A. r. 120 2002 mc cain mx s.a. de c.v. (jerarquía normativa)

1

AMPARO EN REVISIÓN 120/2002 MC. CAIN MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE

MINISTRO PONENTE: SERGIO SALVADOR AGUIRREANGUIANO.

SECRETARIOS: LIC. ANDREA ZAMBRANA CASTAÑEDA LIC. RAFAEL COELLO CETINA

LIC. MALKAH NOBIGROT KLEINMAN LIC. MAURA A. SANABRIA MARTÍNEZ

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de

la Nación, correspondiente al día trece de febrero de dos mil siete.

Vo. Bo.:

Cotejó:

V I S T O S

Y;

R E S U L T A N D O :

PRIMERO.- Por escrito presentado el veintiocho de marzo del año dos mil uno en el

domicilio particular del Secretario de autorizado por el Juzgado Octavo de Distrito en Naucalpan,

Estado de México, para recibir demandas de término, CARLOS COLL CARABIAS en

representación de MC CAIN MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE, promovió

juicio de amparo en el que señaló como autoridades responsables y actos reclamados los que en

seguida se transcriben:

AMPARO EN REVISIÓN 120/2002

“III.- AUTORIDADES RESPONSABLES: a) El Presidente Constitucional de

los Estados Unidos Mexicanos.- b) El Secretario de Economía.- c) El

Subsecretario de Negociaciones Comerciales Internacionales,

dependiente de la Secretaría de Economía.- d) El Director del Diario

Oficial de la Federación.- e) El Secretario de Hacienda y Crédito Público.-

f) El Presidente del Servicio de Administración Tributaria dependiente de

la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.- g) El Administrador General

de Aduanas, dependiente del Servicio de Administración Tributaria.- h) El

Administrador de la Aduana de Nuevo Laredo, Tamaulipas, dependiente

del Servicio de Administración Tributaria. - - - - - IV.- ACTOS

RECLAMADOS: A) Del Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos, se reclama: - - - - - La expedición y promulgación del ‘Decreto

por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto

General de Importación para las mercancías originarias de América del

Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia,

Chile, Nicaragua y el Estado de Israel’, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 29 de diciembre de 2000, en especial su artículo 8, mismo

que establece a la letra lo siguiente: - - - - - ‘ARTÍCULO 8.- La importación

de mercancías originarias de América del Norte comprendidas en las

fracciones arancelarias que se señalan en este artículo, las cuales se

identifican con el código “S” bajo el rubro ‘Nota’ en el Apéndice, estará

sujeta a la tasa prevista en el Apéndice para cada una de ellas, siempre y

cuando el volumen total de importación de las mismas durante 2001 no

rebase el cupo mínimo de importación especificado para cada fracción en

la Lista de México contenida en el Anexo 302.2 del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte. A partir de la fecha en que el volumen

total de importación rebase el mencionado cupo mínimo, el arancel

preferencial aplicable a dichas fracciones será el listado en este artículo.

Para tal efecto, la Secretaría de Economía, publicará un aviso en el Diario

Oficial de la Federación en el que se indique que se ha rebasado el cupo

mínimo.

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Fracción Tasa Arancelaria0103.91.99 20.0% ad-valorem0103.92.02 20.0% ad-valorem0103.92.99 20.0% ad-valorem0203.11.01 20.0% ad-valorem0203.12.01 20.0% ad-valorem0203.19.99 20.0% ad-valorem0203.21.01 20.0% ad-valorem0203.22.01 20.0% ad-valorem0203.29.99 20.0% ad-valorem0210.11.01 10.0% ad-valorem0210.12.01 10.0% ad-valorem0210.19.99 10.0% ad-valorem0710.10.01 15.0% ad-valorem0712.90.03 20.0% ad-valorem0808.10.01 20.0% ad-valorem2004.10.01 20.0% ad-valorem2005.20.01 20.0% ad-valorem2101.11.01 20.0% ad-valorem2101.11.02 20.0% ad-valorem2101.11.99 20.0% ad-valorem2101.12.01 20.0% ad-valorem’

Como ese Juzgador podrá apreciar, de la anterior transcripción del

Decreto en estudio, claramente se desprende que la importación de

mercancías originarias de América del Norte comprendidas en las

fracciones arancelarias antes descritas, mismas que se identifican en el

Código “S” bajo el rubro Nota del Apéndice del Decreto que establece la

tasa aplicable para 2001 del impuesto general de importación para las

mercancías originarias de América del Norte, Unión Europea, Colombia,

Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de Israel,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000,

estará sujeta a la tasa prevista en el mismo para cada una de ellas,

siempre y cuando el volumen total de importaciones de las mercancías

durante 2001 no rebase el cupo mínimo de importación especificado para

cada fracción en la Lista de México contenidas en el anexo 302.2 del

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Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - Asimismo, en

dicho artículo del Decreto en comento, se establece que a partir de la

fecha en que el volumen total de importaciones rebase el mencionado

cupo mínimo, el arancel preferencial aplicable en dichas fracciones será

el listado en el artículo antes transcrito, y que la Secretaría de Economía

será la autoridad encargada de publicar en el Diario Oficial de la

Federación, el aviso mediante el cual se indique que se ha rebasado el

cupo mínimo. - - - - - Específicamente, en el artículo 8 del Decreto en

estudio, se establece que en la importación definitiva de las mercancías

originarias de América del Norte (papas, patatas) que se clasifican en la

fracción arancelaria 2004.10.01 estarán sujetas a una tasa del 20% de ad-

valorem, una vez que el volumen total de importaciones rebase el cupo

mínimo especificado en la lista de México contenida en el anexo 302.2 del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - B) De los

Secretarios de Economía y Secretario de Hacienda y Público (sic) se

reclama: - - - - - El refrendo del ‘Decreto por el que se establece la Tasa

Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación para las

mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,

Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de

Israel’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre

de 2000, cuya transcripción ha quedado detallada en el inciso A) anterior.

- - - - - De los Secretarios de Economía y Subsecretario de Negociaciones

Comerciales Internacionales, se reclama: - - - - - La expedición del

‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las

mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias

que se indican’, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 5 de

marzo de 2001, el cual dispone a la letra lo siguiente: - - - - -

‘CONSIDERANDO. - - - - - Que el Decreto que establece la tasa aplicable

para 2001 del Impuesto General de Importación para las mercancías

originarias de América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia,

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Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel,

publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de diciembre de 2000,

dispone en su artículo 8 que se aplicará la tasa prevista en el Apéndice de

ese Decreto, a las mercancías identificadas con el código “S”, siempre y

cuando no se rebase el cupo mínimo de importación especificado para

cada fracción en la lista de México, contenida en el Anexo 302.2 del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte; - - - - - Que conforme a

los registros estadísticos de las autoridades aduaneras, la importación de

algunas mercancías originarias de Canadá, comprendidas en el Anexo

302.2 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, han rebasado

el volumen total de importación del cupo mínimo fijado en dicho Tratado,

y - - - - - Que para el efecto de que el arancel preferencial aplicable sea el

listado en el artículo 8 del referido Decreto, corresponde a la Secretaría

de Economía publicar en el Diario Oficial de la Federación que se ha

rebasado el cupo mínimo; por lo que he tenido a bien expedir el siguiente:

- - - - - ‘ACUERDO RELATIVO A LA SALVAGUARDA AGROPECUARIA DEL

TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE AMÉRICA DEL NORTE, MEDIANTE

EL CUAL SE DETERMINAN LAS MERCANCÍAS COMPRENDIDAS EN LAS

FRACCIONES Y CON LAS TASAS ARANCELARIAS QUE SE INDÍCAN - - - -

- ‘ARTÍCULO ÚNICO.- La importación de mercancía originaria de América

del Norte, de conformidad con el Tratado de Libre Comercio de América

del Norte, comprendida en la fracción arancelaria de la Tarifa de la Ley del

Impuesto General de Importación que a continuación se indica, elegible

para ser considerada como producto del Canadá, conforme al Acuerdo

por el que se establecen reglas de marcado de país de origen para

determinar cuándo una mercancía importada a territorio nacional se

puede considerar una mercancía canadiense, de conformidad con el

Tratado de Libre Comercio de América del Norte, publicado en el Diario

Oficial de la Federación el 7 de enero de 1994, estará sujeta a la siguiente

tasa arancelaria ad-valorem:

Fracción Descripción Tasa

5


0808.10.01 manzanas 20%

2004.10.01 Papas (patatas). 20%

2005.20.01 Papas (patatas). 20%

(…)

TRANSITORIO.- ÚNICO.- El presente Acuerdo tendrá vigencia a partir del

día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación y

hasta el 31 de diciembre de 2001.’ - - - - - Como su Señoría podrá

observar, del artículo único del Acuerdo antes transcrito claramente se

desprende que conforme a lo previsto en el artículo 8 del ‘Decreto por el

que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General de

Importación para las mercancías originarias de América del Norte, la

Comunicad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,

Nicaragua y Estado de Israel’ antes citado, la Secretaría de Economía da

el aviso de que conforme a los registros estadísticos de las autoridades

aduaneras, la importación de algunas mercancías, en el caso específico

‘papas (patatas)’ originarias de Canadá, comprendidas en el anexo 302.2

del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, han rebasado el

volumen total de importación del cupo mínimo fijado en dicho Tratado por

lo que determina que el arancel preferencial aplicable a las importaciones

de papas (patatas) originarias de América del Norte de conformidad con

el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, elegibles para ser

consideradas como productos del Canadá, clasificadas en la fracción

arancelaria 2004.10.01 de la Ley del Impuesto General de Importación,

deberán pagar a partir del día siguiente a la publicación en el Diario

Oficial de la Federación, una salvaguarda del 20% del Impuesto Ad-

valorem. - - - - - D) Del Director del Diario Oficial de la Federación reclamo

la publicación material que llevó a cabo en el Diario Oficial de la

Federación: - - - - -1.- El día 29 de diciembre de 2000 del ‘Decreto por el

que se establece la Tasa Aplicable para las mercancías originarias de

América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa

Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de Israel’. - - - - - 2.- El día 5 de

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marzo de 2001 del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se

determina las mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas

arancelarias que se indican’, relativo a las mercancías originarias de

América del Norte, y elegibles para ser consideradas como productos del

Canadá según el Acuerdo correspondiente que establece las reglas de

mercado del país de origen’. - - - - - E).- Del Administrador de la Aduana de

Nuevo Laredo, Tamaulipas, se reclama como primer acto concreto de

aplicación del Decreto y el Acuerdo descrito en los incisos A) y C)

anteriores, la aplicación y pago de la salvaguarda consistente en el 20%

de Ad-valorem en la importación al país de papas (patatas) clasificada en

la fracción arancelaria 2004.10.01, mercancías originarias y procedentes

de Canadá, tal y como se desprende del pedimento de importación

número 3291-1006295 de fecha 6 de marzo de 2001. - - - - - En efecto,

mediante el pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha 6

de marzo de 2001, mi mandante aplicó y pagó la salvaguarda prevista en

el ‘Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del

Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de

América del Norte, Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa

Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y Estado de Israel’, y en el acuerdo relativo

a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América

del Norte, mediante el cual se determinan las mercancías comprendidas

en las fracciones y con las tasas arancelarias que se indican’, mismo

pago que constituye el primer acto de aplicación en perjuicio de mi

representada. - - - - - F) Del Presidente Constitucional de los Estados

Unidos Mexicanos, Secretario de Economía, Subsecretario de

Negociaciones Comerciales Internacionales, Secretario de Hacienda y

Crédito Público, Presidente del Servicio de Administración Tributaria,

Administrador General de Aduanas y Administrador de la Aduana de

Nuevo Laredo, Tamaulipas, se reclama: - - - - - Los actos de ejecución

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jurídica y material del Decreto y el Acuerdo precisados anteriormente, así

como todas y cada una de sus consecuencias de hecho y de derecho.”

SEGUNDO.- La empresa quejosa estimó violadas en su perjuicio las garantías contenida

en los artículos 16, 89, fracción I, y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, y narró los antecedentes del caso que a continuación se transcriben:

“1.- MC CAIN MÉXICO, S. A. DE C. V., es una sociedad mercantil debidamente

constituida conforme a las leyes de los Estados Unidos Mexicanos, que tiene

por objeto social, entre otros, la importación al territorio nacional de diversas

mercancías, dentro de las cuales se encuentran, papas (patatas) originarias

del Canadá conforme al Acuerdo correspondiente que establece las reglas de

mercado de país de origen, y que se clasifican al amparo de la fracción

arancelaria 2004.10.01 de la Tarifa del Impuesto General de Importación. - - - -

- 2.- Con fecha 29 de diciembre de 2000, se publicó en el Diario Oficial de la

Federación el ‘Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001

del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de

América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica,

Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel’, el cual específicamente en su

artículo 8 establece que en la importación de las mercancías originarias de

América del Norte comprendidas en la fracción arancelaria 2004.10.01,

consistentes en papas (patatas), mismas que se identifican con el Código “S”

bajo el rubro Nota en el Apéndice del artículo 303.2 del citado Tratado,

estará sujeta a la tasa prevista en el Apéndice de dicho artículo 302.2,

siempre que el volumen total de importaciones de dichos productos durante

2001, no rebase el cupo mínimo de importación especificado para cada

fracción arancelaria en la lista de México prevista en el Anexo 302.2 del

citado Tratado. - - - - - Asimismo, en el citado artículo 8 del Decreto que

constituye uno de los actos reclamados, se establece que una vez que se

rebase el cupo mínimo previsto en el artículo 302.2 del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte, el arancel preferencial aplicable a la fracción

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arancelaria 2004.10.01, será del 20% de ad-valorem, mismo que entrará en

vigor una vez que la Secretaría de Economía publique en el Diario Oficial de

la Federación un aviso en el cual se indique que se ha rebasado el

mencionado cupo mínimo. - - - - - 3.- De esta manera, con fecha 5 de marzo de

2001 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el ‘Acuerdo relativo a la

salvaguarda agropecuaria del tratado de Libre Comercio de América del

Norte, mediante el cual se determinan las mercancías comprendidas en las

fracciones y con la tasa arancelaria que se indican’. - - - - - Conforme al

artículo ÚNICO del Acuerdo antes mencionado, la Secretaría de economía en

términos de lo previsto en el artículo 8 del ‘Decreto por el que se establece la

Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación para las

mercancías Originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,

Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de

Israel’ antes citado, establece conforme a los registros estadísticos de las

autoridades aduaneras, la importación de algunas mercancías papas

(patatas) originarias de Canadá, comprendidas en el Anexo 302.2 del Tratado

de Libre Comercio de América del Norte, han rebasado el volumen total de

importación del cupo mínimo fijado en dicho Tratado, por lo que determina

que el arancel preferencial aplicable a las importaciones de papas (patatas)

originarias de América del Norte de conformidad con el Tratado de Libre

Comercio de América del Norte, elegibles para ser consideradas como

productos del Canadá, clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01 de la

Ley del Impuesto General de Importación, deberán pagar a partir del día

siguiente a la publicación en el Diario Oficial de la Federación, una

salvaguarda del 20% del Impuesto ad-valorem. - - - - - 4.- Ahora bien, con

fecha 6 de marzo de 2001, mediante el pedimento de importación número

3291-1006295, mi mandante efectuó la importación de papas (patatas

originarias y procedentes del Canadá, mercancía clasificada en la fracción

arancelaria 2004.10-01 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. -

- - - - En virtud de que las mercancías antes descritas califican como

originarias de Canadá (al haberse señalado en el pedimento la Clave D9

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conforme a lo previsto en el Apéndice 1 del Anexo 22 de la Resolución

Miscelánea de Comercio Exterior para 2000), según se desprende del citado

pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha 6 de marzo de

2001, mi mandante aplicó y pagó el impuesto general de importación a una

tasa preferencial del 20% ad-valorem por la importación de papas (patatas),

ello de conformidad con lo previsto en el Decreto y el Acuerdo que

constituyen los actos reclamados. - - - - - Mi mandante considera como

violatorio de garantías, la determinación e imposición de las salvaguardas

contenidas en el Decreto y en el Acuerdo que constituyen los actos

reclamados, circunstancia por la cual viene a solicitar el amparo y protección

de la Justicia Federal.”

TERCERO.- En la demanda de garantías, la quejosa expresó como conceptos de violación

los siguientes:

“PRIMERO.- VIOLACIÓN AL ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL Y EL

ARTÍCULO 133 CONSTITUCIONAL, POR INCORRECTA APLICACIÓN DE LO

PREVISTO EN LOS ARTÍCULOS 302 Y 703, EN RELACIÓN CON LOS ANEXOS

302.2, 703.3 Y LA NOTA 6/ DE LA PARTIDA 20.04 DE LA LISTA DE

DESGRAVACIÓN DE MÉXICO DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO DE

AMÉRICA DEL NORTE (TLCAN) EN LOS ACTOS RECLAMADOS. - - - - - El

artículo octavo del ‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el

2001 del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de

América del Norte, la Comunicad Europea, Colombia, Venezuela Costa Rica,

Bolivia, Chile Nicaragua y el Estado de Israel’, publicado en el Diario Oficial

de la Federación el pasado 29 de diciembre de 2000 y expedido por el

Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, así como el

artículo único del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado

de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las

mercancías comprendidas en las fracciones y con la tasa arancelaria que se

indican’ publicado el 5 de marzo de 2001 en el Diario Oficial de la

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Federación, resultan violatorios del artículo 16 y 133 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud de que a través de ellos

las responsables incrementan el arancel ad-valorem a un 20% en la

importación al país de papas (patatas) mercancía clasificada en la fracción

2004.10.01, originarias y procedentes del Canadá, lo cual resulta contrario a

lo que expresamente se negoció por nuestro país al celebrar el Tratado de

Libre Comercio de América del Norte en los artículos 302, 703 en relación

con los anexos 302.2 y 703.3 y Nota 6/ de la lista de desgravación arancelaria

acordada por México en el citado Tratado Multilateral. - - - - - Para evidenciar

lo anterior, primeramente es importante recordar que conforme a lo

dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Política de los estados

Unidos Mexicanos, los Tratados Internacionales en los que México sea parte,

celebrados por el Presidente de la República y ratificados por el Senado, se

consideran ley suprema de nuestro país, por lo que siguiendo el principio de

jerarquía de las leyes, ninguna disposición de inferior jerarquía, como lo es

un Decreto y un Acuerdo emitidos por el Presidente Constitucional de los

Estados Unidos Mexicanos y por el Secretario de Economía podrá estar por

encima o ir mas allá de lo acordado en el Tratado Internacional. - - - - - En

efecto, el artículo 133 de nuestra Constitución Política establece en su parte

conducente lo siguiente: - - - - - ‘Artículo 133. Esta Constitución, las Leyes del

Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de

acuerdo con la misma, celebrados o que se celebren por el Presidente de la

República, con aprobación del Senado, serán Ley Suprema de Toda la

Unión…’. - - - - - Del artículo constitucional antes transcrito, claramente se

advierte que la Constitución, las leyes del Congreso, así como los tratados

celebrados por el Presidente de la República con la población del Senado,

constituyen la ley suprema de toda la Unión. - - - - - Esto es el citado precepto

constitucional parte de la premisa de que todas las leyes del Congreso, así

como los tratados celebrados por el Presidente de la República con la

aprobación del Senado, deben emanar del texto constitucional y estar de

acuerdo con el mismo. - - - - - De la anterior premisa, se puede inferir que en

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un primer término las normas constitucionales son las que ocupan un lugar

de preeminencia jurídica en nuestro sistema normativo y que las leyes del

Congreso y los tratados internacionales gozan de la calidad de ‘supremas’ en

la medida en que éstos ordenamientos se encuentren en total armonía con la

Norma Fundamental. - - - - - Cabe mencionar que siguiendo lo previsto por la

doctrina, dicha premisa se le conoce como el principio de ‘Supremacía

Constitucional’, mediante la cual se establece que las normas

constitucionales tiene primacía frente a todo tipo de normas jurídicas,

incluyendo las leyes y los tratados celebrados y que se celebren por el

Presidente de la República con la aprobación del Senado, los cuales, se

insiste, para que gocen de la calidad de ‘supremas’ deben estar de acuerdo

con los preceptos previstos en la Constitución. - - - - - Cabe mencionar que

por cuanto se refiere al tema relativo a la supremacía de las leyes expedidas

por el Congreso, la doctrina es coincidente en que no todas las leyes

expedidas por el Congreso de la Unión, pueden participar en la categoría de

‘supremas’ que les otorga la Constitución. - - - - - Lo anterior, a decir del

doctor Jorge Carpizo en su obra intitulada ‘Estudios Constitucionales’,

obedece a que ‘si bien todas las leyes emanadas del Congreso Federal son

formalmente idénticas, materialmente no lo son, pues algunas de ellas son la

Constitución que se desarrolla, que se extiende y que si vivifica. Y estas

leyes constitucionales son a las que se refiere el artículo 133 como

Supremas’. - - - - - En virtud de la aseveración antes mencionada, el citado

autor, parafraseando al doctor Mario de la Cueva, se atreve a efectuar una

distinción entre leyes constitucionales y derecho federal ordinario, al señalar

que ‘las primeras son las que material y formalmente emanan de la

Constitución, en cambio las segundas solo emanan formalmente de ellas. O

sea las leyes constitucionales (leyes reglamentarias) son parte de la

Constitución, son la Constitución misma que se amplía, que se ramifica, que

crece. El derecho federal ordinario es el que deriva de la Constitución pero

sin ser parte de ella, podría ser de competencia local si así lo hubiera juzgado

conveniente el legislador.’ - - - - - En este sentido, es claro que conforme a la

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afirmación anterior, únicamente las leyes reglamentarias de la Constitución

Política Mexicana son las únicas ‘supremas’ conforme a lo previsto en el

artículo 133 de la Norma Fundamental. - - - - - Ahora bien, una vez precisado

lo anterior, resulta entonces de vital importancia señalar los requisitos que

los tratados internacionales deben cumplir, par que conforme al precepto

constitucional en estudio, sean normas ‘supremas’. - - - - - En un primer

término, resulta conveniente mencionar que el artículo 133 constitucional le

otorga la calidad de norma ‘suprema’ siempre que dichos acuerdos guarden

armonía con los preceptos constitucionales, esto es, que no contraríen

ningún principio resguardado por la Norma Fundamental. - - - - - En este

sentido, cobra particular relevancia desentrañar cuales son los requisitos

constitucionales para que un tratado internacional se incorpore a nuestro

derecho, para después establecer su jerarquía en el sistema normativo

mexicano. - - - - - Así, de acuerdo con la interpretación gramatical del artículo

133 de la Constitución, para considerar que un tratado sea, junto con las

leyes emanadas de la Constitución y que sean aprobadas por el Congreso de

la Unión, ‘Ley Suprema de toda la Unión’, es menester que se satisfagan dos

requisitos formales y uno de fondo. - - - - - Por cuanto se refiere a los

requisitos formales, primeramente se requiere que el tratado se celebre o

haya sido celebrado por el Presidente de la República y que dichos acuerdos

hubieran sido aprobados por el Senado. Por otra parte, el requisito de fondo

consiste en la adecuación del tratado mencionado con el texto de la norma

fundamental. - - - - - Así las cosas, resulta que conforme a nuestro sistema

jurídico para que los tratados internacionales sean ‘Ley Suprema de la Unión’

resulta necesario que no sean contrarios ni contengan compromisos que

resulten inconstitucionales con el texto de la Constitución o con el de las

leyes constitucionales que de ella emanan, además de que hubieran seguido

el procedimiento de creación correspondiente. - - - - - Ahora bien, por cuanto

se refiere a la jerarquía que ocupan los tratados en el sistema jurídico

nacional, Vázquez Pando concluye que los tratados celebrados por el

Presidente de la República con la aprobación del Senado tienen el rango de

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leyes nacionales. - - - - - Dicha afirmación descansa, según el autor, en que el

Presidente de la República al celebrar un tratado realiza funciones

legislativas las cuales se encuentran materialmente limitadas sólo por los

artículos 15 y 18 constitucionales, y en estos casos corresponde al señalado

vetar o no el tratado. Dichos tratados son de aplicación general en todo el

territorio de la Nación, de manera que les corresponde el mismo rango que a

las leyes nacionales. - - - - - Dicha afirmación descansa, según el autor, en

que el Presidente de la República al celebrar un tratado realiza funciones

legislativas, las cuales se encuentran materialmente limitadas sólo por los

artículos 15 y 18 constitucionales, y en estos casos corresponde al Senado

vetar o no el tratado. Dichos tratados son de aplicación general en todo el

territorio de la Nación, de manera que les corresponde el mismo rango que a

las leyes nacionales. - - - - - Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de

jurisprudencia: - - - - - ‘PRUEBA, LOS TRATADOS INTERNACIONALES NO

ESTÁN SUJETOS A. El artículo 133 de la Constitución General de la

República dice: ‘esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que

emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma,

celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con

aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces

de cada estado se arreglarán a dicha constitución, leyes y tratados a pesar

de las disposiciones en contrario que pueda haber en la constitución o leyes

de los estados’. De lo anterior, se puede advertir que los tratados

internacionales celebrados con las condiciones que la propia Constitución

establece serán Ley en la República Mexicana; es por ello que, cuando

alguna de las partes invoca a su favor un tratado de corte internacional, no

se le puede exigir que sea ella quien demuestre su existencia, pues como ya

se vio, el mismo forma parte del derecho mexicano y, por ende, no está

sujeto a prueba. - - - - - De esta manera, debe precisarse que una vez

incorporados los tratados al sistema jurídico, al no haber un acto de

transformación especial no cabe confundirlos con las leyes del Congreso de

la Unió o leyes de carácter nacional, a pesar de que su ámbito de aplicación

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se extienda a todo el territorio nacional. - - - - - Ello es así, toda vez que la

Constitución claramente diferencia a las leyes del Congreso y los tratados,

por lo que –según Vázquez Pando– no cabe pretender que éstos sean

confundibles con aquellos. La naturaleza de los tratados internacionales está

definida por el propio derecho internacional, lo cual significa que, entre otras

cosas, en su interpretación y aplicación el Estado Mexicano se sujeta a la

normatividad internacional, so pena de que, de no hacerlo así, incurriría en

responsabilidad internacional. - - - - - De esta manera, en caso de presentarse

una controversia entre lo previsto por el tratado y las demás normas jurídicas

que integran el sistema, el Doctor Carpizo señala: ‘que no puede existir

conflicto entre los tratados y las leyes federales ordinarias, ya que los

tratados son superiores a éstas y si existe contradicción entre estas dos

clases de normas hay que aplicar los tratados por ser de jerarquía superior a

la legislación federal ordinaria’. - - - - - A este respecto, la Suprema Corte de

Justicia de la Nación se ha pronunciado de la forma siguiente en la tesis de

jurisprudencia que a continuación se transcribe: - - - - - ‘TRATADOS

INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS

LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA

CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado

la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe

unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental

y que aunque en principio la expresión ‘... serán la Ley Suprema de toda la

Unión ...’ parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la

objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la

Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el

Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la

Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley

Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del

sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas

soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al

local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la

15


existencia de ‘leyes constitucionales’, y la de que será ley suprema la que

sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia

considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo

plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del

derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional,

deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el

Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades

frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente

haya facultado al Presidente de la República a suscribir los tratados

internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el

Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades

federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro

aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la

relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la

Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la

competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato

expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado

pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia,

independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las

entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación

del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al

local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo 124 de la

Ley Fundamental, el cual ordena que ‘Las facultades que no están

expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales,

se entienden reservadas a los Estados.’ No se pierde de vista que en su

anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición

diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de

la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27,

de rubro: ‘LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN

LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA.’; sin embargo, este Tribunal Pleno

considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la

16


jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.’ - - - - -

Derivado de lo anterior, y siguiendo la interpretación antes citada

pudiéramos concluir que el orden jurídico mexicano se clasifica de la

siguiente forma: - - - - - a) Constitución Federal.- b).- Leyes Constitucionales y

Tratados.- c).- El derecho federal ordinario y el derecho local y este último

dividido según la ordenación de García Máynez. - - - - - Conforme a lo antes

apuntado, es claro que la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos guarda primacía en todo el sistema normativo, pero las leyes

Reglamentarias de la Constitución y los Tratados Internacionales que estén

de acuerdo con la Norma Fundamental gozarán de la calidad de ser la ley

‘suprema’ de toda la Unión. - - - - - De esta manera, es claro que los tratados

internacionales ocupan en nuestro sistema jurídico una jerarquía

inmediatamente inferior a la Constitución Federal, es claro que están por

encima de los demás ordenamientos expedidos por el Congreso o por el

propio Presidente de la República, por lo que en caso de existir una

controversia entre una ley federal, local o cualquier otro ordenamiento de

jerarquía inferior a un tratado, es claro que debe prevalecer lo previsto en el

tratado internacional al estar por encima del derecho federal ordinario. - - - - -

Dejando claro lo anterior, en el caso que nos ocupa, el pasado 17 de

diciembre de 1992 el Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos, junto con los plenipotenciarios de los Estados Unidos de

América y del Canadá, celebraron el Tratado de Libre Comercio de América

del Norte, en el que adoptaron diversos acuerdos y decisiones ministeriales

respecto del comercio de bienes y de servicios. - - - - - Así, una vez que dicho

tratado y sus anexos fueron aprobados por el Senado de la República, fue

promulgado mediante decreto presidencial publicado en el Diario Oficial de la

Federación el 20 de diciembre de 1993. - - - - - En virtud de lo anterior, resulta

claro que el Tratado de Libre Comercio de América del Norte al haber sido

celebrado por el Presidente de la República y aprobado por el Senado

inmediatamente fue adoptado por nuestro sistema jurídico nacional, por lo

que conforme al artículo 133 constitucional adoptó la forma de ‘Ley Suprema

17


de la Unión.’ - - - - - Es importante mencionar que a través de dicho tratado,

los países contratantes convinieron en eliminar progresivamente sus

aranceles aduaneros sobre bienes originarios, para lo cual cada una de las

partes elaboró su lista de desgravación arancelaria. - - - - - En efecto, según

se desprende del artículo 302 de dicho ordenamiento internacional, se

establece lo siguiente: - - - - - ‘ARTÍCULO 302. Eliminación arancelaria. - - - - -

I.- Salvo que se disponga otra cosa en este tratado ninguna de las partes

podrá incrementar ningún arancel aduanero existente, ni adoptar ningún

arancel nuevo, sobre bienes originales. - - - - - 2.- Salvo que se disponga otra

cosa en este tratado, cada una de las partes eliminará progresivamente sus

aranceles aduaneros sobre bienes originales, en concordancia con sus listas

de desgravación incluidas en el anexo 303.2 - - - - - 3 (…) (sic) 4.- Cada una de

las partes podrá adoptar o mantener medidas sobre las importaciones con el

fin de asignar el cupo de importaciones realizadas según una cuota mediante

aranceles (arancel cuota) establecido en el anexo 302.2, siempre y cuando

tales medidas no tengan efectos comerciales restrictivos sobre las

importaciones adicionales a los derivados del arancel cuota. - - - - - 5 (…)

(sic)’ - - - - - Como esa Juzgadora podrá apreciar, del artículo 302 del Tratado

de Libre Comercio de América del Norte, claramente se depende que cada

una de las partes contratantes convinieron en eliminar progresivamente sus

aranceles aduaneros sobre los bienes que sean considerados como

originarios de la región comercial, conforme a la lista que cada país elaboró y

que se encuentra en el anexo 302.2 del tratado en estudio. - - - - -

Adicionalmente, de dicho artículo claramente se desprende la posibilidad de

que las partes adopten medidas sobre las importaciones con el fin de regular

la introducción de mercancías a sus territorios, mediante la asignación de

cupos de importación asignándole una cuota arancelaria denominada arancel

cuota. - - - - - Al respecto, es importante señalar que de conformidad con el

artículo 703.3 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, cada una

de las partes podrá, de acuerdo con su lista contenida en el anexo 303.2,

adoptar o mantener una salvaguarda especial en forma de aranceles cuotas

18


sobre un producto agropecuario que se encuentre listado en su sección de

Anexo 703.3. No obstante lo dispuesto por el artículo 302(2), una parte no

podrá aplicar una tasa de aranceles aduanero sobre el excedente de la cuota

conforme a una salvaguarda especial que exceda la menor de: - - - - - a) la

tasa de nación más favorecida, al 1 de julio de 1999; y b) la tasa de nación

más favorecida prevaleciente. - - - - - Continuando con lo anterior, es

importante mencionar que de conformidad con el Anexo 703 del tratado que

nos ocupa, mismo que se denomina ‘productos con salvaguardas especiales’

en la Sección B correspondiente a la lista de México, nuestro país determinó

mantener una salvaguarda especial sobre las mercancías clasificadas en la

fracción arancelaria 2004.10.01 de la Tarifa de la Ley del Impuesto General de

Importación, consistente en ‘papas preparadas o en conserva no en vinagre

o ácido acético, congeladas’. - - - - - Cabe señalar que en la lista de

desgravación arancelaria de México prevista en el anexo 302.2 del citado

Tratado Multilateral, nuestro país determinó una medida de salvaguarda

respecto de las mercancías clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01

consistentes en ‘papas preparadas o en conserva no en vinagre o ácido

acético, congeladas’, originarias del Canadá, al señalar en la Nota 6/ del

Anexo 302.2 lo siguiente: - - - - - ‘6/ De conformidad con el artículo 703.3 y

hasta el 31 de diciembre de 2002, México podrá aplicar una salvaguardia

especial en la forma de arancel cuota sobre los bienes originarios

provenientes de Canadá comprendidos en las fracciones 2004.10.01 y

2005.20.01, de acuerdo con lo siguiente: - - - - - a).- México permitirá que un

cupo mínimo anual agregado proveniente de Canadá para las dos fracciones

mencionadas se importe sujeto al arancel aduanero resultante de una tasa

base de 15% en categoría de desgravación C; y b).- Sobre la importación

agregada para las dos fracciones que exceda de dicho cupo, México podrá

aplicar una tasa arancelaria que no exceda de la menor de dos tasas: 15% ad

valorem o la tasa de nación más favorecida previamente. El cupo mínimo

agregado será de 1000 toneladas métricas en 1994 y a partir de 1995 se

incrementará en un 5% cada año respecto al cupo del año anterior.’ - - - - -

19


Como podrá observarse, conforme a la Nota 6/ del Anexo 302.2 del citado

Tratado, mismo que se refiere a la lista de desgravación de México

correspondiente a las mercancías comprendidas en la partida 20.04

‘Legumbres, hortalizas, frutos y demás partes comestibles de plantas,

preparadas o conservados en vinagre o en ácido acético’, nuestro país

determinó conforme al artículo 302.2 y 703.3 de dicho Tratado aplicar una

salvaguarda especial en la forma de arancel cuota a los bienes originarios de

Canadá comprendidos en la fracción arancelaria 2004.10.01. - - - - - Sin

embargo, es preciso mencionar que México en los incisos a) y b) de la Nota

6/ del Anexo 302.2 de la lista de desgravación arancelaria de las mercancías

clasificadas en la partida 20.04 se comprometió internacionalmente con

Canadá a lo siguiente: - - - - - 1) Que respecto de las mercancías clasificadas

en la fracción arancelaria 2004.10.01, nuestro país determinaría un cupo

mínimo de importación de dichos productos sujetos a un arancel aduanero

sobre una base del 15%, con categoría de desgravación “C”. - - - - - 2) Que en

caso respecto de las importaciones que excedieran la cantidad permitida en

dicho cupo (1,000 toneladas métricas en 1994), México pudiera aplicar una

tasa arancelaria que no excediera de la menor de dos tasas: 15% ad valorem

o la tasa de nación más favorecida prevaleciente. - - - - - Dicho en otras

palabras, nuestro país se comprometió internacionalmente con Canadá a que

las mercancías clasificadas en las fracciones arancelarias 2004.10.01 se le

impondría un cupo mínimo anual de 1000 toneladas métricas, sujeto al pago

de un arancel cuota del 15%, y que a partir de 1995, se incrementaría en 5%

cada año respecto al cupo del año anterior la cantidad de toneladas métricas.

- - - - - Para efectos de nuestro estudio, es importante señalar que de

conformidad con el artículo 23 de la Ley de Comercio Exterior, se entiende

por ‘cupo’ de exportación o de importación, el monto de una mercancía que

podrá ser exportado o importado, ya sea máximo o dentro de un arancel-

cupo. - - - - - Asimismo, el artículo 708 del Tratado de Libre comercio de

América del Norte define a los aranceles-cuota, como el mecanismo por el

que se establece la aplicación de cierta tasa de arancel aduanero a las

20


importaciones de un producto en particular hasta determinada cantidad

(cantidad dentro de la cuota), y una tasa diferente a las importaciones de ese

producto que excedan de tal cantidad. - - - - - En este sentido, es claro que a

lo que se refiere la citada nota 6/ correspondiente a la partida 20.04 de la lista

de desgravación de México prevista en el Anexo 302.2 del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte, es precisamente a que nuestro país permitirá

en la importación un cupo mínimo anual de 1000 toneladas métricas

provenientes de Canadá para las mercancías comprendidas en la fracción

arancelaria 2004.10.01, sujeta a un arancel aduanero sobre la base de 15% en

categoría de desgravación C. - - - - - Cabe señalar que conforme al Capítulo IV

del Anexo 302.2 del citado Tratado, el Código “C” se refiere a la desgravación

arancelaria en diez etapas anuales iguales comenzando el 1 de enero de

1994, de tal manera que el producto en cuestión quede libre de arancel a

partir del 1 de enero de 2003. - - - - - Sin embargo, en dicha nota,

específicamente en el apartado b), México establece que en las

importaciones que excedan de dicho cupo podrá aplicar una tasa arancelaria

que no exceda de la menor de dos tasas: 15% ad valorem o la tasa de nación

más favorecida previamente, lo cual implica que nuestro país no puede

imponer conforme al Tratado de Libre Comercio de América del Norte una

tasa mayor al 15% de arancel-cuota en las importaciones que excedan de la

cantidad permitida en el cupo correspondiente. - - - - - Dejando claro lo

anterior, en el caso que nos ocupa, los actos reclamados violan

flagrantemente el artículo 133 constitucional, en relación con los artículos

302.2, 703.3 y sus correspondientes anexos y la nota 6/ de la partida 20.04 de

la lista de desgravación de México del Tratado de Libre Comercio de América

del Norte, toda vez que las responsables en el artículo Octavo del ‘Decreto

por el que se establece la tasa aplicable para el año dos mil uno del Impuesto

General de Importación para las Mercancías Originarias de América del

Norte, Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,

Nicaragua y el Estado de Israel,’ así como el artículo único del ‘Acuerdo

relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de

21


América del Norte mediante el cual se determinan las mercancías

comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias que se indican’

(correspondiente a Canadá), determinan una salvaguarda superior a la

permitida en el propio Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - -

- En efecto el artículo 8 del Decreto reclamado de Inconstitucional, establece

a la letra lo siguiente: - - - - - (se omite su transcripción porque ya aparece a fojas

de la 2 a la 4 de esta ejecutoria). - - - - - En relación con lo anterior, el artículo

único del Acuerdo reclamado de inconstitucional, señala textualmente: (se

omite su transcripción porque ya aparece a fojas de la 7 a la 8 de esta ejecutoria) . -

- - - - Como esa Juzgadora podrá apreciar de la transcripción del artículo

octavo del Decreto reclamado y del artículo único del ‘Acuerdo relativo a la

salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América del

Norte, mediante el cual se determina las mercancías comprendidas en las

fracciones y con las tasas arancelarias que se indican’ (correspondientes a

Canadá), claramente se desprende que las responsables en franca

contravención a los compromisos adoptados por nuestro país en los

artículos 302, 703.3., sus anexos y la nota 6/ de la partida 20.04 de la lista de

desgravación de México del Tratado de Libre Comercio de América del Norte,

determinan imponer una salvaguarda consistente en el incremento de la tasa

ad valorem al 20% a las importaciones de papas (patatas), mercancías

clasificadas en las fracciones arancelarias 2004.10-01 originarias del Canadá

conforme al Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - Lo

anterior, implica una clara violación a lo dispuesto en el artículo 133

constitucional, toda vez que mediante un Decreto y un Acuerdo el Presidente

Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos y el Secretario de Economía

pretenden ir más allá de lo preceptuado en el Tratado de Libre Comercio de

América del Norte, lo cual resulta a todas luces inconstitucional, en virtud de

que mediante un ordenamiento de inferior categoría al tratado internacional

las responsables pretenden desconocer lo previsto en una norma de mayor

jerarquía. - - - - - Dicho en otras palabras, no obstante que en el Tratado de

Libre Comercio se estableció que la salvaguarda aplicable para Canadá no

22


podría ser superior a 15%, mediante los actos reclamados, se establece una

salvaguarda del 20%. - - - - - Cabe insistir que conforme al citado artículo 133

de nuestra Carta Magna los Tratados Internacionales en los que México sea

parte, celebrados por el Presidente de la República y ratificados por el

Senado, se consideran Ley Suprema de la Unión, por lo que una disposición

de inferior jerarquía como lo es un Decreto y un Acuerdo expedido por el

Ejecutivo y por el titular de una Secretaría de Estado no podrá de ninguna

manera ir más allá o estar por encima de lo establecido en el propio Tratado.

- - - - - Cabe insistir que conforme al citado artículo 133 de nuestra Carta

Magna los Tratados Internacionales en los que México sea parte, celebrados

por el Presidente de la República y ratificados por el Senado, se consideraran

ley suprema de la Unión por lo que una disposición de inferior jerarquía

como lo es un Decreto y un Acuerdo expedidos por el Ejecutivo y por el

titular de una Secretaría de Estado no podrá de ninguna manera ir más allá o

estar por encima de lo establecido en el propio tratado. - - - - - Cabe señalar

que según el Maestro Miguel Acosta Romero en su libro intitulado ‘Derecho

Administrativo’ define a los ‘Decretos’ como ‘la decisión de un órgano del

Estado que crea situaciones jurídicas concretas o individuales y que

requieren de cierta formalidad (publicidad), a efecto de que sea conocido por

aquellos a quienes va dirigido.’ - - - - - Cabe mencionar que el autor citado,

distingue tres clases de Decretos a saber: legislativos, administrativos o del

Ejecutivo y los judiciales. - - - - - A este respecto, señala que los Decretos

Legislativos están previstos en los artículos 70, 71 y 72 de la Constitución

que prevén, el primero, que todas las resoluciones del Congreso tendrán el

carácter de Ley o Decreto; segundo, el procedimiento de discusión,

interpretación, reforma, etc. de las Leyes o Decretos. - - - - - Por otra parte,

señala que los Decretos Administrativos tienen su base constitucional en los

artículos 89, fracción I y 92 de la Constitución. La diferencia doctrinal entre

ley y el reglamento, son actos creadores de situaciones jurídicas generales y,

el Decreto, crea situaciones jurídicas concretas, por lo que no es lógico que

el Decreto pueda tener la misma naturaleza que el reglamento o la ley. - - - - -

23


Adicionalmente, señala que el Decreto del Ejecutivo es una decisión que

expresa en un acto administrativo y puro y simple, dictado de acuerdo con

facultades establecidas en la ley que crea situaciones jurídicas individuales.

