Educacin Inicial y Preescolar: En Bsqueda de Indicadores Un trabajo
preparado para presentacin en El Segundo Foro sobre Educacin Inicial
y Preescolar Monterrey 22-24 de Mayo de 2002
Quiero empezar esta presentacin tres preguntas:
1. Cmo sabemos si los nios y las nias Mexicanas, durante sus primeros 5 aos de vida, estn (o van) bien, o no? Cmo evaluamos su
progreso y los programas de educacin inicial y preescolar diseados
para mejor su situacin? Cules son los indicadores que nos permiten
evaluar y hacer el seguimiento del desarrollo y bienestar de ellos y ellas,
al nivel nacional, estatal y local.
Las respuestas a estas preguntas deben tener implicaciones importantes al nivel
de polticas y programas generales igual como al nivel de nuestro trabajo en
centros de atencin o atencin en casa. Creo que no hemos podido contestarlas
bien y que nuestra inhabilidad de contestar ha tenido un efecto negativo sobre
la atencin y prioridad que les dan al desarrollo integral de nios menores de 6
aos de edad del parte del estado.
2. Cmo sabe Ud. que sus nios, en casa o en un programa de atencin extra-
domstica, van bien? Es su forma de evaluar los alcances y logros de sus nios
lo mismo o similar a lo que se utiliza al nivel del sistema educativa? Si no,
dnde estn las diferencias?
3. Si el Secretario de Educacin te pidi tres indicadores para hacer el
seguimiento del progreso relacionado a educacin inicial y/o preescolar,
Cules tres recomendaras?
En esta presentacin, pienso enfocar en evaluacin, seguimiento e indicadores
al nivel macro, es decir, al nivel nacional o estatal, ms que al nivel de centros
de atencin o como parte de un proceso de tamizaje de nios individuales. Voy
a dividir la conferencia en cuatro partes. Al principio voy a elaborar razones
porque pienso que esto es importante contar con indicadores. Segundo, quiero
hacer algunos comentarios sobre la creacin y uso de indicadores. Despus
pienso describir y criticar indicadores actuales que se usa para dar seguimiento
de programas al nivel nacional. Finalmente, voy a hacer referencia a un
proyecto dirigido a identificar indicadores y presentar algunos resultados
preliminares, como base para reflexin y debate.
1. Por qu la bsqueda de indicadores?
A. Para aclarar y precisar metas. El proceso de definer indicadores nos ayuda
aclarar lo que queremos lograr en nuestro trabajo. Revela diferencias y ayuda
buscar consenso entre distintos grupos en lo que pensamos es importante para
nuestros nios y nias. Revela diferencias en nuestras ideas sobre que constituye
calidad en programas.
B. Para ajustar acciones. La informacin que resulta de una buena evaluacin y
seguimiento basado en indicadores puede ser utilizado para ajustar y mejorar
nuestro trabajo al nivel cotidiano con los nios y nias.
C. Para rendir cuentas. Indicadores ayudan un proceso de la rendicin de cuentas;
nos indican si estamos cumpliendo con los compromisos nacionales que el
gobierno de Mexicano ha hecho a sus ciudadanos y con los compromisos
internacionales del gobierno que, segn la constitucin, constituyen tambin
compromisos nacionales.
Cules son estos compromisos?
Por ejemplo, un compromiso del gobierno actual, presentado en el Programa
Nacional de Desarrollo 2001-2006, es: "Dar proteccin y promover el
desarrollo pleno de nios y adolescentes." Esto quiere decir, "Crear las
condiciones que permitan a los nios desarrollarse en un ambiente emocional y
fsicamente seguro, garantizndoles bienestar, educacin, salud y equidad." El
gobierno est cumpliendo con este objetivo o no? Cmo sabemos?
Para lograr el objetivo existen varios programas entre los cuales encontramos
programas de educacin inicial y preescolar. Segn El Programa Nacional de
Educacin, 2001-2006 estas programas, igual de todos los dems programas de
educacin deben preocuparse no solamente con su extensin sino tambin con
una dimensin de calidad y con un sentido de justicia en su entrega a diferentes
grupos en la poblacin. El Programa nos informa que (p. 72): "La educacin
mexicana ser: equitativa con buena calidad, pertinente, incluyente y formativa
en sentido integral." Como vamos a ver ms adelante, en la rendicin de
cuentas, hasta ahora, faltamos indicadores de la calidad y equidad de
programas, a pesar de que el Programa Nacional de Educacin dice que:
"Un proceso de planeacin debe incluir, como componentes esenciales, los
relativos a la evaluacin de resultados y el seguimiento de avances que, en
una concepcin democrtica, se relacionan de manera estrecha con el
componenterendicin de cuentas. As lo considera el Plan Nacional de
Desarrollo, que incluye un sistema de seguimiento y control cuyo
elemento central es un Sistema Nacional de Indicadores, que medir los
avances del plan." (Ibid., p. 77)
Cules son los compromisos internacionales a que refiero? En 1990, Mxico
firm de la Convencin de los Derechos del Nio. Ha suscrito a las
declaraciones de las Conferencias Mundiales de Educacin para Todos (Marzo
de 1990 y Abril 2000), la Cumbre Mundial a favorde la Infancia (Septiembre
de 1990), la Cumbre de las Amricas, y el X Cumbre Iberoamericana de Jefes
de Estado y de Gobierno (noviembre 2000), entre otros. Estos acuerdos
destacan el derecho de las nias y los nios a sobrevivir, a crecer, y a
desarrollarse plenamente "...sin distincin alguna, independiente de la raza, el
color, el sexo, el idioma, la religin, el origen nacional, tnico o social, la
posicin econmica, los impedimentos fsicos, el nacimiento o cualquier otra
condicin del nio, de sus padres o de sus representantes legales."
