Educacin Inicial y Preescolar: En Bsqueda de Indicadores Un trabajo

preparado para presentacin en El Segundo Foro sobre Educacin Inicial

y Preescolar Monterrey 22-24 de Mayo de 2002

Quiero empezar esta presentacin tres preguntas:

1. Cmo sabemos si los nios y las nias Mexicanas, durante sus primeros 5 aos de vida, estn (o van) bien, o no? Cmo evaluamos su

progreso y los programas de educacin inicial y preescolar diseados

para mejor su situacin? Cules son los indicadores que nos permiten

evaluar y hacer el seguimiento del desarrollo y bienestar de ellos y ellas,

al nivel nacional, estatal y local.

Las respuestas a estas preguntas deben tener implicaciones importantes al nivel

de polticas y programas generales igual como al nivel de nuestro trabajo en

centros de atencin o atencin en casa. Creo que no hemos podido contestarlas

bien y que nuestra inhabilidad de contestar ha tenido un efecto negativo sobre

la atencin y prioridad que les dan al desarrollo integral de nios menores de 6

aos de edad del parte del estado.

2. Cmo sabe Ud. que sus nios, en casa o en un programa de atencin extra-

domstica, van bien? Es su forma de evaluar los alcances y logros de sus nios

lo mismo o similar a lo que se utiliza al nivel del sistema educativa? Si no,

dnde estn las diferencias?

3. Si el Secretario de Educacin te pidi tres indicadores para hacer el

seguimiento del progreso relacionado a educacin inicial y/o preescolar,

Cules tres recomendaras?

En esta presentacin, pienso enfocar en evaluacin, seguimiento e indicadores

al nivel macro, es decir, al nivel nacional o estatal, ms que al nivel de centros

de atencin o como parte de un proceso de tamizaje de nios individuales. Voy

a dividir la conferencia en cuatro partes. Al principio voy a elaborar razones

porque pienso que esto es importante contar con indicadores. Segundo, quiero

hacer algunos comentarios sobre la creacin y uso de indicadores. Despus

pienso describir y criticar indicadores actuales que se usa para dar seguimiento

de programas al nivel nacional. Finalmente, voy a hacer referencia a un

proyecto dirigido a identificar indicadores y presentar algunos resultados

preliminares, como base para reflexin y debate.

1. Por qu la bsqueda de indicadores?

A. Para aclarar y precisar metas. El proceso de definer indicadores nos ayuda

aclarar lo que queremos lograr en nuestro trabajo. Revela diferencias y ayuda

buscar consenso entre distintos grupos en lo que pensamos es importante para

nuestros nios y nias. Revela diferencias en nuestras ideas sobre que constituye

calidad en programas.

B. Para ajustar acciones. La informacin que resulta de una buena evaluacin y

seguimiento basado en indicadores puede ser utilizado para ajustar y mejorar

nuestro trabajo al nivel cotidiano con los nios y nias.

C. Para rendir cuentas. Indicadores ayudan un proceso de la rendicin de cuentas;

nos indican si estamos cumpliendo con los compromisos nacionales que el

gobierno de Mexicano ha hecho a sus ciudadanos y con los compromisos

internacionales del gobierno que, segn la constitucin, constituyen tambin

compromisos nacionales.

Cules son estos compromisos?

Por ejemplo, un compromiso del gobierno actual, presentado en el Programa

Nacional de Desarrollo 2001-2006, es: "Dar proteccin y promover el

desarrollo pleno de nios y adolescentes." Esto quiere decir, "Crear las

condiciones que permitan a los nios desarrollarse en un ambiente emocional y

fsicamente seguro, garantizndoles bienestar, educacin, salud y equidad." El

gobierno est cumpliendo con este objetivo o no? Cmo sabemos?

Para lograr el objetivo existen varios programas entre los cuales encontramos

programas de educacin inicial y preescolar. Segn El Programa Nacional de

Educacin, 2001-2006 estas programas, igual de todos los dems programas de

educacin deben preocuparse no solamente con su extensin sino tambin con

una dimensin de calidad y con un sentido de justicia en su entrega a diferentes

grupos en la poblacin. El Programa nos informa que (p. 72): "La educacin

mexicana ser: equitativa con buena calidad, pertinente, incluyente y formativa

en sentido integral." Como vamos a ver ms adelante, en la rendicin de

cuentas, hasta ahora, faltamos indicadores de la calidad y equidad de

programas, a pesar de que el Programa Nacional de Educacin dice que:

"Un proceso de planeacin debe incluir, como componentes esenciales, los

relativos a la evaluacin de resultados y el seguimiento de avances que, en

una concepcin democrtica, se relacionan de manera estrecha con el

componenterendicin de cuentas. As lo considera el Plan Nacional de

Desarrollo, que incluye un sistema de seguimiento y control cuyo

elemento central es un Sistema Nacional de Indicadores, que medir los

avances del plan." (Ibid., p. 77)

Cules son los compromisos internacionales a que refiero? En 1990, Mxico

firm de la Convencin de los Derechos del Nio. Ha suscrito a las

declaraciones de las Conferencias Mundiales de Educacin para Todos (Marzo

de 1990 y Abril 2000), la Cumbre Mundial a favorde la Infancia (Septiembre

de 1990), la Cumbre de las Amricas, y el X Cumbre Iberoamericana de Jefes

de Estado y de Gobierno (noviembre 2000), entre otros. Estos acuerdos

destacan el derecho de las nias y los nios a sobrevivir, a crecer, y a

desarrollarse plenamente "...sin distincin alguna, independiente de la raza, el

color, el sexo, el idioma, la religin, el origen nacional, tnico o social, la

posicin econmica, los impedimentos fsicos, el nacimiento o cualquier otra

condicin del nio, de sus padres o de sus representantes legales."

