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“INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY FEDERAL DE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN, ASÍ COMO DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS PRODUCTO DE ÉSTA, AL
CARECER EL CONGRESO DE LA UNIÓN DE FACULTADES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN”
TESIS PROFESIONAL
QUE PARA OBTENER EL TITULO DE
LICENCIADO EN DERECHO
P R E S E N T A
MIGUEL ANGEL GARCÍA RODRÍGUEZ
DIRECTOR DE TESIS: DR. JOSÉ ANTONIO LOZANO DIEZ
MEXICO D. F. 2010
UNIVERSIDAD PANAMERICANA
FACULTAD DE DERECHO CON RECONOCIMIENTO DE VALIDEZ OFICIAL DE ESTUDIOS ANTE
LA S.E.P CON NUMERO DE ACUERDO 944893 DE FECHA 24-III-94
A mí Padre: Por qué gracias a ti, soy una persona de bien. Por tu ejemplo. Espero con esto borrar el mal trago y la decepción del pasado. A mí Madre: Por qué sin ti, no sería nadie. Gracias por tu amor y dedicación. Por aguantar tu comedor lleno de libros. Espero con esto seguir dándote satisfacciones. Te amo madre.
A mí hermana: Por qué eres a quién más quiero, aunque no te lo sepa demostrar. Gracias por ayudarme a no pasar por la vida solo.
A mí Yayo: Por qué tú fuiste el primero en saber lo que sería. Por tu ejemplo. Por tus consejos. Por tu cariño. A mí Yaya y a mí Abuela: Por qué son el origen de todo lo que me formó. Por su grandeza Por su fortaleza. Gracias a las dos.
Familia: Por el apoyo y cariño que me brindan. A mis tías y tíos por su apoyo. A mis primos, por estar siempre a mi lado. Toto: Por qué siempre confiaste en mí.
Tere: Por tu paciencia, apoyo. Por lograr que se culminara este momento. Por ser el motor de mi vida. Te amo. Amigos: Por las juergas, las risas, las tristezas. Por todos esos momentos de alegrías que pasamos en todos estos años. Gracias por permitirme formar parte de sus vidas. Los quiero a todos y cada uno de Ustedes.
INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y
NORMALIZACIÓN, ASÍ COMO DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS
PRODUCTO DE ÉSTA, AL CARECER EL CONGRESO DE LA UNIÓN DE
FACULTADES CONSTITUCIONALES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN
INDICE
INTRODUCCIÓN............................................................................... 1
CAPÍTULO I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA NORMALIZACIÓN EN MÉXICO............................................................ 9 I.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN EL DERECHO
ROMANO. .....................................................................9 I.2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN LA NUEVA
ESPAÑA. .....................................................................15 I.2.1 CASA DE CONTRATACIÓN DE INDIAS EN
SEVILLA..........................................................16 I.3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN MÉXICO. .........23
I.3.1 LEY SOBRE PESAS Y MEDIDAS..................24 I.3.2 LEY GENERAL DE NORMAS, PESAS Y
MEDIDAS........................................................30 I.3.3 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y
NORMALIZACIÓN ..........................................35 I.3.4 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA FEDERAL .......................................38 I.3.5 LEY DE COMERCIO EXTERIOR Y LEY
ADUANERA ....................................................40 I.3.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL
CONSUMIDOR ...............................................43 CAPÍTULO II. MARCO NORMATIVO ......................................... 47
II.1 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL....................................................48
II.2 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN.......................................................61
II.2.1 PRIMERA ETAPA: NORMALIZACIÓN...........67 II.2.2 SEGUNDA ETAPA: EVALUACIÓN ................74 II.2.3 CONSULTA PÚBLICA ....................................85 II.2.4 NORMAS OFICIALES MEXICANAS DE
EMERGENCIA ................................................89 II.2.5 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS................92 II.2.6 SANCIONES ...................................................93
II.3 REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN..........................96 II.3.1 ETAPA DE NORMALIZACIÓN .....................100 II.3.2 ETAPA DE EVALUACIÓN Y CONSULTA
PÚBLICA.......................................................103 II.3.3 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS
OFICIALES MEXICANAS .............................104 II.3.4 VERIFICACIÓN Y VIGILANCIA
(SANCIONES)...............................................105 II.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO....................................................108 II.5 SECRETARÍA DE ECONOMÍA.................................111 II.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL
CONSUMIDOR..........................................................133 CAPÍTULO III. NORMAS OFICIALES MEXICANAS
¿CÓMO UNA LEY? ........................................... 145 III.1 PODER LEGISLATIVO .............................................146 III.2 FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN ....149 III.3 ACTO LEGISLATIVO POR
EXCELENCIA LA “LEY” ............................................157 III.4 TIPOS DE LEYES .....................................................161 III.5 PROCESO LEGISLATIVO ........................................170
III.6 SANCIÓN Y COACCIÓN ..........................................180 CAPÍTULO IV. NORMAS OFICIALES MEXICANAS
¿CÓMO REGLAMENTO?.................................. 187 IV.1 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER
EJECUTIVO. .............................................................187 IV.2 ELEMENTOS GENERALES DEL REGLAMENTO...201 IV.3 TIPOS DE REGLAMENTOS. ....................................204 IV.4 NATURALEZA JURÍDICA. ........................................207
CAPÍTULO V. NORMA OFICIAL MEXICANA ¿CÓMO ACTO ADMINISTRATIVO? ................. 213 V.1 ACTO ADMINISTRATIVO.........................................213 V.2 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO..........216 V.3 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS..................................................220 V.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO....................................................229 V.5 DIFERENCIAS ENTE EL ACTO
ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO.................239 CAPÍTULO VI. VIOLACIONES CONSTITUCIONALES ............. 243
VI.1 VIOLACIÓN DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN A LA GARANTÍA DE LEGALIDAD, PREVISTAS POR LOS ARTÍCULOS 14 Y 16, AL CARECER DE LA DEBIDA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 73 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL LEGISLAR EN UNA MATERIA EN LA CUAL EL CONGRESO DE LA UNIÓN NO TIENE FACULTADES. ...........................244
VI.2 VIOLACIÓN DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS A LOS ARTÍCULO 71, FRACCIÓN I
Y ÚLTIMO PÁRRAFO Y 72 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ASÍ COMO A LO DISPUESTO POR LOS ARTÍCULOS 39 Y 45 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 60, 65, 87 Y 88 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL NO RESPETAR EL PROCEDIMIENTO PARA LA CREACIÓN DE UNA LEY. ........................................262
VI.3 VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS DE AUDIENCIA PREVIA Y LEGALIDAD CONSAGRADAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 112, 112-A, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120 Y 120-A DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN Y 100, 102, 103 Y 104 DE SU REGLAMENTO. ........................................................280
CAPÍTULO VII. FIGURAS AFINES ............................................. 315 VII.1 ARANCELES Y MEDIDAS DE REGULACIÓN Y
RESTRICCIÓN NO ARANCELARIAS. .....................316 VII.2 CUOTAS COMPENSATORIAS ................................319 VII.3 “DUMPING” ...............................................................329
CAPÍTULO VIII. PROPUESTA PARA CONFERIR UNA PLENA CONSTITUCIONALIDAD A LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN, ASÍ COMO A LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS QUE EMANAN DE ELLA............. 335 VIII.1 DIVISIÓN DE PODERES ..........................................336 VIII.2 FACULTADES DE LOS PODERES DE LA UNIÓN..342 VIII.3 FACULTADES DELEGADAS....................................349
VIII.4 PROPUESTA DE REFORMA AL ARTÍCULO 73 FRACCIÓN XVIII, PARA CONFERIR FACULTADES AL PODER LEGISLATIVO DE EMITIR LEYES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN.....................................................370 VIII.4.1 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y
NORMALIZACIÓN ........................................376 VIII.4.2 REFORMAS A LA LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.....380 VIII.4.3 CONCLUSIÓN ..............................................386
Bibliografía…………..................................................................... 388
1
INTRODUCCIÓN
La ciencia del Derecho, es una ciencia que se va superando día con
día por la compleja realidad a la que tiene que normar, pero no
podemos olvidar que el Derecho siempre va un paso atrás de la
realidad.
Por ello, el Estado Moderno se ha visto obligado a incursionar en
nuevas técnicas jurídicas distintas de las tradicionalmente
aceptadas, para acceder a nuevas formas de creación del Derecho
que le permitan una regulación más ágil para adecuarlo a la realidad
compleja a la que se enfrenta.
De aquí, parte una nueva forma de crear ordenamientos jurídicos en
nuestro sistema de Derecho Positivo y de la mayoría de los países
del mundo: “La Normatividad Administrativa”.
El título de ésta obra expresa la idea del autor, ya que considero que
la Normatividad Administrativa, en especial “la Ley Federal sobre Metrología y Normalización (LFSMN), su Reglamento y las Normas Oficiales Mexicanas derivadas de ella” no cuentan con
2
todas las características para ser una fuente real del Derecho
Positivo Mexicano, es decir son inconstitucionales.
La LFSMN, por conducto de las Normas Oficiales Mexicanas, se ha
convertido en una salida administrativa para atender de una manera
supuestamente más rápida los requerimientos en distintas materias,
al contar con un nuevo dispositivo, que regula aspectos tan
relevantes como la calidad de los productos, servicios y bienes que
entran a nuestro país, determinando con ello los procesos
específicos en cada materia.
Pero decimos supuestamente más ágil, ya que como se verá en el
transcurso del presente trabajo no cuentan con esa agilidad, aunado
a que esta nueva Normatividad Administrativa, no puede generar
obligaciones a los gobernados, por los vicios constitucionales que
acontecen en su creación.
No podemos ignorar, que la LFSMN y las Normas Oficiales
Mexicanas existen y que han adquirido en los últimos años una
gran importancia en nuestro ordenamiento jurídico al grado de que
tenemos Normas Oficiales Mexicanas en la mayoría de las materias:
salud, alimentos, producción, agricultura, energía, seguridad, medio
ambiente, telecomunicaciones, etc.
3
Pero esta supuesta novedad es muy discutible, ya que al realizar
una investigación sobre las disposiciones jurídicas vigentes en el
sistema jurídico mexicano, me pude percatar que éstas existen por
lo menos desde los años veinte. Lo que no esta a discusión es que
en las últimas décadas este tipo de disposiciones han proliferado en
todos los ámbitos regulando situaciones muy distintas.
Una gran diferencia entre las primeras normas administrativas, es
que eran de carácter técnico, expedidas por el presidente de la
República en uso de la facultad reglamentaria otorgada por el
artículo 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos (CPEUM), pero ahora las Normas Oficiales
Mexicanas producto de la LFSMN, son expedidas por las
Secretarías de Estado, dejando en duda su obligatoriedad y el
ámbito de competencia del Poder Ejecutivo para su creación.
Lo llamativo es que mientras no existieron leyes que regularan a las
hoy denominadas Normas Oficiales Mexicanas, éstas fueron
expedidas con fundamento en una disposición constitucional1.
De ahí, que no debemos confundirlas al grado de pensar que en
verdad estamos frente a un instrumento jurídicamente válido, real y 1 Art. 89, fracción I de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
4
novedoso del Derecho Positivo Mexicano, puesto que las Normas
Oficiales Mexicanas carecen de validez ya que la LFSMN no cuenta
con un sustento constitucional, lo que provoca vicios al momento de
su creación.
Sin embargo, el hecho de que las relaciones jurídicas modernas
sean cada vez más complejas y de que el Presidente de la
República como jefe del Poder Ejecutivo no pueda realizar de
manera personal todos los actos que permitan “proveer a la exacta
observancia de las leyes en la esfera administrativa”, ha evidenciado
la necesidad de que la Administración Pública Federal lo auxilie en
su labor.
Dicha situación nos ha llevado a reflexionar sobre diversos
problemas de orden constitucional como:
• La relación que existe entre la Administración Pública
Federal y el Poder Ejecutivo;
• Si el Congreso de la Unión, por conducto de sus dos
Cámaras, cuenta con facultades constitucionales para
legislar en esta materia;
5
• Si las funciones legislativas del Presidente de la República
pueden ser delegadas a los Órganos de la Administración
Pública Federal ya sea mediante Ley o a través de un
Reglamento interior y,
• El fundamento constitucional para la existencia de la
LFSMN.
El tema de las Normas Oficiales Mexicanas, representa un reto
mayor de lo que a primera vista pudiera aparentar dado que no se
trata solamente de aplicarlas y cumplirlas.
La problemática real, radica en descifrar si la LFSMN, que es el
ordenamiento legal por medio del cual surgen las Normas Oficiales
Mexicanas es constitucional, así como desentrañar la naturaleza
jurídica, lo cual se traduce en su obligatoriedad, por la cada vez más
frecuente o indebida remisión que las leyes y reglamentos hacen a
éstas.
En este sentido, pretendemos exponer como es que la LFSMN y las
Normas Oficiales Mexicanas que de ella derivan, han venido a
irrumpir con mayor frecuencia en el Derecho Positivo Mexicano, al
punto de que nos hemos acostumbrado a ellas sin cuestionarnos su
6
existencia, su legalidad y si en realidad cumplen con su función; pero
sobre todo si en verdad son una fuente Derecho, ya que presentan
peculiaridades y carencias que los estudiosos del derecho aún no
alcanzan a comprender.
Considerando los efectos jurídicos que este tipo de regulación ha
generado y seguirá generando en el Derecho, nos ha sido
imprescindible estructurar este estudio de la siguiente manera:
• Desde el punto de vista de la constitucionalidad de la ley
que las crea;
• Determinado su naturaleza jurídica y;
• La propuesta que se ofrece en este trabajo para otorgarles
una verdadera constitucionalidad.
Por último y antes de entrar de lleno al desarrollo de este trabajo, es
de vital importancia señalar que el abogado tiene que estar abierto a
los cambios que la sociedad requiere, sobre todo conociendo que el
Derecho siempre va un paso atrás de la realidad y es imprescindible
buscar la manera de resolver lo que se nos presenta y en el menor
tiempo posible.
7
Pero no debemos perder de vista la principal función del Derecho,
que es la de “dar a cada quién lo que le corresponde”, y para que
esa respuesta este sustentada en estructuras jurídicas y elementos
legales plenamente apegados a la CPEUM, no podemos ni
debemos desnaturalizar los ordenamientos jurídicos que forman
parte del Derecho Positivo de nuestro país.
Es importante aclarar que el hecho de que el autor de este trabajo
considere y trate de demostrar mediante el desarrollo del mismo,
que la LFSMN y las Normas Oficiales Mexicanas que de ella emanan, no son una fuente real de Derecho y por lo tanto
infringen principios constitucionales, violando ciertas garantías
consagradas en la misma, no implica que no esté de acuerdo y
mucho menos que me encuentre en contra de la regulación
específica a la que se refieren cada una de estas Normas Oficiales
Mexicanas.
Lo que se intenta, es elaborar la forma jurídica correcta para darle a
este tipo de Normalización Administrativa que indudablemente
existe, una verdadera constitucionalidad que les permita imponer
derechos y obligaciones como una real y vigente fuente del Derecho
Positivo Mexicano, contando con todos los elementos
constitucionales para su óptimo funcionamiento.
8
9
CAPÍTULO I. ANTECEDENTES HISTÓRICOS DE LA NORMALIZACIÓN EN MÉXICO.
Aunque el capítulo en comento trate sobre los antecedentes de la
Normalización en nuestro país, no podemos dejar de hacer algunas
consideraciones de tipo general que por fuerza envuelven a los
antecedentes de este tipo de Normatividad Administrativa en la
historia del Derecho. Por ello trataremos de hacer un recorrido
histórico en busca de leyes, normas, ordenamientos, regulaciones,
etc., que nos otorguen una breve idea del surgimiento de este tipo
de Normalización Administrativa, desde el antiguo Derecho Romano.
I.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN EL DERECHO ROMANO.
La Normalización Administrativa como medio de regulación, no
existían como tal en el Derecho Romano, esto es, no existe una
figura a la cual podamos acudir y determinar que es el antecedente
histórico directo de una Norma Oficial, ya que en el Derecho
Romano no se tenía una división de poderes: Legislativo, Ejecutivo y
Judicial como la actual, ya que este modelo de división de poderes
10
fue producto de las ideas de la Ilustración y de la Revolución
Francesa de finales del siglo XVIII.
El régimen político de la Roma antigua descansaba en tres órganos:
Rey, Senado y Comicios. El Rey era el sumo sacerdote, jefe del
ejército, juez supremo y cabeza rectora. El REX, soberano vitalicio
estaba asistido por el SENATUS que mediante su AUTORITAS
decide sobre la validez de los acuerdos tomados por las asambleas
populares las COMITIA2. Este es el antecedente más parecido a la
normalización administrativa en el Derecho Romano.
Así, el Derecho Público en la antigua Roma estaba dividido en: las
Magistraturas, los Comicios y el Senado, y eran los magistrados, que
investidos de potestas como los Cónsules y el Pretor quienes
contaban con IMPERIUM, teniendo así la suprema dirección del gobierno del Estado; el mando militar; el IUS EDICENDI
(derecho de dirigirse al pueblo y dictar ordenanzas); la
IURISDICTIO, (facultad de administrar la justicia civil y criminal); el
IUS AGENDI CUM PATRIBUS y el IUS AGENDI CUM POPULO,
(derecho de convocar y presidir, respectivamente, al senado y a los
comicios); la COERCITIO, (poder disciplinario); el IUS
2 Derecho Romano, Juan Iglesias, Editorial Ariel Derecho, 15° Edición, Pág. 12.
11
AUSPICIORUM, (facultad de consultar la voluntad de los dioses con
precedencia a la celebración de ciertos actos)3.
De estas facultades la que nos ocupan son el IMPERIUM y el IUS
EDICENDI, que podemos visualizar como un Derecho Público del
cual emanaba la posibilidad de dirigir al Estado, así como la
posibilidad de dirigirse al pueblo dictando ordenanzas que los
vinculan con el poder público. La forma en la que la Administración
Pública manejaba el Estado.
Las asambleas populares eran tres: “comitia curiata”, “comitia
centuriata” y “comitia tributa”, más la “concilia plebis”.
La cédula primaria era la familia en donde el jefe de la comunidad
familiar era el paterfamilias. De la familia se va a la gens que son el
agrupamiento de comunidades familiares. Del conjunto de varias
gentes nace Roma, surgiendo así el Estado, la civitas como grupo
político unitario y supremo.
Se es civis mientras se es gentiles y, la gentilidad originaria tiene
cuño patricio. De ahí que la suma de las gentes plebeyas con las
gentes patricias en las tareas del gobierno de la civitas adquieren
3 Historia del Derecho Romano, Kunkel Wolfgang, Pág. 16 y 17.
12
rango en lo que toca al goce de los derechos privados. Por lo que,
se es persona y se tienen derechos y obligaciones, esto es, se está
bajo la protección del Estado, por conducto de la administración.
La nobleza patricia estaba dividida en linajes (gentes), los
pertenecientes a un mismo linaje estaban unidos por un nombre
común (NOMEN GENTILE).4 Estos grupos gentilicios y su cortejo de
clientes constituían unidades muy cerradas y fuertes y por lo tanto
un poderoso elemento dentro y del ordenamiento del Estado
Romano.
Los hombres libres tenían la ciudadanía romana, mientras que los
esclavos dependían de su dueño. Asimismo, los extranjeros
(PEREGRINUS) y los libertos (esclavos manumitidos) no tenían
derechos, a no ser que pertenecieran a la estirpe común de los
latinos o a otra comunidad a la que se hubiera concedido el
COMERCIUM, esto es, la equiparación con los ciudadanos en el
tráfico jurídico privado. Con ello, formaban parte del Estado Romano,
quedando así bajo la protección de la Administración Pública.
Con las asambleas cívicas que era el organismo supremo, se
decidía sobre la guerra y la paz, se elegían los magistrados y se 4 Historia del Derecho Romano, Kunkel Wolfgang, Pág. 14.
13
votaban las leyes, es decir mediante estas asambleas se podía
generar leyes que generaran derechos y obligaciones, vinculando a
la población romana con el Estado, por lo que podríamos suponer que de éstas asambleas podrían surgir ordenamientos jurídico similares a la Normalización de la actualidad.
Otro sistema para organizar a la Roma antigua fueron las coloniae
civium Romanorum (un régimen similar al actual de los municipios),
su fundación era regulada mediante senadoconsulto, que nombraba
a los magistrados que las regirían, quiénes asumían la tarea de fijar
mediante leges datae el régimen político de la colonia. Normas y ordenamientos jurídicos que atendían a ciertos actos acaecidos en la propia colonia.
Así, en las instituciones de Gayo el orden jurídico romano se
conformaba: “Constant autem iura populi Romani ex legibnus,
plebiscitos, senatus consultis, constitutionibus principium, edictos
forum qui ius edicendi habent, responsis predentium”5. (El Derecho
del pueblo romano se encuentra en las leyes, en los plebiscitos, en
los senadoconsultos, en las constituciones de los príncipes, en los
edictos de los que gozan del derecho a promulgarlos y en las
5 GAYO, 1, 2; Pomponio, D.1, 2, 2, 12; Papiniano, D 1, 1, 7 pr.
14
respuestas de los juristas). Es en estos ordenamientos, en donde
podemos encuadrar a la normatividad administrativa.
En la evolución del Derecho Romano cabe distinguir tres fases: la
del ius civile, la del ius pentium y la del Derecho heleno-romano o
bizantino.
El ius civile se cifra en un conjunto de normas consuetudinarias de
carácter rígido, formalista y simple6. Sobre estas normas y sobre la
ley de las XII Tablas –ley excepcional, que no perjudica a la nota de
coherencia que es propia del sistema consuetudinario-. La actividad
jurisprudencial llega a tal punto, que los mismos romanos identifican
el ius civile con el interpretatio: ius civile… in sola prudentium
interpretarione consistit (el derecho civil consiste en la sola
interpretación de los juristas)7.
La fase del ius pentium, es la época de expansión y la dominación
mundial. Derecho exento de formas, regulador del comercio,
aplicable entre romanos y frente a extranjeros. La jurisprudencia, el
Edicto pretorio y la legislación imperial son los factores que
6 Derecho Romano, Juan Iglesias, Ed. Ariel Derecho, 15° Edición, Pág. 29. 7 D. 1, 2, 2, 12.
15
contribuyen a la formación y desenvolvimiento del Derecho
cosmopolita.
Con el Imperio, el emperador adquiere una investidura divina y
ejerce el poder sobre un Estado patrimonial, el senado se convierte
en una simple corporación municipal. Por lo que, es el Emperador el
único encargado de emitir normas jurídicas. Tanto en materia
legislativa, como dentro de la Administración del Estado.
De este breve estudio realizado a la forma de crear Derecho en la
antigua Roma, podemos determinar que la Normatividad
Administrativa, como se dijo con anterioridad, no tienen una figura
exacta en la que podamos encuadrar, por lo que, el estudio de la
misma se desarrolla en el mundo Globalizado y del propio Derecho
que requiere de mecanismos actuales por la necesidad de éste de
regular la compleja realidad que se le presenta día con día.
I.2 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN LA NUEVA ESPAÑA.
La Nueva España, se regía bajo el Derecho Castellano, el Derecho
del Reino de Castilla, que fue la corona que por el “Título Jurídico
16
de las Bulas Pontificias”8 en específico “Las Bulas Alejandrinas”
otorgadas por el Papa Alejandro Borja (Alejandro VI) obtuvo el
derecho de conquistar y evangelizar las tierras del nuevo mundo.
Por lo tanto, es del derecho de Castilla del que se nutrían las
relaciones jurídicas entre la Nueva España y la Corona Española
mediante “La Casa de Contratación de Sevilla”. Era la Casa de
Contratación de Sevilla, la que decidía qué y quiénes podían ir al
nuevo mundo.
I.2.1 CASA DE CONTRATACIÓN DE INDIAS EN SEVILLA.
En 1503 se estableció por Decreto Real la Casa de Contratación de
Indias en Sevilla, creada para fomentar y regular el comercio y la
navegación con el Nuevo Mundo. Su denominación oficial era Casa
y Audiencia de Indias y estableció un asiento que dio como fruto un
monopolio de comercio con las Indias en Sevilla9.
Se regulaba de acuerdo a las Ordenanzas expedidas en Alcalá de
Henares, y entre sus finalidades se especificaban las de "recoger y
8 Documentos solemnes que van sellados a partir de una bola - sello lacrado en
forma de bola. 9 REAL CÉDULA DE 1503 SEVILLA ESPAÑA.
17
tener en ella, todo el tiempo necesario, cuantas mercaderías,
mantenimientos y otros aparejos fuesen menester para proveer
todas las cosas necesarias para la contratación de las Indias; para
enviar allá todo lo que conviniera; para recibir todas las mercaderías
y otras cosas que de allí se vendiese, de ello todo lo que hubiese
que vender o se enviase a vender y/o contratar a otras parte donde
fuese necesario"10.
Su reglamento fue modificado por las Ordenanzas expedidas en
Monzón en 1510 y toda la legislación referente a este organismo se
imprimió en 1522.
Es decir, regulaba las mercancías y productos que irían al nuevo
mundo, como lo hacen actualmente las Normas Oficiales Mexicanas,
producto de la LFSMN, éstas regulan las especificaciones de los
productos y servicios que se comercializan en el territorio nacional.
Tal y como lo hacía la Casa de Contratación de Sevilla mediante
dichas ordenanzas.
Las Ordenanzas de 1510, son más extensas y minuciosas que las
de 1503. Se especifican las horas de trabajo; se determinan los
libros de registro que hay que llevar; se regula la emigración; se trata 10 REAL CÉDULA DE 1503M SEVILLA ESPAÑA.
18
de las relaciones con mercaderes y navegantes; se dispone lo
relativo a los bienes de los muertos en Indias, y se le incorpora el
matiz científico al incluirse dentro de la Casa de la Contratación al
Piloto Mayor -creado en 1508-, encargado de examinar a los pilotos
que desean hacer la carrera, y de trazar los mapas o cartas de
navegación y el Padrón Real o mapa-modelo del nuevo mundo,
hasta 1519 en que se crea el puesto de Cartógrafo.
A mediados del siglo la Casa del Océano era un organismo bien
reglamentado, con capilla y cárcel propia.
Su primera sede fueron las Atarazanas de Sevilla, pero como era un
lugar expuesto a las arriadas y dañino para las mercancías, pronto
fue trasladada a las dependencias del Alcázar Real, donde quedó
instalada en la sala denominada de los Almirantes. Allí permaneció
hasta que fue trasladada oficialmente a Cádiz en 171711.
En el siglo XVIII, es notoria la importancia que toma América por una
parte como escenario bélico dentro de la política internacional, y por
otra como eje fundamental dentro de la política comercial de las
naciones europeas. Ante esto la monarquía española se dio cuenta
11 ALONSO Diez Carlos Simón. “El traslado de la Casa de Contratación de Cádiz
1717. Madrid 1988, Pág. 267.
19
de la necesidad de tomar una serie de medidas que permitieran una
agilización del sistema administrativo y una mejora del sistema
administrativo y una mejora del sistema defensivo ante las
pretensiones de otras naciones.
Así, son los Borbones los encargados de intentar mejorar la
situación del Estado, con respecto a la América12.
Como controladora del tráfico marítimo, la Casa de Contratación de
Sevilla se encargaba del aprovisionamiento y del pertrecho de las
flotas, y de la inspección de los barcos que se disponían a zarpar
para América. Sus funcionarios aparejaban las flotas, compraban
mercancías, daban instrucciones a los navíos, fomentaban el trato
con Indias, estaban atentos a las necesidades de ultramar, y
cuidaban del registro de todas las embarcaciones.
Fungía como el organismo que regulaba todo lo relacionado la
producción de mercancías y servicios.
Por la estructura que se da a la Casa de Contratación de Sevilla, se
advierte una estrecha relación con la Hacienda Real. El tesoro de la
Corona ocupaba una parte esencial de los asuntos indianos. Por una 12 MUÑOZ Pérez José, “El comercio de Indias bajo los Austrias y la crítica del
proyectismo del XVIII, Sevilla. 1956, Pág. 87.
20
parte, servía para financiar la compra y transporte de la mayoría de
los bastimentos y pertrechos que eran llevados a las Indias. Por otro
lado, los asientos para la formación de toda nueva expedición
incluían expresamente cláusulas mediante las cuales se aseguraba
el interés de la Hacienda Real en los beneficios económicos del
viaje13.
Al efecto, eran comisionados funcionarios que acompañarían a los
descubridores en sus andanzas y velarían por la adecuada
satisfacción de los derechos reales.
Paralelamente a la Casa de la Contratación de Sevilla, en 1543 se
crea en Sevilla el Consulado de Mercaderes, la Casa Lonja como la
llamaban en los antiguos documentos sevillanos, la Bolsa como la
denominan los viajeros de los siglos XVI-XVIII, o el Consulado como
se le llamará en el siglo XIX.
Era una asociación comercial que protegía el comercio de la ciudad
contra los "no burgueses", que mermó algunas de las facultades a la
Casa de la Contratación de Sevilla.
13 MUÑOS Pérez José, “Ideas sobre el comercio en el Siglo XVIII español, en
<Estudios Americanos, n.° 100, Pág. 47, Sevilla, 1960.>.
21
El Consulado asumió una parte considerable de la jurisdicción civil
sobre sus miembros, que antes ejercía la Casa de Contratación de
Sevilla. Hasta esa fecha, los juicios y pleitos entre mercaderes se
celebraban en la Casa, pero los mercaderes, deseosos que se les
reconociera su jurisdicción, solicitaron permiso para constituir una
asociación similar a la de Burgos o Valencia. Sus principales
ordenanzas son de 1556.
En el Consulado estaban representados todos los tratantes con
Indias que no fueran extranjeros ni dependientes o subordinados
suyos. Sus ingresos procedían de la avería o seguro marítimo,
obligatoria para todo el que llevase más de un año negociando o el
que cargase en una o dos veces mercancías por valor superior a
1.000 ducados (se fijó en una blanca al millar). Este impuesto o
contribución permitía sufragar la organización de una Armada que
defendiera los buques del ataque corsario, en particular de los
franceses.
A medida que la estructura del comercio fue cambiando y Sevilla se
dedicó a exportar productos manufacturados, no fabricados en
Andalucía, sino traídos en su mayor parte desde el extranjero, los
miembros del Consulado sevillano fueron ejerciendo más que nada
22
un negocio de representación y comisión, en representación de
todas las casas mercantiles de Europa14.
No obstante la costumbre y los intereses creados, continuaron
protegiendo el monopolio de Sevilla, mucho después que el volumen
del comercio hubiese rebasado las posibilidades, siempre limitadas,
que ofrecía el puerto interior del Guadalquivir.
En el siglo XVIII, la política de los Borbones trajo como consecuencia
el traslado (1717) de la Casa de Contratación a Cádiz y el Juzgado
de Indias a Sevilla; al mismo tiempo, la progresiva descentralización
del comercio le fueron mermando atribuciones, hasta que en 1790
fue definitivamente suprimida15.
En síntesis, la Casa de Contratación de Sevilla, era el mecanismo
por medio del cual la Corona Española definía los lineamientos tanto
de exportación como de importación de mercancías a los territorios
conquistados en las Indias normando los requisitos a seguir para su
transportación, además era el organismo rector de la mercadería y
del pago de impuestos sobre estás y apoyaba al establecimiento de
mecanismos de control en la producción. 14 http://recursos.pnte.cfnavarra.es. 15 ALONSO Diez, Carlos Simón, “El traslado de la Casa de Contratación a Cádiz
1717.
23
Razón por la cual, se puede considerar como el primer organismo en
contar con normas que regularan distintos aspectos en la producción
de mercancías, esto es, una normalización administrativa para los
productos y servicios que llegaban al nuevo mundo.
I.3 ANTECEDENTES HISTÓRICOS EN MÉXICO.
La Normalización Administrativa, producto de la LFSMN de la cual
emanan las Normas Oficiales Mexicanas ha adquirido un lugar
importante en nuestro sistema jurídico, al grado de que existen
Normas Oficiales Mexicanas en cualquier materia16, hecho que llama
la atención ya que estas regulaciones técnicas han existido por lo
menos desde los años veinte, pero con una regulación totalmente
distinta a la de hoy. Aquí una breve reseña:
México plasma sus primeros intentos en materia de Normalización
en el año de 1927, año en que el Gobierno Federal realiza su
primera proposición internacional en la “Conferencia General de
Pesas y Medidas celebrada en la ciudad de Paris”, en la cual
manifestó diversas inquietudes sobre la implementación de un
sistema de Normas Mexicanas que regularan y mejoraran la calidad
16 http://www.economia.gob.mx
24
de los productos de manufactura nacional, apoyándose en la técnica
y resultados obtenidos de los demás países que junto con México
formaron parte de dicha conferencia.
Debido a la gran cantidad de exposiciones presentadas en esta
conferencia, México parecía entender que para ser competitivo a
nivel internacional requeriría de un nuevo sistema de regulación de
calidad, lo cual parecía difícil de implementar y encontrar.
Es derivado de esta Conferencia donde se empieza a desarrollar la
idea actual de la “Normalización Administrativa” por conducto de las
Normas Oficiales Mexicanas.
I.3.1 LEY SOBRE PESAS Y MEDIDAS
Producto de esta Conferencia, en 1928 se creo la Ley sobre Pesas y
Medidas y su Reglamento, bajo el fundamento constitucional del
artículo 73, fracción XVIII17, de la Constitución, fundamento que
confiere al Poder legislativo las facultades para adoptar un sistema
17 Art. 73.- El Congreso tiene facultad:
Fracción XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas…
25
general de pesas y medidas, pero que hasta el día de hoy no le
confiere facultades en materia de normalización.
Fue en 1933, que aún y con ausencia de facultades constitucionales
por parte del Congreso se creó una sección especializada de
Normas dependiente de la entonces Secretaría de Economía
Nacional en donde se dieron los primeros experimentos sobre
anteproyectos de normas industriales para productos de consumo
general.
Pero es esta facultad la que está en duda, puesto que el artículo 73, de la CPEUM, no le otorga al Congreso de la Unión la posibilidad de legislar en materia de normalización.
A principios de 1943 se creó la Dirección General de Normas, ya
como un órgano más profesional y verdadero de Normalización que
desarrollara toda la corriente de ideas de la Secretaría de la
Economía Nacional, pero sin un fundamento constitucional que le
diera absoluta vigencia. Su propósito clave era el desarrollar un plan
económico que encausara, dirigiera y asesorara a las industrias, con
uniformidad de criterios así como simplificar los diferentes tipos de
fabricación, haciendo crecer la calidad del producto.
26
De este modo la naciente Dirección General de Normas tenía
asignada en un principio las siguientes funciones:
• Preparar las normas nacionales, previo reconocimiento de
las pruebas técnicas y especificaciones practicadas en los
laboratorios de investigación.
• Organizar grupos de industriales para hacer la mejor
selección de productos a normalizar.
• Realizar una labor de propaganda y convencimiento, a fin
de que los productores, en su propio beneficio, estabilizaran
las calidades de sus artículos, seleccionando, identificando
y garantizando sus tipos y modelos.
• Formalizar un directorio de productores que hubiesen
cumplido con los requisitos señalados en el punto anterior.
• Instruir a las oficinas federales, estatales y municipales, en
la preparación y aplicación de normas de producción.
• Auxiliar al Gobierno Federal en la tarea de efectuar sus
funciones.
27
De lo hasta aquí expuesto, podemos inferir que el actual Sistema de
Normalización Administrativa encuentra su fundamento en el deseo
y la necesidad de fortalecer la industria en nuestro país, puesto que
al mejorar la calidad de los productos y servicios, se obtienen como
resultados, claras ventajas para las actividades nacionales y de
exportación, generando mayor competitividad y sobre todo mayores
niveles de ventas, manufacturas, embarques e instalaciones, en
resumidas cuentas se promueve un mayor desarrollo para el país;
pero no cuenta con un fundamento constitucional que lo avale.
Es de este modo, como se empieza a generar la idea de regulación
en la que participan no solo el Gobierno Federal sino también el
sector privado.
Producto de lo señalado en los párrafos anteriores, se promulgo la
Ley sobre Pesas y Medidas de 15 de mayo de 1928 y la Ley de
Normas Industriales de 31 de diciembre de 1945 publicada el 11 de
febrero de 1946, que reconocen de manera formal el sistema de
Normalización Administrativa otorgándole facultades concretas a la
Dirección General de Normas, además de sentar las bases para el
establecimiento de los contactos necesarios con organismos
internacionales de normalización.
28
Pero sin una reforma constitucional que confiriera al Poder legislativo
facultades en materia de normalización.
Las facultades otorgadas a la Dirección General de Normas
establecidas en estas leyes eran las siguientes:
• Elaboración de Normas de Nomenclatura, de Calidad, de
Funcionamiento, o bien las que se juzgue convenientes por
su importancia en el campo económico o en el desarrollo
industrial del país.
• Formulación de las Normas mediante la solicitud de datos
de cámaras de comercio e industria convocando a
fabricantes, consumidores y asociaciones a juntas en donde
se estudie y discuta hasta aprobar cada Norma.
• Formulación de comités de normas, integrados por
representantes propuestos a la Secretaría de Industria y
Comercio, por cámaras industriales y un representante
oficial.
Cabe aclarar, que es mediante dicha facultad que se permite la
participación de especialistas en cada materia para la elaboración de
este tipo de regulaciones, lo que en la opinión del autor del presente
29
trabajo, rompe con las formalidades establecidas por la Constitución
para la creación de normas jurídicas con carácter vinculatorio, no por
el hecho de incluir a especialistas en los diferentes temas, sino por el
hecho de no seguir el procedimiento de creación de leyes
establecido por el artículo 72 de la CPEUM.
Se facultó a la Dirección General de Normas para crear un
organismo con el nombre de “NORMAS MEXICANAS ASOCIADAS”,
que tuviera el fin de orientar y coordinar entre industriales y
comerciantes los trabajos de normalización y el uso de las Normas
previamente aprobadas.
Por otro lado, la Dirección General de Normas empezó a tener
comunicación con países europeos, así como con organizaciones
internacionales dedicadas a la normalización como el caso particular
de la Organización Internacional de Normalización, mejor conocida
como Internacional Standards Organisation (ISO), de la cual México
es miembro fundador, así como el contacto con países
sudamericanos como Argentina y Brasil que después formaran la
Comisión Panamericana de Normas Técnicas (COPANT).
Lo rescatable de estos primeros esfuerzos para regular el proceso
de Normalización Industrial fue el incluir a los sectores
30
especializados en la producción para su discusión y elaboración de
anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas, pero en lo que si no estamos de acuerdo, es en darles un papel de legislador, pues es únicamente el Poder Legislativo el facultado por nuestra Constitución para expedir y promulgar las leyes que rijan a la nación.18
I.3.2 LEY GENERAL DE NORMAS, PESAS Y MEDIDAS
El 29 de diciembre de 1960, bajo el gobierno del Presidente Adolfo
López Mateos, se expidió la Ley General de Normas, Pesas y
Medidas, publicada el 7 de abril de 1961, con fundamento en el
artículo 73, fracción XVIII, olvidando una vez más que dicho
precepto únicamente faculta al Congreso de la Unión para legislar en
materia de pesas y medidas.
Esta ley disponía de un capítulo relativo a las normas y su
clasificación, en el cual limitaba las disposiciones que regulaban el
sistema general de pesas y medidas y las especificaciones que fijará
la Secretaría de Industria y Comercio para los productos industriales.
18 Art. 79 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
31
Las clasificaba en normas de pesas y medidas y normas
industriales.
Asimismo, contaba con una exposición lógica de conceptos, además
de una estructura metódica en sus artículos, pero lo más importante de este ordenamiento legal fue que por primera vez se le otorgó el carácter de obligatoriedad a las “Normas”, aún y cuando dicha ley proviene de facultades con las que no cuenta el Congreso de la Unión.
Es esta Ley, la que establece una división entre las Normas Oficiales
Mexicanas, distinguiéndolas entre Normas Obligatorias y Normas Opcionales. Las primeras eran las que regían el sistema de pesas y
medidas (obligatorias, debido a las facultades del Congreso para
legislar en materia de pesas y medidas), y las industriales (no
obligatorias) se ocupaban de prescripciones técnicas que pudieran
afectar la vida, la seguridad o la integridad de las personas y las que
señalaran las mercancías objeto de exportación.
De este modo y con características limitativas se estableció la
obligatoriedad de algunas normas, que fueron clasificadas en los
siguientes rubros:
32
• Normas que regían el Sistema de Pesas y Medidas
(obligatorias Art. 73, fracción XVIII);
• Normas Industriales por las que la Secretaría de Industria y
Comercio imponía requisitos, especificaciones y
lineamientos a los materiales, productos y procesos que
afectan la vida, la seguridad o la integridad corporal de las
personas;
• Normas aplicadas a productos de exportación e importación;
• Normas aplicables a productos, materiales, artículos o
mercancías de consumo del mercado nacional, según lo
determinara la propia Secretaría de Industria y Comercio, el
interés público, o la protección de la economía nacional
mexicana.
El tema principal de este análisis radica en que la CPEUM en su
artículo 73, fracción XVIII, otorga facultades al Congreso de la Unión
para adoptar un sistema de pesas y medidas.
Pero no existe fundamento constitucional que otorgue facultades al
Congreso de la Unión, en ninguna de sus dos cámaras para legislar
en materia de normalización, esto es, para emitir un ordenamiento
33
jurídico que regule el proceso de creación de una Normas Oficiales
Mexicanas, por lo que no cuentan con facultades constitucionales
para emitir la LFSMN.
A su vez, y en el supuesto sin conceder que el Congreso de la Unión
contará con facultades constitucionales, estas serían delegadas al
Poder Ejecutivo. De tal manera, que estaríamos en presencia de una
ley formalmente legislativa, pero materialmente administrativa.
Hecho que tampoco se encuentra previsto por nuestra constitución.
Derivado de lo anterior, se puede inferir que las Normas Oficiales
Mexicanas al provenir de una ley que no tiene sustento
constitucional, no cuentan con el carácter de obligatoriedad ya que
su creación adolece de un vicio constitucional lo que las vuelve
inconstitucionales.
La Ley General de Normas, pesas y Medidas clasificaba a las
normas por su objeto en:
• Normas de nomenclatura,
• Normas de funcionamiento,
• Normas de calidad y,
34
• Normas para los métodos de prueba oficiales.
Una verdadera aportación de la Ley de Normas de 1961, fue la de
definir el concepto de “NORMA” y de “NORMA INDUSTRIAL”; que
establecía:
Norma.- “Disposiciones que regulan el Sistema General de Pesas y
Medidas y las especificaciones que fija la Secretaría de Industria y
Comercio para los productos industriales”19.
Norma Industrial.- “Es el conjunto de especificaciones en que se
define la clase y calificación de un material, producto o
procedimiento para satisfacer necesidades y usos al que esta
destinado”20.
Por último, la Ley de 1961 fue la creadora de los denominados
COMITÉS CONSULTIVOS DE NORMALIZACIÓN, estos organismos
se integraban por personas o entidades de diferentes organizaciones
de servicios, industriales, profesionales, centros de investigación,
organismos de crédito, los cuales podrían ser designados solamente
por el titular de la Secretaría de Industria y Comercio.
19 Art. 2 de la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas de 1961. 20 Art. 4 de la Ley General de Normas y de Pesas y Medidas de 1961.
35
I.3.3 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN
En el año de 1988, bajo el Gobierno del Presidente Miguel de la
Madrid Hurtado se dieron enormes prioridades al desarrollo industrial
y comercial de nuestro país.
Como parte de la modernización y compromisos internacionales que
México deseaba impulsar, fue que se dio su inclusión al “General
Agreement of Trade and Tariffs” (GATT), dando como resultado el
surgimiento de la LFSMN, la cual le dio el carácter de orden público
e interés social a esta nueva figura las Normas Oficiales Mexicanas,
regulando un nuevo dispositivo que diera calidad a los productos,
servicios y bienes que entrarían al país.
Pero una vez más, se fundamentó en el artículo 73, fracción XVIII
Constitucional, el cual se ha insistido no confiere al Congreso de la
Unión facultades para legislar en materia de normalización.
La LFSMN, se publicó el 26 de enero de 1988 en el Diario Oficial de
la Federación, generando un punto de partida para el Sistema de
Normalización Administrativa en México, otorgándole cinco
principales características:
36
1. El Estado Mexicano empieza a dilucidar la Normalización
Administrativa, no sólo en cuestiones industriales o
comerciales sino yendo más allá de estas, estableciendo
finalidades claras y contenidos claves de dichas
regulaciones, aunque en cuanto a estas, como regulaciones
obligatorias aún existía un marco definido de materias.
Marco que hasta el día de hoy debería de existir para evitar
la creación de infinidades de normas sin regulación alguna.
2. Estableció por primera vez y de forma más publicitada el
concepto de “Normas Oficiales Mexicanas”, a las cuales
dividió en: Obligatorias y No Obligatorias.
3. Se instituyó la Comisión Nacional de Normalización, la cual
fungiendo como una Comisión Intersecretarial tenía el fin de
coadyuvar en la política de Normalización y coordinar las
actividades que en esta materia correspondiera a las
distintas dependencias y entidades de la Administración
Pública Federal.
4. Esta ley marca el inicio de la actividad concurrente del
Estado y organismos privados y sociales de una manera
activa para unir esfuerzos y crear reglamentaciones con
37
peritos en cada materia que dieran fuerza y objetividad a las
soluciones requeridas para dar calidad a los distintos
productos, bienes y servicios mexicanos o que se fueran a
comercializar dentro del Territorio Nacional.
5. Estableció un aparato más complejo para la formulación de
las Normas Oficiales Mexicanas a través de la
profesionalización de los Comités Consultivos Nacionales
de Normalización, los cuales brindaban un acceso más
amplio a los sectores interesados, de este modo se dio el
elemento final y distintivo de la forma material de crearse
dichas regulaciones a través de especialistas en las
materias, así como de cualquier persona interesada en
aportar ideas.
El 1° de julio de 1992, se reformo la LFSMN, en donde se pretendía
uniformar los procedimientos de normalización y medición,
estableciendo esquemas específicos que permitieran superar los
problemas de discrecionalidad y legalidad que subsistían en la Ley
de 1988.
La ley vigente ha sido reformada en dos ocasiones: el 24 de
diciembre de 1996, con el objeto de modificar las competencias de la
38
Secretaría de Economía, y cambiar el procedimiento de
modificación y cancelación de Normas Oficiales Mexicanas, que con
las reformas del 20 de mayo de 1997, fue adecuado de nuevo.
Pero no se reformó el artículo 73, fracción XVIII de la Constitución,
para conferir al Congreso de la Unión facultades en materia de
normalización y peor aún, no se establece la forma en la que el
Poder Legislativo delegue en el Poder Ejecutivo facultades para
emitir un ordenamiento en materia de normalización.
Por ser parte fundamental de este estudio, esta ley será
detalladamente analizada y desarrollada en el capítulo
correspondiente al Marco Jurídico de la Normalización
Administrativa.
I.3.4 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL (LOAPF)
La LOAPF, es el ordenamiento jurídico que establece las facultades
para cada una de las dependencias de la Administración Pública, en
especial a las Secretarías de Estado que forman parte de la
39
Administración Pública Centralizada21, al determinar con precisión el
campo de competencia de cada una de ellas.
Cabe señalar, que dicha ley no otorga a todas las Secretarías
facultades para la formulación, participación, expedición,
modificación, cancelación, etc., de Normas Oficiales Mexicanas.
Dicho ordenamiento, otorga a la Secretaría de Economía, la facultad de establecer y vigilar las normas de calidad pesas y medidas necesarias para la actividad comercial; así como las normas y especificaciones industriales y todas las demás que le atribuyan expresamente las leyes y reglamentos22.