(Convencin, Articulo 2). Por medio de estos, Mxico se compromete
proporcionar informacin sobre los esfuerzos dirigidos a cumplir con los
compromisos.
Si no estamos cumpliendo con estos compromisos, tanto nacionales como
internacionales, debemos saberlo en trminos concretos que nos ayuda hacer
presin y cabildeo a favor de nuestros nios. Implica un sistema de seguimiento
basado en indicadores acordados, disponible al pblico. Implica un sistema que
muestra el estado de desarrollo de nios y nias y informacin, no solamente
cifras sobre acceso a, o participacin en, programa sino tambin sobre la
calidad y distribucin de los programas.
Nuestra tema es importante, entonces, porque puede informar nuestro trabajo
cotidiano pero tambin porque existe un compromiso de rendir cuentas sobre el
avance de programas con relacin a programas para promover el desarrollo
integral. Esta informacin es til para montar procesos de presin y cabildeo
con la esperanza de mejorar la alocacin de recursos, los programas y, al fin, el
estado de las nias y nios.
2. Pero, Qu es un indicador? y Cules tipos de indicadores deben
figurar en un proceso de evaluacin y seguimiento?
Un indicador, si pensamos en el campo social, es algo que caracteriza algn
aspecto de un sistema o de una actividad y que se puede utilizar para dar
seguimiento o evaluar su "progreso" o "xito". Por su naturaleza, un indicador
es evaluativo. En este sentido es diferente de una estadstica, pues sta
simplemente describe. Una estadstica se convierta en indicador cuando se
interpreta segn una norma, un estndar u otra definicin explcita de progreso
o xito. El hecho de que los indicadores sean evaluativos hace necesario llegar
a un acuerdo sobre el estndar que los fundamenta; si se espera una
interpretacin consistente y significativa.
Por ejemplo, la estadstica que describe el nmero de nios de la edad de 5 aos
matriculados en centros de educacin preescolar se convierte en indicador
cuando esa cifra se compara con el nmero total de nios de esa edad en la
poblacin, con los supuestos -- no siempre explcitos -- de que todos los nios
de 5 aos deben matricularse y que cuanto ms cerca est un sistema de lograr
100% de la matrcula, es ms exitoso. Este indicador se denomina como un
indicador de "cobertura" o de "acceso" o "atencin a la demanda." Cuando se
hace referencia a este indicador como de "atencin a la demanda" (vea, p.e.,
Mxico en el Foro Mundial de Educacin, 2000, p. 51), existe adems el
supuesto de que no solamente la disponibilidad de lugares en el sistema, sino
tambin la demanda para la educacin preescolar entre familias con nios de la
edad de 5 aos es, o debe ser, 100%.
Qu queremos que nos muestren los indicadores de bienestar?
Una revisin de los indicadores relacionados con el desarrollo de nios y nias
y con los programas que pretenden influir en l, muestra una gama ms o
menos amplia de informacin pertinente a:
1. El estado de las nias y los nios. Ejemplos: el porcentaje de nios con un nivel de desarrollo adecuado segn una escala determinada de
antemano y con relacin a normas acordadas; el porcentaje de nios con
una capacidad de leer y escribir a la edad de 6 aos; el porcentaje de los
padres que tienen los conocimientos, actitudes y prcticas considerados
adecuados segn una norma establecida.
2. El estado del contexto y de las condiciones generales que describen el entorno que afecta el desarrollo integral bienestar y los programas de
atencin. Ejemplos, a nivel nacional:
El nivel de riqueza, indicado por el Producto Nacional Bruto per cpita;
La distribucin de ingresos, indicada por el coeficiente Gini;
La prevalencia de la pobreza indicada por el porcentaje de la poblacin
con ingresos inferiores a dos salarios mnimos;
El nivel de educacin indicado por el porcentaje de la poblacin de ms
de 15 aos con primaria completa;
La diversidad tnica indicada por el porcentaje de la poblacin que habla
un idioma diferente del idioma oficial;
La estructura familiar, indicada por el porcentaje de hogares a cargo de
mujeres; o bin, por el nmero de nios por familia
El empleo, indicado por el porcentaje de la poblacin desempleada; o
por la participacin de mujeres en la fuerza de trabajo;
El acceso a informacin, indicado por el porcentaje de la poblacin con
radio y televisin.
Detrs de cada uno de estos indicadores est escondida una hiptesis
relacionada con su efecto sobre el desarrollo de los nios y sobre la capacidad
de la sociedad civil y el gobierno de brindar la atencin necesaria para lograr el
desarrollo pleno en la primera infancia.
Muchos de los indicadores del contexto general pueden aplicarse a nivel
comunitario, municipal o familiar; es decir, al porcentaje de comunidades,
municipalidades o familias clasificadas, por ejemplo, por debajo de la lnea de
pobreza, o de hogares encabezados por mujeres.