La formalidad del Decreto del Ejecutivo debe, revestir dos consecuencias: la

primera, debe contener el refrendo del Secretario o Jefe de Departamento

Administrativo del Ramo a que se refiere y, la segunda, que se publiquen en

el Diario Oficial de la Federación. - - - - - Por último, se establece que los

Decretos Judiciales son toda clase de resoluciones dictadas por los

tribunales. - - - - - En el caso a estudio, consideramos que el ‘Decreto por el

que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto General de

Importación para las Mercancías Originarias de América del Norte, la

Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,

Nicaragua y el Estado de Israel,’ publicado el 29 de diciembre de 2000 en el

Diario Oficial de la Federación, es un Decreto emitido por el Presidente de los

Estados Unidos Mexicanos en uso de la facultad conferida por el artículo 89,

fracción I de la Constitución, mismo que fue refrendado por los Secretarios

de Economía y de Hacienda y Crédito Público y publicado en el Diario Oficial

de la Federación. - - - - - Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de

jurisprudencia: - - - - - ‘DECRETO EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA. INCONSTITUCIONALIDAD DE. SU ESTUDIO A TRAVÉS DEL

JUICIO DE AMPARO DIRECTO. El decreto administrativo es la expresión

jurídica de la voluntad del órgano ejecutivo, que dicta resoluciones en el

ejercicio de sus funciones, sobre una especie particular de los negocios

públicos y tiene su base constitucional en la fracción I del artículo 89

constitucional, de acuerdo con el cual, el Presidente de la República tiene

facultades para emitir decretos, que desde un punto de vista formal son

actos administrativos porque emanan de un órgano de tal naturaleza, pero

que desde el punto de vista material, son actos creadores de situaciones

jurídicas abstractas, generales e impersonales y que vienen a ser una forma

de proveer a la observancia de las leyes. Existen decretos que tienen efectos

generales y abstractos, que formalmente tienen una naturaleza administrativa

24


y materialmente legislativa, es decir, son actos regla, y por ende, para su

impugnación se aplican las reglas del amparo contra leyes. En efecto, si el

decreto impugnado contiene disposiciones de carácter general y es

materialmente legislativo, para su impugnación se deben seguir las mismas

reglas que el amparo contra leyes. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el

artículo 107 fracción V, inciso b), de la Constitución Federal, 44 fracción I,

inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 158 de la

Ley de Amparo, el juicio de amparo directo procede contra sentencias

definitivas, laudos o resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por los

tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no

procede ningún otro medio de defensa por el que puedan ser revocados o

modificados. Así de la lectura de los citados preceptos, se aprecia que en

esta instancia no se enjuicia a la ley, sino que se revisa la legalidad de la

resolución dictada por el juez común; de manera que, cuando se estima que

la aplicación de una ley, que hace la Sala o Junta responsable como

resultado de un juicio, resulta violatoria de garantías, el concepto de

violación en que se alegue una inconstitucionalidad de tal naturaleza, no

puede serlo en forma alguna en contra de la ley, sino de la sentencia o laudo

mismo, en los términos del artículo 166, fracción IV de la Ley de Amparo. En

el presente caso, la parte quejosa controvierte una sentencia, y en sus

conceptos de violación hace valer la inconstitucionalidad de un decreto

presidencial, que se encuentra entre los actos de autoridad cuya

inconstitucionalidad puede ser alegada por excepción en amparo directo del

cual toca conocer a un Tribunal Colegiado de Circuito.’ - - - - - Por su parte,

cabe mencionar que, el maestro Acosta Romero señala que ‘acuerdo’ es la

decisión de un órgano superior en asuntos de su competencia, que se hace

saber al inferior generalmente por escrito, por lo que es claro que el acuerdo

reclamado constituye una decisión de esta magnitud. - - - - - De acuerdo a lo

anterior, es claro que tanto el ‘Decreto’ como el ‘Acuerdo’ reclamados, al

tratarse de disposiciones normativas de carácter administrativo de jerarquía

inferior a los tratados Internacionales suscritos por nuestro país ello implica

25


que de ninguna manera podrán ir más allá de lo establecido en un tratado

internacional, ni mucho menos modificarlo, puesto que en caso contrario

estaría contraviniendo lo previsto en el artículo 133 constitucional. - - - - - A

este respecto, el maestro Acosta Romero señala en su libro ‘Derecho

Administrativo’, al hablar de las prácticas pararreglamentarias y de la

jerarquía normativa establecida en el artículo 133 constitucional, que

‘Evidentemente los Reglamentos, los Decretos y las disposiciones

reglamentarias son normas de rango inferior a las leyes y por lo tanto

tendríamos que llegar a concluir que éstas están limitadas en su contenido a

no contrariar lo que las leyes disponen. - - - - - Así las cosas, es claro que el

‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto

General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte,

la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,

Nicaragua y el Estado de Israel’ y el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda

agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante

el cual se determinaron las mercancías ahí comprendidas, en las fracciones y

con las tasas arancelarias que se indican’ (correspondiente a Canadá),

resulta contrario a lo previsto en el artículo 133 de la Constitución, en virtud

de que dichos actos desconocen los compromisos internacionales

celebrados por nuestro país en un tratado internacional. - - - - - En ese orden

de ideas, al no encontrarse los actos reclamados ajustados conforme a lo

previsto en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, resulta claro

que éstos resultan también violatorios de la garantía de legalidad consagrada

en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

- - - - - En efecto, conforme a lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, todos los actos públicos deben

ser emitidos por la autoridad competente y estar debidamente fundados y

motivados, incluyendo los emitidos por las autoridades administrativas.- - - -

- Tratándose de actos de carácter administrativo, la debida fundamentación y

motivación sólo se satisface cuando quien expide el ordenamiento legal

actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le

26


confiere. - - - - - El anterior criterio ha sido adoptado por nuestros Tribunales

Federales, al emitir las tesis jurisprudenciales siguientes: - - - - -

‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. De

acuerdo con el artículo 16 constitucional, todo acto de autoridad debe estar

suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de

expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo

segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias

especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en

consideración para la emisión del acto, siendo necesario además, que exista

adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que

en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando

el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su

persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de

autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento,

está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley,

expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al

mandamiento relativo. En materia administrativa, específicamente, para

poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es

necesario que en él se citen: a).- Los cuerpos legales y preceptos que se

estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que

se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que

serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos,

fracciones y preceptos aplicables, y b).- Los cuerpos legales, y preceptos

que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en

agravio del gobernado.’ - - - - - ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS

ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Aun cuando es cierto que la

exigencia de fundamentación y motivación de los actos de autoridad en que

consiste la garantía la legalidad establecida por el título 16 Constitucional, ha

de entenderse que abarca a todo acto de autoridad, sea ésta legislativa,

ejecutiva o judicial, en la medida en que todas ellas deben actuar, por igual,

dentro de un marco jurídico ‘legalidad’, debe sin embargo aclararse que,

27


tratándose de actos de autoridades legislativas (leyes), dichos requisitos de

‘fundamentación y motivación’ se satisfacen siempre que ellas actúen dentro

de los límites de las atribuciones que la Constitución correspondiente les

confiera (fundamentación) y que las leyes respectivas que emitan se refieran

a relaciones sociales que reclamen ser jurídicamente reguladas (motivación),

sin que ello implique, en modo alguno, que todas y cada una de las

disposiciones que den cuerpo a esas leyes deban ser necesariamente

materia de una motivación específica.’ - - - - - En el caso, como ya se ha

demostrado, el Ejecutivo Federal y un Secretario de Estado, en contra de lo

negociado por nuestro país al celebrar el Tratado de Libre Comercio de

América del Norte, mediante el Decreto y el Acuerdo reclamados incrementan

el arancel ad-valorem a 20% en la importación al país de papas (patatas),

mercancía clasificada en la fracción arancelaria 2004.10.01, originarias y

procedentes de Canadá, de donde es claro que los actos reclamados en el

presente juicio de garantías resultan violatorios de la garantía de la debida

fundamentación y motivación legal consagrada por el artículo 16 de nuestra

Carta Magna. - - - - - En este sentido, es claro que el ‘Decreto por el que se

establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación

para las mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,

Colombia, Venezuela Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de

Israel’, el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de

Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las

mercancías comprendidas, en las fracciones y con las tasas arancelarias que

se indican’, (correspondiente a Canadá), y el primer acto concreto de

aplicación consistente en el pago de la citada salvaguarda mediante el

pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha 6 de marzo de

2001, resultan contrarios a lo previsto en los artículos 16 y 133 de la Norma

Fundamental, en virtud de que dichos actos desconocen los compromisos

internacionales celebrados por nuestro país en un tratado internacional

siendo por ello procedente conceder a la quejosa el amparo y la protección

de la Justicia Federal solicitado en contra de la aplicación de la salvaguarda

28


prevista en dicho acto de molestia. - - - - - Al haberse demostrado que los

actos reclamados son inconstitucionales, igual declaratoria deberá recaer

sobre los actos de promulgación, refrendo y aplicación de los mismos, toda

vez que tales actos son violatorios de la garantía consignada en el artículo 16

de nuestra Constitución Política. - - - - - SEGUNDO.- VIOLACIÓN A LOS

ARTÍCULOS 16 Y 89, FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, POR CUANTO QUE EN LOS ACTOS

RECLAMADOS, LAS RESPONSABLES SE EXCEDEN DE SUS

ATRIBUCIONES. - - - - - Las resoluciones que constituyen los actos

reclamados son violatorias de lo previsto por el artículo 89, fracción I de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según se demuestra

a continuación. - - - - - El artículo 89 constitucional prevé las facultades y las

obligaciones del titular del Poder Ejecutivo federal, dentro de las cuales, en

su fracción I, se establece la facultad de promulgar y ejecutar las leyes que

expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su

exacta observancia. - - - - - En efecto, el artículo 89, fracción I de la Norma

Fundamental establece a la letra lo siguiente: - - - - - ‘Artículo 89.- Las

facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: - - - - - I.-

Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión,

proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia. - - - - - II a

XX…’ - - - - - De la lectura de la citada fracción I del artículo 89 constitucional,

se desprende que nuestra Carta Magna confiere al Presidente de la República

tres facultades, mismas que se describen a continuación: - - - - - a) La de

promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar

dichas leyes; y c) La de proveer a la esfera administrativa a su exacta

observancia. - - - - - Ahora bien, es conforme a la última de las facultades

antes indicadas, que el titular del ejecutivo Federal puede expedir

disposiciones generales y abstractas que tengan por objeto la ejecución de

una ley, que desarrollen y complementen las normas contenidas en los

ordenamientos jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión, atribución

que la doctrina ha denominado como facultad reglamentaria. - - - - - Sirve de

29


apoyo a lo anterior la siguiente Tesis de Jurisprudencia emitida por la

Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: - - - - -

‘REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. FACULTAD DEL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA PARA EXPEDIRLOS. SU NATURALEZA. El artículo 89 fracción I,

de nuestra Carta Magna, confiere al Presidente de la República tres

facultades: a). La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión;

b). La de ejecutar dichas leyes y c). La de proveer en la esfera administrativa

a su exacta observancia, o sea la facultad reglamentaria. Esta última facultad

es la que determina que el Ejecutivo pueda expedir disposiciones generales y

abstractas que tienen por objeto la ejecución de la ley, desarrollando y

complementando en detalle las normas contenidas en los ordenamientos

jurídicos expedidos por el Congreso de la Unión. El reglamento es un acto

formalmente administrativo y materialmente legislativo; partícipe de los

atributos de la ley aunque sólo en cuanto ambos ordenamientos son de

naturaleza impersonal, general y abstracta. Dos características separan la ley

del reglamento en sentido estricto: Este último emana del Ejecutivo, a quien

incumbe proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de la ley,

y es una norma subalterna que tiene su medida y justificación en la ley. Pero

aun en lo que aparece común en los dos ordenamientos, que es su carácter

general y abstracto, sepáranse por la finalidad que en el área del reglamento

se imprime a dicha característica, ya que el reglamento determina de modo

general y abstracto los medios que deberán emplearse para aplicar la ley a

los casos concretos.’ - - - - - Dicha facultad reglamentaria del Ejecutivo

Federal encuentra su limite en las propias disposiciones a las cuales se

aplica, es decir, si se expide un ordenamiento en uso de dicha facultad, el

mismo no podrá ir más allá de las disposiciones del cuerpo normativo que

reglamenta, ni en su caso extender los supuestos previstos en el mismo

reformarlo, y mucho menos contradecirlo. - - - - - Dicho en otras palabras, los

ordenamientos que el Poder Ejecutivo emita en uso de la facultad

reglamentaria deberán ser expedidos para el efecto de facilitar el

cumplimiento y la observancia de los principios y los supuestos normativos

30


de las leyes, más no podrá otorgarles mayor alcance, modificarlas, suplirlas

o imponerles limitantes distintas que las que el propio cuerpo normativo que

reglamentan establezca, ni extender lo previsto en el mismo a supuestos

distintos, ni mucho menos contradecirlo. Asimismo la facultad reglamentaria

no puede ser utilizada como instrumento para llenar lagunas, reformar o, en

su caso remediar omisiones del legislador. - - - - - Sirven de apoyo al criterio

antes precisado, las siguientes tesis aisladas y tesis de jurisprudencia: - - - - -

‘REGLAMENTOS. EL ARTÍCULO 89 CONSTITUCIONAL NO OTORGA

COMPETENCIA A LOS SECRETARIOS DE ESTADO PARA EXPEDIRLOS.

DISTINCIÓN ENTRE LEYES Y REGLAMENTOS. En la Constitución Mexicana,

como sucede en otros sistemas jurídicos, se reconocen dos niveles de

actuación normativa de alcance general: la facultad de legislar propia del

Congreso de la Unión (en materia federal) y la facultad de reglamentar

exclusiva del presidente de la República. Al Congreso de la Unión

corresponde innovar el ordenamiento jurídico (novum normativo), es decir,

crear nuevas reglas de derecho generales, abstractas e impersonales, cuya

eficacia jurídica es absoluta e incondicionada. Al presidente de la República

–titular único del Poder Ejecutivo Federal– corresponde la potestad

reglamentaria por virtud del artículo 89, fracción I, de la Carta Fundamental,

para proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes.

Su función es desarrollar, particularizar y complementar las leyes

administrativas, pero no suplirlas, limitarlas o rectificarlas. La distinción

entre las normas producto de una y otra potestades atiende tanto a su fuente

de legitimación como a su eficacia normativa: mientras la ley constituye la

manifestación de la voluntad soberana de la comunidad que dispone sobre sí

misma por conducto de sus representantes en la Cámara, el Reglamento sólo

expresa la intención no de la colectividad sino de un ente singular a su

servicio, quien tiene la necesidad constante de explicar su actuación, y cuyas

normas hallan su medida y justificación en la ley, según criterio sostenido

por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en

repetidas ocasiones, de allí que la norma reglamentaria sea calificada

31


frecuentemente como secundaria y subordinada. Esta clásica distribución de

funciones entre los Poderes Legislativo y Ejecutivo encuentra pocas

excepciones en nuestro régimen fundamental. Adviértase, al respecto, que

ninguna de estas dos potestades es conferida por la Constitución a otros

órganos estatales distintos de los nombrados, como sería los secretarios de

Estado, de quienes ni siquiera es predicable la facultad reglamentaria dado

que está reservada en exclusiva al presidente de la República, como único

titular del Poder Ejecutivo Federal con arreglo al artículo 80 de la propia

Constitución; en realidad, los encargados de despacho son auxiliares del

presidente en el ejercicio de sus atribuciones, a la vez que integrantes de la

administración pública federal conforme a lo preceptuado por el artículo 90

del Ordenamiento Fundamental. Sin embargo, lo anterior no significa que se

niegue a los secretarios de Estado todo género de facultades normativas

puesto que en su carácter de titulares de ramo y superiores jerárquicos,

gozan de un poder de mando natural sobre de sus inferiores y de

organización en el ámbito interno de sus dependencias; desde luego, los

efectos del ejercicio de ese poder no pueden trascender a los gobernados, en

virtud de que estos funcionarios son simplemente servidores públicos no

dotados de supremacía general sobre el pueblo.’ - - - - - ‘AUTORIDADES.

SUPLENCIA DE SUS FALTAS. La Ley de Secretarías y Departamentos de

Estado del veintitrés de diciembre de mil novecientos cincuenta y ocho, que

no fue abrogada sino por la Ley Orgánica de la Administración Pública

Federal del veinticuatro de diciembre de mil novecientos setenta y seis,

establecía en su artículo 28 que en el reglamento interior de cada una de las

secretarías y departamentos de Estado se establecería la forma de suplir las

faltas de los titulares. Ahora bien, si el subdirector técnico, por falta del

director general de Auditoría Fiscal Federal, con fecha doce de mayo de mil

novecientos setenta y seis, ordenó la práctica de una visita, y fundó sus

facultades para esa sustitución en el Acuerdo Presidencial de veinte de enero

de mil novecientos setenta y dos, se debe estimar que en realidad su

resolución careció de fundamento, en términos del artículo 16 constitucional.

32


Si el Congreso, en una ley, determinó que las faltas de los titulares serían

suplidas en la forma establecida precisamente en el reglamento interior de

cada secretaría, es claro que el presidente carece de facultades

constitucionales para modificar el procedimiento establecido en una ley del

Congreso, y para determinar, por medio de acuerdos generales, la forma de

efectuar esas suplencias. Si el Congreso estimó que la seguridad jurídica y la

cognoscibilidad de las situaciones exigía la determinación del procedimiento

de suplencias en un reglamento interior, de más fácil conocimiento, tal

mandato no podría ser derogado para establecer, en una serie de acuerdos

generales, lo que el legislador quiso como contenido en un reglamento. La

facultad reglamentaria que el artículo 89, fracción I, de la Constitución

Federal, otorga al presidente, no incluye la posibilidad legal de modificar en

ninguna forma las disposiciones de una ley. Y menos si tal derogación o

modificación se hace, ni siquiera en un reglamento, sino en un acuerdo

general, que aunque formalmente pudiese tener el mismo apoyo, tiene un

contenido material de naturaleza claramente diferente. Por lo demás, así

como las autoridades fiscales suelen examinar rigurosamente la

personalidad de quien se ostenta como representante de un causante, sería

injusto soslayar la falta de fundamento en cuanto al que la autoridad dio para

fincar sus facultades para actuar. Y la orden de visita, así como la visita

misma con todos sus frutos y consecuencias, como liquidaciones,

sanciones, etcétera, son actos inconstitucionales, contrarios al artículo 16,

ya que no derivan de un mandamiento escrito de autoridad competente.’ - - - -

- ‘REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS. SUS LÍMITES. Mediante el ejercicio

de la facultad reglamentaria, el titular del Ejecutivo Federal puede, para mejor

proveer en la esfera administrativa el cumplimiento de las leyes, dictar

ordenamientos que faciliten a los destinatarios la observancia de las mismas,

a través de disposiciones generales, imperativas y abstractas que detallen

sus hipótesis y supuestos normativos de aplicación. Sin embargo, tal

facultad (que no sólo se deduce de la fracción I del artículo 89 constitucional,

sino que a la vez se confirma expresamente el contenido de la fracción VIII,

33


inciso a), del artículo 107 de la propia Carta Suprema), por útil y necesaria

que sea, debe realizarse única y exclusivamente dentro de la esfera de

atribuciones propia del Poder Ejecutivo, esto es, la norma reglamentaria

actúa por facultades explícitas o implícitas que se precisan en la ley, siendo

únicamente esa zona donde pueden y deben expedirse reglamentos que

provean a la exacta observancia de aquélla y que, por ello, compartan

además su obligatoriedad. De ahí que, siendo competencia exclusiva de la

ley la determinación del qué, quién, dónde y cuándo de una situación jurídica

general, hipotética y abstracta, al reglamento de ejecución competerá, por

consecuencia, el cómo de esos mismos supuestos, por tal virtud, si el

reglamento sólo encuentra operatividad en el renglón del cómo, sus

disposiciones sólo podrán referirse a las otras preguntas (qué, quién, dónde

y cuándo), siempre que éstas ya estén contestadas por la ley, es decir, el

reglamento desenvuelve su obligatoriedad a partir de un principio definido

por la ley y, por tanto, no puede ir más allá de ella, ni extenderla a supuestos

distintos, ni mucho menos, contradecirla; luego entonces, la facultad

reglamentaria no puede ser utilizada como instrumento para llenar lagunas

de la ley, ni para reformarla o, tampoco, para remediar el olvido o la omisión.

Por tal motivo, si el reglamento debe contraerse a indicar los medios para

cumplir la ley, no está entonces permitido que a través de dicha facultad, una

disposición de tal naturaleza otorgue mayores alcances o imponga diversas

limitantes que la propia norma que busca reglamentar, por ejemplo, creando

y obligando a los particulares a agotar un recurso administrativo, cuando la

ley que reglamenta nada previene a ese respecto.’ - - - - - Al respecto, es

importante mencionar que dicha facultad reglamentaria, no se extiende

únicamente a los ordenamientos generales, imperativos y abstractos

denominados reglamentos, sino que también se extiende a todos aquellos

ordenamientos que, con independencia de su nombre, expida al Ejecutivo

Federal en uso de la facultad conferida por el artículo 89, fracción I, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. - - - - - Lo anterior es

así, toda vez que no obstante que el artículo 89 constitucional en su fracción

34


I alude expresamente a reglamentos, dicha referencia fue hecha

considerando el aspecto material de dichos ordenamientos y no el formal, es

decir, al referirse a reglamentos, el constituyente pretendió incluir no

únicamente a los que formalmente se denominan reglamentos, sino que

también a los demás actos del Ejecutivo consistentes en decretos y acuerdos

que sean necesarios para proveer en la esfera administrativa la exacta

observancia de las leyes. - - - - - Es decir, tanto los reglamentos que expida el

Poder Ejecutivo Federal, como los decretos y acuerdos, tienen como

finalidad determinar los modos de aplicación de las leyes, así como

particularizar los supuestos previstos en las mismas a efecto de facilitar su

observancia y cumplimiento. - - - - - Así lo ha sostenido tanto la Segunda Sala

de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como el Tercer Tribunal

Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Primer Circuito en la

tesis de jurisprudencia y tesis aislada que se transcriben a continuación: - - -

- - ‘DECRETOS EXPEDIDOS POR EL EJECUTIVO FEDERAL O LOCAL.

RECURSO DE REVISIÓN CONTRA LAS SENTENCIAS DE AMPARO EN QUE

SE IMPUGNAN. SON COMPETENTES LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE

CIRCUITO CUANDO NO REGLAMENTAN UNA LEY. El artículo 21 de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, publicada en el Diario Oficial el

veintiséis de mayo de mil novecientos noventa y cinco, establece la

competencia de las Salas de la Suprema Corte de Justicia para conocer del

recurso de revisión interpuesto contra sentencias pronunciadas en la

audiencia constitucional por los Jueces de Distrito, cuando subsista en el

recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se

hubiese impugnado un reglamento federal expedido por el presidente de la

República de acuerdo con la fracción I, del artículo 89 de la Constitución, o

un reglamento expedido por el gobernador de un Estado. Ahora bien, aun

cuando en este precepto legal se alude expresamente a reglamentos, debe

entenderse que esta referencia se hace no en un aspecto formal, sino

material, es decir, a aquellos ordenamientos que, independientemente de la

forma en que se les denomine, sean expedidos por el presidente de la

35


República en uso de la facultad reglamentaria que le confiere el artículo 89,

fracción I, constitucional, a fin de proveer en la esfera administrativa a la

exacta observancia de las leyes; por consiguiente, si un decreto

administrativo es expedido por el presidente de la República en uso de tal

facultad reglamentaria, debe considerarse que las Salas de la Suprema Corte

son competentes para conocer de la revisión en que se cuestiona su

constitucionalidad. Sin embargo, debe tomarse en consideración que la

facultad del jefe del Ejecutivo Federal o Local para proveer en la esfera

administrativa a la exacta observancia de las leyes, comprende no sólo la

atribución de expedir reglamentos, sino también decretos, acuerdos y otros

actos que sean necesarios para el mismo propósito y que no deben

confundirse con reglamentos, ya que no tienen por objeto desarrollar y

detallar, mediante reglas generales, las normas contenidas en la ley para

hacer posible y práctica su aplicación, que es la característica propia de los

reglamentos. Por tanto, del solo hecho de que en el proemio de los decretos

relativos se haya citado que los mismos se expiden en uso de la facultad que

a los titulares del Poder Ejecutivo Federal o Estatal otorgan las disposiciones

constitucionales para proveer en la esfera administrativa a la exacta

observancia de las leyes, no puede derivarse necesariamente la competencia

de las Salas de la Suprema Corte para conocer del recurso de revisión, pues

los artículos 107, fracción VIII, inciso a), constitucional y 87, fracción I, inciso

a), de la Ley de Amparo, son claros al señalar que debe tratarse de

reglamentos expedidos por el presidente de la República y reglamentos de

leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados, de donde se

infiere que si no se controvierte la constitucionalidad de un reglamento, sino

de decretos que son expedidos por el jefe del Ejecutivo, y si además, en la

demanda no se hace planteamiento alguno de invasión de esferas, ni en la

sentencia se establece la interpretación directa de un precepto de la Carta

Magna, ni se trata de un amparo en revisión que por su interés y

trascendencia amerite que se ejercite la facultad de atracción, corresponderá

a un Tribunal Colegiado de Circuito el conocimiento del recurso, conforme a

36


lo dispuesto por la fracción II del artículo 85 de la Ley de Amparo.’ - - - - -

‘DECRETO EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

INCONSTITUCIONALIDAD DE. SU ESTUDIO A TRAVÉS DEL JUICIO DE

AMPARO DIRECTO. El decreto administrativo es la expresión jurídica de la

voluntad del órgano ejecutivo, que dicta resoluciones en el ejercicio de sus

funciones, sobre una especie particular de los negocios públicos y tiene su

base constitucional en la fracción I del artículo 89 constitucional, de acuerdo

con el cual, el Presidente de la República tiene facultades para emitir

decretos, que desde un punto de vista formal son actos administrativos

porque emanan de un órgano de tal naturaleza, pero que desde el punto de

vista material, son actos creadores de situaciones jurídicas abstractas,

generales e impersonales y que vienen a ser una forma de proveer a la

observancia de las leyes. Existen decretos que tienen efectos generales y

abstractos, que formalmente tienen una naturaleza administrativa y

materialmente legislativa, es decir, son actos regla, y por ende, para su

impugnación se aplican las reglas del amparo contra leyes. En efecto, si el

decreto impugnado contiene disposiciones de carácter general y es

materialmente legislativo, para su impugnación se deben seguir las mismas

reglas que el amparo contra leyes. Ahora bien, conforme a lo dispuesto por el

artículo 107 fracción V, inciso b), de la Constitución Federal, 44 fracción I,

inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y 158 de la

Ley de Amparo, el juicio de amparo directo procede contra sentencias

definitivas, laudos o resoluciones que ponen fin al juicio, dictadas por los

tribunales judiciales, administrativos o del trabajo, respecto de los cuales no

procede ningún otro medio de defensa por el que puedan ser revocados o

modificados. Así de la lectura de los citados preceptos, se aprecia que en

esta instancia no se enjuicia a la ley, sino que se revisa la legalidad de la

resolución dictada por el juez común; de manera que, cuando se estima que

la aplicación de una ley, que hace la Sala o Junta responsable como

resultado de un juicio, resulta violatoria de garantías, el concepto de

violación en que se alegue una inconstitucionalidad de tal naturaleza, no

37


puede serlo en forma alguna en contra de la ley, sino de la sentencia o laudo

mismo, en los términos del artículo 166, fracción IV, de la Ley de Amparo. En

el presente caso, la parte quejosa controvierte una sentencia, y en sus

conceptos de violación hace valer la inconstitucionalidad de un decreto

presidencial, que se encuentra entre los actos de autoridad cuya

inconstitucionalidad puede ser alegada por excepción en amparo directo del

cual toca conocer a un Tribunal Colegiado de Circuito.’ - - - - - De lo anterior

claramente se desprende que con fundamento en la facultad reglamentaria

consagrada en el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, el Ejecutivo Federal podrá expedir

ordenamientos de carácter general y abstracto que tengan como finalidad el

determinar la forma de aplicación de las leyes, así como de particularizar los

supuestos que las mismas establecen. - - - - - Asimismo queda claro que los

reglamentos, decretos y acuerdos que sean expedidos conforme a dicha

facultad reglamentaria, no podrán otorgarles mayores alcances a las leyes, o

bien suplirlas o limitarlas, ni extenderlas y mucho menos contradecirlas,

atendiendo al hecho de que dichas disposiciones reglamentarias son

subalternas a las leyes y tienen su medida y justificación en éstas. - - - - -

Sostener lo contrario, es decir que un reglamento o un decreto pueda

ampliar, modificar, extender o ir más allá de lo establecido en nuestras leyes,

resultaría violatorio tanto de lo previsto por el artículo 89, fracción I, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y por tanto, del orden

constitucional establecido en la misma. - - - - - Al respecto, es importante

hacer notar a ese Juzgado que al sostener que los reglamentos, decretos y

acuerdos expedidos por el Ejecutivo Federal deben subordinarse a ‘las

leyes’, dicha expresión debe ser interpretada en los términos del artículo 133

constitucional, que según quedó precisado en el concepto de violación

primero, incluyen a los tratados celebrados por el propio Ejecutivo Federal

aprobados por el Senado de la República. - - - - - Resulta aplicable a lo

anteriormente sostenido la siguiente tesis aislada de jurisprudencia; - - - - -

‘PRUEBA, LOS TRATADOS INTERNACIONALES NO ESTAN SUJETOS A.’ (se

38


omite su transcripción pues ya se realizó a fojas 21 y 22 de esta ejecutoria) - - - - -

Asimismo la expresión ‘decretos y acuerdos’ q

ue emite el Ejecutivo Federal en ejercicio de las facultades previstas por el

artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, no únicamente hace referencia a aquellos que emita el Presidente

de los Estados Unidos Mexicanos como titular de dicho Poder, sino que

también a aquellos decretos y acuerdos que emitan los titulares de los

órganos representativos del Poder Ejecutivo Federal en ejercicio de sus

atribuciones. - - - - - Es decir, al referirnos a decretos y acuerdos quedan

incluidos aquellos emitidos por los Secretarios de Despacho del Ejecutivo

Federal que en uso de sus atribuciones los emiten en representación del

titular de dicho poder para proveer en la esfera administrativa a la exacta

observancia de las leyes. - - - - - En efecto, de conformidad con lo previsto en

el artículo 90 de la Constitución, la Administración Pública Federal será

Centralizada y Paraestatal conforme a la Ley Orgánica que expida el

Congreso, que distribuirá los negocios del orden administrativo de la

Federación que estarán a cargo de las Secretarías de Estado y

Departamentos Administrativos y definirán las bases generales de creación

de las entidades paraestatales y la intervención del Ejecutivo Federal en su

operación. - - - - - En relación con lo anterior, cabe mencionar que el emitir

sus actos los Secretarios de Despacho en representación del titular del

Ejecutivo Federal, dicho acto es inclusive, responsabilidad de dicho órgano. -

- - - - Lo anterior encuentra sustento en las siguientes tesis aisladas de

jurisprudencia dictadas por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia

de la Nación: - - - - - ‘SECRETARÍAS DE ESTADO. Estas secretarías, como

componentes del Poder Ejecutivo, aunque tienen facultades y atribuciones

propias, no por eso dejan de obrar como órganos de ese poder, atendiendo

al funcionamiento interior del mismo, esto es, representando sus propias

funciones, ya que no sería posible que el presidente de la República

interviniera personalmente en todos y cada uno de los actos de

funcionamiento de dicho poder. En tal virtud, todo acto de una secretaría de

39


Estado, es acto de la responsabilidad del órgano mismo, y no independiente

y propio sólo de uno de los componentes del Poder Ejecutivo; de modo que

aunque una secretaría de Estado, al rendir su informe, diga que no hubo

acuerdo del presidente de la República, basta que acepte la existencia de los

hechos que se reclaman, para que de ellos deba considerarse legalmente

como responsable, al jefe del Poder Ejecutivo. Esto se desprende del

contexto del artículo 90 constitucional, que dice: ‘para el despacho de los

negocios del orden administrativo de la Federación, habrá el número de

secretarios que establezca el Congreso, por una ley, la que distribuirá los

negocios que han de estar a cargo de cada secretaría’. - - - - - ‘SECRETARÍAS

DE ESTADO, SON REPRESENTANTES DEL EJECUTIVO. No puede decirse

que falta el informe de la autoridad responsable, cuando se pide amparo

contra actos del ejecutivo, si aquél es rendido por una secretaría de estado,

supuesto que éstas son sus representantes en el despacho de los negocios

del orden administrativo de la federación, según lo previene el artículo 1o. de

la Ley de Secretarías de Estado, de 30 de diciembre de 1935 y, por tanto,

tienen capacidad para obrar en tal sentido.’ - - - - - En este tenor, tanto los

decretos y acuerdos emitidos por el Presidente de la República, como los

que expidan los secretarios de despacho en representación del primero,

deben ser considerados como actos emitidos por el Ejecutivo Federal

mismo; asimismo tanto unos como otros deberán ajustarse a lo previsto

tanto en la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

como en las leyes federales y los tratados y no podrán ampliar, modificar,

extender o ir más allá de lo establecido en dichos cuerpos normativos. - - - - -

En el caso de los actos reclamados, ese Juzgado deberá concluir que tanto el

‘Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto

General de Importación para las mercancías Originarias de América del

Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia,

Chile Nicaragua y el Estado de Israel’, expedido por el Presidente de los

Estados Unidos Mexicanos en su carácter de titular del Poder Ejecutivo,

como el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre

40



mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias que

se indican’ expedido por el Secretario de Economía, en su carácter de órgano

representativo del Poder Ejecutivo, fueron emitidos por el Presidente

Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. - - - - - Ahora bien, en la

especie tanto el decreto, como el acuerdo citados en el párrafo inmediato

anterior, son violatorios de lo previsto por el artículo 89, fracción I,

constitucional, toda vez que pretenden ampliar, modificar y/o ir más allá de lo

establecido en el tratado de Libre Comercio de América del Norte, tal y como

se demuestra a continuación. - - - - - En efecto, el ‘Decreto por el que se

establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación

para las mercancías originarias de América del Norte, la Comunicad Europea,

Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile Nicaragua y el Estado de

Israel’, en particular el artículo 8 del mismo, pretende ir más allá de lo

previsto en la legislación que dicho decreto regula. - - - - - El citado decreto

en su artículo 8, establece lo siguiente: - - - - - (se omite su transcripción por

estar contenida a fojas de 2 a 4 de esta ejecutoria). - - - - - De la anterior

transcripción se desprende que conforme al citado Decreto, a la importación

de mercancías originarias de América del Norte, clasificadas en las

fracciones arancelarias que se enlistan, le será aplicable el arancel asimismo

listado, una vez que el volumen total de importación autorizado de dichas

mercancías rebase el cupo mínimo de importación especificado para cada

fracción en la lista de México contenida en el Anexo 302.2 del Tratado de

Libre Comercio de América del Norte. - - - - - En particular, en dicho Decreto

se establece que para el caso de las mercancías consistentes en papas

(patatas), clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01, conforme a la

lista de México contenida en el Anexo 302.2 del Tratado de Libre Comercio de

América del Norte, como lo son las importadas por mi representada, el

Presidente de la República, en supuesto ejercicio de la facultad reglamentaria

prevista en el artículo 89, fracción I Constitucional, establece que una vez

agotado el cupo mínimo previsto en el citado Tratado de Libre Comercio para

41


la importación de las mismas, ésta se gravará con una tasa arancelaria del

20% ad-valorem, como una medida de salvaguarda. - - - - - Por otra parte, en

el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre


mercancías comprendidas, en las fracciones y con las tasas arancelarias que

se indican’, se establece que el cupo mínimo previsto en el Tratado de Libre

Comercio de América del Norte para la importación de, entre otros

productos, papas (patatas), clasificada en la fracción arancelaria 2004.10.01,

conforme a la Lista de México contenida en el Anexo 302.3 del Tratado de

Libre Comercio de América del Norte, se ha rebasado, por lo que procede

conforme al artículo 8 del Decreto antes citado, la imposición de una

salvaguarda a la importación de dichos productos, consistentes en el

incremento del arancel a un 20% ad-valorem, tal y como se demuestra de la

siguiente transcripción. (se omite su transcripción porque ya fue realizada a fojas

7 y 8 de esta ejecutoria) - - - - - Como ese Juzgado podrá apreciar, lo

establecido en los anteriores actos reclamados, lejos de ajustarse a lo

previsto por el artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, lo contraviene, toda vez que al expedir tanto el

decreto que nos ocupa, así como el citado acuerdo, el Ejecutivo Federal

pretende ampliar y/o modificar la tasa arancelaria aplicable como

salvaguarda para la importación de la mercancía clasificada arancelariamente

en la fracción 2004.10.01 prevista en el Tratado de Libre Comercio de

América del Norte, que como ha quedado precisado con anterioridad, es ley

obligatoria en México en los términos del artículo 133 constitucional. - - - - -

En efecto, conforme al citado Tratado, en concreto según lo establecen los

artículos 302.2 y 703.3 del mismo, en relación con los Anexos 302.2 y 703.3 y

con la lista de desgravación arancelaria de México Nota 6/, que forma parte

integral del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, se determinó

que nuestro país podría aplicar una medida de salvaguarda respecto de las

mercancías clasificadas en la fracción arancelaria 2004.10.01 originarias de

América del Norte, provenientes de Canadá que no excediera a los sumo la

42


tasa del 15% ad-valorem. - - - - - Para mayor claridad, a continuación se

transcribe la nota 6/ del Anexo 302.2 del Tratado de Libre Comercio de

América del Norte, la cual se refiere a la lista de desgravación de México; - - -

- - (se omite su transcripción porque ya fue realizada a fojas 30 de esta ejecutoria)

- - - - Como podrá apreciarse de la anterior transcripción, México

efectivamente asumió un compromiso con Canadá en el sentido de que hasta

el año 2002, a las importaciones de mercancías clasificadas en la fracción

2004.10.01, se les podría imponer un determinado cupo y una vez agotado el

mismo, una tasa arancelaria que no excediera del 15% ad valorem como

salvaguarda. - - - - - Sin embargo, mediante los citados decreto y acuerdo que

constituyen los actos reclamados, el Ejecutivo Federal de una manera por

demás inconstitucional, se excede en sus facultades conferidas por el

artículo 89, fracción I, de nuestra Carta Magna, y modifica el arancel del 15%

máximo previsto como salvaguarda en el Tratado de Libre Comercio de

América del Norte para la importación de mercancías consistentes en papas

(patatas) originarias de América del Norte provenientes de Canadá, y en su

lugar determina ilegalmente un arancel del 20% ad-valorem. - - - - - En efecto,

al establecer un arancel superior al previsto en un tratado que fue firmado

por el propio titular del Ejecutivo Federal con fecha 17 de diciembre de 1992,

aprobado por el Senado de la República y promulgado en el Diario Oficial de

la Federación el 20 de diciembre de 1993, el Presidente de la República

amplía, modifica, extiende y va más allá de lo ordenado por la ley (Tratado de

Libre Comercio de América del Norte), a la cual tiene que ajustarse al ejercer

la facultad reglamentaria, tal y como ha quedado precisado con anterioridad.

- - - - - En la especie, el Tratado de Libre Comercio de América del Norte al

haber sido celebrado con las condiciones que prevé la Constitución Política

de los Estados Unidos Mexicanos, es ley en nuestro país en términos del

artículo 133 de la Norma Fundamental. - - - - - En razón de lo anterior, resulta

evidente que tanto el artículo 8 del ‘Decreto por el que se establece la Tasa

Aplicable para el 2001 del Impuesto General de Importación para las

mercancías originarias de América del Norte, la Comunidad Europea,

43


Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de

Israel’, así como el artículo único del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda


los cuales se determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y

con las tasas arancelarias que se indican’, son inconstitucionales al haberse

emitido por el Ejecutivo Federal o por el Secretario de Economía que es parte

del Ejecutivo Federal, en franca violación a lo ordenado por el artículo 89,

fracción I de nuestra Carta Magna, toda vez que determinan y aplican un

arancel ad-valorem superior al previsto en el Tratado de Libre Comercio de

América del Norte para las importaciones de mercancías clasificadas en la

fracción arancelaria 2004.10.01 provenientes de Canadá. - - - - - En este orden

de ideas, el Ejecutivo Federal y el Secretario de Economía lejos de ajustarse

a lo previsto por el artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, lo contraviene, toda vez que al expedir tanto el

decreto que nos ocupa, así como el citado acuerdo, el Ejecutivo Federal

pretende ampliar y/o modificar la tasa arancelaria aplicable como

salvaguarda para la importación de la mercancía clasificada arancelariamente

en la fracción 2004.10.01 prevista en el Tratado de Libre Comercio de

América del Norte, por lo que resulta claro que los actos reclamados violan

también la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. - - - - - (se omite su

transcripción porque ya fue realizada a fojas 41 a 44 de esta ejecutoria) - - - - - Así

las cosas, al ser claro que los citados actos reclamados son contrarios a los

artículos 16 y 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, resulta procedente que ese Juzgado otorgue el amparo y

protección de la Justicia Federal a MC CAIN MÉXICO, S. A. DE C. V. - - - - - Al

haberse demostrado que los actos reclamados son inconstitucionales, igual

declaratoria deberá recaer sobre los actos de promulgación, refrendo y

aplicación de los mismos, toda vez que tales actos son violatorios de la

garantía consignada en el artículo 16 de nuestra Constitución Política. - - - - -

TERCERO.- VIOLACIÓN A LA GARANTÍA DE LEGALIDAD PREVISTA EN EL

44


ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL.- - - - - Los actos reclamados mediante los

cuales se determina, aplica y paga una salvaguarda del 20% del impuesto ad-

valorem a las importaciones al país de papas (patatas), mercancías

clasificadas en las fracciones arancelarias 2004.10.01, originarias del Canadá

conforme al Tratado de Libre Comercio de América del Norte, son violatorios

en perjuicio de la hoy quejosa de la garantía de legalidad consagrada en el

artículo 16 constitucional, tal y como a continuación se explica.- - - - - El

artículo 16 constitucional establece la garantía de legalidad en favor de los

gobernados, al señalar textualmente lo siguiente- - - - - ‘Artículo 16.- Nadie

puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,

sino en virtud de un mandamiento escrito de autoridad competente, que

funde y motive la causa legal del procedimiento. ...’- - - - - Así, para dar

cumplimiento a la garantía de legalidad consagrada en nuestra Constitución

Política, es menester que todos los actos de autoridad deban estar

debidamente fundados y motivados, entendiendo por lo primero, que esos

actos deben basarse en una ley, siendo necesario que esa fundamentación

sea clara y precisa; en tanto que por motivación legal, se entiende a la

conducta que vierte la autoridad, en el sentido de especificar cuáles fueron

las causas por las que una determinada disposición normativa es aplicable al

caso concreto. - - - - - En relación con los conceptos de fundamentación y

motivación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sustentado

mediante tesis jurisprudencial visible en la página 36, volumen XLVIII,

Tercera Parte, Séptima Época, del Semanario Judicial de la Federación que: -

- - - - ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN.- El Artículo 16 de la Carta Magna

es terminante al exigir, para la validez de todo acto autoritario de molestia,

que el mismo esté fundado y motivado, debiendo entenderse por

fundamentación la cita del precepto que le sirva de apoyo y por motivación la

manifestación de los razonamientos que llevaron a la autoridad a la

conclusión de que el acto concreto de que se trate, encuadra en la hipótesis

prevista para ese precepto. No basta por consiguiente con que exista en el

derecho positivo un precepto que pueda sustentar el acto de la autoridad, ni

45


un motivo para que éste actúe en consecuencia, sino que es indispensable

que se haga saber al afectado los fundamentos y motivos del procedimiento

respectivo, ya que sólo así se estaría en aptitud de defenderse como estime

pertinente. Por otra parte, la circunstancia de que la resolución impugnada

satisfaga la garantía del mandamiento escrito y de autoridad competente, no

lo libera del vicio de inconstitucionalidad consistente en la ya apuntada falta

de fundamentación, pues todas estas garantías son concurrentes y deben

por lo mismo ser respetadas por la autoridad en el mismo acto que de ella

emane’. - - - - - Asimismo, resulta aplicable la tesis jurisprudencial visible en

la página 21, Volumen CXXVII, Sexta Época, de la Segunda Sala de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación del Semanario Judicial de la

Federación que señala:- - - - - ‘FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN,

GARANTÍA DE. Para cumplir lo preceptuado por el artículo 16 de la

Constitución Federal, que exige que en todo acto de autoridad se funde y

motive la causa legal del procedimiento, deben satisfacerse dos clases de

requisitos, unos de forma y otros de fondo. El elemento formal queda surtido

cuando en el acuerdo, orden o resolución, se citan las disposiciones legales

que se consideran aplicables al caso y se expresan los motivos que

precedieron a su emisión. Para integrar el segundo elemento, es necesario

que los motivos invocados sean reales y ciertos y que, conforme a los

preceptos invocados, sean bastantes para provocar el acto de autoridad’.- - -

- - Igualmente es aplicable la tesis jurisprudencial número 1173, visible en la

página 1889 de la Segunda Parte del Apéndice al Semanario Judicial de la

Federación de 1917-1988 que dice:- - - - - ‘MOTIVACIÓN, CONCEPTO DE. La

motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el

razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia,

según el cual quien lo emite llega a la conclusión de que el acto concreto al

cual se dirige, se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados

preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones

relativas a las circunstancias de hecho que se formula la autoridad para

establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal’.- - - - - Como

46


se puede observar, las leyes y la jurisprudencia obligan a las autoridades a

fundar y motivar la causa legal de sus actos, de forma y manera tal que la

situación encuadre en el marco legal vigente que regule la situación

concreta, y además que la autoridad explique de manera lógica y coherente

los motivos que tomó en consideración dentro de sus razonamientos para

llegar a la conclusión emitida.- - - - - En el caso que nos ocupa, el ‘Decreto

por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del Impuesto General

de Importación para las mercancías originarias de América del Norte, la

Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,

Nicaragua y el Estado de Israel’ y el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda


el cual se determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y con

las tasas arancelarias que se indican’, violan en perjuicio de la hoy quejosa la

garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 constitucional, toda vez

que las responsables al imponer una salvaguarda a las papas (patatas)

originarias del Canadá, mayor a la negociada por nuestro país de

conformidad con lo previsto en los artículos 302 y 703 en relación con los

Anexos 302.2 y 703.3 y Nota /6 del Tratado de Libre Comercio de América del

Norte, violan directamente a dicho Tratado, el cual como ha quedado

señalado, es ley en términos del artículo 133 constitucional.- - - - - Lo anterior

es así, en virtud de que en los artículos 302 y 703 en relación con los anexos

302.2 y 703.3 y Nota 6 del Tratado de Libre Comercio de América del Norte,

nuestro país negoció lo siguiente:- - - - - (se omite su transcripción porque ya fue

realizada a fojas 27 a 32 de esta ejecutoria) - - - - - Así las cosas, es claro que a

lo que se refiere la citada nota 6/ correspondiente a la partida 20.04 de la lista

de desgravación en México prevista en el Anexo 302.2. del Tratado de Libre

Comercio de América del Norte, es precisamente a que nuestro país permitirá

en la importación un cupo mínimo anual de 1000 toneladas métricas

proveniente de Canadá para las mercancías comprendidas en la fracción

arancelaria 2004.10.01, sujeta a un arancel aduanero sobre la base de 15% en

categoría de desgravación C. - - - - - Cabe señalar que… (se omite su

47


transcripción porque ya fue realizada a fojas 32 a 36 de este fallo) - - - - - En este

sentido, resulta evidente que las autoridades señaladas como responsables

al emitir los actos reclamados violaron flagrantemente en perjuicio de mi

mandante lo previsto en el artículo 16 constitucional, toda vez que en el

artículo octavo del ‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el

2001 del Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de

América del Norte, la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica,

Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de Israel’, en relación con el artículo

único del ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de

Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan las

mercancías comprendidas en las fracciones y con la tasa arancelaria que se

indican’ (correspondiente a Canadá), las responsables imponen una

salvaguarda a las importaciones de las mercancías clasificadas en la fracción

arancelaria 2004.10.01 en una tasa de 20%, esto es, una salvaguarda en un

porcentaje mayor al previsto en la Ley, esto es, conforme al Tratado de Libre

Comercio de América del Norte.- - - - - En este sentido, es claro que el

‘Decreto por el que se establece la tasa aplicable para el 2001 del Impuesto

General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte,

la Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,

Nicaragua y el Estado de Israel’, y el ‘Acuerdo relativo a la salvaguarda


el cual se determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y con

las tasas arancelarias que se indican’ (correspondiente a Canadá), resulta

contrario a la Constitución en virtud de que dichos actos al no ajustarse a lo

previsto en los artículos 302 y 703, Anexos 302.2 y 703.3 y Nota /6 del último

anexo del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, resultan carentes

de una debida fundamentación y motivación conforme a lo previsto en el

artículo 16 de nuestra Carta Magna, por lo que resulta procedente conceder a

la quejosa el amparo y la protección de la Justicia Federal solicitado en

contra de la aplicación de la salvaguarda prevista en dicho acto de molestia.”