Pero en ningún momento le otorga facultades para emitir, modificar, crear, dirigir, recopilar, etc. Normas Oficiales Mexicanas.
Asimismo, inexplicablemente la LOAPF únicamente faculta a 3
Secretarías para emitir Normas Oficiales Mexicanas, por lo que
resalta que la Secretaría de Economía, que es la encargada de
21 Art. 2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 22 Art. 34, fracciones XIII y XXX Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal.
40
recopilar, expedir y llevar un control de las Normas Oficiales
Mexicanas, no cuente con dichas facultades.
Por ser parte fundamental de este estudio, esta ley será
detalladamente desarrollada en el capítulo correspondiente.
I.3.5 LEY DE COMERCIO EXTERIOR (LCE) Y LEY ADUANERA (LA)
Aún y cuando el número de legislaciones que hacen referencia a la
Normalización Administrativa mediante las Normas Oficiales
Mexicanas, son muchas, los dos ordenamientos más importantes en
la regulación mexicana son en materia de Comercio Exterior:
• Ley de Comercio Exterior de 1993 y,
• Ley Aduanera de 1996.
La LCE, aunque su contenido sobre Normas Oficiales Mexicanas es
limitado, dilucida una cuestión importante que desde la perspectiva
del Derecho del Comercio Exterior es sumamente relevante.
41
Es precisamente esta ley la que en primera instancia muestra a las
Normas Oficiales Mexicanas como una barrera al comercio, dándole
el carácter de “una verdadera barrera comercial no arancelaria”.
No existe una definición doctrinaria que defina con exactitud este
tipo de obstáculos comerciales, aunque nos apegamos a la
definición dada por diversos doctrinarios al conceptualizarla como
“toda barrera al comercio distinta de un arancel”. De ahí, que las
Normas Oficiales Mexicanas al regular la calidad de los productos y
servicios que entran a nuestro país, sean una barrera no arancelaria
al comercio exterior.
La LA, es otra legislación que al efecto establece disposiciones
trascendentes en materia de Normalización Administrativa, al remitir
en múltiples ocasiones a lo establecido por las Normas Oficiales
Mexicanas.
Para los efectos del Despacho Aduanero en cuanto a importaciones
y exportaciones se exige como requisito el contar con los
documentos que comprueben el cumplimiento de las regulaciones y
restricciones no arancelarias, mismas que tendrán que ser
publicadas en el Diario Oficial de la Federación y serán identificadas
en término de la fracción arancelaria y nomenclatura
42
correspondientes, así como de la tarifa señalada al efecto en los
impuestos generales de importación y exportación.
Pero es esta ley, la más agresiva cuando se trata de exigir el
cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas en los distintos
regímenes aduaneros, lo que de no realizarse puede dar origen a
procedimientos de embargo precautorio y como tal presentarse el
inicio de un Procedimiento Administrativo en Materia Aduanera.
Así las cosas, es el Régimen Aduanero de Depósito Fiscal el que ha
desarrollado con más fuerza la verificación al cumplimiento de la
Normalización Administrativa por conducto de las Normas Oficiales
Mexicanas, con la habilitación de la autoridad para que ciertos
almacenes generales de depósito puedan revisar su cumplimiento a
través de las Unidades de Verificación correspondientes.
Una vez más tenemos un punto a resaltar sobre la aplicación de las Normas Oficiales Mexicanas, al determinar si cuenta con esa coercibilidad para imponer sanciones, aspecto que será analizado en el transcurso del presente trabajo.
Cabe aclarar, que la materia de comercio exterior establecida por la
LA y la LCE, ostentan un fundamento constitucional plasmado en el
43
artículo 131 de la Constitución, que permite la delegación de
facultades por parte del Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo
para establecer aranceles al comercio exterior23. Lo que no sucede
en materia de normalización
Por último es de señalarse que el incumplimiento de las Normas
Oficiales Mexicanas en productos de importación o exportación es
severamente penado yendo desde el simple embargo en la vía
precautoria de los bienes, materiales y mercancías hasta una multa
del 70% al 100% del valor comercial de los mismos.
I.3.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR (LFPC)
Existe un gran número de ordenamientos administrativos que
desarrollan el aspecto de la Normalización Administrativa, y por
consecuencia las diversas Normas Oficiales Mexicanas, en cuanto a
su reconocimiento y obligatoriedad. 23 Art. 131. segundo párrafo:
El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación expedidas por el propio Congreso, y para crear otras, así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional o de realizar cualquiera otro propósito en beneficio del país…
44
Tal es el caso de la LFPC, promulgada en el año de 1992, como una
de las principales estructuras normativas bajo la cual se regula el
sistema de Normalización Administrativa Mexicana, ya que una de
las finalidades principales de la citada regulación es el brindar
calidad, seguridad y garantía al consumidor de bienes, productos y
servicios.
Esta legislación tiene la función de proteger al consumidor en su
seguridad e integridad física, así como en sus diversos intereses
patrimoniales al momento de elegir productos, bienes o servicios.
De este modo la LFPC otorga facultades a la Secretaria de
Economía para expedir Normas Oficiales Mexicanas, cuando por
materia no se encuentre facultada ninguna dependencia de la
Administración Pública Centralizada y por otro lado otorga facultades
a la Procuraduría Federal del Consumidor para sancionar su
incumplimiento.
Cuestión que analizaremos a detalle en el capítulo correspondiente al hablar de las facultades con las que cuenta la Secretaría de Economía y si estas son dadas por una ley que cuente con todos los elementos necesarios para conferir facultades.
45
Finalmente el “Registro Obligatorio de Contratos de Adhesión”, es
una facultad contenida en la LFPC, al dar facultades a la Secretaría
de Economía para que mediante la expedición de Normas Oficiales
Mexicanas se exija a ciertos proveedores de bienes y servicios
inscribir sus contratos de adhesión ante la Procuraduría Federal del
Consumidor, como es el caso de los relativos a agencias funerarias,
tiempos compartidos u órdenes de servicios de talleres automotrices.
Por ser parte fundamental de este estudio, esta ley será
detalladamente desarrollada en el capítulo correspondiente.
46
47
CAPÍTULO II. MARCO NORMATIVO
Para iniciar con el análisis normativo que regula la Normalización
Administrativa, esto es, la LFSMN, en específico las Normas
Oficiales Mexicanas, tenemos que partir por conocer la forma en que
se crean éstas, por lo tanto, la manera en la que surgen a la vida
jurídica, es decir, su fundamento constitucional.
Asimismo tenemos que analizar su constitucionalidad, su vinculación
con otras leyes y sobre todo la competencia constitucional del
órgano de Gobierno que las promulga, el poder Legislativo.
Para ello, analizaremos el marco normativo que le da vida, la
LFSMN, así como la forma en que surgen las Normas Oficiales
Mexicanas que son el medio jurídico por el cual se lleva a cabo la
Normalización Administrativa, las cuales aparentemente cuentan con
el carácter de normas generales, abstractas, autónomas y
coercibles, distinta a los actos administrativos, a los reglamentos y
circulares administrativas. Asimilándose así a una ley.
Así las cosas, iniciaremos con el estudio de las leyes que confieren
al Poder Ejecutivo sus facultades, para de ahí tratar de encontrar el
48
fundamento constitucional para la existencia de las Normalización
Administrativa.
II.1 LEY ORGÁNICA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL
El Poder Ejecutivo, por conducto de la Administración Pública
Federal realiza las funciones que le son conferidas por la
Constitución, para ello, y producto de la imposibilidad del Presidente
de la República para llevar a cabo todas las funciones
administrativas, es que la Administración Pública se divide.
Esta división se compone de la Centralización, la Desconcentración
y la Descentralización administrativa, pudiendo agregar aquí a las
Empresas de participación Estatal. Pero es la LOAPF, la que
establece los lineamientos para una correcta organización de la
Administración, dividiendo a ésta en:
(i) Centralizada y
(ii) Paraestatal.
Así las cosas, la Administración Pública Federal se compone de
acuerdo a la LOAPF en:
49
• La Administración Pública Centralizada y
• La Administración Pública Paraestatal.24
La Administración Pública Centralizada cuenta con las siguientes
dependencias:
• Secretarías de Estado,
• Departamentos Administrativos y
• Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.25
La Administración Pública Paraestatal se compone de:
• Los Organismos Descentralizados
• Empresas de Participación Estatal Mayoritaria,
• Instituciones Nacionales de Crédito,
• Organizaciones Auxiliares Nacionales de Crédito,
• Instituciones Nacionales de Seguros y Fianzas y
24 Art. 1 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. 25 Art. 2 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
50
• Fideicomisos.
Al analizar la organización de la Administración Pública Federal, que
es el medio por el cual el Poder Ejecutivo desarrolla sus funciones.
Trataremos de comprender a la Normalización Administrativa, la cual
se materializa por conducto de las Normas Oficiales Mexicanas,
producto de la LFSMN, con ello entenderemos si éstas pueden
contar con las características de generalidad, abstracción,
autonomía y coercibilidad, con los que inexplicablemente cuentan.
Aún y cuando no cumple con el proceso de creación de una ley,
reglamento, decreto y acuerdos expedidos por el Presidente de la
República, para generar derechos y obligaciones, ya que como se
dijo éstas surgen del procedimiento establecido por la LFSMN.
Son las Secretaría de Estado, como parte de la Administración
Pública Federal quienes cuentan con la competencia otorgada por el
artículo 2° de la LOAPF para formular respecto de los asuntos de su
competencia, los proyectos de reglamentos, decretos, acuerdos
expedidos por el Presidente de la República,26 pero trataremos de
analizar si también cuentan con la facultad para expedir Normas
26 Art. 12 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
51
Oficiales Mexicanas en el ámbito de su competencia, como lo
establece la LFSMN.
El artículo 12 de la LOAPF27, señala que cada Secretaría de Estado,
formulará respecto de los asuntos de su competencia; los proyectos
de LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS y
ÓRDENES del Presidente de la República.
Como puede apreciarse no habla de proyectos ni mucho menos de
formular normatividad en materia de normalización como los son las
Normas Oficiales Mexicanas, por lo que estamos en presencia del
primer cuestionamiento respecto a la constitucionalidad de la
Normatividad Administrativa producto de la LFSMN, que es el
supuesto ordenamiento jurídico debatido en el presente trabajo.
¿Tienen facultades las Secretarías de Estado para formular Normas
Oficiales Mexicanas?
De acuerdo a lo que señala el artículo 12 de la LOAPF, las
Secretarías de Estado, no tienen facultades para formular esta clase
de normas, asimismo, el artículo 16 de la misma ley, señala que
corresponde a los titulares de las Secretarías de Estado, el trámite y
27 Art. 3 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
52
resolución de los asuntos de su competencia, competencia que es
otorgada a cada Secretaria en los artículos 27 a 42 del mismo
ordenamiento legal.
Por lo anterior, son los titulares de las Secretarías, los únicos
facultados para el trámite y resolución de lo asuntos de su
competencia, pero para la mejor organización del trabajo podrán
delegar en los funcionarios a que se refieren los artículos 14 y 15,
cuales quiera de sus facultades, excepto aquellas que por
disposición de ley o del reglamento interior respectivo, deban ser
ejercidas precisamente por dichos titulares28.
Pero es evidente, que el Poder Ejecutivo no puede delegar facultades que no les fueron otorgadas, es decir, no pueden delegar la facultad de formular normatividad en materia de normalización, puesto que la LOAPF, no le confiere dicha facultad.
Por lo anterior, si el Congreso de la Unión no cuenta con facultades
para legislar en materia de normalización, éste no puede delegar en
el poder Ejecutivo dicha facultad. De tal manera, que el Presidente
28 Art. 16 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
53
tampoco puede delegar a sus secretarios una facultad que no le es
conferida al primer poder delegante.
Ahora bien, es la propia LOAPF, la que no solamente limita sus facultades y atribuciones, sino que también limita la validez de formular respecto de los asuntos de su competencia; los proyectos de LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS, ACUERDOS y ÓRDENES del Presidente de la República, al señalar que dichos reglamentos, decretos y acuerdos expedidos por el Presidente de la República deberán contar para su validez y observancia constitucional con la firma del Secretario de Estado respectivo.
De ahí, que cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos
o más Secretarías o Departamentos, deberán ser refrendados por
todos los titulares de los mismos.
Esta limitante de contar para su validez y observancia con la firma
del Secretario respectivo, la encontramos en el artículo 13 de la
LOAPF que a la letra dice:
Artículo 13.- Los reglamentos, decretos y acuerdos
expedidos por el Presidente de la República deberán,
54
para su validez y observancia constitucionales ir firmados por el Secretario de Estado o el Jefe del Departamento Administrativo respectivo, y cuando se refieran a asuntos de la competencia de dos o más Secretarias o Departamentos, deberán ser refrendados por todos los titulares de los mismos.
Tratándose de los decretos promulgatorios de las
leyes o decretos expedidos por el Congreso de la
Unión, sólo se requerirá el refrendo del titular de la
Secretaría de Gobernación.
Pero dicho requisito de carácter formal, se establece en el artículo
92 de la CPEUM el cual establece:
Artículo 92.- Todos los reglamentos, decretos,
acuerdos y órdenes del Presidente deberán estar
firmados por el Secretario de Estado o Jefe de
Departamento Administrativo a que el asunto
corresponda, y sin este requisito no serán
obedecidos.
55
Es precisamente este artículo, el que establece la figura del
Refrendo, como elemento formal para la creación de un reglamento,
decreto o acuerdos expedidos por el Presidente, elemento que en el
caso de las Normas Oficiales Mexicanas producto de la LFSMN, no
se requiere, pues basta con la simple publicación en el Diario Oficial
de la Federación para que comience su vigencia.
Derivado de lo anterior, podemos inferir que para que un reglamento,
decreto y acuerdos expedidos por el Presidente en su ámbito de
competencias formen parte del Derecho Positivo Mexicano y
adquieran el carácter de obligatorios deberán:
(i) Ser emitidos por los funcionarios acreditados para ello y
(ii) Llevar el refrendo del Secretario de Estado del ramo al que
se refieran.
Razón por la cual, es primordial para el estudio de este trabajo
determinar si las Normas Oficiales Mexicanas que emanan de la
LFSMN requieren o no del refrendo del Secretario de Estado del cual
verse para su validez, contando así, con un requisito formal que les
de el carácter de reglamento, decreto o acuerdo expedido por el
56
Presidente. Aún y cuando estos ordenamientos sean producto de la
LFSMN que se insiste es inconstitucional.
Así las cosas, no basta con la publicación en el Diario Oficial de la
Federación, sino que es primordial que cuente con el mencionado
refrendo para que obtenga ese carácter obligatorio y puedan por si
mismas, imponer derechos y obligaciones.
Por tanto, si las Normas Oficiales Mexicanas que derivan de la
LFSMN no requieren de este elemento formal, podemos inferir que
no tienen el carácter de reglamento, decreto y acuerdo expedidos
por el Presidente, por lo tanto, su obligatoriedad deberá estar
fundada en una figura distinta a la del refrendo, puesto que de ser un
ordenamiento legal de los antes mencionados sin el refrendo no
puede ni debe imponer derechos y obligaciones para los
gobernados, puesto que carece de un elemento formal que las
avale.
Este fundamento debería estar contemplado en la CPEUM.
Derivado de lo anterior, si las Normas Oficiales Mexicanas tuvieran
el carácter de reglamento, decreto o acuerdo expedido por el
Presidente de la República, este requeriría para su validez del
57
refrendo del Secretario del ramo sobre el que versara la Norma
Oficial Mexicana, por lo que, al no contar con el se viola lo dispuesto
por el artículo 92 de la CPEUM.
Por otro lado, en el Título Segundo, Capítulo Segundo, de la LOAPF
se establece la competencia de cada una de las Secretarias de
Estado, y Consejerías Jurídicas del Ejecutivo Federal. Así el artículo
26 del mismo ordenamiento legal establece las 18 Secretarías de
Estado con las que cuenta el Poder Ejecutivo y, es este capítulo
segundo el que determina cuales son las funciones de cada una de
estas. 29
Mediante un análisis minucioso realizado a los artículos que
componen este ordenamiento, en relación a las funciones con las
que cada Secretaria de Estado cuenta, resalta que son únicamente 3
secretarías de las 18 que conforman la Administración Pública
Federal, las que cuentan con facultades expresas para formular, expedir y participar en la creación de Normas Oficiales Mexicanas, las cuales son:
29 Artículos 26 a 42 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
58
(i) La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales30,
(ii) La Secretaría de Energía31 y
(iii) La Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación32.
Por lo que las otras 16 Secretarías, incluida la más importante en el
tema de la Normatividad Administrativa, establecidas mediante las
Normas Oficiales Mexicanas, la Secretaría de Economía, no cuentan
con la facultad de formular, realizar, emitir, modificar, cancelar,
publicar, este tipo de Normas.
Razón por la cual, y atendiendo al principio general de derecho “lo que no está prohibido, está permitido”, que llevado a los órganos
del Estado se debe entender a contrario sensu, “lo que no está expresamente conferido, está expresamente prohibido”, dichas secretarías no cuentan con la mencionada facultad de emitir
30 Artículo 32-Bis, fracciones IV y V, Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal. 31 Artículo 33, fracciones X, XII, XIII y XIX, Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal. 32 Artículo 35, fracciones IV y XXI incisos d) y e), Ley Orgánica de la
Administración Pública Federal.
59
Normas Oficiales Mexicanas. Por lo que al emitirlas, van más allá
de sus atribuciones.
Razón por la cual, en el presente trabajo se considera que las
Normas Oficiales Mexicanas no pueden ser un ordenamiento jurídico
que tenga validez en el Derecho Positivo Mexicano, al emanar
primero de una ley que carece de sustento constitucional, al carecer
el Poder Legislativo de facultades en materia de normalización y
segundo, al ser emitidas por los Secretarios de Estado, los cuales
tampoco cuentan con dicha facultad.
Pero sobre todo al carecer de un requisito formal de los
ordenamientos jurídicos emitidos por la Administración Pública: el refrendo del Secretario de Estado del ramo sobre el que verse la Norma Oficial Mexicana.
En cuanto a la Secretaría de Economía, como secretaría encargada
de la materia de normalización, ésta no cuenta con facultades
expresas para formular, emitir, pero sobre todo para recopilar las
Normas Oficiales Mexicanas, y el hecho de que lo haga, es una
actividad que se encuentra fuera de sus facultades, razón por la que
al estar fuera de su ámbito de competencia se configura una
violación Constitucional.
60
No basta con que la fracción XXXI, del artículo 34 de la LOAPF
señale que son atribuciones de la Secretaría de Economía las que le
atribuyan expresamente otras las leyes y reglamentos.
En este orden de ideas, no basta con que la LFSMN y la LFPC o
incluso reglamentos internos, como el Reglamento Interior de la
Secretaría de Economía, confieran estas facultades, puesto que
dichas leyes o reglamentos solo pueden conferir atribuciones que
tengan un sustento constitucional, que como se ha planteado en el
desarrollo de este trabajo no existe.
Por lo que, el Poder legislativo no puede delegar en el Poder
Ejecutivo, facultades con las que no cuenta, y mucho menos se
puede dar un carácter de validez a una norma expedida por la
Administración Pública, en virtud, de que ésta no tiene facultades
para emitirla.
Cabe aclarar que lo antes escrito será sustentado en los capítulos
subsecuentes de esta obra, al hablar de las facultades
Constitucionales para emitir leyes, reglamentos, decretos o actos
administrativos con las que cuentan los órganos del Estado.
61
II.2 LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN
La LFSMN, es el marco normativo mediante el cual se regula la
creación de las Normas Oficiales Mexicanas y es este mismo
ordenamiento el que le otorga la facultad al Ejecutivo Federal por
conducto de la Administración Pública Federal, la competencia para
regular sobre las materias señaladas en dicha Ley.
Por lo que, se puede interpretar que esta delegación de facultades
por parte del legislativo, se fundamenta en las llamadas facultades
extraordinarias. Pero se insiste en que el poder Legislativo, no puede
delegar facultades que no le fueron conferidas por el Poder
Constituyente.
De tal manera, y como se ha señalado en el transcurso de la
presente obra, esta LFSMN, adolece de un vicio constitucional,
puesto que fue emitida por el Congreso de la Unión, sin contar con
facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización. lo que convierte a esta ley y a todo lo que surja de
ella en materia de normalización en inconstitucional.
Ahora bien, suponiendo sin conceder que el Congreso de la Unión
contara con facultades en materia de normalización, el objeto que
62
nos ocupa de la LFSMN es la normalización que se establece en el
artículo 2º, fracción II, que señala lo siguiente:
ARTICULO 2o.- Esta Ley tiene por objeto:
I… II. En materia de normalización, certificación,
acreditamiento y verificación:
a) Fomentar la transparencia y eficiencia en la elaboración y observancia de normas oficiales mexicanas y normas mexicanas;
b) Instituir la Comisión Nacional de Normalización
para que coadyuve en las actividades que sobre
normalización corresponde realizar a las distintas
dependencias de la administración pública federal;
c) Establecer un procedimiento uniforme para la elaboración de normas oficiales mexicanas por las dependencias de la administración pública federal;
d) Promover la concurrencia de los sectores público,
privado, científico y de consumidores en la
elaboración y observancia de normas oficiales
mexicanas y normas mexicanas;
63
e) Coordinar las actividades de normalización,
certificación, verificación y laboratorios de prueba
de las dependencias de administración pública
federal;
f) Establecer el sistema nacional de acreditamiento
de organismos de normalización y de certificación,
unidades de verificación y de laboratorios de
prueba y de calibración; y
g) En general, divulgar las acciones de
normalización y demás actividades relacionadas
con la materia.
De la transcripción anterior, podemos identificar que esta ley está
encaminada a regular el procedimiento de creación, publicación y
divulgación de Normas Oficiales Mexicanas, así como la creación de
una Comisión Nacional de Normalización, que coadyuven con la
Administración Pública Federal, para su elaboración, pero también
podemos observar que en ninguna parte del texto del artículo se
señala la intervención de las Secretarías de Estado, sino que habla
de las dependencias de la Administración Pública Federal.
Asimismo, dicho ordenamiento legal equipara a las dependencias de
la administración pública federal, con las dependencias
64
normalizadoras, a lo que en la práctica se les ha equiparado con las
Secretarías de Estado que forman parte de la Administración Pública
Federal. Pero es necesario señalar como ya se hizo, que no todas
las dependencias de la Administración Pública Federal, dígase
Secretarías de Estado cuentan con facultades para crear, publicar,
formular o divulgar esta clase de ordenamientos en materia de
normalización, las Normas Oficiales Mexicanas.
Así las cosas, en la LFSMN encontramos la facultad que no otorga la
LOAPF a las dependencias del Ejecutivo para expedir Normas
Oficiales Mexicanas en las materias relacionadas con sus
atribuciones y determinar su fecha de entrada en vigor33.
Pero dicha atribución o facultad, tampoco encuentra ningún
fundamento en otro ordenamiento legal y mucho menos en la
CPEUM.
Razón por la cual, se considera que la expedición y creación de las
Normas Oficiales Mexicanas, vulnera garantías constitucionales
como la de legalidad consagrada en el artículo 16, la de seguridad
jurídica establecida por el artículo 14 en relación con el artículo 73
(de las facultades del Congreso de la Unión), la del debido 33 Artículo 38 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
65
procedimiento de creación de leyes señalado por el artículo 72, así
como lo establecido por el artículo 92 (al no imponer el requisito
formal del refrendo), todos de la CPEUM.
Por otra parte, es el artículo 3º de LFSMN el que de manera por
demás incompleta intenta dar una definición de lo que para el
Derecho Mexicano es una Norma Oficial Mexicana, decimos intenta,
porque la definición que nos presenta no desentraña la naturaleza
jurídica de estos ordenamientos administrativos.
Artículo 3º.- Para los efectos de esta Ley se
entenderá por:
XI. Normas Oficiales Mexicanas: la regulación
técnica de observancia obligatoria expedida por
las dependencias competentes, conforme a las
finalidades establecidas en el artículo 40, que
establece reglas, especificaciones, atributos,
directrices, características o prescripciones
aplicables a un producto, proceso, instalación,
sistema, actividad, servicio o método de
producción u operación, así como aquellas
relativas a terminología, simbología, embalaje,
66
marcado o etiquetado y las que se refieran a su
cumplimiento o aplicación;…
De esta definición nos surgen varios cuestionamientos:
(i) ¿Tiene de verdad una observancia obligatoria?, y de ser así
¿Qué les otorga ese carácter?,
(ii) ¿Si tienen que ser expedidas por las dependencias
competentes, deberán llevar el refrendo del Secretario de
Estado del ramo sobre el que verse la Norma o
simplemente con cumplir con el procedimiento de la LFSMN
se perfeccionan? y
(iii) ¿Esta lista de requisitos y objetos tiene un carácter
limitativo?
Pero antes de resolver estas interrogantes, es importante para la
congruencia del presente trabajo, desentrañar las características con
las que cuentan las Normas Oficiales Mexicanas, explicando con
base en la LFSMN el procedimiento para la creación y expedición de
las mismas, conforme al sistema de normalización establecido por
dicha ley, en virtud, de que al conocer la forma en que surgen a la
vida jurídica, podremos entender el por qué de su obligatoriedad.
67
La LFSMN contempla dos etapas en la materia de normalización:
(i) Normalización.- que comprende todo el proceso de
desarrollo de una norma, desde que se detecta la necesidad
de contar con ella hasta que se expide y;
(ii) Evaluación de la conformidad.- que abarca todas las
actividades en torno a la demostración que hace un
particular de que un determinado producto o servicio cumple
con una Normas Oficiales Mexicanas.
II.2.1 PRIMERA ETAPA: NORMALIZACIÓN
Esta etapa comienza, cuando una dependencia decide iniciar con la
elaboración de una Norma Oficial Mexicana relativa a su ámbito de
competencia, al detectar la necesidad de resolver algún problema
específico, o porque un grupo de personas interesadas se acercan a
solicitar que se elabore una norma para someter a control algún
producto o actividad; o bien, porque al hacer el benchmarking34 con
las normas internacionales o normas de otros países, la
34 Benchmarking puede traducirse como el hecho de autocompararse con
organizaciones de clase mundial en la materia de que se trate, con el propósito de mejorar.
68
dependencia percibe que de acuerdo a las tendencias mundiales
hay regulaciones que deben ser desarrolladas.
Por ejemplo, actualmente en el área de nuevas tecnologías.
Así las cosas, la dependencia antes de empezar a trabajar en el
tema materia de la futuras Normas Oficiales Mexicanas deberá
incluirlo en el Programa Nacional de Normalización, que aprueba
anualmente la Comisión Nacional de Normalización35.
Cabe aclarar, que tanto el Programa Nacional de Normalización
como la Comisión Nacional de Normalización, tampoco cuentan con
un fundamento constitucional para su creación y existencia, puesto
que como se ha señalado, el Congreso de la Unión no cuenta con
facultades para emitir leyes en materia de normalización, de ahí que
todo lo que provenga de la LFSMN sea inconstitucional.
Razón por la cual la LFSMN, al contar con un vicio de origen, no
pueden crear organismos sin violar con ello preceptos
constitucionales, como los artículos 14, 16, 72, 73 y 92 de la
CPEUM.
35 Artículos 38 y 39 de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
69
Este requisito, de incluir los temas materia de futuras Normas
Oficiales Mexicanas en el Programa Nacional de Normalización, está
señalado por los artículos 60 y 61-A de la LFSMN. Posteriormente la
dependencia procede a formar un grupo de trabajo con expertos de
los sectores privados, sociales, académicos y públicos para que se
dé a la tarea de elaborar un anteproyecto que sea la base para la
publicación definitiva de la Norma Oficial Mexicana.
En esta etapa también se verifica que normas tanto mexicanas como
internacionales, tienen relación con el tema a tratar, revisión que es
obligatoria según lo establece el artículo 44 cuarto párrafo de la ley
en comento36.
Conjuntamente con el desarrollo del anteproyecto, la dependencia
empieza a elaborar la Manifestación de Impacto Regulatorio, que en
los términos de la LFSMN debe contener una explicación sucinta de
la finalidad de la norma, de las medidas propuestas, de las
alternativas consideradas y de las razones por las que fueron
desechadas.
36 Ley Federal sobre Metrología y Normalización Artículo 44.- Corresponde a las
dependencias elaborar los anteproyectos de normas oficiales mexicanas y someterlos a los comités consultivos nacionales de normalización…
70
Asimismo, debe contener una comparación de dichas medidas con
los antecedentes regulatorios, así como una descripción general de
las ventajas y desventajas de la factibilidad técnica de la
comprobación del cumplimiento con la norma37.
El anteproyecto acompañado por su correspondiente Manifestación
de Impacto Regulatorio, se someten a la consideración del Comité
Consultivo Nacional de Normalización, para su análisis y
observaciones, las cuales podrán ser realizadas en un plazo que no
excederá de 75 días38.
En este plazo, la Manifestación de Impacto Regulatorio también es
sometida a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (que sustituyó
a la Unidad de Desregulación Económica de la Secretaría de
Economía), creada mediante decreto por el que se reforma la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo (LFPA), publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 19 de abril del año 2000.
37 Art. 45 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 38 Artículo 46, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
71
La dependencia puede contestar las observaciones hechas por la
Comité Consultivo Nacional de Normalización, para lo cual tiene un
plazo de 30 días naturales39.
Aprobado el anteproyecto de la Norma Oficial, éste adquiere el
carácter de proyecto, el cual, se publica en el Diario Oficial de la
Federación para consulta pública por un plazo de sesenta días
naturales40. En este periodo de consulta pública, se requiere por
mandato de ley que también la Manifestación de Impacto
Regulatorio deba estar a disposición del público41.
Asimismo, el artículo 65 de la LFSMN, establece que el Comité
Consultivo Nacional de Normalización deberá estar integrado por
personal técnico de la dependencia competente, así como por
organizaciones de industriales, prestadores de servicios,
comerciantes, productores agropecuarios, forestales o pesqueros,
centros de investigación científica o tecnológica, colegios de
profesionales y consumidores.
39 Art. 46, fracción II, Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 40 Art. 46, fracción I y 47, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y
Normalización. 41 Art. 47, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
72
Vencido el plazo de la consulta pública obligatoria, el Comité
Consultivo Nacional de Normalización correspondiente analiza los
comentarios recibidos, hace las modificaciones pertinentes, prepara
una respuesta a los comentarios que se publican en el Diario Oficial
de la Federación y aprueba la Norma definitiva.
Cabe hacer mención, que ni la LOAPF ni la LFSMN otorgan a ninguna de las Secretarías de Estado, la facultad de designar representantes que integren el Comité Consultivo Nacional de Normalización.
Es en esta etapa, donde surge el principio de consenso mediante el
cual se toman las resoluciones del Comité Consultivo Nacional de
Normalización, en los términos del artículo 64 de la ley. Pero aquí tenemos otro problema, la LFSMN no define que se entiende por consenso, lo que viola la garantía de legalidad al dejar al arbitrio de la autoridad dicha definición.
La respuesta a los comentarios formulados, debe ser publicada en el
Diario Oficial de la Federación por lo menos quince días naturales
antes de la publicación de la Norma definitiva42. Cumplido el plazo, la
dependencia bajo cuya coordinación se elaboró la Norma Oficial 42 Art. 47, fracciones II t III, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
73
Mexicana, la publica en forma definitiva en el Diario Oficial de la
Federación43.
Salta al interés del presente trabajo, el hecho de que es la LFSMN la
que en su artículo 38, fracción II, establece que cada una de las
dependencias del gobierno federal elabore sus propias normas,
cuando, se insiste, la LOAPF no otorga dichas facultades a todas las
Secretarías de Estado. Lo que nos deja el siguiente
cuestionamiento:
¿Qué ordenamiento jurídico es el apropiado para otorgar la facultad a las dependencias del gobierno federal para emitir normas? ¿Las Normas Oficiales Mexicanas, emitidas por las Secretarías que no cuentan con facultades otorgadas por la LOAPF, tendrían algún carácter de obligatoriedad? Respuestas
que con el desarrollo de los capítulos posteriores se podrán ir
resolviendo.
Este proceso de creación de las Normas Oficiales Mexicanas, puede
ser criticado en cuanto al plazo tan amplio para su elaboración y
publicación en el Diario Oficial de la Federación, puesto que es el
43 Art. 47, fracción IV, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
74
periodo de consulta pública obligatoria de sesenta días naturales lo
que lo lleva a tomar tanto tiempo.
Así las cosas, ¿qué beneficio acarrea el emitir las Normas Oficiales
Mexicanas bajo este proceso y no bajo el procedimiento establecido
en el artículo 72 de la CPEUM dándole con ello un carácter y
naturaleza jurídica definida como una Ley?
II.2.2 SEGUNDA ETAPA: EVALUACIÓN
Ya publicada la Norma Oficial Mexicana, se lleva a cabo la
evaluación de la conformidad en la que los fabricantes,
distribuidores, comercializadores, importadores, etc., tienen que
demostrar que un determinado producto o servicio cumple con las
especificaciones de una norma.
Cuando se trata de regulaciones técnicas o normas, en principio, son
las dependencias del gobierno federal las que pueden decidir si son
ellas las que directamente y con su propio personal, efectúan la
evaluación de la conformidad, o si se apoyan en particulares para la
realización de esas actividades.
75
Ahora bien, en el caso de que decidieran hacerlo por si mismas,
regresaríamos al anterior cuestionamiento, ¿que ordenamiento legal
le otorga dicha facultad?
Puesto que se vuelve a insistir que ni la LFSMN aún y cuando fuera
constitucional, ni la LOAPF le confieren la facultad de efectuar la
evaluación de la conformidad de una Norma Oficial Mexicana a las
Secretarías de Estado.
En el caso de que las dependencias, decidieran apoyarse de un
particular, éste deberá estar reconocido de forma oficial. Y es la
Secretaría de Economía la que ha autorizado la operación de la
Entidad Mexicana de Acreditación, A.C.44 para tales fines, sin contar
con una atribución expresa para ello.
No podemos dejar de insistir, en que la Secretaría de Economía no
cuenta con facultades para emitir Normas Oficiales Mexicanas y
mucho menos para dar reconocimiento oficial a los particulares para
efectuar la evaluación de la conformidad de una Norma, ni
reglamentar la operación de la Entidad Mexicana de Acreditación,
A.C., aún y cuando ésta haya sido creada mediante Decreto.
44 Decreto Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 15 de enero de 1999.
76
Ahora bien, y conforme a lo anterior, que pasaría si una empresa
solicita a la Secretaría de Economía el reconocimiento oficial para
efectuar la evaluación de la conformidad. Dicha empresa, quedaría
en un evidente estado de inseguridad jurídica al no existir
ordenamiento legal alguno que señale el procedimiento para su
otorgamiento, ya que ni la LFSMN ni su reglamento establecen dicho
procedimiento.
Peor aún, que pasaría si le es negado el reconocimiento, pues no
existe un procedimiento para impugnar esa negativa, lo que nos deja
una vez más en un estado de indefensión producto de la LFSMN,
aunado a su inconstitucionalidad de origen.
Dicho lo anterior, y cumplidas las dos etapas señaladas en la
LFSMN, se puede entender que la Norma Oficial Mexicana entra en
vigor, generando con su sola entrada en vigor derechos y
obligaciones para los gobernados. Efectos que hasta lo aquí expuesto, no deberían de generarse.
Ahora bien, para entender el cuestionamiento antes planteado
consistente en saber que ordenamiento legal le otorga facultades a
las dependencias del gobierno federal, que como se mencionó son
las 18 Secretarías de Estado, debemos analizar con base en la
77
LFSMN cuales son las materias que son objeto de las Normas
Oficiales Mexicanas.
La atribución de las dependencias normalizadotas de elaborar
Normas es limitada, circunscribiéndose única y exclusivamente a las
materias que señala la LFSMN, que en su artículo 40, tiene como
finalidad establecer:
“Artículo 40.-…
Último párrafo
Los criterios, reglas, instructivos, manuales,
circulares, lineamientos, procedimientos u otras
disposiciones de carácter obligatorio que requieran
establecer las dependencias y se refieran a las
materias y finalidades que se establecen en este
artículo, sólo podrán expedirse como normas oficiales
mexicanas conforme al procedimiento establecido en
esta Ley”.
Así, tenemos que las únicas materias en las cuales se pueden emitir
Normas Oficiales Mexicanas son las señaladas en las fracciones
siguientes del artículo 40 antes mencionado:
78
• Cuidar de la seguridad de las personas (fracciones I, III, V,
VII, XIII y XVI).
• Evitar dañar la salud humana, animal y vegetal (fracciones I,
V y XI).
• Procurar el mejoramiento del medio ambiente y de los
ecosistemas, así como la preservación de los recursos
naturales (fracciones I, V, X y XVII).
• Establecer las condiciones de salud e higiene que deben
tener los centros de trabajo y otros centros públicos de
reunión (fracciones II y VII).
Fortalece la idea de este trabajo, el hecho de que faltando a lo
establecido por esta ley, es decir, que se emitan Normas Oficiales
Mexicanas en materias que no están establecidas, las Normas
Oficiales Mexicanas no pueden tener obligatoriedad.
El artículo 41 señala los requisitos que deben de contener las
Normas Oficiales Mexicanas.
ARTICULO 41.- Las normas oficiales mexicanas deberán contener:
79
I. La denominación de la norma, su clave y en su
caso, la mención a las normas en que se basa;
II. La identificación del producto, servicio, método,
proceso, instalación o, en su caso, del objeto de
la norma conforme a lo dispuesto en el artículo
precedente;
III. Las especificaciones y características que
correspondan al producto, servicio, método,
proceso, instalación o establecimientos que se
establezcan en la norma en razón de su
finalidad;
IV. Los métodos de prueba aplicables en relación
con la norma y en su caso, los de muestreo;
V. Los datos y demás información que deban
contener los productos, o en su defecto, sus
envases o empaques, así como el tamaño y
características de las diversas indicaciones;
VI. El grado de concordancia con normas y
recomendaciones internacionales cuando
existan;
VII. La bibliografía que corresponda a la norma;
80
VIII. La mención de la o las dependencias que
vigilarán el cumplimiento de las normas cuando
exista concurrencia de competencias; y
IX. Las otras menciones que se consideren
convenientes para la debida comprensión y
alcance de la norma.
Asimismo, según el artículo 43, participan en la elaboración de
Normas Oficiales Mexicanas, ejerciendo sus respectivas
atribuciones, las dependencias a quienes corresponda la regulación
o control del producto, servicio, método, proceso o instalación,
actividad o materia a normalizarse45.
Cabe resaltar, que tal y como quedó establecido en el estudio de la
LOAPF, sólo son 3 Secretarías las que cuentan con una atribución
expresa para emitir, elaborar y participar en la creación de Normas
Oficiales Mexicanas, aunado a que la facultad para emitir leyes y
reglamentos, sólo está conferida por la CPEUM al Congreso de la
Unión por conducto de sus dos Cámaras y al Presidente de la
República46.
45 Artículo 43 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 46 Artículos 73 y 81 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
81
Es por ello, que seguimos considerando que la actual forma de creación de las Normas Oficiales Mexicanas producto de una ley inconstitucional, las convierte a ellas en inconstitucionales desde su origen.
Conforme al artículo 44 de la LFSMN, se expresa el derecho a
presentar iniciativas de Normas Oficiales Mexicanas, el cual es
limitado únicamente a las siguientes autoridades:
• Las dependencias, entendiendo estás como las Secretarías
de Estado.
• Los organismos nacionales de normalización, los cuales
pueden presentar sus respectivas normas mexicanas como
anteproyectos de Normas Oficiales Mexicanas a la
consideración de los Comités consultivos nacionales de
normalización.
• Las personas interesadas, quienes pueden presentar a las
dependencias propuestas de Normas Oficiales Mexicanas.
Pero con este tipo de Normas Oficiales, se crea un ordenamiento
jurídico general, abstracto y obligatorio, de naturaleza jurídica igual a
las de las leyes emitidas por el Congreso de la Unión, las cuales
82
únicamente pueden existir mediante una iniciativa por parte del
Presidente, las Cámaras que conforman el Congreso de la Unión o
de los congresos de los estados.
De aquí, surge la pregunta sobre si en verdad las dependencias,
entendidas estas, como las Secretarías de Estado cuentan con
facultades para emitir iniciativas que configuren Normas Oficiales
Mexicanas que tienen un carácter obligatorio. Ello, partiendo de la
base de que ni siquiera el Congreso de la Unión cuenta con
facultades para emitir leyes en materia de normalización.
Es importante precisar que la LFSMN, no utiliza el término de
dependencias normalizadoras, sin embargo, así se les ha
denominado de forma coloquial y se desprende de algunos
preceptos de la ley.
Por tanto, si la propia LFSMN no señala con precisión las
dependencias del Poder Ejecutivo facultadas para participar en el
proceso de creación de las Normas Oficiales Mexicanas y tampoco
señala que son las Secretarías de Estado las facultadas para ello,
estamos en presencia de una violación al principio de legalidad
consagrado en los artículos 14 y 16 constitucionales, puesto que se
83
deja al arbitrio del Legislador decidir quienes pueden participar en la
creación de las Normas Oficiales Mexicanas.
Así las cosas, si la LFSMN no señala quienes o que son las dependencias normalizadoras, y que éstas son las únicas facultadas para emitir las Normas Oficiales Mexicanas, pero mucho menos da una definición de las mismas, es que insistimos en la inconstitucionalidad de este tipo de supuestos ordenamientos jurídicos obligatorios y coercibles.
Las dependencias normalizadoras se conocen de la integración de la
Comisión Nacional de Normalización47, la cual está conformada por
subsecretarios de nueve dependencias, subsecretarios de Estado
de la Administración Pública Federal, a las que se conoce como
normalizadoras.
Las dependencias normalizadoras son:
SEDESOL Secretaría de Desarrollo Social
SEMARNAT Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (Artículo 32-Bis,
fracciones IV y V, LOAPF).
47 Art. 59, fracción I, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
84
Secretaría de Energía Secretaria de Energía (Artículo 33,
fracciones X, XII, XIII y XIX, de la LOAPF)
ECONOMÍA Secretaría de Economía
SAGARPA Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(Artículo 35, fracciones IV y XXI incisos d
y e, de la LOAPF)
SCT Secretaría de Comunicaciones y
Transportes
SSA Secretaria de Salud
STPS Secretaría del Trabajo y Previsión Social
ST Secretaría de Turismo
Con ello, tácitamente la propia ley las agrupa de forma distinta a las
restantes 9 secretarías, pero sobre todo a tres dependencias que
integran la Comisión Nacional de Normalización que son la
Secretaria de Educación Pública, la Secretaría de la Función Pública
y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, puesto que no les
otorga la calidad de dependencias normalizadoras.
Por lo tanto, ¿las Normas Oficiales Mexicanas que emitan estás tres
Secretarías no son obligatorias o no cuentan con validez? Según lo
85
analizado por esta obra, no, puesto que no cuentan con facultades
expresas para emitirlas.
II.2.3 CONSULTA PÚBLICA
La obligación de publicar para consulta pública los proyectos de
Normas Oficiales Mexicanas en el Diario Oficial de la Federación, es
desde el punto de vista del autor de este trabajo, la contribución más
importante de la LFSMN de 1992, al dar un avance en el sistema
jurídico mexicano y poner un freno a las dependencias de la
Administración Pública Federal.
Freno que se establece en la constitución, ya que como se ha
mencionado en múltiples ocasiones, no existe fundamento
constitucional que faculte al Congreso de la Unión para legislar en
materia de normalización.
Con este freno, se garantiza la participación de todos los sectores de
la sociedad interesados en las actividades de normalización,
permitiendo que los ciudadanos hagan sus comentarios y participen
activamente en su formación, pero sobre todo que tengan
conocimiento de ellas, lo que le otorga a las Normas Oficiales
86
Mexicanas mayor publicidad y reconocimiento social, pero nunca
una obligatoriedad, que se traduce en su inconstitucionalidad.
El beneficio real de la consulta pública establecida en la LFSMN, es
dotar de transparencia al proceso de normalización; proceso que se insiste no es el de la creación de una ley, reglamento, decreto o acto administrativo de carácter general.
Por lo que, al emitir una figura jurídica carente de fundamento constitucional, de facultades por parte de los organismos gubernamentales que las emiten, se está en presencia de un ordenamiento supuestamente de carácter legal que viola garantías constitucionales desde su nacimiento.
Cabe aclarar, que no se está en contra de la regulación que
contienen las Normas Oficiales Mexicanas, sino su ambigua forma
de creación que se traduce en su inconstitucionalidad, que deja a los
gobernados en un estado de indefensión e inseguridad jurídica al
crearse normas jurídicas coercibles y obligatorias mediante un
procedimiento carente de fundamento constitucional.
Es cierto, que con la consulta pública los particulares y sobre todo
los especialistas, intervienen en la creación de anteproyectos y
87
proyectos de Normas Oficiales Mexicanas y con ello logran tener un
conocimiento previo de la misma, pero también se debe mencionar
que las observaciones hechas por los particulares a los
anteproyectos y proyectos de Normas Oficiales Mexicanas, no
siempre son tomados en cuenta por las dependencias
normalizadoras.
Ahora bien, la consulta pública cuenta con ciertas características48:
• Plazo.- los particulares cuentan con 60 días naturales,
contados a partir de la publicación del proyecto en el Diario
Oficial de la Federación, para presentar sus comentarios al
Comité Consultivo Nacional de Normalización
correspondiente a la dependencia normalizadora que
emitiera el proyecto.
• Documentos a disposición de los particulares para consulta.- el texto íntegro del proyecto y la Manifestación
de Impacto Regulatorio, los cuales deben de estar a
disposición de los particulares durante toda la consulta.
48 Artículo 73, Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
88
• Evaluación de los comentarios recibidos.- el Comité
Consultivo Nacional de Normalización está obligado a
analizar los comentarios que hayan sido recibidos en la
etapa de consulta.
• Las respuestas a los comentarios.- las cuales deben ser
publicadas en el Diario Oficial de la Federación cuando
menos 15 días naturales antes de la publicación de la
Norma Oficial definitiva en el Diario Oficial de la Federación.
Como se puede apreciar y se ha señalado, la consulta tiene ciertas
carencias pues ni la propia LFSMN ni su reglamento, establecen el
valor que tienen las observaciones que formulan los particulares, es
decir, si son o no vinculatorias para los Comité Consultivo Nacional
de Normalización.
Tampoco establece la obligación para las dependencias
normalizadoras de abrir y llevar un expediente sobre cada Norma
Oficial Mexicana, que eventualmente pudiera ser revisado tanto por
los interesados, como por el Poder Judicial en algún juicio materia
de su competencia.
89
Asimismo, la LFSMN no establece plazos fijos para la terminación de
una Norma Oficial Mexicana, esto es, no se tiene un límite para su
creación, contrario al procedimiento legislativo consagrado en la
Constitución, ya que si una ley es regresada por la Cámara revisora
después de su segunda revisión, dicha iniciativa del ley se quedará
en el tintero hasta el siguiente periodo de sesiones. Pero en el caso
de las Normas Oficiales Mexicanas, estás pueden vivir como
proyectos por un tiempo ilimitado49.
II.2.4 NORMAS OFICIALES MEXICANAS DE EMERGENCIA
El artículo 48 de la LFSMN, establece la posibilidad de que las
dependencias normalizadoras expidan Normas Oficiales de
Emergencia. Esto es, si existiera una emergencia, las dependencias
pueden elaborar directamente las Normas Oficiales Mexicanas
requeridas conforme a su ámbito de competencia y publicarla en el
Diario Oficial de la Federación.
