UNIVERSIDAD DE COLIMA -...
126
Universidad de Colima Facultad de Ciencias Políticas y Sociales EL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE LA TIERRA Y DE LA SEGURIDAD JURÍDICA EN EL ESTADO DE COLIMA: EL ROL DE LAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS, 1980-2000 Tesis que para obtener el grado de Maestro en Ciencia Política y Administración Pública Presenta Mauro Manuel Guazo Suacedo Asesor Dr. Rogelio de la Mora Valencia Colima, Col., Octubre de 2004
Transcript of UNIVERSIDAD DE COLIMA -...
Universidad de Colima
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales
EL PROCESO DE REGULARIZACIÓN DE LA TIERRA Y
DE LA SEGURIDAD JURÍDICA EN EL ESTADO DE
COLIMA: EL ROL DE LAS ORGANIZACIONES
CAMPESINAS, 1980-2000
Tesis
que para obtener el grado de
Maestro en Ciencia Política y Administración Pública
Presenta
Mauro Manuel Guazo Suacedo
Asesor
Dr. Rogelio de la Mora Valencia
Colima, Col., Octubre de 2004
AGRADECIMIENTOS
A Dios, por haberme dado el tiempo necesario para realizar este trabajo, por
llevarme a su lado a lo largo de esta vida siempre llenándome de esperanza, alegría
y gozo, gracias porque en todo momento, el esta conmigo.
A mi asesor DR. ROGELIO DE LA MORA VALENCIA, merecedor de una mención
especial por comprender mi naturaleza y apoyarme en esta que es probablemente la
mayor aventura creativa de mi vida, por su sabia dirección y el siempre oportuno
consejo, por su paciencia, su perseverancia y gran amistad.
Esta tesis representa un parteaguas entre una etapa muy enriquecedora y el camino
que el tiempo obliga. En toda la experiencia universitaria y la conducción del trabajo
de tesis, han habido personas que merecen las gracias porque sin su valiosa
aportación no hubiera sido posible este trabajo y también hay quienes las merecen
por haber plasmado su huella en mi camino:
A la Maestra Ofelia Badillo García.
Al Lic. Sergio Venancio Osegueda
A la Mtra. Celia Cervantes Gutiérrez
Al Lic. Octavio Romero Cárdenas
A mis profesores que compartieron conmigo sus conocimientos.
Y a todas aquellas personas que de una u otra forma, colaboraron o participaron en la realización de esta investigación, hago extensivo mi más sincero agradecimiento.
A mis padres, a quienes les debo la razón de mi existir y quienes han estado
conmigo en todas mis empresas, apoyándome.
A mi amada esposa, porque sin su cariño, apoyo y comprensión no hubiera podido
concluir esta meta tan importante.
A mis queridos hijos, que despiertan en mi el proceso constante de la superación
personal, pensando siempre en su bienestar.
1
I N D I C E
INTRODUCCIÓN 3
CAPITULO UNO. LAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS. 7
Los Largos años del Dominio de la CNC en Colima.
I. La CNC en Colima 8
a) Panorama de las centrales campesinas en México 8
b) El escenario de las organizaciones campesinas en el Estado de Colima 12
c) La preponderancia de la CNC 13
II. La Tenencia de la Tierra 16
a) El concepto de propiedad 16
b) El Artículo 27, sus aplicaciones 19
c) Los obstáculos jurídicos y administrativos 20
Conclusiones 23
CAPITULO DOS. LA LUCHA POR LA TIERRA 25
I. Movimientos Agrarios 25
a) Los conflictos 25
b) Los actores 26
c) Los acuerdos 27
II. El Debate en Torno a las Reformas Agrarias 28
a) Las demandas de las organizaciones campesinas 28
b) Iniciativas del Ejecutivo federal 32
c) La actitud de los partidos políticos 33
d) Audiencias, dictamen y aprobación en la Cámara de Diputados 37
e) Los cuestionamientos de la prensa escrita 39
Conclusiones 40
2
CAPITULO TRES. EL PROGRAMA DE CERTIFICACIÓN DE DERECHOS EJIDALES (PROCEDE)
43
I. La Modernización en el Reconocimiento de la Propiedad 57
a) La ley agraria de 1992 57
b) El PROCEDE 62
c) Titulación de solares 70
II. La Regularización de las Comunidades Campesinas 75
a) Participación de las organizaciones campesinas 75
b) Las juntas de pobladores 82
c) Actualización de los órganos de representación 83
III. La Situación Actual de los Núcleos Agrarios en Colima 84
IV. Avances y Retrocesos del PROCEDE 87
a) Los centros agrarios con litoral 87