(Convencin, Articulo 2). Por medio de estos, Mxico se compromete

proporcionar informacin sobre los esfuerzos dirigidos a cumplir con los

compromisos.

Si no estamos cumpliendo con estos compromisos, tanto nacionales como

internacionales, debemos saberlo en trminos concretos que nos ayuda hacer

presin y cabildeo a favor de nuestros nios. Implica un sistema de seguimiento

basado en indicadores acordados, disponible al pblico. Implica un sistema que

muestra el estado de desarrollo de nios y nias y informacin, no solamente

cifras sobre acceso a, o participacin en, programa sino tambin sobre la

calidad y distribucin de los programas.

Nuestra tema es importante, entonces, porque puede informar nuestro trabajo

cotidiano pero tambin porque existe un compromiso de rendir cuentas sobre el

avance de programas con relacin a programas para promover el desarrollo

integral. Esta informacin es til para montar procesos de presin y cabildeo

con la esperanza de mejorar la alocacin de recursos, los programas y, al fin, el

estado de las nias y nios.

2. Pero, Qu es un indicador? y Cules tipos de indicadores deben

figurar en un proceso de evaluacin y seguimiento?

Un indicador, si pensamos en el campo social, es algo que caracteriza algn

aspecto de un sistema o de una actividad y que se puede utilizar para dar

seguimiento o evaluar su "progreso" o "xito". Por su naturaleza, un indicador

es evaluativo. En este sentido es diferente de una estadstica, pues sta

simplemente describe. Una estadstica se convierta en indicador cuando se

interpreta segn una norma, un estndar u otra definicin explcita de progreso

o xito. El hecho de que los indicadores sean evaluativos hace necesario llegar

a un acuerdo sobre el estndar que los fundamenta; si se espera una

interpretacin consistente y significativa.

Por ejemplo, la estadstica que describe el nmero de nios de la edad de 5 aos

matriculados en centros de educacin preescolar se convierte en indicador

cuando esa cifra se compara con el nmero total de nios de esa edad en la

poblacin, con los supuestos -- no siempre explcitos -- de que todos los nios

de 5 aos deben matricularse y que cuanto ms cerca est un sistema de lograr

100% de la matrcula, es ms exitoso. Este indicador se denomina como un

indicador de "cobertura" o de "acceso" o "atencin a la demanda." Cuando se

hace referencia a este indicador como de "atencin a la demanda" (vea, p.e.,

Mxico en el Foro Mundial de Educacin, 2000, p. 51), existe adems el

supuesto de que no solamente la disponibilidad de lugares en el sistema, sino

tambin la demanda para la educacin preescolar entre familias con nios de la

edad de 5 aos es, o debe ser, 100%.

Qu queremos que nos muestren los indicadores de bienestar?

Una revisin de los indicadores relacionados con el desarrollo de nios y nias

y con los programas que pretenden influir en l, muestra una gama ms o

menos amplia de informacin pertinente a:

1. El estado de las nias y los nios. Ejemplos: el porcentaje de nios con un nivel de desarrollo adecuado segn una escala determinada de

antemano y con relacin a normas acordadas; el porcentaje de nios con

una capacidad de leer y escribir a la edad de 6 aos; el porcentaje de los

padres que tienen los conocimientos, actitudes y prcticas considerados

adecuados segn una norma establecida.

2. El estado del contexto y de las condiciones generales que describen el entorno que afecta el desarrollo integral bienestar y los programas de

atencin. Ejemplos, a nivel nacional:

El nivel de riqueza, indicado por el Producto Nacional Bruto per cpita;

La distribucin de ingresos, indicada por el coeficiente Gini;

La prevalencia de la pobreza indicada por el porcentaje de la poblacin

con ingresos inferiores a dos salarios mnimos;

El nivel de educacin indicado por el porcentaje de la poblacin de ms

de 15 aos con primaria completa;

La diversidad tnica indicada por el porcentaje de la poblacin que habla

un idioma diferente del idioma oficial;

La estructura familiar, indicada por el porcentaje de hogares a cargo de

mujeres; o bin, por el nmero de nios por familia

El empleo, indicado por el porcentaje de la poblacin desempleada; o

por la participacin de mujeres en la fuerza de trabajo;

El acceso a informacin, indicado por el porcentaje de la poblacin con

radio y televisin.

Detrs de cada uno de estos indicadores est escondida una hiptesis

relacionada con su efecto sobre el desarrollo de los nios y sobre la capacidad

de la sociedad civil y el gobierno de brindar la atencin necesaria para lograr el

desarrollo pleno en la primera infancia.

Muchos de los indicadores del contexto general pueden aplicarse a nivel

comunitario, municipal o familiar; es decir, al porcentaje de comunidades,

municipalidades o familias clasificadas, por ejemplo, por debajo de la lnea de

pobreza, o de hogares encabezados por mujeres.