Nos encontramos con la única posibilidad constitucional para la
existencia de una norma jurídica de las características de las
49 Artículo 72, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
90
Normas Oficiales Mexicanas, las “Normas Mexicanas de
Emergencia”.
Según los artículos 29 y 49 de la Constitución, en función de las
facultades delegadas con las que cuenta el Presidente. Facultades
delegadas que le confieren el Poder legislativo para legislar cuando
producto de la emergencia se suspendan garantías. Pero es el único
caso y con el requisito sine qua non de que medie la emergencia.
Pero en este caso, sólo estamos en presencia de una excepción al
procedimiento de creación de una Norma Oficial Mexicana
establecido por el artículo 46 de la ley en comento, pues en estos
casos no se requiere la elaboración de un anteproyecto que sea
sometido a consulta pública, ni de una Manifestación de Impacto
Regulatorio y no de un caso de suspensión de garantías como lo
establecen los artículos 29 y 49 de nuestra Carta Magna.
Pero, ¿qué es una emergencia?
El artículo 48, establece que se consideran casos de emergencia los
acontecimientos inesperados que afecten o amenacen de manera
inminente las finalidades que para las Normas Oficiales Mexicanas
91
establece el artículo 40 de la propia ley, agregando que deben tener
por objeto evitar daños irreparables e irreversibles.
Pero lo cierto es, que dicha definición de emergencia es
notoriamente insuficiente lo que deja al arbitrio de las dependencias
normalizadoras el establecimiento de una emergencia y es una gran
tentación para realizar Normas Oficiales Mexicanas sin seguir el
procedimiento establecido por la LFSMN, que de por sí es ambiguo
e inconstitucional.
Lo que en un momento dado puede vulnerar garantías individuales
como las de legalidad y seguridad jurídica entre otras más.
Las Normas Oficiales de Emergencia, sólo tienen vigencia de seis
meses, prorrogable por el mismo tiempo por una solo vez. Pero para
poder prorrogarla, la dependencia normalizadora que la elaboró,
deberá ahora si realizar la Manifestación de Impacto Regulatorio
correspondiente.
Así las cosas, es la LFSMN la que faculta a las dependencias
normalizadoras, a participar en la elaboración, modificación, creación
y publicación de las Normas Oficiales de Emergencia, cumpliendo
con ciertos requisitos establecidos en ella para su validez.
92
II.2.5 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS
EL artículo 52 de la LFSMN, es el precepto jurídico que declara la
obligatoriedad de las Normas Oficiales Mexicanas, al señalar que
todos los productos, métodos, instalaciones, servicios o actividades
deberán cumplir con las mismas.
Derivado de lo establecido en el artículo antes señalado, se
desprende una obligatoriedad que va más allá del ámbito de
competencia federal de la ley en comento, al señalar que cuando un
producto o servicio deba cumplir una determinada Normas Oficiales
Mexicanas, sus similares a importarse también deberán cumplir las
especificaciones establecidas en la norma50.
Lo que a juicio del autor de este trabajo, genera obligaciones para
particulares de otros países que al intentar importar sus productos
deberán conocer y sobre todo ajustarse a las Normas que rigen en
nuestro país. Lo que puede llegar a ser muy cuestionable, en los
casos de mercancías que provengan de países con los que México
no tenga firmado un tratado internacional.
50 Art. 53 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
93
Así las cosas, el último párrafo del artículo 53 establece que los
productos o servicios a importarse deberán contar con el certificado
o autorización de la dependencia competente para regular el
producto o servicio correspondiente.
Lo anterior, genera una obligación para los fabricantes o prestadores
de servicios tanto nacionales como extranjeros, de obtener un
certificado o autorización sin que en ninguna ley o reglamento se
establezca el mecanismo, formalidades y tiempos para su obtención.
Dejando al arbitrio de las dependencias su otorgamiento, lo que se
puede traducir en una violación de garantías constitucionales.
II.2.6 SANCIONES
El artículo 112 de la LFSMN establece que al haber incumplimiento a
lo dispuesto por dicha ley y demás disposiciones derivadas de ella,
se sancionará de forma administrativa por las dependencias
conforme a sus atribuciones51.
Del análisis de lo dispuesto por el artículo señalado, surge la
pregunta sobre las atribuciones de las dependencias, pues dichas
atribuciones como ya se ha mencionado, son otorgadas por la 51 Art. 112 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
94
LOAPF, pero en ninguno de los artículos que confieren las
facultades a las Secretarías de Estado, se desprende facultad
alguna para sancionar el incumplimiento de una Normas Oficiales
Mexicanas.
Es más, como ya se ha explicado no todas las dependencias
cuentan con facultades para crear, publicar, modificar, expedir, etc.,
Normas Oficiales Mexicanas, por lo tanto, si no pueden intervenir en
su creación, mucho menos podrán sancionar su incumplimiento.
El artículo 112 de la LFSMN establece las sanciones, siguientes:
• Multa,
• Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total,
• Arresto hasta por treinta y seis horas,
• Suspensión o revocación de la autorización, aprobación o
registro según corresponda,
• Suspensión o cancelación del documento donde consten los
resultados de la evaluación de la conformidad, así como de
la autorización del uso de contraseñas y marcas registradas.
95
Cada una de estas sanciones, son aplicables según la conducta u
omisión realizada por los particulares o unidades revisoras, pero la
ley únicamente señala los supuestos para sancionar:
(i) Con multa52,
(ii) Suspender total o parcialmente el registro, la autorización, o
la aprobación de los organismos nacionales de
normalización53 y,
(iii) Cancelar el registro para operar a los organismos
nacionales de normalización54.
En tal virtud, al darse una sanción de clausura temporal o definitiva,
arresto, suspensión o revocación de la autorización, aprobación o
registro, así como la suspensión o cancelación de documento donde
consten los resultados de la evaluación de la conformidad, se dejaría
en estado de indefensión a los particulares al no saber la conducta
que origino dicha sanción.
Por lo que, estaríamos en presencia de una violación a las garantías
consagradas en los artículos 14 y 16 Constitucionales de legalidad, 52 Art. 112-A Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 53 Art. 118 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 54 Art. 120 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
96
seguridad jurídica, fundamentación y motivación, al dejar al arbitrio
de las dependencias normalizadoras la determinación de la conducta
que amerite una sanción distinta a la multa.
Aunado a lo anterior, las sanciones contempladas por el artículo 112
de la LFSMN, no contemplan mínimos ni máximos para su
imposición, ni atienden a la capacidad del particular y mucho menos
atienden a la intención o reincidencia, convirtiéndose así en penas
inusitadas y trascendentales prohibidas por el artículo 22 de la
CPEUM.
Asimismo, el reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización (RLFSMN) tampoco tipifica las conductas que
ameriten una sanción de arresto, clausura o cancelación de
registros, ni los montos mínimos y máximos para su imposición.
II.3 REGLAMENTO DE LA LEY FEDERAL SOBRE METROLOGÍA Y NORMALIZACIÓN
El 14 de enero de 1999, el Presidente Ernesto Zedillo Ponce de
León publicó en el Diario Oficial de la Federación el RLFSMN con
fundamento el artículo 89, fracción I de la CPEUM, precepto legal
que otorga la facultad reglamentaria al jefe del Poder Ejecutivo.
97
Como se ha expuesto en el presente trabajo, si la LFSMN no es un
ordenamiento que tenga fundamento constitucional, todo lo que
nazca a la vida derivado de la misma carece del mismo vicio de
inconstitucionalidad. Esto es, si el Congreso de la Unión no cuenta
con facultades para emitir leyes en materia de normalización, es
claro que el Presidente aún contando con facultades constitucionales
para emitir reglamentos, no puede reglamentar una ley que no es
constitucional.
Asimismo, el RLFSMN es emitido con fundamento en los artículos
12, 13, 27, 28, 31, 32, 32-Bis, 33, 34, 35, 36, 37, 38, fracciones I
incisos c) y e) y VIII, 39, 40 y 42 de la LOAPF.
Es importante analizar lo establecido por dichos artículos, ya que
como se ha señalado en el capítulo referente a la LOAPF, no todas
las Secretarías de Estado cuentan con facultades para emitir
Normas Oficiales Mexicanas, lo que puede devenir en una violación
a las garantías de legalidad y seguridad jurídica consagradas en los
artículos 14 y 16 de la CPEUM.
Es claro, que el Presidente cuenta con la facultad reglamentaria y
que mediante dicha atribución tiene la obligación de reglamentar las
leyes emitidas por el Congreso de la Unión, para así lograr el óptimo
98
funcionamiento de las disposiciones jurídicas que forman parte del
Derecho Positivo Mexicano.
Pero es evidente, que al emitir el reglamento en cuestión, el
Ejecutivo se funde en preceptos que no confieren a las Secretarías
de Estado facultades para emitir Normas Oficiales Mexicanas. Esto
es, señala como fundamento los artículos de la LOAPF que
confieren atribuciones a las secretarías de:
SEGOB (Art. 27)
SRE (Art. 28)
SHCP (Art. 31)
SEDESOL (Art. 32)
SEMARNAT (Art. 32-Bis)
Secretaría de Energía (Art. 33)
SE (Art. 34)
SAGARPA (Art. 35)
SCT (Art. 36)
99
SFP (Art. 37)
SEP (Art. 38, fracción I, inciso c) y e) y VIII)
SS (Art. 39)
STPS (Art. 40)
ST (Art. 42)
Hay que resaltar que únicamente SEMARNAT, la Secretaria de
Energía y SAGARPA, cuentan con facultades para emitir Normas
Oficiales Mexicanas.55
Aunado a lo anterior, el Reglamento deja fuera a las Secretarías de
la Defensa Nacional, de Marina, de Seguridad Pública y de la
Reforma Agraria, secretarías que indudablemente emiten y publican
Normas Oficiales Mexicanas.
De tal manera, que nos surgen las siguientes dudas:
1. ¿Las Normas Oficiales Mexicanas que emiten las Secretarías de Estado o dependencias normalizadoras que no fueron señaladas en el fundamento para emitir el
55 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
100
reglamento y que siguen lo establecido por él, tienen el carácter de Normas Oficiales Mexicanas?
2. Pero sobre todo si ¿Cuentan con validez al ser emitidas por dependencias que no cuentan con fundamento para ello ya que el RLFSMN no las menciona?
No, puesto que carecen de facultades, asimismo y sin importar si
cuentan o no con ellas, todo lo que nazca a la vida jurídica producto
de la LFSMN es de suyo inconstitucional.
Ahora bien, entrando al estudio específico del RLFSMN es necesario
hacerlo conforme al análisis realizado a la LFSMN, aún y cuando el
propio reglamento no lleva el mismo orden que la ley, esto es,
mediante las respectivas etapas en el proceso de normalización.
II.3.1 ETAPA DE NORMALIZACIÓN
Es el Capítulo Tercero, de la Normalización en donde encontramos
que es la Secretaría de Economía en coordinación con las demás
dependencias y organismos nacionales de normalización, los que
integran, revisan y actualizan periódicamente el Catálogo Mexicano
de Normas, el cual contiene el listado y la colección de Normas
101
Oficiales Mexicanas vigentes, incluidas las que se expidan en caso
de emergencia, así como de los proyectos que se expidan.
Asimismo, los artículos 30 y 31 del RLFSMN señalan los
procedimientos que deberán de seguir las dependencias
normalizadoras para elaborar anteproyectos, así como para la
elaboración, expedición y publicación conjunta de Normas Oficiales
Mexicanas.
Por otra parte, el artículo 32, reglamenta la forma de realizar la
Manifestación de Impacto Regulatorio56. El artículo 33 señala los
requisitos que deben seguir las dependencias o entidad competente
que expidan un proyecto de Normas Oficiales Mexicanas, que son:
• Mencionar el Comité Consultivo Nacional de Normalización
encargado de recibir los comentarios al mismo,
• Los requisitos que deben contener los comentarios hechos
por los interesados que presenten respecto de dichos
proyectos de Normas Oficiales Mexicanas. Pero tampoco le
confieren algún valor a dichos comentarios57.
56 Artículo 32 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 57 Artículo 33 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
102
Las dependencias, conforme al artículo 34, del RLFSMN
determinarán la entrada en vigor de cada Norma Oficial Mexicana
que expidan, plazo que no podrá exceder de 60 días naturales
después de la publicación en el Diario Oficial de la Federación, salvo
algunas excepciones. La entrada en vigor podrá ser escalonada por
capítulos, párrafos, incisos o subincisos58.
El artículo 36, reglamenta lo establecido por el artículo 49 de la
LFSMN, al establecer los documentos que se deben presentar
cuando una Norma Oficial Mexicana obligue al uso de materiales,
equipos, procesos, métodos de prueba, mecanismos,
procedimientos o tecnologías específicas, los cuales se deberán
acompañar en una solicitud por escrito ante la dependencia que
haya publicado la Norma, para especificar la descripción de los
materiales, equipos, procesos, etc., la metodología para la aplicación
de los mismos así como la copia del pago de derechos por la
evaluación de la solicitud59.
La dependencia que haya publicado la Norma Oficial Mexicana
deberá resolver la solicitud dentro de los 60 días naturales siguientes
58 Artículo 34 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 59 Artículo 36 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
103
a la recepción de la misma, conforme a lo establecido por el artículo
37 del RLFSMN60.
II.3.2 ETAPA DE EVALUACIÓN Y CONSULTA PÚBLICA
El RLFSMN hace referencia a la revisión de las Normas Oficiales
Mexicanas en su artículo 40 para lo cual toma en consideración si
existen normas o lineamientos internacionales que no existían
cuando la Norma Oficial Mexicana fue publicada, y si ésta fue
modificada; comprueba también si la Norma Oficial Mexicana ha
quedado obsoleta o la tecnología la ha superado y si se requiere
incorporar a la Norma Oficial Mexicana criterios generales en
materia de evaluación de la conformidad61.
El capítulo II del Título Cuarto, de la acreditación y determinación del
cumplimiento, establece los procedimientos para la Evaluación de la
Conformidad, los cuales según el artículo 80 podrán elaborarse en
forma general o para cada Norma Oficial Mexicana en particular.
El plazo de consulta pública de los procedimientos de evaluación
será de 60 días naturales. Previo análisis de las observaciones y
60 Artículo 37 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 61 Artículo 40 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
104
comentarios, se procederá a la publicación definitiva en el Diario
Oficial de la Federación. La Secretaría de Economía notificará a
quién corresponda, los procedimientos para la evaluación de la
conformidad que expidan las dependencias y sean publicados en el
Diario Oficial de la Federación con forme a los acuerdos y tratados
internacionales de los que México sea parte62.
II.3.3 OBSERVANCIA DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS
El cumplimiento de los requisitos de información comercial
contenidos en las Normas Oficiales Mexicanas, no están sujetos a
certificación siendo responsabilidad del importador, productor,
fabricante, comercializador o prestador de servicio que sus
productos satisfagan los requisitos establecidos en esas normas.
En el caso de riesgos sanitario, fitozoosanitario, ecológico,
nutricional, de seguridad o protección al consumidor, la dependencia
competente requiera del análisis de laboratorio para comprobar la
62 Artículo 80 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
105
veracidad de la información ostentada en el producto o servicio, no
se estará sujeto a la certificación63.
II.3.4 VERIFICACIÓN Y VIGILANCIA (SANCIONES)
Para la verificación y vigilancia de lo establecido en la LFSMN, y
conforme a lo establecido por el artículo 89 del reglamento, las
dependencias integrarán sistemas de información mediante
requisitos y condiciones que se establecen en los artículos 96 a 104.
El artículo 96 del RLFSMN establece los sistemas de información
que integren las dependencias, en donde incluirán a las personas a
las que se les otorgue, cancele o revoque un documento donde
consten los resultados de la evaluación de la conformidad, así como
las empresas a las que se les efectúen las verificaciones
correspondientes64.
De tal manera que el Título Quinto de la Verificación en su Capítulo
Único, establece las bases para las visitas de verificación o
comprobación de las Normas Oficiales Mexicanas, pero dicho
procedimiento adolece de muchos principios procesales como: 63 Artículo 50, Capítulo III, Sección II De las Normas Oficiales Mexicanas,
Reglamento de Ley Federal de Metrología y Normalización. 64 Artículo 96 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
106
• En ningún momento se habla de un citatorio. ¿Qué pasa si
el visitador acude a la empresa y no se encuentra nadie?
• En el caso de que tenga que recabar muestras por el objeto
de la visita, no señala plazo para regresar a la empresa
visitada a levantar el acta.
• Antes de cerrar el acta dará vista al verificado para que
manifieste lo que a su derecho convenga, plazo que
tampoco esta establecido en el RLFSMN ni en la Ley.
• Una vez analizado lo manifestado por el verificado, tampoco
señala plazo para emitir una respuesta. La cual puede ser
una sanción como multa, arresto, clausura o cualquiera de
las señaladas en el artículo 112 de la Ley.
Derivado de los vicios procesales mencionados, se puede inferir que
las dependencias violan en perjuicio de los visitados las garantías de
seguridad jurídica y las del debido proceso, pues al no fijar un plazo
para emitir una sanción se deja en estado de indefensión a los
particulares, puesto que la dependencia verificadora puede emitir
una sanción pasado incluso el plazo de la vigencia de la Norma
supuestamente violada.
107
Ahora bien, en el caso de que al cerrar el acta los productos y
servicios que no cumplan con las Normas Oficiales Mexicanas
queden inmovilizados en el lugar en donde se encuentren, mediante
la adhesión o colocación de sellos o fajillas y en el caso de servicios
se prohíba su prestación:
1. ¿Qué pasa con la vista al verificado para manifestar lo que a
su derecho convenga?
2. ¿Se hace de inmediato con posterioridad a lo manifestado
por el visitado?
Encontrándonos con otros dos vicios de procedimiento que se
traducen en violación a garantías constitucionales.
El artículo 100 del RLFSMN, señala el supuesto jurídico para la
clausura que se da en el caso de que por la magnitud de las
violaciones no sea posible inmovilizar los productos, para lo cual se
requiere de una resolución previa de la Secretaría o de la autoridad
competente.
Pero una vez más volvemos al mismo cuestionamiento, ¿Con qué
plazo cuentan la Secretaría o la autoridad competente para emitir la
108
resolución? ¿Cuáles son los actos u omisiones que generan una
clausura?
Por lo que hace al resto del contenido del RLFSMN, se limita a como
su nombre lo dice reglamentar el funcionamiento, integración y
procedimiento de la Comisión Nacional de Normalización, del
Programa Nacional de Normalización, el Comité Consultivo Nacional
de Normalización, de los Comités Mexicanos para la participación y
atención de organismos internacionales y de los Organismos
Nacionales de Normalización.
Es procedente señalar, que con lo hasta aquí expuesto y si la
LFSMN no es una ley que tenga fundamento constitucional, ya que
el Congreso de la Unión no tiene facultades para legislar en materia
de normalización, por consiguiente, el RLFSMN también es
inconstitucional.
II.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
El 4 de agosto de 1994 se publico en el Diario Oficial de la
Federación la LFPA, con el objetivo de regular todos los actos,
procedimientos y resoluciones de la Administración Pública Federal.
109
La LFPA, es el ordenamiento jurídico que desarrolla en su conjunto
al Acto Administrativo, y es también el marco legal que le otorga a
las Normas Oficiales Mexicanas el carácter de acto administrativo, lo
cual se establece en el artículo 4, que a la letra dice:
Artículo 4.- Los actos administrativos de carácter general, tales como reglamentos, decretos,
acuerdos, normas oficiales mexicanas, circulares y
formatos, así como los lineamientos, criterios,
metodologías, instructivos, directivas, reglas,
manuales, disposiciones que tengan por objeto
establecer obligaciones específicas cuando no
existan condiciones de competencia y cualesquiera
de naturaleza análoga a los actos anteriores, que
expidan las dependencias y organismos
descentralizados de la administración pública federal,
deberán publicarse en el Diario Oficial de la
Federación para que produzcan efectos jurídicos.
Conforme a lo establecido por el artículo transcrito, se debe entender
que las Normas Oficiales Mexicanas son un Acto Administrativo de Carácter General, al igual que los reglamentos, decretos, acuerdos,
circulares y formatos, que expidan las dependencias y organismos
110
descentralizados de la Administración Pública Federal, por lo que en
dicha LFPA se debería establecer una definición de lo que se debe
entender por acto administrativo de carácter general, definición que
no se encuentra en el cuerpo de la ley en comento.
Por lo tanto, si las Normas Oficiales Mexicanas son un acto
administrativo de carácter general, ¿por qué no deben de contar con
los requisitos de éstos? ¿Por qué no requieren de ser emitidos por el
Presidente como los reglamentos? y ¿por qué no requieren del
refrendo como los decretos o acuerdos generales?
La LFPA, establece los elementos y requisitos que deben contener
los actos administrativos. Regula los supuestos para declarar su
eficacia, su nulidad o anulabilidad, así como su extinción.
Desarrolla el procedimiento administrativo, desde su inicio ya sea de
oficio o a petición de parte, señala quienes son los interesados,
establece los términos y plazos, así como el procedimiento de
notificación y su tramitación, terminación, establece las infracciones
y sanciones y los medios de impugnación.
111
Está LFPA, nos abre el camino para intentar encuadrar a las Normas Oficiales Mexicanas como un: ACTO ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER GENERAL.
Pero por la importancia que tiene para el presente trabajo, encuadrar
a las Normas Oficiales Mexicanas como una figura jurídica concreta,
el estudio de éstas como acto administrativo de carácter general
será abordado en el capítulo V de este trabajo.
II.5 SECRETARÍA DE ECONOMÍA
La Secretaría de Economía, como lo señala la LFSMN es la
secretaría encargada de integrar el Programa Nacional de
Normalización, codificar las Normas Oficiales Mexicanas por materia
y mantener el inventario y la colección de las mismas.
Asimismo, funge como Secretario Técnico de la Comisión Nacional
de Normalización y de los Comités Consultivos Nacionales de
Normalización y principalmente expide las Normas Oficiales
Mexicanas a que se refieren las fracciones I a IV, VIII, IX, XII, XV y
XVIII del artículo 40 de la LFSMN en las áreas de su competencia65.
65 Art. 39 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
112
Por su parte, el Reglamento Interior de la Secretaría de Economía es
el que establece las atribuciones y facultades con las que cuenta
dicha Secretaría de Economía.
El reglamento fue emitido bajo el gobierno del Presidente Vicente
Fox Quesada, conforme a las facultades conferidas por el artículo
89, fracción I de la CPEUM y los artículos 18 y 34 de la LOAPF.
Es el artículo 2 del Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía, el que enlista los servidores públicos que conforman a la
Secretaría de Economía, y en su apartado B fracción VII señala al
Director General de Normas66. Por su parte el artículo 19 determina
las atribuciones de dicho servidor público.
Artículo 19.- Son atribuciones de la Dirección General de Normas:
I.- Formular, revisar, expedir, modificar, cancelar y
difundir las normas oficiales mexicanas y
normas mexicanas en el ámbito de competencia
de la Secretaría, así como determinar la fecha
de su entrada en vigor.
66 Artículo 2 Reglamento Interior de la Secretaría de Economía.
113
Esta atribución, la encontramos muy discutida ya que ni la LOAPF ni
la LFSMN le otorgan facultades expresas a la Secretaría de
Economía para formular, revisar, modificar, cancelar y difundir
Normas Oficiales Mexicanas, por lo que si el Reglamento Interior de
la Secretaria de Economía otorga estás facultades, está yendo más
allá de la Ley, convirtiéndose este en inconstitucional.
Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN
es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión
sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización.
II.- Constituir, organizar y presidir el Comité
Consultivo Nacional de Normalización para la
elaboración de normas oficiales mexicanas
dentro de la competencia de la Secretaría; fijar
las reglas para su operación, en los términos de
las disposiciones legales aplicables, y participar
con voz y voto en otros Comités Consultivos
Nacionales de Normalización en los que se
afecten las actividades industriales o
comerciales;
114
La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
constituir, organizar y presidir el Comité Consultivo Nacional de
Normalización.
Por otro lado la LFSMN únicamente señala que son los Comités
Consultivos de Normalización, pero no otorga facultades a las
Secretaría de Economía para constituirlos, organizarlos y
presidirlos67.
Asimismo, es el RLFSMN el que delimita las funciones de los
Comités por conducto de la Comisión Nacional de Normalización, así
como su conformación y organización68. De tal manera, que si el
Reglamento Interior de la Secretaría de Economía otorga estás
facultades, está yendo más allá de la ley y de su reglamento, siendo
dicho reglamento interior inconstitucional.
Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN
es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión
sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización.
67 Artículos 62 a 64 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 68 Artículos 59 a 62 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización.
115
III.- Fungir como Secretario Técnico de la Comisión
Nacional de Normalización y coordinar sus
organismos de colaboración;
La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
fungir como Secretario Técnico de la Comisión Nacional de
Normalización.
La LFSMN únicamente desarrolla la forma de instituir la Comisión
Nacional de Normalización, su integración y sus funciones,
señalando en el artículo 59 a la Secretaría de Economía como parte
integrante de ésta, pero nunca le otorga la facultad de fungir como
Secretario Técnico.
Por otro lado, el RLFSMN en su artículo 52 establece los órganos
con los que cuenta la Comisión Nacional de Normalización para
desarrollar las funciones que les confiere el artículo 60 de la LFSMN.
Razón por la cual, si el Reglamento Interior de la Secretaria de
Economía otorga estás facultades, está yendo más allá de la ley,
siendo así inconstitucional.
Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN
es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión
116
sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización.
IV.- Registrar, verificar y vigilar a los organismos
nacionales de normalización y, en su caso,
participar en sus órganos de gobierno, así como
suspender o cancelar su registro;
La LOAPF no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
registrar, verificar y vigilar a los organismos nacionales de
normalización, ni mucho menos para participar en sus órganos de
gobierno, así como suspender o cancelar su registro.
Es la LFSMN, la que solamente determina los requisitos necesarios
para operar como organismo nacional de normalización, en donde
únicamente se menciona que hay que presentar ante la Secretaría
de Economía la solicitud de registro, así como sus estatutos69.
Es en el RLFSMN, donde se determina el plazo para que la
Secretaría de Economía de respuesta a las solicitudes de registro
(60 días), infiriendo así las facultades de la Secretaría de Economía
69 Artículos 65 a 67 Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
117
para otorgar el registro como organismo nacional de normalización70,
yendo más allá de lo establecido por la ley, siendo así
inconstitucional.
Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN
es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión
sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización.
V.- Codificar por materias las normas oficiales
mexicanas, normas mexicanas, normas
extranjeras e internacionales, mantener el
inventario y colección de las mismas, y
establecer y operar el servicio de información
correspondiente;
La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
codificar por materias las Normas Oficiales Mexicanas, normas
mexicanas, normas extranjeras e internacionales, mantener el
inventario y colección de las mismas y establecer y operar el servicio
de información correspondiente; esto es así, ya que si la propia
70 Artículos 68 a 70 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización.
118
LOAPF no le otorga facultades para formular, revisar, modificar,
cancelar y difundir Normas Oficiales Mexicanas, mucho menos
tendrá facultades para codificarlas.
Es en el artículo 39 de la LFSMN, donde se otorga facultades a la
Secretaría de Economía para codificar las Normas Oficiales
Mexicanas.
Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN
es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión
sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización.
VI.- Autorizar el uso de contraseñas y marcas
oficiales y, en su caso, conceder licencias para
el uso de estas últimas en los términos de la
LFSMN y su Reglamento;
La LOAPF no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
autorizar el uso de contraseñas y marcas oficiales y, en su caso,
conceder licencias para el uso de estas últimas.
La LFSMN tampoco otorga facultades a la Secretaría de Economía
para autorizar el uso de contraseñas y marcas oficiales, ni mucho
119
menos para conceder licencias para su uso, puesto que solamente
le otorga facultades a la Secretaría de Economía para establecer las
características de las contraseñas, así como establecer los
emblemas que denoten la acreditación y aprobación71.
Así las cosas, debería ser el RLFSMN el que estableciera el
procedimiento para la autorización del uso de contraseñas y marcas
oficiales así como el procedimiento para conceder las licencias para
su uso, pero únicamente hace mención del procedimiento para la
obtención de la autorización del uso de marcas, sin mencionar el
procedimiento para que la Secretaría de Economía conceda
licencias.
Por otra parte, el RLFSMN se limita a decir, que cuando se pretenda
establecer las características de las contraseñas se debe remitir
para su opinión a la Secretaría de Economía (la cual como se dijo no
tiene facultades), el anteproyecto de la Normas Oficiales
Mexicanas72, sin establecer nada más. Por lo tanto al ser el
Reglamento Interior de la Secretaría de Economía al otorgar estas
facultades, está yendo más allá de la ley, siendo así inconstitucional.
71 Artículos 76 y 78 Ley Federal sobre Metrología y Normalización. 72 Artículo 83 Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización.
120
Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN
es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión
sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización.
VII.- Coordinar y supervisar el Sistema Nacional de
Acreditamiento de Laboratorios de Pruebas y el
Sistema Nacional de Calibración y participar en
ellos;
La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
coordinar y supervisar el Sistema Nacional de Acreditamiento de
Laboratorios de Pruebas y el Sistema Nacional de Calibración, ni
mucho menos para participar en ellos. Puesto que la LOAPF en su
artículo 34, fracción XIII únicamente faculta a la Secretaría de
Economía para establecer y vigilar las normas de calidad, pesas y
medidas necesarias para la actividad comercial.
La LFSMN, en su artículo 24 instituye el Sistema Nacional de
Calibración con el objeto de procurar la uniformidad y confiabilidad
de las mediciones que se realizan en el país, señalando que éste se
integrará por la Secretaría de Economía, el Centro Nacional de
Metrología, las entidades de acreditación, los laboratorios de
121
calibración y demás expertos en la materia, pero en ninguna parte
de su texto la faculta para coordinarlo y supervisarlo.
Por otra parte, el artículo 81 de la LFSMN instituye el Sistema
Nacional de Acreditamiento de Laboratorios de Pruebas, pero nunca
faculta a la Secretaría de Economía para coordinarlo y supervisarlo.
En cuanto al RLFSMN, éste hace mención del Sistema Nacional de
Calibración, pero sin otorgar facultades a la Secretaría de Economía
para coordinarlo y supervisarlo. Asimismo en los artículos 87 a 91
constituye las bases para que los laboratorios de prueba y
calibración puedan obtener su acreditación y aprobación como
organismos de certificación y unidades de verificación, pero no
otorga facultades a la Secretaría de Economía para coordinarlos y
supervisarlos, por lo que al ser el Reglamento Interior de la
Secretaría de Economía el que otorga estas facultades, está yendo
más allá de la ley, siendo así inconstitucional.
VIII.- Aprobar, previa opinión de la Comisión Nacional
de Normalización, los lineamientos para la
organización de los comités de evaluación para
la acreditación y, en su caso, para la aprobación
122
de personas acreditadas, así como participar en
dichos comités y supervisar su operación;
La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
aprobar los lineamientos para la organización de los comités de
evaluación para la acreditación y, en su caso, para la aprobación de
personas acreditadas, así como participar en dichos comités y
supervisar su operación.
La LFSMN, establece que serán las entidades de acreditación las
que integren los comités de evaluación, los cuales estarán
constituidos por materia, sectores y ramas específicas, conforme a
los lineamientos que dicte la Secretaría. Por lo que es esta ley, la
que le otorga dicha facultad.
Estas facultades también son discutidas al observar que la LFSMN
es inconstitucional al haber sido emitida por el Congreso de la Unión
sin tener facultades constitucionales para legislar en materia de
normalización.
IX.- Aprobar, verificar y vigilar a los organismos de
certificación, laboratorios de prueba y de
calibración, y unidades de verificación
123
acreditados, así como renovar, suspender y
revocar las aprobaciones;
La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
aprobar, verificar y vigilar a los organismos de certificación,
laboratorios de prueba y de calibración, y unidades de verificación
acreditados, así como renovar, suspender y revocar las
aprobaciones.
Asimismo, la LFSMN tampoco faculta a la Secretaría de Economía
para realizar dichas aprobaciones, verificaciones o vigilar a los
organismos de certificación, laboratorios de prueba y de calibración.
El RLFSMN, en su artículo 75 especifica el procedimiento para
suspender en forma parcial o total la acreditación de los organismos
de certificación, laboratorios de prueba, laboratorios de calibración o
unidades de verificación, pero dicho procedimiento es llevado a cabo
por las entidades de acreditación y no por la Secretaría de
Economía.
Lo que se traduce en una incongruencia entre lo señalado por la ley
y su reglamento. Razón por la cual, si el reglamento otorga
124
facultades que la ley no confiere, esté iría más allá de la ley a la que
reglamenta convirtiéndose así en inconstitucional.
X.- Expedir y publicar la lista de instrumentos de
medición, cuya calibración, verificación inicial,
periódica o extraordinaria sea obligatoria;
XI.- Autorizar, previa opinión de las dependencias
competentes, a las entidades de acreditación,
así como recibir las reclamaciones que se
presenten en contra de ellas, requerirles
información, vigilar y verificar su actuación,
opinar sobre la suspensión o cancelación de las
acreditaciones que otorguen y, en su caso,
requerir la revisión de dichas acreditaciones;
Se insiste que la LOAPF, no otorga facultades a la Secretaría de
Economía para autorizar a las entidades de acreditación, así como
recibir las reclamaciones y requerirles información, vigilar y verificar
su actuación, opinar sobre la suspensión o cancelación de las
acreditaciones que otorguen ni para requerir revisión de dichas
acreditaciones.
125
La LFSMN, solamente señala la forma de creación y funcionamiento
de las entidades de acreditación, pero no faculta a la Secretaría de
Economía para autorizarlas, ni para recibir reclamaciones, incluso no
señala un procedimiento para resolver las reclamaciones
presentadas, requerirles información, vigilar y verificar su actuación.
El RLFSMN, únicamente señala que la Secretaría de Economía y las
dependencias competentes, vigilarán de manera permanente el
estricto apego de la entidad de acreditación a la ley, al reglamento, a
las Normas Oficiales Mexicanas, normas mexicanas y normas o
lineamientos internacionales, pero nunca establece un procedimiento
para requerirles información ni como vigilar y verificar sus
actuaciones.
Por lo que al ser el Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía el que otorga estas facultades, está yendo más allá de la
ley, siendo así inconstitucional.
XII.- Autorizar, en el ámbito de su competencia, el
uso o aplicación de materiales, equipos,
procesos, métodos de prueba, mecanismos,
procedimientos o tecnologías alternativos,
126
diferentes a los previstos en las normas oficiales
mexicanas, en los términos de la LFSMN;
Con esta atribución otorgada por el Reglamento Interior de la
Secretaría de Economía, estamos en presencia de una facultad
todavía por encima de la otorgada por la propia LFSMN, las Normas
Oficiales Mexicanas y las normas mexicanas, por lo que al ser este
Reglamento interior el que otorga dichas facultades, está yendo más
allá de la Ley, siendo así inconstitucional.
XIII.- Mantener, organizar y operar el registro, así
como publicar el listado de organismos
nacionales de normalización, de entidades de
acreditación, de personas acreditadas y, en su
caso, aprobadas, de las suspensiones y
revocaciones correspondientes, así como de
organismos internacionales reconocidos por el
gobierno mexicano por norma, materia, sector o
rama, según se trate;
La LOAPF, no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
mantener, organizar y operar el registro, así como publicar el listado
de organismos nacionales de normalización, de entidades de
127
acreditación, de personas acreditadas y, en su caso, aprobadas, de
las suspensiones y revocaciones correspondientes, así como de
organismos internacionales reconocidos por el gobierno mexicano
por norma, materia, sector o rama.
La LFSMN, en su artículo 39 señala las facultades de las Secretaría
de Economía y, es la fracción IV la que establece que corresponde a
ella mantener un registro de organismos nacionales de
normalización, pero no le confiere facultades para publicar el listado
de organismos nacionales de normalización, de entidades de
acreditación, de personas acreditadas, y mucho menos establece el
mecanismo para su publicación.
Por su parte, el RLFSMN tampoco establece la facultad de la
Secretaría de Economía de publicar el listado a que se refiere la
fracción XIII, del Reglamento Interior de la Secretaría de Economía,
ni el procedimiento a seguir para su publicación. Por lo que al ser
este Reglamento el que otorga dichas facultades, está yendo más
allá de la ley, siendo así inconstitucional.
XIV.- Aplicar la LFSMN y la LFPC en el ámbito de
competencia de la Secretaría, así como las
disposiciones derivadas de dichas leyes, en lo
128
relativo a la formulación, revisión, expedición,
difusión y evaluación de la conformidad respecto
de las normas oficiales mexicanas y normas
mexicanas;
La LOAPF no le otorga facultades a la Secretaría de Economía para
aplicar la LFSMN y la LFPC, en lo relativo a la formulación, revisión,
expedición, difusión y evaluación de la conformidad respecto de las
Normas Oficiales Mexicanas y Normas Mexicanas.
Tampoco la LFSMN señala como su ley supletoria la LOAPF, lo que
se enfatiza en el artículo 39 de la LFSMN, que en ningún momento
establece expresamente que la Secretaría de Economía pueda
aplicar dicha ley. Aunque se debe de entender que esta implícito en
ella.
Por su parte, el RLFSMN no especifica un procedimiento para
aplicar la LFSMN, aún y cuando es este ordenamiento el que
desarrolla lo perpetuado por la ley a la que reglamenta. Provocando
con ello, violaciones constitucionales al dejar en inseguridad jurídica
a los gobernados a quienes se les aplique la LFSMN.
129
XV.- Verificar y vigilar el cumplimiento de las
disposiciones de su competencia, así como
imponer las medidas precautorias y las
sanciones que correspondan en los términos de
la LFSMN;
Como ya se comentó, al analizar las sanciones que la LFSMN
impone a los particulares que incumplan con lo señalado por la
misma, no se cuenta ni en la ley ni en el reglamento con un
procedimiento para ello, puesto que no se señala la forma en la que
se debe verificar y vigilar el cumplimiento, ni mucho menos el
método para imponer sanciones, generando así violaciones a los
artículos 14 y 16 de la CPEUM de debido proceso legal que dichos
artículos establecen.
XVI.- Promover, difundir, establecer las políticas y
efectuar la investigación, análisis y demás
aspectos relacionados con la normalización,
metrología, aprobación, evaluación de la
conformidad y de calidad y coordinarse, en su
caso, con las dependencias competentes, con
los organismos nacionales de normalización y
entidades de acreditación y las personas
130
acreditadas por éstas, así como vigilar el uso
adecuado del equipo e instalaciones necesarias
requeridas para estas funciones;
XVII.- Constituir, organizar y presidir los comités
mexicanos para la participación y atención de
los organismos internacionales de
normalización, metrología, acreditación y
evaluación de la conformidad y de la calidad,
aprobar previa opinión de la Comisión nacional
de Normalización, los lineamientos para la
organización de dichos comités, así como
participar en dichos organismos y en las
negociaciones comerciales internacionales que
correspondan en el ámbito de su competencia;
XVIII.- Organizar y operar el Centro de Información y
Punto de Contacto del país, con el fin de dar
cumplimiento a los compromisos establecidos en
los tratados comerciales internacionales de lo
que México sea parte;
131
XIX.- Participar en la celebración de acuerdos con
instituciones oficiales extranjeras e
internacionales para el reconocimiento mutuo de
los resultados de la evaluación de la
conformidad que se lleve a cabo por las
dependencias, personas acreditadas y las
mencionadas instituciones, así como de las
acreditaciones otorgadas, emitir el visto bueno y,
en su caso, la aprobación de los acuerdos que
en esta materia celebren las entidades de
acreditación y personas acreditadas, y
XX.- Definir, en coordinación con la Dirección General
de Programación, Organización y Presupuesto y
de acuerdo con los lineamientos que dicte la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público, el
destino de los recursos generados por la
participación de México en los organismos
internacionales de normalización, así como el
mecanismo para el pago de regalías por
derechos de autor generadas por la venta en el
132
país de normas internacionales propiedad de
dichos organismos.
La Dirección General de Normas estará a cargo
de un Director general, auxiliado en el ejercicio
de sus facultades por el Director General
Adjunto de Operación; por los Directores de
Normalización; de Metrología; de Evaluación de
la Conformidad; de Normalización Internacional,
de Promoción, y de Gestión de la Calidad.
Estas últimas atribuciones conferidas por el Reglamento Interior de
la Secretaría de Economía, se desprenden de lo establecido por la
LFSMN, sin dejar a un lado el hecho de que la LOAPF no le otorga
facultades a la Secretaría de Economía en materia de Normas
Oficiales Mexicanas.
Pero tampoco debemos olvidar que estas facultades son discutidas
al observar que la LFSMN es inconstitucional al haber sido emitida
por el Congreso de la Unión sin tener facultades constitucionales
para legislar en materia de normalización. Aunado a que, aún y que
el Congreso contara con facultades en materia de normalización, no
133
existe la facultad para que sea el Poder Ejecutivo por conducto de
las Secretarias de Estado el que realice dichas funciones.
Así, podemos concluir que el Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía, reglamenta una ley que no tiene sustento constitucional,
por lo que éste también carece de valides.
II.6 LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR
La Ley Federal de Protección al Consumidor (LFPC) otorga
facultades a la Secretaria de Economía para expedir Normas
Oficiales Mexicanas, cuando por materia no se encuentre facultada
ninguna dependencia de la Administración Pública Centralizada73 y
por otro lado otorga facultades a la Procuraduría Federal del
Consumidor para sancionar su incumplimiento.
Por lo que, nos volvemos a encontrar con otro ordenamiento legal
que faculta a la Secretaría de Economía para desarrollar
atribuciones que la LOAPF, no le confiere, siendo esta ley orgánica
la que establece las funciones que cada una de las Secretarías de
Estado debe realizar.
73 Artículo 3 Ley Federal de Protección al Consumidor.
134
Así las cosas, volvemos al problema original de las Normas Oficiales
Mexicanas, al basar su existencia en un ordenamiento emitido sin
facultades constitucionales.
Es el Capítulo II de las Autoridades, de la LFPC, por medio del
artículo 19 donde se establecen las facultades de la Secretaría para
expedir Normas Oficiales Mexicanas74, tema discutido en el
transcurso del presente trabajo, pues si la LOAPF no faculta a la
Secretaría de Economía para elaborarlas, estamos en presencia de
leyes que delegan facultades en materias distintas. Pero sobre todo
leyes que delegan facultades con las que el Congreso no cuenta.
De tal manera, que si la LFPC le confiere a la Secretaría de
Economía la facultad de emitir Normas Oficiales Mexicanas, se
vuelve a la incongruencia ya expuesta de si el Congreso de la Unión
puede legislar en materias que no le fueron expresamente facultadas
por la Constitución.
Por lo que, si el Congreso no cuenta con esas facultades no puede
mediante ninguna ley conferirse facultades por si mismo, esto es, no
cuenta con facultades para legislar en materia de normalización,
74 Artículo 19 Ley Federal de Protección al Consumidor.
135
razón por la cual, la LFPC emanada del mismo Congreso, no puede
otorgar facultades que el Constituyente no le confirió.
Asimismo, el artículo 24 que establece las atribuciones de la
Procuraduría Federal del Consumidor, en la fracción XIV, señala que
la Procuraduría deberá vigilar y verificar el cumplimiento de las
disposiciones contenidas en esta ley y, en el ámbito de su competencia, las de la LFSMN, así como de las Normas Oficiales Mexicanas y demás disposiciones aplicables, y en su
caso determinar los criterios para la verificación de su cumplimiento.
De tal manera, que es la Procuraduría Federal del Consumidor la
encargada de vigilar el cumplimiento de la LFSMN y de las Normas
Oficiales Mexicanas aún y cuando ni la propia LFSMN ni su
Reglamento lo establecen.
Cabe señalar, que la atribución que le confiere el artículo 24 de la
LFPC, es únicamente para vigilar en el ámbito de su competencia,
esto es, en cuanto a las relaciones entre proveedores y
consumidores, por lo que de ninguna manera se puede entender que
la Procuraduría Federal del Consumidor pueda determinar los
criterios para la verificación del cumplimiento de todas las Normas
Oficiales Mexicanas.
136
Por otra parte la fracción XIX, del artículo en comento, señala que es
la Procuraduría Federal del Consumidor la que deberá aplicar las
sanciones y demás medidas establecidas en esta ley, en la LFSMN
y demás ordenamientos aplicables.
Por lo que, nos encontramos ante otro problema de aplicación de
sanciones, ya que como se comentó, la LFSMN ni su Reglamento
establecen con precisión cuales son las conductas u omisiones que
configuran los distintos tipos de sanciones, violando con ello
principios constitucionales de procedimiento.
El artículo 25 de esta LFPC establece las medidas de apremio que la
Procuraduría Federal del Consumidor puede aplicar, las cuales son:
• Apercibimiento,
• Multa,
• En caso de que persista la infracción podrán imponerse
nuevas multas por cada día que transcurra sin que se
obedezca el mandato respectivo,
• El auxilio de la fuerza pública.
137
Por otra parte, el artículo 25 Bis, establece que la Procuraduría
Federal del Consumidor podrá aplicar las siguientes medidas
precautorias cuando se afecte o pueda afectar la vida, la salud, la
seguridad o la economía de una colectividad de consumidores:
• Inmovilización de envases, bienes, productos y transportes,
• El aseguramiento de bienes o productos en términos de lo
dispuesto por el artículo 98 TER de esta ley,
• Suspensión de la comercialización de bienes, productos o
servicios,
• Colocación de sellos de advertencia,
• Ordenar la suspensión de información o publicidad a la que
se refiere el artículo 35 de esta ley.
Pero el punto de análisis, corresponde al segundo párrafo en donde
se señala que las medidas precautorias se dictarán conforme a los
criterios que al efecto expida la Procuraduría Federal del
Consumidor y dentro del procedimiento correspondiente en términos
de lo dispuesto en el artículo 57 y demás relativos de la LFSMN.
138
Como ya se señaló en el capítulo respectivo a la LFSMN, el artículo
57 mismo que se transcribe señala:
ARTICULO 57.- Cuando los productos o los servicios
sujetos al cumplimiento de determinada Normas
Oficiales Mexicanas, no reúnan las especificaciones
correspondientes, la autoridad competente prohibirá de inmediato su comercialización, inmovilizando los productos, hasta en tanto se acondicionen, reprocesen, reparen o substituyan. De no ser esto posible, se tomarán las providencias
necesarias para que no se usen o presten para el fin
a que se destinarían de cumplir dichas
especificaciones.
Si el producto o servicio se encuentra en el comercio, los comerciantes o prestadores tendrán la obligación de abstenerse de su enajenación o prestación a partir de la fecha en que se les notifique la resolución o se publique en el Diario Oficial de la Federación. Cuando el incumplimiento de la norma pueda dañar significativamente la salud de las personas,
139
animales, plantas, ambiente o ecosistemas, los comerciantes se abstendrán de enajenar los productos o prestar los servicios desde el momento en que se haga de su conocimiento. Los
medios de comunicación masiva deberán difundir
tales hechos de manera inmediata a solicitud de la
dependencia competente.
Los productores, fabricantes, importadores y sus
distribuidores serán responsables de recuperar de
inmediato los productos.
Quienes resulten responsables del incumplimiento de la norma tendrán la obligación de reponer a los comerciantes los productos o servicios cuya venta o prestación se prohiba, por otros que cumplan las especificaciones correspondientes, o en su caso, reintegrarles o bonificarles su valor, así como cubrir los gastos en que se incurra para el tratamiento, reciclaje o disposición final, conforme a los ordenamientos legales y las recomendaciones de expertos reconocidos en la materia de que se trate.