48


CUARTO.- El Juez titular del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado de Tamaulipas,

con residencia en Nuevo Laredo, a quien por razón de turno le correspondió conocer de dicha

demanda, la radicó bajo el expediente número 94/2001-4; y una vez seguidos los demás trámites

legales, dictó la sentencia correspondiente dentro de la audiencia constitucional celebrada el

quince de junio de dos mil uno; sentencia ésta, que concluyó con el siguiente punto resolutivo:

“PRIMERO (sic).- Se sobresee en el presente juicio de amparo número

94/2001-4, promovido por MC Cain México (sic), por conducto de su

representante Carlos Coll Carabias, respecto de los actos y autoridad que se

precisan en el considerando primero de esta sentencia.- Notifíquese”.

Las consideraciones en que se sustentó el fallo de mérito son las siguientes:

“(…) QUINTO.- Del análisis exhaustivo que se impone de los autos del

presente juicio de garantías, debe decirse que se advierte que en el caso se

surte la causal de improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 73 de

la Ley de Amparo, y por ende resulta innecesario ocuparse del estudio de los

conceptos de violación que hace valer el quejoso Carlos Coll Carabias, por lo

siguiente: - - - - - En el caso se señala esencialmente la aplicación del Decreto

por el que se establece la tasa aplicable para el año dos mil uno del Impuesto

General de Importación para las Mercancías Originarias de América del

Norte, Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile,

Nicaragua y el Estado de Israel, que fue publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintinueve de diciembre de dos mil. - - - - - Ahora bien, se

estima que el acto reclamado no le causa perjuicio alguno al quejoso, en

virtud de que no obra constancia alguna que justifique válidamente que el

decreto que señalan en su apartado de acto reclamado le haya sido aplicado;

se afirma lo anterior, porque con independencia de que el quejoso

manifestara en su escrito de garantías que el primer acto de aplicación del

Decreto del cual se duele fue el seis de marzo del año que transcurre, esta

circunstancia no quedó debidamente probada dentro del juicio de garantías

49


que mediante esta sentencia se resuelve, en virtud de que la copia que

agrega a su demanda de amparo el quejoso y que cataloga como ‘anexo 2’,

con la cual según se advierte de la demanda de garantías, pretende acreditar

el primer acto de aplicación a su representada, consistente en una copia

simple del pedimento de importación número 3291-1006295, el cual carece de

valor legal alguno. - - - - - Sirve de apoyo a lo anterior la tesis XX.8K, visible

en la página 225, Tomo II, julio de 1995, Novena Época, del Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, del tenor siguiente: - - - - - ‘COPIAS

FOTOSTÁTICAS SIMPLES. CARECEN DE VALOR PARA DEMOSTRAR EL

INTERÉS JURÍDICO EN JUICIO LAS. Las copias fotostáticas simples, carecen

de valor probatorio y por ende son insuficientes para acreditar el interés

jurídico del actor en el juicio.’ - - - - - A mayor abundamiento cabe destacar

que el quejoso refiere en su demanda de garantías que el primer acto de

aplicación del decreto que ataca fue precisamente en la aduana de esta

ciudad (razón por la cual el Juez Séptimo de Distrito con residencia en el

Estado de México se declaró incompetente), sin embargo, dicha autoridad en

su informe justificado argumenta que ni es cierto el acto reclamado (la

primera aplicación para la representada del quejoso del decreto) en virtud de

que en ningún momento esa autoridad ha pretendido aplicar el multicitado

decreto y acuerdo que se combaten por esta vía constitucional, por lo tanto,

al no corroborar esa autoridad aduanera el acto que reclama el quejoso,

aduciendo que no lo ha aplicado en concreto, y en virtud de que éste no

justificó válidamente esa circunstancia, se colige que el citado decreto y sus

consecuencias no han sido aplicados a la representada del quejoso Carlos

Coll Carabias, en consecuencia, lo procedente es sobreseer en el presente

juicio, de conformidad con la fracción VI del artículo 73 de la Ley de Amparo.

- - - - - Por otra parte, también resulta insuficiente su anexo 3, consistente en

el documento que refiere en su apartado de pruebas como factura comercial

42142, en virtud de que no se encuentra traducida legalmente al idioma

castellano, cuando le correspondía al oferente de ese medio de convicción

allegar al presente juicio esa formalidad para los efectos del artículo 132 del

50


Código Federal de Procedimientos Civiles. Es aplicable al caso particular, la

tesis sustentada por el Primer Tribunal Colegiado del Noveno Circuito,

localizable en el Disco óptico IUS2000 con el número de registro 219840,

editado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la que es del rubro y

texto: - - - - - ‘PRUEBA DOCUMENTAL. DOCUMENTOS EXHIBIDOS EN

IDIOMA EXTRANJERO. DEBEN PRESENTARSE CON LA TRADUCCIÓN

RESPECTIVA. Del contenido del artículo 132 del Código Federal de

Procedimientos Civiles aplicable supletoriamente en la materia de amparo, se

infiere desde luego, la obligación del oferente de la prueba documental

redactada en idioma diverso al español, de exhibirla con la traducción

respectiva, pues con la misma, el juez debe dar vista a la contraria, a fin de

que manifieste si está o no de acuerdo. Así las cosas, si la traducción

susodicha no es presentada, o sea, si el ofrecimiento de la prueba no se

perfecciona, ninguna obligación tienen las demás partes de objetarla, ya que

inclusive, la ocasión legalmente establecida para que la probanza de mérito

sea refutada, lo es después de que exhibida con su traducción, pues de la

misma debe darse a la contraria, a fin de que precisamente, manifieste lo que

a su interés convenga.’ - - - - - En tales condiciones, al no existir un acto

concreto de aplicación del decreto a que se refiere el quejoso en su demanda

de garantías, en consecuencia el juicio de amparo que se invoca es

improcedente conforme lo dispone la fracción VI del artículo 73, de la Ley de

Amparo, al no demostrarse que exista un acto de aplicación que afecte la

esfera jurídica del quejoso, por lo tanto es procedente sobreseer el juicio en

términos de lo dispuesto por la fracción III del artículo 74 de la Ley en cita.”

QUINTO.- Dicha sentencia le fue notificada a la parte quejosa personalmente el dieciocho

de julio del año dos mil uno, quien interpuso recurso de revisión ante el propio Juzgado de Distrito

el dos de agosto del mismo año.

Por oficio 9578, el Secretario del Juzgado Tercero de Distrito encargado del despacho,

remitió los autos del juicio al Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno Circuito al que por

51


razón de turno tocó conocer de dicho recurso, el cual, con fecha veintiocho de febrero del año dos

mil dos, emitió fallo en el toca 317/2001 resolviendo lo siguiente:

“PRIMERO.- En lo que es materia de la competencia de este Segundo

Tribunal Colegiado del Decimonoveno Circuito, se modifica la sentencia

recurrida. - - - - - SEGUNDO.- Se sobresee en el presente juicio de

garantías indirecto, expediente número 317/2001, del índice del Juez

Tercero de Distrito en el Estado, residente en Nuevo Laredo, Tamaulipas,

promovido por Mc Cain México, S.A. de C.V., por conducto de su

apoderado legal, Carlos Coll Carabias, respecto únicamente de la autoridad

responsable denominada como Subsecretario de Negociaciones

Internacionales, dependiente de la Secretaría de Economía. - - - - -

TERCERO.- Remítanse los autos del juicio de amparo indirecto expediente

número 94/2001-4, del índice del Juez titular del Juzgado Tercero de

Distrito en el Estado, residente en Nuevo Laredo, Tamaulipas, promovido

por MC Cain de México, S.A. de C.V., en contra de los actos reclamados de

las autoridades responsables, los cuales se encuentran precisados en el

resultando primero de esta sentencia, al Pleno de la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, para que resuelva sobre su competencia originaria lo

que en derecho corresponda.”

Para llegar a la anterior conclusión, el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Noveno

Circuito se basó en las siguientes consideraciones:

“QUINTO.- Son substancialmente fundados el primero y segundo de los

conceptos de agravio vertidos por la empresa recurrente y suficientes para

desvirtuar la presencia de la causal de improcedencia que el Juez a quo

estimó actualizada y que lo condujo a decretar el sobreseimiento en el

presente juicio de garantías; enseguida, veremos por qué. - - - - - La

empresa quejosa, acudió ante el Juez de Amparo, a promover juicio de

garantías biinstancial, señalando como actos reclamados los siguientes: - -

52


- - - Del Presidente de la República: La expedición y promulgación del

Decreto por el que se establece la tasa aplicable para dos mil uno, del

impuesto general de importación para las mercancías originarias, en lo que

aquí interesa, de América del Norte, publicado en el Diario Oficial de la

Federación el veintinueve de diciembre de dos mil; Decreto éste, en el que

se establece concretamente, que la importación de mercancías originarias

de América del Norte, estaría sujeta a las tasas previstas en el apéndice de

dicho decreto para cada una de ellas, siempre y cuando el volumen total de

importación de las mismas durante dos mil uno, no rebase el cupo mínimo

de importación especificado en la lista de México, contenida en el Anexo

302.2, del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. - - - - - Amén de

que, aparece del Decreto reclamado que ahí, se estableció que a partir de la

fecha en que se rebase el mencionado cupo mínimo, el arancel preferencial

aplicable sería el listado en el artículo ocho de dicho Decreto, esto es, para

la fracción arancelaria 2004.10.01, la tasa del 20% (veinte por ciento) ad

valorem. - - - - - El Decreto en mención, estableció en lo conducente, lo

siguiente: - - - - - (lo transcribe) - - - - - De las autoridades responsables

denominadas Secretario de Economía y Subsecretario de Negociaciones

Comerciales Internacionales, reclamó. - - - - - La expedición del Acuerdo

relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de Libre Comercio de

América del Norte, mediante el cual se determinaron las mercancías ahí

comprendidas, en las fracciones y con las tasas arancelarias que en dicho

Acuerdo se indicaron; Acuerdo éste, publicado en el Diario Oficial de la

Federación de cinco de marzo de dos mil uno. - - - - - En el Acuerdo de

mérito, textualmente se dijo lo siguiente: - - - - - (Se omite la transcripción

pues se encuentra en fojas 5 a 8 de esta ejecutoria) - - - - - Ahora bien, el

Decreto y Acuerdo reclamados los combatió la parte quejosa por

considerarlos inconstitucionales, impugnándolos como heteroaplicativos,

es decir, por estimar que con motivo de su aplicación, tales ordenamientos

le irrogan perjuicios. - - - - - Del Administrador de la Aduana de Nuevo

Laredo, Tamaulipas, se reclamó como primer acto concreto de aplicación

53


del Decreto y Acuerdo reclamados, la aplicación y el pago de la medida de

salvaguarda agropecuaria consistente en el veinte por ciento ad valorem,

en la importación al país de papas (patatas), clasificada en la fracción

arancelaria 2004.10.01, mercancías originarias y procedentes de Canadá;

tal y como se desprende, según afirmación de la quejosa, del pedimento de

importación número 3291-1006295, de fecha seis de marzo de dos mil uno.

- - - - - Pues bien, en la sentencia constitucional que se revisa, el Juez

titular del Juzgado Tercero de Distrito en el Estado, residente en Nuevo

Laredo, Tamaulipas, estimó que como las autoridades señaladas como

responsables, Subsecretario de Negociaciones Comerciales, dependiente

de la Secretaría de Economía, Presidente del Servicio de Administración

Tributaria, Administrador General de Aduanas, con sede todas ellas en

México, Distrito Federal, y Administrador de la Aduana de Nuevo Laredo,

con residencia en ese municipio del Estado de Tamaulipas, negaron en

sus informes justificados la existencia de los actos reclamados, sin que la

parte quejosa hubiere aportado pruebas para desvirtuar los tenores

negativos de dichos informes, en consecuencia, estimó que lo procedente

era sobreseer en el juicio de garantías, respecto de los actos que reclama

la empresa quejosa de dichas autoridades, de conformidad con lo

establecido por el artículo 74, fracción IV, de la Ley de Amparo, fundando

su actuar en la tesis de jurisprudencia sustentada por nuestro más alto

Tribunal, de voz, INFORME JUSTIFICADO. NEGATIVA DE LOS ACTOS

ATRIBUIDOS A LAS AUTORIDADES. - - - - - En otro sentido, estimó que del

análisis exhaustivo que hizo a los autos del juicio de garantías condigno,

se advertía que en el caso justiciable, se actualizaba la causal de

improcedencia prevista en la fracción VI del artículo 73 de la Ley de

Amparo, porque en los citados autos, no obraba constancia alguna que

justifique válidamente que el Decreto que señalaba la impetrante en su

apartado de acto reclamado, le haya sido aplicado, pues con

independencia de que el quejoso haya manifestado que el primer acto de

aplicación fue el seis de marzo de dos mil uno, esa circunstancia no quedó

54


a su juicio debidamente acreditada, en virtud de que el documento

exhibido como anexo dos, relativo al pedimento de importación número

3291-1006295, se trataba de una copia simple. - - - - - En este tenor, la

quejosa aduce que por lo que hace al sobreseimiento decretado en el juicio

de garantías, derivado de la negativa que realizó el Administrador de la

Aduana de Nuevo Laredo, respecto de la existencia del pedimento de

importación que se hizo consistir en el primer acto concreto de aplicación

del Decreto y Acuerdo reclamados, debe tenerse en cuenta que la ahora

recurrente, en su demanda de garantías precisó que: - - - - - Con fecha seis

de marzo de dos mil uno, mediante el pedimento de importación número

3291-1006295, su mandante efectuó la importación de papas originarias y

procedentes de Canadá. - - - - - Que ese acto, constituye el primer acto de

aplicación tal y como lo adujo en su demanda de amparo, y que con el

objeto de acreditar lo anterior, su representada ofreció y exhibió como

prueba en dicho escrito inicial, el original del pedimento de importación

número 3291-1006295, tramitado el seis de marzo de dos mil uno, ante la

aduana de Nuevo Laredo. - - - - - Que con dicha documental, se acreditó

que Mc Cain, México, S.A., de C.V., tramitó ante la Aduana de Nuevo

Laredo, la importación al país de papas, mercancía originaria de Canadá,

clasificada en la fracción arancelaria 2004.10.01, y que por dicha

importación aplicó y pago ante dicha aduana una salvaguarda del veinte

por ciento ad valorem por la introducción de dichos productos al país. - - - -

- Por lo anterior la persona moral recurrente, a través de su apoderado,

estima que mediante tal documental, así como con los alegatos vertidos

ante el Juez de amparo, demostró que el Decreto y Acuerdo impugnados sí

le fueron aplicados; lo que justificó con la aplicación y el pago ante la

Aduana de Nuevo Laredo, de la salvaguarda del 20% –veinte por ciento–

prevista en el Decreto y Acuerdo reclamados, esto es, la existencia del

primer acto concreto de aplicación, por lo que es evidente que no debió

sobreseer en el juicio, con fundamento en el artículo 74, fracción IV, de la

Ley de Amparo, por estimar actualizada la causal de improcedencia

55


prevista en el numeral 73 fracción VI, de la ley de la materia. - - - - - Los

agravios reseñados, como ya se apuntó, son esencialmente

fundados. En efecto, el Juez de Distri to atendió

incorrectamente el planteamiento que hizo la quejosa en la

demanda de garantías, pues así se advierte de lo siguiente:

como ya se di jo, de la foja catorce del expediente principal de

amparo, en su parte in f ine, se desprende que la impetrante

reclamó del Administrador de la Aduana de Nuevo Laredo,

Tamaulipas, el primer acto concreto de aplicación del Decreto y

Acuerdo reclamados; circunstancia ésta que hizo consistir en la aplicación

y el pago de la salvaguarda agropecuaria, equivalente al 20% -veinte por

ciento- de ad-valorem, en la importación al país de papas, clasificada en la

fracción arancelaria 2004.10.01, por lo que se refiere a ese tipo de

mercancía originaria de Canadá, afirmando que mediante pedimento de

importación número 32911006295, de fecha seis de marzo de dos mil uno,

la empresa quejosa, aplicó y pagó la salvaguarda de mérito prevista en el

Decreto y Acuerdo impugnados. - - - - - Por su parte, el Juez de Distrito

estimó que respecto del acto de aplicación reclamado, se actualiza la

causa de sobreseimiento prevista en el artículo 74, fracción III, de la Ley de

Amparo, en razón de que dicho acto fue negado por el Administrador de la

Aduana de Nuevo Laredo, sin que la quejosa hubiera acreditado la

existencia de tales actos. - - - - - Ahora bien, según se advierte de las

constancias de autos, particularmente a fojas ciento veintiocho, la

impetrante de garantías a efecto de acreditar dicho acto de aplicación,

exhibió el pedimento de importación 3291-1006295, como anexo dos de su

demanda, del que se advierte que dicha quejosa, importó papas originarias

de Canadá, pagando por ello la salvaguarda del veinte por ciento a que se

refieren el Decreto y Acuerdo reclamados de inconstitucionales, mismos

productos perecederos que se encuentran clasificados en la fracción

arancelaria 2004.10.01; dicho pedimento de importación, es de fecha seis

de marzo de dos mil uno, y fue exhibido en original por la parte quejosa. - -

56


- - - Cabe destacar, que de dicha documental, si bien se aprecia que parte

de la misma se encuentra redactada en copia, sacada mediante el

mecanismo de emplear para lograr la obtención de dicha copia, una

película de papel carbón o pasante, de modo tal que, habiéndose colocado

ésta debajo de otro papel, en donde se imprimen diversos signos gráficos,

tales como la descripción de las mercancías importadas, el nombre y

domicilio del importador, así como las rúbricas o firmas de las personas

particulares o autoridades involucradas, amén de los sellos o emblemas

utilizados en ese tipo de documentos, dado que previamente se colocó

detrás del papel respectivo, la película de papel carbón o pasante, antes de

imprimir en aquél los signos gráficos relativos, éstos pasan íntegra y

textualmente a la copia correspondiente, lográndose así obtener ésta, que

fue lo que aconteció en el caso de la especie; empero, se aprecia que en

una mínima parte, en tinta de color café claro, estampadas precisamente en

original, las siguientes menciones: copia importador y destino/origen:

interior del país. - - - - - Ahora bien, la situación antes mencionada, se

considera suficiente para estimar que con tal probanza documental se

acredita plenamente el primer acto de aplicación, del Decreto y Acuerdo

reclamados; toda vez lo que ya se estableció precedentemente; dado

además, lo que acertadamente arguye la quejosa, aquí recurrente, atinente

a que ese documento es el original que a ella corresponde, ya que como se

puede leer del mismo, en su parte inferior izquierda, es posible advertir que

esa copia es la que corresponde al importador; amén de que en la parte

superior derecha se encuentra el pago realizado por la que pide amparo,

ante la Institución de Crédito denominada City Bank, autorizada para

recibir el pago correspondiente a la Administración General de Aduanas. -

- - - - Respecto de lo anterior, el Juez de Distrito dice que lo que el

impetrante exhibió como anexo dos, resulta ser una copia simple del

pedimento de importación número 3291-1006295, sin embargo, contrario a

lo estimado en su fallo por dicho Juzgador Federal, el documento aportado

por la quejosa, es el original que a ella corresponde conservar, ya que

57


según se desprende del anexo veintidós de la resolución miscelánea, de

comercio exterior para dos mil, con vigencia en el año dos mil uno, en lo

relativo al instructivo de llenado del pedimento de importación en su

apartado relativo a distribución de copias, textualmente lo siguiente: - - - - -

El pedimento se presentará en original y tres copias, debiendo llevar

impreso, en la parte inferior izquierda del ejemplar que corresponda lo

siguiente: Original: Administración General de Aduanas.- Primera Copia:

Transportista.- Segunda Copia: Importador o Exportador.- Tercera Copia:

Agente o Apoderado Aduanal… - - - - - En otro tenor, se establece en dicha

resolución miscelánea fiscal, que el original del pedimento de importación

relativo a la Aduana y la copia del mismo para el transportista, deberán

llevar la firma autógrafa en el espacio designado en el pie de página

descrito con anterioridad, y que para la firma de las demás copias, se

podrá utilizar papel carbón o firmas digitalizadas. - - - - - En el caso que nos

ocupa, resulta inconcuso que lo que la parte quejosa exhibió, fue la

documental identificada como segunda copia, que corresponde al

importador, según puede leerse de la parte inferior izquierda, y por ende el

hecho de que la firma que la calza no sea autógrafa, sino que aparezca en

copia al carbón, no impide que ésta surta sus efectos, entre los que se

encuentran, el de comprobar que la empresa quejosa se autoaplicó el

Decreto y Acuerdo reclamados, pues ello lo hizo al pagar la medida de

salvaguarda agropecuaria equivalente al 20% ad valorem por las

mercancías (papas) que importó, provenientes de Canadá, lo que se

demostró precisamente con el pedimento de importación tantas veces,

mencionado; esto es así, toda vez que como se vio, el pedimento de

importación exhibido por la impetrante de garantías, cumple con los

requisitos previstos en la resolución miscelánea fiscal ya invocada, por lo

que contrario a lo que aduce el Juez de Distrito, en el fallo sujeto a

revisión, sí se acreditó el acto de aplicación del Decreto y Acuerdo

combatidos como heteroaplicativos y que se tildan de inconstitucionales;

mismo acto concreto de aplicación, que en la demanda de garantías se le

58


imputó al Administrador General de la Aduana de Nuevo Laredo,

Tamaulipas, pero que como ya se vio, lo que realmente acaeció fue que la

quejosa al pagar la medida de salvaguarda tantas veces señalada se

autoaplicó los ordenamientos que impugna. - - - - - Por tanto, si el Juez de

Distrito al dictar la sentencia recurrida tuvo en consideración que no se

acreditó el acto de aplicación respecto del decreto y acuerdo tildados de

inconstitucionales, y con base en ello consideró que respecto de dicho

acto se actualizó la causal de sobreseimiento prevista en el artículo 74,

fracción III, de la Ley de Amparo, así como la diversa de improcedencia que

se prevé en la fracción VI, del artículo 73 de ese mismo cuerpo legal, luego

entonces, es evidente que no atendió exactamente a los términos en que la

quejosa planteó su demanda de garantías, pues debió analizarla desde la

perspectiva de que la documental exhibida por la impetrante, en parte, se

trataba de una copia al carbón y en una mínima parte, de un documento

original; por el que a través de lo arrojado por esa probanza se demuestra

que la empresa quejosa se autoaplicó el Decreto y Acuerdo que impugnó

como heteroaplicativos; por ende, dado que en el caso de la especie no se

surten las causales de sobreseimiento y de improcedencia invocadas por

el Juez de Distrito en la sentencia sujeta a revisión, procede examinar si en

el presente asunto se actualiza o no alguna otra causal de improcedencia;

motivo por el cual, deben declararse substancialmente fundados los

agravios referidos y, por ende hacer enseguida el estudio relativo a si

opera o no otra causal, respecto de los actos reclamados, consistentes en

el Decreto, Acuerdo reclamados, de las autoridades señaladas por las

responsables. - - - - - En otra vertiente del primer agravio, refiere el

recurrente que fue indebido que se dictara el sobreseimiento respecto del

Subsecretario de Negociaciones Comerciales Internacionales, dependiente

de la Secretaría de Economía, porque dicha autoridad sí suscribió el

Acuerdo tildado de inconstitucional. - - - - - Sobre este particular, cabe

decir, que de dicho Subsecretario de Negociaciones Comerciales

Internacionales, se reclamó por parte de la peticionaria de garantías, la

59


expedición del Acuerdo relativo a la Salvaguarda Agropecuaria del Tratado

de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se determinan

las mercancías comprendidas en el Diario Oficial de la Federación el cinco

de marzo de dos mil uno. - - - - - Dicha autoridad responsable, al rendir su

informe justificado, visible a foja ciento sesenta y uno del expediente de

amparo, mencionó que no eran ciertos los actos reclamados a él, por lo

que en su caso se debía de dictar el sobreseimiento en el juicio. - - - - -

Sobre esta situación, el Juez de Distrito estimó que efectivamente, no

había prueba que desvirtuara dicha negativa, por ende, sobreseyó en el

juicio respecto del citado Subsecretario de Negociaciones Comerciales

Internacionales. - - - - - Contrario a lo anterior, este Segundo Tribunal

Colegiado, estima que, sin necesidad de que se hubiera ofrecido el Diario

Oficial de la fecha en que se publicó el Acuerdo tildado de inconstitucional

como prueba, dicho Juez debió tenerlo a la vista y aplicar lo contenido en

él, de ahí que al no haberlo hecho así el Juez A quo, es obvio que en el fallo

que se revisa en forma ilegal determinó que no existía prueba para

desvirtuar la negativa que del mencionado acto reclamado, se proporcionó

en el informe con justificación condigno; ya que las normas y las

publicaciones oficiales, no son objeto de prueba. - - - - - Conviene aquí,

traer a la vista el Diario Oficial de cinco de marzo de dos mil uno, en lo

tocante sólo al Acuerdo reclamado, mismo que es del tenor literal

siguiente: - - - - - (Se omite la transcripción pues se encuentra en fojas 5 a 8 de

esta ejecutoria) - - - - - De dicha documental se advierte fehacientemente la

participación del Subsecretario de Negociaciones Comerciales

Internacionales, en la expedición del Acuerdo impugnado, por lo que es

inconcuso, que le asiste la razón a la recurrente, ya que con base en tal

documental pública, se probó que dicho Subsecretario tuvo participación

en la expedición del citado Acuerdo, sin embargo en la especie habrá de

confirmarse el sobreseimiento decretado por el Juez Federal, con base en

la misma causal invocada por el Juez de Distrito, pero por razones diversas

a las esgrimidas por dicho Juzgador. - - - - - Lo anterior con base en las

60


siguientes consideraciones; ciertamente de lo narrado anteriormente se

observa la participación del Subsecretario de Negociaciones Internacional

en la expedición del acuerdo de mérito, sin embargo, también se evidencia

que dicho Subsecretario firmó el Acuerdo impugnado con fundamento en

lo dispuesto por el artículo 40 del Reglamento Interior de la Secretaría de

Comercio y Fomento Industrial, y por ausencia del Secretario de Economía,

de lo que deviene que en realidad la autoridad responsable de emitir el

Acuerdo que se reclama, lo es, el Secretario citado en último término, ya

que si la norma legal que regula las funciones de ambos servidores

públicos, permite que una autoridad lo emita, no a nombre propio, sino en

sustitución por ausencia del titular de la Secretaría de Estado, debe

entonces tenerse por acreditada la emisión del Acuerdo impugnado por

parte del Secretario de Economía y no por el Subsecretario que sustituyó a

aquel, mismo que pronunció materialmente el acto reclamado. - - - - - En la

especie cobra aplicación, la tesis 2ª. CLIV/97, sustentada por la Segunda

Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo VII, enero de 1998, página

419, cuyo rubro y cuyo texto son del tenor literal siguiente: - - - - -

‘AUTORIDAD RESPONSABLE. LO ES QUIEN EMITIÓ EL ACTO A TRAVÉS

DE OTRA AUTORIDAD QUE ACTUÓ EN SU AUSENCIA Y NO A NOMBRE

PROPIO.- Si la norma legal que regula el acto reclamado permite que una

autoridad lo emita, no a nombre propio, sino en sustitución por ausencia

del titular del órgano administrativo del Estado, debe tenerse por

acreditada su emisión por parte de esta autoridad, siendo innecesario que

se llame a juicio a la autoridad sustituta que pronunció materialmente el

acto.’ - - - - - Por lo que en las relaciones condiciones, debe subsistir el

sobreseimiento decretado respecto de la autoridad responsable,

denominada Subsecretario de Negociaciones Internacionales, pero por las

razones antes dichas. - - - - - Sobre la facultad de advertir una causal de

improcedencia diferente a la que el juzgador de primer grado estimó

actualizada, para confirmar el sobreseimiento, si apareciere probado otro

61


motivo legal, o aún abordar la misma bajo un matiz distinto que sea

generado por diversa causa constitucional, legal o jurisprudencial, este

Tribunal apoya lo expuesto en la tesis jurisprudencial número P./J. 122/99,

sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X,

Noviembre de 1999, Novena Época, página 28, cuyos rubro y texto son

del tenor literal siguiente: - - - - - ‘IMPROCEDENCIA. ESTUDIO OFICIOSO

EN EL RECURSO DE REVISIÓN DE MOTIVOS DIVERSOS A LOS

ANALIZADOS EN LA SENTENCIA COMBATIDA.- Es cierto que las

consideraciones expuestas en la sentencia recurrida, que no son

impugnadas en vía de agravio por el recurrente a quien perjudican, deben

tenerse firmes para seguir rigiendo en lo conducente al fallo, pero esto no

opera en cuanto a la procedencia del juicio de amparo, cuando se advierte

la existencia de una causa de improcedencia diferente a la que el juzgador

de primer grado estimó actualizada o desestimó o, incluso, de un motivo

diferente de los apreciados en relación con una misma causa de

improcedencia, pues en este caso, el tribunal revisor debe emprender su

estudio de oficio, ya que sobre el particular sigue vigente el principio de

que siendo la procedencia de la acción constitucional de orden público, su

análisis debe efectuarse sin importar que las partes la aleguen o no, y en

cualquier instancia en que el juicio se encuentre, de conformidad con lo

dispuesto en el último párrafo del artículo 73 de la Ley de Amparo. Este

aserto encuentra plena correspondencia en el artículo 91 de la legislación

de la materia, que establece las reglas para resolver el recurso de revisión,

entre las que se encuentran, según su fracción III, la de estudiar la causa

de improcedencia expuesta por el Juez de Distrito y, de estimarla

infundada, confirmar el sobreseimiento si apareciere probado otro motivo

legal, lo que patentiza que la procedencia puede examinarse bajo

supuestos diversos que no sólo involucran a las hipótesis legales

apreciadas por el juzgador de primer grado, sino también a los motivos

susceptibles de actualizar esas hipótesis, lo que en realidad implica que, a

62


pesar de que el juzgador haya tenido por actualizada o desestimado

determinada improcedencia, bien puede abordarse su estudio bajo un

matiz distinto que sea generado por diversa causa constitucional, legal o

jurisprudencial, o aun ante la misma causa por diverso motivo, pues no

puede perderse de vista que las causas de improcedencia pueden

actualizarse por diversos motivos, por lo que si el inferior estudió sólo

alguna de ellas, es dable e incluso obligatorio que se aborden por el

revisor, pues al respecto, no existe pronunciamiento que pueda tenerse

firme.’ - - - - - Por otra parte, debe decirse que resulta innecesario realizar el

análisis del tercer agravio hecho valer por la recurrente, toda vez que al

declararse fundado el primero y segundo de ellos (en el aspecto que

reclamó que si existía acto de aplicación), su estudio deviene estéril, pues

por una parte, es evidente que si se impugnaron con el carácter de

heteroaplicativos, el decreto y acuerdo predichos y se acreditó la

existencia del acto de aplicación, luego entonces, es inconcuso que no se

surte la causal de improcedencia prevista en el artículo 73, fracción VI de

Ley de Amparo. - - - - - Por tanto, al resultar substancialmente fundados el

primero y segundo de los agravios vertidos por la quejosa y revisionista

ante este Tribunal revisor, con fundamento en el artículo 91, fracción III, de

la Ley de Amparo, procede analizar las causales de improcedencia hechas

valer por las autoridades responsables, al rendir cada una de ellas sus

informes justificados, las cuales dejó de estudiar el Juez A quo, en la

sentencia recurrida misma en la que sobreseyó en el juicio, respecto del

Decreto y Acuerdo reclamados. - - - - - Al respecto cobra aplicación, la tesis

de jurisprudencia número 2a.XXX/2001, sustentada por la Segunda Sala de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial

de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XIII, marzo de 2001,

página 201, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente: - - - - -

‘REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE

CIRCUITO ESTÁN OBLIGADOS A VERIFICAR SU PROCEDENCIA Y A

PRONUNCIARSE SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN QUE AFECTE ESA

63


INSTANCIA, CUANDO CONOCEN DE AQUÉL EN TÉRMINOS DE LO

DISPUESTO EN EL PUNTO TERCERO, FRACCIÓN I, DEL ACUERDO 6/1999

DEL PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

PUBLICADO EL 23 DE JUNIO DE 1999 EN EL DIARIO OFICIAL DE LA

FEDERACIÓN.- Conforme a lo establecido en la citada disposición de

observancia general, los Tribunales Colegiados de Circuito conocerán de

los recursos de revisión en amparo indirecto cuando en la sentencia

recurrida no se hubiere efectuado el análisis de las cuestiones

propiamente constitucionales por haberse sobreseído en el juicio o por

cualquier otro motivo; y, en la hipótesis de que el respectivo tribunal

estime que no se actualiza la causa de sobreseimiento revocará la

sentencia recurrida y, en caso de que no exista jurisprudencia aplicable

respecto de las referidas cuestiones, dejará a salvo la jurisdicción de la

Suprema Corte de Justicia de la Nación y le remitirá el asunto. Ante tal

disposición, debe concluirse que de acuerdo con su interpretación

teleológica y sistemática, entre las atribuciones que fueron delegadas a los

Tribunales Colegiados de Circuito para conocer de los recursos de revisión

interpuestos en contra de las sentencias dictadas en la audiencia

constitucional de un juicio de amparo indirecto, y que deben ejercer, se

encuentra la necesaria para verificar si el mismo cumple con todos los

requisitos que condicionan su procedencia, entre otros, que se haya hecho

valer en tiempo, que se interponga por la persona que goce de la

capacidad procesal necesaria y que la resolución reclamada afecte la

esfera jurídica del recurrente, inclusive, ocuparse de revisar que la

instancia respectiva no haya caducado y, en su caso, proveer sobre el

desistimiento que de la misma se manifieste por aquél; conclusión a la que

se arriba tomando en cuenta que la finalidad primordial del referido

acuerdo general fue la de lograr que la Suprema Corte de Justicia

conociera exclusivamente de cuestiones de constitucionalidad de

trascendencia e importancia, dentro de las cuales no pueden ubicarse las

correspondientes a analizar si la instancia respectiva cumple con los

64


requisitos legales que condicionan su procedencia, y que conforme al

contenido del artículo 90, párrafo primero, de la Ley de Amparo, la

competencia para conocer de la revisión conlleva la necesaria para

calificar el cumplimiento de los requisitos que condicionan la apertura de

esa instancia; máxime que, de estimarse lo contrario, ello implicaría

atribuir al creador del referido acuerdo general la intención de permitir la

resolución de recursos sin el estudio previo de su procedencia, cuando

constituye un principio general que rige la actuación de todo órgano

jurisdiccional el que antes de abordar el estudio de las cuestiones que le

sean planteadas mediante una determinada instancia, debe analizar de

oficio si la misma cumple con todos los requisitos que condicionan su

procedencia.’ - - - - - Así como la diversa tesis de jurisprudencia número

2a./J.84/2000, sustentada igualmente por la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Tomo XII, septiembre de 2000, página 112, de

rubro y texto siguientes: - - - - - ‘REVISIÓN EN AMPARO INDIRECTO. SI EL

TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO NO AGOTA EL ESTUDIO DE TODAS

LAS CAUSAS QUE IMPIDÁN ANALIZAR EL PROBLEMA DE

CONSTITUCIONALIDAD PLANTEADO, DEBE DEVOLVÉRSELE EL

EXPEDIENTE PARA QUE LO HAGA (ACUERDO 6/1999 DEL TRIBUNAL

PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN).- El punto

tercero, fracción I, del citado acuerdo, publicado en el Diario Oficial de la

Federación del veintitrés de junio de mil novecientos noventa y nueve,

otorgó competencia a los Tribunales Colegiados de Circuito para resolver

sobre todas las cuestiones de procedencia en los casos en que se hubiera

reclamado, en amparo indirecto, la inconstitucionalidad de una ley o

tratado internacional, o se hubiese planteado la interpretación directa de

un precepto constitucional, cuando el Juez de Distrito o el Tribunal Unitario

de Circuito, al dictar sentencia, no se hubieran pronunciado en cuanto al

fondo; en tales supuestos, el acuerdo establece que si de los agravios

propuestos el Tribunal Colegiado estima que no subsiste la causal de

65


improcedencia considerada por el a quo, ni existe ninguna otra causa o

motivo que impida el estudio de fondo, debe revocar la sentencia recurrida,

reservar la competencia de la Suprema Corte y remitirle los autos para los

efectos procedentes. Ahora bien, puede suceder que el Tribunal Colegiado

se limite a declarar su incompetencia, por estimar que el conocimiento del

asunto de que se trata corresponde al Máximo Tribunal de la República al

haberse resuelto el fondo, y que en la revisión subsiste el problema de

constitucionalidad planteado, pero omite estudiar los agravios propuestos

en contra del sobreseimiento decretado, que de resultar fundados, ello

constituiría una infracción a las reglas esenciales del procedimiento del

juicio de amparo, lo que daría lugar a que se revocara la sentencia

recurrida y se ordenara la reposición del procedimiento; también puede

ocurrir que el Tribunal Colegiado sólo estudie el motivo de sobreseimiento

decretado por el a quo, revocando éste y remitiendo los autos a la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, sin hacerse cargo de las demás causales de

improcedencia planteadas por las autoridades responsables al rendir sus

informes justificados. En ambas hipótesis, lo procedente es devolver los

autos al Tribunal Colegiado, para que dé cabal cumplimiento al acuerdo de

mérito, ocupándose del estudio de la totalidad de las causas de

improcedencia, y sólo en el caso de que llegue a desestimarlas y no exista

ningún motivo que impida el análisis de fondo de inconstitucionalidad,

reserve jurisdicción a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.’ - - - - -

SEXTO.- Sobre las causales de improcedencia que hicieron valer las

autoridades responsables siguientes: Administrador de la Aduana de

Nuevo Laredo, Tamaulipas (foja 149), el Administrador General de Aduanas

(foja 159); Subsecretario de Negociaciones Internacionales (foja 161); y

Presidente del Servicio de Administración Tributaria (foja 222); todas éstas

con residencia en México, Distrito Federal; así como: Secretario de

Economía (foja 165) y Secretario de Hacienda (foja 285); ambas también

residentes en México, Distrito Federal; cabe decir en principio, respecto de

las dos últimas autoridades, sólo por lo que respecta a que con motivo de

66


la negativa del acto reclamado, había lugar a sobreseer en el juicio; es

evidente que con el estudio efectuado en el considerando que antecede,

tales causales han quedado totalmente desvirtuadas. - - - - - En efecto,

como se puede ver del considerando que antecede, el sólo hecho de negar

el acto de aplicación en contra de la persona moral quejosa, aquí

recurrente, no puede llevar a sobreseer en el juicio, toda vez que el acto de

aplicación quedo debidamente probado con el documento consistente en

el pedimento de importación anexado por la quejosa a los autos del juicio

de amparo, en consecuencia, las causales de improcedencia que hace

valer las autoridades de mérito en sus informes justificados, son

infundadas, habida cuenta, de que como ya se dijo, en autos quedó

acreditada la existencia del primer acto concreto de aplicación del Decreto

y Acuerdo, reclamados como heteroaplicativos, tildados por la quejosa de

inconstitucionales. - - - - - Es menester destacar que el Presidente de la

República y el Secretario de Economía en el informe justificado que

conjuntamente rindieron a través de la Directora de Asuntos Judiciales de

la Dirección General de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Economía,

visible en las fojas de la ciento sesenta y tres a la doscientos tres, además

de la causal de improcedencia invocada, en la que hacían alusión a que

con motivo de la negativa del acto reclamado, había lugar a sobreseer,

también hicieron valer otras diversas causales de improcedencia, a saber: -

- - - - Que en términos de lo previsto por la fracción V, del artículo 73 de la

Ley de Amparo, procedía sobreseer, porque en la especie, no se surtía un

perjuicio jurídico, sino más bien un perjuicio económico, porque la quejosa

se duele de que deberá pagar el veinte por ciento como tasa arancelaria, en

lugar de lo que venía pagando. - - - - - Es infundada la anterior causal de

improcedencia; esto es así, toda vez que contrario a lo que aducen las

responsables de mérito, la indicada causal no se actualiza en el caso de la

especie, ya que si bien es cierto que al hacer el pago de la salvaguarda en

disputa al veinte por ciento ad-valorem, y no al quince por ciento que en el

Tratado de Libre Comercio, se estableció, ello repercute económicamente

67


en el patrimonio de la persona moral quejosa, no por ello es de concluir,

que carezca de un interés jurídicamente tutelado para impugnar las normas

cuya inconstitucionalidad reclama. - - - - - Ciertamente, el problema de fondo

discutido en el juicio de garantías, es el hecho de que si por medio del

Decreto y Acuerdo reclamados, pueden el Ejecutivo Federal y el Secretario

de Estado señalados como autoridades responsables, establecer una

salvaguarda del veinte por ciento ad valorem, o bien, según aduce la

quejosa, que el actuar de dichas autoridades administrativas, para no

conculcar la Constitución Federal, debe constreñirse, tan sólo, a lo que en

el Tratado de Libre Comercio para América del Norte, ha quedado

establecido; ahora bien, opuesto a lo pretendido por las autoridades

responsables de que se trata, esta circunstancia, por sí sola, da la pauta,

para que el que se dice afectado por la norma pueda ocurrir en demanda de

garantías a impugnar la misma, mediante la acción constitucional de

amparo; pues estimar lo contrario, sería tanto como hacer nugatorio el

derecho de los gobernados para inconformarse con las normas de esta

naturaleza, por tanto, no obstante que efectivamente existe un perjuicio

económico para la quejosa, esto no impide que exista un interés jurídico al

reclamar la norma. - - - - - Sobre el particular cobra aplicación por la

esencia que la rige, la tesis jurisprudencial número P./J. 71/2001,


visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIII,

Mayo de 2001, página 7, cuyos rubro y texto son del tenor literal siguiente:

- - - - -‘RENTA. EL INTERÉS JURÍDICO PARA RECLAMAR LA

INCONSTITUCIONALIDAD DEL ARTÍCULO 78-A DE LA LEY DEL IMPUESTO

RELATIVO, PUEDE ACREDITARSE CON EL RECIBO DE PAGO QUE

CONTIENE EL DESCUENTO CORRESPONDIENTE AL GRAVAMEN DE QUE

SE TRATA, SI NO FUE OBJETADO.- El precepto de mérito dispone: Para

los efectos de este capítulo los ingresos en servicios por préstamos

obtenidos por los trabajadores con motivo de la prestación de un servicio

personal subordinado, se determinarán aplicando al importe de dichos

68


préstamos una tasa equivalente a la diferencia entre la tasa pactada y la

tasa que se establezca anualmente en la Ley de Ingresos de la Federación.-

Los ingresos a que se refiere este artículo se consideran obtenidos

mensualmente y se determinarán aplicando al total del préstamo,

disminuido con la parte que del mismo se haya reembolsado, la tasa que

resulte conforme al párrafo anterior en la parte que corresponda al mes de

que se trate. Por su parte, el artículo 80 del mismo ordenamiento establece

la obligación de retener el impuesto en quienes hagan los préstamos. En

estas condiciones, resulta inconcuso que, en términos de lo dispuesto en

el artículo 203 del Código Federal de Procedimientos Civiles, supletorio de

la Ley de Amparo, el recibo por pago quincenal de sueldo efectuado al

quejoso, que contenga todas las percepciones y descuentos, entre éstos el

relativo al crédito con interés preferencial que le otorgó su patrón, con

independencia de la forma en que se identifique ese concepto, cuando es

el único documento exhibido y no objetado, es suficiente para acreditar el

acto de aplicación del tributo y, por ende, el interés jurídico para promover

el juicio de garantías.’ - - - - - Así mismo, sirve de apoyo, a lo considerado,

la tesis aislada número VII.1°.A.T.12K, que se comparte sustentada por el

Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del

Séptimo Circuito, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta, Novena Época, Tomo XIV, Agosto de 2001, página 1349, cuyos

rubro y texto, son del tenor literal siguiente: - - - - - ‘INTERÉS JURÍDICO

PARA EFECTOS DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. LO TIENEN

LOS GOBERNADOS CUANDO SE TRATA DE OBLIGARLOS A REALIZAR

UN GASTO O EROGACIÓN SIN JUSTA CAUSA.- Si bien es cierto que no

puede considerarse como un interés jurídicamente tutelado, para los

efectos del amparo, el mero interés económico de una persona cuando al

lesionarse ese interés pecuniario no se lesiona concomitantemente un

derecho patrimonial del afectado, también lo es que ello se encuentra

referido a aquellos casos en que hay privación de ganancias posibles (o

sea cuando hay un perjuicio en el sentido civil del término), o cuando se

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resiente un daño patrimonial (también en el sentido civil), derivado de una

situación que no esté tutelada jurídicamente, pero no así, cuando se trata

de obligar a una persona a realizar un gasto o erogación sin causa justa

pues, en ese caso, debe concluirse que el particular sí tiene un derecho

tutelado que merece la protección del juicio de amparo.’ - - - - - Las

responsables de mérito, además de la anterior causal, también hacen valer

el hecho de que en la especie se está en presencia de un interés simple y

no jurídico, circunstancia que resulta equívoca. - - - - - En efecto, lo

aducido por las responsables, se estima infundado, toda vez que en la

especie, lo que la quejosa reclama, es precisamente un derecho

legítimamente tutelado por las normas constitucionales que estima se

contravienen con el dictado del Decreto y Acuerdo reclamados; esto es así,

ya que en autos se acreditó que existe el acto de aplicación de los actos

reclamados, y por ende se le han aplicado ya las normas que se tildan de

inconstitucionales, lo que constituye un presupuesto para que las reclame

en vía de amparo, como heteroaplicativas; circunstancia ésta que en el

caso que nos ocupa ya sucedió; ciertamente, del pedimento de

importación que obra en autos mismo que exhibió la impetrante en su

escrito inicial de demanda, se observa que en el mismo aplicó y pagó la

salvaguarda del veinte por ciento en la importación de papas, con lo que se

actualizó en su contra la imposición de una carga tributaria mayor a la que

venía pagando, circunstancia que por sí sola hace que la aquí impetrante

tenga un interés jurídico y no tan sólo simple, como se aduce por las

responsables de mérito para que a través del ejercicio de la acción

constitucional de amparo solicite la protección de la Justicia Federal frente

a los ordenamientos reclamados; por lo que en las relacionadas

condiciones, resulta infundada la causal de improcedencia que hacen valer

las responsables precitadas. - - - - - Por lo que hace al argumento que

esgrimen las responsable en el sentido de que se actualiza la causal de

improcedencia prevista en la fracción XI, del artículo 73 de la Ley de

Amparo, porque obra consentimiento por parte de la impetrante, al haber

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cubierto el pago de la tasa ad valoren del veinte por ciento, que como

salvaguarda prevista en los acuerdos impugnados, al haber importado las

mercancías comprendidas en la fracción 2004.10.01, con la tasa arancelaria

que se indica, debe estimarse, dicho argumento también como infundado. -

- - - - Debe aclararse previamente, que la recepción del pago de la cantidad

cubierta por el quejoso, por concepto de aplicación y el pago de la medida

de salvaguarda agropecuaria, consistente en el veinte por ciento ad-

valorem en la importación de papas al país, clasificada en la fracción

arancelaria 2004.10.01, mercancía ésta procedente de Canadá, según el

pedimento de importación número 3291-1006295 de fecha seis de marzo de

dos mil uno, que obra a foja ciento veintiocho del expediente del juicio de

garantías, no puede dar lugar al consentimiento del Decreto y Acuerdo

reclamados de inconstitucionales. - - - - - Lo anterior es así, porque en

materia de amparo indirecto contra leyes, tratándose de normas generales

que se ataquen como heteroaplicativas, lo que ocurre con el Decreto y

Acuerdo reclamados, debe estimarse que el particular destinatario de estos

ordenamientos que reclame como heteroaplicativos, sólo puede verse

afectado por esas normas, en caso de realizar la importación respecto de

las mercancías reguladas en ese Decreto y Acuerdo; esto es, que

únicamente podrá verse afectado por esas normas, por voluntad propia del

gobernado, circunstancia que se realiza al efectuar el pago de la

contribución espontáneamente, para propiciar así el primer acto de

aplicación. - - - - - Partiendo de lo anterior, el particular podrá promover el

juicio de garantías dentro del término de quince días posteriores al primer

acto de aplicación de la norma legal, conforme a lo dispuesto por el

artículo 73, fracción XII, párrafos segundo y tercero, de la Ley de Amparo. -

- - - - Y la realización del pago no implica una manifestación de voluntad

que entrañe el consentimiento de las normas por parte del contribuyente,

si se considera que la demanda de garantías presentada de manera

oportuna en que se ataquen los ordenamientos relativos, determina su

impugnación inmediata por el quejoso, quien a través de ella, trata de

71


evitar la probable actualización de causas de incumplimiento de las

disposiciones legales o reglamentarias que regulen su giro mercantil, lo

que pudiera ocasionar, en alguna hipótesis, actos de molestia por la

autoridad administrativa si continúa su actividad de importador, sin cubrir

el arancel respectivo. - - - - - Por ende no es causa de improcedencia el

hecho de que se haya hecho pago liso y llano del impuesto y que por

consecuencia de ello deba presumirse que el Decreto y Acuerdo

reclamados, constituyen actos consentido de manera expresa,

independientemente de que el mismo (impuesto y su pago) haya sido

impugnado dentro de los quince días siguientes; pues el intentar la

demanda de amparo dentro de los quince días siguientes al acto de

aplicación del mencionado impuesto, refleja no estar la quejosa de acuerdo

ni mucho menos consentir en causar y pagar el impuesto, máxime, si dicho

pago lo efectuó sólo para no incurrir en posible conducta infractora. - - - - -

Atento a tales consideraciones, resulta infundada en la especie la causal

de improcedencia prevista en la fracción XI del artículo 73 de la Ley de

Amparo, que oponen las autoridades responsables de mérito en su informe

justificado conjunto. - - - - - Al respecto cobra aplicación, la tesis P./J.