b) El Programa Nacional de atención a zonas con litorales en Colima 87
V. ¿PROCEDE o no PROCEDE? un Balance Provisional en Colima 89
a) Desde la perspectiva de las organizaciones campesinas 89
b) Desde la perspectiva de las instituciones gubernamentales 90
CONCLUSIONES 96
FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA GENERAL 100
Archivos 100
HemerografÍa 100
Testimonios 101
Bibliografía General 110
ANEXOS 116
Anexo I Entrevistas aplicadas 117
Anexo II Cuestionario aplicado a funcionarios 120
Anexo III Tipología de derechos sobre las tierras ejidales según la ley
Agraria 123
3
INTRODUCCIÓN
A la vuelta del nuevo milenio, el sector rural de nuestro país es el que aún sufre
mayor retraso social y económico. Pobreza y rezago social son realidades que se
viven en el campo mexicano, pero se hacen más patentes en aquellas regiones o
estados en donde la población rural es más numerosa. De acuerdo con el Censo de
Población de 1990, la población de 23 millones de habitantes en la zona rural
representaba al 28.66% del total nacional e integraba el 23% de la población
económicamente activa del país; participaba sólo con el 7% del Producto Interno
Bruto. Diez millones de habitantes del campo vivían en condiciones de extrema
pobreza, representando más del 70% de las personas que sufrían esta situación en
todo el país. Los niveles de ingreso han sido inferiores en el campo que en la ciudad,
así como menor es el acceso a la educación formal. A estos hechos, hay que
agregar la complejidad de la situación prevaleciente en el campo, en términos de
incertidumbre e irregularidad en la tenencia de la tierra. Adicionalmente, los
campesinos viven problemas de falta de créditos y ausencia de infraestructura.
En gran medida, la incertidumbre e irregularidad en la tenencia de la tierra había
contribuido a perpetuar esta situación. A pesar de ser producto de una larga
tradición, el ejido y la comunidad son formas de posesión precaria y vulnerable sobre
la parcela. Hasta años recientes, por rentarla o no trabajarla directamente, por
mantenerla ociosa por más de dos años e incluso a causa de caprichos del comisario
ejidal o de un alto funcionario, el campesino podía verse privado de su posesión. Por
tal motivo, la seguridad en la tenencia de la tierra ha sido desde la creación de las
primeras centrales campesinas, uno de los más importantes reclamos de las
organizaciones campesinas.
En este contexto, el objetivo del presente trabajo de tesis es identificar, analizar e
interpretar las reivindicaciones más importantes formuladas por las organizaciones
4
campesinas en diversos foros entre 1980 y 2000. En particular, el interés está
centrado en el papel que estas organizaciones desempeñaron en el proceso de
regularización de la tierra y de la seguridad jurídica en el Estado de Colima. Algunas
de las reivindicaciones aquí estudiadas consisten en solicitudes de regularización de
la pequeña propiedad, incluidos los predios en posesión irregular, y de colonias
agropecuarias, así como titulación de solares urbanos; certificación de derechos
ejidales y de comunidades; deslinde de terrenos baldíos; declaratoria y, en su caso,
enajenación de terrenos nacionales. Además, esta investigación permitirá contar con
elementos para evaluar el grado de alcance en la certificación obtenido en el Estado
de Colima, en el intento por hacer real la seguridad en la tenencia de la tierra de
carácter ejidal.
Todas las demandas antes mencionadas sin duda influyeron para que el entonces
presidente de la república, Carlos Salinas de Gortari, propusiera al Senado el nuevo
proyecto de ley, con miras a reformar el artículo 27 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos. En él se establece que la propiedad de las tierras y
aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde
originalmente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio
de ellas a los particulares, constituyendo así la propiedad privada. Luego de
controvertidos debates en las cámaras legislativas, el proyecto fue aprobado y
publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de enero de 1992.