140
El retraso en el cumplimiento de lo establecido en el párrafo anterior podrá sancionarse con multas por cada día que transcurra, de conformidad a los establecidos en la fracción I del artículo 112 de la presente Ley.
Por su parte, la fracción I del artículo 112 establece:
ARTICULO 112.- El incumplimiento a lo dispuesto en esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella, será sancionado administrativamente por las dependencias conforme a sus atribuciones y en base a las actas de verificación y dictámenes de laboratorios acreditados que les sean presentados a la dependencia encargada de vigilar el cumplimiento de la norma conforme lo establecido en esta Ley. Sin perjuicio de las
sanciones establecidas en otros ordenamientos
legales, las sanciones aplicables serán las
siguientes:
I. Multa…
141
De las transcripciones anteriores, se desprende que ni en la LFSMN,
ni en la LFPC se establece con precisión un procedimiento para
imponer sanciones, ni se señalan los actos u omisiones que las
configuren, ni mucho menos los medios de defensa con los que
cuentan los particulares para impugnar la imposición de dichas
sanciones.
Violando con ello, principios constitucionales de debido proceso legal
establecidos por el artículo 16 de la CPEUM.
El Capítulo XII de la Vigilancia y Verificación, en el artículo 96
determina que es la Procuraduría Federal del Consumidor la que con
el objeto de hacer cumplir las disposiciones de esta ley y de la
LFSMN, cuando no corresponda a otra dependencia, practicará la
vigilancia y verificación necesarias en los lugares donde se
administren, almacenen, transporten, distribuyan o expendan
productos o mercancías o en los que se presten servicios,
incluyendo aquellos en tránsito.
Para la verificación y vigilancia a que se refiere el párrafo anterior, la Procuraduría Federal del Consumidor actuará de oficio conforme a lo dispuesto en esta ley y en los términos del procedimiento previsto por la LFPA, y tratándose de la
142
verificación del cumplimiento de Normas Oficiales Mexicanas, de conformidad con la LFSMN.
Es este un punto a destacar en el tema de la verificación y vigilancia,
ya que con forme a la LFPA los actos administrativos deberán llevar
a cabo el procedimiento establecido en la misma para su
notificación, plazos e imposición de sanciones.
Por su parte la LFPC, cuenta con un procedimiento para la
imposición de sanciones por el incumplimiento a lo señalado en la
propia ley. Pero también señala que el procedimiento para la
verificación del cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas se
apegara al procedimiento establecido por la LFSMN.
De ahí que, tenemos tres ordenamientos legales que regulan la
verificación del cumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas, la
LFPA, la LFPC y la LFSMN.
En este sentido, la LFSMN no contempla a ninguna de las otras
leyes en comento como su ley complementaria, razón por la cual, no
se puede aplicar una ley para subsanar las lagunas de otra, sin que
ésta misma prevea en su articulado la remisión a ordenamiento de
forma supletoria.
143
De tal manera, ni la LFSMN, su reglamento ni la LFPC, especifican
con claridad los procedimientos para sancionar, cancelar o embargar
productos o servicios, lo que se traduce en una inseguridad jurídica
para los gobernados.
Asimismo, del estudio de estas leyes no podemos encuadrar con
claridad a las Normas Oficiales Mexicanas, razón por la cual, en los
siguientes capítulos haremos un breve estudio sobre los distintos
ordenamientos jurídicos de nuestro derecho (leyes, decretos,
reglamentos y actos administrativos).
Con ello, trataremos de encontrar alguna similitud que nos permita
obtener la solución a la inconstitucionalidad de la LFSMN, por lo que
hace a la materia de normalización, específicamente en cuanto a las
Normas Oficiales Mexicanas.
144
145
CAPÍTULO III. NORMAS OFICIALES MEXICANAS ¿CÓMO UNA LEY?
En este capítulo, nos enfocaremos en los ordenamientos jurídicos
que emanan de la LFSMN, por lo que trataremos de determinar si
las Normas Oficiales Mexicanas cuentan con características
similares a las de una ley, y con ello, encontrarles una similitud o
característica que les permita tener el carácter de generales,
abstractas y coercibles, aún y cuando éstas, no surjan del
procedimiento establecido por el artículo 72 de la Constitución.
Ello con el fin, de obtener una solución a la inconstitucionalidad
planteada en el presente trabajo. De tal manera, que si las Normas
Oficiales Mexicanas contaran las características de una ley, una
solución a su inconstitucionalidad es que fueran promulgadas como
tales. Pero en el supuesto contrario, encontrar el mecanismo jurídico
que les confiera plena constitucionalidad y con ello, las
características de ser abstractas, impersonales y coercibles.
146
III.1 PODER LEGISLATIVO
En el presente apartado, analizaremos las funciones del Poder
Legislativo desde el punto de vista formal y materialmente legislativo,
por conducto del Congreso de la Unión mediante sus dos cámaras
(Senadores y Diputados).
Esto en función de poder determinar, que es, como surge a la vida
jurídica y las características del acto legislativo por excelencia: la
“Ley”. Para así, determinar si las Normas Oficiales Mexicanas
cuentan con las características necesarias para ser catalogadas
como una ley.
La función legislativa también puede apreciarse desde un punto de
vista objetivo o material, esto es, prescindiendo de su autor y de la
forma como se realiza. Para sólo considerar la naturaleza intrínseca
del acto, en el cual se concreta y exterioriza: la ley75.
Es aquí, en donde podemos colocar a las Normas Oficiales
Mexicanas como una ley formalmente legislativa pero materialmente
administrativa. En virtud de que éstas, cuentan con características
similares a las de una ley, siendo abstractas, impersonales y
75 GABINO Fraga, Derecho Administrativo, Editorial Porrúa Pág. 41.
147
coercibles, surgiendo a la vida jurídica desde un punto de vista
materialmente legislativo, pero formalmente administrativas.
Es el punto de vista material el que por el momento nos interesa, a
fin de clasificar los actos del Congreso, principalmente legislativos de
acuerdo con su contenido intrínseco.
El acto legislativo, desde el punto de vista material, es “el que crea una situación jurídica general, impersonal, objetiva”76, como lo son las Normas Oficiales Mexicanas. Así entendido el acto
legislativo, puede expresarse mediante la ley o el reglamento, pues
ambos consignan una situación como la descrita, con la diferencia
de que el reglamento hace referencia a una ley y es expedido por el
órgano ejecutivo.
La ley, está constituida por una manifestación de voluntad
encaminada a producir un efecto de derecho. La ley es por esencia
un acto jurídico, por lo que podemos afirmar que la ley desde el
punto de vista material se caracteriza por ser un acto que crea,
modifica o extingue una situación jurídica general.
76 GASTÓN JÉZ, Los principios generales del Derecho administrativo, Madrid,
1928, Pág. 49.
148
Materialmente los actos jurídicos emanados del Poder Legislativo
crean normas de derecho, una “Ley”. Es por ello, que se duda de la constitucionalidad de las Normas Oficiales Mexicanas, producto de la LFSMN, puesto que éstas no emanan del Poder Legislativo.
Cuando el Congreso expide una ley, coinciden en la realización del
acto el aspecto formal (al ser emitido por el órgano legislativo) y el
aspecto material (por tratarse de un acto que crea situaciones
jurídicas, generales, impersonales y objetivas). Aspectos que no
confluyen en la creación de las Normas Oficiales Mexicanas.
De esta forma, nos abocaremos a analizar la función legislativa en
su acto primordial que es la de crear la ley. Con el fin, de determinar
si las Normas Oficiales Mexicanas al no surgir del procedimiento
constitucional para la creación de una ley, pueden tener las mismas
características.
De ahí, que se vuelve a insistir, en la ausencia de facultades para legislar en materia de normalización, pues no basta con que
el artículo 73, fracción XXX señale que cuenta con facultades para
expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer
efectivas todas las facultades antes otorgadas por el propio artículo,
149
así como por todas las demás facultades otorgadas por la
Constitución, puesto que la materia de normalización no se
encuentra establecida en ningún otro precepto de nuestra Carta
Magna.
Razón por la cual, desde este momento se puede señalar que las
Normas Oficiales Mexicanas, no pueden ni deben contar con las
mismas características de una ley, ya que en principio no tienen
fundamento constitucional para su existencia, aunado a que dichas
Normas no surgen a la vida jurídica mediante el mecanismo
constitucional.
III.2 FACULTADES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN
Ahora bien, partiendo de la base constitucional de que las leyes
pueden ser emitidas por el Congreso de la Unión, con base en las
iniciativas presentadas, de acuerdo a lo establecido por el artículo 71
constitucional, es necesario analizar las facultades del Congreso de
la Unión por conducto de sus dos cámaras.
De acuerdo al artículo 50 de la CPEUM, se establece el sistema de
dos Cámaras o bicamarista del poder Legislativo, dividiendo al Poder
Legislativo en dos Cámaras:
150
(i) Diputados y
(ii) Senadores.
En México la Constitución de 1824, consagró el bicamarismo de tipo
norteamericano al establecer la Cámara de Diputados sobre la base
de la representación proporcional al número de habitantes, y el
Senado compuesto por dos representantes de cada Estado.
El artículo 71 de la CPEUM de 1917, señala a los facultados para
iniciar leyes o decretos, limitando únicamente a 3 figuras:
I. El Presidente de la República
II. Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y;
III. Las Legislaturas de los Estados.
De lo anterior, encontramos que una facultad del Congreso de la
Unión es la de presentar iniciativas de leyes. La cual cumpliendo con
el procedimiento establecido para la creación de las mismas, genera
a la vida jurídica una ley en sentido formal y material.
El Congreso de la Unión, como poder Legislativo Federal es el
encargado de expedir las leyes en todas las materias que se
151
encuentran enlistadas en el artículo 73 de la Constitución. Al
respecto el Maestro Enrique Sánchez Bringas en su libro “Derecho
Constitucional” señala las distintas facultades con las que cuenta el
Poder Legislativo77.
De está clasificación, encontramos las siguientes facultades del
Congreso de la Unión, establecidas en el artículo 73 de la
Constitución, las cuales son limitativas, puesto que lo que no le es
conferido al Poder Legislativo Federal por la Constitución, le está
conferido a los poderes legislativos Estatales.
Las facultades del Congreso de la Unión según el artículo 73 de la
Constitución, son las siguientes:
1. Facultades para la organización:
a) Fracción XI.- facultades para crear o disminuir empleos
públicos.
b) Fracción XX.- facultades para expedir las leyes para la
organización del cuerpo diplomático y consular
mexicano.
77 Confrontar Derecho Constitucional, Sánchez Bringas Enrique, Editorial Porrúa.
152
c) Fracción XXIV.- facultades para expedir la ley que
regule la entidad de Fiscalización Superior.
d) Fracción XVII.- facultad para dictar leyes sobre vías
generales de comunicación, y sobre postas y correos.
e) Fracción XVIII.- facultad para establecer casas de moneda, fijar las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.
2.- Facultades Tributarias:
a) Fracción VII.- facultades para imponer las
contribuciones necesarias para cubrir el gasto público.
b) Fracción XXIX.- facultades para establecer
contribuciones.
3.- Facultades en materia patrimonial:
a) Fracción X.- Expedir leyes para la conservación del
patrimonio nacional y regular la riqueza patrimonial en
153
materia de energía eléctrica y nuclear, así como los
bienes nacionales.
b) Esta facultad se relaciona con el artículo 28 cuarto
párrafo de la propia Constitución, puesto que la
energía eléctrica es materia federal.
4.- Facultades en materia Económica:
a) Fracción XIX E.- facultad de expedir leyes de orden
económico, referentes al abasto y la producción de
bienes y servicios.
Esta facultad se relaciona con los artículos 25, 26 y 28
de la Constitución.
b) Fracción IX.- facultad para impedir que en el comercio
de Estados se establezcan obstáculos para el
transporte de mercancías.
c) Fracción VIII.- facultad para establecer las bases para
que el Ejecutivo celebre empréstitos, reconocerlos y
establecer la forma de pago de los mismos.
154
d) Fracción XXIX D.- facultad para expedir leyes sobre
planeación nacional del desarrollo económico y social.
5.- Facultades en materia de Población:
a) Fracción III.- facultades para formar nuevos Estados
dentro de los límites de los existentes.
b) Fracción XVI.- facultad para emitir leyes nacionalidad,
ciudadanía, naturalización, emigración e inmigración.
c) Fracción XXIX C.- facultad para expedir leyes que
establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de
los Estados y de los Municipios, en el ámbito de sus
respectivas competencias, en materia de
asentamientos humanos.
6. - Facultad en materia de Educación y Cultura:
a) Fracción XXV.- facultad para establecer y organizar
escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias
y profesionales.
155
7.- Facultad en materia de Salud:
a) Fracción XVI.- facultad de legislar sobre salubridad
general de la República.
8.- Facultad en materia de Comercio:
a) Fracción X.- la materia de comercio es federal y se rige
por esta fracción y por el Código de Comercio.
9.- Facultad en materia de Seguridad Nacional:
a) Fracción XII.- facultad de declara la guerra
10.- Facultades en materia de Procedimientos Penales:
a) Fracción XXI.- facultad para establecer los delitos y
faltas contra la federación y las sanciones que deban
imponerse.
b) Fracción XXII.- facultad para conceder amnistías por
delitos cuyo conocimiento pertenezca a los tribunales
federales.
En torno a estas facultades, y únicamente a éstas, el Poder
Legislativo emite las leyes que rigen en toda la Federación.
156
Cabe volver a hacer mención, de que en ninguna de las fracciones
del artículo 73 de la Constitución, se establece la facultad de legislar
en materia de normalización, aunado a que las Normas Oficiales
Mexicanas, no son producto de una iniciativa de los órganos
facultados por el Poder Constituyente.
Derivado de lo anterior, si el artículo 73 de la CPEUM, no confiere al
Congreso de la Unión por ninguna de sus dos cámaras la facultad de
emitir leyes en materia de normalización, es que se hace hincapié en
que el Poder Legislativo no cuenta con estas facultades.
Por lo que, no basta con las llamadas facultades implícitas que
señala la fracción XXX del artículo en cuestión, por medio de la cual
el Congreso de la Unión puede concederse a sí mismo o a cualquier
órgano del gobierno, por medio de una ley, atribuciones necesarias
para desempeñar sus facultades explícitas.
Las facultades implícitas: son aquellas que por mandato
constitucional sirven de medio para alcanzar un fin. Estas mismas,
fueron definidas por el Maestro Felipe Tena Ramírez como “aquellas
157
en las que el poder legislativo puede concederse a sí mismo alguna
de las facultades explícitas”.78
Por lo que, las facultades implícitas se encuentran totalmente
vinculadas con las facultades explícitas, ya que las primeras derivan
de las segundas. Pero si no existe una facultad explícita, las
implícitas no tienen sustento. Dichas facultades serán analizadas en el capítulo IX, mediante el cual se desarrolla la propuesta del presente trabajo.
III.3 ACTO LEGISLATIVO POR EXCELENCIA LA “LEY”
Una vez estudiada la estructura y organización constitucional de los
órganos del Estado que tienen facultades para presentar iniciativas
que se conviertan en leyes, podemos desentrañar las características
con las que cuenta la “ley”, para de ahí iniciar con el estudio de la
naturaleza jurídica de las Normas Oficiales Mexicanas y poder
determinar si éstas son o no una ley.
Ahora bien, para entender debidamente a la ley es necesario
definirla, por lo que podemos decir:
78 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 115
a 119.
158
Ley.- “Es el conjunto de reglas imperativo-atributivas bilaterales, heterónomas, generales, abstractas, coercibles, públicas y formales vigentes en determinado Estado”.
Para entender mejor lo señalado en el párrafo anterior, es necesario
analizar cada una de sus componentes.
Imperativas.- implica la orden de someterse a sus disposiciones.
Normas Bilaterales.- al decir que el Derecho es un conjunto de
normas bilaterales se entiende que lo son porque por un lado
imponen obligaciones, pero por el otro, otorgan facultades o
derechos.
Heterónomas.- representan y manifiestan el patrón de conducta
esperado según la voluntad popular, por lo que se pierde la
autonomía normativa del individuo regido por ellas.
Generales.- por que se refieren a todos los individuos que se
encuentren dentro de la misma categoría o en las mismas
condiciones.
Abstractas.- condicionan ciertas consecuencias a uno o varios
supuestos, que sucedan en la sociedad y no a uno en lo particular.
159
Coercibles.- su cumplimiento se puede hacer a un en contra de la
voluntad del obligado.
Públicas.- para su validez se requiere que hayan sido dadas a
conocer, oficialmente, a los sujetos destinatarios de las mismas.
Formales.- porque para poder constituirse requieren de ser creadas
conforme a los procedimientos idóneos previamente establecidos.
Además del carácter general e imperativo de la ley, ésta debe tener
los medios adecuados que garanticen su cumplimiento, es decir, la
ley debe tener y tiene una sanción. Si la ley no se cumple
voluntariamente, es necesario que el poder público intervenga e
imponga su cumplimiento forzoso, es decir, que sean coactivas.
Al respecto, el maestro Kelsen señala:
“Que una ley será válida en la medida en que derive
de una norma jurídica superior, de conformidad con
los procedimientos legislativos”.
En este contexto, habremos de concluir que la ley emitida por el
Poder Legislativo producto de las facultades consagradas por la
Constitución, será válida por provenir de una norma jurídica superior.
160
De tal manera, que los diversos actos jurídicos que pueden ser
materialmente legislativos, como lo son las circulares, decretos en
sentido impropio, manuales de operatividad, Normas Oficiales Mexicanas, etc., no cuentan con las características de generalidad, obligatoriedad y una sanción para su incumplimiento, al no ser formal y materialmente un acto legislativo emitido precisamente por el Poder Legislativo.
Todos los actos distintos a la ley o a los Tratados Internacionales
pueden ser materialmente legislativos, pero su naturaleza formal
será diversa a la de la ley.
Por lo tanto, podemos señalar que la ley es una regla de Derecho
emanada del Poder Legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo,
que crea situaciones generales y abstractas por tiempo indefinido y que sólo puede ser modificada o suprimida por otra ley, o por otra regla que tenga eficacia de ley.
Entonces, la ley la podemos definir como lo hacen los Maestros
Eduardo García Enterría y Tomás Ramón Fernández en su obra
“Curso de Derecho Administrativo I” en donde señalan:
161
“Ley es el acto publicado como tal, leída en el
Boletín Oficial del Estado, que expresa un mandato
normativo de los órganos que tienen
constitucionalmente atribuido el poder legislativo
superior”.79
Así, la ley se trata de un concepto formal, caracterizado por el sujeto
del que emana y por la fuerza específica que de ello se deriva, esto
es, la posibilidad de obtener su cumplimiento forzoso y la imposición
de una sanción.
Por lo anterior, es el Poder Legislativo el único facultado por la
CPEUM para expedir leyes, las cuales para su existencia y validez
deben de ser expedidas bajo el procedimiento establecido en la
misma.
III.4 TIPOS DE LEYES
El Maestro Eduardo García Máynez al clasificar a la norma jurídica
(entendida esta como ley), desde el punto de vista de su fuente, es
decir, desde el órgano del que proviene, nos habla de “la repetición
79 Curso de Derecho Administrativo I, Eduardo García Enterría y Tomás Ramón
Fernández, Ed. Civitas, S.A., Madrid, Págs. 77 y 78.
162
más o menos reiterada de ciertas maneras de obrar, cuando a éstas
se halla vinculado el convencimiento de que son jurídicamente
obligatorias, o derivan de la actividad de ciertos tribunales. A los
creados por órganos especiales, a través de un proceso regulado
formalmente, se le da el nombre de leyes o normas de derecho
escrito”80.
Asimismo, al clasificar las normas jurídicas desde el punto de vista
de su ámbito de validez, establece: “la temporalidad al estar
constituidas al lapso durante el cual conservan su vigencia; el
material, por la materia que regula, y el personal, por los sujetos a
quienes obliga”.
Al clasificarlas desde el punto de vista de su ámbito de temporalidad,
las divide en normas de vigencia determinada o indeterminada. La
primera como aquellas cuyo ámbito temporal de validez formal se
encuentra establecido de ante mano; las segundas, como aquellas
cuyo lapso de vigencia no se ha fijado desde el principio.
Ahora bien, en cuanto al estudio que nos ocupa en el presente
trabajo, podemos establecer que las Normas Oficiales Mexicanas,
80 GARCÍA Máynez Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Ed. Porrúa,
Págs. 79 y 80.
163
en relación a la clasificación que señala el Maestro García Máynez,
son de temporalidad tanto determinada (Normas Oficiales Mexicanas
de Emergencia), como indeterminada (las Normas Oficiales
Mexicanas que no son de Emergencia).
La clasificación que establece el Maestro García Máynez que más
nos interesa para efectos del presente trabajo, es la que realiza
desde el punto de vista de su jerarquía.
El maestro García Máynez establece lo siguiente:
“Los preceptos que pertenecen a un sistema
jurídico pueden ser del mismo o de diverso rango.
En la primera hipótesis hay entre ellos una relación
de coordinación; en la segunda; un nexo de supra o
subordinación. La existencia de relaciones de este
último tipo permite la ordenación escalonada de
aquellos preceptos y revela, al propio tiempo, el
fundamento de su validez…
El ordenamiento jurídico no es una sucesión
interminable de preceptos determinantes y actos
determinados, algo así como una cadena
164
compuesta por un número infinito de eslabones,
sino que tiene un límite superior y otro inferior. El
primero denomínase norma fundamental; el
segundo está integrado por los actos finales de
ejecución, no susceptibles ya de provocar ulteriores
consecuencias.
La norma suprema no es un acto, pues, como su
nombre lo indica, es un principio límite, es decir,
una norma sobre la que no existe ningún precepto
de superior categoría. Por su parte, los actos
postreros de aplicación carecen de significación
normativa, ya que representan la definitiva
realización de un deber jurídico (un ser, por
consiguiente).
El orden jerárquico normativo de cada sistema de
derecho se compone de los siguientes grados:
1.- Normas constitucionales
2.- Normas ordinarias
3.- Normas reglamentarias
165
4.- Normas individualizadas…”
De lo establecido por el Maestro García Máynez, trasladado al
ordenamiento jurídico que se estudia, se puede inferir que las
Normas Oficiales Mexicanas son jerárquicamente inferiores, y que
su límite es la Constitución; y que su acto de ejecución materializa el
límite inferior.
En este sentido, las Normas Oficiales Mexicanas en el caso de tener
una naturaleza jurídica de ley, serían normas individualizadas, por
ser norma de índole general.
Por su parte, el Maestro García Máynez al clasificar a las normas
jurídicas desde el punto de vista de sus sanciones, las divide en
cuatro grupos:
(i) Leges perfectae.- aquellas cuya sanción consiste en la
inexistencia o nulidad de los actos que las vulneran;
(ii) Leges plus quam perfectae.- aquellas en que la norma
sancionadora impone al infractor un castigo y exige,
además, una reparación pecuniaria;
166
(iii) Leges minus quam perfectae.- aquellas cuya violación no
impide que el acto violatorio produzca efectos jurídicos, pero
hace al sujeto acreedor a un castigo. y;
(iv) Leges imperfectae.- aquellas que no se encuentran
provistas de sanción.
Así, de esta división podemos inferir que las Normas Oficiales
Mexicanas en el supuesto de contar con una naturaleza jurídica de
ley, serían de las denominadas leges minus quam perfectae, puesto
que la violación a éstas, no impide que el acto violatorio produzca
efectos jurídicos, pero hace al infractor acreedor a un castigo o
sanción.
De la siguiente clasificación desarrollada por el Maestro García
Máynez, surge la posibilidad de intentar otorgarle a las Normas
Oficiales Mexicanas una naturaleza jurídica concreta, y esta división
es desde el punto de vista de sus relaciones de complementación,
las cuales son:
Normas jurídicas que tienen un sentido pleno, llamadas primarias.
En tanto que otras sólo poseen significación cuando se les relaciona
167
con preceptos del primer tipo, es decir, cuando una regla de derecho
complementa a otra, que reciben el calificativo de secundarias81.
De esta manera, las Normas Oficiales Mexicanas, al complementar a
la LFSMN y a su Reglamento, se les puede dar el carácter de
normas secundarias.
Esto es así, ya que conforme a lo expresado por el Maestro García
Máynez, “las secundarias, no encierran una significación
independiente, y sólo podemos entenderlas en relación con otros
preceptos”.
De esta manera, y en busca de una naturaleza jurídica para las
Normas Oficiales Mexicanas, podemos decir que forman parte del
grupo de normas secundarias constituido por las sancionadoras, que requieren del supuesto jurídico de inobservancia de los deberes
impuestos por la disposición sancionada.
Kelsen, expresa la relación entre las dos normas – sancionada y
sancionadora- por medio de la fórmula:
81 GARCÍA Máynez Eduardo, Introducción al Estudio del Derecho, Ed. Porrúa,
Pág. 92.
168
“Si A es, debe ser B; si B no es, debe ser C. La
primera parte del enunciado corresponde a la norma
sancionada, la segunda a la sancionadora. Las
consecuencias jurídicas que la última establece no
pueden actualizarse sino en el caso de que la otra
regla sea infringida”.
Por lo tanto, si se actualiza el supuesto jurídico de incumplimiento a
lo señalado por la Normas Oficiales Mexicanas (ésta como norma
sancionadora o secundaria), éste no podría existir sin la LFSMN,
(norma sancionada), puesto que, es ésta la que impone las
sanciones al incumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas.
Por su parte el Maestro Miguel Villoro Toranzo, divide los grados
jerárquicos normativos en lo siguientes:
1. Normas fundamentales, contenidas en la “ley primaria” o
Constitución de la Nación.
2. Normas secundarias, contenidas en las leyes aprobadas por
el Congreso.
3. Normas reglamentarias, contenidas en los reglamentos,
decretos, órdenes y acuerdos emitidos por el Poder
169
Ejecutivo y, en sus casos, por las Secretarías y
Departamentos de Estado.
4. Normas individualizadas, contenidas en las decisiones del
Poder Judicial o del Poder Ejecutivo, o en los convenios
celebrados entre particulares.
Señala que las leyes secundarias, son todas las leyes que, en
ejercicio de sus facultades legislativas, aprueba el Congreso de la
Unión, mismas que se pueden dividir en dos:
1. Leyes secundarias “simpliciter” o leyes ordinarias, que son
las que dicta el Congreso en ejercicio de las respectiva
facultad explícita sobre materia distinta de la Constitución
misma y;
2. Leyes secundarias “secundum quid”, que pueden ser
orgánicas, reglamentarias o complementarias. Las dos
primeras desarrollan el texto constitucional; la tercera lo
adiciona82.
82 VILLORO Toranzo Miguel, Introducción al Estudio del Derecho, Ed. Porrúa,
Págs. 304 y 305.
170
En este sentido, y de acuerdo a la clasificación del Maestro Villoro,
las Normas Oficiales Mexicanas serían “secundum quid”
complementarias, pues adicionan una materia a la Constitución, la
materia de normalización. Materia que de manera por demás ilegal
adicionan a la Constitución, cuando su jerarquía de normas
secundarias no les faculta para ello.
Desarrollado, el concepto de ley, sus características y su ámbito de
validez, podemos entrar al estudio de su forma de creación, para con
ello, determinar si las Normas Oficiales Mexicanas al no seguir el
proceso de creación de una ley, pueden tener la naturaleza jurídica
de éstas.
III.5 PROCESO LEGISLATIVO
Para poder determinar si una Norma Oficial Mexicana tiene
naturaleza jurídica de una ley en sentido formal y material y por la
tanto el carácter de generalidad, obligatoriedad, así como el de ser
impersonal, abstracta y coercible, debemos analizar la forma de
creación de una ley, para lo cual desarrollaremos el “Proceso
Legislativo” expresado por los artículos 70 y 72 de la CPEUM, que a
la letra señalan:
171
Artículo 70. Toda resolución del Congreso tendrá el
carácter de ley o decreto. Las leyes o decretos se
comunicarán al Ejecutivo firmados por los
presidentes de ambas Cámaras y por un secretario
de cada una de ellas, y se promulgarán en esta
forma: "El Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos decreta: (texto de la ley o decreto)".
El Congreso expedirá la ley que regulará su
estructura y funcionamiento internos.
La ley determinará, las formas y procedimientos para
la agrupación de los diputados, según su afiliación de
partido, a efecto de garantizar la libre expresión de
las corrientes ideológicas representadas en la
Cámara de Diputados.
Esta ley no podrá ser vetada ni necesitará de
promulgación del Ejecutivo Federal para tener
vigencia.
Artículo 72. Todo proyecto de ley o decreto, cuya
resolución no sea exclusiva de alguna de las
172
Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,
observándose el Reglamento de Debates sobre la
forma, intervalos y modo de proceder en las
discusiones y votaciones.
A. Aprobado un proyecto en la Cámara de su origen,
pasará para su discusión a la otra. Si ésta lo
aprobare, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no
tuviere observaciones que hacer, lo publicará
inmediatamente.
B. Se reputará aprobado por el Poder Ejecutivo,
todo proyecto no devuelto con observaciones a la
Cámara de su origen, dentro de diez días útiles; a
no ser que, corriendo este término hubiere el
Congreso cerrado o suspendido sus sesiones, en
cuyo caso la devolución deberá hacerse el primer
día útil en que el Congreso esté reunido.
C. El proyecto de ley o decreto desechado en todo o
en parte por el Ejecutivo, será devuelto, con sus
observaciones, a la Cámara de su origen. Deberá
ser discutido de nuevo por ésta y si fuese
173
confirmado por las dos terceras partes del
número total de votos, pasará otra vez a la
Cámara revisora. Si por esta fuese sancionado
por la misma mayoría, el proyecto será ley o
decreto y volverá al Ejecutivo para su
promulgación.
Las votaciones de ley o decreto, serán nominales.
E. Si un proyecto de ley o decreto fuese desechado
en parte, o modificado, o adicionado por la
Cámara revisora, la nueva discusión de la
Cámara de su origen versará únicamente sobre
lo desechado o sobre las reformas o adiciones,
sin poder alterarse en manera alguna los
artículos aprobados. Si las adiciones o reformas
hechas por la Cámara revisora fuesen aprobadas
por la mayoría absoluta de los votos presentes en
la Cámara de su origen, se pasará todo el
proyecto al Ejecutivo, para los efectos de la
fracción A. Si las adiciones o reformas hechas
por la Cámara revisora fueren reprobadas por la
mayoría de votos en la Cámara de su origen,
174
volverán a aquella para que tome en
consideración las razones de ésta, y si por
mayoría absoluta de votos presentes se
desecharen en esta segunda revisión dichas
adiciones o reformas, el proyecto, en lo que haya
sido aprobado por ambas Cámaras, se pasará al
Ejecutivo para los efectos de la fracción A. Si la
Cámara revisora insistiere, por la mayoría
absoluta de votos presentes, en dichas adiciones
o reformas, todo el proyecto no volverá a
presentarse sino hasta el siguiente período de
sesiones, a no ser que ambas Cámaras
acuerden, por la mayoría absoluta de sus
miembros presentes, que se expida la ley o
decreto sólo con los artículos aprobados, y que
se reserven los adicionados o reformados para su
examen y votación en las sesiones siguientes.
F. En la interpretación, reforma o derogación de las
leyes o decretos, se observarán los mismos
trámites establecidos para su formación.
175
G. Todo proyecto de ley o decreto que fuere
desechado en la Cámara de su origen, no podrá
volver a presentarse en las sesiones del año.
H. La formación de las leyes o decretos puede
comenzar indistintamente en cualquiera de las
dos Cámaras, con excepción de los proyectos
que versaren sobre empréstitos, contribuciones o
impuestos, o sobre reclutamiento de tropas, todos
los cuales deberán discutirse primero en la
Cámara de Diputados.
I. Las iniciativas de leyes o decretos se discutirán
preferentemente en la Cámara en que se
presenten, a menos que transcurra un mes desde
que se pasen a la Comisión dictaminadora sin
que ésta rinda dictamen, pues en tal caso el
mismo proyecto de ley o decreto puede
presentarse y discutirse en la otra Cámara.
J. El Ejecutivo de la Unión no puede hacer
observaciones a las resoluciones del Congreso o
de alguna de las Cámaras, cuando ejerzan
176
funciones de cuerpo electoral o de jurado, lo
mismo que cuando la Cámara de Diputados
declare que debe acusarse a uno de los altos
funcionarios de la Federación por delitos oficiales.
Tampoco podrá hacerlas al Decreto de
convocatoria a sesiones extraordinarias que
expida la Comisión Permanente.
Todas las leyes ordinarias lato sensu, salvo la que supone el artículo
70 constitucional, requieren de un procedimiento común para poder
ser creadas, que conforme al artículo 72 del mismo ordenamiento es
el siguiente:
1. Iniciativa.- La iniciativa es el acto por el que se pone a
consideración del Congreso de la Unión un proyecto de ley. Los
sujetos facultados para iniciar las leyes son los señalados por el
artículo 71 de la CPEUM.83
Las iniciativas presentadas por el Presidente de la República, por las
legislaturas de los Estados o por las diputaciones de los mismos,
pasarán desde luego a comisión. Las que presenten los diputados o
83 Artículo 71, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
177
los senadores, se sujetarán a los trámites que designe el
Reglamento de Debates.
2. Discusión.- Es el acto por el que las Cámaras examinan y
reflexionan sobre un proyecto de ley, para decidir si lo aprueban o lo
rechazan.
3. Aprobación.- Es el acto por el cual las Cámaras consienten o
consideran adecuado, en todo o en parte, un proyecto de ley.
4. Sanción.- Acto dentro del procedimiento legislativo, por el que el
Ejecutivo aprueba o rechaza la creación de la ley, ya sea
promulgando o vetando el proyecto proveniente del Congreso de la
Unión.
a) Promulgación.- sanción positiva del Ejecutivo al proyecto de ley
que le envía el Congreso y por el que se corresponsabiliza del
mismo.
b) Veto.- es el resultado del ejercicio de la facultad del Presidente de
la República, para objetar todo o en parte, mediante las
observaciones respectivas, un proyecto de ley o decreto, que para
su sanción le envía el Congreso, es el rechazo del proyecto de ley.
178
c) Elevación del veto.- cuando un proyecto de ley o decreto del
Congreso es vetado por el Ejecutivo, dicho proyecto es regresado,
con sus observaciones, a la Cámara de origen, en la que deberá ser
discutido de nuevo, y si fuese confirmado por las dos terceras partes
del número total de votos, pasará otra vez a la Cámara revisora, en
la que si se aprueba por la misma mayoría, se “elevará” el veto,
enviando el proyecto al Ejecutivo para su publicación.
5. Publicación.- La publicación es la notificación jurídica, para la
Nación, de la creación de un positivo legal.
Atendiendo a lo expresamente señalado por los artículos 70 y 72 de
la Carta Magna, se puede inferir que las Normas Oficiales
Mexicanas no tienen una naturaleza jurídica de ley.
Ya que al ser creadas bajo el procedimiento establecido en el
artículo 46 de la LFSMN, y no mediante el procedimiento establecido
por los artículo señalados de nuestra Constitución, no pueden ni
deben contar con las características esenciales de una ley, en
sentido formal y material, puesto que no nacen a la vida jurídica bajo
una iniciativa del Presidente, ni de las dos cámaras del Congreso de
la Unión, ni mucho menos por las legislaturas de los Estados.
179
Por tal motivo, las Normas Oficiales Mexicanas no cuentan con las
características de una ley, y por ello, no pueden imponer
obligaciones ni mucho menos sancionar de forma coactiva su
supuesto incumplimiento.
El acto legislativo, concluye en el punto en que la ley emanada del
Congreso ya no es objetable por el Ejecutivo, bien sea por haber
transcurrido el término constitucional sin que éste hubiere formulado
objeciones, o bien porque, habiéndolas presentado, el Congreso no
las aceptó o, al contrario, modificó de acuerdo con ellas el proyecto
original.
El acto legislativo es entonces definitivo y perfecto, más para que
sea obligatorio, es menester que se inicie, mediante la promulgación
la actividad del Poder Ejecutivo, la cual esta conferida por la fracción
I del artículo 89, de la CPEUM84.
Con la promulgación el Ejecutivo autentifica la existencia y
regularidad de la ley, ordena su publicación y manda a sus agentes
que la hagan cumplir; en esa virtud, la ley se hace ejecutable,
84 Art. 89 …
Fracción I …
180
adquiere valor imperativo, carácter que no tenía antes de pasar de la
jurisdicción del Congreso a la zona del Ejecutivo85.
III.6 SANCIÓN Y COACCIÓN
Una de las características esenciales de la ley, es la posibilidad de
imponer sanciones por su incumplimiento, así como la facultad de
obligar el cumplimiento de la misma mediante la coacción.
Por regla general, las normas jurídicas enlazan determinadas
consecuencias al incumplimiento de los deberes que el derecho
objetivo impone. Entre las derivadas de la inobservancia de un
precepto jurídico cualquiera, una de las más características es la
sanción.
Las consecuencias a que da origen la realización de la hipótesis
normativa prevista en una ley, pueden consistir en el nacimiento, la
transmisión, la modificación o la extinción de facultades y
obligaciones. Para la consecución de éstas, la norma puede imponer
una sanción.
85 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Págs.
461-462.
181
La sanción se define, como consecuencia jurídica que el
incumplimiento de un deber produce en relación con el obligado. La
cual se encuentra condicionada a la realización de un supuesto,
como la inobservancia de un deber establecido por una norma a
cargo del sujeto sancionado.
No debemos confundir la sanción con los actos de coacción. Ésta,
como ya se dijo es una consecuencia normativa de un
incumplimiento, que constituyen su aplicación o realización efectiva.
Coacción es, por lo tanto, la aplicación forzada de la sanción.
La sanción, proviene de la propia ley que al determinar las
obligaciones de los gobernados sujetos a los ordenamientos
jurídicos vigentes, establece al momento de configurarse la
hipótesis.
Asimismo la sanción, puede provenir del incumplimiento de una
obligación de dar, hacer o no hacer. Ejemplo:
En un contrato de compra venta, el deudor y al acreedor tienen
obligaciones conjuntas, mientras que uno tiene la obligación de
pagar el dinero establecido, el otro tiene la obligación de entregar la
cosa. Si cualquiera de los dos incumple con su obligación de dar (el
182
dinero o la cosa), se configura la sanción, la cual puede estar
establecida en el propio contrato o derivar directamente de la ley.
En cuanto a las obligaciones de hacer, la sanción surge al momento
en el que una de las partes (ya sea en un contrato o en una relación
de suprasubordinación) no realiza determinada acción. En materia
tributaria los contribuyentes tiene la obligación de hacer su
declaración de impuesto, la sanción surge al momento del
incumplimiento en su presentación.
Por lo que hace al tema que nos interesa en el presente trabajo, la
obligación de los gobernados es la de cumplir con los márgenes
establecidos en las Normas Oficiales Mexicanas, una obligación de
hacer, la cual de ser incumplida atrae la imposición de una sanción.
Sanción que es constitucionalmente discutida, ya que la Norma
Oficial Mexicana, como se analizó no cuentan con una naturaleza
jurídica de ley, además de provenir de una ley inconstitucional.
De esta manera, no cuentan con una de las características
esenciales de las leyes, que es la posibilidad de imponer una
sanción por su incumplimiento.
183
En cuanto a las obligaciones de no hacer, éstas implican una
sanción al momento de ser realizadas aún y cuando la ley las
prohíbe de forma tajante. Dichos supuestos, se materializan en la
materia penal.
Volviendo a la división de poderes establecida por nuestra CPEUM,
la posibilidad de imponer una sanción al incumplimiento de una ley,
proviene directamente del poder Legislativo, el cual, la establece en
la misma ley.
En este sentido, cuando se infringe una ley, es el poder Judicial el
encargado de determinar si el gobernado es merecedor de la
imposición de una sanción, la cual de no ser cumplida por el
condenado a ella, puede ser impuesta mediante la coacción.
La coacción es el mecanismo por virtud del cual, el poder Ejecutivo
hace respetar las leyes emitidas por el Congreso de la Unión, en
tanto haya sido determinada mediante un Juez.
Derivado de lo anterior, y con la premisa sostenida por el presente
trabajo, las Normas Oficiales Mexicanas al no tener una naturaleza
de ley, no cuentan con la característica de poder imponer una
184
sanción y mucho menos con la posibilidad de hacer cumplir ésta
mediante la coacción.
En tal virtud, cuando una Norma Oficial Mexicana impone una
sanción y sobre todo la hace valer mediante la coacción está
violando garantías constitucionales, puesto que no son una ley.
Razón por la cual, las sanciones que aparejan el incumplimiento de
una Norma Oficial Mexicana, establecidas en la LFSMN, al ser
materializadas mediante la coacción, pero sobre todo sin un
procedimiento judicial, se convierten en inconstitucionales.
Así las cosas, podemos concluir que las Normas Oficiales
Mexicanas no son una ley, puesto que no son producto de un acto
legislativo emanado de alguna de las cámaras del Congreso de la
Unión, del Presidente o de las legislaturas de los Estados.
De ahí, que su naturaleza jurídica deberá ser distinta a la de la ley.
De tal manera, que al no contar con esa naturaleza jurídica, no
pueden tener el carácter de obligatoriedad ni la posibilidad de
aparejar una sanción por su incumplimiento, esto es, no tienen el
carácter de ser coercibles.
185
Aunado a lo anterior, y solamente suponiendo que las Normas
Oficiales Mexicanas tuvieran una naturaleza jurídica perfectamente
bien determinada, se estaría en posibilidad de aplicar una sanción a
su incumplimiento
De tal manera, es necesario buscar un mecanismo constitucional
que confiera al Congreso de la Unión facultades para legislar en
materia de normalización, con la intención de subsanar el vicio de
inconstitucionalidad con el que actualmente cuenta la LFSMN.
Por lo que, al contar con un sustento constitucional se pueda indagar
el la posibilidad de que el Congreso de la Unión, delegue en el Poder
Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado, la emisión de
los ordenamientos legales que se analizan.
186
187
CAPÍTULO IV. NORMAS OFICIALES MEXICANAS ¿CÓMO REGLAMENTO?
En el presente apartado, trataremos de analizar a la Normas
Oficiales Mexicanas desde el punto de vista del reglamento emitido
mediante la facultad conferida por el artículo 89, fracción I, de la
Constitución al Jefe del Poder Ejecutivo.
Para ello, desentrañaremos las características tanto formales como
materiales, así como el proceso de creación de un reglamento, para
con ello, poder determinar si las Normas Oficiales Mexicanas se
pueden asemejar o incluso tiene la naturaleza jurídica de
reglamento.
IV.1 FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PODER EJECUTIVO.
El Reglamento, nos dice el maestro Fraga:
“Es una norma o conjunto de normas jurídicas de
carácter abstracto e impersonal que expide el Poder
Ejecutivo en uso de una facultad propia cuya
188
finalidad es facilitar la exacta observancia de las
leyes expedidas por el Poder Legislativo”86.
Por ello, podemos afirmar que el reglamento es un instrumento de
aplicación de la ley, el instrumento jurídico con el que cuenta el
Poder Ejecutivo para lograr la finalidad propia de sus funciones,
ejecutar las leyes emitidas por el Congreso de la Unión.
Pero este instrumento del Poder Ejecutivo, deviene de la separación
entre éste y el Poder Legislativo, y es precisamente esta separación
la que fundamenta nada menos que el poder reglamentario del
Presidente de la República.
Para entender las diferencias que existen entre la ley y el
reglamento, es necesario hacer un breve recorrido histórico de la
administración pública, para así determinar con precisión cuales son
las facultades con las que cuenta el Poder Ejecutivo en su
manifestación de administrar al Estado, para así entender el porque
de la facultad reglamentaria.
Aquí una breve reseña:
86 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 106.
189
En los principados germánicos, después de la derrota de Napoleón,
se instauró el sistema de monarquía constitucional, en el que la ley y
el reglamento se distribuyeron horizontalmente las materias, esto es,
la ley se refiere a la regulación de las cuestiones relacionadas con la
libertad y propiedad de los súbditos y todas las demás se regulaban
mediante reglamentos. Esto significa que el Rey era competente
para la adopción de todas las decisiones que no afectaran la libertad
y la propiedad87.
Es en la Constitución de Bonaparte del año VIII de la era
napoleónica, donde se atribuye al gobierno un poder reglamentario
para la ejecución de las leyes88.
El reconocimiento de un poder reglamentario general de la
administración se encuentra en el llamado “principio monárquico”,
que buscó integrarse tras el fin del imperio napoleónico en los
esquemas democráticos alumbrados por la Revolución.
Habría en el Estado un “principio democrático”, pero a su lado, con
fuente de legitimidad propia un “principio monárquico”, el pacto de
87 VALLS Hernández Sergio Armando, Facultad Reglamentaria, México, Suprema
Corte de Justicia de la Nación, 2001, Pág.8. 88 GRECO Carlos Manuel, y Muñoz Guillermo, Andrés Lecciones de derecho
administrativo, vol. I, Buenos Aires, Morena, 1977 Pág. 148.
190
los dos sería precisamente la Constitución, y en la Constitución cada
principio puede producir su propia norma: la ley, el principio
democrático; el reglamento, el principio monárquico89.
Pero fue en la Constitución francesa de 1958, donde la ley fue
considerada como el acto jurídico supremo carente de todo límite, y
el reglamento, en principio, únicamente podía intervenir en la
aplicación o ejecución de la ley, sus disposiciones debían ser en
cualquier caso, conforme a la misma.
De este modo, e inmersos en los progresos de la revolución
francesa, los juristas españoles copiaron del constitucionalismo
francés e incorporaron a su régimen jurídico, la potestad
reglamentaria del Poder Ejecutivo.
Así, la Constitución española de Cádiz de 19 de marzo de 1812,
publicada en la Nueva España el 30 de septiembre del mismo año,
confiere la facultad de emitir reglamentos al Poder Ejecutivo, puesto
que para que el Rey pudiera ejecutar una ley, era necesario que
89 LÓPEZ Olvera Miguel Alejandro, La Facultad Reglamentaria del Poder
Ejecutivo en México, un Estudio Histórico, Pág.10.
191
expidiera un reglamento, como facultad para ejecutar las leyes
emanadas de las Cortes90.
Asimismo, a partir del Reglamento Provisional Político del Imperio
Mexicano de 1822, siempre se ha reconocido en todas las
Constituciones que ha tenido nuestro país, en forma expresa, que el
Presidente de la República tiene la facultad de dictar reglamentos91.
De ahí que en nuestro derecho mexicano, dicha facultad haya sido
otorgada en la Constitución de 182492, las Leyes Constitucionales de
183693 y en las Bases Orgánicas de 184394.
De todas ellas, la más acertada es la centralista de 1843, que
otorgaba al Presidente de la República la facultad de expedir
90 RABASA Emilio O., Historia de las Constituciones Mexicanas, México, UNAM,
2002, Pág.2. 91 Reglamento Provisional Político del Imperio Mexicano, suscrito en la Ciudad de
México el 18 de diciembre de 1822. 92 Artículo 110, fracción II. “Dar reglamentos, decretos y órdenes para el mejor
cumplimiento de la Constitución, Acta constitutiva y leyes generales”. 93 Artículo 17, fracción I, de la Cuarta Ley “Son atribuciones del presidente de la
República: I. Dar, con sujeción a las leyes generales respectivas todos los decretos y órdenes que convengan para la mejor administración pública, observancia de la Constitución y leyes, y de acuerdo con el Consejo, los reglamentos para el cumplimiento de éstas”.
94 Artículo 87 “Corresponde al presidente de la República, fracción IV. Expedir órdenes y dar los reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes, sin alterarlas ni modificarlas”.