3. El estado de los programas y de las acciones dirigidos a incidir en el

desarrollo y modificar las condiciones de desigualdad. Cinco categoras de

indicadores relacionados a programas son:

3.1 Indicadores de Esfuerzo. Ejemplos: La voluntad poltica

indicada por la existencia o no de una poltica integral hacia la

niez; la disponibilidad de servicios (cobertura o atencin a la

demanda), indicada por el porcentaje de nios atendidos.

3.2 Indicadores de Calidad. Ejemplos: El nmero de nios

atendidos por cada adulto en los distintos ambientes; la calidad de

las personas que atienden a los nios (los agentes educativos o los

padres de familia), indicada por niveles de los conocimientos,

capacitacin y/o certificacin; la calidad de la interaccin de

adultos con los nios indicada por los resultados de observaciones

basadas en un formato creado por tal fin, en relacin a

expectativas.

3.3 Indicadores de Eficiencia. Ejemplos: Costo por ni@; niveles

de asistencia, indicados por el porcentaje de ausentismo durante

un ao.

3.4 Indicadores de la Capacidad Financiera. Ejemplos: el

porcentaje del presupuesto social asignado a nios menores de 6

aos, comparado con lo que se asigna en otros pases; el

porcentaje del total de presupuesto educativo asignado a nios de

este rango de edad; el porcentaje del presupuesto familiar

asignado a pagar por la atencin a la salud y educacin de sus

nios pequeos. (Esta categora puede agregarse al nmero 2)

5. Efectos e impacto. Ejemplos: Los mismos indicadores del desarrollo de los nios presentados con anterioridad pueden servir

para medir el impacto de los programas. Otros ejemplos pueden

incluir: el nivel de conocimientos de los padres de familia;

cambios en las prcticas de crianza;

Una revisin de los indicadores de otros pases nos muestra que:

Los indicadores del bienestar durante la primera infancia estn

concentrados en los de supervivencia y crecimiento, con ausencia

de aquellos que se refieren al estado de desarrollo psicosocial.

Existe gran cantidad de indicadores para describir y dar seguimiento a las

condiciones delcontexto a nivel nacional, los cuales pueden encontrarse en

numerosos informes nacionales e internacionales. Por otro lado, los indicadores

del contexto familiar son menos presentes.

Aunque existen muchos indicadores del estado de los programas, la mayora

son especficos slo a una de las categoras, lo de esfuerzo, enfocado en los

indicadores de la cobertura de programas.

Ocasionalmente se encuentran indicadores de calidad, pero stos no aparecen

con frecuencia en informes oficiales; sino ms bien en proyectos de

investigacin o en evaluaciones de programas para uso interno. Con frecuencia,

tampoco se incluyen indicadores de eficiencia o de efectosentre los indicadores

presentados al pblico.

En Mxico, se puede esperar una situacin semejante.

3. Cules son los indicadores que se usa ahora para rendir cuentas y

mostrar el cumplimiento con compromisos educativos al nivel de

educacin inicial y preescolar?

Indicadores de los avances y logros de los nios y nias.

Una revisin de los informes recientes del sector educativo muestra que,

aunque el desarrollo integral es uno de sus objetivos centrales de educacin

inicial y preescolar, no ofrece informacin al pblico que indique el estado del

desarrollo de las nias y los nios mexicanos. Existen varios sistemas de

evaluacin cualitativa de los nios matriculados en los programas de educacin

inicial y preescolar. Sin embargo, los sistemas de evaluacin no estn

vinculados a normas oficiales o cientficas, y su uso es a nivel micro o de

programa; no existen esfuerzos por cuantificar las evaluaciones y llevarlas al

nivel nacional. Una excepcin importante, pero parcial se encuentra en

CONAFE donde crearon una escala y la aplicaron a 27,000 nios por todo el

pas. El esfuerzo es parcial porque los resultados solamente pertenecen a nios

en programas de CONAFE donde se encuentre un porcentaje pequeo de todos

los nios Mexicanos menores de cuatro aos de edad.

La ausencia de indicadores que caracteriza al estado del desarrollo durante los

aos preescolares contrasta con la situacin a nivel de educacin primaria y

secundaria donde se aplican y reportan resultados de exmenes nacionales y se

puede encontrar indicadores de su eficacia y calidad Tambin contrasta con el

seguimiento del estado de salud y de nutricin de menores de 6 aos donde

existen muchos indicadores.

Esta notable ausencia de indicadores en el sector educativo puede relacionarse

con una falta de acuerdo sobre la definicin de desarrollo, y/o sobre los logros

"educativos" que el sistema espera. El problema puede ubicarse tambin en la

dificultad de acordar mtodos e instrumentos para medir el desarrollo. Pero en

m opinin estos problemas son superables.

Indicadores del estado de los programas dirigidas a mejorar el bienestar

Los indicadores que se puede encontrar en documentos oficiales con amplia

distribucin son los siguientes (Vea Anexo 1 para un resumen).

A. Cobertura (o "Atencin a la Demanda")

Indicador 1. El porcentaje de la poblacin de nios matriculado en programas

preescolares

Este indicador de la relacin entre el nmero de nios matriculados y el nmero

absoluto de nios de la edad correspondiente en la poblacin total, est presente

de varias maneras en todos los informes sobre educacin preescolar. Este

indicador se presenta por la poblacin total y tambin desglosado por edades

por genero, por entidad federal y por tipo de programa. Tambin en los

informes es frecuente presentar no solamente el nivel de cobertura, sino

tambin algn indicador del crecimiento de sta. Por conveniencia, lo ms

comn es hablar del crecimiento anual promedio durante un sexenio

presidencial, pero el periodo puede ser de un ao o una dcada. Por ejemplo, en

la Evaluacin Nacional Educacin Para Todos 2000, se presenta una tasa de

crecimiento anual promedio de 2.7% entre 1990-91 y 1998-99.