68/97, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la

Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,

Novena Época, Tomo: VI, septiembre de 1997, página: 92, cuyos rubro y

texto son del tenor literal siguiente: - - - - - ‘LEYES, AMPARO CONTRA. EL

PAGO LISO Y LLANO DE UNA CONTRIBUCIÓN NO IMPLICA EL

CONSENTIMIENTO EXPRESO DE LA LEY QUE LA ESTABLECE.- Si el

quejoso presenta la demanda de amparo en contra de una ley tributaria

dentro del plazo legal, computado a partir de que realizó el pago de la

contribución en forma lisa y llana, ello no constituye la manifestación de

voluntad que entrañe el consentimiento de la ley que la establece ya que,

dada la naturaleza de las normas fiscales, su cumplimiento por parte de los

contribuyentes se impone como imperativo y conlleva la advertencia cierta

de una coacción, por lo que la promoción del juicio de amparo

72


correspondiente, refleja la inconformidad del peticionario de garantías con

el contenido de la ley impugnada.’ - - - - - Por lo que hace a las causales

que invoca el Presidente de la República y Secretario de Hacienda y

Crédito Público, respecto a que al negar el acto reclamado, debe

sobreseerse en el juicio de garantías, esta causal también es infundada;

ello con base en las consideraciones ya esgrimidas al inicio de este

considerando. - - - - - En cuanto a lo que aducen de que se actualiza, la

causal de improcedencia prevista por la fracción VI, del artículo 73 de la

Ley de Amparo, porque no existe acto de aplicación posterior a la

expedición y promulgación del Decreto y Acuerdo reclamados, tal

argumento resulta infundado. - - - - - Lo anterior, porque como ya se dejó

establecido a lo largo de la parte considerativa de esta sentencia, el acto de

aplicación consistió en que la quejosa se autoaplicó los ordenamientos

que reclama, al efectuar el pago de la medida de salvaguarda

correspondiente a la tasa del veinte por ciento, para mercancías

procedentes de América del Norte, previstas en la fracción 2004.10.01,

según puede verse de las consideraciones que motivaron el levantamiento

del sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito. - - - - - Efectivamente

con la documental consistente en el pedimento de importación número

3291-1006295, de fecha seis de marzo, se acreditó en autos del juicio de

garantías que la aquí quejosa importó papas, mercancías éstas que

aparecen clasificadas en la fracción arancelaria invocada; por tal motivo,

tal pago resultó el primer acto concreto de aplicación efectuado respecto

de las normas generales que impugna en esta vía constitucional, en

perjuicio de la esfera jurídica de la impetrante; en consecuencia, no le

asiste la razón a las citadas autoridades responsables, en el sentido de que

no existe acto de aplicación. Por ende es de estimarse infundada la causal

de improcedencia que invocan dichas responsables. - - - - - Igual suerte

debe correr la causal que invocan las responsables, que dicen emana de la

aplicación del artículo 73, fracción XVIII, en relación con el artículo 114,

fracción I, de la Ley de Amparo, porque según aducen dichas autoridades,

73


no puede estimarse que se haya aplicado o que se vaya a aplicar a la

quejosa el arancel ad valorem del veinte por ciento, circunstancia ésta que

es errónea, toda vez que como se dijo en el párrafo que antecede, el primer

acto de aplicación efectivamente existe, lo que dio pauta a que este

Tribunal estimara como no operante la causal de improcedencia

establecida en el artículo 73, fracción VI de la Ley de Amparo, que condujo

al Juez A quo a sobreseer en el juicio; por ende, tampoco esta causal de

improcedencia se ve actualizada en el presente juicio de garantías. - - - - -

En otro tenor, aducen las referidas responsables, que los ordenamientos

reclamados no afectan el interés jurídico de la quejosa, por lo que,

pretenden, en términos de la fracción V, del artículo 73 de la Ley de

Amparo, debe sobreseerse en este juicio de garantías; lo anterior

supuestamente porque no quedó acreditado el acto de aplicación del

Decreto y Acuerdo tildados de inconstitucionales. - - - - - Es inexacto lo que

aducen las responsables, merced a que el acto de aplicación del Decreto y

Acuerdo impugnados, se encuentra debidamente acreditado, habida

cuenta de que al haberse autoaplicado la quejosa tales ordenamientos, los

mismos sí afectan los intereses jurídicos de la impetrante; ya que, como se

ha dejado establecido, al pagar la medida de salvaguarda tantas veces

aludida, equivalente al 20% ad valorem, respecto de las mercancías que

importó, a que se refiere el pedimento de importación ya referido, la

amparista se autoaplicó las normas generales que impugnan como

heteroaplicativas; amén de que, dado además que la cuestión de fondo de

la impugnación que de ellos se hace, concerniente a que, según se aduce

por la quejosa, tales Decreto y Acuerdo reclamados contravienen, entre

otras prevenciones fundamentales, el artículo 133 constitucional, lo

anterior supuestamente porque las normas impugnadas contravienen el

Tratado de Libre Comercio para América del Norte, lo que conlleva

evidentemente una transgresión a la esfera jurídica de la gobernada,

máxime porque dentro del cuerpo de esta resolución, se ha dicho que esta

circunstancia por sí sola, da la pauta, para que el que se dice afectado por

74


la norma pueda ocurrir en demanda de garantías a impugnar la misma, y le

asista por ende el interés jurídico para ello. - - - - - En otro tenor también es

infundada la causal de improcedencia prevista en la fracción V, del artículo

73 de la Ley de Amparo, ya que se ha reiterado por parte de este Tribunal

que el hecho de que la norma que se impugna de inconstitucional cause un

perjuicio económico a la quejosa, no da la pauta, para que se estime que

no afecta su interés jurídico, tal y como se estableció al estimar infundada

la causal que sobre el mismo tópico hizo valer el Secretario de Economía. -

- - - - En cuanto a lo que aducen las responsables, de que se está en

presencia de un acto consentido, es indudable que tampoco les asiste la

razón, en virtud de que el sólo hecho de que la empresa quejosa haya

aplicado y pagado la salvaguarda del veinte por ciento, ad valorem, al

momento de importar papas provenientes de Canadá, no da por ello el

carácter de acto consentido, lo anterior, con apoyo en la tesis de

jurisprudencia número P./J. 68/97, sustentada por el Pleno de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo VI, Septiembre de 1997,

página 92, invocada al dar respuesta a la causal de improcedencia hecha

valer por diversa autoridad responsable, cuyo rubro es del tenor literal

siguiente: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. EL PAGO LISO Y LLANO DE UNA

CONTRIBUCIÓN NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO EXPRESO DE LA LEY

QUE LA ESTABLECE.’ (transcrita a fojas 145 de este fallo) - - - - - Respecto al

argumento en el que las citadas responsables aducen que debe

sobreseerse en virtud de que no se cumplió por parte de las responsables

con uno de los requisitos previstos por la Ley de Amparo, como lo es el de

establecer los conceptos de violación necesarios que demuestren que el

decreto y acuerdo son inconstitucionales, es inconcuso que ello, realmente

no puede estimarse fundado, en virtud de que precisamente eso

corresponderá decirlo al órgano competente, al momento de analizar el

fondo del negocio, y no hacerlo valer como causal de improcedencia, por

parte de las responsables. - - - - - Ciertamente, las cuestiones que tienden a

75


dilucidar si los conceptos de violación en verdad demuestran que las

normas impugnadas en realidad sean inconstitucionales, desde luego

tienen que ver con el fondo del asunto, ya que al momento de analizar

dichos conceptos, se llegara al conocimiento si con ellos son suficientes

para combatir los actos reclamados, sin embargo, esa circunstancia, no es

dable analizarla como causal de improcedencia, como lo pretenden las

responsables. - - - - - Al respecto se estima aplicable la tesis de

jurisprudencia número XXIIJ/2, que se comparte, sustentada por el Tribunal

Colegiado del Vigésimo Segundo Circuito, visible en el Semanario Judicial

de la Federación, Tomo II, Agosto de 1995, Novena Época, página 353,

cuyos rubro y texto, son del tenor literal siguiente: - - - - -

‘IMPROCEDENCIA. NO ES PROCEDENTE ARGUMENTAR EN EL INFORME

JUSTIFICADO QUE SE ACTUALIZA UNA CAUSA DE, ADUCIENDO

CUESTIONES DE FONDO.- Es indebido que la autoridad responsable

aduzca, por una parte, que se actualiza la causa de improcedencia prevista

por el artículo 73, fracción XVIII, de la Ley de Amparo sin relacionar la

misma con alguna otra disposición de dicho ordenamiento en consulta y

por otra, que pretenda se decrete el sobreseimiento en el juicio de

garantías, aduciendo cuestiones que más bien atienden al fondo del

problema, pues sería incongruente que se decretara el sobreseimiento

tomando en cuenta el argumento toral que tuvo en cuenta la responsable

para resolver en el sentido que lo hizo en la sentencia combatida.’ - - - - -

En cuanto a lo que se aduce, respecto a que se actualiza en la especie la

causal de improcedencia prevista en la fracción XII, del artículo 73 de la

Ley de Amparo, toda vez que el amparo es improcedente por actos

consentidos expresamente o por manifestaciones de voluntad que

entrañen ese consentimiento, es menester que tampoco es prosperable

dicha causal de improcedencia, lo anterior porque como se ha venido

diciendo a lo largo de la presente resolución, no se está en presencia de un

acto consentido, en virtud de que el sólo hecho de que la empresa quejosa

haya aplicado y pagado la salvaguarda del veinte por ciento, ad valorem, al

76


momento de importar papas provenientes de Canadá, no da por ello el

carácter de acto consentido, lo anterior con apoyo en la misma tesis de

jurisprudencia ya invocada, que se identifica como la número P./J. 68/97,


visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena

Época, Tomo: VI, Septiembre de 1997, página: 92, cuyo rubro es del

tenor literal siguiente: ‘LEYES, AMPARO CONTRA. EL PAGO LISO Y

LLANO DE UNA CONTRIBUCIÓN NO IMPLICA EL CONSENTIMIENTO

EXPRESO DE LA LEY QUE LA ESTABLECE.’ - - - - - Finalmente, tampoco es

fundada la causal de improcedencia que hacen valer las responsables de

mérito, y que hacen descansar en el hecho de con base en la fracción XVIII,

del artículo 73 de la Ley de Amparo, en relación con los numerales 74,

fracción III, y 80 de la Ley de Amparo, y advirtiendo en que el acto

reclamado tiene naturaleza de carácter positivo, por lo que el efecto del

amparo, será restituir las cosas al estado en que se encontraban antes de

la violación cometida, en todo caso, el efecto no podría consistir en que al

quejoso se le aplique un arancel menor a aquél establecido en el arancel

preferencial, ya que el efecto del amparo, no puede constituirse en la forma

que lleve a la quejosa a quedar exenta de enterar, o bien, a cubrir menos

impuesto del ya establecido. - - - - - Se dice que es infundado lo anterior, en

virtud de que la parte quejosa no solicitó en su demanda de amparo quedar

exenta del pago de la contribución aludida, sino que más bien, lo que

impetra, es el amparo y la protección de la Justicia Federal, para que se

considere que el Decreto y Acuerdo impugnados, transgreden el Tratado

de Libre Comercio para América del Norte; así como, para que, de ser el

caso que ello se tenga por demostrado, se le aplique el arancel previsto en

dicho tratado, que resulta ser el de quince por ciento; en consecuencia,

tampoco la causal invocada ha de prosperar habida cuenta, que para el

caso de que se estimara necesario entrar al fondo, es a la autoridad que

estudie ello, a quien le corresponde analizar el efecto para el que en su

hipotético caso se concederá el amparo, por ende esta resulta ser más bien

77


una cuestión de fondo, que una causal de improcedencia, por lo que se

estima debe declararse infundada. - - - - - Al no advertir este Tribunal

alguna otra causal de improcedencia que amerite estudio previo, así como,

habiendo corroborado que el recurso de revisión hecho valer se hizo en

tiempo y forma legales debidas, y que efectivamente quien se ostenta

como apoderado de la quejosa goza de la capacidad procesal necesaria

para interponer recursos, así como que la resolución reclamada afecta la

esfera jurídica de la persona moral recurrente, lo que procede es

declararse incompetente para resolver el problema de fondo, es decir, la

cuestión constitucional planteada en la demanda de garantías, respecto de

si el Decreto y Acuerdo reclamados resultan ser o no contrarios de los

preceptos jurídicos fundamentales de la Carta Magna invocados por la

quejosa en su demanda de amparo; lo anterior, atento a las siguientes

consideraciones. - - - - - De igual forma en consideración de este Segundo

Tribunal Colegiado, no se advierte ninguna causa dentro del juicio de

amparo que se revisa, que conlleve a este órgano colegiado a reponer en

algún aspecto, el procedimiento de amparo seguido por el Juez a quo. - - -

- - SÉPTIMO.- En el caso no se entrará al estudio de los conceptos de

violación que hace valer la persona moral quejosa, toda vez que este

Tribunal Colegiado estima que al haber quedado desvirtuadas, tanto las

causales de improcedencia y de sobreseimiento que invocó en su fallo el

Juez A quo, como las aducidas por las autoridades responsables, sin que

por lo demás, se advierta la presencia de unas diversas, luego entonces, lo

procedente es modificar la sentencia sujeta a revisión, a fin de dejar

establecido, que se debe sobreseer en el juicio de garantías que en grado

de revisión nos ocupa, única y exclusivamente, respecto del acto

reclamado al Subsecretario de Negociaciones Internacionales dependiente

de la Secretaría de Economía, residente en México, Distrito Federal; pero

no así en lo que hace a los restantes actos impugnados de las demás

autoridades señaladas como responsable; por lo que, reservando al más

Alto Tribunal del País su jurisdicción originaria para abocarse al análisis y

78


la resolución del problema constitucional de fondo planteado en la

demanda de garantías, esto es, dejando a salvo esa potestad originaria de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación para analizar y dirimir la cuestión

de fondo, ordenar la remisión de los autos del presente asunto a dicho Alto

Tribunal para que resuelva en lo que a su competencia originaria se refiere,

lo que en derecho corresponda. - - - - - No es óbice para arribar a la anterior

conclusión, el hecho de que el Acuerdo reclamado al Secretario de

Economía, no sea un acto formalmente y materialmente legislativo, toda

vez que este existe. Pero no por sí solo, habida cuenta, que en el Decreto

que del Presidente de la República se reclama, se estableció que la

Secretaría de Economía sería la encargada de dar aviso, una vez que se

rebasara el cupo mínimo establecido en el Tratado de Libre Comercio, lo

que marcaría la pauta para establecer el arancel del veinte por ciento ad

valorem, sobre las mercancías originarias de Canadá; de ahí que tal

circunstancia demuestra que ambos actos emanados del Ejecutivo Federal,

uno por su titular y otro por un Secretario de Estado, se encuentran

íntimamente vinculados, es decir, que existe una estrecha raigambre entre

ambos, por lo que no se explicaría la existencia de este último, sin la

vigencia del primero, por lo que en las relacionadas condiciones, no

escapa a esta autoridad el hecho de que aunque el Acuerdo reclamado al

Secretario de Economía no sea en esencia, formal y materialmente

legislativo, empero se encuentra vinculado necesariamente a aquel acto

relativo al del Decreto emitido por el Presidente de la República, mismo

que sí reúne tales características de ser formal y materialmente legislativo

y que en el amparo en revisión se tilda de inconstitucional, por lo que se

estima que respecto del segundo de los actos reclamados, también debe

conocer nuestro máximo Tribunal. - - - - - En efecto, del análisis de la

demanda de amparo que obra glosada en el cuaderno principal, fojas siete

a la ochenta y nueve, se aprecia que la quejosa reclama, lo siguiente: - - - - -

(Se omite la transcripción de esta parte porque ya fue realizada a fojas 2 a 11 de

esta ejecutoria) - - - - - También de la misma demanda de garantías se

79


advierte que en los conceptos de violación que se hicieron valer, tienden a

poner de manifiesto el por qué en opinión de la impetrante del amparo, los

referidos decreto y acuerdo resultan inconstitucionales y por ende

contravienen lo dispuesto por el Tratado de Libre Comercio, a cuyo texto

se remite en obvio de repeticiones innecesarias. - - - - - Por otra parte debe

indicarse, que según se observa de constancias, el mencionado decreto

fue expedido por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos, en ejercicio de la facultad que al ejecutivo federal confiere la

fracción I del artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos - - - - - Asimismo, cabe señalar que el Juez Tercero de Distrito

con residencia en Nuevo Laredo, Tamaulipas, al dictar la sentencia

impugnada dictó el sobreseimiento, respecto de la totalidad de las

autoridades responsables, sin que entrara al fondo de la constitucionalidad

de los actos que se les reclaman. - - - - - No obstante ello, este Tribunal,

estima que las causales advertidas por el Juez a quo, no se actualizan, por

lo que es indudable que sigue existiendo el problema de si es

constitucional o inconstitucional el Decreto expedido por el Presidente

Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos en uso de la facultad que

al ejecutivo federal confiere la fracción I del artículo 89 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos, por el que se establecen las

condiciones para la importación de mercancías originarias de Canadá, por

parte de empresas que se dediquen a la importación de tales mercancías

expedido publicado el veintinueve de diciembre de dos mil, en el Diario

Oficial de la Federación. - - - - - Así como si es constitucional o

inconstitucional el Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del

Tratado de Libre Comercio de América del Norte, mediante el cual se

determinan las mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas

arancelarias que en el se indican, expedido por el Secretario de Economía,

y firmado por el Subsecretario de Negociaciones Internacionales,

publicado en Diario Oficial de la Federación el cinco de marzo de dos mil

uno.- - - - - En consecuencia, procede remitir los autos relativos a la

80


Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo a las siguientes

apreciaciones: - - - - - En efecto, los artículos 107, fracción VIII, de la

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicano, 84, fracción I, inciso

a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación establecen: - - - - - Artículo ‘107.- Todas las

controversias de que hable el artículo 103, se sujetarán a los

procedimientos y formas de orden jurídico que determine la ley, de

acuerdo a las bases siguientes:…VIII.- Contra las sentencias que

pronuncien en amparo los Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de

Circuito procede revisión. De ella conocerá la Suprema Corte de Justicia: -

- - - - a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda de amparo, por

estimarlos directamente violatorios de esta constitución, Leyes Federales o

Locales, Tratados Internacionales, Reglamentos expedidos por el

Presidente de la República de acuerdo a la Fracción I, del Artículo 89 de

esta Constitución y Reglamentos de Leyes locales expedidos por los

Gobernadores de los estados o por el Jefe del Distrito Federal, subsiste el

problema de constitucionalidad;’ y - - - - - ‘ARTÍCULO 84.- Es competente la

Suprema Corte de Justicia para conocer del recurso de revisión en los

casos siguientes: - - - - - I.- Contra las sentencias pronunciadas en

audiencia constitucional por los Jueces de Distrito, cuando: - - - - - a)

Habiéndose impugnado en la demanda de amparo, por estimarlos

inconstitucionales, leyes federales o locales, tratados internacionales,

reglamentos expedidos por el Presidente de la República, de acuerdo a la

fracción I del Artículo 89 Constitucional y reglamentos de leyes locales

expedidos por los gobernadores de los Estados, o cuando en la sentencia

se establezca la interpretación directa de un precepto de la constitución,

subsista en el recurso el problema de constitucionalidad;’ y - - - - -

‘ARTÍCULO 10.- La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en

Pleno: - - - - - II.- Del recurso de revisión contra sentencias pronunciadas en

la audiencia constitucional de los jueces de distrito, o los tribunales

unitarios de circuito, en los siguientes casos: - - - - - a) Cuando subsista en

81


el recurso el problema de constitucionalidad de normas generales, si en la

demanda de amparo se hubiese impugnado un ley federal, local, del

Distrito Federal, o un tratado internacional, por estimarlos directamente

violatorios de un precepto de la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos;’… - - - - - Finalmente el artículo 94, párrafo séptimo de

la Constitución General de la República, establece: - - - - - ‘El Pleno de la

Suprema Corte de Justicia estará facultado para expedir acuerdos

generales, a fin de lograr una adecuada distribución entre las salas de los

asuntos que competa conocer a la Corte, así como remitir a los tribunales

Colegiados de Circuito, para mayor prontitud en el despacho de los

asuntos, aquellos en los que hubiera establecido jurisprudencia o los qu

e, conforme a los referidos acuerdos, la propia Corte determine para una

mejor impartición de Justicia. Dichos acuerdos surtirán efectos después de

publicados. - - - - - Con base en la facultad otorgada en el precepto

constitucional antes enunciado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

con el propósito de obtener una mejor impartición de justicia, ha emitido

entre otros, el Acuerdo General número 5/2001, de veintiuno de junio de

dos mil uno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve

siguiente, mismo que en el punto número quinto determina que

corresponderá resolver a los Tribunales Colegiados de Circuito los

recursos de revisión en contra de las sentencias pronunciadas por los

Jueces de Distrito o Tribunales Unitarios cuando: - - - - - A).- No obstante

haberse impugnado una Ley Federal o Tratado Internacional, por

estimarlos directamente violatorios de un precepto de la Constitución de

los Estados Unidos Mexicanos, o que hubiere planteado la interpretación

directa de uno de ellos, en la sentencia recurrida no se hubiere abordado el

estudio de esas cuestiones por haberse sobreseído en el juicio o

habiéndose pronunciado sobre tales planteamientos en los agravios se

hagan valer causas de improcedencia. Lo anterior se concretará sólo

cuando el sobreseimiento decretado o los agravios planteados se refieran

a la totalidad de los quejosos o de los preceptos impugnados, y en todos

82


aquellos asuntos en los que la materia de la revisión no de lugar a que, con

independencia de lo resuelto por el Tribunal Colegiado de Circuito, deba

conocer necesariamente la Suprema Corte de Justicia.’ - - - - - De la lectura

de los preceptos antes transcritos se obtiene que la Suprema Corte de

Justicia de la Nación, tiene competencia originaria para conocer en

revisión las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito cuando,

entre otros casos, se impugne una Ley Federal y subsista en el recurso el

problema de constitucionalidad. - - - - - En el caso, Mc Cain, S.A. de C.V., a

través de su apoderado legal Carlos Coll Carabias, presentó demanda de

amparo indirecto de la cual correspondió conocer al Juez Tercero de

Distrito en el Estado de Tamaulipas, con residencia en Nuevo Laredo; y

señaló como acto reclamado del Presidente de la República, la expedición

y promulgación del Decreto por el que se establece la tasa aplicable para

dos mil uno, del impuesto general de importación para las mercancías

originarias, en lo que aquí interesa, de América del Norte, publicado en el

Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre de dos mil; en el

que se establecía concretamente que la importación de mercancías

originarias de América del Norte, estaría sujeta a la tasa prevista en el

Apéndice de dicho Decreto para cada una de ellas, siempre y cuando el

volumen total de importación de las mismas durante dos mil uno, no

rebase el cupo mínimo de importación especificado en la lista de México,

contenida en el Anexo 302.2, del Tratado de Libre Comercio de América del

Norte. Que a partir de la fecha en que se rebase el mencionado cupo

mínimo, el arancel preferencial aplicable sería el listado en el artículo ocho

de dicho decreto, esto es para la fracción arancelaria 2004.10.01, la tasa

del 20% (veinte por ciento) ad valorem. - - - - - Del Secretario de Economía y

Subsecretario de Negociaciones Internacionales, reclamó la expedición del

Acuerdo relativo a la salvaguarda agropecuaria del Tratado de libre


mercancías comprendidas en las fracciones y con las tasas arancelarias

indicadas, amén de que también en el citado acuerdo se dice que conforme

83


a los registros estadísticos de las autoridades aduaneras, la importación

de algunas mercancías originarias de Canadá, habían rebasado el volumen

total de importación del cupo mínimo fijado en el Tratado referido, por ende

la tasa aplicable a la importación de papas, sería la del veinte por ciento ad

valorem. - - - - - El acto de aplicación consistió en la importación efectuada

por la persona moral quejosa, de las referidas mercancías, con fecha seis

de marzo de dos mil, esto a través del pedimento de importación número

3291-1006295, mismo que fue exhibido por la impetrante en su libelo inicial.

- - - - - En ese orden de ideas, se considera que el asunto materia de la

revisión no encuadra en ninguna de las hipótesis previstas en el punto

quinto del Acuerdo General 5/2001 de mérito, en virtud de que lo

impugnado por la peticionaria de garantías, se trata de un Decreto y un

Acuerdo signados por el Presidente Constitucional de los Estados Unidos

Mexicanos y el Secretario de Economía, así como por el Subsecretario de

Negociaciones Internacionales. - - - - - En esta tesitura, debe precisarse que

el acto reclamado consistente en el Decreto emitido por el Presidente de la

República, en realidad fue expedido para regular aspectos de comercio

exterior, en forma general, especificando territorialmente su ámbito de

aplicación, teniendo además las características de su impersonalidad,

generalidad, abstracción y permanencia, pues obliga a todos los sujetos a

quienes va dirigida la norma, en cuanto establece las condiciones en que

se podrá importar la mercancía originaría de Canadá, llamada papas o

patatas, siendo determinante que dicho Decreto lo expidió el titular del

Ejecutivo Federal, según lo reconocen las responsables con fundamento

en lo dispuesto por los artículos 89, fracción I, y 131, segundo párrafo, de

la Constitución y que además de lo anterior, es obvio que el Decreto y

Acuerdo de mérito constituyen actos formal y materialmente legislativos. -

- - - - En otra vertiente cabe añadir que por parte de este Segundo Tribunal

Colegiado no existe noticia, de que nuestro más Alto Tribunal haya

sustentado algún precedente sobre el tema de fondo tratado en la demanda

de garantías, circunstancia que resulta ser una razón de más, para estimar

84


que se surte la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. -

- - - - Por tal motivo, es inconcuso que la competencia para conocer del

amparo en revisión corresponde a la Suprema Corte de Justicia, y no a

este Tribunal Colegiado. - - - - - Al caso particular cobra aplicación a

contrario sensu, la tesis sustentada por la Segunda Sala de la Suprema

Corte de Justicia de la Nación, número 2a. LII/96, visible en el Semanario

Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: III, Junio de 1996, página:

373, cuyo rubro y texto es del tenor literal siguiente: - - - - - “REVISIÓN,

RECURSO DE. INTERPUESTO EN UN JUICIO DE AMPARO EN EL QUE SE

RECLAMA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE DECRETOS LEGISLATIVOS

QUE NO REUNEN LOS ATRIBUTOS DE GENERALIDAD Y ABSTRACCIÓN.

SU CONOCIMIENTO CORRESPONDE A UN TRIBUNAL COLEGIADO DE

CIRCUITO (DECRETO NÚMERO 127 DEL ESTADO DE GUERRERO).- De

conformidad con lo establecido por los artículos 107, fracción VIII, inciso

a), de la Constitución Federal; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo;

10, fracción II, inciso a), y 21, fracción II, inciso a), de la Ley Orgánica del

Poder Judicial de la Federación, la Suprema Corte de Justicia de la Nación

y las Salas que la integran, son competentes para conocer del recurso de

revisión interpuesto contra las sentencias que pronuncien en amparo los

Jueces de Distrito o los Tribunales Unitarios de Circuito, cuando se

impugnen en la demanda de amparo, por estimarlos directamente

violatorios de esta Constitución, leyes federales o locales, tratados

internacionales, reglamentos expedidos por el presidente de la República

de acuerdo con la fracción I, del artículo 89, constitucional, y reglamentos

de leyes locales expedidos por los gobernadores de los Estados o por el

jefe del Distrito Federal. Tales dispositivos se refieren a las normas que se

caracterizan por su impersonalidad, generalidad y abstracción. Por

consiguiente, si el acto reclamado se hace consistir en un decreto

legislativo que no posee esas características por referirse a situaciones

concretas y particulares, cuya observancia concluye por la aplicación a los

casos específicos para los que fue creado, como acontece con el decreto

85


especificado, que se refiere a la concesión parcial del servicio público de

limpia a particulares, debe concluirse que no se surte la competencia de la

Suprema Corte sino, por exclusión, en favor de un Tribunal Colegiado de

Circuito, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 85, fracción II,

de la Ley de Amparo y 37, fracción IV, de la Ley Orgánica del Poder Judicial

de la Federación’. - - - - - En la apuntada tesitura, lo que procede es que

este tribunal colegiado se declare incompetente para conocer y resolver el

recurso de revisión, y en consecuencia, se remita el mismo así como sus

anexos a la Secretaría de Acuerdos del Tribunal Pleno de la Suprema Corte

de Justicia de la Nación, para los efectos legales correspondientes. - - - - -

Por las razones que la informa y en lo conducente apoya las precedentes

consideraciones, la jurisprudencia número 3ª./J.27/92 sustentada por la

entonces Tercera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

consultable en la página 47, Tomo 61, Enero de 1993, de la Gaceta del

Semanario Judicial de la Federación, cuyo tenor literal es el siguiente: - - - -

- ‘DECRETO ADMINISTRATIVO. LA TERCERA SALA ES COMPETENTE

PARA CONOCER DE LA REVISIÓN EN QUE SE CUESTIONA SU

CONSTITUCIONALIDAD SI ES EXPEDIDO POR EL PRESIDENTE DE LA

REPÚBLICA EN USO DE LA FACULTAD REGLAMENTARIA.- El artículo 26,

fracción I, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

establece la competencia de la Tercera Sala para conocer del recurso de

revisión interpuesto contra sentencias pronunciadas en la audiencia

constitucional por los jueces de Distrito cuando subsista en el recurso el

problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se hubiese

impugnado un Reglamento Federal en materia civil expedido por el

Presidente de la República de acuerdo con la fracción I del artículo 89 de la

Constitución, o un reglamento en materia civil expedido por el gobernador

de un Estado.... Ahora bien, aun cuando en este precepto legal se alude

expresamente a reglamentos, debe entenderse que esta referencia se hace

no en un aspecto formal, sino material, es decir, a aquellos ordenamientos

que, independientemente de la forma en que se les denomine, sean

86


expedidos por el Presidente de la República en uso de la facultad

reglamentaria que le confiere el artículo 89, fracción I, a fin de proveer en la

esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes. Por

consiguiente, si un decreto administrativo es expedido por el Presidente de

la República en uso de tal facultad reglamentaria, debe considerarse que la

Tercera Sala es competente para conocer de la revisión en que se

cuestiona su constitucionalidad, sin que obste para ello la materia del

mismo, pues de conformidad con el punto segundo del Acuerdo I/88,

dictado por el Pleno de la Suprema Corte el 19 de enero de 1988, se

distribuirán en igual número entre las cuatro Salas, los juicios de amparo

en revisión de nuevo ingreso contra sentencias pronunciadas en la

audiencia constitucional por los jueces de Distrito cuando subsista en el

recurso el problema de constitucionalidad, si en la demanda de amparo se

hubiese impugnado un reglamento expedido por el Presidente de la

República de acuerdo con la fracción I, del artículo 89 de la Constitución...

determinación que hizo el Pleno de este Alto Tribunal con base en lo

dispuesto en los artículos 94, párrafo sexto, constitucional y 12, fracción V,

de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en el sentido,

respectivamente, de que el Pleno tiene la facultad de emitir acuerdos

generales a fin de lograr la mayor prontitud en el despacho, mediante una

adecuada distribución entre las Salas, de los asuntos que competa

conocer a la Suprema Corte, y de que una de las atribuciones de ese

órgano es emitir acuerdos generales necesarios para la adecuada

distribución de los asuntos cuyo conocimiento es de la competencia de las

Salas.’ - - - - - Así también resulta aplicable la tesis P.lXII/90, sustentada por

el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su

anterior integración, visible en Semanario Judicial de la Federación, Octava

Época, Tomo VI, Primera Parte, julio a diciembre de 1990, página 25, del

tenor literal siguiente: - - - - - ‘COMPETENCIA DEL PLENO DE LA SUPREMA

CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN. LA TIENE EN GRADO DE REVISIÓN

CUANDO SE RECLAMAN DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

87


REFORMAS DE FRACCIONES ARANCELARIAS DE LAS TARIFAS DE LOS

IMPUESTOS GENERALES DE EXPORTACIÓN E IMPORTACIÓN.- De

conformidad con lo establecido por los artículos 84, fracción I, inciso a), de

la Ley de Amparo y 11 fracción V, inciso a), de la Ley Orgánica del Poder

Judicial de la Federación, el Pleno de la Suprema Corte es competente para

conocer del recurso de revisión cuando se reclama del Presidente de la

República la reforma de una fracción arancelaria de las Tarifas de los

Impuestos Generales de Exportación e Importación, al ejercer la facultad

prevista en el artículo 131 constitucional y, por tanto, actuar como órgano

legislativo. Por consiguiente, el decreto relativo no puede conceptuarse

como creado por un acto administrativo, ni como consecuencia del

ejercicio de la facultad reglamentaria prevista en la facción I del artículo 89

constitucional, porque mediante esa facultad extraordinaria el Presidente

de la República reforma una Ley expedida por el Congreso de la Unión y el

Tribunal Pleno es competente para conocer de los amparos en revisión en

donde se controvierte la constitucionalidad de una ley, en sentido general,

y no exclusivamente de las leyes expedidas por el Congreso de la Unión y

las legislaturas de los Estados.’ - - - - - En las relacionadas condiciones, lo

procedente es modificar la sentencia sujeta a revisión, a fin de dejar

establecido que se debe sobreseer en el juicio de garantías que en grado

de revisión nos ocupa, única y exclusivamente respecto del acto

reclamado al Subsecretario de Negociaciones Internacionales, dependiente

de la Secretaría de la Economía, residente en México, Distrito Federal; pero

no así en lo que hace a los restantes actos impugnados de las demás

autoridades señaladas como responsables; por lo que, reservando al más

Alto Tribunal del país su jurisdicción originaria para abocarse al análisis y

la resolución del problema constitucional de fondo planteado en la

demanda de garantías, esto es, dejando a salvo esa potestad originaria de

la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para analizar y dirimir la

cuestión de fondo, y se ordena la remisión de los autos del presente

asunto a dicho Alto Tribunal para que resuelva lo que en derecho

88


corresponda.- - - - - No es óbice para arribar a la anterior conclusión, el

hecho de que el Acuerdo reclamado al Secretario de Economía, no sea un

acto formalmente y materialmente legislativo, toda vez que este existe.

Pero no por sí solo, habida cuenta, que en el Decreto que del Presidente de

la República se reclama, se estableció que la Secretaría de Economía sería

la encargada de dar aviso, una vez que se rebasara el cupo mínimo

establecido en el Tratado de Libre Comercio, lo que marcaría la pauta para

establecer el arancel del veinte por ciento ad valorem, sobre las

mercancías originarias de Canadá; de ahí que tal circunstancia demuestra

que ambos actos emanados del Ejecutivo Federal, uno por su titular y otro

por el Secretario de Estado mencionado, se encuentran íntimamente

vinculados, es decir, que existe una estrecha raigambre entre ambos, por

lo que no se explicaría la existencia de este último, sin la vigencia del

primero, por lo que en las relacionadas condiciones, no escapa a esta

autoridad el hecho de que aunque el Acuerdo reclamado al Secretario de

Economía no sea en esencia, formal y materialmente legislativo, empero,

se encuentra vinculado necesariamente a aquel acto relativo al Decreto

emitido por el Presidente de la República, mismo que sí reúne tales

características de ser formal y materialmente legislativo y que en el amparo

en revisión se tilda de inconstitucional, por lo que se estima que respecto

del segundo de los actos reclamados, también debe conocer nuestro

máximo Tribunal.”

SEXTO.- Posteriormente, mediante oficio 921/2002 del once de marzo del año dos mil dos

el Tribunal Colegiado en cita envió el expediente a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación

para su resolución, en términos del Acuerdo Plenario 5/2001.

SÉPTIMO.- Por acuerdo de diez de abril del mismo año, el Presidente de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación admitió el recurso de revisión, ordenando su registro bajo el número

120/2002.

89


El Agente del Ministerio Público Federal adscrito formuló el pedimento número VI-49/2002

en el sentido de que se confirme la sentencia del Juez Federal y se sobresea en el juicio.

OCTAVO.- Por auto de seis de mayo del año dos mil dos, se turnó el asunto al Ministro

Sergio Salvador Aguirre Anguiano para la formulación del proyecto respectivo.

El presente asunto fue retirado en sesión previa del día veintinueve de septiembre de dos

mil tres.

C O N S I D E R A N D O :

PRIMERO. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente

competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en

los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos y Cuarto transitorio del decreto de reformas a ésta, de diez de junio de mil novecientos

noventa y nueve; 84, fracción I, inciso a), de la Ley de Amparo y 10, fracción II, inciso a), de la Ley

Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero del Acuerdo General

5/2001 de veintiuno de junio del año dos mil uno; en virtud de que se interpuso contra una

sentencia de amparo dictada en la audiencia constitucional de un juicio de garantías en el que

reclamó el artículo 8 del Decreto por el que se establece la Tasa Aplicable para el 2001 del

Impuesto General de Importación para las mercancías originarias de América del Norte, la

Comunidad Europea, Colombia, Venezuela, Costa Rica, Bolivia, Chile, Nicaragua y el Estado de

Israel, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintinueve de diciembre del año dos mil

dos, emitido por el Presidente de la República con fundamento en el artículo 131 de la Constitución

Federal y porque el estudio de los conceptos de violación formulados por la quejosa recurrente,

reviste interés excepcional pues se trata de un caso en el cual se estima conveniente fijar un

criterio que resulta de importancia y trascendencia para el orden jurídico nacional.

Sobre el particular debe indicarse que, con fundamento en el punto tercero del Acuerdo

General 5/2001, ya citado, este Tribunal Pleno analizará únicamente el planteamiento de la parte

quejosa referido a la jerarquía de los tratados internacionales que supone la interpretación directa

90


del artículo 133 de la Constitución Federal, reservando jurisdicción a las Salas de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación para que resuelvan los restantes argumentos hechos valer por las

partes.

Esta medida tiene como propósito respetar el espíritu primordial de las reformas

constitucionales que tienden a fortalecer el carácter de Tribunal Constitucional de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación, posibilitando que únicamente conozca de aquellos casos en los

que sea necesario establecer criterios trascendentes para el orden jurídico nacional.

SEGUNDO.- Establecido el alcance de la intervención de este Tribunal Pleno en el asunto

que nos ocupa, y toda vez que el Tribunal Colegiado del conocimiento determinó revocar el

sobreseimiento decretado por el Juez de Distrito y reservar jurisdicción a esta Suprema Corte, con

fundamento en lo dispuesto por la fracción III, del artículo 91 de la Ley de Amparo, se procede al

estudio del concepto de violación hecho valer por la sociedad quejosa en relación con la violación

al artículo 133 constitucional, por la contradicción existente entre lo que establece el Decreto

reclamado y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, puesto que de conformidad con la

jerarquía que guardan los tratados internacionales dentro del orden jurídico nacional, en caso de

existir dicho conflicto debe prevalecer el texto de los instrumentos internacionales por encima de

las leyes nacionales.

Ahora bien, con el propósito de estar en condiciones adecuadas de analizar y dar

respuesta al concepto de violación hecho valer por la parte quejosa, en tanto plantea un problema

relativo a la interpretación del artículo 133 constitucional que permita dilucidar la jerarquía de los

tratados internacionales dentro del sistema jurídico nacional, este Tribunal Pleno estima necesario

replantear las consideraciones que han llevado a esta Suprema Corte a estimar que los tratados

internacionales se encuentran jerárquicamente por encima de las leyes federales, modificando para

tal efecto la tesis aislada que aparece publicada en la página 46 del tomo X, noviembre de 1999,

del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, bajo el rubro: “TRATADOS

INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES

FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”, de

91


tal manera que, eventualmente, se determine, en el caso concreto, si debe o no prevalecer el

Tratado de Libre Comercio sobre el Decreto y Acuerdo impugnados en esta vía.

Para este efecto, es necesario partir de lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución

General de la República, cuyo texto es el siguiente:

"ARTÍCULO 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que

emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma,

celebrados y que se celebren por el Presidente de la República, con

aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces

de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar

de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o

leyes de los Estados."

La lectura del precepto transcrito permite advertir con claridad que fue intención del

Constituyente establecer un conjunto de disposiciones de observancia general que, en la medida

en que se encuentran apegadas a lo previsto en la Constitución General de la República,

constituyen la "Ley Suprema de la Unión".

Así, para determinar si existe una relación de jerarquía entre los tratados internacionales y

las leyes federales o disposiciones de la misma jerarquía emitidas por el Presidente de la

República, es necesario identificar, en primer lugar, qué disposiciones generales constituyen la

"Ley Suprema de la Unión", a la cual deberán sujetarse, inclusive, los jueces de cada Estado. En el

entendido de que la interpretación que se haga del artículo 133 constitucional, deberá ser acorde

con el sistema constitucional en el cual se inserta ese numeral, tal y como este Tribunal Pleno ha

establecido en la tesis que aparece publicada en la página 25, del Tomo XXIII, febrero de 2006, del

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que se transcribe a continuación:

"INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL FIJAR EL ALCANCE DE UN

DETERMINADO PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS

ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE ATENDERSE A LOS PRINCIPIOS

92


ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A UNA CONCLUSIÓN CONGRUENTE

Y SISTEMÁTICA. En virtud de que cada uno de los preceptos contenidos en

la Norma Fundamental forma parte de un sistema constitucional, al

interpretarlos debe partirse por reconocer, como principio general, que el

sentido que se les atribuya debe ser congruente con lo establecido en las

diversas disposiciones constitucionales que integran ese sistema, lo que se

justifica por el hecho de que todos ellos se erigen en el parámetro de validez

al tenor del cual se desarrolla el orden jurídico nacional, por lo que de

aceptar interpretaciones constitucionales que pudieran dar lugar a

contradecir frontalmente lo establecido en otras normas de la propia

Constitución, se estaría atribuyendo a la voluntad soberana la intención de

provocar grave incertidumbre entre los gobernados al regirse por una Norma

Fundamental que es fuente de contradicciones; sin dejar de reconocer que

en ésta pueden establecerse excepciones, las cuales deben preverse

expresamente y no derivar de una interpretación que desatienda los fines del

Constituyente."

Una lectura superficial de lo previsto en el precepto constitucional que nos ocupa, podría

llevarnos a sostener que en éste se establece una misma jerarquía entre las leyes federales

expedidas por el Congreso de la Unión y los tratados internacionales e inclusive, que coloca a las

leyes federales por encima de las Constituciones y leyes de los Estados, dado que los jueces de

éstos están obligados a sujetarse a lo dispuesto en aquéllas, aun cuando las normas locales se

contrapongan o sean distintas a las leyes federales.

Esta primera conclusión partiría del supuesto de que las leyes del Congreso de la Unión a

las que se refiere el artículo 133 constitucional son exclusivamente las federales.

Sin embargo, esta conclusión preliminar estaría sustentada en una premisa equivocada,

puesto que se estaría confiriendo a las palabras utilizadas en el precepto constitucional un sentido

contrario al sistema que deriva de lo previsto en los artículos 41, párrafo primero y 124

constitucionales, cuyo texto es el siguiente:

93


"ARTÍCULO 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la

Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados, en

lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente

establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de los

Estados, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del

Pacto Federal.