3. El estado de los programas y de las acciones dirigidos a incidir en el
desarrollo y modificar las condiciones de desigualdad. Cinco categoras de
indicadores relacionados a programas son:
3.1 Indicadores de Esfuerzo. Ejemplos: La voluntad poltica
indicada por la existencia o no de una poltica integral hacia la
niez; la disponibilidad de servicios (cobertura o atencin a la
demanda), indicada por el porcentaje de nios atendidos.
3.2 Indicadores de Calidad. Ejemplos: El nmero de nios
atendidos por cada adulto en los distintos ambientes; la calidad de
las personas que atienden a los nios (los agentes educativos o los
padres de familia), indicada por niveles de los conocimientos,
capacitacin y/o certificacin; la calidad de la interaccin de
adultos con los nios indicada por los resultados de observaciones
basadas en un formato creado por tal fin, en relacin a
expectativas.
3.3 Indicadores de Eficiencia. Ejemplos: Costo por ni@; niveles
de asistencia, indicados por el porcentaje de ausentismo durante
un ao.
3.4 Indicadores de la Capacidad Financiera. Ejemplos: el
porcentaje del presupuesto social asignado a nios menores de 6
aos, comparado con lo que se asigna en otros pases; el
porcentaje del total de presupuesto educativo asignado a nios de
este rango de edad; el porcentaje del presupuesto familiar
asignado a pagar por la atencin a la salud y educacin de sus
nios pequeos. (Esta categora puede agregarse al nmero 2)
5. Efectos e impacto. Ejemplos: Los mismos indicadores del desarrollo de los nios presentados con anterioridad pueden servir
para medir el impacto de los programas. Otros ejemplos pueden
incluir: el nivel de conocimientos de los padres de familia;
cambios en las prcticas de crianza;
Una revisin de los indicadores de otros pases nos muestra que:
Los indicadores del bienestar durante la primera infancia estn
concentrados en los de supervivencia y crecimiento, con ausencia
de aquellos que se refieren al estado de desarrollo psicosocial.
Existe gran cantidad de indicadores para describir y dar seguimiento a las
condiciones delcontexto a nivel nacional, los cuales pueden encontrarse en
numerosos informes nacionales e internacionales. Por otro lado, los indicadores
del contexto familiar son menos presentes.
Aunque existen muchos indicadores del estado de los programas, la mayora
son especficos slo a una de las categoras, lo de esfuerzo, enfocado en los
indicadores de la cobertura de programas.
Ocasionalmente se encuentran indicadores de calidad, pero stos no aparecen
con frecuencia en informes oficiales; sino ms bien en proyectos de
investigacin o en evaluaciones de programas para uso interno. Con frecuencia,
tampoco se incluyen indicadores de eficiencia o de efectosentre los indicadores
presentados al pblico.
En Mxico, se puede esperar una situacin semejante.
3. Cules son los indicadores que se usa ahora para rendir cuentas y
mostrar el cumplimiento con compromisos educativos al nivel de
educacin inicial y preescolar?
Indicadores de los avances y logros de los nios y nias.
Una revisin de los informes recientes del sector educativo muestra que,
aunque el desarrollo integral es uno de sus objetivos centrales de educacin
inicial y preescolar, no ofrece informacin al pblico que indique el estado del
desarrollo de las nias y los nios mexicanos. Existen varios sistemas de
evaluacin cualitativa de los nios matriculados en los programas de educacin
inicial y preescolar. Sin embargo, los sistemas de evaluacin no estn
vinculados a normas oficiales o cientficas, y su uso es a nivel micro o de
programa; no existen esfuerzos por cuantificar las evaluaciones y llevarlas al
nivel nacional. Una excepcin importante, pero parcial se encuentra en
CONAFE donde crearon una escala y la aplicaron a 27,000 nios por todo el
pas. El esfuerzo es parcial porque los resultados solamente pertenecen a nios
en programas de CONAFE donde se encuentre un porcentaje pequeo de todos
los nios Mexicanos menores de cuatro aos de edad.
La ausencia de indicadores que caracteriza al estado del desarrollo durante los
aos preescolares contrasta con la situacin a nivel de educacin primaria y
secundaria donde se aplican y reportan resultados de exmenes nacionales y se
puede encontrar indicadores de su eficacia y calidad Tambin contrasta con el
seguimiento del estado de salud y de nutricin de menores de 6 aos donde
existen muchos indicadores.
Esta notable ausencia de indicadores en el sector educativo puede relacionarse
con una falta de acuerdo sobre la definicin de desarrollo, y/o sobre los logros
"educativos" que el sistema espera. El problema puede ubicarse tambin en la
dificultad de acordar mtodos e instrumentos para medir el desarrollo. Pero en
m opinin estos problemas son superables.
Indicadores del estado de los programas dirigidas a mejorar el bienestar
Los indicadores que se puede encontrar en documentos oficiales con amplia
distribucin son los siguientes (Vea Anexo 1 para un resumen).
A. Cobertura (o "Atencin a la Demanda")
Indicador 1. El porcentaje de la poblacin de nios matriculado en programas
preescolares
Este indicador de la relacin entre el nmero de nios matriculados y el nmero
absoluto de nios de la edad correspondiente en la poblacin total, est presente
de varias maneras en todos los informes sobre educacin preescolar. Este
indicador se presenta por la poblacin total y tambin desglosado por edades
por genero, por entidad federal y por tipo de programa. Tambin en los
informes es frecuente presentar no solamente el nivel de cobertura, sino
tambin algn indicador del crecimiento de sta. Por conveniencia, lo ms
comn es hablar del crecimiento anual promedio durante un sexenio
presidencial, pero el periodo puede ser de un ao o una dcada. Por ejemplo, en
la Evaluacin Nacional Educacin Para Todos 2000, se presenta una tasa de
crecimiento anual promedio de 2.7% entre 1990-91 y 1998-99.