Comentarios:

Sesgos en las fuentes de informacin. El clculo del indicador bsico de

cobertura requiere datos sobre el nmero de nios de cada edad matriculados en

programas de educacin preescolar y sobre el nmero total de nios en la

poblacin, ya sea que la poblacin total est definida por edad, por edad y

gnero o por ubicacin geogrfica. Las fuentes respectivas de informacin son:

1) para el nmero de nios matriculados, las respuestas a los cuestionarios

enviados por la DGPPP de la SEP a cada instancia educativa registrada y 2)

para la poblacin, los datos de los censos y conteos de poblacin llevados a

cabo por en Instituto Nacional de Estadsticas Geogrficas y de Informacin

(INEGI), actualizados mediante proyecciones hechas por el Consejo Nacional

de Poblacin (CONAPO).

Una revisin de las fuentes y los procesos de la recopilacin de datos revela

sesgos potenciales, algunos corregidos y otros no. Por ejemplo:

El clculo para la matrcula total de los nios de 5 aos no est ajustado

tomando en cuenta que aproximadamente 10% de los nios entre las

edades de 5 aos y 5 aos 11 meses ya estn matriculados en el primer

ao de primaria; por eso, no pueden estarlo en educacin preescolar. Es

probable que casi todos aquellos pasaron por educacin preescolar. Si

eliminamos este grupo de la poblacin base, la "atencin a la demanda"

se incrementara considerablemente. Adems de esto, las cifras sobre

matrcula proporcionadas por las entidades educativas incluyen unos

cuantos nios de la edad de 6 aos que todava estn en centros

preescolares.

En las fuentes citadas tampoco se hace un ajuste al indicador para

reflejar estos sesgos en su presentacin.

Las cifras recopiladas sobre la matrcula no incluyen nios inscritos en

centros no registrados. En algunos lugares de la Repblica,

especialmente en las grandes ciudades, este problema no es trivial. Tanto

un estudio de la SEP como uno del autor de este documento sobre la

oferta de servicios en la Ciudad de Mxico, indican que la presencia de

centros no registrados es alta.

Los datos utilizados para la creacin de indicadores son los recopilados

al inicio del ao escolar. Pero es posible imaginar que algunos de los

centros escolares financiados por el Estado exageran la matrcula al

inicio del ao porque el nmero de agentes educativos asignados a la

entidad depende del nmero de nios inscritos. Aun si esto no sucede, es

sabido que algunos nios matriculados nunca asisten, aunque aparecen

en la lista de asistencia, o bien, dejan de asistir despus de un corto

tiempo. Por eso, construir un indicador de cobertura con base en los

datos de la matricula al inicio del ao redunde en un sesgo de la

informacin, pero desconocemos sus alcances.

Los datos tomados del censo de poblacin cada 10 aos pierden algo de

su confiabilidad con el paso del tiempo y, aunque el Consejo de

Poblacin hace ajustes y proyecciones de cifras basadas en nueva

informacin sobre fertilidad, es probable que existan sesgos no

identificados. Lo ms seguro es que el efecto de stos no sea grande.

La comparabilidad entre entidades federales. Las diferencias entre

las pautas de cobertura, para diferentes edades, a nivel de las

entidades federales obliga a cuestionar si es vlido hacer

comparaciones entre entidades con estrategias de atencin muy

diferentes. Por ejemplo, los datos sobre cobertura en la pgina

web para el estado de Chiapas (el estado ms pobre del pas)

indican una cobertura de 50% para nios de edad de 3 aos pero

solamente de 68.5% para nios de 5. Esto contrasta con el estado

de Baja California Sur (uno de los estados ms ricos) donde los

porcentajes son 5.9% y 98.3%, respectivamente. La disparidad es

tan marcada, especialmente para la edad de 3, que se hace

necesario cuestionar la confiabilidad de los datos y/o el sentido de

la comparacin.

Ausencia de una dimensin cualitativa. Es importante recordar que el indicador

de cobertura no incorpora ninguna dimensin de la calidad de la oferta del

servicio y que la calidad va variar mucho entre las entidades federales y entre

Mxico y otros pases. La presentacin no es de la cobertura o acceso a

programas de un cierto nivel de calidad, indicador que podra crearse y tendra

ms sentido.

Confusin en cuanto a las edades incluidas en las dos partes del indicador. La

definicin de las edades que se debe incluir en "educacin preescolar" no

siempre es clara. Por ejemplo, en la presentacin de datos en la Evaluacin de

Educacin para Todos 2000, se dice que el indicador es para la cobertura

relativa a todos los nios y nias de 3, 4 y 5 aos de edad. Pero el porcentaje

presentado (utilizando datos de 1998-1999) no puede ser aqul que corresponde

a estas tres edades porque la cifra para 1998-99 es mucho ms alta (76.3%) que

el porcentaje presentado en la pgina web para nios 3, 4 y 5 en el ao 1999-

2000 (52.5%). Es probable que el "error" se deba a una comparacin de la

matrcula con la base de la poblacin de nios solamente de las edades de 4 y 5

en vez de 3, 4, y 5 (que, con los datos de 1999-2000 resulta ser de 78.8%).