[...]".

"ARTÍCULO 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por

esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los

Estados."

Esto es, de conformidad con lo establecido en esos preceptos fundamentales, en el Estado

Mexicano convergen diversos órdenes jurídicos o niveles de gobierno entre los cuales no se

advierte la existencia de una relación de jerarquía, sino que operan como diversos ámbitos de

competencia fijados constitucionalmente.

Así, el orden jurídico federal se distingue de los órdenes jurídicos locales de conformidad

con el principio de facultades residuales, es decir, las atribuciones no conferidas expresamente por

la Constitución Federal a la Federación se entienden reservadas a los Estados.

La existencia de estos diversos órdenes jurídicos, con esferas competenciales propias y

delimitadas, se corrobora con lo previsto en las fracciones II y III del artículo 103 y en el inciso a) de

la fracción I del artículo 105, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

que disponen:

"Artículo 103. Los tribunales de la Federación resolverán toda controversia

que se suscite:

I...

II. Por leyes o actos de la autoridad federal que vulneren o restrinjan la

soberanía de los Estados.

94


III. Por leyes o actos de las autoridades de éstos que invadan la esfera de la

autoridad federal."

"ARTÍCULO 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los

términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se

refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta

Constitución, se susciten entre:

a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal;

[...]".

Conforme a estos preceptos es factible la promoción de un juicio de amparo por invasión

de la esfera federal a la de algún Estado o viceversa y, resulta igualmente posible que una

controversia constitucional se suscite entre la Federación y un Estado.

La existencia de estos supuestos de procedencia, en relación con el ejercicio de los medios

de control constitucional existentes en nuestro orden jurídico, revela que en nuestra Constitución

Federal existen esferas delimitadas entre la Federación y los Estados y, por ende, diversos

órdenes jurídicos parciales que, sumados, integran el orden jurídico nacional.

Igualmente, el Distrito Federal y los Municipios poseen órdenes jurídicos propios, distintos

de los anteriores y sujetos a otras reglas, pero que indudablemente también conforman el orden

jurídico nacional.

Apoya lo hasta aquí considerado, la tesis de jurisprudencia 3a./J. 10/91, publicada en la

página 56 del Tomo VII, marzo de 1991, del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época,

cuyo texto es el siguiente:

"LEGISLACIONES FEDERAL Y LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE RELACIÓN

JERÁRQUICA, SINO COMPETENCIA DETERMINADA POR LA

CONSTITUCIÓN. El artículo 133 de la Constitución Política de los Estados

95


Unidos Mexicanos no establece ninguna relación de jerarquía entre las

legislaciones federal y local, sino que en el caso de una aparente

contradicción entre las legislaciones mencionadas, ésta se debe resolver

atendiendo a qué órgano es competente para expedir esa ley de acuerdo con

el sistema de competencia que la norma fundamental establece en su artículo

124. Esta interpretación se refuerza con los artículos 16 y 103 de la propia

Constitución: el primero al señalar que la actuación por autoridad

competente es una garantía individual, y el segundo, al establecer la

procedencia del juicio de amparo si la autoridad local o federal actúa más allá

de su competencia constitucional."

En este contexto, estimar que en el artículo 133 constitucional se pretendió modificar ese

sistema de distribución de competencias sujetando a las autoridades locales a lo que disponen las

leyes federales, supone realizar una interpretación contraria al sistema constitucional que rige

nuestro Estado Federal, máxime que en dicho precepto no se habla de leyes federales, sino de

leyes del Congreso de la Unión.

Para corroborar lo anterior, resulta pertinente recordar que desde el texto original de la

Constitución General de la República, aprobada el cinco de febrero de mil novecientos diecisiete,

se establecía un orden jurídico supremo integrado por la Constitución Política de los Estados

Unidos Mexicanos, ciertas leyes dictadas por el Congreso de la Unión y los Tratados

Internacionales.

En ese tenor, podemos afirmar que las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere

el artículo 133 constitucional, no corresponden a las leyes federales, considerando como tales

aquellas que se limitan a regular las atribuciones que en la Constitución se confieren a

determinados órganos con el objeto de trascender únicamente al ámbito federal, sino que se trata

de las leyes generales, esto es, aquellas que válidamente pueden incidir en los todos los órdenes

jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano.

96


En efecto, desde el texto original de la Constitución General de la República de mil

novecientos diecisiete y, en la actualidad con mayor intensidad, se ha previsto esa categoría de

leyes expedidas por el Congreso de la Unión, cuya validez no se circunscribe al ámbito federal,

sino que permean los ámbitos locales, del Distrito Federal y municipales.

Dicho de otra manera, las leyes generales son aquellas respecto de las cuales el

Constituyente o el Poder Revisor de la Constitución ha renunciado expresamente a su potestad

distribuidora de atribuciones entre las entidades políticas que integran el Estado Mexicano, lo cual

se traduce en una excepción al principio establecido por el artículo 124 constitucional.

Aunado a lo anterior, debe tenerse presente que estas leyes no son emitidas motu proprio

por el Congreso de la Unión, sino que se originan en cláusulas constitucionales que constriñen al

Congreso a dictarlas y que, una vez promulgadas y publicadas, por disposición constitucional

deberán ser aplicadas por las autoridades federales, locales, del Distrito Federal y municipales.

Inclusive, como hecho revelador de que por su naturaleza, las leyes generales previstas en

la Constitución, no se encuentran en la misma situación que las leyes federales y que, por ende,

son jerárquicamente superiores a éstas y a las leyes locales, debe tomarse en cuenta que el Pleno

de este Alto Tribunal ha reconocido que la validez de las leyes locales sí se encuentra sujeta a lo

previsto en una ley general e incluso que si aquéllas no se apegan a lo previsto en este tipo de

leyes, resultarán inconstitucionales, como deriva de las tesis jurisprudenciales P./J. 143/2001, P./J.

145/2001 y P./J. 150/2001, cuyo rubro, texto y datos de localización son los siguientes:

"EDUCACIÓN. LAS LEYES QUE EXPIDAN LOS ESTADOS Y EL DISTRITO

FEDERAL EN ESTA MATERIA, DEBEN SUJETARSE A LA LEY RESPECTIVA

EXPEDIDA POR EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN TÉRMINOS DE LO

DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 3o., FRACCIÓN VIII, DE LA CONSTITUCIÓN

FEDERAL. De lo dispuesto en los artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción

XXV, del Ordenamiento Fundamental citado, se aprecia que el Congreso de la

Unión está facultado para distribuir la función social educativa mediante las

leyes que expida, proponiendo así un sistema de legislación coordinada a

97


efecto de que los Gobiernos Locales, dentro de los lineamientos de carácter

general que marquen las leyes expedidas por ese órgano legislativo, dicten

las normas destinadas a la materia de educación dentro del territorio

nacional. Por tanto, las normas que expidan las entidades federativas, los

Municipios o el Distrito Federal sobre educación, deben sujetarse a la ley

general que en dicha materia expida el Congreso de la Unión." (Novena

Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su

Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 143/2001. Página: 1039).

"EDUCACIÓN. EL ARTÍCULO 4o. DE LA LEY RELATIVA DEL DISTRITO

FEDERAL, QUE ESTABLECE LA OBLIGACIÓN DEL GOBIERNO DE ESA

ENTIDAD DE IMPARTIR LA EDUCACIÓN PREESCOLAR Y MEDIA SUPERIOR,

NO CONTRAVIENE LA DISTRIBUCIÓN DE LA FUNCIÓN SOCIAL EDUCATIVA

ESTABLECIDA EN LA LEY GENERAL DE EDUCACIÓN. El artículo 3o. de la

Ley General de Educación establece la obligación del Estado de prestar

servicios educativos para que toda la población pueda cursar la educación

preescolar, la primaria y la secundaria, dentro del marco de la concurrencia

prevista en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y

conforme a la distribución de la función social educativa que establece la

propia ley en mención; y el numeral 14 de dicho ordenamiento general

dispone que corresponde a las autoridades educativas, federal y locales, de

manera concurrente, entre otras atribuciones, la de prestar servicios

educativos distintos a los previstos en las fracciones I y IV del artículo 13 de

tal ordenamiento, esto es, los relativos a los de educación inicial, básica,

indígena, especial, normal y demás para la formación de maestros, así como

los de actualización, capacitación y superación profesional para los maestros

de educación básica. Por tanto, el artículo 4o. de la Ley de Educación del

Distrito Federal, al señalar como obligatoria la impartición de la educación

preescolar, primaria, secundaria y media superior, lejos de transgredir

aquella legislación, se apega a la distribución de la función social educativa

que establece." (Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial

98


de la Federación y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 145/2001.

Página: 1036.)

"EDUCACIÓN. LOS ARTÍCULOS 135 Y 137 DE LA LEY RELATIVA DEL

DISTRITO FEDERAL INVADEN LA FACULTAD DE REGULAR EL SISTEMA

NACIONAL DE CRÉDITOS, REVALIDACIONES Y EQUIVALENCIAS DE

ESTUDIOS, QUE CORRESPONDE DE MANERA EXCLUSIVA A LA

AUTORIDAD EDUCATIVA FEDERAL. De conformidad con lo dispuesto en los

artículos 12 y 13 de la Ley General de Educación, se desprende que el

Congreso de la Unión confirió a la autoridad educativa federal, de manera

exclusiva, la facultad de regular el sistema nacional de créditos, revalidación

y equivalencias, y a las autoridades educativas locales, en el ámbito de sus

respectivas competencias, sólo la relativa a revalidar y otorgar equivalencias

de estudios, de acuerdo con los lineamientos generales que la autoridad

federal expida. En congruencia con lo anterior, resulta inconcuso que los

artículos 135 y 137 de la Ley de Educación del Distrito Federal, al regular la

revalidación, señalando los niveles en que se otorgará y los requisitos para

autorizarla, transgreden la distribución de la función social educativa

establecida en la citada ley general, pues invaden las atribuciones que le han

sido conferidas, en forma exclusiva, a la autoridad federal educativa."

(Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario Judicial de la

Federación y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002. Tesis: P./J. 150/2001.

Página: 1040.)

En este orden de ideas, si aceptamos que las leyes del Congreso de la Unión a las que se

refiere el artículo 133 constitucional, no son las leyes federales, es decir, las que regulan las

atribuciones que en la Constitución se confieren a determinados órganos con el objeto de

trascender únicamente al ámbito federal, sino las leyes generales que inciden en los diferentes

órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano, podemos concluir que, conforme a lo

previsto en ese precepto constitucional, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,

los tratados internacionales y las leyes generales expedidas por el Congreso de la Unión,

99


constituyen la "Ley Suprema de la Unión", en la inteligencia, por supuesto, de que la validez de

dichos tratados y leyes generales estará sujeta a que se apeguen a lo establecido en la propia

Constitución, en tanto del mismo precepto constitucional se desprende una clara regla de

supremacía constitucional respecto de los ordenamientos que de ella derivan.

Así interpretado el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, queda claro lo que significa el principio de "supremacía constitucional", conforme al

cual la Constitución General de la República, las leyes del Congreso de la Unión o "leyes

generales" y los tratados internacionales que estén de acuerdo con ella, constituyen la Ley

Suprema de toda la Unión, esto es, conforman un orden jurídico nacional en el que la Constitución

se ubica en la cúspide y, por debajo de ella, las mencionadas leyes generales y los tratados

internacionales.

Consecuentemente, si la Constitución General de la República, junto con las leyes

generales y los tratados internacionales forman parte del orden jurídico nacional, es incuestionable

que estos últimos se ubican en un plano jerárquicamente superior en relación con las leyes

federales y las leyes locales.

Asimismo, para corroborar la interpretación y alcance que debe darse al artículo 133

constitucional, debe indicarse que ya desde el Acta Constitutiva y de Reformas sancionada por el

Congreso Extraordinario Constituyente de los Estados Unidos Mexicanos de dieciocho de mayo de

1847, jurada y promulgada el veintiuno del mismo mes y año, se distinguía entre leyes generales y

leyes federales, específicamente en sus artículos 5º, 11, 12, 13, 14, 17, 23 y 24, cuyo texto es el

siguiente:

"Art. 5º. Para asegurar los derechos del hombre que la Constitución

reconoce, una ley fijará las garantías de libertad, seguridad, propiedad é

igualdad de que gozan los habitantes de la República, y establecerá los

medios de hacerlas efectivas."

100


"Art. 11. Es facultad exclusiva del Congreso general dar bases para la

colonización, y dictar las leyes conforme á las cuales los Poderes de la Unión

hayan de desempeñar sus facultades constitucionales."

"Art. 12. Corresponde exclusivamente a la Cámara, de diputados erigirse en

Gran Jurado para declarar, á simple mayoría de votos, si ha ó no lugar á

formación de causa contra los altos funcionarios, á quienes la Constitución ó

las leyes conceden este fuero."

"Art. 13. Declarado que ha lugar a la formación de causa, cuando el delito

fuere común, pasará el expediente á la Suprema Corte; si fuere de oficio, el

senado se erigirá en Jurado de sentencia, y se limitará a declarar si el

acusado es ó no culpable. Para esta declaración se necesita el voto de las

tres quintas partes de los individuos presentes, y hecha que sea, la Suprema

Corte designará la pena, según lo que prevenga la ley."

"Art. 14. En ningún caso podrá tenerse por aprobado un proyecto de ley, con

menos de la mayoría absoluta de votos de los individuos presentes en cada

una de las Cámaras."

"Art. 17. Los Secretarios del despacho responden de todas las infracciones

de ley que cometan, ora consistan en actos recomisión, ó sean de pura

omisión."

"Art. 22. Toda ley de los Estados que ataque la Constitución ó las leyes

generales, será declarada nula por el Congreso; pero esta declaración sólo

podrá ser iniciada en la Cámara de senadores."

"Art. 23. Si dentro de un mes de publicada una ley del Congreso general,

fuera reclamada como anticonstitucional, o por el Presidente, de acuerdo con

su Ministerio, o por diez diputados, o seis senadores, o tres legislaturas, la

101


Suprema Corte, ante la que se hará el reclamo, someterá la ley al examen de

las legislaturas, las que dentro de tres meses, y precisamente en un mismo

día, darán su voto."

"Art. 24. En el caso de los dos artículos anteriores, el Congreso general y las

Legislaturas a su vez, se contraerán a decidir únicamente si la ley de cuya

invalidez se trate es o no anticonstitucional; y en todo declaración afirmativa

se insertarán la letra de la ley anulada y el texto de la Constitución o ley

general a que se oponga."

De la transcripción anterior se advierte que en el Acta Constitutiva y de

Reformas de 1847, se hablaba de leyes del Congreso en el caso en que incidían

sólo en el ámbito federal, y que al referirse al control de la constitucionalidad de las

leyes locales, expresamente se señalaba que éstas podrían vulnerar lo establecido

en las leyes generales, lo que permite establecer que desde mil ochocientos

cuarenta y siete ya se contemplaba la existencia de disposiciones generales que,

junto con la Constitución General de la República, incidirían en los diversos órdenes

jurídicos parciales que integraban el orden jurídico nacional.

Más adelante, en la Constitución Política de 1857 también se hacía

referencia a leyes generales, como se advierte de su artículo 115, que disponía:

"Art. 115. En cada Estado de la federación se dará entera fe y crédito a los

actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El

Congreso puede, por medio de leyes generales, prescribir la manera de

probar dichos actos, registros y procedimientos y el efecto de ellos."

De este precepto constitucional se advierte también que ya desde esa

época se concebía como integrantes de un orden jurídico nacional a las leyes

generales, otorgándoles alcance para incidir en los diferentes órdenes jurídicos

parciales que integran al Estado Mexicano.

102


En las condiciones relatadas, es posible concluir que, en términos del

artículo 133 constitucional, los tratados internacionales, al ser parte de la Ley

Suprema de toda la Unión, se ubican jerárquicamente por encima de las leyes

federales y, por otra parte, atendiendo a las consideraciones de derecho

internacional que serán desarrolladas a continuación, también por encima de las

leyes generales; en el entendido de que esta Suprema Corte no se ha pronunciado

respecto a la jerarquía de aquellos tratados internacionales cuyo contenido esté

referido a derechos humanos, caso en el cual, pudiera aceptarse que la jerarquía

de éstos corresponda a la de la Constitución Federal misma, al concebirse dichos

instrumentos internacionales como una extensión de lo previsto por ésta.

Ahora bien, bajo un diverso enfoque del problema y, partiendo siempre de

la interpretación sistemática del texto constitucional, podemos considerar que la

Constitución mexicana contiene en su texto una visión internacionalista, es decir,

que hace referencia a diversos principios, dispersos en varios de sus preceptos, en

los cuales claramente se advierte una vocación para la convivencia pacífica con las

naciones que integran la comunidad internacional.

Sobre este particular debemos reconocer que la Constitución Federal de mil

novecientos diecisiete no contiene cláusulas o preceptos que específicamente

hagan referencia a la validez o jerarquía del Derecho Internacional, sin embargo, de

varios de sus artículos se desprende el reconocimiento del Constituyente a la

necesidad de establecer principios o guías que permitan al Estado Mexicano

insertarse en el contexto internacional.

Tal es el caso del principio de solidaridad internacional al cual se refiere el

artículo 3º constitucional, que si bien se ocupa primordialmente de las condiciones

bajo las cuales deberá impartirse la educación en el país, evidentemente refleja un

espíritu de cooperación internacional, que solamente puede construirse mediante la

participación de aquellos individuos que han aprendido a desarrollar armónicamente

103


sus capacidades intelectuales, interiorizando los principios de dignidad de la

persona, democracia, nacionalismo y solidaridad internacional.

El artículo 15 constitucional, a su vez, establece los límites que deberán

respetarse en la celebración de tratados internacionales de extradición, prohibiendo

que en éstos se vulneren los derechos humanos. Asimismo, el artículo 89 de la

Constitución, al establecer las facultades del Ejecutivo, específicamente en relación

con la conducción de la política exterior nacional, exige que se respeten los

principios de autodeterminación de los pueblos, de no intervención, de no uso de la

fuerza, de igualdad jurídica entre los Estados, de cooperación para el desarrollo y el

de la lucha por la paz y seguridad mundiales.

En un sentido más formal, el artículo 42 constitucional, al referirse a la

extensión de los mares nacionales y del espacio aéreo, hace mención expresa a

que ésta deberá fijarse conforme al Derecho Internacional, circunstancia que

evidentemente supone un reconocimiento expreso a la aplicabilidad de las normas

de Derecho Internacional dentro del territorio nacional en la medida en que, de

hecho, son éstas las que determinan la extensión territorial de la Nación, por

encima de cualquier norma interna.

Por otra parte, es claro que estos principios, si bien dispersos en la

Constitución mexicana, adquieren mayor relevancia en el mundo globalizado

contemporáneo, en el cual el tráfico de mercancías, de tecnología, de personas y

de ideas nos acerca de maneras y en formas antes impensables y, por ello mismo,

nos obliga a poner énfasis en las normas de colaboración y solidaridad

internacional.

En otras palabras, en los albores del siglo XXI, la interpretación del texto

constitucional debe realizarse buscando una congruencia no sólo interna, es decir,

del texto consigo mismo, sino también del texto con las condiciones sociales,

104


económicas y políticas a partir de las cuales se suscita el problema que debe ser

resuelto.

Así, una vez interpretado el artículo 133 constitucional y habiéndose

determinado que la Constitución, las leyes generales y los tratados internacionales

constituyen la Ley Suprema de la Unión y, por ende, estos últimos se ubican en una

situación jerárquicamente superior a las leyes federales, con el propósito de

demostrar que los tratados internacionales se ubican, inclusive, por encima de las

leyes generales, es conveniente hacer un estudio de los principios y normas del

Derecho Internacional que se refieren a la naturaleza de los tratados

internacionales y a los mecanismos a través de los cuales éstos son incorporados a

los órdenes jurídicos internos de cada país.

En este contexto, debemos tener presente que, de manera habitual, dentro

del territorio de un Estado encontramos normas vigentes tanto de derecho

internacional como de derecho interno. Mientras estos dos órdenes coexistan

armónicamente y no entren en conflicto entre sí, no habrá necesidad de determinar

si existe y cuál pudiera ser la relación de jerarquía entre ambos. No obstante, de

surgir un conflicto entre ambos órdenes, corresponderá a cada Estado determinar la

jerarquía que las normas de derecho internacional tienen dentro de su orden

jurídico interno.

Respecto a las relaciones que surgen entre derecho interno y el

internacional, la doctrina se ha dividido en dos grandes vertientes que pretenden

solucionar los problemas de validez, naturaleza, esencia y efectos del orden jurídico

internacional en el derecho interno, a saber: por una parte la escuela o teoría

dualista, representada principalmente por H. Trepel y Dionisio Anzilotti, y por otra, la

escuela o teoría monista del derecho internacional, entre quienes destacan los

siguientes tratadistas: Jellinek, Welzel, Kelsen, Kunz; Vedross; Scelle; Lauterpacht,

entre otros.

105


La tesis dualista, en términos generales, se caracteriza por reconocer a la

ley y a los tratados internacionales como dos fuentes de derecho distintas, cuyas

diferencias radican en su origen mismo, esto es, las leyes nacionales emanan de

los órganos estatales competentes (legislativos), y los tratados o convenciones, de

la voluntad común de Estados soberanos (a esta figura, en derecho internacional,

suele denominársele “Vereinbarung”), y si bien el derecho internacional no puede

ser aplicado automáticamente, su validez como derecho interno dependerá de que

el Estado lo admita o incorpore dentro de su propio sistema legal.

En estos casos, los conflictos que surjan entre leyes de derecho interno y

tratados internacionales deberán dilucidarse mediante una aplicación armónica y

sistemática de los principios interpretativos de los pactos del derecho de gentes y

las reglas de interpretación y aplicación de las leyes comunes bajo la óptica de

considerar como “complementarias” ambas fuentes de derecho. Los Estados que

se identifican con esta teoría o escuela son aquellos que en sus sistemas jurídicos

tienen previstos mecanismos específicos de admisión o incorporación de las

normas de derecho internacional al interno, y además sus Constituciones y demás

leyes reconocen la posibilidad de que un pacto internacional pueda aplicarse a un

caso concreto como fuente de derecho.

Conviene señalar que esta teoría está íntimamente relacionada con los

postulados de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, pues

evidentemente en dicho instrumento se parte de la base de una coexistencia del

derecho internacional y el derecho interno,

Por su parte, en la teoría monista se reconocen dos corrientes, la

nacionalista y la internacionalista. Para la primera de éstas, en principio, no puede

existir derecho positivo vigente en un país distinto al producido por los aparatos

legislativos del propio Estado y, en caso de conflicto entre derecho interno e

internacional, debe estimarse que el segundo se encuentra subordinado al primero.

Además, el Derecho Internacional sólo tendrá validez hasta que exista un acto

106


estatal legislativo que expresamente lo incorpore o adopte como derecho interno.

Los Estados que se caracterizan por seguir este sistema carecen de disposiciones

constitucionales o de leyes que otorguen vigencia a los pactos internacionales

como derecho doméstico una vez aprobados, y correlativamente se trata de

sistemas jurídicos que expresamente prohíben la aplicación del derecho

internacional en la resolución de los conflictos de derecho interno.

En la otra vertiente del monismo, se sostiene que el Derecho Internacional

es válido dentro del orden jurídico interno de un país una vez que el tratado ha sido

firmado por el Estado con independencia de que se siga un procedimiento de

adopción o aceptación. Esta escuela considera que los conflictos entre leyes

internas y tratados deben resolverse prefiriendo invariablemente a los segundos,

pues desde esta óptica se concede una supremacía absoluta al derecho

internacional.

En la práctica, y especialmente después de la Segunda Guerra Mundial,

estas teorías han tenido que ser modificadas para buscar un acercamiento entre

ambas posturas que permita dar respuesta a la realidad social, política y económica

internacional contemporánea. Sin embargo, lo cierto es que dentro del ámbito

teórico no se ha logrado formular una respuesta concreta y definitiva respecto a la

jerarquía entre el derecho internacional y el derecho interno.

Ahora bien, desde la óptica del derecho internacional, encontramos varios

principios que pueden sustentar la posición que sostiene que los tratados

internacionales tienen una mayor jerarquía que las leyes generales, federales y

locales.

El primer principio general que podemos identificar se refiere a que un

Estado no puede invocar su derecho interno como excusa para el incumplimiento

de las obligaciones contraídas frente a otros actores internacionales.

107


Este principio está contenido de manera expresa en la Convención de

Viena sobre el Derecho de los Tratados, suscrita por México el veintitrés de mayo

de mil novecientos sesenta y nueve y aprobada por el Senado el veintinueve de

diciembre de mil novecientos setenta y dos, publicada originalmente en el Diario

Oficial de la Federación el catorce de febrero de mil novecientos setenta y cinco y,

en su última versión, el veintiocho de abril de mil novecientos ochenta y ocho,

misma que en su artículo 27, en la parte conducente, establece textualmente:

“Artículo 27.

1. Un Estado parte en un tratado no podrá invocar las disposiciones de su

derecho interno como justificación del incumplimiento del tratado. (…)”

Este principio, sin embargo, admite excepciones, previstas también

expresamente en el artículo 46 de la Convención citada y que en esencia se

resumen en que procederá declarar la nulidad de un tratado opuesto al derecho

interno, en aquellos casos en que exista una violación manifiesta a éste y se afecte

una norma de importancia fundamental del derecho interno. En el entendido de que

la violación manifiesta ha sido definida por la Corte Internacional de Justicia como

aquella que resulta objetivamente evidente para cualquier Estado, conforme a la

práctica usual y la buena fe.

Un segundo principio de Derecho Internacional, plasmado en el artículo 26

de esta misma Convención, cuyo texto literal establece que “Todo tratado en vigor

obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe.”, se refiere al

compromiso de todo Estado de respetar de buena fe, no sólo el texto sino el espíritu

del tratado internacional del cual dicho Estado sea parte. En otras palabras, es la

formulación positiva del principio fundamental del Derecho Internacional

consuetudinario “pacta sunt servanda”.

Este principio lleva implícitas dos cuestiones, por un lado, que los Estados,

a través de la celebración de tratados, contraen libremente obligaciones, con el

108


objeto de que éstos sean aplicados y aquéllas cumplidas y, por otra parte, que el

incumplimiento de un Estado parte de un tratado a las obligaciones contraídas, lo

hace incurrir en responsabilidad internacional.

Asimismo, esta regla supone que entre estas obligaciones contraídas

libremente, se encuentra la de que el Estado deberá adecuar su derecho interno a

los compromisos internacionales asumidos, en el entendido de que cada Estado

decide soberanamente los mecanismos o procedimientos mediante los cuales

traduce las obligaciones contraídas a su derecho interno y la jerarquía que les

otorga dentro del mismo.

Sobre este punto debe precisarse que ante la ausencia material, que no

formal, de medios coactivos internacionales para obligar a los Estados al

cumplimiento de los compromisos asumidos libremente, resulta imprescindible la

cooperación de éstos para lograr cumplir los objetivos fijados en las convenciones

internacionales. Dicho de otra manera, únicamente en la medida en que los

Estados traduzcan o logren que las obligaciones internacionales asumidas permeen

el orden jurídico interno, se logra llevar a la práctica los compromisos adoptados.

Establecidos estos principios generales de derecho internacional, debemos

ahora analizar qué tratamiento suele darse o se ha dado desde el derecho nacional

o interno al tema.

Así tenemos que, atendiendo al principio político-jurídico de soberanía,

cada Estado tiene la facultad de establecer, a través de la normativa

correspondiente, el sistema mediante el cual incorpora, admite o convive con el

derecho internacional. Situación que apunta hacia la complejidad que representa

encontrar un único parámetro común a todos los Estados, pues cada uno de ellos

podrá válidamente, conforme a los intereses sociales, económicos y políticos

imperantes en una sociedad y momento dados, optar por cómo incorporar a los

tratados internacionales a su derecho y otorgarles determinada jerarquía.

109


A este respecto, la doctrina señala que, en un sentido general y, partiendo

del enfoque dualista o monista del derecho, pueden identificarse dos tipos de

recepción del derecho internacional en el orden jurídico interno:

I. La transformación, mecanismo elegido por aquellos países que parten

de una tradición dualista, supone que para que el derecho internacional tenga

efectos internos y pueda ser aplicado en el Estado, debe ser expresa y

específicamente transformado en norma de derecho interno mediante un acto

legislativo ad hoc.

Esta teoría, en virtud de la creciente complejidad y desarrollo de las

relaciones internacionales ha evolucionado hasta el punto de considerar que la

ratificación de los tratados, en tanto es un acto de soberanía estatal, es un acto

válido y suficiente de transformación.

II. La incorporación, considera que el derecho internacional es parte del

derecho interno sin que sea necesario un procedimiento constitucional o legal para

su ratificación o transformación.

Una vez adoptado cualquiera de estos dos modos de incorporación del

derecho internacional al nacional y, ante la convivencia de dos órdenes normativos

cuyo origen es diverso y cuyos propósitos, en ocasiones, pudieran resultar

divergentes, se plantea el problema de la jerarquía de las normas internacionales

con respecto a las normas de derecho interno.

En este contexto y para tener mayores elementos a partir de los cuales

concluir que los tratados internacionales se ubican jerárquicamente por encima de

las leyes generales y federales, es pertinente acudir al derecho comparado, de tal

manera que el trato dado al problema por distintos Estados, nos permita identificar

las directrices contemporáneas sobre el tema, debiéndose precisar que si bien los

datos que a continuación se proporcionan se refieren a legislaciones vigentes hasta

110


los años 2003 y 2004, se estima que éstos contribuyen a dibujar un panorama

mundial en relación con el desarrollo del tema.

A) Derecho Anglosajón.

Gran Bretaña.

En Gran Bretaña, la facultad para celebrar tratados internacionales le

corresponde al Poder Ejecutivo, que actúa en representación de la Corona

Británica. Cabe destacar que para la ratificación de los tratados internacionales, a

diferencia de otros Estados que siguen el sistema de common law, la Constitución

no le confiere al Parlamento esta facultad en forma expresa, sino que se deriva del

derecho consuetudinario. Si el tratado, para ser aplicable, requiere de alguna

modificación en la legislación interna o conlleva una erogación de fondos públicos,

el Parlamento, dentro de sus procesos ordinarios, podrá votar para aprobar o

desechar la moción. Sin embargo, de estar en desacuerdo con la firma de un

tratado, sólo podrá manifestarlo oficialmente y ejercer presión política para cambiar

el voto de los Ministros.

En la práctica, se han establecido principios consuetudinarios que han

facultado al Parlamento para intervenir en el proceso de ratificación e incorporación

de los tratados: i) Los tratados que tienen un impacto financiero directo en el

presupuesto del Estado, requerirán del consentimiento del Parlamento. Un ejemplo

de este tipo de acuerdos son los de doble imposición; ii) En los tratados de

naturaleza política que puedan generar controversia, por lo general, el Gobierno

solicita el consentimiento del Parlamento como una manera de salvaguardar su

posición; iii) A los tratados que requieren de ratificación se les aplica la Regla

Ponsonby.

111


En mil novecientos veinticuatro se estableció la Regla Ponsonby que

establece que, salvo en situaciones de emergencia, todo tratado celebrado por

Gran Bretaña sujeto a ratificación o incorporación (que se presenta por lo general

en tratados multilaterales en donde el Estado no es un signatario original), deberá

ser depositado ante el Parlamento por un periodo de 21 días hábiles para que sea

revisado y debatido, antes de que pueda ser ratificado y publicado. Una vez

transcurrido dicho periodo, si el Parlamento no presenta objeción alguna, se tendrá

por ratificado, y éste emitirá una ley que trasformará el tratado en derecho aplicable

internamente. La única excepción a la aplicación de esta regla son los tratados en

materia de guerra, en tanto existe un principio de derecho constitucional que le

concede la facultad a la Reina, siempre aconsejada por sus Ministros, para declarar

la guerra, incluso sin la intervención del Parlamento.

Ahora bien, en aquellos casos en los cuales exista alguna contradicción

entre el derecho interno y las disposiciones del tratado celebrado, previamente a la

emisión de una Ley del Parlamento, éste vigilará que la legislación interna se

adecue a las disposiciones del tratado para así estar en posibilidad de cumplir con

las obligaciones contraídas. No obstante, si llegara a presentarse alguna

contradicción entre las disposiciones de un tratado y la legislación interna, se

aplicará el principio ius posteriori derogat priori.

En el supuesto de que el Estado Británico hubiera firmado un tratado

internacional y no se emitiera una ley que lo transforme en legislación interna, cabe

mencionar que desde el punto de vista del derecho internacional, el Estado

Británico seguirá siendo sujeto de responsabilidad internacional.

En estos casos, evidentemente se planteará un conflicto entre el derecho

internacional y el derecho nacional, ya que en el plano internacional subsistirán las

obligaciones que Gran Bretaña hubiera contraído al celebrar el tratado

correspondiente, sin embargo, internamente los tribunales ingleses ya no podrán

aplicar las disposiciones del tratado internacional suscrito.

112


De lo anterior se advierte que en Gran Bretaña, se establece una clara

diferencia entre los efectos que puede generar un tratado respecto al derecho

internacional y respecto al derecho interno. Así, en términos del derecho

internacional cualquier tratado celebrado produce efectos con la mera ratificación

de la Corona inglesa, sin embargo, éstos no tendrán efectos internamente a menos

y hasta que el Parlamento apruebe una ley específica que se los confiera.

Conviene señalar que en la mayoría de los países del Commonwealth los

procedimientos para la celebración e incorporación de los tratados internacionales

son similares al de Gran Bretaña, mientras que, fuera del área del Commonwealth,

lo habitual es que sea el Poder Legislativo, o parte de éste, el que participe

directamente en el proceso de ratificación de los tratados, motivo por el cual, como

ya se precisó en párrafos anteriores, la ratificación misma se transforma en un acto

legislativo y los tratados empiezan a surtir efectos para el derecho internacional y

para el derecho interno simultáneamente.

Por otro lado, en relación con la aplicación del derecho comunitario europeo

en la Gran Bretaña, los tribunales han determinado que éste debe ser superior

jerárquicamente a la legislación interna. El argumento que sustenta esta postura

parte de la base de que la incorporación de Gran Bretaña a la Unión Europea

supuso la renuncia del Parlamento a su derecho soberano para legislar en sentido

opuesto a lo que dispongan los tratados comunitarios en materia de políticas

sociales y económicas.

2. Estados Unidos de América.

En Estados Unidos de América opera lo que se conoce como el principio de

Supremacía de la Constitución de los Estados Unidos respecto al derecho

internacional, y en particular, respecto de los tratados internacionales.

113


El artículo VI, párrafo 2, de la Constitución de este país establece lo que se

conoce en la doctrina jurídica estadounidense como la cláusula de supremacía

(supremacy clause). Específicamente, dicho precepto dispone que: “[la

Constitución], y las leyes de los Estados Unidos, que se expidan con arreglo a ella,

y todos los tratados celebrados o que se celebren bajo la autoridad de los Estados

Unidos de América, serán la ley suprema del territorio (”the supreme law of the

land”), y los jueces de cada Estado estarán obligados a observarlos, no obstante

cualquier disposición en contrario que se encuentre en la Constitución o las leyes

de cualquier Estado”.

Del texto transcrito podemos advertir que el artículo 133 de la Constitución

Política de los Estados Unidos Mexicanos tomó como base al artículo VI, párrafo 2,

de la Constitución Política de los Estados Unidos de América, circunstancia de

particular relevancia para el presente estudio si tomamos en cuenta que, en la

doctrina jurídica estadounidense, se generó el mismo debate en cuanto a la

interpretación del enunciado “ley suprema del territorio”, para determinar si éste

podía entenderse en el sentido de que los tratados internacionales estaban en el

mismo rango jerárquico que la Constitución.

El punto a debate se resolvió no tanto teóricamente sino gracias a la

jurisprudencia de los tribunales, que han definido casuísticamente la jerarquía de

las normas en el orden interno norteamericano, determinando que tanto los tratados

internacionales como los executive agreements (acuerdos ejecutivos), están sujetos

a limitaciones constitucionales y por ende están en un nivel jerárquico inferior a la

Constitución. Los executive agreements son acuerdos internacionales, celebrados

por el Presidente de los Estados Unidos de América que no requieren de la

aprobación del Senado (a diferencia de los tratados internacionales que, con

fundamento en el artículo 2º, Segunda Sección de la Constitución Política de los

Estados Unidos de América, requieren de la aprobación de una mayoría de dos

tercios del Senado), aunque el Senado deberá ser notificado por el Poder Ejecutivo

dentro de un plazo de 60 días contados a partir de la firma del acuerdo (Case-

114


Zablocki Act, 1 U.S.C §112b). El poder del Presidente de los Estados Unidos de

América para firmar estos acuerdos no está expresamente contemplado en la

Constitución, motivo por el cual algunos tribunales de los Estados Unidos de

América se han pronunciado en el sentido de que, debido a que estos acuerdos no

son aprobados por el Senado, no constituyen ley suprema del territorio, de acuerdo

a lo establecido en el artículo VI, párrafo 2, de la Constitución Política de los

Estados Unidos de América.

Al resolver el caso Reid v. Covert [354 US 1(1957)], la Suprema Corte de

Justicia de los Estados Unidos de América se pronunció en el sentido de que

ningún tratado internacional o acuerdo ejecutivo podía conferirle al Congreso la

autoridad para actuar en contravención con alguna de las disposiciones contenidas

en la Constitución, por lo que se estableció el principio de que los tratados

internacionales deben supeditarse a la Constitución. Cabe mencionar que hasta la

fecha, la Corte Suprema de ese país no ha declarado la invalidez de ningún tratado.

En el caso citado, la Suprema Corte de Justicia declaró la invalidez de un acuerdo

ejecutivo por considerar que violaba la quinta enmienda que se refiere, entre otros

temas, al derecho a la no auto-incriminación, al derecho a ser juzgado por un

jurado, a las garantías procesales, y al derecho a no ser privado de la propiedad sin

un proceso previo (due process).

En la práctica, en los Estados Unidos de América se reconocen dos tipos de

tratados internacionales, ampliamente discutidos en la doctrina estadounidense: los

auto-aplicativos (self-executing treaties) y los no auto-aplicativos (non-self-executing

treaties). También se presentan casos en los que sólo algunas disposiciones de los

tratados no son auto-aplicativas.

Hay que hacer notar que esta diferencia ha sido creación del Poder Judicial,

ya que la fórmula original de la Constitución que establece que “todos los tratados

serán ley suprema del territorio”, no hace distinción alguna en lo que se refiere a la

aplicabilidad de los tratados. En la actualidad, la determinación de cuáles son

115


tratados auto-aplicativos y cuáles no lo son, es materia de interpretación que le

corresponde al Poder Judicial, el cual hace la determinación dependiendo del

contenido político de los tratados. Según este parámetro interpretativo, la mayoría

de los tratados se consideran ya sea parcialmente o en su totalidad no auto-

aplicativos, esto es, necesitan de un acto normativo posterior para su aplicación

interna.

Por otra parte, los tratados tienen en los Estados Unidos de América el

mismo nivel jerárquico que las leyes emanadas del Congreso, lo que implica que

dicho órgano legislativo puede modificar un tratado emitiendo legislación contraria a

las disposiciones de éste; y de igual manera, las disposiciones de un tratado

posterior pueden modificar alguna ley del Congreso expedida con anterioridad a la

entrada en vigor de éste [Charton v. Nelly, 229 U.S. 447, 463 (1913); United States

v. Lee Yen Tai, 185 U.S. 213, 220 (1902)]. Por lo general, los tribunales procuran

armonizar las disposiciones contenidas en los tratados con las leyes federales y

locales [ver Johnson v. Browne, 205 U.S. 309, 321 (1907)]. Sin embargo, en caso

de que exista conflicto entre las leyes emitidas por el Congreso y las disposiciones

de un tratado internacional, se aplica el principio ius posteriori derogat priori. La

Suprema Corte de los Estados Unidos de América estableció esta regla al resolver

el caso Whitney v. Robertson [124 U.S. 190] en 1888. En casos más recientes

[United States v. Stuart, 489 U.S.353, 375 (1989); Breard v. Greene, 523 U.S. 371,

376 (1998)], la Suprema Corte de Justicia norteamericana ha reafirmado este

principio estableciendo que la legislación emitida por el Congreso se encuentra en

una paridad absoluta con un tratado, y cuando la legislación sea posterior en tiempo

y contravenga lo dispuesto por un tratado, la legislación producirá la nulidad de

éste.

En cuanto a la jerarquía de los tratados internacionales frente a las leyes de

los Estados Federales, la Suprema Corte de Justicia de los Estados Unidos de

América ha considerado que frente a las leyes estatales los tratados y acuerdos

ejecutivos sí tienen una mayor jerarquía [United States v. Belmont, 301 U.S. 324

116


(1937); United States v. Pink, 315 U.S. 203 (1942)]. Por lo que, en caso de conflicto

entre una ley estatal y un acuerdo ejecutivo o un tratado, prevalecerán estos

últimos.

B) Legislaciones europeas.

1. Derecho de la Unión Europea (derecho comunitario).

En el territorio de la Unión Europea existe una confluencia de distintos

ordenamientos jurídicos que, aunque formalmente mantienen su independencia,

están cada vez más interrelacionados. Esta interrelación obedece en gran medida a

la labor de los tribunales en distintos órdenes jurisdiccionales.

El sistema de jerarquía de las leyes de la Unión Europea, por orden de

importancia, tiene dos niveles:

Los tratados comunitarios constitutivos, denominados derecho primario u

originario, aplicables a los Estados miembros actuales y a cualquiera de los nuevos

miembros. Éstos son, entre otros, el de París del dieciocho de abril de mil

novecientos cincuenta y uno; el de Roma de veinticinco de marzo de mil

novecientos cincuenta y siete; el de Bruselas del ocho de abril de mil novecientos

sesenta y cinco; y el de Maastrich del siete de febrero de mil novecientos noventa y

dos que establece propiamente la Unión Europea.

Las normas jurídicas creadas por las instituciones comunitarias,

denominadas derecho secundario o derivado. Estas últimas son normas emitidas

por el Consejo de la Unión Europea, que representa a los Estados miembros

individuales; la Comisión Europea, que defiende los intereses de la Unión en su

conjunto; el Parlamento Europeo, que representa a los ciudadanos de la Unión

Europea; y las resoluciones de la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas.

117


Las normas jurídicas secundarias derivadas de los tratados se clasifican, a

su vez, en cuatro categorías: 1. Reglamentos; 2. Directivas; 3. Resoluciones; y 4.

Recomendaciones y avisos.

1. Reglamentos. Son la fuente jurídica principal para el derecho

comunitario, cuya aplicación se basa en los siguientes principios: i. Tienen

aplicación general en todos los Estados de la Unión Europea, creando derechos y

obligaciones. Esto tiene como consecuencia que un particular puede invocar ante

un tribunal nacional, como ley positiva y vigente, las disposiciones de un

reglamento; ii. La aplicación de un reglamento no puede ser incompleta o selectiva;

iii. Tienen efecto inmediato y son directamente aplicables, es decir, no necesitan de

un acto de incorporación al derecho interno; iv. Son los ordenamientos empleados

preferentemente en aquellos casos en los que se quiere legislar comunitariamente

sobre una determinada materia.

Existen dos tipos de reglamentos:

Los que regulan actos fundamentales para la integración misma de la Unión

Europea, derivados directamente de los tratados comunitarios, y que constituyen

esencialmente los reglamentos del Consejo de Europa, y

Los de ejecución, que sirven para la aplicación de las disposiciones de un

tratado. En este sentido, los reglamentos de ejecución no pueden modificar o

contradecir los reglamentos que regulan actos fundamentales, por lo que se

entiende que existen dos niveles jerárquicos entre los dos tipos de reglamentos.

2. Directivas. A diferencia de los reglamentos, éstas no necesariamente

tienen una aplicación general para todos los Estados miembros del la Unión, sino

sólo para aquellos a los que se destinan. Le permiten un mayor margen de

maniobra a los Estados, ya que en estos ordenamientos se establecen únicamente

los objetivos buscados, dejando en libertad a los Estados miembros sobre los

118


medios para conseguir dichos objetivos. Por lo general, son empleados para regular

temas agrícolas y de medio ambiente. Las directivas, no son, en principio,

directamente aplicables en los Estados miembros de la Unión, por lo que necesitan

un acto de incorporación al derecho interno de cada Estado.

3. Resoluciones. Tampoco tienen, en principio, una aplicación general en

los Estados miembros, pues se trata de actos de carácter particular cuyos efectos

son obligatorios únicamente para sus destinatarios. En éstas se pueden fijar tanto

los objetivos como los medios para alcanzar los resultados impuestos.

4. Recomendaciones y avisos. Son utilizados principalmente en materia

de política comercial, no tienen fuerza jurídica vinculante y no se imponen a los

Estados miembros. Constituyen instrumentos de orientación para las instituciones

comunitarias para el dictado de legislaciones. Su fuerza es ante todo política y

moral, y tienen como propósito el de esclarecer las intenciones del órgano o

institución que las emite.

Es importante destacar que la Unión Europea tiene personalidad jurídica

propia, por lo que puede defender sus intereses jurídicos y celebrar contratos y

tratados.

2. España

La Constitución española de mil novecientos setenta y nueve contiene, en

el Titulo III, Capítulo Tercero, artículos 93, 94, 95 y 96, disposiciones referentes a

los tratados internacionales.

La posición de los tratados internacionales dentro de la jerarquía jurídica

interna no se resuelve de forma expresa en la Constitución, e incluso se dificulta el

tema debido a que el artículo 96 de la misma establece que “…los tratados

internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en

119


España, formarán parte del ordenamiento interno”. De ello se sigue que, en

principio, la Constitución española reconoce a los tratados internacionales su

carácter de fuente de derecho interno desde el momento mismo de su publicación

oficial, optando, por tanto, por el sistema de recepción automática en el

ordenamiento interno.