192
órdenes y dar los reglamentos necesarios para la ejecución de las
leyes, sin alterarlas ni modificarlas.
El maestro Tena Ramírez señala que las Bases Orgánicas de 1843,
(constitución Centralista), contaban con dos ventajas sobre las
Constituciones de 1824 y 1836, puesto que:
(i) Solamente autorizaban al Poder Ejecutivo para la
reglamentación de las leyes, mientras que las otras dos
permitían indebidamente que dicho poder reglamentara
también a la Constitución y,
(ii) Disponía que los reglamentos no pueden alterar ni modificar
las leyes95.
En la Constitución de 1857, se estableció como atribución del
Presidente de la República, proveer en la esfera administrativa a la
exacta observancia de las leyes que expida el Congreso. Al contrario
de sus antecesoras, ésta no consignaba expresamente la facultad
95 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 464.
193
de dictar reglamentos, en su lugar estableció la Expresión: “proveer
en la esfera administrativa a su exacta observancia”96.
Actualmente, la facultad reglamentaria del Poder Ejecutivo descansa
en la fracción I del artículo 89 de la Constitución. Sin embargo, dicha
disposición no expresa en su texto la palabra “reglamento”.
El maestro Gabino Fraga sostiene que el Ejecutivo, bajo la vigencia
de las Constituciones de 1857 y 1917, -continúa con la facultad
reglamentaria, pues no se encuentra ninguna razón en los
antecedentes históricos de ellas que pueda indicar que la intención
del Constituyente haya sido diversa de la de los legisladores
precedentes-97.
Confirma la existencia de la facultad reglamentaria del presidente de
la República – sostiene Tena Ramírez- la disposición contenida en
el artículo 92 de la propia Constitución, la cual establece: “Todos los
reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del presidente deberán
estar firmados por el Secretario de Estado o Jefe de Departamento
96 Constitución 1857, Art. 85, fracción I “Las facultades y obligaciones del
presidente son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia”.
97 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág.109.
194
Administrativo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no
serán obedecidos” 98.
Por su parte, el artículo 89 de la CPEUM, señala las facultades y
obligaciones del Presidente de la República, en su fracción primera,
establece que es facultad y obligación del presidente, “Promulgar y
ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo
en la esfera administrativa a su exacta observancia”.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el
precepto anterior, señalando que el Constituyente le confiere al
Poder Ejecutivo por conducto del Presidente de la República tres
facultades:
a. La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la
Unión;
b. La de ejecutar dichas leyes y;
c. La de proveer en la esfera administrativa a su exacta
observancia, o sea la facultad reglamentaria99.
98 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 465. 99 Semanario Judicial de la Federación, México, SCJN, octava época tesis XL89,
t. III, primera parte, Pág. 325.
195
El artículo 89, fracción I, de la Constitución –sostiene la Suprema
Corte- otorga al presidente además de las facultades de promulgar
las leyes que expide el Congreso de la Unión y de ejecutarlas, la de
proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, los que
significa poner los medios adecuados para facilitar la ejecución de
dichas leyes; facultad que ejercita normalmente mediante la
expedición de reglamentos, que tienen por objeto desarrollar y
explicitar las disposiciones contenidas en los ordenamientos
legales100.
De tal manera, la facultad reglamentaria consagrada por el artículo
89, fracción I, es aceptada por la mayor parte de los tratadistas de
derecho constitucional:
Para el maestro Gabino Fraga, el sentido gramatical de la palabra
“proveer” es el de poner los medios adecuados para un fin, es decir,
para facilitar la ejecución de las leyes. Si se analizan las
circunstancias prácticas en que las leyes deben ejecutarse, dice
Fraga, se observará que es necesario para que tengan una exacta
observancia, entre otros actos, desarrollar sus preceptos para
100 Semanario Judicial de la Federación México, Suprema Corte de Justicia de la
Nación, Octava época, tesis XL/89. T. III, primera parte, Pág. 325.
196
ajustarlos a las modalidades que tienen las relaciones a las cuales
van a ser aplicados101.
Las disposiciones que detallan los elementos que la ley consigna
deben tener el mismo carácter que ésta, pues la fracción se refiere
no únicamente a un solo caso de observancia, sino a todos los
casos que puedan presentarse, a diferencia de la ejecución misma,
que siempre significa la aplicación concreta de la ley a un caso
especial102.
De la interpretación gramatical que realiza el maestro Fraga, de la
disposición legal, nos lleva a la conclusión de que en ella se otorga
junto con otras, la facultad de expedir disposiciones generales que
sean el medio práctico adecuado para poder dar exacta observancia
a la ley.
Además, la atribución de la facultad reglamentaria al poder Ejecutivo
se justifica por la necesidad de aligerar la tarea del poder Legislativo
relevándolo de la necesidad de desarrollar y completar en detalle las
leyes para facilitar su mejor ejecución, teniendo en cuenta que el
Ejecutivo está en mejores condiciones de hacer ese desarrollo, 101 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 110. 102 CARPIZO Jorge y MADRAZO Jorge, “Derecho Constitucional”, México, UNAM,
1991 Pág. 64.
197
puesto que se encuentra en contacto más íntimo con el medio en el
cual va a ser aplicada la ley.
Señala Fraga –existiendo mayores facilidades para la modificación
de los reglamentos, el uso de la facultad reglamentaria permite que
la legislación se pueda ir adaptando oportunamente a las
circunstancias cambiantes en que tiene que ser aplicada, adaptación
que no sería posible si dependiera del poder Legislativo, ya que éste
tiene procedimientos más complicados y periodos reducidos de
funcionamiento-103.
Justifican la tesis anterior –sostiene Fraga- los argumentos
derivados de la conexión que el artículo 89, fracción I, tiene con
otros de la misma Constitución, entre los cuales puede citarse el
artículo 92, en donde se fijan los requisitos formales que deben
llenar los reglamentos que expida el Ejecutivo.
Lo anterior –concluye Fraga- demuestra que la facultad
reglamentaria constituye una facultad normal del poder Ejecutivo,
103 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 104 y 105.
198
que no deriva de ninguna delegación legislativa, sino que la tiene
directamente por habérsela otorgado la Constitución104.
El maestro Andrés Serra Rojas, confirma la existencia de la facultad
reglamentaria del Presidente de la República al señalar que dicha
facultad se encuentra reconocida en el artículo 107, fracción VIII,
inciso a), que establece la revisión ante la Suprema Corte y precisa:
-Cuando habiéndose impugnado en la demanda de
amparo, por estimarlos directamente violatorios de
esta Constitución, leyes federales o locales,
tratados internacionales, reglamentos expedidos
por el Presidente de la República de acuerdo con la
fracción I, del artículo 89 de esta Constitución y
Reglamentos de leyes locales expedidos por los
Gobernadores de los Estados, subsista en el
recurso el problema de constitucionalidad-105.
Afirma el maestro Tena Ramírez,
“Que cuando se emplea la palabra “proveer” en la
fracción I del artículo 89, quiere decir que el 104 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 111. 105 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 206.
199
presidente tiene facultad de usar los medios
apropiados para hacer que se observen las leyes
expedidas por el Congreso, tales medios no son los
ejecutivos, porque ya en otro lugar se le confieren al
presidente.
Tienen que ser, pues, medios de la misma naturaleza
de la ley, necesarios para desarrollar en su aplicación
los preceptos contenidos en la ley, lo cual significa
que son de aplicación general, como la ley misma a
la cual se refieren”.
Así, los actos reglamentarios son materialmente legislativos, pero
formalmente administrativos, porque según la Constitución competen
al presidente, lo cual se corrobora si se tiene en cuenta que cuando
la fracción I, dice “en la esfera administrativa”, está concediendo al
Ejecutivo la facultad de expedir disposiciones de carácter general,
que por su naturaleza incumben al Congreso.
Como se ve – sigue Tena Ramírez-, es preciso hacer todo un
esfuerzo de dialéctica para conducir la interpretación gramatical al fin
preconcebido.
200
Así las cosas, en esta facultad reglamentaria del Presidente
encontramos la máxima expresión de la vinculación que existe entre
la actividad legislativa que realiza el Poder encargado de esta
función, y los actos de sanción y promulgación de las leyes que
competen al Poder Ejecutivo.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado la
facultad reglamentaria con la que cuenta el Presidente de la
República de la siguiente forma:
JURISPRUDENCIA Y TESIS AISLADAS - 9A ÉPOCA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA. PRINCIPIOS QUE LA RIGEN.
Según ha sostenido este alto tribunal en numerosos precedentes, el articulo 89, fracción I, constitucional, faculta al presidente de la republica para expedir normas reglamentarias de las leyes emanadas del Congreso de la Unión, y aunque desde el punto de vista material ambas normas son similares, aquellas se distinguen de estas básicamente, en que provienen de un órgano que al emitirlas no expresa la voluntad general, sino que esta instituido para acatarla en cuanto dimana del legislativo, de donde, por definición, son normas subordinadas, de lo cual se sigue que la facultad reglamentaria se halla regida por dos principios: el de reserva de ley y el de subordinación jerárquica a la misma. el principio de reserva de ley, que desde su aparición como reacción al poder ilimitado del monarca hasta su formulación en las constituciones modernas, ha encontrado su justificación en la necesidad de preservar los bienes jurídicos de mayor valía de los gobernados (tradicionalmente libertad personal y propiedad), prohíbe al reglamento abordar materias reservadas en exclusiva a las leyes del congreso, como son las
201
relativas a la definición de los tipos penales, las causas de expropiación y la determinación de los elementos de los tributos; mientras que el principio de subordinación jerárquica, exige que el reglamento este precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida.
Amparo en revisión 1948/94. Proveedora de Señales y Dispositivos para Transito, S.A. de C.V. 16 de junio de 1995. Cinco votos. Ponente: Juan Diaz Romero. Secretaria: Adriana Campuzano de Ortiz.
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo II, agosto de 1995, p. 284.
Derivado de lo anterior, podemos establecer que el reglamento es el conjunto de normas administrativas subordinadas a la ley, obligatorias, generales e impersonales, expedidas unilateral y espontáneamente por el Presidente de la República, los Gobernadores de los Estados o por la Asamblea de Representantes del Distrito Federal en virtud de facultades discrecionales que le han sido conferidas por la Constitución o que resulten implícitamente del ejercicio del Poder Ejecutivo.
IV.2 ELEMENTOS GENERALES DEL REGLAMENTO.
El maestro Serra Rojas, nos señala cuales son los elementos
generales del reglamento. Como fuente del derecho administrativo:
202
1. Es un conjunto de normas de derecho administrativo, que
emanan unilateralmente del Poder Ejecutivo Federal, es
decir, de la suprema autoridad administrativa.
2. Tienen por objeto ejecutar las leyes administrativas que
expida el Congreso de la Unión, sin que el concepto
“ejecución de leyes” se agote en la facultad reglamentaria,
ni asumir la misma fuerza jurídica de la ley.
3. Cuentan con un carácter impersonal y general, que asumen
caracteres semejantes al de la ley.
4. No puede invadir el domino reservado por la Constitución al
legislador, por lo que debe mantenerse el principio de
superioridad de la ley. El reglamento está subordinado a la
ley, en ningún caso puede prevalecer sobre ella.
5. Debe ser promulgado y publicado para que tenga fuerza
legal obligatoria
6. No debe contener otras cargas, restricciones, limitaciones o
modalidades, que las establecidas en la ley106.
106 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 198 y 199.
203
Por su parte Cesar Carlos Garza García, señala “la facultad
reglamentaria es la capacidad autoritaria para especificar la ley, de
tal forma que sea fácil y certeramente aplicable107.
En este sentido, podemos inferir que el reglamento al estar
subordinado a la ley y derivar de ésta tiene ciertos límites.
a. Principio de primacía de la ley.- implica que dada la
jerarquía superior de la ley al reglamento, aquélla no puede
ser modificada por éste. Principio basado en la autoridad
formal de las leyes, reconocida en el inciso f) del artículo 72
de la Constitución.
b. Principio de autoridad formal de la ley.- indica que para
poder modificar, reformar, derogar o abrogar una ley,
deberá seguirse el mismo procedimiento que, el idóneo para
su creación.
c. Principio de reserva de la ley.- establece que hay materias
que sólo pueden ser reguladas por una ley (acto jurídico de
derecho público formalmente legislativo y ejecutivo, y
107 GARZA García Cesar Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Mc Graw
Hill, Pág. 147.
204
materialmente legislativo), por lo que, no hay materias
propias de los reglamentos.
IV.3 TIPOS DE REGLAMENTOS.
La legislación mexicana considera los siguientes tipos de
reglamentos administrativos o reglamentos de autoridad:
A. Reglamentos Ejecutivos o reglamentos de ejecución.- son a
los que se refiere la fracción I, del artículo 89 de la
Constitución y tienen por finalidad reglamentar las leyes que
expide el Congreso de la Unión. Tienen por finalidad
desarrollar las normas contenidas en las leyes.
En ocasiones se requiere del mandato expreso de la ley
para reglamentar sus preceptos.
B. Los reglamentos autónomos.- por disposición constitucional,
son excepciones a la regla de que los reglamentos siempre
deben estar directamente subordinados a una ley ordinaria,
en sentido lato; éstos detallan directamente un dispositivo
constitucional.
205
En México sólo existen reglamentos autónomos en los
siguientes casos:
- Reglamentos gubernativos, regulan aquellas
actividades sociales que el poder público
reglamenta108.
- Reglamentos de policía o bandos de policía, se
refieren a aquellos que tienen por finalidad mantener el
orden y la tranquilidad.
- Reglamentos que regulan la extracción y utilización de
las aguas del subsuelo, cuando lo exija el interés
público o la afectación a otros aprovechamientos109.
C. Reglamentos interiores de la Administración Pública.- que
contienen el poder disciplinario de la misma, que tienen por
finalidad regular el orden y la disciplina en los servicios
públicos y demás funciones administrativas.
D. Reglamento administrativo.- el cual se define como toda
declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función
108 Artículo 21, primer párrafo de la Constitución. 109 Artículo 27, quinto párrafo de la Constitución.
206
administrativa que produce efectos jurídicos generales en
forma directa.
Es una declaración, porque es una manifestación de
voluntad, conocimiento o juicio, esto es, un acto
administrativo y no un mero hecho administrativo que es tan
sólo la actuación material de un órgano administrativo.
Es unilateral por oposición a bilateral, porque interviene una
sola parte que es la administración.
Se realiza en ejercicio de la función administrativa porque,
en este caso la realiza un órgano administrativo competente
y la competencia reglamentaria es inherente a la
administración, y produce efectos jurídicos generales
directos porque el carácter normativo atañe a la esencia
misma del reglamento, es una norma jurídica de carácter
general que produce efectos jurídicos para un número
indeterminado de personas y de casos110.
110 VALLS Hernández Sergio, Facultad Reglamentaria del Ejecutivo Federal,
SCJN.
207
IV.4 NATURALEZA JURÍDICA.
Definido el reglamento, y habiendo analizado los distintos tipos de
éstos, debemos referirnos a su naturaleza jurídica.
Al respecto, encontramos diversas opiniones de tratadistas:
García de Enterría –El reglamento es un acto de la administración,
pero no un acto administrativo, cuyo lugar sistemático se encuentra
siempre y sólo en el campo de las fuentes del derecho
administrativo-111.
Serra Rojas –El reglamento es un acto de la administración sujeto al
derecho administrativo, sometido al principio de legalidad y
fiscalizable en la vía contencioso-administrativa-112.
Tena Ramírez –El reglamento, como la ley, es una disposición de
carácter general y abstracto, sancionada por la fuerza pública; es,
pues, un acto objetivamente legislativo-113.
111 Citado por el Maestro Andrés Serra Rojas. 112 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 205. 113 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Pág. 468.
208
Carre de Malberg –El acto reglamentario constituye un acto de
carácter administrativo, porque emana de la autoridad administrativa
como acto de ejecución de las leyes-114.
Gabino Fraga –Considera al acto reglamentario como un acto
administrativo; pero que desde el punto de vista material identifica al
reglamento con la ley, porque en ésta encuentra los mismos
caracteres que en aquél-115.
El Ministro Sergio Valls Hernández considera al reglamento de la
siguiente manera: –El reglamento formalmente es de naturaleza
administrativa porque proviene de una autoridad administrativa y
está encaminado a proveer lo relativo a la instrumentación y
aplicación de una ley-116.
De lo anterior, podemos señalar que el reglamento tiene una
naturaleza jurídica de acto de la administración, general, abstracto e
impersonal, emitido por el Poder Ejecutivo mediante la facultad
otorgada por la fracción I, del artículo 89 de la Constitución.
114 Citado por el Maestro Gabino Fraga. 115 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág.106. 116 VALLS Hernández Sergio, Facultad Reglamentaria del Ejecutivo Federal,
SCJN.
209
Así, las Normas Oficiales Mexicanas que como se ha visto en el
desarrollo del presente trabajo, son generales, abstractas e
impersonales, podrían tener una naturaleza jurídica de reglamento,
puesto que cada una de ellas desarrolla la materia que le compete a
modo de reglamentar los parámetros, lineamientos, categorías,
niveles, etc., de ciertos productos o servicios.
Pero esta supuesta naturaleza jurídica de reglamento, se evapora al
analizar la forma de creación de las Normas Oficiales Mexicanas, ya
que éstas son emitidas al amparo de la LFSMN por conducto de los
Secretarios de Estado, quienes no cuentan con facultades para
reglamentar.
Al respecto, el maestro Serra Rojas señala –La función
reglamentaria es una función que específicamente corresponde en la
doctrina y en la jurisprudencia al Presidente de la República, sin que
esta facultad pueda delegarse-117.
Siguiendo este criterio, el maestro Tena Ramírez al concluir que la
facultad reglamentaria del poder ejecutivo es una excepción al
principio de separación de poderes, señala:
117 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 200.
210
“La excepción de que hablamos se estableció por la
Constitución a favor exclusivamente del Presiente de
la República, nunca de los Secretarios de Estado, ni
de ningún otro órgano dependiente del Ejecutivo. Ni
siquiera la misma ley puede delegar en nadie la
facultad reglamentaria que corresponde al
Presidente, pues en tal caso la ley usurparía el lugar
de la Constitución al ampliar la excepción a casos no
señalados en aquélla”118.
El maestro Cesar Carlos Garza señala:
“La facultad reglamentaria es propia y exclusiva del
Ejecutivo y, además, la Constitución no le autoriza
para delegarla, por lo que, atendiendo al principio de
legalidad con referencia al derecho público, el
Presidente está incapacitado para delegar, ni aunque
una ley ordinaria se lo permitiera”119.
118 TENA Ramírez Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Porrúa, Págs.
468 y 469. 119 GARZA García Cesar Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. Mc Graw
Hill, Pág. 149.
211
En tal virtud, si las Normas Oficiales Mexicanas son emitidas de
acuerdo a la señalado por la LFSMN, que faculta a los Secretarios
de Estado del ramo sobre el que verse la norma a emitirlas, esta
confiriendo facultad indelegables, según lo establecido por la
Constitución, lo que haría de las Normas Oficiales Mexicanas, de
tener una naturaleza jurídica de reglamento, inconstitucionales.
Aunado a la ya tan mencionada inconstitucionalidad de dicha ley, al
haber sido emitida por el poder legislativo sin contar con atribuciones
para ello.
Por otra parte, bajo la óptica de los principios de primacía de la ley y
reserva de la ley, las Normas Oficiales Mexicanas no pueden
reglamentar materias exclusivas de la ley y mucho menos ir más allá
de lo establecido por ésta, lo que inmediatamente les quita el
carácter de reglamento, ya que de serlo irían más allá de la ley
convirtiéndolas una vez más en inconstitucionales.
Con estas afirmaciones, podemos concluir que las Normas Oficiales
Mexicanas aún y cuando cuentan con las características de ser
generales, abstractas e impersonales, no pueden ni deben tener una
naturaleza jurídica de reglamento.
212
213
CAPÍTULO V. NORMA OFICIAL MEXICANA ¿CÓMO ACTO ADMINISTRATIVO?
Al haber quedado claro en los dos capítulos anteriores, que las
Normas Oficiales Mexicanas no cuentan con las características para
ser una ley ni un reglamento, intentaremos determinar si éstas,
cuentan con las características para ser un acto administrativo.
V.1 ACTO ADMINISTRATIVO
Para entender lo que es un acto administrativo, es necesario
entender que es el Derecho Administrativo, el cual podemos definirlo
como: “la parte del derecho público que tiene por objeto la
organización, los medios y las formas de actividad de la
administración pública y las relaciones jurídicas consiguientes entre
ella y los demás sujetos”120.
120 ZANOBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Parte General, Editorial
Acayú, Buenos Aires Argentina, Pág.39.
214
El maestro Eduardo García de Enterría, lo define de la siguiente
forma: -El Derecho Administrativo es el Derecho propio y específico
de las Administraciones Públicas en cuanto personas-121.
De tal manera, que el Derecho Administrativo es el conjunto de
normas jurídicas que organiza la actividad de la administración
pública, que al encauzar el ejercicio de la función administrativa en
forma unilateral o contractual, se manifiesta en una intensa actividad
que se traduce en numerosos actos de naturaleza diversa creadores
de derechos y obligaciones.
De la definición de Derecho Administrativo, encontramos a la
actividad administrativa, que es la actividad que se realiza dentro de
la esfera de derecho público; cuya finalidad principal es la de dar
satisfacción al interés general.
La actividad administrativa comprende las medidas necesarias para
salvaguardar el orden público, la tranquilidad, seguridad y salubridad
pública; por medio de intervenciones tendientes a regular y fomentar
la actividad de los particulares; por medio de los servicios públicos
que otorguen prestaciones para satisfacer las necesidades
121 GARCÍA De Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo I, Editorial
Civitas, Madrid, 1982, Pág. 31.
215
colectivas y por la gestión directa en la vida económica, cultural y
asistencial.
Así, la función administrativa se concreta en actos jurídicos,
consistentes en una declaración de voluntad en ejercicio de una
potestad administrativa y hechos y operaciones materiales.
Por lo que el acto administrativo lo podemos definir según el maestro
Andrés Serra Rojas como:
“El acto administrativo es un acto jurídico, una
declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento y
de juicio, unilateral, externa, concreta y ejecutiva, que
constituye una decisión ejecutoria, que emana de un
sujeto: la Administración Pública, en el ejercicio de
una potestad administrativa, que crea, reconoce,
modifica, transmite o extingue una situación jurídica
subjetiva y su finalidad es la satisfacción del interés
general”122.
El maestro Zanbini lo define:
122 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 238.
216
“Cualquier declaración de voluntad, deseo,
conocimiento, juicio, cumplida por un sujeto de la
administración pública en el ejercicio de una potestad
administrativa”123.
En consecuencia, podemos definir al acto administrativo como un
acto jurídico, de derecho público, que emana de la Administración
Pública; y sometido al Derecho Administrativo.
V.2 ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Zanbini, señala que existen dos tipos de elementos del acto
administrativo:
(i) Los esenciales.- son tales elementos que sirven para dar
vida al acto administrativo y sin los cuales éste o no tiene
ninguna importancia o es un acto propio de una categoría
jurídica diversa.
123 ZANOBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Parte General, Editorial
Acayú, Buenos Aires Argentina, Pág.312.
217
(ii) Los no esenciales.- aquellos que de no aparecer el acto
administrativo sigue siendo jurídicamente válido124.
La doctrina mexicana, clasifica los elementos del acto administrativo
en:
Elementos subjetivos.- por definición el acto administrativo no puede
ser realizado sino por un sujeto de la administración pública. Es el
órgano de la administración que lo realiza, que exige ser realizado
por quién tiene aptitud legal para ello.
La competencia en derecho administrativo tiene una significación
idéntica a la capacidad en derecho privado; es decir, el poder legal
de ejecutar determinados actos. Constituye la medida de las
facultades que corresponden a cada uno de los órganos de la
Administración. La competencia requiere siempre un texto expreso
de la ley para que pueda existir.
En el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la
excepción, mientras que en el derecho administrativo rige el principio
inverso; es decir, que la competencia debe justificarse expresamente
en cada caso. 124 ZANBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Parte General, Editorial
Acayú, Buenos Aires Argentina, Pág.39.
218
De ahí que se vuelve a insistir en la falta de competencia de las
Secretarías de Estado para emitir, Normas Oficiales Mexicanas, ya
que de ser éstas un acto administrativo, los Secretarios de Estado
como sujetos encargados de su emisión no cuentan con facultades
para emitirlas, violando con ello el principio de legalidad consagrado
por los artículos 14 y 16 de la Constitución.
Los elementos subjetivos son los siguientes:
a) Administración,
b) Órganos,
c) Competencia e investidura legítima del titular del órgano.
Elementos objetivos.- es la cosa, la actividad, la relación de que se
ocupa y por el que dispone, juzga, certifica lo que resulta de su
contenido.
a) El objeto del acto administrativo debe ser determinado o
determinable, posible y lícito. El objeto o contenido del acto
administrativo forma la sustancia que lo determina, es decir,
aquello que el acto decide, certifica, opina, dispone o
219
permite. Alude a la resolución que en caso concreto adopta
la autoridad.
b) El motivo que es el antecedente o presupuesto que precede
al acto y lo provoca, es decir, su razón de ser o razones que
mueven a realizar el acto. Es el antecedente que lo provoca,
es la situación legal o de hecho prevista por la ley como
presupuesto necesario de la actividad administrativa.
c) La finalidad es el propósito de interés público contenido en
la ley.
Elementos formales.- expresión externa del acto, que se integra con
el procedimiento, la forma de la Declaración y la notificación.
Constituye un elemento externo que viene a integrar el acto
administrativo, comprende todos los requisitos que la ley señala
como necesarios para la expresión de la voluntad que genera la
decisión administrativa.
La voluntad.- el acto administrativo debe estar formado por una
voluntad libremente manifestada. Elemento que puede parecer
propio de una categoría de actos administrativos, los que constituyen
una declaración de voluntad establecida en la ley.
220
V.3 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
El maestro Zanbini, al hacer la clasificación de los actos
administrativos establece una primera distinción al considerar
primero el elemento subjetivo, en segundo lugar al elemento de la
voluntad y por último el del contenido125.
Por su parte, Gabino Fraga utiliza para la clasificación de los actos
administrativos cinco criterios126.
Por otro lado el maestro Andrés Serra Rojas, establece nueve
criterios de clasificación de los actos administrativos127.
De ahí, que en el presente trabajo conjuntaremos los criterios
doctrinales señalados para intentar clasificar no solo a los actos
administrativos, sino también, encuadrar a las Normas Oficiales
Mexicanas en una supuesta naturaleza jurídica de acto
administrativo, en una de las siguientes clasificaciones de los actos
administrativos.
125 ZANBINI Guido, Curso de Derecho Administrativo, Ed. Acayú, Págs. 323 a 345. 126 FRAGA GABINO, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 229 a 254. 127 SERRA Rojas Andrés, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Págs. 244 a 253.
221
a. Por la naturaleza misma de los actos.- se clasifican en
dos categorías: actos materiales, que no producen efectos
de derecho y actos jurídicos, si engendran consecuencias
jurídicas.
b. Por las voluntades que intervienen en su formación.-
pueden constituirse por una voluntad única o por actos
formados por el concurso de varias voluntades y son:
b.1 Simples.- son todos aquellos que se concentran en la
manifestación de voluntad de un solo sujeto y de un
solo órgano del mismo. Es también llamado unilateral y
es aquél en el que interviene una sola voluntad de un
ente administrativo se individual o colectivo, es decir, la
voluntad de la administración pública se manifiesta en
forma unilateral.
b.2 Complejos.- son los resultantes del concurso de la
voluntad de varios órganos o de varios sujetos de la
administración pública. Éste puede ser bilateral o
plurilateral, varias personas u órganos que se unen en
una sola voluntad.
222
De los actos complejos, se desprenden otras clases de
actos administrativos:
b.2.1 Acto Colegial.- son los actos emanados de
diversos consejos o comisiones, juntas o
cuerpos que colaboran con la administración
pública, ambas voluntades tienen la misma
finalidad.
b.2.2 Acto Unión.- en este acto intervienen varias
voluntades, pero ni su finalidad es idéntica, ni
su efecto es el de dar nacimiento a una
situación jurídica individual.
b.2.3 Contrato.- es un acto jurídico en el que
concurren varias voluntades, pero no se
puede considerar como un acto administrativo,
ni como acto propio de la función
administrativa, en éste, las voluntades se
dirigen a fines diversos y por lo general
contrapuestos.
223
b.3 Por la relación que dichas voluntades guardan con la ley.- los actos administrativos se clasifican en:
b.3.1 Actos obligatorios, reglados o vinculados.-
consisten en la mera ejecución de la ley, el
cumplimiento de una obligación que la norma
impone a la administración cuando se han
realizado determinadas condiciones de hecho.
Es un acto que constituye la mera ejecución
de la ley.
b.3.2 Acto discrecional.- tiene lugar cuando la ley
deja a la administración un poder libre de
apreciación para decidir si realiza o no,
concede o no, ejecuta o no un acto.
c. Por el radio de acción de los actos administrativos:
c.1 Internos.- aquellos que tienen eficacia dentro de la
organización administrativa y no producen efectos
respecto a tercero.
c.2 Externos.- aquellos que realizan las actividades
fundamentales del Estado o sea a las que corresponde
224
prestar los servicios a su cargo y las de ordenar y
controlar la acción de los particulares, producen
efectos con relación a terceros.
d. Por su finalidad.- los actos administrativos se pueden
separar en actos preliminares y de procedimiento, en
decisiones o resoluciones y en actos de ejecución.
d.1 Actos preliminares y de procedimiento.- son todos
aquellos actos que no son sino un medio, un
instrumento para realizar los actos que constituyen el
principal fin de la actividad administrativa.
d.2 Actos de ejecución.- son todos aquellos actos, unos de
orden material y otros de orden jurídico, que tienden a
hacer cumplir forzadamente las resoluciones y
decisiones administrativas, cuando el obligado no se
allana voluntariamente a ello.
d.3 Actos instrumentales.- son los medios para realizar las
actividades administrativas y comprenden actos
preliminares, de trámite o preparación o en general de
procedimiento.
225
e. Por su contenido y efectos jurídicos.- los actos
administrativos pueden clasificarse en las siguientes
categorías:
e.1 Actos que amplían la esfera jurídica de los particulares,
entre estos se están:
La admisión.- acto que tiene por objeto permitir el
ingreso de una persona para que forme parte de una
institución, con el fin de que pueda gozar de ciertos
derechos y servicios públicos.
La concesión.- acto que jurídicamente confiere a un
particular un derecho subjetivo, una condición jurídica
o un nuevo derecho, por medio del cual el poder
público le transfiere derechos o facultades
administrativas, conceden el manejo o explotación de
un servicio público o la explotación y aprovechamiento
de bienes del domino del Estado.
La autorización.- es un acto unilateral de la
administración pública, el cual se otorga con relación a
los servicios públicos, y por medio de ella la autoridad
226
administrativa faculta a una persona privada o pública
para realizar un acto administrativo como ejercicio de
un poder jurídico o un derecho preexistente, al
comprobarse que se han satisfecho los requisitos
legales para el ejercicio de un desarrollo.
El permiso.- alude a levantar una prohibición.
La licencia.- no determina el nacimiento de un nuevo
derecho a favor de una persona, sino la eliminación de
un requisito jurídico, para poder ejercitar un derecho
conferido por el propio poder.
La aprobación.- acto por medio del cual la autoridad
administrativa superior controla y vigila los actos
emitidos por determinadas autoridades administrativas
inferiores.
La dispensa o condonación.- es el acto administrativo
que exime a un particular del cumplimiento de una
obligación prescrita por la ley.
e.2 Actos destinados a limitar la esfera jurídica de los
particulares:
227
Órdenes administrativas.- actos administrativos que
imponen a los particulares una obligación de dar o
hacer o de no hacer, llamándose, según el caso,
mandatos o prohibiciones, tienen por objeto castigar
las infracciones de las leyes, como la multa, el
decomiso, la clausura, el arresto, que son impuestas
por la administración.
La expropiación.- actos administrativos por medio del
cual la autoridad administrativa ejercita coacción sobre
los particulares que se niegan a obedecer
voluntariamente los mandatos de la ley o las órdenes
de la referida autoridad. Es una transferencia coactiva
de derechos, que impone a los particulares la cesión
de sus propiedades al poder público, mediante ciertos
requisitos y con arreglo al interés general.
La revocación.- retiro de un acto válido por otro,
apoyado en causas supervenientes.
f. Actos de autoridad y actos de gestión:
228
f.1 Actos de autoridad.- llamados actos del poder público
o de su actuación soberana, es Estado procede
autoritariamente por medio de mandatos que son
expresión de su voluntad y se fundan en razones de
orden público.
f.2 Actos de gestión.- el Estado no siempre manda, ni es
necesario que haga valer su autoridad, pues en
ocasiones se equipara a los particulares para hacer
más frecuentes, efectivas y seguras las relaciones con
ellos, se coloca en el mismo plano y prescinde de sus
privilegios y prerrogativas de soberano y su voluntad
suerte efecto
g. Acto condición.- es el que se realiza para condicionar la
aplicación de una ley a un caso concreto, como el acto del
nombramiento que atribuye a una persona una situación
jurídica general.
h. Acto subjetivo.- creador de situaciones jurídicas
individuales que comprende una situación jurídica particular
como el contrato.
229
i. Acto administrativo declaratorio.- todas las declaraciones
sobre determinadas propiedades de personas o cosas, de
cuya existencia o ausencia, dependen determinadas
consecuencias jurídicas o administrativas.
j. Acto administrativo registral.- inscripción en un registro
público, o el otorgamiento de un documento especial.
V.4 LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Definido el acto administrativo, y habiendo establecido cuales son
sus elementos y los distintos tipos de éstos, analizaremos los
elementos y requisitos con los que debe contar para tener una
eficacia jurídica creadora de derechos y obligaciones, esto es, los
elementos formales que exige para su validez la LFPA.
Asimismo, y a la luz de los elementos formales que establece dicha
ley, intentaremos determinar si las Normas Oficiales Mexicanas
cuentan con una naturaleza jurídica de acto administrativo que les
permita crear derechos y obligaciones a los particulares.
El artículo 3, de la ley en comento establece lo siguiente:
230
Artículo 3.- Son elementos y requisitos del acto
administrativo:
I. Ser expedido por órgano competente, a través de
servidor público, y en caso de que dicho órgano
fuere colegiado, reúna las formalidades de la ley o
decreto para emitirlo;
Este requisito ha sido planteado desde el inicio del presente trabajo,
ya que se ha insistido en la ausencia de facultades tanto del
Congreso de la Unión para legislar en materia de normalización,
como del jefe del Poder Ejecutivo, él cual no cuenta con facultades
para emitir las Normas Oficiales Mexicanas, pero sobre todo la falta
de competencia de los Secretarios de Estado para expedirlas, ya
que si el Presidente no cuenta con dicha facultad es jurídicamente
imposible que las delegue en sus secretarios.
De este aspecto, partimos para poder expresar la propuesta de
solución que se plantea en el presente trabo, propuesta que tiene
como fin conferir facultades constitucionales al Congreso de la Unión
para que a su vez, éste las delegue en el Poder Ejecutivo por
conducto de los Secretarios de Estado.
231
La propuesta señalada, será detalladamente explicada en el capítulo
IX de este trabajo.
II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo;
determinado o determinable; preciso en cuanto a
las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por
la ley;
Este requisito formal de contar con un objeto determinado o
determinable, no tiene discusión en las Normas Oficiales Mexicanas,
puesto que éstas cuentan con un objeto lícito y de protección al
interés general. Lo que está a discusión es la forma en la que dicho
objeto surge a la vida jurídica creando derechos y obligaciones a los
particulares.
III. Cumplir con la finalidad de interés público
regulado por las normas en que se concreta, sin
que puedan perseguirse otros fines distintos;
Es claro que las Normas Oficiales Mexicanas, están encaminadas a
proteger el interés general proveyendo de una figura supuestamente
jurídica que determine con precisión las características que deben
de tener ciertos productos o la prestación de determinados servicios.
232
Es por ello, que las Normas Oficiales Mexicanas a la luz de su
finalidad si cumplen con el propósito de proteger el interés general.
IV. Hacer constar por escrito y con la firma autógrafa
de la autoridad que lo expida, salvo en aquellos
casos en que la ley autorice otra forma de
expedición;
Las Normas Oficiales Mexicanas, si constan por escrito incluso éstas
son publicadas en el Diario Oficial de la Federación, pero como se
ha analizado no cuentan con la firma autógrafa de la autoridad que
la expide.
En este sentido, si las Normas Oficiales Mexicanas fueran un acto
jurídico estás deberían de establecer actos concretos e individuales,
por lo que su expedición tendría que estar firmada por la autoridad
competente.
En el caso de que las Normas Oficiales Mexicanas tuvieran una
naturaleza jurídica de reglamento, éstas deberían de ser emitidas
por el Presidente de la República.
V. Estar Fundado y Motivado;
233
Es este requisito formal, el más importante en todo acto de gobierno
ya sea legislativo o ejecutivo, puesto que su falta de motivación y
fundamentación infringe garantías individuales.
Por lo que, en el caso de las Normas Oficiales Mexicanas dicho
requisito no puede ser debidamente cumplido, ya que como se ha
desarrollado, las mismas no pueden estar debidamente fundadas al
carecer los Secretarios de Estado de la competencia para emitirlas.
De ahí, que si el Congreso de la Unión no cuenta con facultades
constitucionales para legislar en materia de normalización, la LFSMN
carece de fundamento constitucional, razón por la cual, la emisión de
las Normas Oficiales Mexicanas no tiene un debida motivación y
fundamentación, lo que las convierte en inconstitucionales.
Aunado a lo anterior, si el Presidente no cuenta con facultades para
emitir este tipo de ordenamientos jurídicos, no es viable pensar en
que delegue facultades que no tiene a sus Secretarios de Estado, lo
que hace inconstitucionales a las Normas Oficiales Mexicanas.
En el supuesto sin conceder que las Normas Oficiales Mexicanas
fueran un reglamento, también carecerían del requisito formal de
fundamentación y motivación, puesto que éstas no son emitidas por
234
el Presidente en el uso de su facultad reglamentaria, y de serlo irían
más allá de la ley que reglamentan.
Así, que como se ha mencionado en repetidas ocasiones las
Normas Oficiales Mexicanas al carecer de una debida
fundamentación y motivación, tanto en su supuesto carácter de
reglamento o acto administrativo infringe la garantía de seguridad
jurídica consagrada por los artículos 14 y 16 de la Constitución.
VI. Derogada
VII. Ser expedido sujetándose a las disposiciones
relativas al procedimiento administrativo previstas
en esta Ley;
Las Normas Oficiales Mexicanas, se emiten de acuerdo al
procedimiento establecido por la LFSMN, ley que carece de validez
constitucional y no conforme a la LFPA como lo establece la fracción
en comento.
Asimismo, si las Normas Oficiales Mexicanas fueran un acto
administrativo, éstas deberían ser expedidas de acuerdo a la LFPA,
lo que al no ocurrir así trae como resultado la falta de un requisito
formal para su existencia y validez.
235
En el supuesto sin conceder, de que las LFSMN contara con validez
constitucional, ésta debería de especificar expresamente su remisión
a la LFPA como ley supletoria, lo que como se puede apreciar no se
establece.
VIII. Ser expedido sin que medie error sobre el objeto,
causa o motivo, o sobre el fin del acto;
IX. Ser expedido sin que medie dolo o violencia en su
emisión;
X. Mencionar el órgano del cual emana;
XI. Derogado
Las Normas Oficiales Mexicanas, en cierto sentido si cumplen con
estos tres requisitos formales, ya que no media error en su objeto,
causa o motivo, ni sobre el fin de las mismas, además de que son
expedidas sin dolo o violencia puesto que su fin es de interés
general, aunado a que en su publicación, se menciona con claridad
la Secretaría o Secretarías de Estado que participan en su
expedición.
236
XII. Ser expedido sin que medie error respecto a la
referencia específica de identificación del
expediente, documentos o nombre completo de
las personas;
En este requisito formal, encontramos la diferencia más palpable
entre los actos administrativos y las Normas Oficiales Mexicanas, los
primeros se refieren a actos concretos e individuales que surgen en
referencia específica de un acto de la administración pública, por lo
que deben estar identificados en un expediente, mientras que las
segundas se refieren a actos abstractos, impersonales y generales,
razón por la cual, no surgen de un acto administrativo.
XIII. Ser expedido señalando lugar y fecha de emisión;
Las Normas Oficiales Mexicanas, no requieren de este requisito
formal puesto que es subsanable al ser publicadas en el Diario
Oficial de la Federación, que establece su entrada en vigor.
XIV.Tratándose de actos administrativos que deban
notificarse deberá hacerse mención de la oficina
en que se encuentra y puede ser consultado el
expediente respectivo;
237
Este es el requisito formal, en el que más dudas encontramos al
referirnos a las Normas Oficiales Mexicanas. La notificación de su
vigencia se hace mediante el Diario Oficial de la Federación, lo que
como asentamos en la fracción anterior le da un cierta validez.
Pero el problema surge, cuando dicha notificación se refiere a un
supuesto incumplimiento de una Norma Oficial Mexicana, ya que el
procedimiento establecido en la LFSMN tiene muchas lagunas que
no pueden ser subsanadas con la ley en comento, en virtud de que
son leyes totalmente opuestas que en ninguna de éstas se hace la
remisión de supletoriedad entre ellas.
XV. Tratándose de actos administrativos recurribles
deberá hacerse mención de los recursos que
procedan, y
Las Normas Oficiales Mexicanas, no son un acto administrativo que
pueda ser recurrido, ya que si los particulares no están de acuerdo
con ellas, solamente pueden hacer sus comentarios en el periodo
correspondiente a la normalización y evaluación, pero dichos
comentarios e inconformidades no son obligatorios para la autoridad
administrativa que intenta emitirlas.
238
Ahora bien, lo que si puede llegar a ser impugnable son las
violaciones constitucionales que éstas por su sola vigencia o por los
vicios procedimentales que engendran causen algún agravio a los
particulares que infrinjan sus garantías constitucionales.
XVI. Ser expedido diciendo expresamente todos los
puntos propuestos por las partes o establecidos
por la ley.
Requisito formal que en definitiva no puede ser tomado en cuenta al
tratarse de una Norma Oficial Mexicana, ya que en éstas no existen
puntos propuestos por las partes al ser emitidas por la voluntad de la
administración.
Pero el vicio más evidente a resaltar de este requisito formal
establecido por la LFPA, es en relación a los actos administrativos,
puesto que éstos están fundados en las leyes que a su vez cuentan
con un fundamento constitucional. Lo que como se ha hecho valer
en el presente trabajo, no existe en el caso de las Normas Oficiales
Mexicanas, puesto que su fundamento constitucional es nulo.
239
V.5 DIFERENCIAS ENTE EL ACTO ADMINISTRATIVO Y EL REGLAMENTO
Como vimos en el capítulo IV, el reglamento es un acto de
naturaleza administrativa, en virtud de que es emitido por el Poder
Ejecutivo con forme a lo establecido por la fracción I del artículo 89
de la Constitución, pero no es un acto administrativo.
Se realiza en ejercicio de la función administrativa, por un órgano
administrativo competente el Presidente de la República y la
competencia reglamentaria es inherente a la administración, produce
efectos jurídicos generales directos porque el carácter normativo
atañe a la esencia misma del reglamento.
Es una norma jurídica de carácter general que produce efectos
jurídicos para un número indeterminado de personas y de casos. De
este planteamiento, es claro que el reglamento sea un acto de
naturaleza administrativa.
De tal manera que si el reglamento no es un acto administrativo,
debe tener diferencias con éste, las cuales son:
240
• El reglamento es una norma que mantiene su vigencia hasta
que sea derogada, en tanto que el acto administrativo se
agota con su cumplimiento.
• El acto administrativo es una potestad administrativa distinta
a la potestad reglamentaria.
• El acto administrativo emana de una autoridad
administrativa, unitaria o colegiada, en el ejercicio de la
función administrativa, mientras que el reglamento surge de
la facultad otorgada por la fracción I, del artículo 89
Constitucional al Presidente, para proveer en la esfera
administrativa a su exacta observancia.
• El acto administrativo, produce efectos jurídicos directos e
inminentes, porque ellos provienen del mismo acto, mientras
que los reglamentos establecen la voluntad del poder
Ejecutivo para proveer en la exacta observancia de las leyes
emanadas del Congreso de la Unión.
• El reglamento no es un acto administrativo, sino un acto
formalmente administrativo por originarse en la
administración pública y materialmente legislativo por crear
241
una situación jurídica general, expresión de la función
normativa de la administración pública; mientras que el acto
administrativo crea una situación jurídica concreta.
El maestro Eduardo García de Enterría, señala:
“El acto administrativo es la declaración de voluntad,
de juicio, de conocimiento o de deseo realizado por la
Administración en ejercicio de una potestad
administrativa distinta de la potestad
reglamentaria”128.
El acto administrativo, se considera formalmente como el acto
legítimamente realizado por la Administración Pública y
materialmente como el acto que limita sus efectos a situaciones
jurídicas concretas o particulares, y en los casos de los actos
condición y subjetivo o circunstancias necesarias para que el acto
administrativo produzca sus efectos legales.
De las clasificaciones anteriores, no es prácticamente imposible
encuadrar a las Normas Oficiales Mexicanas, ya que los actos
administrativos independientemente de sus características 128 GARCÍA De Enterría Eduardo, Curso de Derecho Administrativo I, Ed. Civitas,
Madrid, 1982, Pág. 456.
242
únicamente pueden establecer situaciones jurídicas concretas e
individuales.
Por lo que, si las Normas Oficiales Mexicanas establecen
situaciones generales y abstractas, éstas no pueden ser clasificadas
como un acto administrativo, aún y cuando surjan a la vida jurídica
por medio de un sujeto de la administración pública como los son los
Secretarios de Estado, pero en el supuesto sin conceder de que
éstas fueran un acto administrativo de carácter general como lo
señala el artículo 4 de la LFPA, éstas deberían contar con el
refrendo.
De lo anterior, podemos concluir que las Normas Oficiales
Mexicanas, al ser un ordenamiento general abstracto e impersonal,
no tienen naturaleza jurídica de acto administrativo, por lo que no
pueden imponer obligaciones a los particulares, ya que como se ha
mencionado en el presente capítulo, los actos administrativos sólo
pueden crear situaciones concretas e individuales.
243
CAPÍTULO VI. VIOLACIONES CONSTITUCIONALES
Analizada la falta de naturaleza jurídica de la Normas Oficiales
Mexicanas, puesto que éstas como se expresó en los capítulos
precedentes no cuentan con las características para ser una ley, un
reglamento, ni un acto administrativo, no pueden ni deben imponer
obligaciones a los gobernados, pues de hacerlo, éstas se convierten
en inconstitucionales.
Asimismo, como se planteó en el capítulo anterior, las Normas
Oficiales Mexicanas tampoco cuentan con las características para
ser un acto administrativo, lo que también las convierte en
inconstitucionales, aunado a que suponiendo sin conceder fueran un
acto jurídico, estas al ser generales y abstractas irían más allá del
ámbito de competencia de un acto administrativo, puesto que éstos
son concretos e individuales.
De ahí, que podemos concluir que al provenir de una ley
inconstitucional e imponer derechos y obligaciones a los gobernados
e incluso sanciones por su supuesto incumplimiento, violan garantías
constitucionales como se demostrará en el presente capítulo.