Indicador 2. El porcentaje de nuevos ingresos a la primaria con experiencia

preescolar.

El formato internacional utilizado para la Evaluacin de Educacin para Todos

2000 exigi la creacin de este indicador y Mxico respondi. En Mxico, el

trmino "experiencia preescolar" fue interpretado en el sentido de que dentro de

aqulla se incluye "cualquier tipo de programa organizado de desarrollo de la

primera infancia." (SEP, Relaciones Exteriores, 2000, p. 15) Con datos de

1998-1999, se calcul que 90.7% de los nios y las nias de ingreso nuevo

pasaron por una experiencia preescolar. La diferencia de casi 10% entre este

clculo de cobertura y la cifra de atencin actual en centros preescolares para

nios de 5 aos (Indicador 1) es producto del subestimado de la matrcula

actual, por no ajustarla tomando en cuenta a los nios que entran a la primaria y

los nios en programas de educacin preescolar no registrados. Se han

desglosado este indicador por genero.

Comentarios:

Este indicador tiene el inconveniente de que es imposible desglosar la

informacin por edad; la informacin bsica para la creacin del

indicador no incluye el ao o aos en que los nios y nias de nuevo

ingreso a la primaria asistieron al preescolar. Es decir, el indicador no

muestra si un nio o una nia contaba con 0, 1, 2, 3, 4 o 5 aos de edad

cuando tuvo su experiencia preescolar.

Es posible que algunos de los nios que reportan haber cursado un

programa preescolar antes de entrar en la primaria fueron matriculados

en programas de educacin inicial, mas no en educacin preescolar.

Indicador 3. El porcentaje de nios menores de 4 aos atendidos en programas

de educacin inicial.

1. Cobertura total 2. En el documento "Mxico en el Foro Mundial de Educacin" (p. 48), se

advierte que, en el ao 1999-2000, la cobertura en programas de

educacin inicial fue 7.2% de la poblacin de nios menores de 4 aos de

edad. Mxico present este dato en el Foro, aunque no se exiga como

parte de la Evaluacin de Educacin para Todos.

Comentarios:

Para crear este indicador se suma la participacin de nios en 1)

programas de atencin directa en centros que varan muchsimo entre s,

y 2) programas de atencin por medio de padres de familia, quienes

participan en programas de educacin no formal enfocados a la atencin

a sus nios. En el mismo indicador, por ejemplo, estn incluidos nios

que asisten: a un centro operado por el Instituto Mexicano del Seguro

Social (IMSS) durante 8 (o ms) horas diarias y cinco das cada semana;

un centro operado por la comunidad con ayuda del DIF durante 3 horas

diarias y cinco das de la semana; y nios cuyos padres asisten a una

reunin de una o dos horas semanales, donde reciben plcticas sobre

cmo mejorar la atencin a sus nios.

Para interpretar el indicador de cobertura de educacin inicial, es

necesario aceptar un estndar de 100% de atencin; es decir, el supuesto

de que 100% de la poblacin debe estar participando en una forma u otra

en programas de educacin inicial, o bien, que la demanda debe ser

universal. El supuesto no parece bien fundado, porque es claro que no

todos los nios necesitan estar en centros para ser atendidos

adecuadamente. No obstante, no existe una manera de determinar qu

porcentaje de los nios de cada edad en el rango de edades inferiores de

4 aos "deben" estar en programas de educacin inicial para mejorar su

bienestar. Es probable que la demanda real para programas de educacin,

a que el Estado debe responder no es 100% para nios menores de 3

aos; segn estudios recientes (Tolbert 1990; Myers y De San Jorge

1999), sera sorprendente si la demanda sobrepasase a 25%. Y si

tomsemos 25% (en vez de 100%) de los nios de estas edades como la

poblacin base, el valor del indicador de cobertura para nios menores

de 4 aos de edad sera 28.8% en vez de 7.2%.

3.2 Por tipo de programa, escolarizado y no-escolarizado

En la evaluacin de Educacin para Todos 2000 y la presentacin de

Mxico en el

Foro Mundial, se hace un desglose del indicador de cobertura para educacin

inicial por tipo de programa, separando as los no-escolarizados de educacin

no-formal a padres de familia, de los escolarizados de atencin directa a los

nios. De este desglose se desprende que la cobertura para nios menores de 4

aos es solamente 1.6% en centros de atencin (programas escolarizados)

mientras que 5.6% corresponde a programas no-escolarizados.

Comentarios:

La importancia de esta separacin es evidente cuando vemos que 75% de

la cobertura de educacin inicial corresponde a programas no-

escolarizados y que stos atienden indirectamente a los nios y en

condiciones que parecen ser de una calidad muy inferior. Adems, es

esta rama de educacin inicial que la ha crecido rpidamente en los

ltimos aos. La presentacin del indicador sin desglose por tipo de

programa puede conducir a la conclusin falsa de que la cobertura en

centros de atencin directa ha aumentado significativamente.

B. La calidad de los programas

Los distintos servicios de educacin inicial y preescolar tienen sus propias

formas de definir y medir la calidad de sus servicios a nivel micro, apoyadas

por algunas normas establecidas a nivel nacional. Sin embargo, fue difcil

encontrar indicadores de calidad en uso a este nivel, presentados como parte del

proceso de seguimiento pblico. En el Programa Nacional de Accin, el

nmero de maestros que tomaron cursos de actualizacin, aparece sugerido

como indicador, mas no encontramos una presentacin.