La jerarquía de los tratados internacionales en el derecho interno español

se presenta de la siguiente manera:

La conformidad de los tratados a la Constitución, se desprende del hecho

de que este último ordenamiento se considera como la norma jurídica suprema del

orden jurídico interno español, como consta en el artículo 95, inciso primero,

constitucional, el cual señala que la celebración de un tratado internacional que

contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión

constitucional. En el caso de que un tratado ya celebrado y publicado, resultara

contrario a la Constitución, podría ser anulado por el Tribunal Constitucional, lo que

plantearía problemas delicados de responsabilidad internacional del Estado. Es por

ello que la Constitución prefirió establecer procedimientos de control previo de la

constitucionalidad de los tratados que permitan asegurar su apego al texto

constitucional antes de proceder a su celebración. A tal efecto, el Gobierno o

cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que

declare si existe o no contradicción entre la Constitución y el Tratado antes de su

celebración. Cabe destacar que, en ocasiones, cuando el texto del tratado resultara

contrario a alguna disposición constitucional, podrá ser la Constitución misma la

que sea modificada.

Por otra parte, la Constitución establece en el artículo 94, los casos en los

que, dependiendo de la materia sobre la cual verse el tratado, se deberá solicitar

antes de su suscripción la autorización previa de las Cortes Generales. Estos casos

son, cuando se trate de: a) Tratados de carácter político; b) Tratados o convenios

de carácter militar; c) Tratados o convenios que afecten la integridad territorial del

120


Estado o los derechos y deberes fundamentales establecidos en el Título Primero

(referente a los derechos y deberes fundamentales de los españoles); d) Tratados o

convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Pública; y e)

Tratados o convenios que supongan modificación o derogación de alguna Ley o

exijan medidas legislativas para su ejecución.

Respecto a las relaciones de los tratados internacionales con la ley, según

el artículo 96, inciso primero, constitucional, las disposiciones de los tratados sólo

podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los

propios tratados o de acuerdo a las normas generales del derecho internacional, lo

que supone que los tratados no pueden ser alterados por las leyes internas. Por lo

que, mientras el tratado no sea derogado, modificado o denunciado mediante los

procedimientos especificados en el artículo 96 constitucional, las leyes internas no

pueden regular las materias objeto del tratado de modo contradictorio, pues la

competencia de las mismas ha quedado temporalmente reservada al tratado

(Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1985).

2.1. Relación entre el derecho comunitario y el derecho interno

español.

La existencia de los ordenamientos propios de la Unión Europea, plantea

problemas complejos de relación con los ordenamientos nacionales, habida cuenta

de que ambos disponen de autonomía y por lo tanto, de ámbitos de aplicación

propia. Esta interacción se rige por dos principios: el de efecto directo y el de

primacía del derecho comunitario, principios que han sido asumidos por la

jurisprudencia española, tanto por el Tribunal Supremo, como por el Tribunal

Constitucional.

El principio de efecto directo, se refiere a que la mayoría de las

disposiciones comunitarias se consideran auto-aplicables, por lo que no requerirán

un acto de incorporación al derecho interno de los Estados miembros. En el caso

121


STJCE Simmenthal, la Corte de Justicia de las Comunidades Europeas se

pronunció en el sentido de que “…la aplicación directa del derecho comunitario

significa que las normas deben aplicarse plena y uniformemente en todos los

Estados miembros desde la fecha de su entrada en vigor y por el tiempo en que

permanezcan vigentes. Las disposiciones auto-aplicativas son una fuente directa de

derechos y obligaciones para todos aquellos afectados, ya sea los Estados

miembros o los particulares; estas consecuencias también son aplicables a las

cortes nacionales cuya función, como órgano de un Estado miembro, es proteger

los derechos concedidos a los individuos por el derecho comunitario”.

Por otra parte, el principio de primacía del derecho comunitario supone que

en caso de conflicto entre el derecho interno de un país y el derecho comunitario,

prevalecerá este último. Cabe mencionar que, este principio no parte de una norma

expresa en el derecho comunitario sino de una resolución de la Corte de Justicia de

las Comunidades Europeas al resolver el caso Costa/ENEL, el quince de julio de mil

novecientos sesenta y cuatro. En esta resolución, la Corte Europea consideró que,

“…una ley que emane de un tratado [comunitario], que constituye una fuente

independiente de derecho, no puede, debido a su origen y naturaleza especial, ser

superada por disposiciones legales domésticas, sin que se le prive de su carácter

de derecho comunitario y sin que la base legal de la comunidad misma sea

cuestionada. La transferencia al derecho interno de los derechos y obligaciones

emanadas del tratado por parte del Estado, conlleva una limitación permanente a

sus derechos soberanos”. Con ello se entiende que los Estados miembros han

cedido a la Unión Europea parte de sus competencias, ya que para que se puedan

lograr los objetivos de la Unión, así como cierta uniformidad, no pueden prevalecer

las normas internas de los Estados sobre el derecho comunitario. Esto implica que,

una vez que una ley comunitaria entre en vigor, aun y cuando sea opuesta al

derecho interno de un Estado, el derecho nacional se tornará inmediatamente

inaplicable “sin necesidad de pedir o esperar la remoción previa por vía legislativa o

mediante cualquier otro procedimiento constitucional” (caso STJCE Simmenthal).

122


3. Francia.

En Francia las leyes internas siguen una jerarquía piramidal en la que la

norma de nivel superior prevalece sobre la de nivel inferior. Esta jerarquía general,

de superior a inferior, se ubica de la siguiente manera: i. Derecho comunitario, ii.

Constitución, iii. Tratados Internacionales; iv. Leyes y ordenanzas; v. Actos

reglamentarios (decretos, órdenes y circulares).

Para efectos del presente estudio, y toda vez que ya se ha hecho mención

del derecho comunitario, basta con explicar la jerarquía constitucional y de los

tratados.

La Constitución de mil novecientos cincuenta y ocho, así como los

principios que de ella emanan, son la ley suprema de la nación. También en este

rango se encuentran disposiciones que antecedieron a la Constitución de cincuenta

y ocho, pero que forman parte integral de la estructura jurídica estatal, tal como la

Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

Cabe señalar que aunque la Constitución ocupe la cima en la jerarquía de

las normas, constituye, no obstante, un ordenamiento interno del Estado y suele

contener normas concurrentes con las normas comunitarias. La Corte de Justicia de

las Comunidades Europeas y la Corte Europea de Derechos del Hombre, han

sustentado el criterio de que los compromisos internacionales deben primar sobre la

totalidad de las reglas internas de los Estados miembros de la Unión Europea,

incluyendo, por supuesto, sus constituciones.

Por otra parte, en lo referente a los tratados internacionales, de acuerdo con

el artículo 52 constitucional, “el Presidente de la República negocia y ratifica los

tratados”. En el caso de tratarse de “tratados de paz, de comercio, referentes a la

123


organización internacional, que tengan un impacto en las finanzas del Estado, que

modifiquen disposiciones de carácter legislativo, aquellos referentes a el estado de

las personas, y los que impliquen una cesión, intercambio o adjudicación del

territorio, no podrán ser ratificados o aprobados sin la expedición de una ley”

(artículo 53).

El artículo 55 constitucional establece que “los tratados o acuerdos

regularmente ratificados o aprobados, tienen, desde su publicación, una autoridad

superior a las leyes, bajo reserva, para cada acuerdo o tratado” de que su

aplicación sea recíproca entre los Estados. Por otra parte, en su artículo 54 prevé

que “si el Consejo Constitucional – después de haber sido interpelado por el

Presidente de la República, el Primer Ministro, el Presidente de alguna de las

Cámaras, 60 diputados o 60 Senadores - declara que un compromiso internacional

contiene una cláusula contraria a la Constitución, la autorización para ratificar o

aprobar dicho compromiso no puede tener lugar sino después de haber revisado la

Constitución”.

De las anteriores disposiciones se desprende que la Constitución de mil

novecientos cincuenta y ocho, y la jurisprudencia del Consejo Constitucional,

consideran que los tratados o acuerdos internacionales están subordinados a la

Constitución, en tanto que no pueden producir efectos jurídicos si son contrarios a

ésta. Por otra parte, los tratados tienen una jerarquía superior a las leyes, siempre y

cuando hayan sido ratificados o aprobados por el Ejecutivo y que sean aplicados

por los demás Estados signatarios en forma recíproca (cláusula de reciprocidad).

Cabe mencionar que el principio de reciprocidad no se aplica al derecho

comunitario.

El Consejo de Estado se ha pronunciado repetidamente en el sentido de

que los tratados internacionales tienen una jerarquía superior a la de las leyes,

incluso en aquellos casos en que éstas sean anteriores a la ratificación del tratado.

En cuanto a los Tratados Comunitarios, en el caso Nicolo de mil novecientos

124


ochenta y nueve, el Consejo de Estado resolvió en el sentido de que las normas

derivadas de los tratados comunitarios tienen una fuerza jurídica superior a las

leyes internas (diferentes de la constitución), incluso posteriores a éstos.

De hecho, conforme a lo dispuesto en el artículo 54 de la Constitución

francesa, el Consejo Constitucional consideró que las disposiciones contenidas en

algunos tratados comunitarios eran contrarios a la Constitución, por lo que la de mil

novecientos cincuenta y ocho debió ser reformada en varias ocasiones para permitir

la ratificación de los siguientes tratados: el veinticinco de junio de mil novecientos

noventa y dos, el Tratado de Maastrich; el veinticinco de noviembre de mil

novecientos noventa y tres, los acuerdos internacionales en materia de asilo; el

Tratado de Ámsterdam; y el ocho de julio de mil novecientos noventa y nueve, el

tratado que constituyó la Corte Penal Internacional.

Es interesante hacer notar que en Francia, el control constitucional de las

leyes se lleva a cabo previamente a la promulgación de éstas por el Consejo

Constitucional (Conseil Constitutionnel). La Administración tiene la obligación de

promulgar leyes que no sean contrarias a la Constitución ni a los principios

generales del derecho que emanen principalmente del preámbulo de la Constitución

que se imponen a toda autoridad administrativa aún en la ausencia de

disposiciones legislativas.

Relación entre el derecho comunitario y el derecho interno francés.

En caso de conflicto entre el derecho comunitario y el derecho interno

francés se aplican los dos principios antes enunciados, esto es, el principio de

efecto directo y el de primacía del derecho comunitario frente al derecho interno.

Este último fue reconocido por la Corte de Casación (Cour de Cassation) en mil

novecientos setenta y cinco en la resolución “Jaques Vabre” y por el Consejo de

Estado en 1989, caso “Nicolo”). La jurisprudencia reconoció, en mil novecientos

noventa la superioridad jerárquica de los reglamentos comunitarios sobre las leyes

125


nacionales, e igualmente, en mil novecientos noventa y dos la superioridad de las

directivas comunitarias sobre las mismas.

Por lo que hace al problema de la supremacía de la Constitución francesa,

el problema no está totalmente resuelto. En mil novecientos noventa y ocho, el

Consejo de Estado rehusó pronunciarse sobre las consecuencias de una

contradicción entre las disposiciones nacionales y las obligaciones internacionales.

Cabe mencionar que lo anterior no parece tener incidencia práctica ya que, como

se mencionó anteriormente, cualquier contradicción entre ambos ordenamientos se

previene al establecerse que la Constitución debe ser reformada para hacerla

conforme con los tratados europeos. Por lo que, en realidad el conflicto entre

disposiciones legales europeas y disposiciones legales internas es percibido

teóricamente, más como un problema de competencias y no tanto como un

problema de jerarquías.

4. Federación Rusa.

La Constitución de la Federación Rusa es un ejemplo de aquellas de

reciente creación que establecen de manera expresa la jerarquía de las normas y

de los tratados internacionales. En su artículo 15, dispone que:

“La Constitución…tendrá fuerza legal suprema y efectos directos, y será

aplicable en todo el territorio de la Federación Rusa. Las leyes promulgadas por la

Federación Rusa no podrán oponerse a la Constitución” (párrafo 1)”. De este

párrafo se desprende un primer nivel jerárquico ocupado por la Constitución.

“Los principios generalmente reconocidos y las normas del derecho

internacional y los tratados internacionales suscritos por la Federación Rusa serán

una parte integrante del sistema (legal). Si un tratado internacional estipulara

disposiciones divergentes de aquellas establecidas en las leyes, las disposiciones

del tratado prevalecerán”. Del texto de este párrafo se desprende que los tratados

126


internacionales se ubican en un nivel jerárquicamente inferior a la Constitución,

pero son jerárquicamente superiores a las demás leyes y, que en caso de conflicto

entre las disposiciones de un tratado internacional y alguna ley interna,

prevalecerán las disposiciones del tratado.

Cabe mencionar que en la “cláusula de supremacía jerárquica” de la

Constitución de la Federación Rusa no se establece ninguna distinción entre

aquellos acuerdos internacionales que requieren ser ratificados por el Parlamento y

aquellos que no requieren de ratificación; los tratados auto-aplicativos y los no auto-

aplicativos; ni se establece nada en referencia al requisito de publicación de los

tratados ratificados. Estos temas están regulados por una ley especial sobre

tratados internacionales, la Ley Federal sobre Tratados Internacionales de la

Federación Rusa, aprobada por la Duma (Parlamento) el dieciséis de junio de mil

novecientos noventa y cinco, que entró en vigor el veintiuno de julio del mismo año.

Por otra parte, el artículo 115 de la citada Constitución, establece otro nivel

jerárquico inferior al de la Constitución, tratados internacionales, leyes federales y

decretos normativos presidenciales: éste es ocupado por los decretos y órdenes

gubernamentales. Las órdenes gubernamentales tienen fuerza vinculante en toda la

Federación, y “podrán ser rechazadas por el Presidente si contravienen la

Constitución, leyes federales o decretos presidenciales”.

C) Legislaciones Latinoamericanas

1. Brasil.

Una vez incorporados al ordenamiento interno brasileño, los tratados

internacionales son considerados como leyes y producen los mismos efectos que

una ley ordinaria. Su nivel jerárquico es inferior al de la Constitución y por lo tanto

están, como las demás leyes, sujetos a control constitucional. Este principio se

deduce del artículo 102, inciso III, párrafo b), de la Constitución de mil novecientos

ochenta y ocho, que confiere a la Suprema Corte de Justicia la competencia para

127


juzgar, mediante recurso extraordinario, “las causas decididas en única o última

instancia, cuando la decisión implique declarar la inconstitucionalidad de un tratado

o ley federal”. Con base en esta disposición, la Suprema Corte de Justicia de Brasil

estableció, en mil novecientos setenta y siete, la tesis que señala que los tratados

internacionales poseen una jerarquía equiparada a la ley federal, siendo aplicable,

en caso de conflicto, el principio ius posteriori derogat priori, “a pesar de que Brasil

incurra en responsabilidad internacional por incumplimiento del tratado” (Recurso

Extraordinario no. 80.004).

Cabe resaltar que este criterio no se aplica a los tratados que versen sobre

derechos humanos, ya que la Constitución de Brasil los considera en el mismo nivel

jerárquico que ésta, acogiendo los principios de indivisibilidad e interdependencia

de los derechos humanos. Este principio se deduce de lo establecido en el inciso

LXXVII, del artículo 5º constitucional, que señala que las normas que definen

derechos y garantías tienen aplicación inmediata (párrafo 1). Con ello, la

Constitución le da el tratamiento a los derechos fundamentales de, lo que se

denomina en la doctrina brasileña, cláusulas pétreas, es decir, disposiciones que no

pueden ser derogadas o modificadas posteriormente. Así, los derechos humanos

son considerados como valores fundamentales del orden constitucional brasileño

por lo que no pueden ser abolidos por medio de una reforma a la Constitución

(artículo 60, párrafo 4º, párrafo IV).

Por otra parte, el segundo párrafo del artículo 5 de la Constitución, es

también fundamental para la materia ya que presenta la interacción entre el

derecho internacional, en materia de derechos humanos, y el derecho interno, al

determinar que “los derechos y garantías contenidos en [la Constitución de Brasil]

no excluyen…aquellos plasmados en tratados internacionales de los que la

República Federativa del Brasil sea parte”. A través de esta disposición, el derecho

internacional de los derechos humanos es incluido en los derechos tutelados por la

Constitución de Brasil. Así, los tratados internacionales de derechos humanos de

los cuales Brasil forma parte, pasan a ser parte del derecho interno. Además, cabe

128


señalar que cuando exista un conflicto entre el derecho internacional de los

derechos humanos y el orden jurídico interno, el criterio adoptado será el que le sea

más favorable al individuo, que es el titular del derecho.

2. Argentina.

La reforma efectuada en el año de mil novecientos noventa y cuatro al

artículo 75, párrafo 22, de la Constitución Argentina, modificó el orden jerárquico de

los tratados internacionales respecto de la Constitución y del resto de las normas de

derecho interno. Concretamente, este artículo le otorga actualmente a los tratados y

concordatos “…jerarquía superior a las leyes” y, respecto de los once instrumentos

de derechos humanos que se enumeran en el mismo artículo, establece que “…en

las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan artículo

alguno de la primera parte de esta Constitución, y deben entenderse

complementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos”.

Esta disposición constitucional reconoce como antecedente inmediato el

fallo de la Corte Suprema de Justicia de Argentina en el caso Ekmekdjian v.

Sofovich [CSA, Tomo 315, Folio 1492, (1992)], en el que, si bien no estaba en

discusión la jerarquía normativa de los tratados respecto de las leyes internas, la

Corte Suprema analizó el tema y se pronunció sobre la superioridad jerárquica de

los tratados respecto de las leyes con una jerarquía inferior a la Constitución.

Por otra parte, en el caso Cafés La Virginia S.A. [CSA, Tomo 317, Folio

1282, (1994)], la Corte Suprema de Justicia estableció que “…la aplicación por los

órganos del Estado argentino de una norma interna que transgreda un tratado,

además de constituir el incumplimiento de una obligación internacional, vulnera el

principio de la supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes internas”.

Las anteriores decisiones atienden a lo dispuesto por la Convención de

Viena sobre el Derecho de los Tratados, aprobada en Argentina por la ley 19.865,

129


ratificada por el Poder Ejecutivo el cinco de diciembre de mil novecientos setenta y

dos y en vigor desde el veintisiete de enero de mil novecientos ochenta, que

confiere primacía al derecho internacional sobre el derecho interno.

Cabe mencionar que la Constitución argentina establece una diferencia

entre los tratados internacionales en materia de derechos humanos y los que

versan sobre otras materias (ambos regulados por el artículo 75, párrafo 22, de la

Constitución de Argentina). En el caso de los primeros, se les confiere una jerarquía

constitucional, creando de esta forma un “bloque constitucional”, conformado por la

Constitución misma y los instrumentos de derechos humanos que en el artículo 75,

párrafo 22, se enumeran. En el caso de los tratados internacionales que versan

sobre otras materias, si bien se les da un rango jerárquico superior a las demás

leyes, no forman parte del “bloque constitucional” por lo que quedarían en un rango

inmediatamente inferior a la Constitución pero superior a las leyes ordinarias. El

principio que le asigna una jerarquía constitucional a los tratados en materia de

derechos humanos fue reafirmado en el caso Méndez Valles, Fernando c/ A.M.

Pescio SCA [CSA, Tomo 318, Folio 2639, (1995)].

Es de mencionar que, en América Latina, existen varios Estados que

reconocen expresamente en sus legislaciones que en el supuesto de que exista

una controversia entre el derecho interno e internacional en materia de derechos

humanos, se hará una interpretación pro-hominis, es decir, se aplicará la norma que

resulte más favorable al individuo. Adicionalmente, muchos tratados de derechos

humanos establecen que ninguna de sus disposiciones ha de ser interpretada en

modo que permita limitar el goce y ejercicio de los derechos y libertades

reconocidas de acuerdo con las leyes de los Estados parte o de acuerdo a otras

convenciones en materia de derechos humanos (por ejemplo, Convención

Americana sobre Derechos Humanos, artículo 29 párrafo b), y el Pacto

Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 5º).

130


Destaca que, a raíz de la formación de MERCOSUR, los Estados parte, es

decir, Argentina, Brasil, Uruguay, y Paraguay, han incorporado dentro de sus

legislaciones disposiciones jurídicas estableciendo particularidades para los

tratados tendientes a la integración de este bloque, los cuales establecen derechos

y obligaciones entre los Estados parte. Las medidas para incorporar las

disposiciones contenidas en estos tratados de integración se encuentran plasmadas

en el instrumento MERCOSUR/CMC/DEC. No. 23/00 intitulado “Incorporación de la

Normativa MERCOSUR al ordenamiento jurídico de los Estados parte”. Dicho

instrumento jurídico establece los procedimientos que los Estados parte deberán

seguir para incorporar las disposiciones contenidas en los tratados de integración a

sus respectivos ordenamientos jurídicos internos. Destacan los artículos primero y

cuarto en los que se establece la obligación de los Estados parte a incorporar,

conforme a lo dispuesto en el Protocolo de Ouro Preto, las Decisiones,

Resoluciones y Directivas del bloque MERCOSUR a sus ordenamientos jurídicos

nacionales; y por otra parte, los casos en que las normas emanadas de los órganos

del MERCOSUR no necesitarán de medidas internas para su incorporación al

ordenamiento jurídico interno, de acuerdo a lo establecido en el artículo 42 del

Protocolo citado.

3. Costa Rica.

El artículo 7 de la Constitución Política de Costa Rica, del siete de

noviembre de mil novecientos cuarenta y nueve, establece que “…los tratados

públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados

por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que

ellos designen, autoridad superior a las leyes” (incluyendo los tratados sobre

derechos humanos). La disposición citada es clara con respecto a la jerarquía de

los tratados dentro del orden jurídico costarricense.

Ahora bien, además de reconocer la jerarquía superior de los tratados

internacionales respecto a la legislación ordinaria, la Constitución de Costa Rica

131


admite la posibilidad de que los tratados internacionales sean auto-aplicativos. Esto

significa que, bajo determinadas condiciones, un tratado internacional puede ser

invocado directamente por los particulares y aplicado por los tribunales como si

fuera una ley ordinaria, aunque formalmente no lo sea. Lo anterior implica que en

Costa Rica, cumplidos ciertos requisitos, no es necesario promulgar una ley para

implementar un tratado, sino que éste, una vez aprobado por la Asamblea

Legislativa y ratificado por el Ejecutivo, se incorpora directamente al orden jurídico

interno. La Sala Constitucional, establecida mediante una reforma de mil

novecientos ochenta y nueve, como una instancia especializada dentro de la Corte

Suprema de Justicia para determinar, entre otras cosas, la constitucionalidad de los

tratados internacionales (artículo 10 de la Constitución Política de Costa Rica), ha

establecido las condiciones necesarias para que un tratado internacional tenga

efectos directos en el ordenamiento jurídico costarricense: i. Que el texto del tratado

sea lo suficientemente claro y preciso como para identificar sin duda la obligación

asumida por el Estado costarricense; ii. Que el texto del tratado sea lo

suficientemente claro y preciso como para identificar los derechos otorgados a los

individuos, instituciones, compañías o corporaciones y, iii. Que existan dentro del

orden jurídico interno de Costa Rica las instituciones u organizaciones procesales

requeridas para que esos individuos, instituciones, compañías o corporaciones

puedan ejercer los derechos concedidos por el tratado internacional en cuestión.

Adicionalmente, la Ley de la Jurisdicción Constitucional estipula que

durante el proceso de aprobación de cualquier tratado internacional, el texto

propuesto tiene que ser llevado a consulta a la Sala Constitucional para que la

misma efectúe un examen preliminar sobre la constitucionalidad del tratado

propuesto. Este examen preliminar tiende a centrarse en aspectos de

procedimiento, pues esta evaluación no excluye la eventual interposición de

acciones de inconstitucionalidad contra el tratado aprobado.

De acuerdo al artículo 140, párrafo 12, de la Constitución Política de Costa

Rica, corresponde al Presidente de la República y al Ministro del ramo, la

132


conducción de las relaciones exteriores de la República. Esta atribución es de

carácter general, y abarca tanto el aspecto jurídico de la negociación de los

acuerdos internacionales sobre cualquier materia, como la dimensión política que

supone tomar las medidas necesarias para defender los intereses del país en el

plano internacional. El párrafo 10 del mismo artículo, establece que corresponde

conjuntamente al Presidente y al Ministro del ramo, celebrar acuerdos

internacionales y concordatos, promulgarlos y ejecutarlos una vez que los mismos

hayan sido aprobados por la Asamblea Legislativa o una Asamblea Constituyente,

esto último cuando así sea requerido por la Constitución.

En relación con la aprobación de los tratados internacionales, la

Constitución de Costa Rica, en su artículo 121, párrafo 4, reserva esta atribución a

la Asamblea Legislativa. Es importante destacar que al Poder Legislativo le

corresponde solamente aprobar o rechazar el tratado previamente negociado por el

Ejecutivo, es decir, el Congreso no puede introducir reformas al texto del Acuerdo,

ni tampoco tiene poder de iniciativa para negociar un tratado o convenio

internacional. No obstante lo anterior, la Asamblea Legislativa sí puede introducir al

texto de un tratado negociado por el Ejecutivo declaraciones interpretativas que

aclaren el contenido o especifiquen el ámbito de aplicación de las obligaciones

asumidas mediante éste.

D) África y Asia

Argelia.

La Constitución argelina, reformada en mil novecientos noventa y seis, es

también, como el caso de la Constitución de la Federación Rusa, un ejemplo de las

nuevas constituciones que establecen expresamente la jerarquía de las normas y el

derecho internacional en el orden jurídico interno. De acuerdo con su artículo 132,

“…los tratados ratificados por el Presidente de la República, dentro de las

condiciones previstas por la Constitución, son superiores a las leyes”. De ello,

133


podemos inferir que los tratados internacionales tienen una jerarquía superior a las

leyes ordinarias e inferior a la Constitución.

Por otra parte, de conformidad con el artículo 77, el Presidente de la

República tiene dentro de sus facultades la de “celebrar y ratificar tratados

internacionales”.

Normalmente, cuando el Estado argelino tiene la intención de suscribir un

tratado internacional, el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea

Nacional o el Presidente del Consejo de la Nación, turnarán su texto al Consejo

Constitucional, para que este último emita una opinión sobre la constitucionalidad

del instrumento propuesto. Si en opinión o por decisión del Consejo el tratado es

considerado acorde a la Constitución, el Presidente de la República procederá a

ratificarlo. Cuando se trate de “tratados de armisticio, paz, fronterizos, de alianza y

unión con otros Estados, así como tratados que comprometan el presupuesto del

Estado y que no estén expresamente contemplados dentro de él, serán ratificados

por el Presidente debiendo contar con la aprobación expresa de cada una de las

Cámaras del Parlamento” (artículo 131 constitucional). En el caso de que el

Consejo Constitucional determine que un tratado es contrario a la Constitución, éste

sólo podrá ser suscrito una vez que se modifique la Constitución.

2. Senegal.

La Constitución de Senegal, en su artículo 95 faculta al Presidente para

negociar tratados internacionales y ratificarlos o aprobarlos contando con la

autorización de la Asamblea Nacional.

Los tratados internacionales, de acuerdo con los artículos 97 y 98

constitucionales, tendrán una jerarquía superior a las leyes ordinarias pero inferior a

la Constitución y estarán sujetos, como en el caso de Francia, al principio de

reciprocidad. El artículo 98 establece que “…los tratados o acuerdos internacionales

134


regularmente ratificados o aprobados tienen, desde su publicación, una jerarquía

superior a la de las leyes, bajo reserva, para cada tratado o acuerdo, de su

aplicación por la contraparte”.

Como en el caso de Argelia, es el Consejo Constitucional el que emite una

opinión sobre la constitucionalidad de los tratados. De acuerdo al artículo 97

constitucional, “…si el Consejo Constitucional declaró que un compromiso

internacional contiene alguna cláusula contraria a la Constitución, la autorización

para aprobarlo o ratificarlo no puede concederse antes de la reforma de la

Constitución”.

En relación con la auto-aplicabilidad de los tratados, la Constitución de

Senegal establece que, como regla general, los tratados serán auto-aplicativos

salvo aquellos enumerados en el artículo 96 constitucional, es decir, “…los tratados

de paz, de comercio, los relacionados con la organización internacional, los que

comprometan las finanzas del Estado, los que modifiquen las disposiciones de

naturaleza legislativa, los referentes al estado de las personas, los que impliquen

cesión, intercambio o adjudicación de territorio”, los cuales requerirán de un acto

legislativo para tener vigencia dentro del orden jurídico interno.

Como un aspecto interesante relacionado con las disposiciones referentes a

los tratados internacionales, debe hacerse notar que la Constitución de este país,

en su artículo 96 adopta una visión a futuro y establece que la República de

Senegal podrá celebrar con cualquier Estado africano acuerdos de asociación o de

comunidad que impliquen el abandono parcial o total de su soberanía con el

propósito de conseguir la unidad africana. Esta disposición se incluyó en el texto

constitucional con motivo de la creación de la Unión Africana en mil novecientos

noventa y nueve (Declaración Sirte), cuyo propósito principal es la integración

socio-económica de los países de la región, para lo cual se han establecido

políticas y objetivos comunes a todos ellos.

135


Japón.

Japón es una monarquía constitucional con una forma parlamentaria de

gobierno. El Poder Ejecutivo es ejercido por un Gabinete, compuesto por el Primer

Ministro y hasta 20 Ministros de Estado, debiendo rendir cuentas a la Dieta

(Parlamento) la cual está compuesta por un sistema bicameral.

De acuerdo al artículo 73, fracción 3, de la Constitución japonesa de mil

novecientos cuarenta y siete, el Gabinete es el encargado de celebrar los tratados

internacionales, “…contando con la previa o posterior aprobación de la Dieta”. La

aprobación de los tratados internacionales por la Dieta se hace por mayoría simple,

en ocasiones requiriendo de un acto legislativo para que sean aplicables. Los

tribunales japoneses han determinado que algunos tratados son auto-aplicativos,

por lo que no requieren de legislación para ser implementados, tal es el caso de la

Convención Internacional de mil novecientos sesenta y seis sobre los Derechos

Civiles y Políticos.

No todos los tratados internacionales requieren de la aprobación de la

Dieta, ya que, como en el caso de los Estados Unidos de América, existen los

acuerdos ejecutivos que pueden ser suscritos por el gobierno tomando como

fundamento la facultad para conducir las relaciones internacionales, que le confiere

el artículo 73, fracción 2 constitucional. Todos los tratados deberán ser publicados

en la Gaceta Oficial para que adquieran fuerza de ley.

La jerarquía de los tratados dentro del orden jurídico interno japonés no

está expresamente determinada. Si bien el artículo 98 establece que “…la

constitución será la ley suprema de la nación y que ninguna ley, ordenanza, decreto

imperial u acto de gobierno, podrá ser contraria a sus disposiciones”, cuando se

refiere a los tratados internacionales, lo único que señala el artículo en cuestión es

que todos los tratados celebrados por Japón “…serán debidamente observados”.

Sin embargo, la opinión generalizada de los tribunales, gobierno y estudiosos es

136


que los tratados internacionales prevalecen sobre las leyes ordinarias estando por

debajo de la Constitución.

La jerarquía normativa de los acuerdos ejecutivos, sin embargo, es más

difícil de puntualizar, ya que no requieren de la aprobación de la Dieta y, por tanto,

no hay un consenso unánime respecto a su jerarquía frente a las leyes.

Ahora bien, a partir del análisis de los elementos y datos hasta aquí

consignados se desprende que la tendencia internacional contemporánea apunta

hacia una mayor integración internacional, por lo que diversos países han asignado

a los tratados internacionales una jerarquía superior a las leyes ordinarias, y en

ocasiones, incluso a las Constituciones de los Estados, tendencia que permite

corroborar la interpretación efectuada al inicio del presente considerando sobre el

texto del artículo 133 constitucional, puesto que pone de manifiesto la congruencia

existente entre la intención originaria del Constituyente de incluir como Ley

Suprema de la Unión a los tratados internacionales, y la interpretación del texto

constitucional atendiendo a las condiciones económicas, políticas y sociales que

priman hoy por hoy en el mundo globalizado y que, a su vez, resultan

determinantes para la inserción del México contemporáneo en éste.

En este mismo sentido, para reiterar la supremacía de los tratados

internacionales dentro del orden jurídico nacional, esto es, su ubicación

inmediatamente inferior al texto constitucional y por encima de las leyes generales y

federales emanadas del Congreso de la Unión, conviene igualmente recordar

algunos de los principios que han sido señalados a lo largo de este estudio,

específicamente los consignados en la Convención de Viena Sobre el Derecho de

los Tratados que, como instrumento de derecho internacional, constituye un

parteaguas para la codificación o positivización de los principios que deben

adoptarse en la celebración de tratados y que, hasta antes de su celebración,

constituían principios estrictamente consuetudinarios.

137


Así, en el preámbulo de dicho instrumento, se reconocieron como

finalidades para su adopción, entre otras, las siguientes:

• Los tratados han tenido y tienen una función fundamental en la historia de

las relaciones internacionales.

• Los tratados tienen una importancia cada vez mayor como fuentes de

derecho internacional y como medios para desarrollar la cooperación pacífica entre

las Naciones, cualesquiera que sean sus regímenes constitucionales y sociales.

• Los pueblos miembros de las Naciones Unidas han resuelto crear

condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las

obligaciones emanadas de los tratados.

Asimismo, en la Carta de las Naciones Unidas se han incorporado

principios de derecho internacional tales como la igualdad de derechos y libre

determinación de los pueblos, igualdad soberana e independencia de todos los

Estados, la no injerencia en sus asuntos internos, la prohibición de la amenaza o el

uso de la fuerza; y el respeto universal a los derechos humanos y a las libertades

fundamentales de todos, así como la efectividad de tales derechos y libertades.

Es decir, se entiende que la codificación y el desarrollo progresivo del

derecho de los tratados contribuirá a la consecución de los propósitos de las

Naciones Unidas enunciados en la Carta, consistentes en mantener la paz y la

seguridad internacionales, fomentar entre las naciones las relaciones de amistad y

realizar la cooperación internacional.

En estas condiciones, es claro que, en la medida en que el Estado

Mexicano es parte signante de dicha Convención, aunado a que varios de los

principios mencionados están contemplados en el propio texto constitucional, éste

se encuentra vinculado a su estricto cumplimiento.

138


Ahora bien, la Convención citada define al “Tratado”, como el acuerdo

internacional celebrado, por escrito, entre Estados y regido por el derecho

internacional, sea que dicho acuerdo conste en un instrumento único, o en dos, o

incluso en más instrumentos conexos, cualquiera que sea su denominación

particular.

Lo anterior se desprende del artículo 2º, punto 1, inciso a), de la

Convención, que establece:

“Artículo 2

Términos empleados

1. Para los efectos de la presente Convención:

se entiende por ‘tratado’ un acuerdo internacional celebrado por escrito entre

Estados y regido por el derecho internacional, ya conste en un instrumento

único o en dos instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación

particular”.

Por otra parte, en nuestro derecho interno, específicamente en la Ley Sobre

la Celebración de Tratados, expedida por el Congreso de la Unión y publicada en el

Diario Oficial de la Federación de fecha dos de enero de mil novecientos noventa y

dos, en su artículo 2º, fracción I, primer párrafo, se define al tratado como:

“…el convenio regido por el derecho internacional público, celebrado por

escrito entre el Gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y uno o varios

sujetos de Derecho Internacional Público, ya sea que para su aplicación

requiera o no la celebración de acuerdos en materias específicas, cualquiera

que sea su denominación, mediante el cual los Estados Unidos Mexicanos

asumen compromisos”.

Debe precisarse, además, que en el sistema jurídico mexicano los tratados

internacionales constituyen normas exógenas al derecho interno y, por tanto,

requieren de un procedimiento específico para su incorporación al orden jurídico

139


nacional, a través de su negociación, aprobación o ratificación y difusión oficial, sin

que sea necesaria la expedición de una ley o norma específica para que el texto

mismo del tratado suscrito se convierta en norma aplicable internamente.

En este contexto, en tanto constituye un principio de derecho internacional

que todo tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena

fe, lo que se traduce en la formulación positiva del máxima fundamental del derecho

“pacta sunt servanda”, es claro que los Estados al celebrar tratados internacionales

contraen libremente obligaciones que deberán ser cumplidas en los términos en los

que fueron pactadas, correspondiendo a cada Estado decidir soberanamente sobre

los mecanismos o procedimientos mediante los cuales traduce las obligaciones

contraídas a su derecho interno, en el entendido de que el incumplimiento de éstas

supondrá una responsabilidad internacional para el Estado.

Por ello, la aplicación y cumplimiento de los tratados internacionales de los

que México sea parte, no pueden quedar supeditados a lo que dispongan las leyes

ordinarias, sean generales, federales o locales, pues ello implicaría que el Estado

mexicano incumpla las obligaciones libre y soberanamente contraídas frente a otro

Estado o Estados, obstaculizándose además el propósito o propósitos para los

cuales el tratado específico hubiere sido celebrado.

En las condiciones relatadas, esto es, a partir de la interpretación

sistemática del artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos

Mexicanos, armonizada con los principios de Derecho Internacional dispersos en el

mismo ordenamiento, así como con las reglas y premisas de esta rama del

derecho, se advierte la existencia de un orden jurídico nacional o “Ley Suprema de

la Unión”, que se integra con la Constitución, los tratados internacionales y las leyes

generales, en el cual, los tratados se ubican jerárquicamente por encima de las

leyes generales y federales, en tanto el Estado Mexicano, al celebrar éstos, de

conformidad con lo dispuesto en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los

Tratados entre los Estados y Organizaciones Internacionales o entre

140


Organizaciones Internacionales y atendiendo al principio fundamental de derecho

internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae libremente

obligaciones frente a otros Estados que no pueden ser desconocidas con base en

normas de derecho interno y cuyo incumplimiento supone una responsabilidad de

carácter internacional.

Por último, este Tribunal Pleno estima que una vez establecida la jerarquía

de los tratados internacionales por encima de las leyes generales y federales a que

se refiere el artículo 133 constitucional y toda vez que su intervención resulta

innecesaria para resolver la litis planteada en el presente recurso de revisión,

resulta procedente reservar jurisdicción, de conformidad con lo dispuesto en el

punto tercero del Acuerdo General 5/2001, a la Segunda Sala de esta Suprema

Corte de Justicia de la Nación a la cual se encuentra adscrito el Ministro ponente.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.- En la materia cuyo conocimiento asumiera este Tribunal Pleno,

se establece la jerarquía de los tratados internacionales en los términos del último

considerando de este fallo.

SEGUNDO.- Se reserva jurisdicción a la Segunda Sala de este Alto

Tribunal para los efectos de su competencia.

Notifíquese y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como

asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por

mayoría de seis votos de los señores Ministros Aguirre Anguiano, Góngora

Pimentel, Azuela Güitrón, Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas y

Presidente Ortiz Mayagoitia se aprobó el proyecto modificado; los señores Ministros

Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Gudiño Pelayo y Silva Meza

141


votaron en contra y reservaron su derecho de formular votos particulares. Fue

ponente el Ministro Sergio Salvador Aguirre Anguiano; y en sesión privada de veinte

de marzo de dos mil siete se aprobó el proyecto de engrose de la resolución dictada

por el Tribunal Pleno el trece de febrero último, con las sugerencias formuladas por

la señora Ministra Sánchez Cordero de García Villegas y el señor Ministro

Presidente Ortiz Mayagoitia, aceptadas por el señor Ministro ponente Aguirre

Anguiano, por unanimidad de nueve votos de los señores Ministros Aguirre

Anguiano, Cossío Díaz, Luna Ramos, Franco González Salas, Góngora Pimentel,

Valls Hernández, Sánchez Cordero de García Villegas, Silva Meza y Presidente

Ortiz Mayagoitia. El señor Ministro Presidente Ortiz Mayagoitia hizo la declaratoria

de ley respectiva. No asistieron los señores Ministros José de Jesús Gudiño Pelayo,

por licencia concedida, y Mariano Azuela Güitrón, previo aviso.

El señor Ministro Presidente Guillermo I. Ortiz Mayagoitia declaró que el

asunto se resolvió en los términos precisados.

Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el Secretario

General de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN

MINISTRO GUILLERMO I. ORTIZ MAYAGOITIA

142


PONENTE:

MINISTRO SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO

EL SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ

Esta hoja corresponde al Amparo en Revisión 120/2002. MC. CAIN MÉXICO, sociedad anónima de capital variable, que fue resuelta el trece de febrero de dos mil siete, cuyos puntos resolutivos: PRIMERO.- En la materia cuyo conocimiento asumiera este Tribunal Pleno, se establece la jerarquía de los tratados internacionales en los términos del último considerando de este fallo. SEGUNDO.- Se reserva jurisdicción a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para los efectos de su competencia. CONSTE.

143

144

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JOSÉ RAMÓN COSSÍO

DÍAZ EN RELACIÓN CON EL AMPARO EN REVISIÓN 120/2002, QUEJOSO

MC.CAIN MÉXICO SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.

El presente voto desarrollará las razones por las cuales voté en contra de los

argumentos y conclusiones a las que llegó la mayoría en relación con la

determinación de la jerarquía de los tratados internacionales en nuestro orden

jurídico interno. Estas razones son complejas y de varios niveles, por lo que

intentaré ordenarlas metódicamente para facilitar su exposición y comprensión. En

primer término, las razones en contra de la existencia de un “orden jurídico

nacional” que comprende a la Constitución y a otras normas del orden jurídico

mexicano como la expresión de la “ley suprema de la unión”; en este caso existen

razones, tanto jurídico-teóricas, de historia de la dogmática jurídica y de derecho

positivo, que me llevan a no compartir la resolución de la mayoría y que me parece,

además, hacen inconsistente la posición de la mayoría en relación con desarrollo

jurisprudencial de este tribunal en la Novena Época respecto al concepto de

órdenes jurídicos parciales y las relaciones de jerarquía y distribución competencial.

En segundo término, las razones en contra de la jerarquía de los tratados en

relación con las demás normas dentro de este supuesto “orden jurídico nacional”, la

supremacía de los tratados frente a las “leyes generales”. Estas razones utilizadas

para fijar la jerarquía de normas de derecho interno se refieren básicamente al

hecho que nos encontremos en un “mundo globalizado” y a la existencia de ciertos

principios en el derecho internacional. Dentro de esta misma línea de justificación,

nos muestran una lista descriptiva de derecho comparado que no es exhaustiva, ni

explicita los parámetros para la selección de ordenamientos jurídicos a comparar,

pero que, aun haciéndolo, no nos permitiría en sentido alguno llegar a las

conclusiones que se pretenden, como lo veremos más adelante.

AMPARO EN REVISIÓN 120/2002VOTO PARTICULAR

I. Sobre el concepto de “orden jurídico nacional” y las características de las

normas que lo integran.

La posición de la mayoría en la resolución considera que de la mera lectura del

artículo 133 de la Constitución Federal se advierte: “con claridad que fue intención

del Constituyente establecer un conjunto de disposiciones de observancia general

que, en la medida en que se encuentran apegadas a lo previsto en la Constitución

General de la República, constituyen la Ley Suprema de la Unión”. La mayoría

considera, entonces, que lo que hay que determinar para resolver el problema de la

jerarquía de normas en el derecho mexicano es aquello que significa esta “Ley

Suprema” y cuáles son las normas que la integran, en particular, en lo que se

refiere a las leyes del Congreso de la Unión que emanan de la Constitución

Federal. De este modo, las leyes del Congreso de la Unión a las que se refiere el

artículo 133 analizado, establece la mayoría, no pueden ser las leyes federales, ya

que las mismas se encuentran sujetas a la distribución competencial establecida

entre la Federación y los estados por el artículo 124 de la Constitución, y estas

normas que integran la supuesta “Ley Suprema de la Unión” deben incidir no

solamente en el ámbito federal, sino que “válidamente pueden incidir en todos los

órdenes jurídicos parciales que integran al Estado Mexicano”. Estas normas las

denominan “leyes generales”, y existen, afirma la mayoría, desde el texto original de

la Constitución de 1917, aun cuando es ahora cuando se utilizan con mayor

intensidad. En estos casos, el Constituyente o el órgano de reforma de la

Constitución, según sea el caso, renunciaron expresamente a su potestad

distribuidora de las competencias estatales, estableciéndose esta renuncia como

una excepción al artículo 124 constitucional. Esta categoría de leyes tiene,

entonces, dos notas materiales necesarias para su identificación: a) no respetan la

división competencial establecida en la Constitución entre ámbitos federal y local, y

b) se ha renunciado a la facultad constitucional de distribución de competencias

para que la ejercite el legislador ordinario; el ejemplo elegido por la mayoría deriva

de algunas de las tesis emitidas en una Controversia Constitucional, la 29/2000 en

145


materia de educación, en particular a los parámetros que debe de sujetarse el

Distrito Federal y los estados en la materia1.

A) Sobre esta posición de la mayoría tengo una primera objeción de carácter

teórico, que se refiere a la posibilidad de existencia de un “orden jurídico nacional”

derivado “con claridad” de la interpretación del artículo 133 de la Constitución

Federal. Hay que aclarar que la teoría de los órdenes jurídicos parciales que se

encuentran en los estados federales no es novedosa, y la podemos encontrar en la

teoría del derecho más autorizada desde principios del siglo XX. Esta teoría nos

lleva a entender que existen al menos dos órdenes jurídicos parciales que no se

encuentran en una relación de jerarquía entre ellos, sino en una distribución de

competencias establecida por otra norma. Estos órdenes no se encuentran en una

relación de jerarquía ya que uno de ellos no contiene las normas que establecen los

criterios de validez o existencia de las normas que pertenecen al otro; esto es, en

ninguno de ellos se establecen los procedimientos de creación de las normas del

otro orden jurídico parcial.

En la mayoría de los casos esta distribución se encuentra en un orden distinto, en el

orden constitucional. Sin embargo, que la distribución de competencias se

encuentre en un ordenamiento distinto no hace a este ordenamiento de manera

directa un ordenamiento de jerarquía superior; lo que determina la jerarquía, insisto,

es el establecimiento del procedimiento de creación de normas en cada uno de los

órdenes jurídicos parciales. El orden constitucional es jerárquicamente superior al

federal ya que en el mismo se establecen los procedimientos, órganos y contenidos

para la creación de normas federales, no porque se establezca el principio de

distribución competencial del artículo 124. En este sentido, la Constitución puede

perfectamente realizar una delegación a una norma de grado inferior para la

determinación de las competencias entre el orden jurídico federal y los locales y

esto en ningún momento crea un orden jurídico distinto de aquel al que las

1 Existen otras notas materiales además de la indicada que son parte de este concepto de “normas generales”, pero éstas son características secundarias y serán tratadas posteriormente.