Comentarios:
Sesgos en las fuentes de informacin. El clculo del indicador bsico de
cobertura requiere datos sobre el nmero de nios de cada edad matriculados en
programas de educacin preescolar y sobre el nmero total de nios en la
poblacin, ya sea que la poblacin total est definida por edad, por edad y
gnero o por ubicacin geogrfica. Las fuentes respectivas de informacin son:
1) para el nmero de nios matriculados, las respuestas a los cuestionarios
enviados por la DGPPP de la SEP a cada instancia educativa registrada y 2)
para la poblacin, los datos de los censos y conteos de poblacin llevados a
cabo por en Instituto Nacional de Estadsticas Geogrficas y de Informacin
(INEGI), actualizados mediante proyecciones hechas por el Consejo Nacional
de Poblacin (CONAPO).
Una revisin de las fuentes y los procesos de la recopilacin de datos revela
sesgos potenciales, algunos corregidos y otros no. Por ejemplo:
El clculo para la matrcula total de los nios de 5 aos no est ajustado
tomando en cuenta que aproximadamente 10% de los nios entre las
edades de 5 aos y 5 aos 11 meses ya estn matriculados en el primer
ao de primaria; por eso, no pueden estarlo en educacin preescolar. Es
probable que casi todos aquellos pasaron por educacin preescolar. Si
eliminamos este grupo de la poblacin base, la "atencin a la demanda"
se incrementara considerablemente. Adems de esto, las cifras sobre
matrcula proporcionadas por las entidades educativas incluyen unos
cuantos nios de la edad de 6 aos que todava estn en centros
preescolares.
En las fuentes citadas tampoco se hace un ajuste al indicador para
reflejar estos sesgos en su presentacin.
Las cifras recopiladas sobre la matrcula no incluyen nios inscritos en
centros no registrados. En algunos lugares de la Repblica,
especialmente en las grandes ciudades, este problema no es trivial. Tanto
un estudio de la SEP como uno del autor de este documento sobre la
oferta de servicios en la Ciudad de Mxico, indican que la presencia de
centros no registrados es alta.
Los datos utilizados para la creacin de indicadores son los recopilados
al inicio del ao escolar. Pero es posible imaginar que algunos de los
centros escolares financiados por el Estado exageran la matrcula al
inicio del ao porque el nmero de agentes educativos asignados a la
entidad depende del nmero de nios inscritos. Aun si esto no sucede, es
sabido que algunos nios matriculados nunca asisten, aunque aparecen
en la lista de asistencia, o bien, dejan de asistir despus de un corto
tiempo. Por eso, construir un indicador de cobertura con base en los
datos de la matricula al inicio del ao redunde en un sesgo de la
informacin, pero desconocemos sus alcances.
Los datos tomados del censo de poblacin cada 10 aos pierden algo de
su confiabilidad con el paso del tiempo y, aunque el Consejo de
Poblacin hace ajustes y proyecciones de cifras basadas en nueva
informacin sobre fertilidad, es probable que existan sesgos no
identificados. Lo ms seguro es que el efecto de stos no sea grande.
La comparabilidad entre entidades federales. Las diferencias entre
las pautas de cobertura, para diferentes edades, a nivel de las
entidades federales obliga a cuestionar si es vlido hacer
comparaciones entre entidades con estrategias de atencin muy
diferentes. Por ejemplo, los datos sobre cobertura en la pgina
web para el estado de Chiapas (el estado ms pobre del pas)
indican una cobertura de 50% para nios de edad de 3 aos pero
solamente de 68.5% para nios de 5. Esto contrasta con el estado
de Baja California Sur (uno de los estados ms ricos) donde los
porcentajes son 5.9% y 98.3%, respectivamente. La disparidad es
tan marcada, especialmente para la edad de 3, que se hace
necesario cuestionar la confiabilidad de los datos y/o el sentido de
la comparacin.
Ausencia de una dimensin cualitativa. Es importante recordar que el indicador
de cobertura no incorpora ninguna dimensin de la calidad de la oferta del
servicio y que la calidad va variar mucho entre las entidades federales y entre
Mxico y otros pases. La presentacin no es de la cobertura o acceso a
programas de un cierto nivel de calidad, indicador que podra crearse y tendra
ms sentido.
Confusin en cuanto a las edades incluidas en las dos partes del indicador. La
definicin de las edades que se debe incluir en "educacin preescolar" no
siempre es clara. Por ejemplo, en la presentacin de datos en la Evaluacin de
Educacin para Todos 2000, se dice que el indicador es para la cobertura
relativa a todos los nios y nias de 3, 4 y 5 aos de edad. Pero el porcentaje
presentado (utilizando datos de 1998-1999) no puede ser aqul que corresponde
a estas tres edades porque la cifra para 1998-99 es mucho ms alta (76.3%) que
el porcentaje presentado en la pgina web para nios 3, 4 y 5 en el ao 1999-
2000 (52.5%). Es probable que el "error" se deba a una comparacin de la
matrcula con la base de la poblacin de nios solamente de las edades de 4 y 5
en vez de 3, 4, y 5 (que, con los datos de 1999-2000 resulta ser de 78.8%).