Indicador 4. El nmero de nios por agente educativo para educacin

preescolar.

Aunque los documentos principales que se utilizaron para esta revisin de

indicadores no incluyen los de la calidad de programas de educacin inicial o

preescolar, las estadsticas continuas de la SEP incluyen un indicador que

pretende mostrar una dimensin de la calidad del proceso educativo para nias

y nios matriculados en educacin preescolar. En el ao 1999-2000, el nmero

promedio de nios por maestra a nivel preescolar fue 19. En 1970-71, el mismo

indicador era 38.

Comentarios:

El indicador carece de una norma que permita su interpretacin. Cul

"debe" ser la relacin: 1:12 o 1:15 o 1:20?

A pesar de la falta de un estndar, este indicador de calidad puede

mostrar, grosso modo, un aspecto significativo del servicio de educacin

preescolar. Ciertamente es mejor tener, en pro medio, menos de 20 nios

por maestro que 38. Al mismo tiempo, esta presentacin de un promedio

esconde datos importantes sobre la distribucin de la relacin numrica

entre nios y maestros. Es comn, por ejemplo, encontrar que la

proporcin en preescolares generales en las ciudades es de ms de 30 por

1, mientras que en programas comunitarios rurales de CONAFE es de 8

a 1, menos. Y programas de educacin preescolar no registrados, a

pesar de su reputacin de calidad inferior, tienen una relacin

nio/maestro que en general es mucho ms favorable. Ms adelante

sugeriremos una alternativa.

C. La eficiencia y del financiamiento de los programas

La eficiencia

En educacin primaria, los indicadores comunes de la eficiencia del sistema

son: tasas de repeticin y de desercin y la "eficiencia terminal". En los

sistemas de educacin inicial y preescolar, donde la participacin no es

obligatoria y donde se supone que cada nio aprende a su propio ritmo y no

debe ser castigado con repetir un ao, estos indicadores de eficiencia carecen

de sentido. Por eso, su ausencia no debe ser causa de alarma y hasta puede ser

aplaudida.

A nivel de programas especficos, es posible encontrar numerosos indicadores

de la eficiencia de la operacin de los mismos, tales como si se llevaron a cabo

el nmero de cursos de capacitacin programados en el tiempo previsto, o si el

pago de los maestros lleg a tiempo, etc., solo que no se presentan al pblico y

no funcionan a nivel de todo el sistema. Adems son mucho ms adecuados

para dar seguimiento a la operacin cotidiana de un programa, que para el

cabildeo o la formulacin de polticas y prioridades.

Financiamiento

Indicador 5. Gasto federal por alumno.

El informe anual del Presidente de la Repblica incluye informacin sobre el

costo por alumnos en educacin preescolar; representa una simple divisin del

gasto total federal en educacin preescolar entre el nmero de nios inscritos.

En el ao 1999-2000, el gasto federal por alumno fue estimado en 6,759 pesos.

Comentario

Aunque es comn aceptar el gasto por nio como un indicador (de algo), la

interpretacin no es clara porque:

el estndar de comparacin de la cifra no es explcito. Si la comparacin

es con el ao anterior, por ejemplo, no queda claro si un costo por nio

ms alto o ms bajo es mejor. Para algunos, el supuesto implcito es que

un aumento en el costo es bueno porque indica que el Estado ha

destinado ms recursos a cada educando. Para otros, una reduccin en el

costo promedio puede indicar que el sistema est funcionando de una

manera ms eficiente.

Eventualmente, se hace una comparacin internacional de costos por

alumno en distintos niveles, pero esta comparacin tiene poco sentido si

no se ajusta a las diferencias en riqueza (Producto Nacional Bruto - PNB

- por cpita) y/o a las de precios entre pases. Tambin, sera posible

hacer un anlisis de regresin utilizando datos sobre el PNB per cpita y

el costo por nio con el propsito de comparar la ubicacin de cada pas

con relacin a la lnea de regresin.

Tambin, se hacen comparaciones del costo promedio entre niveles del

sistema educativo, bajo el supuesto no explicito y sin fundamento de que

los niveles, digamos, de educacin preescolar y primaria, deben ser

parejos. Por ejemplo, el gasto por alumno en educacin primaria para el

mismo ao 1999-2000 fue estimado en 6,165 pesos, es decir

aproximadamente 10% menos de el de preescolar.

Pero, basado en la diferencia, no es racional afirmar que el sistema

preescolar es menos eficiente porque su costo promedio es ms alto.

La cifra del gasto promedio oculta diferencias enormes entre los costos

por nio en los diferentes modelos (comunitario, indgena, general) y

entre los programas de atencin en las grandes ciudades y esos mismos

programas en reas aisladas con menos de 100 personas en una

comunidad.

D. Los efectos de los programas (impacto)

Aunque los objetos generales se definen en trminos del desarrollo integral de

los nios en los programas de educacin inicial y preescolar, las presentaciones

en los informes no muestran ningn indicador de sus efectos.

En la siguiente pgina se presenta un resumen de los indicadores identificados

y en uso comn.

4. Qu podemos hacer para mejorar un sistema de informacin e

indicadores?