146


competencias se refieren, ni le concede a las normas que establecen la distribución

competencial una jerarquía superior a aquellas en las que se crean en estos

órdenes jurídicos parciales. Esta “renuncia expresa” de competencias que identifica

la mayoría, es una mera delegación al legislador ordinario para que establezca en

normas federales la distribución de lo que le compete a cada uno de los órdenes

parciales del ordenamiento jurídico.

Esto puede resultar más claro si comparamos otros ordenamientos jurídicos de

carácter federal como el estadounidense, en donde la relación entre orden jurídico

federal y estatal no es una relación de división competencial estricta, como en el

caso del sistema mexicano, sino que desde su establecimiento se previó una

prevalencia (preemption) de las normas federales frente a los ordenes jurídicos

locales; esta es, además, la razón por la cual nuestro artículo 133 tiene la redacción

que ahora analizamos, no es porque el régimen federal originario del que tomamos

la disposición haya establecido “con claridad” un orden parcial superior a los

ordenes local y estatales, sino que se hacía énfasis en que las normas emitidas por

el legislador federal eran normas de aplicación general sobre todo el territorio,

independientemente de lo establecido por las normas estatales, estableciendo así

la prevalencia de la legislación federal en el sistema estadounidense. La genealogía

de la expresión supreme law of the land no obedece al establecimiento de un orden

jurídico parcial con normas jerárquicamente superiores, sino una norma que recogía

el concepto de Estado de Derecho y que establecía las medidas para el

mantenimiento del pacto federal originario de los estados que conformaron la Unión

Americana2.

2 Sobre la naturaleza general de la legislación federal y su prevalencia véase Gibbon v. Orden 22 U.S. (9 Wheat.) 1 (1824); sobre los tipos generales de prevalencia véase English v. General Electric Co., 496 U.S. 72,79 (1990). Mediante la aplicación de la misma cláusula constitucional (supremacy clause), los tratados internacionales, al igual que las normas federales, prevalecerán generalmente sobre las normas locales, véase Ware v. Hylton, 3 U.S. (3 Dall.) 199 (1796) y Hauenstein v. Lynham, 100 U.S. 483 (1880); sin embargo a nivel federal los tratados internacionales se relacionan en un mismo plano jerárquico con las demás leyes federales, aplicándose el principio de lex posterior derogat priori en caso de conflicto de normas, véase Chae Chang Ping v. United States, 130 U.S. 581 (1889) y Whitney v. Robertson, 124 U.S. 190, 194 (1888). En ningún momento la cláusula de supremacía en el derecho norteamericano ha generado

147


B) En segundo lugar, en lo que se refiere a la historia de la dogmática jurídica

nacional, si bien es cierto, como se afirma en la resolución, que en algunos textos

constitucionales históricos existe mención de la existencia de “leyes generales”, en

ningún momento queda claro que sean solamente estas leyes las jerárquicamente

superiores frente al resto de la legislación federal y de la legislación local. Para los

tratadistas del siglo XIX, que escriben bajo la vigencia de la Constitución de 1957,

es claro que tanto las normas federales como los tratados son inferiores a la

Constitución, pero en ningún momento manejan o establecen un doble concepto de

leyes generales por un lado y leyes federales por el otro3. Ya en el siglo XX, los

tratadistas dominantes abandonan de manera expresa y por completo la posibilidad

de adopción de una relación prevalente de la legislación federal frente a la

legislación local, para entender que ambas se encuentran en un mismo nivel

jerárquico teniendo cada una su materia propia, transformando la mencionada

relación de prevalencia en un problema de aplicación directa de la Constitución4.

Ya en el siglo XX, algunos autores pretenden establecer un concepto dual de las

normas emitidas por el poder legislativo, sin embargo esta dualidad proviene de una

matriz teórica diversa y tiene consecuencias que en nada se asemejan a lo que la

mayoría ha determinado en la resolución que ahora analizamos. Estos autores se

fundamentan en el término que “emanen” de la Constitución contenido en el artículo

133, generando una dualidad entre las leyes materialmente “emanadas” de la

Constitución y un concepto de ley que sólo formalmente emana, pero que no

constituye el “cuerpo y alma de la ley fundamental”, esto es que si bien formalmente

siguen el mismo procedimiento formal de creación, materialmente “son normas que

hacen explícito el sentido pleno de los textos constitucionales, son, por decirlo así,

una dualidad de normas federales ni nada parecido.3 En este tema es ilustrativa la reseña de los tratadistas del s. XIX que hace Mario de la Cueva en su Teoría de la Constitución, Editorial Porrúa, México, 1982, págs. 104-107.4 En el mismo caso se encuentran Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, Editorial Porrúa, México, págs. 502 y ss; Gabino Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa, México, págs. 45 y ss; y Eduardo García Maynes, Introducción al Estudio del Derecho, Editorial. Porrúa, México, págs. 80 y ss.

148


la Constitución misma, fuerza viva que se desarrolla siguiendo sus leyes internas

para explicar a los hombres todo lo que es, pero sin salirse nunca ni de su cuerpo ni

de su alma, sin transformarse en lo que no es”. Para estos autores estas normas,

sobra decirlo, son derecho constitucional de manera directa5. Finalmente, esta el

grupo de autores que han sostenido la existencia de un tercer orden distinto a los

órdenes federal y locales, éstos han entendido que ese tercer orden competencial

se refiere solamente a la Constitución o, de un modo mucho mas refinado

teóricamente, que solamente contiene ciertas funciones que se refieren a la

Constitución misma, pero en ningún caso estos autores consideran la existencia de

un orden intermedio entre el orden constitucional y los órdenes federal y locales6.

La línea de desarrollo jurisprudencial que ha adoptado la Suprema Corte de Justicia

en la Novena Época en relación con los órdenes jurídicos parciales, pareciera

seguir elementos semejantes a las últimas teorías mencionadas; esta línea

jurisprudencial, sin embargo, se ha hecho más compleja en el transcurso del tiempo

y con relación a problemas concretos que se han presentado en las distintas vías

de control constitucional competencia de este Tribunal7. Esta línea interpretativa

5 Las citas son de Mario de la Cueva, Teoría de la Constitución, Editorial. Porrúa, México, 1982, págs., 113 y ss; véase también Jorge Carpizo, La Interpretación del Artículo 133 constitucional, en Estudios Constitucionales, UNAM-Porrúa, México, 1980. págs. 19 y ss. 6 En el primer caso se encuentra Fernando Alejandro Vázquez Pando, Notas Sobre el Sistema Jurídico Mexicano, a la Luz de la Constitución, en Jurídica, Anuario no.7, Universidad Iberoamericana 1985; en el segundo, Ulises Schmill Ordoñez, El Sistema de la Constitución Mexicana, Manuel Porrúa, México, 1971.7 De este modo es ilustrativa la evolución observable desde el criterio contenido en la tesis P./J. 95/99, derivada de la CC. 31/97 del Ayuntamiento de Temixco, Morelos, septiembre de 1999, de rubro: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS DIVERSOS ÓRDENES JURÍDICOS ESTABLECIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL TIENEN AUTONOMÍA FUNCIONAL Y ASIGNACIONES COMPETENCIALES PROPIAS; en esta controversia solamente se identifican cuatro órdenes jurídicos: el constitucional, el federal, el local y el del Distrito Federal, considerándose aún a los municipios como parte del orden jurídico estatal por la dependencia a las leyes en materia municipal expedidas por las legislaturas de los estados. Esta situación cambia con el criterio contenido en la tesis P./J. 136/2005, derivada de la CC. 14/2001 del Municipio de Pachuca de Soto, Hidalgo, julio de 2005, de rubro: ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN, en donde ya se reconoce la existencia de un quinto orden jurídico con asignaciones competenciales propias, el orden jurídico municipal; esta tesis termina de consolidar e integra en el esquema de los órdenes jurídicos del Estado Mexicano, la reforma constitucional al artículo 115 de diciembre de 1999.

149


desarrolla de forma progresiva los distintos órdenes jurídicos que componen el

Estado Mexicano y ha consolidado las reformas constitucionales relativas a la

formación de nuevos órdenes jurídicos parciales. En este sentido, resulta curioso

que si un orden jurídico de la magnitud del supuesto “orden nacional” se encontraba

establecido “con claridad” por el Constituyente y encontraba sus orígenes desde

antes de la Constitución de 1857, no existiera mención alguna del pretendido “orden

nacional” en ninguna de las tesis relevantes de esta línea de desarrollo

interpretativo. Lo que nos parece es que la Suprema Corte ha establecido una línea

de interpretación que sistematiza y se adecua a los elementos positivos y

constitucionales del orden jurídico mexicano, y que en ningún momento contempla

la existencia de este “orden nacional”. La incorporación de este orden es, además,

completamente inadecuada y equivoca con relación no a las teorías, sino a

consideraciones de derecho positivo, como enseguida mostraré. Lo mas grave, es

que parece que este “orden nacional” surge hasta el momento que se presenta la

necesidad de contar con la existencia de un ordenamiento superior al federal y los

locales y, de este modo, justificar la superior jerarquía de los tratados

internacionales en el ordenamiento jurídico mexicano.

C) Finalmente, para terminar con la primera parte de este voto, me referiré al

concepto que maneja la resolución de leyes generales como leyes que no respetan

la división competencial entre Federación y estados. En este sentido, el concepto

elaborado por la mayoría es totalmente novedoso, las normas generales a las que

se refieren en el texto de la resolución que existen desde el siglo XIX, o que

encontramos en el texto original de la Constitución de 1917, en ningún momento

corresponde con el significado que se le pretende asignar. En el ordenamiento

jurídico mexicano encontramos una gran cantidad de “leyes generales” que no se

ajustan a las notas materiales de identificación establecidas en la resolución, sino

que son materias eminentemente federales, como ejemplo podemos mencionar: la

Ley General de Deuda Pública, la Ley General de Instituciones y Sociedades

Mutualistas de Seguros, la Ley General de las Personas con Discapacidad, Ley

General de Organizaciones y Actividades Auxiliares de Crédito, la Ley General de

150


Sociedades Mercantiles, Ley General de Medios de Impugnación en Materia

Electoral, Ley General de Sociedades Cooperativas, Ley de Títulos y Operaciones

de Crédito, entre otras.

Esto podría ser simplemente un error en la nomenclatura de las leyes, y no

negamos la existencia de leyes emitidas por el legislador que sí establecen la

concurrencia entre Federación, estados y municipios. Sin embargo, si analizamos

con mas cuidado el concepto de leyes que establecen la concurrencia entre la

Federación, estados y municipios, encontraremos que este tipos de leyes

claramente no existe desde el texto original de la Constitución de 1917, mucho

menos desde la Constitución de 1857. La primera ley que se emite mediante

competencia delegada en la Constitución para la determinación de esta

concurrencia, es la Ley de Educación que, mediante reforma de diciembre de 1934,

establece la distribución de la función social educativa entre Federación, estados y

municipios8. La segunda delegación a la Federación de la competencia para

establecer la concurrencia entre Federación estados y municipios fue en materia de

asentamientos humanos; para esto, sin embargo, pasan casi 40 años desde la

competencia en materia de educación, adicionándose la fracción XXIX-C al artículo

73, mediante reforma publicada el 6 de febrero de 1976. Posteriormente,

encontraremos las delegaciones en materia de salud; en materia de equilibrio

ecológico y de la protección al ambiente y en materia de acuacultura9. Finalmente,

no desconozco la existencia de otras leyes generales que se refieren a facultades

concurrentes entre Federación, estados y municipios, como la Ley General de

8 Vale hacer notar que la ley, aun cuando distribuía la función educativa entre Federación estados y municipios desde 1934, no se llamaba “ley general”, sino que se llamó “Ley Orgánica de Educación, Reglamentaria de los artículos 3, 27, fracción III, 31, fracción I, 73 fracciones X y XXV, y 123, fracción XII Constitucionales” hasta su reforma publicada el 29 de noviembre de 1973, en donde cambio su nombre a “Ley Federal de Educación”; no obtiene el nombre de “ley general” sino hasta la reforma publicada en el Diario Oficial el 13 de julio de 1993. Esto significa que, aún cuando la ley realizaba las funciones que la identificaban como una “ley general” no se identificaba como tal, por lo que existen “leyes generales” que no establecen ningún tipo de concurrencia, y existen leyes que no son “generales” que si lo hacen. Por tanto, la justificación de la mayoría en el sentido de que las leyes generales existen desde antes de la Constitución de 1857, carece de sentido.9 Las reformas se publicaron el 3 de febrero de 1983, el 10 de agosto de 1987 y el 27 de septiembre de 2004, respectivamente.

151


Protección Civil o la Ley General de Bases de Coordinación del Sistema Nacional

de Seguridad Pública; sin embargo, estas leyes no distribuyen la facultad entre los

distintos órdenes jurídicos parciales, sino solamente establecen sistemas de

coordinación sobre las facultades constitucionalmente concurrentes de los distintos

órdenes que componen el sistema constitucional mexicano. Estas leyes tampoco se

ajustan a la definición utilizada en la resolución a la que se refiere el presente voto.

II. Sobre la relación jerárquica entre las “leyes generales” y los tratados

internacionales.

En la segunda parte de la resolución, se expresan las razones por las cuales se

considera que los tratados internacionales son superiores no solamente a todas

aquellas normas que no constituyen esta “Ley Suprema de la Unión”, sino también

a las mismas leyes generales con las que comparten el supuesto “orden nacional”

que hemos analizado en la primera parte. En resumen, la mayoría utiliza

argumentos de tres tipos A) de interpretación sistemática de los “principios o guías”

contenidos en la Constitución que permiten al Estado Mexicano “insertarse” en el

contexto internacional; B) de ciertos principios de derecho internacional, desde los

cuales se pretende establecer la jerarquía de derecho interno, utilizando

básicamente la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados y, C) de

derecho comparado, elaborando una lista descriptiva de la situación que guardan

los tratados internacionales en otros sistemas jurídicos en donde se pretende

encontrar una “tendencia contemporánea” hacia una “mayor integración

internacional”. Todo lo anterior, la mayoría lo encamina a corroborar la

interpretación del artículo 133 constitucional a la que nos referimos en la primera

parte de este texto, poniendo de manifiesto, se afirma en la resolución, “la

congruencia existente entre la intención originaria del Constituyente de incluir como

Ley Suprema de la Unión a los tratados internacionales, y la interpretación del texto

constitucional atendiendo a las condiciones económicas, políticas y sociales que

priman hoy por hoy en el mundo globalizado y que, a su vez, resultan

determinantes para la inserción del México contemporáneo en éste”.

152


A) En la primera línea de argumentación, se afirma que la Constitución Mexicana

contiene en su texto una “visión internacionalista”, haciendo referencia a diversos

principios de los que se advierte una “vocación para la convivencia pacífica con las

naciones que integran la comunidad internacional” y que, si bien no establecen de

manera expresa la jerarquía de los tratados, expresan “el reconocimiento del

Constituyente a la necesidad de establecer principios o guías que permitan al

estado mexicano insertarse en el contexto internacional”. Estos “principios o guías”

los encontraremos, se afirma en la resolución, en el artículo 3 que, aun cuando se

refiere a la educación que deba impartirse en el país“refleja un espíritu de

cooperación internacional, que solamente puede construirse mediante la

participación de aquellos individuos que han aprendido a desarrollar armónicamente

sus capacidades intelectuales, interiorizando los principios de dignidad de la

persona, democracia, nacionalismo y solidaridad internacional”. Asimismo, encontré

las limitaciones del artículo 15 y los principios de política exterior del artículo 89.

También encontramos, en un sentido mas formal, la fijación de la extensión y

límites del mar territorial y el especio aéreo con relación al derecho internacional, lo

que de acuerdo con la mayoría afirma un reconocimiento expreso a la aplicabilidad

de la normas de derecho internacional dentro del territorio nacional determinando la

extensión del territorio “por encima de cualquier norma interna”; estos principios

adquieren, además, una mayor relevancia en “el mundo globalizado

contemporáneo”… “en los albores del siglo XXI” donde debemos interpretar el texto

“con las condiciones sociales, económicas y políticas” a partir de las que se suscita

el problema.

No se entiende como estas razones puedan justificar la jerarquía de los tratados en

relación con las demás normas del sistema jurídico mexicano, menos aún en

relación con la categoría de normas generales establecida en la misma resolución.

El hecho que se imparta la educación dentro del sistema educativo nacional

“fomentando” la “solidaridad internacional”, que encontremos artículos en la

constitución relativos a la política exterior o nos encontremos en un “estado

153


globalizado”, en ningún momento se convierten en razones jurídicas para sostener

la jerarquía de las normas en el orden jurídico interno. La jerarquía depende de

relaciones normativas expresas que se dan mediante los procedimientos de

creación normativa, no por una pretendida “vocación internacionalista” del Estado

mexicano10. El único argumento jurídico que encuentro en esta primera línea

argumental es el que se refiere a la jerarquía constitucional del derecho

internacional establecida en las fracciones V y VI del artículo 42 de la Constitución

(que, por lo demás, están relacionados con los párrafos cuarto, quinto y octavo del

artículo 27). Sin embargo, es claro que en estos casos hay una remisión

constitucional directa al derecho internacional, mediante la cual la Constitución

incorpora las normas relativas a la extensión y limites del mar territorio y al espacio

aéreo (además de la determinación de la zona económica exclusiva, conforme al

párrafo 8° del artículo 27). En este caso, las normas de derecho internacional se

convierten en normas de rango y jerarquía constitucional por determinación expresa

de la propia Constitución, estableciendo los ámbitos de validez espacial del sistema

jurídico mexicano; lo que no se alcanza a entender es por qué esta incorporación

constitucional expresa de ciertas normas relativas a una materia específica,

justificaría la posición jerárquica de las demás normas de derecho internacional

dentro del ordenamiento.

B) La segunda línea de justificación se refiere a la existencia de principios de

derecho internacional establecidos en ciertos instrumentos firmados y ratificados

por el Estado Mexicano, en particular la Convención de Viena para el Derecho de

10 Además que una verdadera “vocación internacionalista” se traduciría en normas de derecho positivo que establecieran la posibilidad de delegación de competencias en órganos trasnacionales o regionales, como en el caso de Argentina o Brasil (arts. 24 y 4, respectivamente); o la obligación de interpretación de los derechos fundamentales a la luz de las declaraciones de derechos internacionales, como en el caso de España (art 10). Recordemos que en nuestro sistema no existe aun el reconocimiento o remisión constitucional directa de ningún instrumento de derechos humanos o de las sentencias de los órganos encargados de su aplicación, que solamente se encuentran contempladas a nivel legal en la Ley de Responsabilidad Patrimonial del Estado. Asimismo la incorporación de la jurisdicción de la Corte Penal Internacional no fue sino hasta junio del año 2005. En estos términos la solidaridad internacional en la educación parece un poco endeble para justificar por sí misma esta “vocación”.

154


los Tratados11. De este instrumento, la resolución extrae los principios del artículo

27: la no posibilidad de invocar las disposiciones de derecho interno como

justificación del incumplimiento de un tratado y del artículo 26: formulación del

principio de pacta sunt servanda. La resolución concluye que la aplicación y

cumplimiento de los tratados no puede quedar supeditado a las leyes ordinarias

(generales o de otro tipo) pues ello implicaría el incumplimiento de las obligaciones

que “libre y soberanamente” ha contraído con otro u otros estados.

Todos estos argumentos de derecho internacional son argumentos correctos y

pueden funcionar para justificar ciertas posiciones teóricas sobre la relación de

derecho internacional y derecho interno12. Sin embargo sostener que éste es el

fundamento para la determinación de la jerarquía de derecho interno es circular y

equívoco. Que la Convención de Viena sea un instrumento firmado “libre y

soberanamente” por el Estado Mexicano, en ningún momento implica que la misma

no pueda ser incumplida mediante normas de derecho interno, entiéndase que el

hecho que el estado mexicano haya firmado la Convención, no le puede otorgar

jerarquía interna a la Convención misma, esto es claramente un razonamiento

circular y autoreferente, no podemos establecer la jerarquía de las demás normas

de derecho internacional frente al derecho interno mediante las normas o principios

establecidos en una norma de derecho internacional firmada y ratificada y, por

tanto, transformada en una norma de derecho interno. El único modo para

determinar la jerarquía de normas de derecho interno es desde el derecho interno

mismo y, en particular, desde la última norma positiva de ese derecho, desde la

norma constitucional. Por otro lado, la posición contenida en la resolución es similar

a afirmar que un individuo no puede incumplir un contrato ya que voluntariamente lo

firmó; en este sentido, el individuo como el Estado pueden incumplir el contrato o el

tratado, lo cual traerá aparejadas consecuencias normativas específicas como en la

responsabilidad civil o responsabilidad internacional, pero en ningún momento se

11 Firmada el 23 de mayo de 1970 y aprobada el 29 de diciembre de 1972.12 Es particularmente útil para la justificación de posiciones monistas desde la perspectiva del derecho internacional, como en el caso de Kelsen, H., La transformation du droit internacional en droit interne, Editions A. Pedone, Paris, 1936.

155


puede extraer del sujeto o del Estado la posibilidad de incumplimiento, ya que nos

encontraríamos frente a una norma que no puede ser incumplida, lo que es

inaceptable desde el punto de vista jurídico ya que, en ese momento, la misma

dejaría de ser norma jurídica que regula relaciones normativas, para convertirse en

una ley natural descriptiva de relaciones causales.

C) Finalmente, la resolución se apoya en una descripción de distintos sistemas

jurídicos comparados de la cual parece extraer una tendencia internacional a una

mayor integración internacional. Esta tendencia, afirma la resolución, permite

corroborar la interpretación hecha en la primera parte al poner de manifiesto la

“intención originaria del Constituyente de incluir como Ley Suprema de la Unión a

los tratados internacionales, y la interpretación del texto constitucional atendiendo a

las condiciones económicas, políticas y sociales que priman hoy por hoy en el

mundo globalizado y que, a su vez, resultan determinantes para la inserción del

México Contemporáneo en éste”

De nuevo no se entiende por qué una lista arbitraria de sistemas de derecho

comparado constituye un argumento para la interpretación de la jerarquía de

normas en el orden jurídico interno. Lo que es más, un análisis de los elementos

distintivos de los sistemas reseñados, nos debería llevar a una conclusión contraria

a la que se afirma en la resolución. En los países de derecho anglosajón

analizados, Estados Unidos de América y Reino Unido, los tratados internacionales

tienen la misma jerarquía que sus normas de derecho interno, en el caso

norteamericano igual que las leyes federales, y en caso de conflicto en ambos

casos se aplica el principio de lex posterior derogat priori. En el caso de los estados

europeos: España y Francia, existen disposiciones expresas en sus constituciones

sobre la jerarquía de los tratados internacionales; en el primero se establece,

además, un sistema de control previo de tratados que no permite la ratificación de

tratados que puedan ir contra disposiciones constitucionales. En el caso Ruso

estamos frente a una situación similar, dada la determinación expresa de la

jerarquía interna de los instrumentos internacionales. En cuanto a los estados

156


latinoamericanas, Brasil establece jerarquía de tratados al mismo nivel que las

leyes ordinarias, exceptuando de manera expresa a los tratados de derechos

humanos13; Argentina tiene disposición expresa con jerarquía especial a nivel

constitucional establecida para ciertos instrumentos enumerados, en el caso de

Costa Rica, también existe cláusula constitucional expresa de jerarquía superior a

las leyes. En el caso de Senegal y Argelia, también tienen cláusula constitucional

expresa.

En estas condiciones, la lista de derecho comparado lo único que nos podría

indicar, si realmente queremos extraer una conclusión general de una descripción

genérica de varios sistemas de incorporación, es que en algunos países el Poder

Constituyente ha establecido expresamente la jerarquía superior de los tratados

internacionales frente a la legislación interna. Esto podría sugerir la tendencia para

una posible futura reforma constitucional en materia de jerarquía de tratados

internacionales: el establecimiento de la diferencia de los instrumentos de derechos

humanos y el resto de los instrumentos internacionales, y el establecimiento

expreso de la jerarquía de los tratados en relación con el orden jurídico interno. Lo

anterior, entonces, nos indicaría la jerarquía que el derecho internacional debería

tener si deseáramos seguir esta pretendida tendencia internacional que identifica la

resolución. Sin embargo, esto en ningún momento indica, ni puede indicar, la

jerarquía de los tratados internacionales en el ordenamiento constitucional positivo

vigente en nuestro país. Este alto tribunal se encuentra encargado de la

interpretación sistemática y armónica de la Constitución, no de la integración de

tendencias internacionales o de abiertamente sustituirse en el órgano de reforma de

la Constitución para la incorporación de estas tendencias. Finalmente, si nos

referimos a la situación del derecho internacional en el derecho norteamericano, del

cual extraemos varios de los elementos de nuestro propio sistema y no cuenta con

cláusula constitucional expresa, nos damos cuenta que los tratados tienen la misma

jerarquía que las leyes ordinarias y que, mediante una ley ordinaria federal, se

13 Materia que no se trata en la resolución y que de hecho se excluye de manera expresa.

157


pueden derogar las disposiciones contenidas en un tratado internacional, como lo

hemos tratado en la primera parte de este voto.

III. Conclusión

No existe ningún elemento constitucional, teórico o histórico que me permita

coincidir con la afirmación de que los tratados internacionales tienen una jerarquía

superior a las leyes. En general, me parece que desde el sistema constitucional hay

que reconstruir un sistema de relaciones distinto entre los tratados y las normas de

derecho interno que tendría que tomar como ejes fundamentales: la relación de

distribución competencial estricta entre Federación y estados, respetando la

autonomía estatal y tomando en cuenta las diversas características de algunos

tratados, como el hecho de que algunos son de aplicación directa y otros de

adecuación legislativa; los elementos particulares de cada uno de los instrumentos

internacionales a incorporarse en el derecho interno, sus ámbitos de aplicabilidad,

para establecer los elementos para identificar los casos en los cuales tenemos una

genuina contradicción con normas de derecho interno y en que casos ésta es sólo

aparente; y finalmente, las líneas interpretativas desarrolladas consistentemente por

el tribunal constitucional. Quiero subrayar, como se hace en la misma resolución,

que las consideraciones expresadas en este voto podrían no aplicarse en casos de

instrumentos internacionales en materia de derechos humanos, los cuales tienen

ciertas características materiales propias que podrían, en relación con elementos

constitucionales diversos a los analizados, ser objeto de un tratamiento diverso al

de los instrumentos internacionales en otras materias, en particular los tratados en

materia comercial.

_____________________________________

158


Ministro José Ramón Cossío Díaz

159

160

VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL MINISTRO JUAN N. SILVA MEZA EN RELACIÓN CON EL AMPARO EN REVISIÓN 120/2002, PROMOVIDO POR MC. CAIN MÉXICO, SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE.

De forma respetuosa, disiento del criterio que la mayoría del Tribunal Pleno

de la Suprema Corte de Justicia ha adoptado para resolver el tema de la jerarquía

de los tratados internacionales en el sistema constitucional mexicano.

En efecto, considero que la determinación mayoritaria partió de premisas

que no eran idóneas para sentar las bases de solución del presente asunto.

Me parece que la primera interrogante que debió contestar el Pleno era ¿a

qué se refiere el artículo 133, primera parte, de la Constitución General de la

República, cuando establece que ésta, las leyes del Congreso de la Unión que

emanen de ella y los tratados que estén de acuerdo con la misma, serán la Ley

Suprema de toda la Unión?

En lo que sigue, fijaré mi posición sobre lo que debe entenderse por la

expresión: “serán la Ley Suprema de toda la Unión”, establecida en el artículo 133,

primera parte, de la Constitución Política del Estado Mexicano; señalaré la manera

en la que considero que deben resolverse las antinomias que suceden entre los

tratados internacionales y las leyes federales o leyes secundarias y haré algunas

reflexiones sobre la posibilidad de diseñar un bloque de constitucionalidad que nos

permitiera dirimir este tipo de conflictos normativos.

En sentido inverso a lo que determinó la mayoría, me parece que el artículo

133, primera parte, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al

establecer que ésta, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y los

tratados que estén de acuerdo con la misma, serán la Ley Suprema de toda la

Unión, más que configurar un sistema de jerarquía normativa, prevé la existencia de

una tipología de normas, que no necesariamente atiende a un principio de


jerarquización, excepto por lo que hace a la Norma Fundamental que constituye la

base de todo el sistema jurídico, en virtud de que en relación con sus postulados

opera el principio de supremacía constitucional, en términos expresos del propio

numeral en mención.

Lo que la Constitución Federal establece en su artículo 133, es que, de una

parte, los tratados internacionales que son incorporados al sistema jurídico

mexicano se convierten en derecho interno y, de otra, que las disposiciones de la

Constitución, tienen primacía respecto de la legislación estatal, al tenor de su

párrafo segundo.

Sobre esta base, parece dudoso que pueda afirmarse que

constitucionalmente exista una dependencia de todas las disposiciones secundarias

a los tratados internacionales y a las leyes reglamentarias, esto es, en la especie no

opera un principio de jerarquía normativa, sino lo que prevé el artículo 133 de la

Carta Magna, son las leyes que regulan el sistema jurídico mexicano, pero no

consagra una jerarquización, habida cuenta que no hace depender la validez de

todas las disposiciones secundarias a su conformidad con los tratados y las leyes

reglamentarias, caso contrario a lo que sí sucede en relación con las disposiciones

iusfundamentales y éstos últimos.

Así es, estimo que tratándose de la interpretación del artículo 133

constitucional, no puede hablarse de un sistema de jerarquización respecto de las

disposiciones secundarias en relación con los tratados internacionales y las leyes

reglamentarias, pues ese principio actúa, como más adelante abordaré con mayor

detenimiento, en función de la dependencia que existe entre la norma inferior y la

norma superior de la que aquélla dimana directamente, y a la cual, por ese motivo,

debe su validez normativa.

Bajo ese orden de ideas, a mi juicio, el único supuesto de jerarquía

normativa que se desprende del artículo 133, primera parte, de la Constitución

General de la República, es que ésta es suprema frente a todo el sistema jurídico,

161


pero por lo demás, en tanto que las leyes secundarias no emanan directamente de

los tratados internacionales, ni de las leyes reglamentarias, porque la Constitución

no lo dispone de esa manera, la validez normativa de ese entramado jurídico

secundario no puede pender de su conformidad con disposiciones que

técnicamente no son superiores; por ello, más que hablar de un sistema de

jerarquización normativa, la mayoría debió retomar el principio que hemos fijado en

relación con los cinco órdenes diferenciados de ámbitos normativos competenciales

y del que me ocuparé más adelante.

En mi concepto, al abordar el tema como un problema de jerarquía

normativa, la mayoría ha sustentado el criterio de que el principio de supremacía

constitucional no sólo opera en relación con las disposiciones constitucionales, sino

también respecto de las leyes reglamentarias y los tratados internacionales,

abriendo la posibilidad de que un conflicto suscitado por una antinomia entre éstas

y disposiciones secundarias sea elevado a un conflicto de constitucionalidad por

violación indirecta al artículo 133 constitucional, sin que exista apoyo constitucional

para ello, pues reitero, la Norma Fundamental no dispone que la validez de las

disposiciones secundarias (ámbito federal, estatal, municipal y del Distrito Federal)

dependerá de que sean acordes con las leyes reglamentarias y los tratados

internacionales; y, por ende, el criterio mayoritario ha desconocido la jurisprudencia

P/J. 108/99, aprobada en el Tribunal Pleno por unanimidad de once votos, en la que

se refleja con claridad que para analizar la constitucionalidad de una ley, es

indispensable que se efectúe un planteamiento de contraste de ésta con la Carta

Fundamental (ese es el efecto jurídico del principio de supremacía constitucional),

pero no así con otra ley secundaria.

La jurisprudencia a la que me refiero, aparece publicada en la Novena

Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, noviembre de

1999, página 29, cuya voz es:

162


“LEY. PARA ANALIZAR SU CONSTITUCIONALIDAD DEBE PLANTEARSE

SU OPOSICIÓN CON UN PRECEPTO DE LA CONSTITUCIÓN. Para que se

pueda analizar si un ordenamiento es constitucional o no, debe plantearse su

oposición con un precepto de la Carta Magna con el cual pugna; requisito que no se

satisface en un concepto de violación en el que se sostiene que la ley combatida se

encuentra en contradicción con otra ley ordinaria”.

Desde mi óptica personal, la postura de la mayoría ha inclinado su posición

sin considerar que la única norma suprema del sistema jurídico mexicano es la

Constitución Federal. Ha pasado por alto que la finalidad de la primera parte del

artículo 133 constitucional, es fijar un sistema jurídico en donde coexisten diversos

órdenes o subsistemas normativos que derivan de la propia Constitución, y que no

están predeterminados por una jerarquía superior de los tratados y las leyes

reglamentarias.

Como puede desprenderse de las consideraciones hasta aquí expuestas, el

tema no debió ser abordado a partir del principio de jerarquía normativa, sino como

una cuestión de conflicto entre normas.

Ciertamente, me parece que en los asuntos de esta naturaleza que se

sometieron a nuestra consideración, el Tribunal Pleno se encontraba ante un

problema en el que debía dar respuesta a la pregunta siguiente: ¿cuál es la vía

jurídicamente idónea para resolver un conflicto de normas en el espacio; una de

origen externo y otra, de origen interno, cuando ambas prevén un contenido

normativo contrario?

En mi concepto, en lugar de utilizarse el principio de jerarquía normativa

para resolver el tema jurídico a debate, que tiene que ver con la validez de las

normas, debió partirse del principio de primacía que alude a la aplicación preferente

de disposiciones jurídicas.

163


El criterio de jerarquía normativa es útil para determinar la validez de una

norma inferior, siempre que sea acorde con la norma superior que le da sustento

jurídico; empero, no es un criterio para establecer qué disposición jurídica resulta

aplicable en un conflicto normativo.

A. Un acercamiento contemporáneo al añejo tema de la jerarquía de los tratados y las leyes federales reglamentarias.

Sin duda esta era una trascendente oportunidad para que la Suprema Corte

de Justicia hubiera dado un paso importante en la interpretación del artículo 133,

primera parte, de la Constitución Federal.

A mi juicio, era indispensable que el Pleno de la Corte emprendiera una

interpretación de concordancia práctica y efecto útil del artículo 133 constitucional,

para dar paso a un criterio que en otros tribunales constitucionales, como el caso de

Francia, España, Austria y Alemania, entre otros, utilizan desde 1966 (Conseil

Constitutionnel, resolución del 8 de julio de 1866)14.

En las épocas más recientes, la Suprema Corte ha emitido 2 criterios que

proyectan su posición sobre el contenido y alcance del artículo 133, primera parte,

de la Norma Fundamental, a saber:

a) El primero, contenido en la tesis aislada P. C/9215, cuyo rubro y texto

señalan:

“LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUIA NORMATIVA. De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por ello, la Ley de las

14 Recueil des Décisions du Conseil Constitutionnel, p. 15.15 Octava época, instancia: Pleno, fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Tomo: 60, diciembre de 1992, página: 27.

164


Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado internacional.”

b) El segundo, aparece contenido en la tesis P. LXXVII/9916, por la que fue

abandonada la postura sustentada en la tesis precisada en primer lugar, en el cual

se hizo el siguiente pronunciamiento:

“TRATADOS INTERNACIONALES. SE UBICAN JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE LAS LEYES FEDERALES Y EN UN SEGUNDO PLANO RESPECTO DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. Persistentemente en la doctrina se ha formulado la interrogante respecto a la jerarquía de normas en nuestro derecho. Existe unanimidad respecto de que la Constitución Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión "... serán la Ley Suprema de toda la Unión ..." parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema, la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus variantes lisa y llana, y con la existencia de "leyes constitucionales", y la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera, el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia, independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y al local en una misma jerarquía en virtud de lo

16 Novena época, instancia: Pleno, fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: X, noviembre de 1999, página: 46.

165


dispuesto en el artículo 124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que "Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.". No se pierde de vista que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a diciembre de 1992, página 27, de rubro: "LEYES FEDERALES Y TRATADOS INTERNACIONALES. TIENEN LA MISMA JERARQUÍA NORMATIVA."; sin embargo, este Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal”.

En la discusión del presente asunto, se planteó la posibilidad de decidir si el

Tribunal Pleno confirmaría el criterio inmediatamente trascrito o si, por el contrario,

adoptaría uno nuevo que sentara la base de una metodología distinta para resolver

este tipo de antinomias.

La mayoría determinó conservar la tesis adoptada en mil novecientos

noventa y nueve, al tenor de diversos argumentos, de los que me haré cargo en lo

subsecuente.

En primer lugar, como cuestión introductoria, debo decir que si bien el

criterio adoptado en noviembre de mil novecientos noventa y nueve, y que la

mayoría ha estimado debe subsistir, es útil para dejar claro que la Constitución es la

única ley suprema de la República; sin embargo, me parece que con su emisión no

se efectúa una interpretación constitucionalmente adecuada del sentido y alcance

del artículo 133 constitucional, en relación con la jerarquía de los tratados

internacionales y las leyes federales, aún más, pienso que la tesis es confusa y no

aborda las diferencias entre jerarquía y primacía normativa dentro del sistema

jurídico mexicano, y que esas impresiones han quedado patentes en la decisión

que ahora adoptó la mayoría.

A mi entender, la solución que debió adoptar el Pleno pasaba por distinguir,

como cuestión previa y de enorme trascendencia, que en un conflicto de antinomias la

primacía que opera para que una disposición prevalezca en el caso concreto por

166


encima de otra, no se sustenta necesariamente en la jerarquía, sino en la distinción

entre ámbitos de aplicación de diferentes normas, en principio válidas, de las cuales,

sin embargo, una o unas de ellas tienen capacidad de desplazar a otras en virtud de

su aplicación preferente o prevalente debido a diferentes razones.

De esta forma, primacía y supremacía son categorías que se desenvuelven

en órdenes diferenciados; aquélla, en el de la aplicación de normas válidas; ésta, en el

de los procedimientos de normación. La supremacía se sustenta en el carácter

jerárquico superior de una norma y, por ello, es fuente de validez de las que le están

infraordenadas, con la consecuencia, pues, de la invalidez de éstas si contravienen lo

dispuesto imperativamente en aquélla, dentro del proceso evolutivo graduado de

creación normativa17.

Considero que el acercamiento a este tema no era a través del principio de

jerarquía, que básicamente consiste en que la validez de una norma inferior pende

de su concordancia con otra superior que le da vida jurídica, sino a partir del

principio de primacía que señala los lineamientos para dirimir los conflictos por la

aplicación de leyes que regulando una misma materia resultan contradictorias.

En efecto, el tema a debate consistía en establecer cuál es la forma más

adecuada para resolver un conflicto de normas vigentes en el territorio nacional,

una de origen extranjero y otra, de origen interno, cuando las dos regulan el mismo

aspecto bajo espectros contradictorios; esto es, cuál de las dos resulta aplicable al

caso concreto; mas la discusión no versó sobre si una norma que deriva

inmediatamente de una superior debe ser invalida bajo el criterio de jerarquía

normativa, cuando la primera contravenga a la segunda.

Lo anterior lo estimo de esa manera, dado que como ya hice referencia, el

artículo 133 de la Constitución Federal, genera una posibilidad constitucional de

coexistencia de una tipología de distintas normas que responden a los ámbitos de

17 En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional español, en la DTC 1/2004, del 13 de diciembre de 2004, Fundamento Jurídico 4°.

167


competencia que ella misma prescribe y respecto de las cuales no necesariamente

existe una línea de dependencia jerárquica, precisamente, porque al pertenecer al

ámbitos competenciales diferenciados, tanto las autoridades que intervienen en su

creación, como el proceso mismo que las origina, se desenvuelven en categorías

distintas.

Entonces, como las leyes federales o secundarias no encuentran su

fundamento en un tratado internacional o en las leyes reglamentarias, el conflicto

que pueda surgir entre ellos, técnicamente, no debe ser abordado y resuelto

mediante la categoría de jerarquía normativa, pues no se trata de resolver un

asunto en el que se invoque la invalidez de las normas, sino en cuál debe ser

aplicada por efecto de primacía.

Sin embargo, como este aspecto no quedó debidamente diferenciado en la

postura de la mayoría, respetuosamente, me parece que la decisión que ésta

adoptó está basada en una traspolación de categorías normativas, que a la postre

produjo una decisión que técnicamente veo un tanto dudosa.

Ahora bien, el análisis de la ejecutoria que dio origen a la tesis relativa,

permite establecer que las razones por las que la Corte arribó a la conclusión de la

supremacía de los tratados internacionales sobre las leyes federales, y que han

sido confirmadas en esta oportunidad son, principalmente 2, a saber:

a. Los tratados internacionales constituyen un compromiso del Estado

mexicano y de todas sus autoridades frente a la comunidad internacional, por ello

es que se entiende que el Constituyente de 1917, haya facultado al Presidente de la

República a suscribirlos en su calidad de jefe de Estado, y a la ratificación que el

Senado debe llevar a cabo como cámara que representa la voluntad de los Estados

de la Federación.

168


b. Los tratados internacionales no toman en cuenta la competencia de la

Federación o la de las entidades federativas, por lo que al no existir limitación

competencial entre aquélla y éstas, en razón de un documento de esta naturaleza

el Estado Mexicano puede obligarse en cualquier materia.

Hay que destacar que el criterio aludido concluyó con la consideración de

que las leyes federales y las locales se encuentran en un tercer nivel jerárquico, por

debajo de los tratados internacionales y de las leyes reglamentarias.

A mi entender, el primer argumento está basado en un elemento jurídico (el

principio de pacta sunt servanda) obligacional que nace con la suscripción y

ratificación de los tratados, pero que técnicamente no puede ser referente para

determinar la jerarquía de esos instrumentos jurídicos.

El razonamiento de la mayoría en cuanto a este aspecto, se apoya en el

artículo 2° de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, empero, ni

de ese numeral, ni del diverso 27 de la propia Convención, me parece posible

sustentar la jerarquía de los tratados, bajo el argumento de que una parte no podrá

invocar las disposiciones de su derecho interno, como justificación del

incumplimiento de un tratado.

Considero que son problemas distintos la jerarquía normativa y

responsabilidad internacional. La interpretación que la mayoría ha dado al artículo

27 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados, conduce al extremo

de concluir que en todo momento los tratados tendrán prevalencia sobre cualquier

disposición del derecho nacional, incluyendo la Constitución, lo que a mi juicio

distorsiona el sentido del Derecho Internacional.

Considero importante poner de relieve que no se puede sostener la

superioridad de una norma frente a otra, por razones de incurrir en una probable

situación de responsabilidad internacional, sino atendiendo al sistema de

169


organización interna del entramado normativo mexicano; asimismo, estimo que el

origen interno o externo de una norma, no es un criterio apropiado para realizar una

clasificación jerárquica entre las normas.

En esa guisa, es oportuno señalar que invocar al ius cogens como un

elemento para determinar la jerarquía al interior de los órdenes jurídicos nacionales

es muy complicado, ya que esta figura, hasta donde yo entiendo, lo que determina

son ciertos elementos materiales respecto de la obligatoriedad de las normas

internacionales, pero no es un referente jurídico para resolver un problema de

antinomias.

En efecto, contrario a lo que sostuvo la mayoría, me parece muy riesgoso

sostener que son las relaciones internaciones las que determinan la jerarquía de un

sistema jurídico nacional, porque conforme a la Teoría General de la Constitución,

el sistema jerárquico de un país es una decisión interna que está determinada por

la Norma Fundamental y, por ende, que no puede construirse a partir del Derecho

Internacional; esto es, la jerarquización normativa es una decisión de cada Estado.

La circunstancia de que desde la perspectiva del Derecho Internacional, el

Estado Mexicano esté efectivamente vinculado al cumplimiento de sus

compromisos internacionales, no es un criterio jurídico que indique si en México

existe un sistema de jerarquía normativa y, de ser así, cuál es y cómo se estructura

ese sistema.

La jerarquía normativa es un aspecto que solamente puede ser

desarrollado de forma interna por el orden jurídico respectivo, a través de un

sistema de fuentes que es producto de un proceso evolutivo graduado de creación

normativa.

Efectivamente, la jerarquización normativa obedece a una función

primordial del Estado, que es la función de ordenación jurídica que requiere de un

170


automovimiento específico del derecho, con el objeto de que exista un ámbito

dinámico que adapte el sistema jurídico a las realidades sociales, económicas,

políticas y jurídicas de cada país; y que debe partir de un ordenamiento que

aglutine todos los principios fundamentales de la comunidad, al cual se denomina

Constitución; concebido como el máximo cuerpo jurídico18.

La función de ordenación jurídica del Estado se desarrolla en forma de

proceso evolutivo graduado de creación normativa, a partir de un principio de lógica

jurídica que reside en el establecimiento de la Constitución de la cual van a emanar

todas las disposiciones del Estado.

En esa Constitución se establecen disposiciones y procedimientos de

creación normativa, que se proyectan a través de métodos que determinan la forma

en la que el Estado va a crear todas las disposiciones jurídicas que den facultades y

atribuciones a las autoridades estatales, para poder llevar a cabo su función.

Bajo esa óptica, si se parte de la idea fundamental de que la Constitución

establece un proceso normativo de creación que encuentra en aquélla su punto de

partida y referencia, es dable concluir que, precisamente, es la Norma Fundamental

la que jerarquiza el movimiento inicial a partir de otro tipo de normas que cada vez

van concretando a otras en una cadena que culmina con las normas de

individualización; es decir, el efecto opera desde una concreción que se va

reduciendo y cuya condición de validez depende de que las norma inferiores sean

acordes con las inmediatamente superiores que les dan vida jurídica.

En esencia, desde un punto de vista teórico, pienso que a eso se refiere la

jerarquización de la norma; esto es, cuando la norma inferior, va dependiendo de la

norma superior; y si estamos en un proceso de jerarquización de esta naturaleza,

18 El profesor H. Kelsen denomina a la Constitución en sentido jurídico-positivo, “como un proceso evolutivo y graduado de la creación normativa”. KELSEN, H. Teoría General del Estado, Ediciones Coyoacán, México, 2004, p. 299 y ss.

171


evidentemente la norma inferior jamás podrá desviarse de lo que prevenga la

norma superior, porque es la que le da origen.

