal sera conseguir una identificacin defines polticos en el Gabinete y en la Cmara, cosa difcilmente realizable en los pasescon multiplicidad de partidos, cuyos Gobiernos se mantienen en equilibrio inestable. Losejemplos ms caractersticos de los dos extremos, entre los sistemas a la vista, seranFrancia y la Gran Bretaa.

A pesar de la conveniencia de esta cooperacin, la prctica ha aconsejado que lainiciativa presupuestaria queda en manos del ejecutivo, limitndose la participacin dellegislativo. Para esta funcin, las Cmaras necesitan rganos tcnicos que puedan aseso-rar a sus miembros en caso necesario. As, la Biblioteca y el Servicio de Consultaslegislativas del Congreso de Estados Unidos es un buen ejemplo.

Se analizan despus los ltimos trmites del presupuesto: presentacin, estudio enlas comisiones, deliberacin plenaria y votacin.

El bicameralismo plantea el problema de que pueda complicar la elaboracin delpresupuesto, al aumentar los rganos que requieren su deliberacin y conocimiento. Lassoluciones dadas han sido muy variadas. Unas veces se crean Comisiones mixtas parael conocimiento conjunto del presupuesto, otras veces se estima como facultad exclusivado la Cmara baja, la de deliberar y votar en primer turno el proyecto del presupuesto.En Ecuador, las Cmaras celebran sesin conjunta para "dictar el presupuesto Nacio-nal", y en BOlivia y Per estas sesiones conjuntas se reservan para los casos de des-acuerdo.

Ejecucin del presupuesto.Si el presupuesto general es considerado como "progra-ma que rige toda la actividad gubernamental en su funcin de orientar los procesossociales y servir a los intereses del pueblo", es evidente que la ejecucin del presupuestono debe considerarse solamente como una fase de la administracin financiera. Si unpresupuesto es "lo que debe ser", un plan de trabajo, su ejecucin tendr que abarcartodos los recursos y procesos administrativos: la seleccin, educacin y direccin delpersonal; la organizacin y metodizacin de las operaciones; las relaciones entre lasdistintas unidades de Gobierno y con el pueblo; en fin, todos los aspectos de la admi-nistracin pblica.

Si la administracin financiera se define como una tarea especializada de recaudar,custodiar, contabilizar y fiscalizar los fondos pblicos, resulta evidente que es slo unode los medios de administracin presupuestaria y que sus especialistas no deben regir laformulacin y realizacin de los programas de Gobierno.

Los funcionarios y rganos de la Administracin financiera deben estar subordina-dos a los directores ejecutivos.

d. a. 3 marzo 1958 documentacin bibliogrfica 105

Como la ejecucin del presupuesto es una tarea de administracin general, debehaber una amplia participacin de todos los niveles. La existencia de una direccin ycontrol por parte de los rganos centrales ha de completarse con una cierta descen-tralizacin.

Fiscalizacin interna.La honestidad y legalidad en la ejecucin del presupuestoexigen una fiscalizacin que puede llevarse a cabo, ya mediante rganos ejecutivos,fiscalizacin interna, ya con rganos legislativos o judiciales (fiscalizacin externa).

Estos rganos de fiscalizacin interna deben tener cierto grado de independenciapara que puedan desarrollar su funcin con objetividad y rigor frente a los adminis-tradores. En cuanto a la localizacin de estas funciones de fiscalizacin interna, MuozAmato estima que lo mejor es crear un sistema especializado de fiscalizacin internacon una oficina central cuyos representantes supervisen la labor de los agentes fiscaliza-dores en todas las unidades de Gobierno. En unos pases esta funcin de fiscaliza-cin la realizan funcionarios del Ministerio de Hacienda, mientras que en otros sondesignados por la Presidencia del Gobierno.

Ante la pregunta de por qu no dar a los funcionarios fiscalizadores completa inde-pendencia del poder ejecutivo, Muoz Amato estima que, como las cuestiones de lega-lidad tienen ms de una solucin, conviene dar a los funcionarios ejecutivos la posibi-lidad de decidirse por la ms eficaz. Ahora bien: esta fiscalizacin debe ser completadacon la existencia de otra externa, con mayor objetividad.