244
VI.1 VIOLACIÓN DE LA LFSMN A LA GARANTÍA DE LEGALIDAD, PREVISTAS POR LOS ARTÍCULOS 14 Y 16, AL CARECER DE LA DEBIDA FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, EN RELACIÓN CON EL ARTÍCULO 73 DE LA CPEUM, AL LEGISLAR EN UNA MATERIA EN LA CUAL EL CONGRESO DE LA UNIÓN NO TIENE FACULTADES.
Como se ha establecido en el desarrollo del presente trabajo, la
LFSMN, así como su Reglamento resultan violatorios de las
garantías de fundamentación y motivación, establecidas en los
artículos 14 y 16 de nuestra Constitución, en virtud de que el
Congreso de la Unión carece de facultades para legislar en materia
de normalización, ya que la materia de normalización no se
encuentra contemplada en el artículo 73 Constitucional.
El artículo 73 de nuestra Carta Magna, establece las facultades con
las que cuenta el Congreso de la Unión, y de un análisis realizado al
mismo se puede dilucidar que no le confiere facultades para legislar
en materia de normalización, lo que convierte a la LFSMN en una ley
inconstitucional, al ser emitida sin facultades constitucionales
expresas.
245
Derivado de lo anterior, y con base en lo establecido por el artículo
124 constitucional, “lo que no le está expresamente conferido a los
funcionarios federales, se entiende reservada a los Estados”129.
En este contexto, serian las legislaturas de los Estados, las
facultadas para emitir leyes en materia de normalización, situación
que de ninguna manera se intenta establecer en el presente trabajo,
puesto que la normalización es una materia que atañe a toda la
Federación en una semejanza con la materia del comercio.
Así las cosas, si una Ley Federal es emitida en contravención a lo
dispuesto por los artículos 73 y 124 de nuestra Carta Magna, ésta
por si sola es inconstitucional, violando las garantías individuales de
fundamentación y motivación que consagran los artículos 14 y 16
constitucionales.
La fracción XVIII del artículo 73, consagra la facultad otorgada por la
constitución al Congreso de la Unión para adoptar un sistema de pesas y medidas y legislar sobre dicha materia, lo que nos da el fundamento constitucional para la existencia de la antigua Ley sobre Pesas y Medidas de 1928.
129 Artículos 73 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
246
Pero dicho numeral, no puede ser el fundamento de la LFSMN, en cuanto a la materia de normalización, puesto que del precepto en cuestión y de ninguna otra facción del mismo artículo, se desprenden facultades para legislar en esa materia.
El artículo 73, en su fracción XVIII establece:
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar las
condiciones que ésta debe tener, dictar
reglas para determinar el valor relativo de la
moneda extranjera y adoptar un sistema
general de pesas y medidas…
Como se aprecia con la simple lectura del artículo, éste establece de
manera limitativa las facultades del Congreso de la Unión en materia
de:
(i) Casas de moneda,
(ii) Reglas para determinar el valor relativo de la moneda
extranjera y,
(iii) Adoptar un sistema general de pesas y medidas.
247
De entre los actos, actividades o materias específicas que dicha
fracción alude, no se encuentra la materia de normalización, por lo
cual el Congreso está impedido para emitir leyes en dicha materia.
A este respecto, resulta de explorado Derecho que los órganos del
Estado (incluyendo a los Poderes de la Unión), solamente están
facultados para realizar los actos jurídicos que la ley expresamente
les confiere lo cual, tratándose de la competencia del Poder
Legislativo, se traduce en que solamente pueden actuar respecto de
las materias y con las limitaciones que la CPEUM expresamente les
confiere por conducto del artículo 73.
Sobre este asunto, el maestro Ignacio Burgoa O. señala:
“Las facultades legislativas del Congreso de la Unión,
consisten en las atribuciones que a favor de este
organismo establece la Constitución para elaborar
normas jurídicas (…) el conjunto de las mencionadas
facultades integran la competencia legislativa del
Congreso de la Unión… (Su competencia federal) se
deriva puntual y estrechamente del principio consagrado
en el artículo 124 constitucional, clásico en los
regímenes federativos, y que establece el sistema de
248
facultades expresas para las autoridades federales y
reservadas para las de los Estados. Conforme al él, el Congreso de la Unión, a título de cuerpo legislativo federal sólo puede expedir leyes en las materias que expresamente señala la Constitución…”130
Robustece la idea planteada, la siguiente tesis emitida por el Pleno
de la Suprema Corte de Justicia de la Nación CLVIII/2000, que
establece:
“PODERES DE LA FEDERACIÓN. LAS ATRIBUCIONES DE UNO RESPECTO DE LOS OTROS SE ENCUENTRAN LIMITATIVAMENTE PREVISTAS EN LA CONSTITUCIÓN Y EN LA LEYES QUE A ELLA SE AJUSTAN. Del análisis de la CPEUM, se advierte, por una parte, que en su artículo 49 establece como nota característica del Gobierno Mexicano, el principio de división de poderes al señalar expresamente que “El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.” Determinando en su segundo párrafo, como regla general, que no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, lo que sustenta el principio complementario de autonomía de cada poder. Por otra parte, también se aprecia que ambos principios no implican que los poderes tengan que actuar siempre y necesariamente separados, pues si bien cada uno tiene señaladas sus atribuciones (73, Congreso de la Unión; 74, facultades exclusivas de la Cámara de Diputados; 76, facultades exclusivas de la Cámara de Senadores; 77, facultades de ambas Cámaras en que no requieren de la intervención de la otra; 78, atribuciones de la
130 “Derecho Constitucional Mexicano”, Ed. Porrúa, México 1985, Pág. 643.
249
Comisión Permanente; 79, facultades de la autoridad de fiscalización superior de la Federación; 89, facultades y obligaciones del presidente de la República; 99, facultades del Tribunal Electoral de Poder Judicial de la Federación), del examen de las mismas se aprecia que en varios casos se da una concurrencia de poderes, como ocurre, por ejemplo, en la designación de Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en que participan el Poder Legislativo, a través de la Cámara de Senadores, que hace la designación, y el presidente de la República, titular del Poder Ejecutivo, que presenta ternas para que de ellas se seleccione a quienes se designe. Conforme al principio de supremacía constitucional, cabe inferir que cuando se está en presencia de facultades u obligaciones de cada uno de los poderes que se relacionan con otro poder, las mismas deben estar expresamente señaladas en la propia Constitución y si bien el Congreso de la Unión tiene dentro de sus atribuciones dictar leyes, ello no puede exceder lo establecido en el artículo 49 de la Constitución, ni lo expresamente señalado en las disposiciones especificadas, relativas a las facultades y deberes de cada poder. Por consiguiente, las fracciones XXIV y XXX del artículo 73, que precisan como facultades del Congreso de la Unión la de”… expedir la ley que regule la organización de la entidad de fiscalización superior de la Federación y las demás que normen la gestión, control y evaluación de los Poderes de la Unión…”; y la de “… expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión.”, deben interpretarse enmarcadas y limitadas por los principios referidos, es decir, salvaguardando el de división de poderes y el de autonomía de cada uno y regulando, en detalle, las facultades y obligaciones que a cada poder señala la propia Constitución, pero sin introducir atribuciones u obligaciones que no estén consignadas en la misma y que supusieran no ajustarse a ella, vulnerando los repetidos principios.”
250
Como se desprende de lo anterior, si bien es cierto conforme al
artículo 73, fracción XVIII de la CPEUM, el Congreso de la Unión
puede dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda
extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas; no
está facultado para legislar en materia de normalización, de tal
manera que al emitir en la LFSMN el apartado referente a la
normalización, está actuando fuera de su ámbito de atribuciones
constitucionales.
En otras palabras, en una correcta interpretación del precepto
constitucional mencionado, aún y cuando el Congreso de la Unión
puede dictar reglas para determinar el valor relativo de la moneda
extranjera y adoptar y sistema general de pesas y medidas, esa
potestad no le esta conferida para emitir leyes en materia de
normalización. Razón por la cual, la LFSMN se torna en
inconstitucional al carecer de la debida fundamentación y motivación
que requieren los actos legislativos.
Así las cosas, no encontramos ante un caso en el que un órgano del
Estado Federal (el Congreso de la Unión), actuó con base en un
precepto jurídico concreto (el artículo 73, fracción XVIII), para emitir
un acto de autoridad (la LFSMN), siendo que tal precepto no le faculta para legislar en materia de normalización.
251
En consecuencia, estamos en presencia de una clara violación a las
garantías de motivación y fundamentación consagradas en los
artículos 14 y 16 de la CPEUM.
Corrobora lo anterior, la siguiente Jurisprudencia:
“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA. Este Tribunal Pleno ha establecido que por fundamentación y motivación de un acto legislativo, se debe entender la circunstancia de que el Congreso que expide la ley, constitucionalmente este facultado para ello, ya que estos requisitos en tratándose de actos legislativos, se satisfacen cuando actúa dentro de los límites de las atribuciones que la constitución correspondiente le confiere (fundamentación), y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación); sin que esto implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.
Así las cosas, si el fundamento de la LFSMN, supuestamente lo es
el artículo 73, fracción XVIII, dicha fundamentación adolece de un
vicio constitucional, en virtud de que en el multicitado artículo no le
fue conferida por parte del Poder Constituyente al Poder Legislativo
la facultad de legislar en materia de normalización.
Derivado de lo anterior, se debe tener presente que de acuerdo con
diversas tesis del Poder Judicial de la Federación, una vez que algún
órgano del Estado ha actuado (y, por ende, emitido un acto de
252
autoridad como lo es la LFSMN), con base en preceptos que fijan su
competencia y facultades, no le es posible cambiar el fundamento de
su actuación, afirmando que son aplicables otros preceptos diversos
que en el caso concreto no fundaron su acto.
Esto es así, ya que el artículo 16 de la CPEUM establece lo
siguiente:
Artículo 16.- Nadie puede ser molestado en su
persona, familia, domicilio, papeles o posesiones,
sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.
...
El Maestro Ignacio Burgoa O., señala respecto del artículo
constitucional en comento, lo siguiente:
“El artículo 16 de nuestra Constitución es uno de los
preceptos que imparten mayor protección a cualquier
gobernado, sobre todo a través de la garantía de legalidad que consagra, la cual, dadas su extensión y efectividad jurídicas, pone a la
253
persona a salvo de todo acto de mera afectación a su esfera de derecho que no sólo sea arbitrario, es decir, que no esté basado en norma legal alguna,
sino contrario a cualquier precepto, independientemente de la jerarquía o naturaleza del ordenamiento a que éste pertenezca.”131
De acuerdo con el precepto constitucional en comento, la garantía
de legalidad consiste, esencialmente, en que para que una
autoridad, de cualquier índole que ésta sea, pueda afectar la esfera
jurídica de los gobernados, se requiere que ese acto de autoridad se
encuentre debidamente fundado y motivado, para que no deje en
estado de indefensión al particular.
El denominado “control de legalidad” de los actos de autoridad tiene
como objetivo en el contexto constitucional, que las autoridades se ciñan en forma estricta a las facultades que les otorga el legislador, para que sus determinaciones tengan en todo momento fundamento y consecuencias de derecho.
131 Las Garantías Individuales, Ignacio Burgoa Orihuela, Editorial Porrúa, 28ª
Edición, México 1996, Pág. 589.
254
En este orden de ideas, el Congreso de la Unión al emitir la LFSMN
se aparta de las facultades conferidas por el Poder Constituyente
consagradas en el artículo 73, lo que nos trae como consecuencia
una ausencia de fundamentación y motivación de la ley en comento.
Asimismo, el control de legalidad no se limita sólo al hecho de que
las autoridades que emiten la ley, reglamento, decreto, acto
administrativo y acuerdo, tenga facultades para ello, sino que las obliga a fundar y motivar debidamente sus actuaciones, con
objeto de que éstas no sean emitidas de forma arbitraria.
La fundamentación legal que exige el artículo 16 de nuestra Carta
Magna, estriba en que la autoridad tiene la obligación de determinar
la norma o normas en las que sustenta su actuación, pues de lo
contrario ésta será irremediablemente inconstitucional. Por lo que, al
emitir la LFSMN bajo el fundamento de la fracción XVIII del artículo
73, está yendo más allá de sus facultades, violando con ello la
garantía de legalidad.
Al respecto, el Maestro Burgoa comenta:
“La fundamentación legal de la causa del
procedimiento autoritario, de acuerdo con el espíritu
255
del legislador de 1857, que permanece intocado en la
Constitución actual, consiste en que los actos que
originen la molestia de que habla el artículo 16
constitucional, deben basarse en una disposición normativa general, es decir, que ésta prevea la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de autoridad, que exista una ley que lo autorice.”132
Por su parte, la motivación legal consiste en la expresión ajustada
a situaciones verdaderas, de las causas, razones y circunstancias
por las cuales la autoridad considera actualizada la hipótesis
contenida en la norma que sirve como fundamento del acto de
autoridad. Pero si atendemos, a que el Congreso no tiene facultades
para legislar en materia de normalización, esto es, no cuenta con
fundamento constitucional para ello, es evidente que no puede
motivar su contenido.
Respecto de las garantías de fundamentación y motivación
establecidas en el artículo 16 de la Constitución, el Poder Judicial
Federal ha interpretado lo siguiente:
132 Las Garantías Individuales, Ignacio Burgoa Orihuela, Editorial Porrúa, 28ª
Edición, México 1996, Pág. 602.
256
“ARTÍCULO 16 CONSTITUCIONAL. El requisito de fundamentación y motivación exigido por el artículo 16 Constitucional, al tener el rango de una garantía individual implica una obligación para las autoridades, de cualquier categoría que éstas sean, de actuar siempre con apego a las leyes y a la propia Constitución, de manera que sus actos no aparezcan emitidos arbitrariamente.”
Amparo en revisión 1377/1966. Salinas Mina de Oro, S.A. Septiembre 26 de 1966. Por unanimidad de 5 votos. Ponente: Mtro. Octubre. 2ª Sala.- Boletín 1960. Pág. 474.
“MOTIVACIÓN. La motivación exigida por el artículo 16 constitucional consiste en el razonamiento, contenido en el texto mismo del acto autoritario de molestia, según el cual quien lo emitió llegó a la conclusión de que el acto concreto al cual se dirige se ajusta exactamente a las prevenciones de determinados preceptos legales. Es decir, motivar un acto es externar las consideraciones relativas a las circunstancias de hecho que se formuló la autoridad para establecer la adecuación del caso concreto a la hipótesis legal.”
Sexta Época, Tercera Parte: Vol. LXXVI, Pág. 44. A.R. 4862/59.- Pfizer de México, S.A.- 5 votos.
Jurisprudencia publicada en las páginas 668 y 669 del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975.
“FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN, GARANTÍA DE. Cumplir lo preceptuado por el artículo 16 de la Constitución Federal, que exige que en todo acto de autoridad, se funde y motive la causa legal del procedimiento, deben satisfacerse dos clases de requisitos, uno de forma y otro de fondo. El elemento formal queda surtido cuando en el acuerdo, orden o resolución, se citan las disposiciones legales que se consideran aplicables al caso y se expresan los motivos que procedieron a su emisión. Para integrar el segundo elemento, es necesario que los motivos invocados sean reales y
257
ciertos y, que conforme a los preceptos invocados, sean bastantes para provocar el acto de autoridad”.
Semanario Judicial de la Federación. Sexta Época. Volumen CXXVIII. Tercera Parte. Enero de 1968. Segunda Sala. Página 21.
De los anteriores criterios sostenidos por el Poder Judicial de la
Federación se advierte que, para que un acto de autoridad, como lo
es la LFSMN, se encuentre debidamente fundada y motivada, es
necesario que, además de precisar exactamente los dispositivos
legales en que se sustenta según el caso concreto, exprese las
causas, circunstancias o motivos reales y ciertos que hayan
precedido y sean bastantes para provocarlo. Distinguiendo
claramente la perfecta adecuación entre los motivos aducidos y su
configuración en la hipótesis normativa que se apliquen al caso
concreto.
En consecuencia, no es suficiente que en un acto de autoridad como
lo es emitir la LFSMN, se señale la fracción XVIII del artículo 73
Constitucional, ya que éste en ninguna parte de su contenido
confiere facultades al Congreso de la Unión para legislar en materia
de normalización.
Así las cosas, el Maestro Ignacio Burgoa señala:
258
“Que la garantía de fundamentación “consiste en que los actos que originen la molestia deben basarse en una disposición normativa general, es decir, que ésta prevea la situación concreta para la cual sea procedente realizar el acto de autoridad”, por otro
lado expresa que la garantía de motivación exige que
“las circunstancias y modalidades del caso particular
encuadren dentro del marco general correspondiente
establecido por la ley”.133
De lo anterior se advierte que las garantías de fundamentación y
motivación tienen por objeto salvaguardar la garantía de legalidad
que, igualmente, consagra el artículo 16 de la Constitución Federal.
Ello, en la medida en que fijan ciertos límites a las autoridades
dentro de los cuales deben actuar al ejercitar actos que puedan
causar un perjuicio en la delicada esfera jurídica patrimonial de los
particulares.
En consecuencia, para cumplir con los requisitos tan esenciales
como la fundamentación y la motivación, es necesario que todo acto
de autoridad exprese los preceptos legales aplicables al caso 133 Las Garantías Individuales. Ed. Porrúa. 24ª. Edición, México 1992, Págs. 602 y
604.
259
concreto y, además, que dichos preceptos encuentren perfecta
adecuación con los motivos y circunstancias que inevitablemente
debe señalar la autoridad para justificar su resolución.
Ahora bien, el Poder Ejecutivo mediante la Administración Pública
Federal, de ninguna forma escapa de las garantías de
fundamentación y motivación consagradas en la Carta Magna, al
emitir cualquier acto, dígase ley, reglamento, decreto, acto
administrativo, acuerdo, circular, ya que es una obligación
constitucional, el respetar la garantía de legalidad con una correcta
fundamentación y motivación.
Por lo tanto, ni la LOAPF, ni el Reglamento Interior de la Secretaría
de Economía, ni otras leyes secundarias pueden conferir
atribuciones ni al Congreso de la Unión, ni a la Administración
Pública por conducto de las Secretarías de Estado para emitir
ordenamientos legales en la materia de normalización, en virtud de
que la Constitución no se las otorga.
Como puede apreciarse, resulta que las autoridades no pueden
modificar el fundamento de sus actos, con posterioridad a su
emisión. Tal principio constituye un elemento fundamental de
nuestro sistema jurídico que debe ser respetado por cualquier
260
autoridad que emita actos sujetos a una debida motivación y
fundamentación, tal como es el Congreso de la Unión respecto de la
LFSMN, puesto que dicha ley no tiene fundamento constitucional
para su emisión.
Así las cosas, el Congreso de la Unión se encuentra facultado para
emitir leyes, pero únicamente dentro del ámbito de atribuciones que
le confiere el artículo 73 de nuestra Carta Magna, en el cual, no se
encuentra la materia referente a la normalización, por ello, es
inconcuso que se pretenda establecer dicha atribución a la fracción
XVIII, ya que en ésta sólo se otorgan facultades para dictar reglas
para determinar el valor relativo de la moneda extranjera y adoptar un sistema general de pesas y medidas.
De tal manera, que es jurídicamente imposible que se haga una
interpretación integradora del precepto constitucional que se
violenta, porque lo correcto es realizar una interpretación literal del
mismo, dada la claridad con la que se distribuye el sistema
competencial en nuestro país, por lo que no es dable asegurar que
el Congreso de la Unión cuenta con facultades para legislar en
materia de normalización, cuando la CPEUM no se la confiere de
manera expresa.
261
Es por lo anterior, que la LFSMN en lo que respecta a la materia de
normalización es inconstitucional, puesto que tal acto legislativo
excede el ámbito de sus facultades, lo que se traduce en una
violación a la garantía de legalidad consagrada en el artículo 16 de
la CPEUM al carecer de la debida fundamentación y motivación que
requieren todos los actos de autoridad.
Esto es así, en virtud de que dicha materia, no se encuentra
expresamente enunciada en el catálogo de atribuciones conferidas
por el artículo 73 de la CPEUM al Congreso de la Unión.
262
VI.2 VIOLACIÓN DE LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS A LOS ARTÍCULO 71, FRACCIÓN I Y ÚLTIMO PÁRRAFO Y 72 DE LA CPEUM, ASÍ COMO A LO DISPUESTO POR LOS ARTÍCULOS 39 Y 45 DE LA LEY ORGÁNICA DEL CONGRESO DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y 60, 65, 87 Y 88 DEL REGLAMENTO PARA EL GOBIERNO INTERIOR DEL CONGRESO GENERAL DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, AL NO RESPETAR EL PROCEDIMIENTO PARA LA CREACIÓN DE UNA LEY.
Las Normas Oficiales Mexicanas, violan lo dispuesto por los artículos
71, fracción I y último párrafo y 72 de la CPEUM, en relación a los
artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica del Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos y 60, 65, 87 y 88 del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
Mexicanos, al no respetar los procedimientos de creación de una ley.
En virtud de lo anterior, al no cumplir con el procedimiento
constitucional para la creación de leyes, violan lo dispuesto por los
artículos 71, fracción I y último párrafo y 72 de la CPEUM, en
relación con lo dispuesto por los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica
del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos y 60, 65, 87 y 88 del
263
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los
Estados Unidos Mexicanos.
Para demostrar la inconstitucionalidad de las Normas Oficiales
Mexicanas, debemos analizar lo dispuesto por los artículos en
comento, los cuales en la parte conducente señalan:
Artículo 71.- El derecho de iniciar Leyes o Decretos
compete:
I. Al Presidente de la República;
II. A los diputados y senadores del Congreso de la
Unión y;
III. A las Legislaturas de los Estados.
Las iniciativas presentadas por el Presidente de la
República, por las legislaturas de los estados o por
las diputaciones de los mismos, pasarán desde luego
a comisión. Las que presentaren los diputados o los
senadores, se sujetarán a los trámites que designe el
reglamento de debates.
264
Como se puede apreciar, para la creación de las leyes se debe
aplicar el procedimiento que contempla el último párrafo del artículo
transcrito; en dicho párrafo se aprecian los siguientes supuestos
representados de manera esquemática:
1)
Iniciativa presentada por: Pasa a:
El Presidente de la República
Comisión
2)
Iniciativa presentada por: Se sujetaran a:
Diputados o Senadores Los trámites que designe el reglamento de debates
Por otro lado el artículo 72 Constitucional en la parte relativa señala:
Artículo 72.- Todo proyecto de ley o decreto, cuya
resolución no sea exclusiva de alguna de las
Cámaras, se discutirá sucesivamente en ambas,
observándose el reglamento de debates sobre la
forma, intervalos y modo de proceder en las
discusiones y votaciones.
265
Así, el primer párrafo del artículo transcrito representado de forma
esquemática señala lo siguiente:
Observándose el reglamento de debates
sobre la forma, intervalos y modo de
proceder en las discusiones y
votaciones
Se discutirásucesivamente en
ambas
Todo proyecto de ley o decreto, cuya
resolución no sea exclusiva de alguna
de las Cámaras
Observándose el reglamento de debates
sobre la forma, intervalos y modo de
proceder en las discusiones y
votaciones
Se discutirásucesivamente en
ambas
Todo proyecto de ley o decreto, cuya
resolución no sea exclusiva de alguna
de las Cámaras
De lo anterior, tenemos que para el nacimiento de una ley se debe
discutir sucesivamente en ambas Cámaras y observar lo establecido
por el reglamento de debates sobre la forma, intervalos y modo de
proceder en las discusiones y votaciones, lo cual, en el
procedimiento establecido por la LFSMN para la creación de las
Normas Oficiales Mexicanas no se respeta, violando con ello el
procedimiento constitucional de creación de una ley.
Esta violación, se configura en el momento en que las Normas
Oficiales Mexicanas creadas con base en la LFSMN, imponen
derechos y obligaciones a los gobernados, esto es, tienen el carácter
de ser abstractas, impersonales y coactivas, como si fueran una
verdadera ley.
266
De ahí, que al tener las características propias de una ley, las
Normas Oficiales Mexicanas, tendrían que surgir a la vida jurídica
mediante el procedimiento de creación establecido por los artículos
71, fracción I y último párrafo y 72 de la CPEUM, por lo que al no
surgir de éstos son inconstitucionales.
Ahora bien, es claro que para la creación de las Normas Oficiales
Mexicanas no se aplicó lo ordenado por los artículos en antes
señalados, lo que trae como consecuencia la violación a lo
establecido por la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos
Mexicanos en sus artículos 39, 54 y demás aplicables, así como los
artículos 60, 65, 87, 88 y demás aplicables del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos,
puesto que en ninguna de las etapas de su creación, se constituyó
una Comisión, para su aprobación y discusión.
Esto es, para el nacimiento de las Normas Oficiales Mexicanas el
proyecto de éstas, debía haber sido realizado por cualquiera de las
Cámaras integrantes del Congreso de la Unión (Diputados y/o
Senadores) y, sometidas a los establecido por los artículos 60, 65,
87 y 88 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que al no
267
realizarse dicho procedimiento, es por demás evidente la violación
constitucional en la que se incurre para su creación.
Es importante aclarar, que las Normas Oficiales Mexicanas al tener
el carácter de abstractas, impersonales y coercibles, con lo cual
generan derechos y obligaciones para los gobernados, deben de ser
generadas por el Congreso de la Unión.
Pero éste, al no contar con facultades para legislar en materia de
normalización, delega en la Administración Pública de una forma por
demás carente de fundamento la creación de éste tipo de
ordenamientos jurídicos, violando con ello lo establecido por los
artículos 71, fracción I y último párrafo y 72, así como lo establecido
por el artículo 73 de nuestra Carta Magna.
Por lo hasta aquí expuesto, se puede apreciar que resulta ilegal el
procedimiento de creación de las Normas Oficiales Mexicanas, ya
que no se aplicó lo dispuesto por los artículos 71, fracción I y último
párrafo y 72 en relación con los artículos 39 y 45 de la Ley Orgánica
del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos, así como lo
establecido por los artículos 60, 65, 87 y 88 del Reglamento para el
Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos
268
Mexicanos, artículos que en su parte conducente establecen lo
siguiente:
Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos:
Articulo 39.
1. Las Comisiones son órganos constituidos por el
Pleno, que a través de la elaboración de
dictámenes, informes, opiniones o resoluciones,
contribuyen a que la Cámara cumpla sus
atribuciones constitucionales y legales.
2. La Cámara de Diputados cuenta con comisiones
ordinarias que se mantienen de legislatura a
legislatura y son las siguientes:
I Agricultura y Ganadería; VI Cultura;
II Asuntos Indígenas; VII Defensa Nacional;
III Atención a Grupos Vulnerables;
VIII Derechos Humanos;
IV Ciencia y Tecnología; IX Desarrollo Metropolitano;
V Comunicaciones; X Desarrollo Rural;
269
XI Desarrollo Social; XXVI Pesca;
XII Economía; XXVII Población, Fronteras y Asuntos Migratorios;
XIII Educación Pública y Servicios Educativos;
XXVIII Presupuesto y Cuenta Pública;
XIV Energía; XXIX Puntos Constitucionales;
XV Equidad y Género; XXX Radio, Televisión y Cinematografía;
XVI Fomento Cooperativo y Economía Social;
XXXI Recursos Hidráulicos;
XVII Fortalecimiento al Federalismo;
XXXII Reforma Agraria;
XVIII Función Pública; XXXIII Relaciones Exteriores;
XIX Gobernación; XXXIV Salud;
XX Hacienda y Crédito Público; XXXV Seguridad Pública;
XXI Justicia; XXXVI Seguridad Social;
XXII Juventud y Deporte; XXXVII Trabajo y Previsión Social;
XXIII Marina; XXXVIII Transportes;
XXIV Medio Ambiente y Recursos Naturales;
XXXIX Turismo, y
XXV Participación Ciudadana; XL Vivienda
270
Articulo 45.
1. Los presidentes de las comisiones ordinarias, con
el acuerdo de éstas, podrán solicitar información o
documentación a las dependencias y entidades
del Ejecutivo Federal cuando se trate de un
asunto sobre su ramo o se discuta una iniciativa
relativa a las materias que les corresponda
atender de acuerdo con los ordenamientos
aplicables.
2. No procederá la solicitud de información o
documentación, cuando una u otra tengan el
carácter de reservada conforme a las
disposiciones legales aplicables.
3. El titular de la dependencia o entidad estará
obligado a proporcionar la información en un
plazo razonable; si la misma no fuere remitida, la
comisión podrá dirigirse oficialmente en queja al
titular de la dependencia o al C. Presidente de la
República.
271
4. Las comisiones ordinarias cuya materia se
corresponde con los ramos de la Administración
Pública Federal harán el estudio del informe a que
se refiere el primer párrafo del artículo 93
constitucional, según su competencia. Al efecto,
formularán un documento en el que consten las
conclusiones de su análisis. En su caso, podrán
requerir mayor información del ramo, o solicitar la
comparecencia de servidores públicos de la
dependencia ante la propia comisión. Si de las
conclusiones se desprenden situaciones que por
su importancia o trascendencia requieran la
presencia en la Cámara del titular de la
Dependencia, la comisión podrá solicitar al
Presidente de la Conferencia para la Dirección y
Programación de los Trabajos Legislativos que el
Secretario del Despacho o Jefe de Departamento
Administrativo correspondiente comparezca ante
el Pleno. Asimismo, se estará a lo dispuesto por
el párrafo segundo del artículo 93 constitucional.
272
5. Asimismo, las comisiones a que se refiere el
párrafo anterior y de acuerdo a su competencia,
darán opinión fundada a la Comisión de
Presupuesto y Cuenta Pública, con base en los
informes que rindan el Poder Ejecutivo Federal y
las demás entidades fiscalizadas, en los términos
del artículo 79, fracción I, de la Constitución.
Dichas opiniones deberán ser enviadas a más
tardar sesenta días después de la recepción de
los informes. La opinión fundada tendrá por objeto
hacer aportaciones a esa Comisión sobre
aspectos presupuestales específicos, en relación
al cumplimiento de los objetivos de los programas
del correspondiente ramo de la Administración
Pública Federal, y para que sean consideradas en
la revisión de la Cuenta Pública.
6. Las comisiones tendrán las tareas siguientes:
a) Elaborar su programa anual de trabajo;
273
b) Rendir un informe semestral de sus
actividades a la Conferencia para la Dirección
y Programación de los Trabajos Legislativos;
c) Organizar y mantener un archivo de todos los
asuntos que les sean turnados, que deberá ser
entregado a la Legislatura siguiente;
d) Sesionar cuando menos una vez al mes;
e) Resolver los asuntos que la Mesa Directiva de
la Cámara les turne;
f) Dictaminar, atender o resolver las iniciativas,
proyectos y proposiciones turnadas a las
mismas en los términos de los programas
legislativos acordados por la Conferencia para
la Dirección y Programación de los Trabajos
Legislativos; y
g) Realizar las actividades que se deriven de esta
ley, de los ordenamientos aplicables, de los
acuerdos tomados por el Pleno de la Cámara y
274
los que adopten por sí mismas con relación a
la materia o materias de su competencia.
7. Las comisiones tomarán sus decisiones por
mayoría de votos de sus miembros. En caso de
empate en la votación de un proyecto de
dictamen o resolución deberá repetirse la votación
en la misma sesión, y si resultare empate por
segunda vez, se discutirá y votará de nuevo el
asunto en la sesión inmediata, pero si aquél
persistiere, el asunto será resuelto en definitiva
por el Pleno, dando cuenta de ambas posiciones,
escuchando a los oradores a favor y en contra
que determine el Presidente de la Mesa Directiva
y conforme a las reglas del debate que rigen a la
Asamblea.
Los proyectos de dictamen de la Sección
Instructora y los de las comisiones encargadas de
resolver asuntos relacionados con imputaciones o
fincamiento de responsabilidades, así como de
juicio político y declaración de procedencia, sólo
275
pasarán al Pleno si son votados por la mayoría de
los integrantes respectivos.
Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso
General de los Estados Unidos Mexicanos:
Artículo 60.- Ninguna proposición o proyecto podrá
discutirse sin que primero pase a la Comisión o
Comisiones correspondientes y éstas hayan
dictaminado. Sólo podrá dispensarse este requisito
en los asuntos que por acuerdo expreso de la
Cámara se calificaren de urgente o de obvia
resolución.
Cuando la Cámara conozca de los permisos a que
se refieren las fracciones II, III y IV del Inciso B) del
Artículo 37 de la Constitución General, la Comisión
Legislativa correspondiente podrá formular dictamen
resolviendo varias solicitudes a la vez, integrando en
el proyecto de Decreto, tantos artículos como
permisos se concedan, sin perjuicio de que, puestos
a discusión, si un legislador así lo solicita, cualquier
artículo será reservado.
276
Artículo 65.- Para el despacho de los negocios se
nombrarán, de cada una de las Cámaras,
Comisiones Permanentes y especiales que los
examinen e instruyan hasta ponerlos en estado de
resolución.
Las Comisiones Permanentes se elegirán en la
primera sesión que verifiquen las Cámaras después
de la apertura del período de sesiones de su primer
año de su ejercicio.
Artículo 87.- Toda Comisión deberá presentar
dictamen en los negocios de su competencia, dentro
de los cinco días siguientes al de la fecha en que los
haya recibido. Todo dictamen deberá contener una
parte expositiva de las razones en que se funde y
concluir con proposiciones claras y sencillas que
puedan sujetarse a votación.
Artículo 88.- Para que haya dictamen de comisión,
deberá éste presentarse firmado por la mayoría de
los individuos que la componen. Si alguno o algunos
277
de ellos desistiesen del parecer de dicha mayoría,
podrán presentar voto particular por escrito.
Conforme a los artículos transcritos, es claro que las Normas
Oficiales Mexicanas no tienen naturaleza jurídica de ley, pero sin
embargo imponen derechos y obligaciones a los gobernados, así
como el establecimiento de sanciones para su incumplimiento.
Así las cosas, la sola imposición de obligaciones y la coercibilidad de
las Normas Oficiales Mexicanas, le otorgan una calidad que
constitucionalmente no les es conferida, esto es, no cuentan con las
características para ser una ley, tal y como se señaló en el capítulo
III de este trabajo.
De tal manera, que al contar con características propias de una ley,
su creación debió de respetar el proceso legislativo consagrado por
el artículo 71 de la Constitución, lo que al no configurarse se traduce
en una clara violación al procedo constitucional establecido para la
creación de una ley, puesto que, no sigue con el procedimiento de
discusión sucesiva en ambas Cámaras, ni mucho menos se crea un
Comité que dictamine el contenido de las Normas Oficiales
Mexicanas.
278
Por lo que, si las Normas Oficiales Mexicanas son creadas bajo lo
establecido por la LFSMN, es claro que no se respeta lo señalado
por la Ley Orgánica del Congreso de los Estados Unidos Mexicanos,
al no establecer comisiones ordinarias para la creación y discusión
de los proyectos y/o dictámenes de las mismas, así como lo
establecido por el Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, al no discutirse
los proyectos y/o dictámenes de éstas ante las comisión
correspondiente.
De tal manera, que la creación de las Normas Oficiales Mexicanas
no sólo violan lo establecido por los artículos 71, fracción I y último
párrafo y 72 de la Constitución, sino también lo establecido en los
artículos aplicables a la Ley Orgánica del Congreso de los Estados
Unidos Mexicanos y del Reglamento para el Gobierno Interior del
Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, lo que las
hace a todas luces inconstitucionales.
Por lo tanto, si una Norma Oficial Mexicana impone determinadas
obligaciones para asegurar la calidad de ciertos productos o para
desarrollar, procesar, importar, exportar, etc. mercancías, pero sobre
todo impone sanciones, es claro que no cuenta con la coercibilidad
necesaria para obligar a su cumplimiento, ya que desde su creación
279
aduce de violaciones constitucionales al no cumplir con el
procedimiento para la creación de leyes, que es el único
ordenamiento jurídico capaz de imponer sanciones a los
gobernados.
Por ello, aún y cuando se esté en la hipótesis normativa de
incumplimiento prevista por las Normas Oficiales Mexicanas, éstas
no puedes ser coercibles ya que adolecen de un vicio constitucional
desde su nacimiento.
En ese orden de ideas, si una Norma Oficial Mexicana impone una
carga o establece una sanción por la violación de ciertos parámetros
establecidos en la misma, lo procedente es que el particular al ver
afectado su interés jurídico acuda al Juicio de Amparo solicitando la
protección de la Justicia Federal, ya que estas violan lo establecido
por la Constitución para la creación de leyes.
Por lo anterior, si las Normas Oficiales Mexicanas tienen el carácter
de ser abstractas, impersonales y coercibles, el hecho de nacer a la
vida jurídica conforme a los establecido por la LFSMN viola lo
establecidos por los artículos 71, fracción I y último párrafo y 72 de la
CPEUM, convirtiéndolas en inconstitucionales.
280
VI.3 VIOLACIÓN A LAS GARANTÍAS DE AUDIENCIA PREVIA Y LEGALIDAD CONSAGRADAS EN LOS ARTÍCULOS 14 Y 16 CONSTITUCIONALES, EN RELACIÓN CON LOS ARTÍCULOS 112, 112-A, 113, 114, 115, 116, 117, 118, 119, 120 Y 120-A DE LA LFSMN Y 100, 102, 103 Y 104 DE SU REGLAMENTO.
La LFSMN así como su reglamento, transgreden las garantías de
audiencia y de legalidad que asisten a los gobernados, y que se
encuentran establecidas en los artículos 14 y 16 Constitucionales, en
los siguientes términos:
Las garantías de seguridad jurídica son: derechos subjetivos
públicos a favor de los gobernados, que pueden ser oponibles a los
órganos estatales, a fin de exigirles que se sujeten a un conjunto de
requisitos previos a la comisión de actos que pudieran afectar la
esfera jurídica de los individuos, para que éstos no caigan en la
indefensión o la incertidumbre jurídica, lo que hace posible la
pervivencia de condiciones de igualdad y libertad para todos los
sujetos de derechos y obligaciones.
281
El artículo 14 de nuestra Carta Magna señala en su segundo párrafo
lo siguiente:
“Artículo 14.-
Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de
sus propiedades, posesiones o derechos, sino
mediante juicio seguido ante los tribunales
previamente establecidos, en el que se cumplan las
formalidades esenciales del procedimiento y
conforme a las leyes expedidas con anterioridad al
hecho.
(…)”
El precepto en cita contiene una de las limitaciones más importantes
a la actividad gubernativa, que consiste en que ninguna autoridad en
ninguna materia puede privar a un gobernado de sus derechos sin
cumplir con todos y cada uno de los requisitos taxativamente
impuestos.
Así, el artículo 14 de nuestra Carta Magna, establece la garantía de
audiencia previa, esto es, la posibilidad que tienen los gobernados
de tener un juicio previo, en donde se les permita conforme a las
282
leyes procesales ofrecer pruebas y alegatos que desvirtúen lo
manifestado por la autoridad.
“La seguridad jurídica es la certeza que debe tener el gobernado de
que su persona, su familia, sus posesiones o sus derechos serán
respetados por la autoridad, pero si ésta debe producir una
afectación en ellos, deberá ajustarse a los procedimientos
previamente establecidos en la CPEUM y las leyes secundarias”134.
De la definición anterior encontramos 5 elementos integrantes de la
seguridad jurídica:
1. Derechos subjetivos públicos a favor de los gobernados: Son derechos subjetivos porque entrañan una
facultad que se deriva de una norma, y son públicos porque
se pueden hacer valer ante sujetos pasivos públicos, es
decir, el Estado y sus autoridades.
2. Oponibles a los órganos estatales: Significa que el
respeto a este conjunto de garantías puede ser reclamado
al Estado.
134 Las Garantías de Seguridad Jurídica, Colección Garantías Individuales,
Suprema Corte de Justicia de la Nación, primera edición.
283
3. Requisitos previos a la comisión de actos que pudieran afectar la esfera jurídica de los individuos: Los requisitos
están previstos en la Constitución y en las leyes
secundarias. Si el Estado comete actos donde tales
requisitos no hayan sido cubiertos, la seguridad jurídica de
los gobernados se verá vulnerada.
4. No caer en estado de indefensión o de incertidumbre jurídica: La nobleza y la majestad de las garantías de
seguridad jurídica radican en que éstas se erigen como
baluartes del acceso efectivo a la justicia, al que tienen
pleno derecho los individuos de toda sociedad libre y
democrática, donde el Estado no subordina a sus intereses
la estabilidad social que demanda la subsistencia del
derecho.
5. Pervivencia de condiciones de igualdad y libertad para todos los sujetos de derechos y obligaciones: Mientras
la conducta del Estado para con los particulares no
desborde el marco de libertad y de igualdad que el texto
constitucional asegura a través de las garantías
individuales, es de esperar que la situación igualitaria y
284
libertaria de los gobernados no degenere en condiciones de
desigualdad que preludien una era de caos social.
De lo anterior se desprende que la importancia de las garantías de
seguridad jurídica es fundamental: de ellas depende el sostenimiento
del Estado constitucional y democrático de derecho.
En efecto, las garantías de seguridad jurídica entrañan la prohibición
para las autoridades de llevar a cabo actos de afectación en contra
de particulares y, cuando deban llevarlos a cabo, deberán cumplir
con los requisitos previamente establecidos, con el fin de no vulnerar
la esfera jurídica de los individuos a los que dicho acto está dirigido.
A efecto de determinar cuales son los requisitos para privar a un
particular de sus derechos, es menester recordar que la garantía de
audiencia está integrada por cuatro garantías específicas de
seguridad jurídica, a saber:
(i) El juicio previo al acto de aplicación;
(ii) Que el juicio se siga ante tribunales previamente
establecidos;
285
(iii) Que se cumplan las formalidades esenciales del
procedimiento; y
(iv) Que se juzgue con base a las leyes vigentes con antelación
a la causa que origine el juicio.
Estas cuatro garantías específicas son necesariamente
concurrentes.
Así, en tanto que la garantía de audiencia se forma con la conjunción
indispensable de las cuatro, se entiende vulnerada con la sola
violación de una de ellas.
Respecto a la garantía de audiencia conviene citar algunos
precedentes de nuestros Tribunales Federales:
“AUDIENCIA. GARANTÍA DE.- La garantía de audiencia que consagra el artículo 14 constitucional exige que antes de privar a una persona de sus derechos, se le debe dar oportunidad de alegar y probar lo que a su derecho corresponda, lo que implica darle a conocer en forma plena y cabal todos los datos o elementos que puedan fundar y motivar el acto de autoridad, pues de lo contrario malamente podría alegar y probar en forma adecuada y congruente. Y tal garantía debe ser respetada siempre por las autoridades administrativas, aunque la ley que rija el acto no prevea o establezca ese debido proceso legal, y aunque estimen que sus facultades para actuar son discrecionales, a menos que aleguen y demuestren razonablemente que el interés público o la seguridad nacional justifican que no se otorguen en esa forma el derecho de previa
286
audiencia. Esto, claro ésta, entorpece en alguna manera los procedimientos administrativos, pero ese es el precio de la democracia.”
PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO.
Amparo en revisión 607/77, Julio César Aguilera Saavedra. 20 de septiembre de 1977, unanimidad de votos.
Volúmenes 103-108, sexta parte. P.36.
“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. ACTOS ADMINISTRATIVOS.- Dentro de nuestro sistema constitucional no basta que una autoridad tenga atribuciones para dictar alguna determinación, para que ésta se considere legal e imperiosamente obedecida; máxime cuando tal determinación es revocatoria de otra anterior otorgada a favor de algún individuo. Los artículos 14 y 16 de la Constitución General de la República imponen a todas las autoridades del país la obligación de oír en defensa a los posibles afectados con tales determinaciones, así como la de que éstas al pronunciarse, se encuentren debidamente fundadas y motivadas.”
Sexta Época, Tercera Parte:
Volumen XV, p. 33.- A.R. 7225/57.- Benajamín Romero Villa.- 4 votos.
Volumen XIX, p.47.- A.R. 5501/58.- “Laboratorios Doctomex”, S.A.- 4 votos.
Volumen XXIII, p. 9.- A.R. 5723/58.- Laboratorios Liomont. S.A.- 5 votos.
Volumen XXXIII, p. 21.- A.R. 2125/59.- Antonio García Miche.- 5 votos.
287
Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975. Tercera parte. Segunda Sala. Tesis 336.p.564.
“AUDIENCIA, GARANTÍA DE. DEBE RESPETARSE AUNQUE LA LEY EN QUE SE FUNDE LA RESOLUCIÓN NO PREVEA EL PROCEDIMIENTO PARA TAL EFECTO.- La circunstancia de que no exista en la ley aplicable precepto alguno que imponga a la autoridad responsable la obligación de respetar a alguno de los interesados la garantía de previa audiencia para pronunciar la resolución de un asunto, cuando los actos reclamados lo perjudican, no exime a la autoridad de darle oportunidad de oírlo en defensa, en atención a que, en ausencia de precepto específico, se halla el mandato imperativo del artículo 14 constitucional, que protege dicha garantía a favor de todos los gobernados, sin excepción”.
Sexta Época. Tercera Parte:
Volumen LXXXVIII, p. 30. A.R. 831/64.- Mercedes de la Rosa Puente.- 5 votos.
Volumen 26, p. 122.- A-R- 2462/70.- Poblado “Villa Rica”. Opio de Actopan, Ver. 5 votos.
Volumen 26, p. 122.- A.R. 2462/70.- Poblado las Cruces, hoy Francisco I. Madero, Opio de Lagos de Moreno, Jal.- 5 votos.
Volumen 63, p. 25.- A.R. 3372/73.- Carmen Gómez de Mendoza.- 5 votos. Volumen 63, p. 25.- A.R. 2422/73.- Adolfo Cárdenas Guerra.- 5 votos.
Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1975, tercera parte. Sala Segunda, tesis 339, p. 569. apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1988, Segunda Parte. Salas y tesis Comunes, tesis 268. p. 483.”
En esos términos, por disposición de la Ley Fundamental, los
gobernados tenemos derecho a que, si alguna autoridad intenta
288
emitir un acto privativo en nuestro perjurio, éste se expida previa
audiencia o mediante juicio, mismo que debe seguirse ante
tribunales cumpliéndose en todo momento las formalidades
esenciales del procedimiento. Además en el juicio que se siga
deberán aplicarse las leyes exactamente aplicables al caso concreto.
Respecto de la tercera de esas garantías específicas, debemos
precisar que las formalidades esenciales del procedimiento se
constituyen por una serie de actos concatenados entre sí que
necesariamente deben llevarse a cabo para dirimir una contienda,
para declarar un derecho, imponer una sanción o en general, para
fijar una situación jurídica concreta respecto de un particular.
Estas formalidades son, en esencia, todos los actos que
necesariamente deben verificarse para que no quede duda de que el
particular ha sido auténticamente oído en el procedimiento de que se
trate.
Así, las formalidades esenciales del procedimiento consisten en
aquellas condiciones sustanciales, permanentes e inmutables que
deben reconocerse en todo juicio para que éste sea lo que es y no
otra cosa.
289
Dichas condiciones esenciales, se traducen en brindar al posible
afectado por el acto privativo, dentro del juicio previo a su emisión, la
oportunidad de defensa, la oportunidad probatoria, la oportunidad de
alegar y el derecho de que la sentencia que se dicte resuelva la
cuestión efectivamente planteada atendiendo a los argumentos de
defensa.
Por ello, un juicio o procedimiento reunirá en su desarrollo las
formalidades esenciales del procedimiento, si las leyes que lo
regulan y las autoridades que lo tramitan establecen y cumplen los
siguientes requisitos fundamentales:
1. Que el particular tenga conocimiento del inicio del
procedimiento;
2. Que tenga conocimiento de la cuestión a debate y de las
consecuencias privativas que se producirán en caso de que
prospere la acción;
3. Que se le dé oportunidad de presentar sus defensas;
4. Que se organice un sistema de comprobación o
confirmación para que quien afirme o sostenga una cosa lo
290
demuestre y quién sostenga lo contrario pueda también
comprobarlo;
5. Que se dé oportunidad a las partes de formular y presentar
alegaciones y,
6. Que el procedimiento concluya con una resolución que
decida sobre la cuestión debatida y, al mismo tiempo, fije la
forma en que ha de cumplirse.