Sin embargo, me parece que para establecer cuál es el sentido y alcance

del principio de jerarquía normativa de los tratados internacionales y de las leyes

reglamentarias, en todo caso, debe acudirse a una interpretación directa del

sistema de fuentes que deriva del artículo 133 constitucional, pero jurídicamente no

es útil analizar el principio de pacta sunt servanda, dado que no constituye un

elemento hermenéutico para desentrañar el sistema de jerarquías en el Estado

Mexicano19.

La tesis señala que los tratados son superiores a las normas federales y

locales, porque es el jefe del Estado y el Senado los órganos que intervienen en su

suscripción y ratificación.

Esta afirmación la encuentro sumamente dudosa, en atención a que el

hecho de que el jefe del Estado suscriba un tratado, no indica nada sobre la

jerarquía de éste al interior del sistema jurídico, lo que esa participación evidencia,

desde mi óptica, es la existencia de un sistema por el que la Constitución Federal

otorga ciertas facultades al titular del Poder Ejecutivo para la celebración de

tratados.

19 Los tratados se han regido históricamente por el Derecho Internacional Consuetudinario cuya cláusula principal es la regla pacta sunt servanda, o fuerza obligatoria de los Tratados entre las partes contratantes, la cuales deben cumplirlo de buena fe. La regla pacta sunt servanda, considerada como la norma fundamental el derecho de los tratados, fue axioma del Derecho Internacional clásico, en especial cuando las potencias imponían los tratados a los Estados débiles o a los vencidos. El actual Derecho Internacional no acepta esa regla como un axioma, sino que su interpretación y aplicación están sujetas a la condición de que el tratado haya sido celebrado en pie de igualdad por las partes y no contenga ningún vicio de nulidad. BASAVE FERNÁNDEZ DEL VALLE, A. Filosofía del Derecho Internacional. 2ª. ed, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2001, p. 97 y ss.

172


Por otra parte, estimo que es poco eficaz el argumento relativo a que el

Senado representa a las entidades federativas, por la razón de que desde hace

varias décadas las legislaturas locales perdieron la facultad de nombrar a los

senadores.

Efectivamente, actualmente los senadores son electos a través de los

principios de votación mayoritaria, primera minoría y representación proporcional,

por lo que es evidente que ya no son representantes de las entidades federativas,

sino de los ciudadanos que habitan en cada una de ellas, aunque las competencias

que la Cámara de Senadores ejerce en términos del artículo 76 constitucional,

impliquen ámbitos de acción de la Federación.

Por cuanto hace al argumento de que los tratados son superiores a las

leyes federales, toda vez que aquéllos no toman en cuenta la competencia de la

Federación o la de las entidades federativas, tengo la convicción de que no es

sustentable.

Desde mi punto de vista, este argumento que ahora ha sido reiterado por la

mayoría, omite realizar una interpretación sistemática que ya ha efectuado este

Tribunal Pleno de la Suprema Corte20, de los artículos 1°, 40, 41, primer párrafo, 43,

44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122,

primer y segundo párrafos, 124 y 133, ab inito, de la Constitución Política de los

Estados Unidos Mexicanos, de los que descuella que en el Estado Federal

20 Así lo estableció el Tribunal Pleno mediante la jurisprudencia P./J. 136/2005, perteneciente a la Novena época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, octubre de 2005, página 2062, cuya voz es: “ESTADO MEXICANO. ÓRDENES JURÍDICOS QUE LO INTEGRAN. De las disposiciones contenidas en los artículos 1o., 40, 41, primer párrafo, 43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos, 122, primer y segundo párrafos, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se advierte la existencia de cinco órdenes jurídicos en el Estado Mexicano, a saber: el federal, el local o estatal, el municipal, el del Distrito Federal y el constitucional. Este último establece, en su aspecto orgánico, el sistema de competencias al que deberán ceñirse la Federación, los Estados, los Municipios y el Distrito Federal, y corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, como Tribunal Constitucional, definir la esfera competencial de tales órdenes jurídicos y, en su caso, salvaguardarla.”

173


Mexicano, hay 5 órdenes normativos competenciales (mas no jerárquicos) de

aplicación de la ley, a saber:

1. Federal.

2. Local o estatal.

3. Municipal.

4. Del Distrito Federal; y,

5. Constitucional.

Como lo determinó el Tribunal Pleno al resolver la Controversia

Constitucional 14/2001, promovida por el Municipio de Pachuca de Soto, Estado de

Hidalgo, el siete de julio de dos mil cinco, que dio como resultado la emisión de la

jurisprudencia contenida a pie de página, la Constitución mexicana consagra un

sistema de competencias de aplicación normativa que proyecta las atribuciones de

los poderes federales y estatales (artículo 41), los cuales deben actuar dentro de

esa competencia, puesto que en el sistema constitucional mexicano el principio de

autoridad competente que alberga el artículo 16 de la Constitución Federal, las

autoridades solamente pueden realizar lo que les está expresamente permitido

constitucional y legalmente.

Asimismo, hay que tomar en cuenta que el artículo 124 constitucional

dispone que las facultades que no están expresamente concedidas a la Federación,

se entienden reservadas a los estados; esto es, la delimitación de competencias en

el Estado Federal Mexicano es de carácter rígido y preciso.

Bajo estos parámetros, en un ámbito competencial normativo, cuando surge

una aparente contradicción entre los diversos campos dispositivos (ámbitos

normativos), el problema no es de jerarquía, sino de competencia, con lo cual, la

contradicción relativa debe dirimirse estableciendo cuál es la norma aplicable por el

principio de preferencia competencial.

174


El principio de jerarquía normativa que encuentra especial sustento en la

supremacía de la Constitución, en virtud de que ésta es la que funda todo el

sistema jurídico; y por ende, la validez de éste depende de que todas las normas

secundarias sean acordes con los principios iusfundamentales, es eficiente en un

idéntico ámbito de aplicación normativa, respecto de normas inferiores que

encuentran la base de su validez en la no contravención a diversas normas

superiores, esto es, la validez de las normas se puede ponderar a partir de su

conformidad con la norma jerárquica superior inmediata, siempre que ambas

pertenezcan al mismo campo de operatividad normativa.

Asimismo, no comparto el razonamiento relativo a que al suscribirse los

tratados internacionales no se toman en cuenta la competencia de la Federación o

la de las entidades federativas, por lo que el Estado Mexicano puede obligarse en

cualquier materia, ya que estimo dudoso que ese elemento sea un instrumento

interpretativo para determinar el alcance del artículo 133 constitucional, pero aún

más, paradójicamente, dicho argumento reconoce que en el Estado Mexicano co-

existen (al menos 2) ámbitos de esfera competencial, pero que la República puede

comprometerse, sin objeción alguna, en un tratado internacional sobre cualquier

materia, aun cuando ello implique una invasión en el ámbito de la esfera

competencial de las entidades federativas, lo cual también en estricto sentido

constitucional es cuestionable.

Sostener lo contrario, conduce al extremo de afirmar que es

constitucionalmente válida la celebración de un tratado respecto de una

competencia que de conformidad con las disposiciones de la Carta Magna no

correspondan a la Federación, sino a cualquier otro ámbito, aun cuando ello pudiera

generar una invasión de esferas, situación que técnicamente veo insostenible.

En cuanto a la conclusión relativa a que las leyes federales y las locales se

encuentran en un tercer nivel jerárquico, por debajo de los tratados internacionales

y de las leyes reglamentarias, cabe decir que su implementación es dudosa, porque

175


conduce a determinar que en México la ley federal priva sobre la local, con lo cual

se rompe la estructura del Estado federal mexicano, pues la aplicación de la ley en

los distintos órdenes debe ser guiada por el principio competencial, no por el de

jerarquía, ya que no es por el hecho de que una ley sea federal por lo que debe

preferirse sobre otra local, sino lo que debe determinarse es a qué campo de

competencia corresponde la norma que pretende aplicarse y, en consecuencia,

determinar cuál primará.

Como abono a las consideraciones de mérito, hay que destacar que la

conclusión anterior es muy arriesgada, habida cuenta que la jerarquía de los

tratados no determina, a su vez, la de las leyes, porque entre ellas no existe una

dependencia de validez normativa.

Con apoyo en los argumentos que cabo de exponer, pienso que el criterio

que debió sustentar el Tribunal Pleno, es el relativo a que los conflictos que se

presentan entre tratados internacionales y leyes federales, o disposiciones

secundarias diversas, no sea entendido como un problema de validez a partir de la

categoría jurídica de jerarquía normativa, sino como una cuestión de preferencia de

aplicación normativa mediante la implementación de la categoría de primacía, es

decir, estimo que no debe examinarse qué ordenamiento debe prevalecer por

cuestión de invalidez jurídica, sino cuál debe desplazar al otro en cada caso

concreto por un efecto de aplicación normativa preferente por especialidad.

Por lo que hace a este tema, como cuestión final, considero indispensable

poner de relieve que resulta sumamente peligroso que la mayoría construyera un

orden jurídico al cual denominó “orden jurídico nacional” (con lo que ese término

quiera decir), pues de ningún artículo de la Constitución se desprende dicho orden.

Sobre este tema, me genera mucha inquietud la construcción de un “orden

jurídico nacional” que la mayoría emprendió para elucidar el tema jurídico de la

jerarquía de los tratados, porque a mi juicio, el concepto Nación es uno de los de

176


mayor complejidad a nivel analítico constitucional, por lo que su uso no debió ser

visto como una cuestión menor21.

En efecto, en la Constitución Federal de 1917, el término “Nación”, aparece

invocado en los artículos 2°, 20, 25, 26, 27, 28, 37, 51, 73 y 123, pero en cada uno

de ellos se le confiere un cúmulo de acepciones totalmente diversas que deben ser

analizadas en cada caso concreto para desentrañar su sentido y alcance.

Mi desacuerdo con la mayoría en este sentido, deriva de que la generación

de un nuevo orden jurídico de jerarquía superior a la Federación, a los Estados, al

Distrito Federal y a los Municipios, no encuentra apoyo constitucional en ningún

precepto de la Carta Magna, incluyendo lo dispuesto en el artículo 133, pues de su

contenido no se desprende que exista en el sistema jurídico mexicano otro orden

que regule la voluntad política del pueblo, entendida ésta bajo el esquema de

Teoría de la Constitución como la “Nación mexicana”, que no sea el orden que

dimana directamente de la Constitución Federal como producto de la voluntad

política del Poder Constituyente de la Nación.

Luego, la interpretación del artículo 133 constitucional que llevo a cabo la

mayoría, y de la cual desprendió la existencia de lo que denominó “orden jurídico

nacional”, ha generado un sistema de jerarquía que no está previsto en dicho

numeral ni expresa ni tácitamente, por virtud del cual la validez normativa de las

leyes federales, locales, del Distrito Federal y municipales, van a depender de que

satisfagan los contenidos de las disposiciones del orden jurídico nacional

21 Tanto el abate Sieyès como el profesor C. Schmitt han explicado que con frecuencia han sido confundidos e incluso manejados con similitud los términos de “pueblo” y “nación”; sin embargo, ambos coinciden en señalar que con el desenvolvimiento de la Revolución Francesa, el concepto “nación” es más expresivo e induce a menos error, pues designa al pueblo como una unidad política con capacidad de obrar y con plena conciencia de su singularidad política y la voluntad de existencia política, mientras que el pueblo que no existe como Nación es una asociación de hombres unidos en alguna manera de coincidencia étnica o cultural, pero no necesariamente política. Vid. sobre este tópico, es oportuno consultar: SIEYÈS, E. J., ¿Qué es el Tercer Estado? Ed. Orbis, Barcelona, 1985 y SCHMITT, C., Teoría de la Constitución, Ed. Alianza, 1982, p. 96.

177


conformado por las leyes reglamentarias y los tratados internacionales, aun cuando

no emanen directamente de ellas, lo cual estimo jurídicamente insostenible.

B. La interpretación de la jerarquía normativa conforme a la evolución de la Teoría de la Constitución. Hacia un constitucionalismo globalizado.

En los Estados democráticos contemporáneos opera una estructura jurídica

que está definida por la Constitución en su carácter de norma suprema.

La Constitución previene el marco en el que han de desenvolverse las

actividades del Estado y la de sus agentes, a través de un sistema formal y

sustantivo de Derecho que postula los principios de soberanía del pueblo, división

de competencias, derechos fundamentales, protección del orden constitucional y

renovación constitucional, entre otros.

En virtud de las disposiciones que la Constitución consagra en materia de

soberanía, el Estado es un ente supremo, encima del cual no puede colocarse

ninguna figura ya sea interna o externa.

De esta forma, el Estado soberano tiene el monopolio de la legislación y la

reglamentación, del ejercicio de la fuerza pública para su defensa contra los

peligros exteriores o interiores, de la ejecución de las leyes y sentencias, la

seguridad de sus ciudadanos, el cobro de contribuciones, la organización de la

administración pública, la prestación de los servicio públicos y sociales que los

ciudadanos demandan y la acuñación de moneda entre otros tantos.

Estas atribuciones son ejercidas por el Estado, con el propósito de hacer

realidad los anhelos que el pueblo ha proyectado en la Constitución por conducto

del Poder Constituyente, y que se reflejan por medio de las funciones

constitucionales y las finalidades que persiguen.

178


No obstante las bases sólidas del esquema estatal que ha formulado la

Teoría del Estado y que han quedado patentes en los textos constitucionales, las

vertiginosas trasformaciones de la sociedad tanto en el ámbito nacional como en el

internacional, han desquebrajado la triada clásica del Estado: territorio, pueblo y

poder político o gobierno22.

El acercamiento con otros entes supranacionales y la necesidad de llevar a

cabo tareas comunes que permitan estar vigente en un sistema internacional

inmerso en la globalización, producen nuevas estructuras jurídicas de organización

y relación, cuyas exigencias modifican el paradigma estatal.

En este nuevo contexto, el Estado permanece por efecto directo de la

Constitución, pero el marco jurídico supranacional en el que precisa participar para

formar parte de organizaciones internacionales, provoca un natural vaciamiento de

parte importante del espectro formal de su estructura y del contenido material de

sus habilitaciones competenciales.

La realidad político-constitucional parece sugerir que no puede ser de otra

manera, la democracia y el camino de su pleno desarrollo exigen, al menos en el

ámbito externo, que el principio de autodeterminación sea reinterpretado no sólo en

el sentido de que los pueblos deben dejar de estar sometidos a entidades

superiores a ellos, sino también en la lógica de que la legitimación de la autoridad y

de la soberanía política puede encontrar fundamentos sociales y políticos en los

niveles supranacionales diferentes del Estado-Nación tradicional23.

Ciertamente, la expansión e interacción de las organizaciones

internacionales desarticulan el papel omnipresente del actor estatal, haciendo las

22 Vid. entre otros, las importantes obras sobre teoría del Estado de HELLER, H., Teoría del Estado, 3ª. Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1955; JELINEK, G. Teoría general del Estado, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 2000; BODIN, J. Los seis libros de la República, Ed. Orbis, Barcelona, 1989; y KRIELE, M, Introducción a la Teoría del Estado, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1980. 23 GOMES CANOTILHO, J. J., Teoría de la Constitución, Ed. Dykinson, Madrid, 2003, p. 45.

179

http://brumario.usal.es/search*spi/aJellinek%2C+Georg/ajellinek+georg/-2,-1,0,B/browse


fronteras cada vez más irrelevantes y la interdependencia política y económica

cada vez más estructurante.

Estos sucesos han generado sistemas jurídicos supranacionales

construidos más allá del paradigma clásico de las relaciones horizontales entre

estados, sino en un nuevo paradigma centrado en las relaciones Estado/pueblo,

que suponen diversas relaciones sociales y políticas como el desarrollo de los

derechos fundamentales y sociales.

En efecto, actualmente se ha iniciado el desarrollo del constitucionalismo

global (así denominado por algunos autores como Gomes Canotilho24 y Peter

Häberle25), con el objeto de que neutralice el constitucionalismo nacional.

C. El principio interpretativo de apertura al derecho internacional y a las leyes reglamentarias, a partir de la implementación del bloque de la constitucionalidad o bloque constitucional.

En mi concepto, el presente asunto era una oportunidad invaluable para

que la Suprema Corte diera un paso definitivo en la adopción de técnicas

contemporáneas de interpretación constitucional sobre la jerarquía normativa.

El sentido de la interpretación constitucional se encuentra determinado por

la función que cumple la Norma Fundamental en el sistema jurídico, en cuanto que

24 Ibídem, p. 46 y ss.25 El profesor alemán explica que en los Estados constitucionales contemporáneos las sociedades ya no están cerradas a la interpretación de la Constitución, por lo que en los procesos de hermenéutica constitucional están incluidos potencialmente todos los órganos del Estado, todos los poderes públicos, todos los ciudadanos y los grupos, con lo cual no hay “numerus clausus” de intérpretes de la Norma Fundamental. Esto supone la democratización de la interpretación constitucional, que obedece a que todos los sectores del Estado viven la aplicación cotidiana de la Norma Suprema, por lo cual se erigen como fuerzas productivas de las disposiciones constitucionales. Esta evolución ha llegado al punto de que Tribunales Constitucionales como el Alemán y el Español adopten un elemento novedoso de interpretación constitucional, que parte de la comparación jurídica (principalmente tratándose de derechos fundamentales) entre las disposiciones del derecho nacional con el de otros sistemas jurídicos. HÄBERLE, P. El Estado Constitucional. Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2001. p. 149 y ss.

180


ésta contiene los elementos configuradores del parámetro de legitimidad de las

normas y los actos jurídicos, elementos que han de ser reconstruidos desde la labor

hermenéutica constitucional26.

La interpretación constitucional es indispensable para dar respuesta a

cuestiones que la Constitución no permite discernir unívocamente, con lo cual,

interpretar la Norma Fundamental equivale a actualizarla, desentrañando

respuestas constitucionalmente acertadas mediante la aplicación de un

procedimiento racional y objetivo.

Por la manera en la que está formulada la Constitución, esto es, mediante

el establecimiento de normas y principios abiertos que no suponen la formulación

de criterios inequívocos, la tarea para descubrir una voluntad auténtica es ardua,

porque justamente no existe una voluntad única, sino una diversidad de opciones

respecto de la que puede elegirse una para encontrar la voluntad que el intérprete

estima supuesta27.

En ese sentido, la interpretación constitucional cumple una función

concretizadora de las disposiciones constitucionales28, habida cuenta que debe

desarrollar aquello que en la Norma Fundamental no aparece con toda precisión; y

dicha concretización implica una labor creativa del Tribunal Constitucional, en tanto

que una disposición constitucional interpretada irradia todo su sentido cuando es

objeto de esa interpretación29.

26 BALAGUER CALLEJÓN, L. Interpretación de la Constitución y ordenamiento jurídico, Ed, Tecnos, Madrid, 1997, p. 24.27 HESSE, K. Escritos de Derecho Constitucional, 2ª. ed, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1992, p. 37.28 En ese sentido, el profesor Gomes Canotilho afirma que las normas constitucionales se muestran planificadamente indeterminadas de modo que dejan a los órganos responsables de su concreción el espacio de libertad decisoria necesario para la adecuación de una norma que opera en una realidad multiforme y cambiante. GOMES CANOTILHO, J. J. Constituicao dirigente e vinculacao do legislador, Ed. Coimbra, Coimbra, 1982, p. 123 y ss.29 HESSE, K. Escritos de Derecho Constitucional, op. cit., p. 40.

181


Desde una óptica viable, la función más importante que cumple la

interpretación constitucional -aunque desde luego no es la única30-, es lograr que la

Norma Fundamental cobre dentro del sistema jurídico un máximo grado de

expansión, con el propósito de que sus disposiciones explícitas e implícitas

constituyan el sistema constitucional que abarque la entera actividad del Estado y

de los ciudadanos31.

Los modelos gramatical, histórico, lógico, sistemático, causal y teleológico

de interpretación de la ley son útiles para interpretar, en ciertos casos, las

disposiciones constitucionales; empero, pienso que el Tribunal Constitucional en su

ejercicio de operador de la hermenéutica, no puede conformarse con ceñirse a tales

instrumentos interpretativos, pues con ese proceder cierra las posibilidades para

comprender el texto de la Carta Magna en su entera dimensión, limitando así su

actividad en gran medida y afectando su labor jurisdiccional.

Si al desplegar sus funciones de control y salvaguarda del sistema

constitucional, un Tribunal Constitucional tiende a interpretar las disposiciones

iusfundamentales, únicamente, acudiendo a los métodos clásicos de interpretación

de la ley, construye conceptos parciales e incompletos del Derecho Constitucional,

lo cual supone una acción contraria a su labor interpretativa, que consiste en la

apertura, concretización y actualización de los fines políticos y jurídicos que

persigue la Constitución.

Ante tales consideraciones, me parece que era conveniente que al discutir

este asunto, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia desarrollara su actividad

interpretativa de manera amplia y no restrictiva, haciendo uso, al efecto, de todos

los métodos de interpretación que la doctrina y la jurisprudencia constitucional

30 Vid. sobre las funciones de la interpretación constitucional: J. WRÓBLEWSKI, Constitución y teoría general de la interpretación jurídica. Ed, Civitas, Madrid, 1985, p. 93 y ss. 31 CANOSA USERA, R. Interpretación constitucional y fórmula política, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1988, p. 75.

182


ofrecen, pues esa forma de proceder hubiera permitido construir soluciones más

abiertas y completas a los complejos conflictos constitucionales.

El principio de interpretación mediante la apertura al Derecho Internacional,

es producto del innegable desarrollo de lo que la doctrina32 contemporánea ha

denominado el constitucionalismo global, que supone el asentamiento del sistema

jurídico-político internacional en las relaciones entre el Estado y el pueblo –ya no

únicamente en el clásico esquema de relaciones horizontales entre Estados-; el

surgimiento de un ius cogens derivado de declaraciones internacionales que

consagran principios, valores y reglas universales y, finalmente, la protección de la

dignidad humana como presupuesto intangible de cualquier constitucionalismo

democrático.

Por otra parte, la interpretación constitucional a partir de las leyes

reglamentarias de la Constitución, parte del supuesto de las normas

constitucionales de eficacia diferida que contienen las disposiciones de

organización constitucional que requiere una disciplina normativa posterior a la

establecida por la Constitución33.

Ahora bien, para la implementación de este principio interpretativo de

apertura, pienso que es necesario acudir a la figura del bloque de constitucionalidad

o bloque de la constitucionalidad34, que encuentra su origen en el propio texto

constitucional, o más exactamente en la apertura política en la que incurren las

constituciones, cuando establecen expresamente los principios estructurales que

identifican a su ordenamiento jurídico respectivo, esto es, no regula expresamente

cuáles son los aspectos fundamentales que dan forma, organización y

funcionamiento o bien, en los casos en los que hacen remisión expresa para que un

ordenamiento jurídico diverso a la Norma Fundamental desarrolle principios

32 GOMES CANOTILHO, J. J. Teoría de la Constitución, op. cit., p. 46 y ss.33 ZAGREBELSKY, G. El derecho dúctil, Editorial Trotta, Madrid, 1995, p. 79.34 Mientras que en Francia a esta figura se le denomina Bloque de la constitucionalidad, en España recibe el tratamiento de Bloque constitucional.

183


constitucionales de eficacia diferida que puedan integrarse como parámetro

constitucional de control.

El bloque de la constitucionalidad no constituye una mera abstracción

jurídica en el seno de la Constitución, sino una remisión constitucional que, al

alcanzar a aspectos vitales de la estructura del sistema normativo, requiere o

permite ser completada por otras disposiciones a las que la Norma Fundamental

habilita para realizar esa función jurídica de cierre político35.

El punto de partida del bloque constitucional siempre se encuentra en la

Constitución36, siendo su punto de llegada las disposiciones a las que mediante un

reenvío constitucional, determinan la estructura del sistema o definen el contenido

de una estructura ya fijada en la norma suprema37. Luego, tratándose del bloque

constitucional resulta irrelevante la ubicación jerárquica de las normas destinatarias

de la remisión; bien puede ser constitucional, o infra constitucional.

El bloque constitucional puede operar en el sistema jurídico en vía ad intra

o en vía ad extra, según la naturaleza jurídica de la disposición destinataria de la

remisión constitucional, como instrumento para resolver los conflictos en los que el

Tribunal Constitucional conoce de asuntos de control normativo, pues su

integración lo convierte en parámetro de regularidad constitucional; por ende, en el

ámbito jurisdiccional, el bloque constitucional le permite al Tribunal que se enfrenta

ante un supuesto de inconstitucionalidad indirecta o mediata, en el que las

cualidades procesales propias de nivel constitucionales extienden a otras normas

jurídicas de rango inferior llamadas por la Constitución para, llegado el caso,

completarla, determinado cuál es la estructura que se va a adoptar.

35 REQUEJO RODRÍGUEZ, P., Bloque constitucional y Bloque de la constitucionalidad, Universidad de Oviedo, Oviedo, 1997, p. 37.36 LUCHAIRE, F., El Conejo Constitucional Francés, en ID. Tribunales Constitucionales Europeos y Derechos Fundamentales, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, p. 70 y ss.37 F. RUBIO LLORENTE, El Bloque de constitucionalidad, en ID. La forma del poder, (Estudios sobre la Constitución), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1993., p. 99.

184


En la vía ad intra, el bloque constitucional se concreta mediante las normas

que pertenecen al sistema jurídico nacional38. En cambio, en la vía ad extra, el

bloque constitucional se concreta mediante los ordenamientos de naturaleza

internacional, ya sean tratados o acuerdos internacionales, en los casos en los que

la Constitución hace una remisión expresa a su favor, o bien, por su conducto se

desarrollan, o concretizan principios constitucionales.

3. El bloque de constitucionalidad en otros países. (Los casos de Francia,

España, Colombia y Argentina).

a. El bloque constitucional en Francia.

En la doctrina constitucional francesa, la expresión bloc de

constitutionnalité se utiliza para designar el conjunto de normas que el Conseil

Constitutionnel utiiza como parámetro de constitucionalidad al emprender el

control previo de constitucionalidad de las leyes y de los Reglamentos

parlamentarios.

Este bloque está integrado por la Constitución de la Quinta República de

1958 y, por remisión del Preámbulo de ésta, la Declaración de Derechos del

Hombre y del Ciudadano de 1789 y el Preámbulo de la Constitución de 1946, que

es en esencia una declaración de derechos, sobre todo de segunda generación o

también denominados derechos sociales o prestacionales39.

38 En Francia el bloque de la constitucionalidad ad intra está conformado por la Constitución de la V República de 1958, el Preámbulo de la Constitución de 1946, los postulados de derechos fundamentales contenidos en la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y por los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la República. F. LUCHAIRE, El Conejo Constitucional Francés, op. cit., p. 76 y ss.; En España, ni la Constitución española de 1978, ni la jurisprudencia del Tribunal Constitucional definen con precisión cuáles son las normas del sistema jurídico español que componen el bloque constitucional ad intra, sin embargo, la doctrina se ha inclinado por señalar que los Estatutos de las Comunidades Autónomas; las leyes orgánicas a que se refiere el artículo 150.1 y 2 y las leyes de armonización señaladas en el numeral 150.3 pueden ser los ordenamientos conformadores de ese parámetro de constitucionalidad. REQUEJO RODRÍGUEZ, P. Bloque constitucional… op. cit., p. 57 y ss.39 ALEXY R., Derechos sociales fundamentales, en ID. Derechos sociales y derechos de las minorías, Miguel Carbonell, Juan Cruz Pacer y Rodolfo Vázquez compiladores, Universidad

185


En Francia, el bloc de constitutionnalité opera también mediante la

invocación de los principios fundamentales reconocidos por las leyes de la

República, a que hace referencia el Preámbulo de la Constitución de 1946 uso de

las disposiciones.

Con relación al boque constitucional respecto de los tratados, existe una

opinión casi unánime de que en la República francesa no es de recibo la

incorporación de los acuerdos internacionales al bloque, por lo que este modelo

sólo opera en la vía ad intra.

b. El bloque de constitucionalidad en España.

En España, junto a las normas constitucionales primarias y secundarias el

bloque de constitucionalidad lo componen también una serie considerable de

normas de rango subconstitucional.

Algunas ya están previstas en la Constitución como normas de delimitación

competencial o de regulación en el ejercicio de competencias estatutarias

concretas; otras, son integradoras en virtud de una habilitación al legislador y,

finalmente, otras normas son parte del bloque por remisión de algunos Estatutos de

Autonomía, con fórmulas variadas.

Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10.2 de la

Constitución Española, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los

tratados y acuerdos internacionales sobre esa materia y ratificados por el Estado

español, conforman el bloque de constitucionalidad ad extra que sirve como

parámetro para interpretar las disposiciones relativas a los derechos

Nacional Autónoma de México, México, 2000, p. 67 y ss.

186


fundamentales, con el objeto de resolver los conflictos que en la materia se

presenten40.

C. El bloque constitucional en Colombia.

Desde los primeros años de labores de la Corte Constitucional, el conocido

bloque de constitucionalidad ha guardado una estrecha relación con el derecho

internacional público41.

La Corte Constitucional colombiana acudió esta técnica jurídica debido a la

necesidad de armonizar el contenido del principio de supremacía constitucional

(artículo 4.1. de la Constitución) con el de primacía del derecho internacional

(artículo 93.1 de la Constitución).

A partir de ese momento, gran parte de los desarrollos que ha conocido

esta figura en Colombia se deben a la incorporación en su seno de numerosos

principios y reglas internacionales, con el afán de establecer relaciones entre el

sistema de fuentes formales de la legalidad internacional, tal y como aparece

descrito en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia de La

Haya, con los recientes desarrollos jurisprudenciales del mencionado bloque de

constitucionalidad.

A lo largo de su jurisprudencia, la Corte Constitucional ha intentado

establecer con claridad cuáles son las condiciones o requisitos que debe cumplir

40 Artículo 10.1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y de la paz social.2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España. 41 Véase al respecto, la sentencia de la Corte Constitucional, del 18 de mayo de 1995, C-225/95, control de constitucionalidad previo del Protocolo Adicional II a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949.

187


una norma internacional para ser considerada como integrante del bloque de

constitucionalidad.

En primer lugar, en lo concerniente a las normas convencionales, el juez

constitucional ha sido enfático42 en exigir que éstas deben reconocer derechos

fundamentales, con lo cual, prima facie, la Corte considerado una gama amplia de

tratados internacionales (por ejemplo, Pacto Internacional de Derechos Civiles y

Políticos; Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales;

Convención contra la Tortura de 1984, etcétera) y regional (Pacto de San José de

Costa Rica, Protocolo de San Salvador, etcétera).

Más allá de esta condición, la Corte Constitucional ha considerado que la

incorporación de una norma convencional en el bloque de constitucionalidad debe

tener fundamento expreso en la Carta Fundamental, al tenor de lo preceptuado en

los artículos 93 y 214.2 constitucionales.

d. Bloque constitucional en Argentina.

En la República de Argentina, a partir de la reforma constitucional de 1994,

la incorporación de los Tratados Internacionales de los Derechos humanos (artículo

75, inciso 22, de la Constitución Nacional.), hizo que éstos pasen a integrar el

bloque de constitucionalidad por la vía ad extra.

El bloque de constitucionalidad en Argentina es definido como el conjunto

normativo que contiene disposiciones y principios materialmente constitucionales

fuera del texto de la constitución documental43

42 Véanse las sentencias C-295/93 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-179/94 (M. P. Carlos Gaviria Díaz), C-225/95 (M. P. Alejandro Martínez Caballero), C-578/95 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz), C-327/97 (M. P. Fabio Morón Díaz); C-191/98 (M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz).43 BIDART CAMPOS, G., El Derecho de la Constitución y su fuerza normativa, Editorial Ediar, Buenos Aires, 1995, p. 264.

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La Constitución Nacional Argentina previene un sistema basado en el

modelo por el que los tratados internacionales son superiores a las leyes y tiene el

mismo rango que la Norma Fundamental (este modelo opera también en Austria,

Colombia y Guatemala) 44.

En mi óptica, las razones de justificación de adopción del bloque

constitucional en el sistema constitucional mexicano son las siguientes.

a. Desde la perspectiva de su función normadora del sistema de fuentes, la

constitución total es el complejo normativo, esto es, el conjunto de disposiciones

positivas de rango supremo que distribuye territorialmente el poder entre unas

instancias federales (en el caso de México) cuya competencia, objetiva y

materialmente limitada, se extiende, no obstante, a la totalidad del territorio, y a

otras instancias territoriales, cuya competencia es limitada tanto material como

espacialmente45.

Tratándose del control constitucional, un sector de la doctrina ha postulado

porque sean integradas a la Constitución total (bloque constitucional) aquellas

normas que imponen límites al legislador federal, sobre todo las normas que

44 En términos generales, son 5 los modelos que se han adoptado en distintos países respecto de la jerarquía normativa de los tratados internacionales, a saber: 1. Países en los que los tratados internacionales son supraconstitucionales, por ejemplo, el Caso de Holanda y Bélgica, 2. Países en lo que los tratados internacionales son equiparables a la Constitución, sobre todo tratándose de derechos fundamentales o humanos, por ejemplo Austria, Colombia, Argentina y Guatemala, 3. Países en los que los tratados internacionales son infracontitucionales, pero supralegales, este el caso de Honduras, El Salvador, Paraguay y la República de Francia, 4. Países en los que los tratados internacionales se ubican en el mismo rango de las leyes nacionales, cuyos problemas de antinomias se dirimen con base en el criterio de especialidad, ejemplo de estos Estados son Finlandia, Dinamarca, Alemania y Suiza; y, 5. Países en los que los tratados se ubican en un plano de igualdad jerárquica en relación con las leyes nacionales, este es el caso de países como Italia y Reino Unido. En este último caso, los conflictos entre tales normas se resuelven mediante la aplicación del principio de lex posterior derogat priori.45 KELSEN, H., Teoría General del Estado, 15ª, ed., Universidad Nacional Autónoma de México, México, 2002, p. 262.

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consagran, desarrollan o concretizan derechos fundamentales o principios

constitucionales46.

Así, el núcleo esencial de cualquier sistema de división territorial del poder

está integrado, justamente, por las normas de delimitación competencial.

b. Al sostener el criterio contenido en la tesis P. LXXVII/99 (que es la tesis

vigente sobre la jerarquía de los tratados), y que la mayoría ha decidido ratificar, no

establece la expresión que se contiene en el artículo 133 constitucional sobre que

los tratados y las leyes federales reglamentarias serán Ley Suprema de la Nación,

constituye o no el bloque constitucional del orden jurídico mexicano, sino que

simplemente, alude a que todas las normas de sistema jurídico son válidas, siempre

que no contravenga a la Carta Magna, es decir, el razonamiento que se sostuvo

parte de la contrastación de validez normativa de los tratados internacionales y de

las leyes reglamentarias con la Constitución, mas no del análisis de lo que parece

ser un señalamiento explícito de existencia del bloque constitucional y su relación

con el resto de las normas jurídicas del Estado mexicano.

c. Creo que era necesario que la Suprema Corte definiera si el artículo 133,

primera parte, de la Constitución mexicana, es o no fundamento del bloque

constitucional, pero lo que me parece que no era conveniente, es precisamente que

se esquivara este tema, pues con ello hemos dejado sin resolver el problema

planteado, que precisamente consiste en determinar si en el sistema constitucional

mexicano existe o no un bloque constitucional, dado que esa es una forma

constitucionalmente adecuada para resolver el problema de la jerarquía de los

tratados internacionales.

Si se hubiera adoptado la interpretación de apertura a los tratados

internacionales y a las leyes reglamentarias mediante el bloque constitucional,

hubiera sido factible lograr estos fines:

46 RUBIO LLORENTE, F., El Bloque de constitucionalidad, en ID. La forma del poder, (Estudios sobre la Constitución), op cit., p. 77.

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a. La orientación interpretativa para determinar la primacía de las normas

que deben aplicarse en los diversos ámbitos de competencia del Estado.

b. La adaptación histórica de la sustantividad constitucional formal a la

constitucionalidad real o fuerza normativa de lo fáctico.

c. Dinamizar y enriquecer el sentido del derecho interno.

d. Obtener un referente normativo procedente tanto de la vía ad extra como

de la ad intra.

D. La compatibilidad entre la implementación del bloque de constitucionalidad y el sistema de jerarquía normativa consagrado en el artículo 133 constitucional.

En primer término, hay que decir que la implementación del bloque de

constitucionalidad, prima facie, no vulneraría el principio de supremacía de la

Constitución, atento a que el artículo 133 constitucional dispone la jerarquía máxima

de ésta, aunado a que esta Suprema Corte de Justicia ha determinado en diversos

criterios que esto es así, incluso respecto de los tratados internacionales y de las

leyes federales, con el argumento de que para estimar su validez jurídica, ambos

tipos de disposiciones deben ser creadas conforme con la Norma Fundamental (las

leyes reglamentarias deben ser conforme a la Constitución, en tanto emanan

directamente de ella; y los tratados internacionales son válidos, siempre que estén

de acuerdo con la propia Norma Suprema).

En efecto, si bien en la Constitución de 1917 no existe disposición expresa

que prevenga la apertura al Derecho Internacional mediante la aplicación del bloque

de constitucionalidad, no hay que perder de vista que de la interpretación

sistemática de los artículos 15, 42, fracciones V y VI, 76, fracción I, 89, fracción X, y

133, ab initio, de la Carta Magna, se puede arribar a la convicción de que en el

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sistema constitucional mexicano es viable adoptar una metodología interpretativa

de apertura a las disposiciones supranacionales.

Bajo esa óptica, considero que la supremacía de la Constitución que

establece el artículo 133, primera parte, de la Norma Fundamental, sí es compatible

con un sistema de bloque de constitucionalidad que opera mediante ámbitos

diferenciados de preferencia aplicativa de normas.

E. Instrumentación técnico-constitucional del bloque de constitucionalidad en el sistema mexicano.

La instrumentación del principio interpretativo de apertura mediante el

bloque de constitucionalidad generaría que el conflicto de dos normas con distinto

origen de producción no sea tratado como un problema de validez, sino de

aplicación, esto es, no debería examinarse qué ordenamiento debe prevalecer, sino

cuál debe desplazar al otro por un principio de preferente aplicación normativa por

especialidad.

En este sentido, la inaplicación o desplazamiento de la norma de un tratado

no denota un juicio de validez, sino un estudio sobre su eficacia y aplicabilidad para

regular determinados supuestos, debido a su pertenencia a distintos sistemas

jurídicos.

Consecuentemente, la metodología que, a mi juicio, debió adoptar Pleno

para que este asunto fuera resuelto a través de la implementación y diseño del

bloque de constitucionalidad en el Estado Mexicano, encuentra sustento en las

siguientes consideraciones:

En primer lugar, estimo que la definición de un sistema de bloque de la

constitucionalidad hubiera supone que sean los jueces quienes en cada caso

concreto establecieran cuándo debe prevalecer un tratado sobre una norma

nacional, según sus propio contenidos, pero sobre todo, considerando si el tratado

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(o ley reglamentaria si es en vía ad intra) desarrolla o completa un principio

constitucional.

El análisis que el juez tendría que hacer a partir de examinar con especial

atención si la disposición del tratado desarrolla o complementa un principio

constitucional, le permitiría con mayor criterio de convicción determinar qué norma

debe primar, emprendiendo un análisis sobre si el desplazamiento o inaplicación

respectiva pone en riesgo principios constitucionales y democráticos

trascendentales para el orden estatal.

La implementación del bloque de constitucionalidad generaría que, para el

caso de contradicciones entre diversas normas y los tratados internacionales

(igualmente respecto de las leyes reglamentarias), no se acudiera al principio de

jerarquía normativa, puesto que no es posible hablar de superioridad jerárquica

(validez normativa) entre disposiciones jurídicas derivados de ámbitos

competenciales distintos, los que, además, son prescritos como elemento para

integrar el bloque de constitucionalidad.

Una de las mayores conveniencias para adoptar este criterio es que

mediante el principio de jerarquía, no cabe más que concluir la prevalecencia

normativa y no su validez.

A diferencia de lo que sucede con el principio de primacía que vendría dado

por el bloque de constitucionalidad; y que puede ser implementado en órdenes

competenciales diversos o idénticos, el principio de jerarquía normativa para dirimir

este tipo de conflictos, solamente puede ser aplicado tratándose de un mismo

ámbito de competencias.

Asimismo, implementando el bloque de constitucionalidad, los principios

constitucionales desarrollados o concretizados por los tratados internacionales y las

leyes reglamentarias, pueden servir como parámetro de constitucionalidad, esto es,

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pueden ser elementos objetivos para medir la constitucionalidad de leyes

impugnadas por ser contrarias a la Constitución, sin que esto implique que pueda

declararse su inconstitucionalidad por una contravención a los cuerpos normativos

que conforman el bloque, sino que sólo sirven como marco objetivo para normar el

criterio y arribar a la conclusión correspondiente.

Este tratamiento es congruente con el criterio que ha sustentado la

Suprema Corte de Justicia sobre la existencia de 5 ámbitos competenciales

distintos de aplicación normativa, el cual atiende, primordialmente, a mantener un

sistema unificado que reconoce la emanación de normas a partir de ordenes

distintos e incluso, en el caso de los tratados internacionales, de sistemas jurídicos

diversos.

F. Propuesta de delimitación del bloque constitucional dentro del sistema jurídico mexicano, en sus modalidades ad intra y ad extra.

a. En la vía ad intra, al tenor de lo dispuesto en el artículo 133

constitucional, el bloque de constitucionalidad podría ser constituido por las leyes

federales reglamentarias de los diversos preceptos de la Carta Magna, porque al

ser normas iusfundamentales de eficacia diferida, por su conducto pueden

establecerse, desarrollarse o concretizarse derechos fundamentales o principios

constitucionales que integran la Constitución total y, por ende, que pueden

proyectarse como parámetro de constitucionalidad.

b. En la vía ad extra, solamente los tratados, convenios o convenciones

internacionales que desarrollen o concreticen derechos fundamentales o principios

constitucionales pueden ser integrados como bloque de constitucionalidad.

La definición del bloque constitucional hubiera sido de gran ayuda para

desarrollar el criterio de solución de antinomias que se perfiló en el Tribunal Pleno,

pues hubiera permitido optar por establecer un principio de solución por primacía,

es decir, un mecanismo en el que los conflictos que se presentan entre tratados

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internacionales o leyes federales de un lado, y disposiciones secundarias diversas,

no sea entendido como un problema de validez a partir de una jerarquía jurídica,

sino como una cuestión de aplicación normativa, es decir, la solución jurídica no

parte de examinar qué ordenamiento debe prevalecer, sino cuál debe desplazar al

otro por un principio de preferente aplicación normativa por especialidad, y voy a

explicar por qué.

Bajo este criterio, me parece que tendríamos que utilizar, en primer término,

el sistema de competencias que deriva de los artículos 1°, 40, 41, primer párrafo,

43, 44, 49, 105, fracción I, 115, fracciones I y II, 116, primer y segundo párrafos,

122, primer y segundo párrafos, 124 y 133, ab inito, de la Constitución Política de

los Estados Unidos Mexicanos, esto es el Federal, el Local o estatal, el Municipal, el

del Distrito Federal; y el Constitucional.

Pero como yo entiendo el tema, este principio sería inacabado, y creo que

no bastaba quedarse ahí, ¿por qué?, pues porque es necesario plantear la

siguiente pregunta: ¿Qué pasará en aquellos asuntos en los que nos encontremos

ante una antinomia de dos disposiciones que pertenecen al mismo ámbito de

competencia? Quizás, podríamos pensar que cada juez o tribunal tendrá que

resolver este nuevo problema de conformidad con los principios de interpretación

que corresponda, y pienso que sí puede ser esa una salida jurídica, sin embargo,

hago el cuestionamiento siguiente: ¿qué no sería constitucionalmente conveniente

que el Tribunal Pleno hubiera marcado las pautas para resolver incluso este otro

tipo de problemas que se pueden presentar? ¿Qué no hubiera sido conveniente

que hiciéramos un desarrollo de efecto útil de la Constitución sobre este tema? Me

parece que sí.

Entonces, la propuesta hubiera sido de mayor desarrollo y alcance

constitucional, si se hubiera dicho lo siguiente:

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La primera regla para resolver este tipo de conflictos es la aplicación

preferencial por especialidad competencial, sobre todo, tomando en cuenta que no

en todos los asuntos de este tipo deben estar necesariamente involucradas

cuestiones de constitucionalidad.

De esa forma, la solución a cada caso quedaría supeditada por variables

propias del asunto y del contenido específico de cada una de las normas en

hipótesis de antinomia, así como en los objetos propios de los cuerpos normativos a

que éstas pertenecen, a partir, entre otros, de los siguientes criterios:

a. La mayor especialidad normativa, ya sea por los sujetos destinatarios de

la norma o por la materia de la propia norma.

b. El origen temporal de la norma.

c. El mayor beneficio para el destinatario de la norma.

d. La mayor limitación a la intervención del Estado, en relación con la

actividad de los particulares.

e. Los principios específicos que rige la materia en la que se presenta el

conflicto (fiscal, penal, civil, laboral, etcétera)

f. La posible derogación parcial o relativa de una norma por virtud de la otra.

La segunda regla operaría adoptando la existencia de un bloque

constitucional, de modo que cuando se encuentren en conflicto normas que incluso

pertenecen al mismo sistema competencial normativo, debe prevalecer sólo para el

caso concreto, aquella que desarrolle o concretice, no sólo un derecho

fundamental, sino cualquier principio de la norma constitucional, pues de esa

manera se logra darle una irradiación superior a las disposiciones fundamentales

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con el objeto de propiciar una constitución total que amplíe los parámetros de

constitucionalidad.

Finalmente, no quiero dejar de lado que la decisión de la mayoría, en el

sentido de declarar la superioridad jerárquica de los tratados, establece un modelo

que, respetuosamente, me parece inaceptable desde la perspectiva de protección a

los derechos fundamentales, ya que su aplicación va a implicar que ante un

conflicto de normas, siempre se opte por la aplicación del tratado, aun cuando en

leyes secundarias estén salvaguardados principios pro homine; esto es, con la

aplicación del criterio sustentado por la mayoría, ante un conflicto normativo entre

un tratado y otra disposición secundaria, las últimas son desplazadas de antemano,

no obstante que en ellas se desarrolle o concretice un derecho fundamental, con lo

cual se corre el riesgo de que en nuestro sistema jurídico subsistan por encima de

tales derechos, principios económicos, comerciales o de cualquier otro tipo, lo cual

genera un criterio que no puedo compartir.

MINISTRO

JUAN N. SILVA MEZA

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN.

LIC. JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ.

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