Fiscalizacin externa.Esta es, como decamos antes, la que se efecta medianterganos fuera del poder ejecutivo. Estos rganos suelen ser o un Tribunal de Cuentaso un Auditor o Contralor general, estimando que el mejor sistema es el del Tribunalde Cuentas, que se encuentra libre de presiones polticas y partidistas y que puederealizar, por tanto, su misin con mayor objetividad. Aunque se deba dar cuenta alParlamento de la fiscalizacin externa, sta no es una funcin legislativa, sino ms bienjudicial, por cuanto trata de enjuiciar la legalidad y la adaptacin de la ejecucin delpresupuesto a las normas aprobadas. Se objeta el que los Tribunales de Cuentas suelenposeer el defecto de su carcter judicial, utilizando procedimientos anticuados, lentosy ritualistas. Muoz Amato contesta a esta objecin diciendo que el Tribunal de Cuen-tas debe estar compuesto por especialistas en administracin financiera y que sus proce-dimientos habran de ser simplificados adaptndoles a su funcin especial.

El problema de las sanciones es el ms importante, ya que la eficacia de fiscaliza-cin est en razn directa de la efectividad de aqullas. El Tribunal de Cuentas oContralor remite sus informes a las Cmaras legislativas, al ejecutivo y, en su caso, alos Tribunales ordinarios, para exigir la responsabilidad civil y penal cuando existiere.Esta funcin jurisdiccional podra ser encomendada al propio Tribunal si estuvieraespecializado para ello, pero generalmente se atribuye a la jurisdiccin ordinaria.

Como puede darse el caso de que un grupo poltico domine los rganos legisla-tivos y ejecutivos, una garanta de la eficacia de fiscalizacin es la publicidad de susinformes, tanto porque forzarn a los funcionarios fiscalizadores a realizar minuciosa-mente su cometido, como porque la opinin pblica, debidamente informada, presio-nar para que se corrijan los defectos o irregularidades halladas.

106 d. a. 3marzo 1958 documentacin bibliogrfica

Por ltimo, una cuestin de gran inters es la fiscalizacin de los organismos aut-nomos, dada la multiplicacin de stos en todos los pases y su creciente independencia.Razones funcionales y de agilidad administrativa, justifican la autonoma, pero esto noobsta para que estn sometidos a una fiscalizacin, pues los organismos autnomos nodeben quedar excluidos de la direccin central del poder ejecutivo. El principio deunidad programtica exige cierto grado de direccin central, por lo menos en las lneasfundamentales de las gestiones de cada organismo autnomo.

Contabilidad.El fin de la contabilidad es facilitar la formulacin, ejecucin y fis-calizacin de los programas mediante la presentacin clara y oportuna de los datossobre el manejo de los fondos, los valores y la propiedad. Es errneo creer que lacontabilidad tiene solamente un fin de fiscalizacin; debe ordenarse para que satisfagatambin las exigencias de la administracin, como lo prueba el informe publicado porel Departamento de Asuntos Econmicos de las Naciones Unidas, del cual MuozAmato hace un resumen.

La ordenacin de cuentas por unidades de Admn. es til tanto para la fiscaliza-cin como para los dems aspectos de la administracin presupuestal, debiendo orde-narse de acuerdo con la planificacin y en relacin con objetivos a largo plazo.

Apndices y bibliografa escogida.Al final, y como ilustracin y ejemplo de lostemas tratados, Muoz Amato ha incluido la parte del Presupuesto de Puerto Ricorelativa a la Administracin de Fomento Econmico y un modelo de Cuentas Conso-lidadas, as como una copiosa bibliografa ordenada segn la sistemtica seguida por elautor en su obra.

JOS LUIS LPEZ HENARES

bTitulo: DA-1958, nm. 3. JOS LUIS LPEZ HENARES. Introduccin a la Administracin, de Pedro Muoz...