Tomando en cuenta lo anterior, un grupo de personas del sector educativo

decidi organizar una discusin para tratar indicadores de:

1. El estado del desarrollo de las nias y los nios. 2. Los aspectos de los programas dirigidos al mejoramiento del desarrollo

de nios menores de 6 aos (sean por medio de atencin directa en

centros o en la familia).

3. Los aspectos de los contextos que afectan el desarrollo, con nfasis en los ambientes ms inmediatos que afectan el bienestar y constituyen

factores de riesgo, es decir, en los ambientes de la familia y la

comunidad.

El proyecto est bajo la coordinacin del DGPPP y cuenta con apoyo de

UNESCO y UNICEF. En el tiempo que tenemos, quiero enfocar en discusiones

del grupo alrededor de lacalidad de programas de educacin inicial y

preescolar.

Reconociendo la dificultad de llegar a una definicin consensada

de "calidad" el

grupo acept una aproximacin en trminos de la discusin de tres categoras

generales: 1) la disponibilidad y aprovechamiento de recursos humanos, fsicos

y tcnicos, 2) las caractersticas del proceso educativo y 3) las caractersticas de

la gestin de los programas. Segn la experiencia e investigacin, estas

dimensiones afectan la posibilidad de lograr el desarrollo integral deseado.

Despus de mucha discusin, el grupo defini un conjunto de 28 indicadores de

calidad que estn presentados en la Tabla 1.

En la tabla se puede ver tres indicadores generales, o ndices compuestas, que

corresponden a cada una de las tres categoras mencionadas. La esperanza en

estos casos es que se pueden mostrarnos si vamos bien o mal en cada categora:

recursos, procesos educativos y gestin. relacin a las principales dimensiones

Los dems indicadores son ms puntuales, por ejemplo, si un centro cuenta con

sanitarios suficientes y adecuados, con un nmero de nios por agente

educativa equivalente a, o debajo de la norma, o una relacin respetuosa y

afectuosa entre agentes y nios.

Tabla 1.-- Indicadores Propuestos para el Seguimiento de la Calidad de

Educacin Preescolar en Centros, Recursos, Procesos y Gestin

Categora Indicador Descripcin

Recursos,

General

1 Calidad general

de Recursos

% de centros que cuentan con planta fsica,

agentes educativos, programa educativo,

materiales didcticos y mobiliario adecuados y

suficientes a su poblacin de alumnos (un ndice)

Planta

fsica

2 Servicio de agua

y luz

% de centros que cuentan con energa elctrica y

agua

3 Aulas suficientes

y adecuadas

% de centros que cuentan con un aula para cada

grupo de alumnos, que a su vez cuenta con

ventilacin, iluminacin y espacio suficiente para el

nmero de alumnos en cada grupo.

4 Sanitarios

suficientes y

adecuados

% de centros que disponen de sanitarios suficientes,

adecuados a la edad y diferenciados por gnero.

Mobiliario 5. Mobiliario

suficiente, seguro,

higinico,

ordenado, adecuado

% de centros que cuentan con mobiliario suficiente,

seguro, higinico, ordenado y adecuado a todos los

alumnos

Agentes

Educativos

6. Plantilla Mnima % de centros que cuentan con plantilla mnima,

segn normas

7. Nios/Agente % de centros que cuentan con una nmero de

nios/agente equivalente a, o debajo de, la norma

8. Nivel de

Escolaridad

% de centros que cuentan con la totalidad de

agentes con un nivel de escolaridad mnimo de

educacin media

9. Certificacin % de centros que cuentan con la totalidad de sus

agentes certificados oficialmente

Materiales 10. Material

educativo

suficiente,

adecuado y

organizado

% de centros que cuentan con material suficiente,

adecuado a la edad de los nios, y organizado

Currculo 11. Currculo con

orienta-cin

integral

% de centros con un currculo orientado al

desarrollo integral del nio

12. Currculo

orientado hacia

aprendizaje activo

y participativo

% de centros con un currculo orientado hacia

aprendizaje activo y participativo

13. Currculo que

promueve la

participacin de

familia y

comunidad en la

dinmica escolar

% de centros con un currculo orientado a promover

la participacin familiar y comunidad en la

dinmica escolar

Proceso,

General

14. Calidad

General del

Proceso

Educativo

% de centros que muestran un nivel mnimo de

calidad en un ndice de la calidad del proceso

educativo

Planeacin 15. Planeacin de

actividades

% de centros orientados hacia el cumplimiento

completo y oportuno de los objetivos y contenidos

del programa

16. Atencin a la

diversidad

% de centros que disean estrategias didcticas que

toman en cuenta diferencias en el desempeo, los

capacidades y la cultura de los alumnos

17. Planeacin de actividades

18. Organizacin

de actividades

% de centros que organizan sus actividades

tomando en cuenta los intereses, necesidades y

diferencias culturales de sus alumnos

19. Coherencia

entre actividades

planeadas y

realizadas

% de centros donde los agentes educativos realizan

las actividades con base en su planeacin.

Evaluacin 20. Realizacin de

evaluaciones

% de centros que realizan evaluaciones peridicas

sobre el desarrollo de sus alumnos dentro del marco

de la normatividad

Ambiente

en el Grupo

21. Relacin

respetuosa y

afectuosa entre

agentes educativos

y nios

% de centros donde los agentes educativas

establecen una relacin respetuosa y afectuosa con

todos sus alumnos.