Indicador 2. El porcentaje de nuevos ingresos a la primaria con experiencia
preescolar.
El formato internacional utilizado para la Evaluacin de Educacin para Todos
2000 exigi la creacin de este indicador y Mxico respondi. En Mxico, el
trmino "experiencia preescolar" fue interpretado en el sentido de que dentro de
aqulla se incluye "cualquier tipo de programa organizado de desarrollo de la
primera infancia." (SEP, Relaciones Exteriores, 2000, p. 15) Con datos de
1998-1999, se calcul que 90.7% de los nios y las nias de ingreso nuevo
pasaron por una experiencia preescolar. La diferencia de casi 10% entre este
clculo de cobertura y la cifra de atencin actual en centros preescolares para
nios de 5 aos (Indicador 1) es producto del subestimado de la matrcula
actual, por no ajustarla tomando en cuenta a los nios que entran a la primaria y
los nios en programas de educacin preescolar no registrados. Se han
desglosado este indicador por genero.
Comentarios:
Este indicador tiene el inconveniente de que es imposible desglosar la
informacin por edad; la informacin bsica para la creacin del
indicador no incluye el ao o aos en que los nios y nias de nuevo
ingreso a la primaria asistieron al preescolar. Es decir, el indicador no
muestra si un nio o una nia contaba con 0, 1, 2, 3, 4 o 5 aos de edad
cuando tuvo su experiencia preescolar.
Es posible que algunos de los nios que reportan haber cursado un
programa preescolar antes de entrar en la primaria fueron matriculados
en programas de educacin inicial, mas no en educacin preescolar.
Indicador 3. El porcentaje de nios menores de 4 aos atendidos en programas
de educacin inicial.
1. Cobertura total 2. En el documento "Mxico en el Foro Mundial de Educacin" (p. 48), se
advierte que, en el ao 1999-2000, la cobertura en programas de
educacin inicial fue 7.2% de la poblacin de nios menores de 4 aos de
edad. Mxico present este dato en el Foro, aunque no se exiga como
parte de la Evaluacin de Educacin para Todos.
Comentarios:
Para crear este indicador se suma la participacin de nios en 1)
programas de atencin directa en centros que varan muchsimo entre s,
y 2) programas de atencin por medio de padres de familia, quienes
participan en programas de educacin no formal enfocados a la atencin
a sus nios. En el mismo indicador, por ejemplo, estn incluidos nios
que asisten: a un centro operado por el Instituto Mexicano del Seguro
Social (IMSS) durante 8 (o ms) horas diarias y cinco das cada semana;
un centro operado por la comunidad con ayuda del DIF durante 3 horas
diarias y cinco das de la semana; y nios cuyos padres asisten a una
reunin de una o dos horas semanales, donde reciben plcticas sobre
cmo mejorar la atencin a sus nios.
Para interpretar el indicador de cobertura de educacin inicial, es
necesario aceptar un estndar de 100% de atencin; es decir, el supuesto
de que 100% de la poblacin debe estar participando en una forma u otra
en programas de educacin inicial, o bien, que la demanda debe ser
universal. El supuesto no parece bien fundado, porque es claro que no
todos los nios necesitan estar en centros para ser atendidos
adecuadamente. No obstante, no existe una manera de determinar qu
porcentaje de los nios de cada edad en el rango de edades inferiores de
4 aos "deben" estar en programas de educacin inicial para mejorar su
bienestar. Es probable que la demanda real para programas de educacin,
a que el Estado debe responder no es 100% para nios menores de 3
aos; segn estudios recientes (Tolbert 1990; Myers y De San Jorge
1999), sera sorprendente si la demanda sobrepasase a 25%. Y si
tomsemos 25% (en vez de 100%) de los nios de estas edades como la
poblacin base, el valor del indicador de cobertura para nios menores
de 4 aos de edad sera 28.8% en vez de 7.2%.
3.2 Por tipo de programa, escolarizado y no-escolarizado
En la evaluacin de Educacin para Todos 2000 y la presentacin de
Mxico en el
Foro Mundial, se hace un desglose del indicador de cobertura para educacin
inicial por tipo de programa, separando as los no-escolarizados de educacin
no-formal a padres de familia, de los escolarizados de atencin directa a los
nios. De este desglose se desprende que la cobertura para nios menores de 4
aos es solamente 1.6% en centros de atencin (programas escolarizados)
mientras que 5.6% corresponde a programas no-escolarizados.
Comentarios:
La importancia de esta separacin es evidente cuando vemos que 75% de
la cobertura de educacin inicial corresponde a programas no-
escolarizados y que stos atienden indirectamente a los nios y en
condiciones que parecen ser de una calidad muy inferior. Adems, es
esta rama de educacin inicial que la ha crecido rpidamente en los
ltimos aos. La presentacin del indicador sin desglose por tipo de
programa puede conducir a la conclusin falsa de que la cobertura en
centros de atencin directa ha aumentado significativamente.
B. La calidad de los programas
Los distintos servicios de educacin inicial y preescolar tienen sus propias
formas de definir y medir la calidad de sus servicios a nivel micro, apoyadas
por algunas normas establecidas a nivel nacional. Sin embargo, fue difcil
encontrar indicadores de calidad en uso a este nivel, presentados como parte del
proceso de seguimiento pblico. En el Programa Nacional de Accin, el
nmero de maestros que tomaron cursos de actualizacin, aparece sugerido
como indicador, mas no encontramos una presentacin.