Ahora bien, en el caso concreto la LFSMN, su Reglamento, así como
la LFPC, no establecen un procedimiento que cumpla con todas las
formalidades esenciales del procedimiento y con ello vulneran en
perjuicio de los gobernados la garantía de seguridad jurídica
compuesta por la garantía de audiencia previa y de de debido
proceso legal establecidas por la Constitución.
Esto es, no existe un procedimiento concreto establecido por la
LFSMN, ni por su reglamento y mucho menos en la LFPC para la
verificación y vigilancia de las Normas Oficiales Mexicanas, ni mucho
menos para su sanción.
Esto es así, debido a que el procedimiento establecido en los
artículos 112 a 120-A de la LFSMN, en relación a los artículos 100 a
291
104 de su reglamento no se establecen con precisión las
formalidades esenciales del procedimiento, al no señalar con
claridad la forma en la que inicia el procedimiento.
Los artículos en comento establecen textualmente lo siguiente:
Ley Federal sobre Metrología y Normalización
CAPITULO II
De las Sanciones
ARTICULO 112.- El incumplimiento a lo dispuesto en
esta Ley y demás disposiciones derivadas de ella,
será sancionado administrativamente por las
dependencias conforme a sus atribuciones y en base
a las actas de verificación y dictámenes de
laboratorios acreditados que les sean presentados a
la dependencia encargada de vigilar el cumplimiento
de la norma conforme lo establecido en esta Ley. Sin
perjuicio de las sanciones establecidas en otros
ordenamientos legales, las sanciones aplicables
serán las siguientes:
292
I. Multa;
II. Clausura temporal o definitiva, que podrá ser parcial o total;
III. Arresto hasta por treinta y seis horas;
IV. Suspensión o revocación de la autorización,
aprobación, o registro según corresponda; y
V. Suspensión o cancelación del documento donde
consten los resultados de la evaluación de la
conformidad, así como de la autorización del uso
de contraseñas y marcas registradas.
ARTÍCULO 112-A.- Se sancionará con multa las conductas u omisiones siguientes:
I. De veinte a tres mil veces el salario mínimo
cuando:
a) No se proporcione a las dependencias los
informes que requieran respecto de las
materias previstas en esta Ley;
293
b) No se exhiba el documento que compruebe el
cumplimiento con las normas oficiales
mexicanas que le sea requerido; o
c) Se contravenga una norma oficial mexicana
relativa a información comercial, y ello no
represente engaño al consumidor;
II. De quinientas a ocho mil veces el salario mínimo
cuando:
a) Se modifique sustancialmente un producto,
proceso, método, instalación, servicio o
actividad sujeto a una evaluación de la
conformidad, sin haber dado aviso a la
dependencia competente o a la persona
acreditada y aprobada que la hubiere
evaluado;
b) No se efectúe el acondicionamiento,
reprocesamiento, reparación, substitución o
modificación, a que se refieren los artículos 57
294
y 109, en los términos señalados por la
dependencia competente;
c) Se utilice cualquier documento donde consten
los resultados de la evaluación de la
conformidad, la autorización de uso de
contraseña, emblema o marca registrada, o
que compruebe el cumplimiento con esta Ley
y las disposiciones que de ella derivan, para
un fin distinto del que motivó su expedición;
d) Se contravengan disposiciones contenidas en
las normas oficiales mexicanas;
e) Se cometa cualquier infracción a la presente
Ley, no prevista en este artículo;
III. De tres mil a catorce mil veces el salario mínimo
cuando:
a) Se incurra en conductas u omisiones que
impliquen engaño al consumidor o constituyan
una práctica que pueda inducir a error;
295
b) Se ostenten contraseñas, marcas registradas,
emblemas, insignias, calcomanías o algún otro
distintivo sin la autorización correspondiente; o
c) Se disponga de productos o servicios
inmovilizados;
IV. De cinco mil a veinte mil veces el salario mínimo
cuando se incurra en conductas u omisiones que
impliquen grave riesgo a la salud, vida o
seguridad humana, animal o vegetal, al medio
ambiente o demás finalidades contempladas en
el artículo 40;
Para efectos del presente artículo, se entenderá por
salario mínimo, el salario mínimo general diario
vigente en el Distrito Federal al momento de
cometerse la infracción.
ARTÍCULO 113.- En todos los casos de reincidencia
se duplicará la multa impuesta por la infracción
anterior, sin que en cada caso su monto total exceda
del doble del máximo fijado en el artículo anterior.
296
Se entiende por reincidencia, para los efectos de esta
Ley y demás disposiciones derivadas de ella, cada
una de las subsecuentes infracciones a un mismo
precepto, cometidas dentro los dos años siguientes a
la fecha del acta en que se hizo constar la infracción
precedente, siempre que ésta no hubiese sido
desvirtuada.
ARTICULO 114.- Las sanciones serán impuestas
con base en las actas levantadas, en los resultados
de las comprobaciones o verificaciones, en los datos
que ostenten los productos, sus etiquetas, envases, o
empaques en la omisión de los que deberían
ostentar, en base a los documentos emitidos por las
personas a que se refiere el artículo 84 de la Ley o
con base en cualquier otro elemento o circunstancia
de la que se infiera en forma fehaciente infracción a
esta Ley o demás disposiciones derivadas de ella. En
todo caso las resoluciones en materia de sanciones
deberán ser fundadas y motivadas y tomando en
consideración los criterios establecidos en el artículo
siguiente.
297
ARTÍCULO 115.- Para la determinación de las
sanciones deberá tenerse en cuenta:
I. El carácter intencional o no de la acción u
omisión constitutiva de la infracción;
II. La gravedad que la infracción implique en
relación con el comercio de productos o la
prestación de servicios, así como el perjuicio
ocasionado a los consumidores; y
III. Las condiciones económicas del infractor.
ARTICULO 116.- Cuando en una misma acta se
hagan constar diversas infracciones, las multas se
determinarán separadamente y, por la suma
resultante de todas ellas, se expedirá la resolución
respectiva.
También cuando en una misma acta se comprendan
dos o más infractores, a cada uno de ellos se
impondrá la sanción que preceda. Si el infractor no
intervino en la diligencia se le dará vista del acta por
el término de diez días hábiles, transcurrido el cual, si
298
no desvirtúa la infracción, se le impondrá la sanción
correspondiente.
Cuando el motivo de una infracción sea el uso de
varios instrumentos para medir, la multa se
computará en relación con cada uno de ellos y si hay
varias prevenciones infringidas también se
determinarán por separado.
ARTICULO 117.- Las sanciones que procedan de
conformidad con esta Ley y demás disposiciones
derivadas de ella se impondrá sin perjuicio de las
penas que correspondan a los delitos en que incurran
los infractores.
ARTÍCULO 118.- La Secretaría y las dependencias
competentes de oficio, a petición de la Comisión
Nacional de Normalización o de cualquier interesado,
previo cumplimiento de la garantía de audiencia de
acuerdo a lo establecido en la LFPA, podrán
suspender total o parcialmente el registro, la
autorización, o la aprobación, según corresponda, de
los organismos nacionales de normalización, de las
299
entidades de acreditación o de las personas
acreditadas cuando:
I. No proporcionen a la Secretaría o a las
dependencias competentes en forma oportuna y
completa los informes que le sean requeridos
respecto a su funcionamiento y operación;
II. Se impida u obstaculice las funciones de
verificación y vigilancia;
III. Se disminuyan los recursos o la capacidad
necesarios para realizar sus funciones, o dejen
de observar las condiciones conforme a las
cuales se les otorgó la autorización o aprobación;
IV. Se suspenda la acreditación otorgada por una
entidad de acreditación; o
V. Reincidan en el mal uso de alguna contraseña
oficial, marca registrada o emblema.
Tratándose de los organismos nacionales de
normalización, procederá la suspensión del registro
300
para operar cuando se incurra en el supuesto de las
fracciones I y II de este artículo o se deje de cumplir
con alguno de los requisitos u obligaciones a que se
refieren los artículos 65 y 66.
Para los laboratorios de calibración, además de lo
dispuesto en las fracciones anteriores, procederá la
suspensión cuando se compruebe que se ha
degradado el nivel de exactitud con que fue
autorizado o no se cumpla con las disposiciones que
rijan el funcionamiento del Sistema Nacional de
Calibración.
La suspensión durará en tanto no se cumpla con los
requisitos u obligaciones respectivas, pudiendo
concretarse ésta, sólo al área de incumplimiento
cuando sea posible.
ARTÍCULO 119.- La Secretaría y las dependencias
competentes de oficio, a petición de la Comisión
Nacional de Normalización o de cualquier interesado,
previo cumplimiento de la garantía de audiencia de
acuerdo a lo establecido en la LFPA, podrá revocar
301
total o parcialmente la autorización o aprobación,
según corresponda, de las entidades de acreditación
o de las personas acreditadas cuando:
I. Emitan acreditaciones, certificados, dictámenes,
actas o algún otro documento que contenga
información falsa, relativos a las actividades para
las cuales fueron autorizadas, acreditadas o
aprobadas;
II. Nieguen reiterada o injustificadamente el
proporcionar el servicio que se les solicite;
III. Reincidan en los supuestos a que se refieren las
fracciones I y II del artículo anterior, o en el caso
de la fracción III de dicho artículo, la disminución
de recursos o de capacidad para emitir
certificados o dictámenes se prolongue por más
de tres meses consecutivos; o
IV. Renuncien expresamente a la autorización,
acreditación o aprobación otorgada. En el caso
302
de personas acreditadas se cancele su
acreditación por una entidad de acreditación.
La revocación conllevará la entrega a la autoridad
competente de la documentación relativa a las
actividades para las cuales dichas entidades fueron
autorizadas, y aprobadas, la prohibición de
ostentarse como tales, así como la de utilizar
cualquier tipo de información o emblema pertinente a
tales actividades.
ARTÍCULO 120.- La Secretaría, de oficio, o a
petición de las dependencias competentes, de la
Comisión Nacional de Normalización o de cualquier
interesado, previo cumplimiento de la garantía de
audiencia de acuerdo a lo establecido en la LFPA,
podrá cancelar el registro para operar a los
organismos nacionales de normalización cuando:
I. Se reincida en las infracciones a que se refiere el
artículo 118;
303
II. Se expidan normas mexicanas sin que haya
existido consenso o sea evidente que se
pretendió favorecer los intereses de un sector; o
III. En el caso de la fracción III del artículo 118, la
disminución de recursos o de capacidad para
expedir normas se prolongue por más de tres
meses consecutivos.
ARTICULO 120-A.- Cuando derivado de una
verificación se determine la comisión de una
infracción, y el visitado cuente con un documento
expedido por persona acreditada y aprobada, se le
impondrá a ésta una multa equivalente a la que
corresponda al visitado en virtud de la infracción
cometida, siempre que exista negligencia, dolo o
mala fe en dicha expedición, sin perjuicio de las
demás sanciones que le correspondan.
304
Reglamento de la Ley Federal sobre Metrología y Normalización
Artículo 100. Cuando por la magnitud de las
violaciones no sea posible inmovilizar los productos,
se procederá a la clausura del establecimiento,
previa resolución de la Secretaría o de la autoridad
competente.
Artículo 101. Cuando se presente un dictamen,
certificado, informe u otro documento expedido por
personas acreditadas y aprobadas, los verificadores
comprobarán su vigencia, haciéndolo constar en el
acta respectiva y, en su caso, se procederá a recabar
las muestras respectivas en los términos de los
artículos 91 y 101 de la Ley.
Una vez oído al infractor y desahogadas las pruebas
ofrecidas y admitidas, se procederá a dictar por
escrito la resolución que proceda, dentro de los diez
días siguientes, la cual será notificada en forma
personal o por correo certificado.
305
Artículo 102. Para los efectos de la fracción V del
artículo 112 de la Ley, las dependencias
competentes podrán suspender o cancelar los
documentos donde consten los resultados de la
evaluación de la conformidad, expedidos por ellas o
por las personas acreditadas y aprobadas cuando:
I. Durante una visita de verificación se demuestre el
incumplimiento con las normas oficiales
mexicanas aplicables, sin perjuicio de lo
dispuesto por los artículos 93 y 102 de la Ley;
II. No se cumpla con las características y
condiciones establecidas en el certificado;
III. Se hayan efectuado modificaciones al producto
sin haber solicitado previamente el visto bueno de
la dependencia u organismo de certificación
correspondiente, o
IV. El documento donde consten los resultados de la
evaluación de la conformidad pierda su utilidad o
se modifiquen o dejen de existir las
306
circunstancias que dieron origen al mismo, previa
petición de parte.
Artículo 103. Para los efectos de los artículos 112,
fracción IV, 118 y 119 de la Ley, la autorización para
operar como entidad de acreditación podrá ser
suspendida total o parcialmente o revocada, siempre
y cuando exista un previo apercibimiento por parte de
la Secretaría, la cual fijará un plazo no inferior a 90
días naturales para subsanar o corregir los hechos
correspondientes.
Transcurrido dicho plazo sin que las entidades de
acreditación hayan justificado y, en su caso,
corregido o subsanado los hechos antes citados, la
Secretaría emitirá resolución en la que suspenda o
revoque la autorización, la cual surtirá efectos a los
tres meses de su publicación en el Diario Oficial de la
Federación.
Artículo 104. Cuando en los términos de los artículos
118 y 119 de la Ley se suspenda total o
parcialmente, o bien se revoque la autorización de
307
una entidad de acreditación y, en consecuencia ésta
cese en sus funciones, la Secretaría tendrá a su
cargo la actividad de acreditación en la rama o sector
correspondiente, mientras persista la suspensión o
no se autorice otra entidad de acreditación al efecto,
respectivamente.
En este supuesto, la información de la entidad de
acreditación relativa a su operación y a las
acreditaciones otorgadas, deberá entregarse a la
Secretaría.
De las transcripciones anteriores, podemos visualizar que ni la Ley
Federal sobre Metrología y Normalización ni de su reglamento,
LFSMNse establecen loas conductas, actos u omisiones que
configuren una sanción de clausura temporal o definitiva, parcial o total, aunado a las violaciones procesales en las que se incurren
al no especificar con claridad la manera en la que se debe notificar a
los particulares y el proceso para llevar a cabo dicha clausura, así
como las otras sanciones distintas a la multa.
Derivado de lo anterior, al existir un procedimiento concreto en la
LFSMN, mediante el cual se imponga una sanción como la clausura,
308
que deja muchas lagunas en cuanto a su supuestos, es que
acudimos al procedimiento administrativo establecido por la LFPA, la
cual establece:
DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
CAPITULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
Artículo 12.- Las disposiciones de este Título son aplicables a la actuación de los particulares ante la Administración Pública Federal, así como
a los actos a través de los cuales se desenvuelve la
función administrativa.
Dicho procedimiento, se efectúa ante la Administración Pública
Federal, por lo que el supuesto incumplimiento de alguna Norma
Oficial Mexicana, se da con las dependencias normalizadoras las
cuales en estricto derecho, al no ser definidas por ninguna ley violan
la garantía de seguridad jurídica establecida por los artículos 14 y 16
de la Constitución, aunado a que no correspondería efectuar un
procedimiento de carácter administrativo en contra de dichas
dependencias normalizadoras.
309
Artículo 14.- El procedimiento administrativo podrá
iniciarse de oficio o a petición de parte interesada.
Artículo 15.- La Administración Pública Federal no
podrá exigir más formalidades que las
expresamente previstas en la ley.
Las promociones deberán hacerse por escrito en el
que se precisará el nombre, denominación o razón
social de quién o quiénes promuevan, en su caso
de su representante legal, domicilio para recibir
notificaciones, así como nombre de la persona o
personas autorizadas para recibirlas, la petición que
se formula, los hechos o razones que dan motivo a
la petición, el órgano administrativo a que se dirigen
y lugar y fecha de su emisión. El escrito deberá
estar firmado por el interesado o su representante
legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso
en el cual, se imprimirá su huella digital.
El promovente deberá adjuntar a su escrito los
documentos que acrediten su personalidad, así
310
como los que en cada caso sean requeridos en los
ordenamientos respectivos.
Artículo 17.- Salvo que en otra disposición legal o administrativa de carácter general se establezca otro plazo, no podrá exceder de tres meses el tiempo para que la dependencia u organismo descentralizado resuelva lo que corresponda. Transcurrido el plazo aplicable, se
entenderán las resoluciones en sentido negativo al
promovente, a menos que en otra disposición legal
o administrativa de carácter general se prevea lo
contrario. A petición del interesado, se deberá
expedir constancia de tal circunstancia dentro de
los dos días hábiles siguientes a la presentación de
la solicitud respectiva ante quien deba resolver;
igual constancia deberá expedirse cuando otras
disposiciones prevean que transcurrido el plazo
aplicable la resolución deba entenderse en sentido
positivo.
En el caso de que se recurra la negativa por falta
de resolución, y ésta a su vez no se resuelva dentro
311
del mismo término, se entenderá confirmada en
sentido negativo.
En este punto, es importante señalar que ni la LFSMN ni su
reglamento, establecen un plazo para determinar las sanciones
aplicables al incumplimiento de las Normas Oficiales Mexicanas, por
lo que se deja en estado de indefensión a los particulares al no
conocer los actos u omisiones que dieron origen al establecimiento
de las mismas.
De lo anterior, y en el supuesto de que las Normas Oficiales
Mexicanas fueran un acto administrativo, el procedimiento para
imponer una sanción como lo es la clausura, por su incumplimiento
debería iniciarse conforme a lo establecido por la LFPA.
Pero como se analizó en el capítulo V, las Normas Oficiales
Mexicanas no cuentan con las características para ser un acto
administrativo, razón por la cual no es viable acudir al procedimiento
establecido en la LFPA.
De ahí, que la sanción se funde en lo establecido por la LFSMN, la
cual no contempla a las Normas Oficiales Mexicanas como un acto
administrativo concreto, sino como un acto administrativo abstracto,
312
general e impersonal emanado de una Ley Federal, la cual como se
ha desarrollado en el presente trabajo es inconstitucional.
Por lo tanto, si la determinación de la sanción proviene de la
dependencia normalizadora sin llevar las formalidades de un acto
administrativo, no podemos identificarlo con el procedimiento
administrativo establecido en los artículos anteriormente señalados
por la LFPA.
De tal manera, que el establecimiento de la sanción proviene del
nulo procedimiento de la LFSMN, siendo este inconstitucional por no
respetar los principios constitucionales para el imponer sanciones.
Por lo hasta aquí expuesto, se puede concluir que ni la LFSMN, ni su
Reglamento, así como el Reglamento Interior de la Secretaría de
Economía, ni la LFPC, son los ordenamientos jurídicos idóneos para
sancionar los supuestos incumplimientos de la Normas Oficiales
Mexicanas, puesto que carecen de principios constitucionales de
procedimiento, violando con ello garantías individuales.
Para explicar con mayor claridad lo hasta aquí expuesto, se presenta
el siguiente ejemplo:
313
Si un particular no cumple con lo establecido en una Norma Oficial
Mexicana, la dependencia normalizadora iniciaría un procedimiento
para determinar una sanción. En dicho procedimiento, se impone al
particular la sanción de clausura.
Es justo aquí, en donde se configura la violación a la garantía de
seguridad jurídica ya que en el oficio que establece la clausura, la
dependencia normalizadora carecería de fundamento legal para
establecer dicha sanción, puesto que no existe ningún artículo en la
LFSMN que establezca los actos u omisiones que configuren la
sanción de clausura, dejando al particular en un estado de
indefensión al no conocer los supuestos que configuraron la sanción.
Por otra parte, al sancionar con clausura se viola la garantía de
audiencia, ya que no se otorga al particular ni en la LFSMN ni en su
reglamento, la posibilidad de ofrecer pruebas que desvirtúen lo
manifestado por la autoridad. Dejando en un estado de inseguridad
jurídica al particular.
La garantía de debido proceso legal, se viola desde el momento en
que la dependencia normalizadora, no emite un oficio mediante el
cual se de a conocer al particular los actos u omisiones que dieron
lugar a la clausura, esto es, la LFSMN ni su reglamento, no
314
establecen el procedimiento para la notificación del oficio, ni mucho
menos el término para que el particular pueda presentar pruebas
que desvirtúen lo manifestado por la autoridad.
En tal virtud, si la dependencia normalizadora lleva a cabo la
clausura sin una previa notificación y sin establecer los actos u
omisiones que la generaron, deja en un estado de indefensión a
particular, que es sujeto de una clausura sin conocer con precisión
los supuestos que la generaron.
Por lo anterior, es claro que la LFSMN y su reglamento violan en
perjuicio de los gobernados las garantías consagradas por los
artículos 14 y 16 de la constitución, al dejarlos en un estado de
inseguridad jurídica.
Por lo anteriormente expuesto, es que se considera que la LFSMN y
su reglamento son inconstitucionales, por lo que lo procedente es
que se concediera en un juicio de garantías, el amparo y protección
de la justicia federal a los particulares víctimas de una clausura o de
una sanción distinta a la multa establecidas por dichos
ordenamientos legales.
315
CAPÍTULO VII. FIGURAS AFINES
Habiendo analizado ya las características de las Normas Oficiales
Mexicanas, así como las facultades del Poder Legislativo en materia
de Normalización, podemos iniciar el estudio de las figuras que en
el Derecho Positivo Mexicano cuentan con ciertas características
afines, mediante las cuales podemos hacer una comparación e
incluso un análisis para determinar su fundamento, así como sus
diferencias y semejanzas.
Asimismo, utilizar los mecanismos constitucionales para la existencia
de algunas figuras en materia de comercio exterior que nos de luz
para buscar un mecanismo que se pueda utilizar para dar sustento a
la Normalización Administrativa.
Puesto que en materia de Comercio Exterior, existe un mecanismo
constitucional que permite la delegación de facultades por parte del
Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo.
Derivado de lo anterior, intentaremos definir algunas figuras:
316
VII.1 ARANCELES Y MEDIDAS DE REGULACIÓN Y RESTRICCIÓN NO ARANCELARIAS.
Los aranceles son las cuotas de las tarifas de los impuestos
generales de exportación e importación, los cuales pueden ser:
(i) Ad-valorem,
(ii) Específicos y
(iii) Mixtos135.
Los aranceles, a los que se refiere el artículo 13 de la LCE, pueden
adoptar distintas modalidades:
• Arancel-cupo, cuando se establezca un nivel arancelario
para cierta cantidad o valor de mercancías exportadas o
importadas, y una tasa diferente a las exportaciones o
importaciones de esas mercancías que excedan dicho
monto;
• Arancel estacional, cuando se establezcan niveles
arancelarios distintos para diferentes períodos del año; y
135 Artículo 12 Ley de Comercio Exterior.
317
• Las demás que señale el Ejecutivo Federal136.
Se pueden establecer aranceles distintos a los generales previstos
en las tarifas de los impuestos generales de importación y
exportación cuando así lo establezcan tratados o convenios
comerciales internacionales de los que México sea parte.
Las medidas de regulación y restricción no arancelarias a la
exportación de mercancías se pueden establecer en los siguientes
casos:
• Para asegurar el abasto de productos destinados al
consumo básico de la población, y el abastecimiento de
materias primas a los productores nacionales o para regular
o controlar recursos naturales no renovables del país, de
conformidad a las necesidades del mercado interno y las
condiciones del mercado internacional;
• Conforme a lo dispuesto en tratados o convenios
internacionales de los que México sea parte;
136 Artículo 13 Ley de Comercio Exterior.
318
• Cuando se trate de productos cuya comercialización esté
sujeta, por disposición constitucional, a restricciones
específicas;
• Cuando se trate de preservar la fauna y la flora en riesgo o
peligro de extinción o de asegurar la conservación o
aprovechamiento de especies;
• Cuando se trate de situaciones no previstas por las normas
oficiales mexicanas en lo referente a seguridad nacional,
salud pública, sanidad fitopecuaria o ecología, de acuerdo a
la legislación en la materia.
También existen medidas de regulación y restricción no arancelarias
a la importación, circulación o tránsito de mercancías a las que se
refieren las fracciones III y IV del artículo 4° de la LCE137 que se
137 Ley de Comercio Exterior Artículo 4.- El Ejecutivo tendrá las siguientes
facultades: Fracción III.- Establecer medidas para regular o restringir la exportación o importación de mercancías a través de acuerdos expedidos por la Secretaría o, en su caso, conjuntamente con la autoridad competente, y publicados en el Diario Oficial de la Federación; Fracción IV.- Establecer medidas para regular o restringir la circulación o tránsito de mercancías extranjeras por el territorio nacional procedentes del y destinadas al exterior a través de acuerdos expedidos por la autoridad competente y publicados en el Diario Oficial de la Federación.
319
establecen de acuerdo a lo señalado por el artículo 16 de dicho
ordenamiento legal.
Las medidas de regulación y restricción no arancelarias consisten
en:
(i) Permisos previos,
(ii) Cupos máximos,
(iii) Marcado de país de origen,
(iv) Certificaciones,
(v) Cuotas compensatorias y los demás instrumentos que se
consideren adecuados para los fines de la LCE.
VII.2 CUOTAS COMPENSATORIAS
Son las únicas medidas autorizadas para combatir las prácticas
desleales del comercio internacional, utilizadas para impedir la
concurrencia al mercado interno de mercancías en condiciones que
dejen en desventaja a los productores nacionales, implicando con
ello dichas prácticas desleales.
320
Nuestro país, se comprometió a abrogar desde el 1° de enero de
1988, el Sistema de Precios Oficiales a la Importación, con el cual se
impedían este tipo de prácticas desleales138.
Las cuotas compensatorias son equivalentes en el caso de
discriminación de precios, a la diferencia entre el valor normal y el
precio de exportación y en el caso de subvenciones al monto del
beneficio, si bien pueden ser menores al margen de discriminación
de precios siempre y cuando sean suficientes para desalentar la
importación de mercancías139.
La naturaleza jurídica de la Cuota Compensatoria, es de
aprovechamientos y constituyen regulaciones no arancelarias.
Diversos autores señalan que este sistema de cuotas
compensatorias no esta previsto en la Constitución y que para su
debida fundamentación legal se requiere de una reforma al artículo
28 constitucional en materia de monopolios y no al 31 fracción IV, ya
que la naturaleza de las cuotas compensatorias, como se mencionó
138 LEYCEGUI B, “Análisis del Marco Jurídico de las Prácticas Desleales en
México”, en Comercio a Golpes. Las Prácticas Desleales del Comercio Internacional bajo el TLCAN. Ed. Porrúa, México 1997.
139 MALPICA de la Madrid Luis, “El Sistema Mexicano contra Práctica Desleal de el Comercio Internacional y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Ed. Porrúa, 2da Edición, México 1990.
321
es de aprovechamiento, para con ellas compensar las condiciones
de importación de las mercancías hasta ponerlas en la situación en
que se encontrarían sin la presencia de la práctica desleal.
Malpíca de la Madrid, señala que son barreras no arancelarias
impuestas por el ejecutivo a través de la Secretaría de Economía
con la finalidad de imponer una carga pecuniaria a la importación de
mercancías140.
Las Cuotas Compensatorias, se definen como un aprovechamiento
ya que su aplicación implica un ingreso al Estado por funciones de
derecho público tendientes a garantizar las condiciones para una
competencia comercial sana y libre de distorsiones.
Lo que corresponde hacer a la Secretaría de Economía, es
determinar las cuotas compensatorias que resulten de las
investigaciones en materia de prácticas desleales de comercio
internacional. Es importante no considerar a las cuotas
compensatorias con la misma naturaleza que las cuotas o aranceles
fijados a la importación o exportación, ya que estos si tienen una
naturaleza jurídica de impuestos. 140 MALPICA de la Madrid Luis, “El Sistema Mexicano contra Práctica Desleal de
el Comercio Internacional y el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, Ed. Porrúa, 2da Edición, México 1990.
322
Los aprovechamientos no forman parte de las contribuciones por lo
que no están sujetas a la aplicación de los criterios establecidos en
el artículo 31 fracción IV constitucional (garantías de
proporcionalidad, legalidad, equidad y destino al gasto público).
Las cuotas compensatorias, son medidas no arancelarias y típicas
según la fracción III del artículo 5º de LCE y su función es regular el
comercio exterior y no recaudatoria como son los aranceles141.
Por lo tanto lo que el artículo 131 constitucional consigna, es una
facultad exclusiva al ejecutivo para modificar los aranceles, facultad
de las llamadas excepcionales o delegadas con las que cuenta el
poder Ejecutivo, que permiten que un poder de la Unión (el
Ejecutivo), realice actividades que son propias del poder Legislativo.
Aquí, encontramos el mecanismo otorgado por la Constitución para
que un poder realice facultades que le son propios a otro de los
poderes de la unión “Las Facultades Delegadas o Excepcionales”.
Así mismo, la LCE y su reglamento facultan al Secretario de
Economía a fijar las cuotas compensatorias que sean necesarias.
Las cuotas compensatorias y las medidas de salvaguarda pueden 141 Artículo 5° Ley de Comercio Exterior.
323
determinarse en cantidad específica o ad valorem. Cuando son
específicas, se calculan por unidad de medida debiéndose liquidar
en su equivalente en moneda nacional. Cuando son ad valorem, se
calculan en términos porcentuales sobre el valor en aduana de la
mercancía.
El acuerdo relativo a la aplicación del artículo VI del GATT 94,
establece que un derecho antidumping sólo permanecerá en vigor
durante el tiempo y en la medida necesaria para contrarrestar el
dumping que este causando daño al país que lo determinó142.
Al imponer una cuota o al proponer una medida de salvaguarda, la
Secretaría de Economía, debe vigilar que esta medida además de
proporcionar una defensa a la protección nacional, evite que
repercuta negativamente en otros procesos productivos y en el
público consumidor143.
En cuanto a la aplicación de las cuotas compensatorias, estas
podrán ser provisionales, o definitivas, que al igual que las medidas
142 Artículo VI del GATT (1994). 143 SEADE Jesús, “Prácticas Desleales en el GATT de hoy y mañana”, en
Prácticas Desleales del Comercio Internacional bajo el TLCAN, Ed. UNAM, México 1995.
324
de salvaguarda se hacen efectivas a partir del día siguiente de su
publicación en el Diario Oficial de la Federación.
Quedando los importadores o sus consignatarios obligados a
calcular en el pedimento de importación, los montos de las cuotas
compensatorias provisionales y definitivas o de salvaguarda y a
pagarlas junto con los impuestos al comercio exterior, sin perjuicio
de que las cuotas compensatorias provisionales o definitivas sean
garantizadas.
El cobro de las mismas, tanto provisionales como definitivas,
corresponde a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Dicha
Secretaría puede aceptar las garantías constituidas señaladas en el
Código Fiscal de la Federación, tratándose de las cuotas
compensatorias provisionales. Si en la resolución final se confirma la
cuota compensatoria provisional, el pago será requerido por la
Secretaría o en su caso, se harán efectivas las garantías otorgadas.
Cuando en la resolución se modificó o revocó la cuota
compensatoria, procede la cancelación o en su caso la modificación
de las garantías o bien, la devolución con los intereses de las
cantidades enteradas por ese concepto.
325
La cancelación o modificación de las garantías, procede cuando la
Secretaría de Economía, elimine o modifique las cuotas
compensatorias definitivas en los siguientes supuestos:
• Procedimientos de revisión de cuotas compensatorias
definitivas,
• Procedimiento de cobertura de producto,
• Procedimiento que resuelvan los recursos de revocación,
• En el cumplimiento de sentencias dictadas por el Tribunal
Federal de Justicia Fiscal y Administrativa,
• Resoluciones finales que adopte la Secretaría de Economía
como consecuencia de la decisión dictada en los
mecanismos alternativos de solución de controversias.
Las partes interesadas pueden solicitar a la Secretaría de Economía,
en cualquier tiempo que se resuelva si determinada mercancía esta
sujeta a una cuota compensatoria definitiva, para ello debe cumplir
los siguientes requisitos:
326
• Solicitud por escrito, ante la Unidad de Prácticas
Comerciales Internacionales144 por el particular
interesado/representante acompañado de los documentos
que lo acrediten, indicando los fundamentos legales y las
razones que sustenten su solicitud y señalar la mercancía
de que se trate,
• La Secretaría de Economía declarará el inicio del
procedimiento por medio de su publicación en el Diario
Oficial de la Federación y notificará a las partes y convocará
aquellas que tengan interés en el procedimiento, para que
en un plazo de 60 días manifiesten lo que a su derecho
convenga,
• Admitida la solicitud, la Secretaría de Economía dictará la
resolución en un plazo máximo de 130 días a partir del día
de la publicación Diario Oficial.145
La Secretaría deberá valorar y analizar libremente los elementos en
que se sustenta la petición, para la cual puede proveerse de toda
información y datos que necesite. 144 Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales, de la Secretaría de
Economía. 145 Capítulo XIX del Tratado de Libre Comercio para América del Norte.
327
Si el solicitante considera que la mercancía debe estar excluida de la
cuota compensatoria definitiva, tiene derecho a no efectuar el pago
durante el procedimiento siempre que exhiba la garantía prevista.
Si la Secretaría de Economía, resuelve que la mercancía debe estar
sujeta al pago de cuota compensatoria, el solicitante importador esta
obligado a pagarla junto con el recargo que corresponda. Si la
Secretaría resuelve que el producto no está sujeto al pago de la
cuota, se deberán cancelar las garantías ofrecidas y en su caso
devolver las cantidades pagadas con sus intereses146.
El resultado del procedimiento para determinar si una mercancía
esta o no sujeta al pago de cuota compensatoria se deberá publicar
en el Diario Oficial y notificarse a las partes. En cuanto a la vigencia
de las cuotas compensatorias definitivas, esta será durante el tiempo
y en las medidas necesarias para contrarrestar la práctica desleal
que este causando daño o amenaza de daño al producto nacional.
Cuando las cuotas definitivas se hayan impuesto para contrarrestar
la amenaza de daño causada por importaciones en condiciones de
discriminación de precios o subvención, la revisión debe incluir una
evaluación de la inversión que sin la cuota no hubiera sido 146 http://www.economia.gob.mx/?P=395
328
factiblemente realizada. La cuota puede ser revocada por la
Secretaría de Economía en caso de que la inversión proyectada no
se haya efectuado.
Se debe tener presente que las cuotas definitivas pueden ser
eliminadas en un plazo de 5 años contados a partir de su entrada en
vigor, sin necesidad de procedimiento alguno.
En los casos de elusión de cuotas, la Secretaría de Economía
publicará en el Diario Oficial de la Federación, el inicio del
procedimiento y notificará al importador, exportador o al gobierno
extranjero, en un plazo de 60 días a partir de su publicación, para
que manifiesten lo que a su derecho convenga. Agotado el
procedimiento la Secretaría procederá a publicar en el Diario Oficial
la resolución que proceda en un plazo máximo de 130 días a partir
de su publicación y notificará a las partes.
Podemos concluir que las cuotas compensatorias, se asimilan a las
Normas Oficiales Mexicanas puesto que ambas figuras son un
medio de control, las primeras como mecanismo para evitar las
prácticas desleales de comercio exterior, y las segundas como un
mecanismo de control en el proceso y calidad de las mercancías en
territorio nacional.
329
VII.3 “DUMPING”
Atendiendo a una de las finalidades específicas de la Normalización
Administrativa por conducto de la LFSMN, al establecer mediante las
Normas Oficiales Mexicanas, la regulación de la entrada de
mercancías a nuestro país que cuenten con los estándares de
calidad óptimos para su consumo, es que podemos equipararlas con
otro medio de control en materia de Comercio Exterior como lo es el
evitar las Prácticas Desleales de Comercio Internacional, mediante
la imposición de Cuotas Compensatorias y la figura denominada
Dumping.
Nuestro país a principios del sexenio del presidente Miguel de la
Madrid, con la política de apertura de fronteras, cambió del Sistema
de Sustitución de Importaciones (proteccionista) al del libre comercio
en el año de 1982.
La razón fue la crisis financiera creada por la excesiva deuda
externa del país y la caída de los precios del petróleo. Con esta
apertura al libre comercio se requirió de una deducción a los
aranceles que se cobraban a los países que exportaban mercancías
a nuestro país.
330
Esta apertura, trajo como resultados:
• Una competencia leal de importaciones con productos
nacionales y;
• Importaciones a nuestro país en condiciones desleales.
En el año de 1985, se aprobó y promulgo la Ley Reglamentaria del
Artículo 131 de la CPEUM en Materia de Comercio Exterior. Y en
1986, se promulgó el Reglamento contra Prácticas Desleales de
Comercio Internacional. Asimismo, en 1987 se consolido el Sistema
de defensa contra prácticas desleales con la suscripción de GATT.
También en 1987 México firmó el Acuerdo relativo a la Aplicación del
Artículo VI del GATT conocido como “Código Antidumping”, y fue
hasta el 28 de enero de 1997 cuando se tuvo la primera
investigación Antidumping en nuestro país.
Pero no fue sino hasta el año de 1993, con la publicación de la
actual LCE y su Reglamento, que México comenzó a desarrollar con
frecuencia las investigaciones relacionadas con las prácticas
desleales en importación y exportación, obteniendo su máximo
desarrollo en este tema al integrarse al “Acta Final de la Ronda de
331
Uruguay de Negociaciones Comerciales Internacionales de la OMC”
en el año de 1994.
Así, encontramos una práctica continua de procedimientos para
evitar las prácticas desleales que es el llamado Dumping.
La LCE define al Dumping:
Dumping.- importación de mercancías idénticas o similares a un
precio inferior a su valor normal, que causen o amenacen causar
daño a la producción nacional.147
El Dumping se da, cuando existe discriminación de precios,
diferencias notables ente el precio de venta y el valor nominal de
ciertos productos, (precio doméstico y precio de exportación), el cual
se determina por tipo de producto, por lo que la comparación del
valor normal del precio de exportación debe ser de mercancías lo
más similares posibles para que se pueda llegar a determinar una
práctica desleal de comercio exterior148.
147 Artículos 28, 29 y 30 de la Ley de Comercio Exterior y 2.1 del Acuerdo
Antidumping. 148 WITKER Jorge y Ruperto M. PATIÑO, “La Defensa Jurídica contra Prácticas
Desleales del Comercio Internacional”, UNAM. Instituto de Investigaciones Jurídicas, México 1987.
332
El término Dumping ha sido adoptado en México, así como el de la
subvención, diferenciándose de los esquemas internacionales que
establecen el Antidumping Duty (Derecho Antidumping) y el
Countervailing Duty (Derecho Compensatorio).
La diferencia entre el Dumping y las Normas Oficiales Mexicanas es
que para que se sancione, en el primero, se tiene que generar un
daño a la industria nacional, mientras que en las segundas se tiene
que estar en el supuesto de incumplimiento de las mismas para que
se genere la sanción149.
El Dumping, se determina en términos porcentuales mediante la
siguiente fórmula:
% Dumping =VN - Px
Px% Dumping =
VN - Px
Px
Donde VN es el precio de venta y;
PX es el precio de exportación150.
149 RODRIGUEZ Fernández Mata, “Los Derechos Antidumping en el Derecho
Comunitario”, Ed. Lex Nova, España 1999. 150 http://www.economia.gob.mx
333
El % de Dumping se utiliza para equilibrar los precios de exportación
con los precios de la industria nacional y ajustarlos entre sí, para así,
evitar las prácticas desleales en el comercio internacional y poner a
los productores nacionales en igualdad de competencia con los
precios de productos del extranjero151.
Es por ello, que podemos equiparar al Dumping con las Normas
Oficiales Mexicanas pues éstas también generan una igualdad entre
los productos que vienen del extranjero con los nacionales,
cumpliendo con los procesos, calidad y condiciones que se fijan en
el mercado nacional.
151 QUINTANA A. Elvia, “El Comercio Exterior de México, Marco Jurídico,
Estructuras y Política”, Ed. Porrúa, México 1989.
334
335
CAPÍTULO VIII. PROPUESTA PARA CONFERIR UNA PLENA CONSTITUCIONALIDAD A LA LFSMN, ASÍ COMO A LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS QUE EMANAN DE ELLA.
Antes de plasmar la solución que este trabajo propone para otorgar
un verdadero fundamento constitucional a las Normas Oficiales
Mexicanas, es importante realizar un análisis a la forma de gobierno
establecida por la CPEUM, para de allí desentrañar el sentido de la
división de poderes y sobre todo la división de funciones de los tres
órganos de gobierno tanto Ejecutivo, Legislativo y Judicial, así como
las actividades propias y concurrentes de cada uno de los Poderes
de la Unión.
Con ello, estaremos en posibilidad de conocer los mecanismos que
la propia Constitución establece para que surjan a la vida jurídica
ordenamientos legales propios del Poder Legislativo, pero emitidos
por el Poder Ejecutivo.
336
VIII.1 DIVISIÓN DE PODERES
La división de poderes en nuestro país, proviene de las ideas
liberales producto de la Ilustración, encabezada por las obras de
Montesquieu “El espíritu de las Leyes” y de Rosseou “El Contrato Social” de finales del siglo XVIII.
Montesquieu, descubre que el poder público tiene que funcionar de
forma separada, surgiendo así la división de poderes en tres:
(i) El que hace y deroga las leyes “El Poder Legislativo”,
(ii) El que conduce las relaciones con los demás países, así
como el que presta a los habitantes del Estado la seguridad
pública “El Poder Ejecutivo” y
(iii) “El Poder Judicial” que se ocupa de castigar los delitos,
juzgar y decidir las controversias jurídicas.
Estas ideas, fueron recogidas por el poder Constituyente de 1824, y
retomadas por el Constituyente de 1917, para proclamar la
Constitución que actualmente nos rige, la cual:
1. Es el fundamento y origen del Estado,
337
2. Regula los procesos de creación de leyes y
3. Organiza al los órganos del Estado
De estas ideas, surge nuestra organización constitucional, en donde
la primera y fundamental distribución de competencias opera entre
los Estados y la Federación y la segunda, entre los tres Poderes de
la Unión152.
Por lo tanto, de esta división se desprenden las funciones de cada
uno de los tres poderes de la Unión:
Función Ejecutiva.- función administrativa, función mediante la cual
se promulga una ley; son actos materiales encaminados a imponer
coactivamente el mandato contenido en un acto jurídico concreto,
individualizado y obligatorio; aplican, con carácter obligatorio, una
norma general a un caso concreto, pero sin que resuelvan un
conflicto entre partes.
Esta función es exclusiva en nuestro país para el Presidente de la
República, en el ámbito federal; al Gobernador, en la justicia local, al
152 Derecho Constitucional Mexicano, Felipe Tena Ramírez, Ed. Porrúa, Pág. 253.
338
Alcalde en el ámbito municipal y al Jefe de Gobierno del Distrito
Federal, en su competencia territorial.153
Función Legislativa.- es la crear las normas de Derecho, en México
se le atribuye al Congreso de la Unión compuesto por la Cámara de
Diputados y la de Senadores.
Función Jurisdiccional.- es la de resolver un conflicto entre las
partes, por un tercero imparcial y con carácter obligatorio para los
involucrados. En México, dicha función se le atribuye en el ámbito
federal al “Poder Judicial de la Federación”, conformado por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Tribunal Federal
Electoral, los Tribunales Colegiados de Circuito, los Tribunales
Unitarios de Circuito, los Juzgados de Distrito y el Consejo de la
Judicatura Federal.
Así las cosas, no debemos olvidar que en la materialización de las
funciones del Estado no siempre es un solo órgano de gobierno el
que las desarrolla exclusivamente, pues en ocasiones un órgano de
gobierno desempeña distintas o todo tipo de funciones, aunque
153 Derecho Constitucional Mexicano, César Carlos Garza García, Ed. Mc Graw
Hill, Pág. 74.
339
siempre haya una que le corresponda por mandato constitucional y
de acuerdo a la naturaleza de la función pública que le es prioritaria.
Si bien, el Estado requiere de una organización especializada por
funciones con el objeto de poder cumplir con su fin, en sus distintas
expresiones, también es importante subrayar que la especialización
no puede ser tal que resulte en la desarticulación del ejercicio de la
tarea gubernamental, pues de otra forma la actividad estatal se
convertiría en un caos generalizado.
En este sentido, el Maestro César Carlos Garza García sostiene:
“En estas condiciones, es de suma relevancia
sostener que el desarrollo de las distintas funciones
debe de tener puntos de encuentro, para que la
actividad estatal no pierda su sentido, guarde si
integridad y, además, se constituya un sistema
efectivo de contrapesos en el desempeño de las
mismas”154.
De lo anterior, encontramos la doble naturaleza de todos los actos
jurídicos de derecho público realizados por los Poderes de la Unión, 154 GARZA García César Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. McGraw
Hill, México 1998, Págs. 7 y 8.
340
en donde por una parte se toma en cuenta al órgano que las realiza
(formal) y, por otro lado, la naturaleza de la función pública que
desarrollan (material).
De aquí se desprende la naturaleza formal y material de los actos
jurídicos del Estado.
Formalmente.- Los actos jurídicos de derecho público de los
órganos de gobierno pueden ser: administrativos (realizados por el
Poder Ejecutivo), legislativos (realizados por el Congreso de la Unión
en sus dos Cámaras) o judiciales (realizados por el Poder Judicial).
Materialmente.- Los actos jurídicos de derecho público de los
órganos de gobierno pueden ser:
• Legislativos, si crean normas de derecho;
• Jurisdiccionales, si resuelven un conflicto entre partes por
un tercero imparcial y con carácter obligatorio para los
involucrados; y,
• Ejecutivos o administrativos, si promulgan una ley; resultan
en actos materiales encaminados a imponer coactivamente
el mandato contenido en un acto jurídico concreto,
341
individualizado y obligatorio; aplican, con carácter
obligatorio, una norma general a un caso concreto, pero sin
que resuelvan un conflicto entre partes; o resuelven un
conflicto entre partes, con carácter obligatorio para los
involucrados, pero sin la intervención de un tercero
imparcial155.
De tal manera, que existen actos jurídicos de derecho público de
naturaleza formalmente legislativa pero materialmente
administrativos, como lo son las Normas Oficiales Mexicanas, puesto
que son un acto legislativo que crea una norma de derecho, pero
son realizadas por conducto del Poder Ejecutivo mediante las
Secretarías de Estado .
En virtud de este tipo de actos, es imperativo realizar un análisis de
las facultades concedidas por la Constitución a los distintos Poderes
de la Unión, con el fin de desentrañar la naturaleza jurídica de cada
acto jurídico de derecho público.
No debemos olvidar lo señalado en la introducción de este trabajo,
puesto que las Normas Oficiales Mexicanas son un marco normativo
que existe y sobre todo que es vigente en nuestro derecho, pero su 155 FRAGA Gabino, Derecho Administrativo, Ed. Porrúa, Pág. 29.
342
creación es la que se pone en duda, por lo tanto, el análisis sobre las
facultades de los tres poderes no ayudará a entender su naturaleza
jurídica, pero sobre todo, darles la constitucionalidad de la cual
carecen.
VIII.2 FACULTADES DE LOS PODERES DE LA UNIÓN
Como lo señalé al principio del presente capítulo, con la división de
poderes encontramos la organización constitucional, en donde la
primera y fundamental distribución de competencias opera entre los
Estados y la Federación y la segunda, entre los tres Poderes de la
Federación.