Indicador Descripcin

22. Relacin entre

los nios

% de centros que propician relaciones cordiales y

coordinadas entre sus alumnos.

General,

Gestin

23. Gestin

escolar

Por especificar

Gestin 24. Funcin

directiva

Por especificar

25. Ambiente

escolar

Por especificar

26. Planeacin

colegiado

Por especificar

27. Control en el

registro escolar

Por especificar

Supervisin 28. Funcin del

supervisor

Por especificar

Cada uno de estos indicadores merece una larga discusin. De mi modo de ver,

todava faltan. Tambin falta precisar el instrumento y proceso para la

recoleccin, aunque existe un instrumento aplicado por supervisoras que se

llamaba la cedula de inspeccin y que el grupo pens puede servir como base

para la creacin de una cedula de calidad.

Al fin de cuentas, lo ms interesante del proceso de la bsqueda de indicadores

ha sido la reflexin sobre la organizacin y procesos de educacin inicial y

preescolar que se produjo en el grupo. Para ilustrar el valor de la discusin,

permteme tomar solamente uno de los indicadores propuestos -- el nmero de

nios por agente educativo, indicador que fue discutido antes en este

documento y examinarlo desde varios ngulos.

Nios/Agente Educativo, revisitado

Primero, es ms o menos fcil de entender: si una maestra tiene muchos nios y

nias a su cargo, hace mucho ms difcil cumplir bien con su compromiso

educativo basado en un currculo que enfatiza un proceso activo y participativo

de aprendizaje, un respeto para diferencias, etc. Segundo, es fcil obtener la

informacin que se necesita para crear el indicador: existe un instrumento y un

proceso para la recoleccin. Cada ao todas los centros preescolares llenan un

formato (911) para producir las estadsticas continuas.

Pero esto dicho, qu es la manera ms apropiada de presentar la informacin?

y cmo debemos interpretarlo? Actualmente, la SEP ha utilizado un indicador

del nmero de nios por agente educativo y hicimos referencia antes de la

reduccin dramtica en la relacin sobre 30 aos, de 38/1 a 19/1. Este cambio

sugiere que la calidad de la educacin preescolar en centros est mejorando.

Entonces, por qu reconsiderar este indicador? Por un lado, representa un

promedio y promedios esconden informacin; algunos centros operan con una

relacin de 8/1 y otros con 45/1. Adems, no se presenta el indicador en

relacin a una norma. Qu debe ser la relacin: 5/1 o 30/1. Si debe ser 5/1

tenemos mucha distancia correr pero si debe ser 3/1, estamos muy bien.

Es posible identificar una norma para esta relacin? Resulta que la norma

varia segn el programa y segn la edad del nio. Mientras que la norma oficial

de la SEP para preescolar es 25/1 para nios de 5 aos de edad, la norma para

IMSS es 15/1.

Qu fue el resultado de la discusin? Primero, el grupo recomend un cambio

en la norma de la SEP para emparejarlo con la norma del IMSS. La norma de la

SEP pareci determinado ms por principios de planeacin en condiciones de

escasos recursos que en trminos de la calidad del proceso educativo. Segundo,

nos pareci ms importante ahora saber cuantos centros no operan dentro de la

norma que saber el promedio para todos los centros. Estas dos observaciones

llev el grupo de recomendar como un indicador de calidad en el sistema "el %

de centros que cuentan con una nmero de nios/agente equivalente a, o debajo

de, la norma." Este indicador puede ser desglosado por estado o, mejor, en

relacin con el nivel econmico de las zonas en donde se ubica cada centros.

En esta manera, el indicador puede servir para hacer seguimiento de calidad y

al mismo tiempo de equidad.

Con este ejemplo, cierro la presentacin. Espero que los he dejado con un reto

de pensar como Ud. creara indicadores para evaluar y hacer seguimiento a la

educacin inicial y preescolar, en su propio trabajo y para el estado de

Monterrey.

Anexo 1

Resumen de Indicadores relacionados con la Educacin

Indicadores en uso comn para presentaciones pblicas

A. Indicadores del desarrollo integral de los nios: No existen indicadores

en uso comn para esta categora.

B. Indicadores de la cobertura ("Atencin a Demanda")

1. Porcentaje de ni@s matriculados en preescolares

1.1. Por edad, 1999-2000: 5 4 3 4+5 3-5

82.6% 58.8% 15.4% 74.5% 78.8%

1.2. Por sexo, 1998-1999, 5 aos de edad: Nios Nias Nios/Nias

81.1% 81.7% 1.0

1.3. Por entidad federal, 5 aos de edad: Ms alto Ms bajo

98.3% 67.4%

2. Porcentaje de nios de nuevo ingreso a la primaria con experiencia

preescolar.

1.1. Total 1998-1999 = 90.7

1.2. Por sexo, 1998-1999 Nios Nias Nios/Nias

90.3% 91.1% 1.0

3. Porcentaje de nios menores de 4 aos atendidos en programas de

educacin inicial.

3.1. Total 1999-2000, estimado 7.2

Por tipo de programa: Escolarizado y semi-escolarizado 1.6

Educacin a padres no escolarizada 5.6

C. Calidad

4. Nmero de ni@s por agente educativ@ a nivel preescolar.

1.1 Promedio para el sistema, 1999-2000 19:1

D. Financiamiento

5. Gasto federal por ni@ al nivel preescolar, 1999-2000: 6,759 pesos por nio