Indicador 4. El nmero de nios por agente educativo para educacin
preescolar.
Aunque los documentos principales que se utilizaron para esta revisin de
indicadores no incluyen los de la calidad de programas de educacin inicial o
preescolar, las estadsticas continuas de la SEP incluyen un indicador que
pretende mostrar una dimensin de la calidad del proceso educativo para nias
y nios matriculados en educacin preescolar. En el ao 1999-2000, el nmero
promedio de nios por maestra a nivel preescolar fue 19. En 1970-71, el mismo
indicador era 38.
Comentarios:
El indicador carece de una norma que permita su interpretacin. Cul
"debe" ser la relacin: 1:12 o 1:15 o 1:20?
A pesar de la falta de un estndar, este indicador de calidad puede
mostrar, grosso modo, un aspecto significativo del servicio de educacin
preescolar. Ciertamente es mejor tener, en pro medio, menos de 20 nios
por maestro que 38. Al mismo tiempo, esta presentacin de un promedio
esconde datos importantes sobre la distribucin de la relacin numrica
entre nios y maestros. Es comn, por ejemplo, encontrar que la
proporcin en preescolares generales en las ciudades es de ms de 30 por
1, mientras que en programas comunitarios rurales de CONAFE es de 8
a 1, menos. Y programas de educacin preescolar no registrados, a
pesar de su reputacin de calidad inferior, tienen una relacin
nio/maestro que en general es mucho ms favorable. Ms adelante
sugeriremos una alternativa.
C. La eficiencia y del financiamiento de los programas
La eficiencia
En educacin primaria, los indicadores comunes de la eficiencia del sistema
son: tasas de repeticin y de desercin y la "eficiencia terminal". En los
sistemas de educacin inicial y preescolar, donde la participacin no es
obligatoria y donde se supone que cada nio aprende a su propio ritmo y no
debe ser castigado con repetir un ao, estos indicadores de eficiencia carecen
de sentido. Por eso, su ausencia no debe ser causa de alarma y hasta puede ser
aplaudida.
A nivel de programas especficos, es posible encontrar numerosos indicadores
de la eficiencia de la operacin de los mismos, tales como si se llevaron a cabo
el nmero de cursos de capacitacin programados en el tiempo previsto, o si el
pago de los maestros lleg a tiempo, etc., solo que no se presentan al pblico y
no funcionan a nivel de todo el sistema. Adems son mucho ms adecuados
para dar seguimiento a la operacin cotidiana de un programa, que para el
cabildeo o la formulacin de polticas y prioridades.
Financiamiento
Indicador 5. Gasto federal por alumno.
El informe anual del Presidente de la Repblica incluye informacin sobre el
costo por alumnos en educacin preescolar; representa una simple divisin del
gasto total federal en educacin preescolar entre el nmero de nios inscritos.
En el ao 1999-2000, el gasto federal por alumno fue estimado en 6,759 pesos.
Comentario
Aunque es comn aceptar el gasto por nio como un indicador (de algo), la
interpretacin no es clara porque:
el estndar de comparacin de la cifra no es explcito. Si la comparacin
es con el ao anterior, por ejemplo, no queda claro si un costo por nio
ms alto o ms bajo es mejor. Para algunos, el supuesto implcito es que
un aumento en el costo es bueno porque indica que el Estado ha
destinado ms recursos a cada educando. Para otros, una reduccin en el
costo promedio puede indicar que el sistema est funcionando de una
manera ms eficiente.
Eventualmente, se hace una comparacin internacional de costos por
alumno en distintos niveles, pero esta comparacin tiene poco sentido si
no se ajusta a las diferencias en riqueza (Producto Nacional Bruto - PNB
- por cpita) y/o a las de precios entre pases. Tambin, sera posible
hacer un anlisis de regresin utilizando datos sobre el PNB per cpita y
el costo por nio con el propsito de comparar la ubicacin de cada pas
con relacin a la lnea de regresin.
Tambin, se hacen comparaciones del costo promedio entre niveles del
sistema educativo, bajo el supuesto no explicito y sin fundamento de que
los niveles, digamos, de educacin preescolar y primaria, deben ser
parejos. Por ejemplo, el gasto por alumno en educacin primaria para el
mismo ao 1999-2000 fue estimado en 6,165 pesos, es decir
aproximadamente 10% menos de el de preescolar.
Pero, basado en la diferencia, no es racional afirmar que el sistema
preescolar es menos eficiente porque su costo promedio es ms alto.
La cifra del gasto promedio oculta diferencias enormes entre los costos
por nio en los diferentes modelos (comunitario, indgena, general) y
entre los programas de atencin en las grandes ciudades y esos mismos
programas en reas aisladas con menos de 100 personas en una
comunidad.
D. Los efectos de los programas (impacto)
Aunque los objetos generales se definen en trminos del desarrollo integral de
los nios en los programas de educacin inicial y preescolar, las presentaciones
en los informes no muestran ningn indicador de sus efectos.
En la siguiente pgina se presenta un resumen de los indicadores identificados
y en uso comn.
4. Qu podemos hacer para mejorar un sistema de informacin e
indicadores?