Pero también, encontramos otro tipo de facultades:
A. Facultades concurrentes.- se dan por consecuencia de la
distribución de competencias entre los Estados y la
Federación, las cuales han sido distinguidas por la doctrina
en dos tipos156:
1.- Facultades concurrentes strictu sensu o facultades
coincidentes.- son aquellas que se otorgan 156 GARZA García César Carlos, Derecho Constitucional Mexicano, Ed. McGraw
Hill, México 1998, Págs. 7 y 8.
343
simultáneamente a dos o más ámbitos de gobierno o
jurisdicciones.
Dadas las condiciones adoptadas por el Constituyente
de 1857 y retomadas por el Constituyente de 1917,
nuestro país es una Federación157, por lo que, resulta
prácticamente imposible que se presenten facultades
coincidentes, pues lo que le compete a una jurisdicción
se les excluye a las demás, con la única excepción del
último párrafo del artículo 117 constitucional158.
157 Artículos 115, 116, 117, 118 y 124 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos. 158 Articulo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso: I. Celebrar alianza,
tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras. II. Derogada. III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas, ni papel sellado. IV. Gravar el transito de personas o cosas que atraviesen su territorio. V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de el, a ninguna mercancía nacional o extranjera; VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectué por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía. VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia. VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional. Los Estados y los municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones publicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas publicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en
344
2.- Facultades concurrentes al estilo de los Estados Unidos
de América.- son aquellas que otorgadas a la
Federación, pero que no ejercita, son desarrolladas por
los Estados. En esta doctrina, se dice que si las
facultades eran originariamente de los Estados, pero
éstos por conducto del pacto federal se las confieren a
la Federación, entonces si ésta no las ejercita, pues
entonces bien pueden ser realizadas por los Estados.
B. Facultades implícitas.- son las que con apoyo en la
fracción XXX, del artículo 73, constitucional, el Congreso de
la Unión puede concederse a sí mismo o a cualquiera de los
órganos del gobierno, por medio de una ley, como
atribuciones necesarias para poder desempeñar sus
facultades explícitas o precisamente señaladas, de tal
manera, que las facultades implícitas consisten en un grupo
una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los ejecutivos informaran de su ejercicio al rendir la cuenta pública. IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el congreso de la unión autorice. El Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados dictarán, desde luego, leyes encaminadas a combatir el alcoholismo.
345
de facultades que le son conferidas sin precisarlas
exactamente159.
Las facultades implícitas: son aquellas que por mandato
constitucional sirven de medio para alcanzar un fin. Estas
mismas, fueron definidas por el Maestro Felipe Tena
Ramírez como “aquellas en las que el poder legislativo
puede concederse a sí mismo alguna de las facultades
explícitas”.
Así, una tesis aislada del Primer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, sostiene:
FACULTADES IMPLÍCITAS Y EXPLÍCITAS. MULTAS.- En un sistema constitucional como el nuestro, de facultades específicamente otorgadas a las autoridades, de manera que sólo pueden hacer lo que la ley les permite, a diferencia del particular, que puede hacer todo lo que la ley no le prohíbe, se debe estimar que las autoridades, para actuar con competencia en términos del artículo 16 constitucional al causar perjuicio o molestias a los particulares, deben actuar con facultades legales que les hayan sido otorgadas en la Constitución o en alguna ley. Por una parte, si hay cierto tipo de facultades que se otorgan en forma genérica, de manera que las autoridades no pueden actuar fuera de los fines, objetivos y materia que se les señalan, pero que al mismo tiempo, por la naturaleza misma de la facultad otorgada, resulta imposible que la propia Constitución contenga todos
159 Constitución, Reforma Constitucional y Fuentes del Derecho en México, Ed.
Porrúa, Pág. 85.
346
los elementos y matices de la facultad otorgada, y en estos casos, se deben estimar constitucionalmente otorgadas todas las facultades sin las cuales sería nugatorio, o estéril, o se vería sustancialmente mermada la facultad que expresamente se otorgó. Y, aun tratándose de las facultades legislativas del Congreso, por ejemplo, que están sólo sucintamente enunciadas en el artículo 73 constitucional, la doctrina ha dicho que si el fin de la ley es legítimo, y si está dentro de los objetivos señalados en la Constitución, y los medio escogidos en la ley son claramente adecuados para alcanzar esos objetivos, y además no sólo no están prohibidos, sino que son compatibles con la letra y el espíritu de la Constitución, esa ley es constitucional. Pero hay oros campos en los que las facultades implícitas se otorgan en forma restrictiva, de manera que no puede hablarse ahí de facultades implícitas, y sólo se puede admitir que se ejerciten las facultades expresa y limitativamente otorgadas. Es el caso de las normas que imponen cargas fiscales, reconocido en el artículo 11 del Código Fiscal de la Federación y emanado primordialmente de la fracción IV del artículo 31 constitucional, conforme a la cual ningún cobro se puede hacer por la vía económico-coactiva ni aplicarse ninguna otra sanción a un particular, sin acudir a los tribunales previamente establecidos (como excepción a lo dispuesto en el artículo 14 constitucional), si no está claramente determinado en una ley, sin que las autoridades administrativas puedan ampliarse sus facultades al respecto por razones de interés público, o de conveniencia en el ejercicio de sus facultades, ni por ningunas otras. En el caso de las multas y sanciones administrativas se está, evidentemente en la segunda hipótesis de las examinadas, y las facultades para imponer sanciones, así como las sanciones mismas y las hipótesis en que procede su aplicación, deben estar expresa y explícitamente enunciadas en la ley, sin que se pueda ampliar ni facultades, ni sanciones, ni hipótesis de infracción, ni por analogía, ni por mayoría de razón, ni porque indebidamente se estime que el que puede lo más debe poder lo menos. Luego, para imponer las sanciones a que restrictivamente se refiere el artículo 23, fracción VI, del
347
Reglamento Interior de la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (sin analizar aquí si es el Congreso el que debe fijar las facultades de los órganos de autoridad del Ejecutivo, o si éste puede por sí y ante sí ampliarlas, otorgarlas o modificarlas), con base en ese precepto sólo tiene facultades el Director General de Control y Vigilancia Forestal, sin que pueda asumirlas el Secretario del ramo por analogía ni por mayoría de razón, ni por poder lo más, como superior de quien puede lo menos, porque esto violaría el sistema de facultades restringidas para imponer sanciones cobrables por la vía económico-coactiva, o imponibles sin acudir a los tribunales previamente establecidos.
Amparo directo 1110/80. Doddoli Hermanos, S. de R. L. 10. de abril de 1981. Unanimidad de votos. Ponente: Guillermo Guzmán Orozco.
Instancia: Tribunales Colegiados de Circuito. Fuente: Semanario Judicial de la Federación 7ª. Época. Volumen 145-150. Página: 119. Clave: Tesis.
Entonces, debemos entender que las facultades implícitas se
encuentran totalmente vinculadas con las facultades explícitas, ya
que las primeras derivan de las segundas.
En el mismo tenor señala el Maestro Tena Ramírez, “para que las
facultades implícitas sean otorgadas es indispensable el
cumplimiento de los siguientes 3 requisitos:
1. La existencia de una facultad explícita que por sí sola no
podrá ejercerse;
348
2. La relación de medio necesario respecto a fin, entre la
facultad implícita y el ejercicio de la facultad explícita, de
suerte que sin la primera no podría alcanzarse el uso de la
segunda;
3. El reconocimiento por el Congreso de la Unión de la
necesidad de la facultad implícita y su otorgamiento por el
mismo congreso al poder que de ella necesita”160.
De tal manera, que la emisión de una ley en una materia en la cual
el Congreso de la Unión no tiene facultades, no se debe clasificar
como facultad implícita, puesto que, ésta requiere de una facultad
explícita para ser desarrollada, puesto que para la existencia de la
implícita se requiere de una explícita que la respalde.
Así las cosas, la materia que nos ocupa, la “normalización” no
encuentra fundamento constitucional que permita al Congreso de la
Unión, legislar sobre ella, por lo que, no estamos en presencia de
una facultad implícita, puesto que no existe una facultad explícita del
Congreso para legislar en materia de normalización.
160 TENA Ramírez Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, Ed. Porrúa, Págs.
115 a 119.
349
Por lo tanto, si la materia de normalización no fue conferida por la
Constitución al Poder Legislativo, estamos en presencia de otro tipo
de facultades.
VIII.3 FACULTADES DELEGADAS
Existe en nuestra historia constitucional, un sustento en cuanto a
facultades otorgadas por el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo,
para que éste realice funciones de carácter legislativo, las cuales se
conocen como facultades delegadas o facultades extraordinarias.
Dichas facultades, consagran una excepción al principio de división
de poderes, puesto que un poder (el Legislativo) delega en otro (el
Ejecutivo), ciertas facultades que le competen por naturaleza,
permitiendo que el otro realice facultades que no le son
constitucionalmente propias.
Como es el caso que nos ocupa, en donde el Congreso de la Unión
encargado de legislar, delega en el Poder Ejecutivo la facultad de
hacerlo en materia de normalización, producto de las atribuciones
conferidas en la LFSMN a la administración pública.
350
Es el artículo 29 constitucional, el que enmarca una de las pocas
excepciones al principio de división de poderes, de las que se
desprende el fundamento de las facultades delegadas, toda vez que
en los términos del artículo 49, el Congreso de la Unión puede
delegar en el Poder Ejecutivo facultades legislativas para hacer
frente a la emergencia.
La figura de facultades delegadas en el constitucionalismo
mexicano, tiene sus antecedentes en el artículo 308 de la
Constitución de Cádiz, que establecía con cierta timidez este tipo de
facultades al hablar del arresto de delincuentes, pero no permitió la
delegación de funciones como una medida frecuente161.
El Constituyente de 1824, a pesar de la propuesta de Don Miguel
Ramos Arizpe sobre las facultades delegadas162, no aceptó las
medidas de excepción. En 1836 con las “Siete Leyes” se retomaron
161 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA MONARQUÍA ESPAÑOLA.
PROMULGADA EN CÁDIZ A 19 DE MARZO DE 1812. Art. 308. Si en circunstancias extraordinarias la seguridad del Estado exigiese, en toda la Monarquía o en parte de ella, la suspensión de algunas de las formalidades prescritas en este capítulo para el arresto de los delincuentes, podrán las Cortes decretarla por un tiempo determinado.
162 Miguel Ramos Arizpe (1775-1843), llamado el Padre del Federalismo Mexicano.
351
las ideas del constituyente de 1824, quedando expresamente
prohibida la delegación de funciones.
La primera vez que se consagran constitucionalmente las facultades
de excepción, fue en las Bases Orgánicas de 1843, expedidas por la
Junta Nacional Legislativa otorgando al Ejecutivo este tipo de
facultades únicamente en dos casos:
1. Invasión extranjera y
2. Sedición extranjera163.
Pero fue la Constitución de 1857, la que en su artículo 29 aceptó
definitivamente tanto la suspensión de garantías como el principio de
las facultades extraordinarias o facultades delegadas164.
163 TENA Ramírez Felipe, “La suspensión de garantías y las Facultades
extraordinarias en el derecho mexicano”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, enero-diciembre 1945, Págs. 122 y 149.
164 CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LA REPÚBLICA MEXICANA DE 1857. Art. 29 En los casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o cualesquiera otros que pongan a la sociedad en grande peligro o conflicto, solamente el presidente de la República, de acuerdo con el consejo de ministros y con aprobación del congreso de la Unión, y, en los recesos de éste, de la diputación permanente, puede suspender las garantías otorgadas en esta Constitución, con excepción de las que aseguren la vida del hombre; pero deberá hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensión pueda contraerse a determinado individuo.
352
La Constitución de 1857, contemplaba las facultades legislativas de
carácter extraordinario, otorgadas por el Congreso al Poder
Ejecutivo. Pero la distinción radica, en que el Ejecutivo no actuaba
en forma independiente, sino como delegado que cumple una
comisión conferida por el delegante165.
El 5 de noviembre de 1857, fue cuando por primera vez en nuestra
historia constitucional el Congreso de la Unión autorizó al Ejecutivo
para hacer uso de facultades extraordinarias para salvaguardar el
orden público, la independencia y nuestras instituciones en épocas
de apremio.
Pero dicha aplicación, produjo serios problemas, no tanto por el
procedimiento de suspensión en sí mismo, sino en cuanto a la
interpretación de las facultades extraordinarias del Ejecutivo para
hacer frente a la emergencia.
Una recta interpretación del precepto, tanto entonces como en la
Constitución de 1917, supone necesariamente que para que el
Si la suspensión tuviere lugar hallándose el congreso reunido, éste concederá las autorizaciones que estime necesarias para que el ejecutivo haga frente a la situación. Si la suspensión se verificare en tiempo de receso, la diputación permanente convocará sin demora al congreso para que las acuerde.
165 TENA Ramírez Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, México, Ed. Porrúa, Pág. 239.
353
Ejecutivo pueda ser investido de facultades extraordinarias para
hacer frente a la emergencia, es necesario que previamente se
hayan suspendido las garantías producto de una emergencia166.
Sin embargo, durante la vigencia de la Constitución de 1857, los
extremos del mismo sistema se separaron. Se había interpretado
que las referidas autorizaciones implicaban, mayormente, facultades
legislativas, facultades que empezaron a ser utilizadas por el
Ejecutivo fuera de su objetivo, es decir, hacer frente a la emergencia.
De este modo, el Ejecutivo expediría legislación ordinaria que no
podía considerarse de emergencia; legislando sin que previamente
se hubieran suspendido las garantías.
El presidente Benito Juárez, legisló tanto en épocas de paz como de
emergencia y esta viciosa práctica continúo con los sucesivos
titulares del Poder Ejecutivo Federal incluso hasta nuestros días.
El artículo 29 de la Constitución de 1857, preveía que el único
objetivo de las facultades delegadas, era el de poder hacer frente a
la emergencia y garantizar la seguridad social, puesto que el
Congreso de la Unión delegaba en el Poder Ejecutivo la facultad de 166 CARPIZO Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, México, UNAM, 1982,
Págs. 201-217.
354
una vez suspendidas las garantías, establecer las normas jurídicas
procedentes para proteger la seguridad social.
En este sentido, la legislación de la que hablamos en el presente
trabajo se emite mediante una delegación de facultades que realiza
el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo, sin fundamento
constitucional alguno y sin que medie la emergencia.
El Constituyente de 1917, quiso regresar al espíritu original del
precepto y decidió adicionar al artículo 49 con un párrafo segundo,
en el que se señalaba como única excepción al principio de división
de poderes, es decir, facultades legislativas delegadas, el caso de la
suspensión de garantías en los términos del artículo 29, esto es,
solamente en casos de emergencia167.
De tal manera, que las autorizaciones de las que habla el artículo 29
antes mencionado, entrañan tanto facultades legislativas, como una
mayor amplitud en la esfera propiamente administrativa.
La Constitución de 1917, retomó las ideas del constituyente de 1857,
en cuanto a la necesidad de mediar la condición de emergencia 167 Boletín Mexicano de Derecho Comparado, “Concepto y Fundamento
Constitucional del Derecho Aduanero”, José Othón Ramírez Gutiérrez, Edición 1985 mayo-agosto, Pág. 639-668, Número 53, Vol. 18. Revista Jurídica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
355
como única posibilidad para la delegación de facultades,
distinguiendo la delegación de facultades de un órgano a otro.
Venustiano Carranza, quién había criticado el otorgamiento de
facultades extraordinarias para legislar en toda clase de asuntos por
parte del Congreso al Poder Ejecutivo, llegando incluso al desprecio
de la ley suprema, pronunció un discurso ante el Congreso
Constituyente, expresando: “Es necesario devolver al Poder
Legislativo su grandeza, es conveniente que se convierta en el
órgano Legislativo, hay que acabar con este vicio de estar dando
facultades extraordinarias al presidente de la República”168.
Por lo que de acuerdo con su proyecto, el artículo 49 solamente
podría conceder facultades legislativas de carácter extraordinario al
Ejecutivo, en los casos previstos por el artículo 29.
Pero dicho límite consistente en la necesidad de emergencia,
también fue pasado por alto, ya que a pocos días de haber entrado
en vigor la Constitución de 1917, el 8 de mayo de 1917, el propio
Venustiano Carranza, solicitó facultades extraordinarias en materia
168 Boletín Mexicano de Derecho Comparado, “Concepto y Fundamento
Constitucional del Derecho Aduanero”, José Othón Ramírez Gutiérrez, Edición 1985 mayo-agosto, Pág. 639-668, Número 53, Vol. 18. Revista Jurídica del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
356
de impuestos, sin apegarse a lo dispuesto por el artículo 29
constitucional; y el Congreso se las otorgó.
Cabe aclarar, que el límite de las facultades delegadas no es
únicamente el de la emergencia, sino que el Congreso tenga
facultades que a su vez delegue en otro de los poderes de la Unión.
Esto es, el Poder Legislativo no puede delegar en el Poder Ejecutivo
facultades que no le fueron conferidas por el Constituyente.
Así las cosas, en nuestro derecho existen facultades delegadas
previstas por la Constitución, en las cuales no se requiere de una
emergencia. Un ejemplo de estas es lo establecido por el artículo
131 de la Constitución en materia de comercio exterior, en donde el
Congreso delega en el Presidente la posibilidad de imponer
gravámenes a las mercancías que ingresas y salen del territorio
nacional.
En este contexto el maestro José Othón Ramírez Gutiérrez, al
desentrañar el fundamento del Derecho Aduanero explica el porque
de la intervención tan estrecha del Poder Ejecutivo en esta materia,
a la luz de la delegación de facultades extraordinarias por parte del
Congreso al Ejecutivo y, establece lo siguiente:
357
“La delegación de facultades para legislar que realiza el
Congreso de la Unión a favor del Poder Ejecutivo
Federal, con fundamento en el párrafo segundo del
artículo 131 constitucional, se encuentran
estrechamente vinculadas con los artículos 29 y 49 de la
Constitución”.
Al respecto el maestro Jorge Carpizo, señala: “las ideas modernas
se inclinan por una colaboración de funciones entre los diversos
órganos del Estado, en donde debemos distinguir la DELEGACIÓN
DE FACULTADES de un poder a otro”169.
Para entender el por qué de las facultades delegadas o facultades
extraordinarias, es necesario realizar un recorrido por las diversas
ocasiones en que el Poder Ejecutivo ha echado mano de esta figura.
Con la Segunda Guerra Mundial, el presidente Ávila Camacho
obtuvo del Congreso, de conformidad con los artículos 29 y 49 de la
Constitución, facultades extraordinarias para expedir la “Legislación
de Emergencia” requerida.
169 CARPIZO Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, México, UNAM, 1982,
Págs. 201-217.
358
Sin embargo, también expidió leyes que no reunían tal carácter, (Ley
de la Lotería Nacional, las leyes que crean el Colegio Nacional, el
Hospital Infantil, Instituto Nacional de Cardiología, Ley de la Cámara
de la Propiedad, el Decreto sobre Talleres de Costura y Pequeñas
Industrias en el Distrito Federal, entre otras.), violándose con ello las
disposiciones constitucionales y excediendo lo dispuesto por la Ley
de Suspensión de Garantías del 1° de junio de 1942170.
La Corte, durante este periodo, se declaró en contra de que el
presiente siguiera legislando; así, la Segunda Sala, en el amparo
promovido por Fernando Coronado, estableció que el Ejecutivo era
incompetente para expedir leyes fiscales con base en la Ley del 1°
de junio de 1942.
Por su parte, el 28 de marzo de 1951, se adiciono el artículo 49
constitucional, producto de la adición del segundo párrafo del
artículo 131 del propio ordenamiento legal, “En ningún otro caso,
salvo lo dispuesto en el artículo 131, se otorgarán facultades
extraordinarias para legislar.”
170 Escuela Nacional de Jurisprudencia, “Curso colectivo sobre suspensión de
garantías y legislación de emergencia”, Revista de la Escuela Nacional de Jurisprudencia, México, enero-diciembre 1945, Págs. 91-216.
359
De tal forma, que la única facultad delegada o extraordinaria, que se
encuentra expresamente determinada en la constitución, es la
conferida al Poder Ejecutivo en materia comercio exterior,
establecida por el artículo 131 de la Constitución:
“El ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la
Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de
las tarifas de exportación e importación, expedidas por
el propio Congreso, y para crear otras, así como para
restringir y para prohibir las importaciones, las
exportaciones y el tránsito de productos, artículos y
efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el
comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de
la producción nacional, o de realizar cualquier otro
propósito en del país. El propio Ejecutivo al enviar al
Congreso el presupuesto fiscal de cada ano, someterá a
su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad
concedida.
Este párrafo permite que el Congreso pueda delegar atribuciones
legislativas en el Ejecutivo, poniendo en sus manos, en buena
medida, el equilibrio de la balanza internacional de comercio del
país, siempre y cuando se reúnan las siguientes condiciones:
360
Que exista urgencia para regular:
1. El comercio exterior,
2. La economía del país,
3. La estabilidad de la producción nacional,
4. Cualquier otro propósito en beneficio del país.
Si el ejercicio que haga el Ejecutivo de estas facultades, no se
encuentra debidamente fundado en los supuestos anteriores, la
facultad concedida la estará ejerciendo en forma arbitraria e ilegal.
De tal manera, que la solución a la inconstitucionalidad de las
Normas Oficiales Mexicanas que se propone en el presente trabajo
es la de reformar el artículo 73, fracción XVIII, para conferir
facultades al Congreso de la Unión en materia de normalización y
que éste a su vez, delegue en el Poder Ejecutivo por conducto de los
Secretarios de Estado la emisión de ordenamientos jurídicos en esta
materia.
Dicha reforma se sustenta en los mecanismos establecidos en la
CPEUM, como lo es la figura de la delegación extraordinaria (artículo
361
131, segundo párrafo en materia de comercio exterior), artículo 29 y
49, que establecen la emergencia.
¿Pero, cuál es el fundamento para que sea el Ejecutivo quién
reforme las tarifas de importación y exportación y no lo haga el
Congreso? O en nuestro caso de estudio ¿Cuál es el fundamento
para que sea el Ejecutivo quién legisle en todas las materias bajo la
modalidad de Normas Oficiales Mexicanas?
El nacimiento de las facultades delegadas al Ejecutivo para legislar en materia de comercio exterior, es nuestro fundamento constitucional. Del cual partimos para proponer que se confieran facultades delegadas al Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado para emitir ordenamientos legales en materia de normalización.
Para entender mejor la figura de las facultades delegadas, pero
sobre todo para darle un sustento teórico es necesario conocer sus
antecedentes:
a) El pensamiento norteamericano
a.1) El presidente de los Estados Unidos Hoover, en un
mensaje de 30 de septiembre de 1929, expresó lo
362
siguiente, para justificar la existencia de las tarifas de
importación y exportación manejadas por el Poder
Ejecutivo171:
171 Las razones para mantener en vigor tales preceptos (referentes a las tarifas
flexibles) son más convincentes en la actualidad, que en cualquier época anterior. Ninguna ley arancelaria ha sido o será expedida que sea perfecta. Contendrá injusticias. Está por encima de la capacidad humana manejar, bajo las condiciones requeridas por la función legislativa, todos los factores que influyan sobre varios miles de productos, sin cometer errores ni crear algunas injusticias. No puede ser de oro modo. Por otra parte, si fuese expedida una tarifa arancelaria perfecta, la rapidez con que cambian nuestras condiciones económicas y la constante modificación de nuestras relaciones con la vida económica extranjera, harían que llegasen a ser imperfectas en menos de un año, algunos aspectos de ciertas partes de la ley. Ha sido comprobado por medio siglo de experiencia, que el Congreso no puede modificar las tarifas más de una vez cada siete y ocho años. El que las recomendaciones de la Comisión de Aranceles sean sometidas al Congreso para que éste actúe respecto de ellas, en lugar de que lo sean al Ejecutivo, sólo significa la destrucción del principio de tarifas flexibles. Cualquiera persona que tenga experiencia en la legislación arancelaria de la última mitad del siglo pasado, sabe perfectamente bien que el Congreso no puede estudiar aspectos constantes en sus funciones y sin crear conflictos y problemas políticos en detrimento de sus otras importantes actividades. En literalmente cientos de ocasiones el Congreso en el pasado se ha negado a estudiar cualquiera modificación a una tarifa, sin practicar una revisión general. El precepto referente a la flexibilidad es uno de lo más progresistas en la elaboración de la tarifa que ha habido en nuestra historia. Es un grave defecto el que no exista remedio para los casos aislados de la injusticia que pueden plantearse, por la falta de protección adecuada, a ciertas industrias o porque se destruya la oportunidad de revisar aranceles que sean más elevados de lo que sea necesario para proteger algunas industrias y que por lo tanto, sean gravosas para el público. Imponer un tal sistema al público por periodos tan largos es, desde mi punto de vista, económicamente malo y perjudicial para el interés público.
363
- Ningún arancel ha sido o será perfecto; la rapidez
con que cambian las condiciones económicas de un
país no lo permiten.
- El Congreso no puede modificar las tarifas más de
una vez cada siete u ocho años, pues al estudiar
una modificación aislada, provocaría discusiones
sobre su totalidad.
- Las recomendaciones de la Comisión de Aranceles
para modificar las tarifas deben proponerse al
Ejecutivo y no al Congreso.
- El concepto de la flexibilidad es uno de los más
progresistas en la elaboración de la tarifa.
a.2) La jurisprudencia de la Suprema Corte norteamericana
se pronunció a favor de la flexibilidad de las tarifas. Al
dictar sentencia en el caso J.W. Hampton Jr. Vs.
Unites States, resolvió que:
“Si el Congreso a través de un acto
legislativo, determina un principio inteligible al
cual debe conformarse la persona o el cuerpo
364
autorizado para fijar dichas cuotas, esa acción
legislativa no es una delegación prohibida de
la facultad legislativa. Si se considera
conveniente modificar las tarifas aduanales de
acuerdo con las condiciones cambiantes de
producción tanto nacionales como del
extranjero, puede el Congreso autorizar al
Ejecutivo a llevar a cabo este propósito, con la
ayuda de una Comisión de Aranceles creada
bajo la autoridad del Congreso.
Y, por último concluía: “Lo que el presidente
estuvo obligado a hacer, lo fue sólo en
ejecución de un acto de Congreso. No
consistió en expedir una ley. Él era
únicamente un agente del Poder Legislativo
para comprobar y declarar el hecho que daba
lugar a que entrara en efecto la ley”.
a.3) La doctrina de los Estados Unidos llama a las
facultades delegadas “Poder reglamentario ejercido
por el presidente en virtud de delegación legislativa”,
que se divide en varias categorías; la importante para
365
nuestro estudio es la legislación suplementaria o
subordinada, similar a las facultades extraordinarias de
nuestro país. La Corte Suprema, en este caso,
estableció que una delegación válida debe reunir
ciertos requisitos:
1. Delimitar claramente la delegación, y;
2. Restringir la facultad del delegado a la
determinación de las condiciones previstas por el
Congreso.
b) La Comisión de Aranceles de 1927.
Por decreto de 29 de agosto de 1927, publicado en el Diario Oficial
de 31 de agosto de ese mismo año, el presidente Plutarco Elías
Calles, en uso de facultades extraordinarias otorgadas por el
Congreso de la Unión, reorganiza en su funcionamiento la Comisión
de Aranceles.
El Ejecutivo expide este decreto en uso de facultades
extraordinarias, continuando la práctica de contrariar el espíritu del
artículo 49 constitucional lo que en esa época fue común en los
366
presidentes, que actuaban bajo la idea de facilitar la expedición de
leyes, con menoscabo de las actividades del Poder Legislativo.
Por otra parte, no se reorganizó la Comisión, porque ésta no existía
legalmente, sino que se trata de un acto de creación de un cuerpo
colegiado, que tenía por objeto estudiar la política arancelaria y
proponer a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para que
ésta en su caso las eleve a la consideración del Ejecutivo Federal,
todas las modificaciones que estime convenientes a las tarifas de
importación y exportación172.
c) Ley de Fomento de Industrias de Transformación
Esta ley, publicada en el Diario Oficial de 9 de febrero de 1946,
facultaba a las Secretarías de Economía Nacional y Hacienda y
Crédito Público a emitir declaratorias de franquicias fiscales, en
especial del impuesto general de importación (artículo 4o.), además
de renta, timbre, contribución federal y diez por ciento adicional
sobre el timbre (artículo 5º.).
Este artículo 20, en una clara violación a las disposiciones
constitucionales, facultaba al Ejecutivo Federal para dictar las 172 Artículo 1° del Decreto que reorganiza la Comisión de Aranceles, 29 de agosto
de 1927.
367
medidas arancelarias que estimara necesarias, a fin de fomentar el
desarrollo de las industrias nuevas o necesarias a que esta ley se
refiere.
d) Ley de Ingresos de la Federación
A partir de la Ley de Ingresos para el año de 1947, se incluye el
artículo 7, que faculta al Ejecutivo para modificar en los términos que
proponga la Comisión de Aranceles, las tarifas de los impuestos de
importación y exportación, de conformidad con el artículo 20 de la
Ley de Fomento de Industrias de Transformación. El mismo precepto
se repite en las leyes de ingresos de 1948 y 1949.
Para el año de 1950, se modificó el contenido del precepto que se
había incluido en las tres leyes anteriores para establecer en su
artículo 10, que con fines de estabilidad monetaria, se impediría la
elevación de precios y se protegería la producción nacional.
La Ley de Ingresos para 1951, traslada el sentido anterior a su
artículo 10, aumentando hasta el cien por ciento las variaciones a las
cuotas de la tarifa de importación; también otorgaba la facultad de
señalar porcentajes de aumento o disminución mayores de los
señalados en la ley, siempre que se trate de casos de perturbación
368
grave de la economía nacional o de un déficit presupuestal
considerable. Cabe señalar la condición de gravedad, pues éste el
supuesto previsto por la Constitución para las facultades delegadas.
La postura de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no se
definió en defensa de los preceptos constitucionales que regulan el
otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo. Sirve de
apoyo la jurisprudencia:
Tomo XXI, p. 1564, Amparo Administrativo en revisión, Arellano Carlos, de 28 de diciembre de 1927.
FACULTADES EXTRAORDINARIAS. Si bien es cierto que la facultad de expedir las leyes corresponde al Poder Legislativo, también lo es que, cuando por circunstancias graves o especiales, no hace uso de esa facultad, o de otras que le confiere la Constitución, puede concedérselas al Ejecutivo, para la marcha regular y el buen funcionamiento de la administración pública, sin que se repute anticonstitucional el uso de dichas facultades, por parte de aquél; porque ello no significa, ni la reunión de dos poderes en uno, pues no pasan al último todas las atribuciones correspondientes al primero, ni tampoco una delegación del Poder Legislativo en el Ejecutivo, sino más bien, una cooperación o auxilio de un poder a otro. El otorgamiento de facultades extraordinarias al Ejecutivo, no restringe las facultades del Legislativo para expedir las leyes de ingresos y el presupuesto de egresos, sino que sólo capacitan a aquel poder para expedir las leyes que deben normar el funcionamiento de la Hacienda Pública, y que no son únicamente las ya dichas de ingresos y egresos; y si no obstante las facultades extraordinarias, el Poder Legislativo expide los presupuestos de ingresos, esto sólo significa que el Ejecutivo, a pesar de las facultades, queda incapacitado para legislar respecto de dichos presupuestos, durante el año para el cual deben regir.
369
A partir de la adición promovida por el Presidente Lázaro Cárdenas
al artículo 49 de la Constitución, la Corte modificó su criterio, y en
relación a la delegación de facultades que el artículo 12 de la Ley de
Ingresos de la Federación para 1948 otorgaba al Ejecutivo,
modificándolo y estableciendo el siguiente criterio jurisprudencial:
Tomo CIII, p. 995, Amparo Administrativo en Revisión, Cía. Industrial de Matamoros, S.A. de C.V., 30 de enero de 1950.
FACULTADES DE LEGISLAR. El artículo 73, fracciones VII y XXIX, constitucionales, prohíbe que se autorice por el Congreso de la Unión al ciudadano Presidente de la República para modificar las tarifas de los impuestos de importación. El Congreso tiene la facultad exclusiva de gravar el comercio exterior y de establecer las contribuciones necesarias para cubrir el presupuesto de egresos y el Presidente de la República, en ningún caso puede establecer impuestos, y será inconstitucional la delegación de facultades que para ello se haga en su favor; y si modifica una tarifa, la modificación implica la creación de un nuevo impuesto que, por las razones ya dichas, resulta inconstitucional.
Por su parte, el 9 de noviembre de 1950, el Ejecutivo presenta una
iniciativa de ley ante la Cámara de Diputados para adicionar un
segundo párrafo al artículo 131 constitucional. La exposición de
motivos, en una de sus partes, reconociendo la inconstitucionalidad
de las facultades legislativas otorgadas a través de las leyes de
ingresos al Ejecutivo en materia de comercio exterior establecía:
370
• La práctica aludida, sin embargo, por obedecer a una
necesidad impuesta por la realidad, tanto patria como la de
todos los países, especialmente en los estudios de los
derechos administrativos y fiscal o financiero, lejos de que
deba desaparecer, es indispensable que se conserve. Más
para ello, todo auténtico Estado de Derecho, como lo es el
Estado Mexicano, debe constitucionalizarla a efecto de que
tenga como fundamento no una simple costumbre, como
hasta ahora, sino una clara institución jurídica.
Derivado de lo anterior, y con la propuesta desarrollada en este
trabajo la LFSMN adquiere sustento constitucional que permite que
sus disposiciones ahora si tengan plena validez en nuestro derecho
positivo.
VIII.4 PROPUESTA DE REFORMA AL ARTÍCULO 73 FRACCIÓN XVIII, PARA CONFERIR FACULTADES AL PODER LEGISLATIVO DE EMITIR LEYES EN MATERIA DE NORMALIZACIÓN.
En el presente trabajo, se propone reformar el artículo 73 de la
CPEUM en su fracción XVIII, para conferir al Congreso de la Unión,
371
facultades en materia de normalización, que le permitan emitir leyes
que regulen esta materia.
Con esta reforma, se pretende otorgar plena validez a la LFSMN,
puesto que ésta será emitida con plena facultad constitucional por el
Poder Legislativo. Al conferir a dicha ley plena validez constitucional,
su reglamento emitido por el Poder Ejecutivo adquiere
automáticamente completa legalidad.
Para entender la reforma que se propone, es necesario transcribir el
texto vigente del artículo 73, en su fracción XVIII, el cual señala lo
siguiente:
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
…
Fracción XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar
las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para
determinar el valor relativo de la moneda extranjera y
adoptar un sistema general de pesas y medidas; …
Ahora bien, el texto propuesto es el siguiente:
372
Artículo 73.- El Congreso tiene facultad:
…
Fracción XVIII.- Para establecer casas de moneda, fijar
las condiciones que ésta deba tener, dictar reglas para
determinar el valor relativo de la moneda extranjera,
adoptar un sistema general de pesas y medidas, así como legislar en toda la República en materia de normalización, para lo cual podrá facultar al Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado para emitir los ordenamientos jurídicos aplicables.
Con dicha reforma, se pretende:
1. Conferir facultades al Congreso para legislar en materia de
normalización, confiriendo plena validez constitucional a la
LFSMN,
2. Facultar al Poder Ejecutivo para realizar los ordenamientos
jurídicos establecidos por la LFSMN (Normas Oficiales
Mexicanas);
373
3. Facultar al Poder Ejecutivo de auxiliarse en los Secretarios
de Estado para emitir, publicar, recopilar expedir y difundir
las Normas Oficiales Mexicanas, con base en lo establecido
por la LFSMN.
Ahora bien, con la reforma propuesta por este trabajo de adicionar al
artículo 73, fracción XVII la facultad al Poder Legislativo para legislar
en materia de normalización y de auxiliarse para ello del Poder
Ejecutivo por conducto de los Secretarios de Estado, las Normas
Oficiales Mexicanas adquieren una validez constitucional plena.
Así, el Poder Ejecutivo, podrá legislar en relación a la normalización
que requiera cualquier materia de interés general. Apoyándose en
todo o en parte en los Secretarios de Estado del ramo sobre el que
verse la normalización requerida.
Dicha reforma se sustenta en los mecanismos establecidos en la
CPEUM, como lo es la figura de la delegación extraordinaria (artículo
131, segundo párrafo en materia de comercio exterior), artículo 29 y
49, que establecen la emergencia.
Se retoman los supuestos de emergencia, pero entendido éste como
la protección inmediata del interés general, el cual es protegido
374
mediante las Normas Oficiales Mexicanas que contienen los
mecanismos para regular diversas materias como la de la vida,
salud, ecosistemas, etc., materias que son de vital importancia para
la población.
Por su parte, algunos autores expresan que cuando la ley expedida
tiene su origen en las facultades que el Congreso le otorga al
Ejecutivo, como es el caso del artículo 131 constitucional, nacen los
llamados decretos delegados173.
De tal manera, que con la plena validez constitucional de la LFSMN,
que es la ley que otorga al Ejecutivo la facultad de legislar en
materia de normalización por conducto de los Secretarios de Estado,
estaríamos en presencia de un decreto delegado. Confiriéndole así
a las Normas Oficiales Mexicanas plena validez y así, tener el
carácter de normas generales, abstractas y coercibles.
Otro ejemplo para sustentar lo propuesto, se encuentra en la
facultad delegada por el Congreso al Poder Ejecutivo con la materia
fiscal, puesto que cada año el Ejecutivo envía al Congreso el
presupuesto fiscal, sometiendo a su aprobación el uso que hubiere 173 DE LA GARZA Sergio, “Derecho Financiero mexicano”, Ed. Porrúa, Tomo I,
Págs. 174-179, Considera que el caso del párrafo segundo del artículo 131 de la Constitución, es una variante del Decreto-Ley.
375
hecho de la facultad concedida. Cada año el Congreso de la Unión,
en la Ley de Ingresos de la Federación, califica el uso de la facultad
otorgada al Ejecutivo durante el año inmediato anterior y, en su
caso, otorga la facultad para ejercerla en el año inmediato.
También la Miscelánea Fiscal emitida por el Poder Ejecutivo por
conducto de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, para
establecer los parámetros a seguir durante el año fiscal en curso
sobre los procedimientos de pago y cobro de impuestos es otro
ejemplo sobre los decretos delegados.
El maestro Tena Ramírez, al comentar sobre el tema, establece –
Resulta que las disposiciones legislativas emitidas por el Ejecutivo,
con fundamento en el artículo 131, son leyes de naturaleza singular,
sujetas a la condición resolutoria de la aprobación del Congreso”, “…
lo que plantearía una situación prácticamente irresoluble si llegara a
presentarse el caso de que una ley expedida por el Ejecutivo en la
hipótesis de dicho precepto, aplicada desde su promulgación a
casos particulares, no fuera aprobada posteriormente por el
Congreso”-174.
174 TENA Ramírez Felipe, “Derecho Constitucional Mexicano”, México, Ed. Porrúa,
Pág. 239.
376
Por su parte, Jorge Carpizo señala “que si al Congreso no le parece
el uso que de esta facultad haya realizado el presidente, lo único que
puede hacer es manifestárselo y no renovarle esta clase de
facultades delegadas, situación que desde luego no ha ocurrido”175.
De ahí, que la reforma propuesta, otorga plena validez a la LFSMN,
por lo tanto ésta ley se convierte en constitucional, pero lo más
importante, todo lo que surge a la vida jurídica producto de ésta
también contará con validez constitucional.
VIII.4.1 LEY FEDERAL SOBRE LA METROLOGIA Y NORMALIZACION
Para seguir dando un sustento concreto a la reforma propuesta a la
fracción XVIII del artículo 73 de la Constitución, mediante la cual el
Congreso de la Unión adquiere facultades en materia de
normalización, la cual puede delegar en el Poder Ejecutivo para que
por conducto de los Secretarios de Estado, emita la normatividad
administrativa de su competencia, es necesario reformar la LFSMN.
175 CARPIZO Jorge, La Constitución Mexicana de 1917, México, UNAM, 1982,
Págs. 201-217.
377
La reforma que se propone a esta ley, es la adición de un segundo
párrafo al artículo 1°, el cual establezca lo siguiente:
Artículo 1.- La presente Ley regirá en toda la
República y sus disposiciones son de orden público
e interés social. Su aplicación y vigilancia
corresponde al Ejecutivo Federal, por conducto de
las dependencias de la administración pública
federal que tengan competencia en las materias
reguladas en este ordenamiento.
A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones de la LOAPF.
De esta forma, la LOAPF, se convierte en el ordenamiento jurídico
supletorio de la LFSMN, confiriendo a las Secretarías de Estado la
facultad de emitir Normas Oficiales Mexicanas en las materias de su
competencia, dando así plena validez a la delegación de facultades
conferida por el Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo, para que
por conducto de los Secretarios de Estado emita la normatividad
administrativa que se requiera.
378
De ahí, que con lo establecido por el artículo 38 de la LFSMN, se
faculte a las dependencias del Ejecutivo para expedir las Normas
Oficiales Mexicanas en las materias relacionadas con sus
atribuciones, esto es, faculta a la administración pública a cargo del
Poder Ejecutivo para legislar en cualquier materia.
Ahora bien, con esta figura pero sobre todo con la facultad conferida
al Congreso en materia de normalización estamos en presencia de
un verdadero sustento constitucional en materia de normalización.
Las facultades delegadas al Poder Ejecutivo por parte del Congreso
para legislar en materia de normalización, permiten que éste a su
vez, se apoye de los Secretarios de Estado del ramo sobre el que se
pretenda desarrollar una Norma Oficial Mexicana. Respetando
plenamente las garantías de seguridad jurídica y de legalidad.
De tal manera, que conforme a la LOAPF, la administración
centralizada constituida por el Presidente de la República y los
Secretarios de Estado, entre otros, contarán con facultades para
legislar en materia de normalización y; de conformidad con lo
dispuesto por el artículo 90 de la Constitución, se distribuirán los
negocios del orden administrativo de la Federación como lo dispone
la ley citada.
379
La facultad que proponemos delegue el Congreso de la Unión al
Poder Ejecutivo, en materia de normalización para que éste a su
vez se apoye en los Secretarios de Estado, convierte a las Normas
Oficiales Mexicanas en una ley formalmente legislativa pero
materialmente administrativa, siendo una legislación producto de las
facultades excepcionales, convirtiéndose en un decreto delegado.
Razón por la cual, se considera que mediante esta reforma al
artículo 73, fracción XVII, las Normas Oficiales Mexicanas adquieren
sustento constitucional que avale su existencia, creación,
modificación y sobre todo su obligatoriedad, al sortear los vicios en
su creación original, esto es se confieren facultades a:
1. El Congreso de la Unión en materia de normalización,
2. El Poder Ejecutivo, para legislar en materia de
normalización y;
3. Se confieren facultades al Poder Ejecutivo para que se
apoye de los Secretarios de Estado para crear, modificar,
emitir y promulgar las Normas Oficiales Mexicanas.
380
VIII.4.2 REFORMAS A LA LEY ORGÁNICA DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA FEDERAL.
Para dar mas sustento legal a la reforma constitucional propuesta en
este trabajo, también se propone reformar los artículos 27, 28, 29,
30, 30-BIS, 31, 32, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41 Y 42 de la LOAPF,
adicionando una fracción a cada uno, en la cual se establezca la
facultad de emitir Normas Oficiales Mexicanas en materia de su
competencia..
Con esta adición, se pretende conferir a las Secretarías de Estado
que actualmente no cuentan con facultades para regular y en su
caso, expedir Normas Oficiales Mexicanas, dicha facultades, y con
ello, complementar la facultad delegada que confiere el Congreso de
la Unión al Poder Ejecutivo, para que por conducto de los
Secretarios de Estado emita la normatividad administrativa que se
requiera.
Las fracciones propuestas son las siguientes:
Artículo 27.- A la Secretaría de Gobernación
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
381
Fracción XXXII BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 28.- A la Secretaría de Relaciones
Exteriores corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
Fracción XI BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 29.- A la Secretaría de la Defensa Nacional,
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XIX BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 30.- A la Secretaría de Marina corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
382
Fracción XXV BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 30 BIS.- A la Secretaría de Seguridad
Pública corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
Fracción XXVI BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 31.- A la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
Fracción XXIV BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
383
Artículo 32.- A la Secretaría de Desarrollo Social
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XVI BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 34.- A la Secretaría de Economía
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XXX BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 36.- A la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes corresponde el despacho de los
siguientes asuntos:
Fracción XXVI BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
384
Artículo 37.- A la Secretaría de la Función Pública
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XXVI BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 38.- A la Secretaría de Educación Pública
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XXX TER.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 39.- A la Secretaría de Salud, corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XXIII BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
385
Artículo 40.- A la Secretaría del Trabajo y Previsión
Social corresponde el despacho de los siguientes
asuntos:
Fracción XVIII BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 41.- A la Secretaría de la Reforma Agraria
corresponde el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XII BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
Artículo 42.- A la Secretaría de Turismo corresponde
el despacho de los siguientes asuntos:
Fracción XX BIS.- Establecer, con la participación
que corresponda a otras dependencias y a las
autoridades estatales y municipales, normas oficiales
mexicanas en las materias de su competencia.
386
VIII.4.3 CONCLUSIÓN
En conclusión, con la reforma propuesta tanto a la fracción XVIII, del
artículo 73 de la CPEUM, a los artículos 27, 28, 29, 30, 30-BIS, 31,
32, 34, 36, 37, 38, 39, 40, 41 y 42 de la LOAPF, así como al artículo
1° de la LFSMN, se obtiene:
1. Facultades del Congreso de la Unión para legislar en
materia de normalización.
2. Plena validez constitucional de la LFSMN.
3. Delegación extraordinaria de facultades por parte del
Congreso de la Unión al Poder Ejecutivo, para que por
conducto de los Secretarios de Estado emita la normatividad
administrativa, conforme a la LFSMN.
4. Facultades a las 18 Secretarias de Estado, para establecer
con la participación que corresponda de cada una de ellas y
de las autoridades estatales y municipales, Normas
Oficiales Mexicanas en las materias de su competencia.
5. Convertir a las Normas Oficiales Mexicanas en una ley
formalmente legislativa pero materialmente administrativa,
387
siendo una legislación producto de las facultades
excepcionales, convirtiéndose en un decreto delegado.
388
Bibliografía
Derecho Administrativo Boguera Oliver José María Instituto de Estudios de Administración Local Madrid, España El Juicio de Amparo Burgoa Ignacio Editorial Porrúa Las Garantías Individuales Burgoa Ignacio Editorial Porrúa Derecho Administrativo Mexicano Castrejón García Gabino Eduardo Cárdenas 2000 Compendio de Derecho Administrativo Delgadillo Luis Humberto Derecho Constitucional Editorial Mc Gran Hill Derecho Administrativo: Memoria del Congreso Internacional de Culturuas y Sistemas Jurídicos Comparados Fernández Ruiz Jorge UNAM Instituto de Investigaciones Jurídicas Derecho Administrativo
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Fraga Gabino Editorial Porrúa Curso de Derecho Administrativo García de Enterría Eduardo Civitas Madrid, España Introducción al Estudio del Derecho García Maynez Eduardo Editorial Porrúa Aspectos Fundamentales de Derecho Administrativo Instituto Tecnológico Autónomo de México Departamento Académico de Derecho Administrativo Diccionario Jurídico Mexicano Instituto de Investigaciones Jurídicas Universidad Nacional Autónoma de México Editorial Porrúa Derecho Administrativo Linares Juan Francisco Astrea de Alfredo y Ricardo Desalma Buenos Aires, Argentina Derecho Administrativo y Seguridad Jurídica Madariaga Gutiérrez Mónica Jurídicas de Chile Derecho Administrativo Martínez Morales Rafael Oxfor University
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