Tomando en cuenta lo anterior, un grupo de personas del sector educativo
decidi organizar una discusin para tratar indicadores de:
1. El estado del desarrollo de las nias y los nios. 2. Los aspectos de los programas dirigidos al mejoramiento del desarrollo
de nios menores de 6 aos (sean por medio de atencin directa en
centros o en la familia).
3. Los aspectos de los contextos que afectan el desarrollo, con nfasis en los ambientes ms inmediatos que afectan el bienestar y constituyen
factores de riesgo, es decir, en los ambientes de la familia y la
comunidad.
El proyecto est bajo la coordinacin del DGPPP y cuenta con apoyo de
UNESCO y UNICEF. En el tiempo que tenemos, quiero enfocar en discusiones
del grupo alrededor de lacalidad de programas de educacin inicial y
preescolar.
Reconociendo la dificultad de llegar a una definicin consensada
de "calidad" el
grupo acept una aproximacin en trminos de la discusin de tres categoras
generales: 1) la disponibilidad y aprovechamiento de recursos humanos, fsicos
y tcnicos, 2) las caractersticas del proceso educativo y 3) las caractersticas de
la gestin de los programas. Segn la experiencia e investigacin, estas
dimensiones afectan la posibilidad de lograr el desarrollo integral deseado.
Despus de mucha discusin, el grupo defini un conjunto de 28 indicadores de
calidad que estn presentados en la Tabla 1.
En la tabla se puede ver tres indicadores generales, o ndices compuestas, que
corresponden a cada una de las tres categoras mencionadas. La esperanza en
estos casos es que se pueden mostrarnos si vamos bien o mal en cada categora:
recursos, procesos educativos y gestin. relacin a las principales dimensiones
Los dems indicadores son ms puntuales, por ejemplo, si un centro cuenta con
sanitarios suficientes y adecuados, con un nmero de nios por agente
educativa equivalente a, o debajo de la norma, o una relacin respetuosa y
afectuosa entre agentes y nios.
Tabla 1.-- Indicadores Propuestos para el Seguimiento de la Calidad de
Educacin Preescolar en Centros, Recursos, Procesos y Gestin
Categora Indicador Descripcin
Recursos,
General
1 Calidad general
de Recursos
% de centros que cuentan con planta fsica,
agentes educativos, programa educativo,
materiales didcticos y mobiliario adecuados y
suficientes a su poblacin de alumnos (un ndice)
Planta
fsica
2 Servicio de agua
y luz
% de centros que cuentan con energa elctrica y
agua
3 Aulas suficientes
y adecuadas
% de centros que cuentan con un aula para cada
grupo de alumnos, que a su vez cuenta con
ventilacin, iluminacin y espacio suficiente para el
nmero de alumnos en cada grupo.
4 Sanitarios
suficientes y
adecuados
% de centros que disponen de sanitarios suficientes,
adecuados a la edad y diferenciados por gnero.
Mobiliario 5. Mobiliario
suficiente, seguro,
higinico,
ordenado, adecuado
% de centros que cuentan con mobiliario suficiente,
seguro, higinico, ordenado y adecuado a todos los
alumnos
Agentes
Educativos
6. Plantilla Mnima % de centros que cuentan con plantilla mnima,
segn normas
7. Nios/Agente % de centros que cuentan con una nmero de
nios/agente equivalente a, o debajo de, la norma
8. Nivel de
Escolaridad
% de centros que cuentan con la totalidad de
agentes con un nivel de escolaridad mnimo de
educacin media
9. Certificacin % de centros que cuentan con la totalidad de sus
agentes certificados oficialmente
Materiales 10. Material
educativo
suficiente,
adecuado y
organizado
% de centros que cuentan con material suficiente,
adecuado a la edad de los nios, y organizado
Currculo 11. Currculo con
orienta-cin
integral
% de centros con un currculo orientado al
desarrollo integral del nio
12. Currculo
orientado hacia
aprendizaje activo
y participativo
% de centros con un currculo orientado hacia
aprendizaje activo y participativo
13. Currculo que
promueve la
participacin de
familia y
comunidad en la
dinmica escolar
% de centros con un currculo orientado a promover
la participacin familiar y comunidad en la
dinmica escolar
Proceso,
General
14. Calidad
General del
Proceso
Educativo
% de centros que muestran un nivel mnimo de
calidad en un ndice de la calidad del proceso
educativo
Planeacin 15. Planeacin de
actividades
% de centros orientados hacia el cumplimiento
completo y oportuno de los objetivos y contenidos
del programa
16. Atencin a la
diversidad
% de centros que disean estrategias didcticas que
toman en cuenta diferencias en el desempeo, los
capacidades y la cultura de los alumnos
17. Planeacin de actividades
18. Organizacin
de actividades
% de centros que organizan sus actividades
tomando en cuenta los intereses, necesidades y
diferencias culturales de sus alumnos
19. Coherencia
entre actividades
planeadas y
realizadas
% de centros donde los agentes educativos realizan
las actividades con base en su planeacin.
Evaluacin 20. Realizacin de
evaluaciones
% de centros que realizan evaluaciones peridicas
sobre el desarrollo de sus alumnos dentro del marco
de la normatividad
Ambiente
en el Grupo
21. Relacin
respetuosa y
afectuosa entre
agentes educativos
y nios
% de centros donde los agentes educativas
establecen una relacin respetuosa y afectuosa con
todos sus alumnos.
Indicador Descripcin
22. Relacin entre
los nios
% de centros que propician relaciones cordiales y
coordinadas entre sus alumnos.
General,
Gestin
23. Gestin
escolar
Por especificar
Gestin 24. Funcin
directiva
Por especificar
25. Ambiente
escolar
Por especificar
26. Planeacin
colegiado
Por especificar
27. Control en el
registro escolar
Por especificar
Supervisin 28. Funcin del
supervisor
Por especificar
Cada uno de estos indicadores merece una larga discusin. De mi modo de ver,
todava faltan. Tambin falta precisar el instrumento y proceso para la
recoleccin, aunque existe un instrumento aplicado por supervisoras que se
llamaba la cedula de inspeccin y que el grupo pens puede servir como base
para la creacin de una cedula de calidad.
Al fin de cuentas, lo ms interesante del proceso de la bsqueda de indicadores
ha sido la reflexin sobre la organizacin y procesos de educacin inicial y
preescolar que se produjo en el grupo. Para ilustrar el valor de la discusin,
permteme tomar solamente uno de los indicadores propuestos -- el nmero de
nios por agente educativo, indicador que fue discutido antes en este
documento y examinarlo desde varios ngulos.
Nios/Agente Educativo, revisitado
Primero, es ms o menos fcil de entender: si una maestra tiene muchos nios y
nias a su cargo, hace mucho ms difcil cumplir bien con su compromiso
educativo basado en un currculo que enfatiza un proceso activo y participativo
de aprendizaje, un respeto para diferencias, etc. Segundo, es fcil obtener la
informacin que se necesita para crear el indicador: existe un instrumento y un
proceso para la recoleccin. Cada ao todas los centros preescolares llenan un
formato (911) para producir las estadsticas continuas.
Pero esto dicho, qu es la manera ms apropiada de presentar la informacin?
y cmo debemos interpretarlo? Actualmente, la SEP ha utilizado un indicador
del nmero de nios por agente educativo y hicimos referencia antes de la
reduccin dramtica en la relacin sobre 30 aos, de 38/1 a 19/1. Este cambio
sugiere que la calidad de la educacin preescolar en centros est mejorando.
Entonces, por qu reconsiderar este indicador? Por un lado, representa un
promedio y promedios esconden informacin; algunos centros operan con una
relacin de 8/1 y otros con 45/1. Adems, no se presenta el indicador en
relacin a una norma. Qu debe ser la relacin: 5/1 o 30/1. Si debe ser 5/1
tenemos mucha distancia correr pero si debe ser 3/1, estamos muy bien.
Es posible identificar una norma para esta relacin? Resulta que la norma
varia segn el programa y segn la edad del nio. Mientras que la norma oficial
de la SEP para preescolar es 25/1 para nios de 5 aos de edad, la norma para
IMSS es 15/1.
Qu fue el resultado de la discusin? Primero, el grupo recomend un cambio
en la norma de la SEP para emparejarlo con la norma del IMSS. La norma de la
SEP pareci determinado ms por principios de planeacin en condiciones de
escasos recursos que en trminos de la calidad del proceso educativo. Segundo,
nos pareci ms importante ahora saber cuantos centros no operan dentro de la
norma que saber el promedio para todos los centros. Estas dos observaciones
llev el grupo de recomendar como un indicador de calidad en el sistema "el %
de centros que cuentan con una nmero de nios/agente equivalente a, o debajo
de, la norma." Este indicador puede ser desglosado por estado o, mejor, en
relacin con el nivel econmico de las zonas en donde se ubica cada centros.
En esta manera, el indicador puede servir para hacer seguimiento de calidad y
al mismo tiempo de equidad.
Con este ejemplo, cierro la presentacin. Espero que los he dejado con un reto
de pensar como Ud. creara indicadores para evaluar y hacer seguimiento a la
educacin inicial y preescolar, en su propio trabajo y para el estado de
Monterrey.
Anexo 1
Resumen de Indicadores relacionados con la Educacin
Indicadores en uso comn para presentaciones pblicas
A. Indicadores del desarrollo integral de los nios: No existen indicadores
en uso comn para esta categora.
B. Indicadores de la cobertura ("Atencin a Demanda")
1. Porcentaje de ni@s matriculados en preescolares
1.1. Por edad, 1999-2000: 5 4 3 4+5 3-5
82.6% 58.8% 15.4% 74.5% 78.8%
1.2. Por sexo, 1998-1999, 5 aos de edad: Nios Nias Nios/Nias
81.1% 81.7% 1.0
1.3. Por entidad federal, 5 aos de edad: Ms alto Ms bajo
98.3% 67.4%
2. Porcentaje de nios de nuevo ingreso a la primaria con experiencia
preescolar.
1.1. Total 1998-1999 = 90.7
1.2. Por sexo, 1998-1999 Nios Nias Nios/Nias
90.3% 91.1% 1.0
3. Porcentaje de nios menores de 4 aos atendidos en programas de
educacin inicial.
3.1. Total 1999-2000, estimado 7.2
Por tipo de programa: Escolarizado y semi-escolarizado 1.6
Educacin a padres no escolarizada 5.6
C. Calidad
4. Nmero de ni@s por agente educativ@ a nivel preescolar.
1.1 Promedio para el sistema, 1999-2000 19:1
D. Financiamiento
5. Gasto federal por ni@ al nivel preescolar, 1999-2000: 6,759 pesos por nio
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