Sobre la base de esta reforma, el gobierno federal reglamentó y puso en marcha el
Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE),
cuyo propósito era regularizar los derechos sobre la tierra parcelada y de uso común,
el área de asentamientos humanos y los solares. En su reglamento, el PROCEDE
señaló con precisión los límites de cada ejido, de cada parcela y de cada solar,
reconociendo los derechos de posesión y de los avencidados que trabajan las tierras
ejidales.
5
A partir de la creación del PROCEDE, las instituciones del sector agrario comenzaron
también a poner en práctica el programa de ordenamiento de la propiedad rural. De
hecho, el nuevo marco jurídico también permitió al gobierno federal la creación y la
puesta en funcionamiento del Plan Nacional de Desarrollo entre 1995-2000, con el
cual las autoridades declararon concluido el rezago agrario. Los nuevos lineamientos
jurídicos abrirían las puertas a la negociación, y en ocasiones a la solución, de
problemas igualmente apremiantes, que permitan las actividades del campo.
Con el propósito de anclar en una interrogante que nos ayude a estructurar y sirva de
guía a este trabajo de tesis, se buscará una respuesta a las siguientes interrogantes:
¿Cuáles han sido las organizaciones campesinas que por lo bien fundado de sus
reivindicaciones ejercieron mayor influencia en el proceso de certificación de
derechos ejidales?, ¿A lo largo de su puesta en práctica, el proceso de certificación
ha logrado el objetivo de reactivar e impulsar la economía y mejorar las condiciones
de vida a los campesinos? Si se tuviera que anotar ahora una respuesta provisional,
es posible suponer que las organizaciones campesinas en Colima, por su escasa
presencia en el escenario político local, tuvieron poco peso en las decisiones
referentes a la regularización de la tenencia de la tierra. Respecto de la segunda
interrogante, si las acciones de gobierno para impulsar el desarrollo regional agrario
han sido muchas y muy diversas, la falta de coordinación institucional, la corrupción,
el padrinazgo y el favoritismo son factores que frenan de manera poderosa tales
iniciativas.
Debido a las razones antes expuestas, es muy necesario emprender estudios como
el que aquí presentamos, que profundicen el análisis de aspectos fundamentales
específicos de la problemática agraria de la región. Estudios así servirán no sólo para
engrosar los anaqueles de las instituciones de educación superior en donde se
acumulan tesis de grados, sino que también podrán servir para influir en decisiones
que permitan revisar con profundidad la heterogeneidad y las dimensiones de las
necesidades del agro colimense y del campesino mexicano en general.
6
Para la realización de esta tesis fue de gran valor la consulta de las siguientes
fuentes: el Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) y los
archivos de las diferentes delegaciones estatales del Sector Agrario, tales como el
Registro Agrario Nacional, la Reforma Agraria, y la Procuraduría Agraria. En esta
última dependencia, los responsables de la Dirección General de Estudios y
Proyectos me permitieron en varias ocasiones (enero-junio de 2003) el acceso a
diversos archivos conteniendo expedientes con documentos aún no trabajados,
clasificados por año y tema. Otra de las fuentes directas de información que
alimentan este trabajo son las entrevistas de carácter informal a ejidatarios y
funcionarios del sector agrario (ver anexo). El objetivo de estas entrevistas fue
conocer la opinión que diversos actores tenían en las organizaciones campesinas
estudiadas y del Programa de Certificación de Parcelas Ejidales y Solares Urbanos
en Estado de Colima (PROCEDE). Con tal propósito, opté por una muestra en 20
ejidos de 213 entrevistas, realizadas entre noviembre de 1996 y septiembre de 1997.
El interés se centró en conocer las percepciones de los entrevistados, durante las
diferentes etapas y procedimientos en la instauración del PROCEDE, respecto de
las ventajas y usos de la certificación recibida. Otro aspecto importante que se
espera obtener mediante las entrevistas es el significado que los ejidatarios atribuyen
a la tierra, los usos que de ella hacen y las formas de transferencias (venta). Este
contacto también permitirá explicar si con el proceso de certificación aumenta el
traslado de dominio ( venta ) de las tierras y, finalmente, determinar si el PROCEDE
contribuyó a la reactivación económica, detectando posibles asignaciones de crédito
o de proyectos productivos.
Por otra parte, la revista Proceso, lo mismo que los periódicos Uno más uno, El
Financiero, El Nacional, El Universal, El Excélsior y La Jornada fueron también una
fuente rica de información sobre las actividades de las organizaciones campesinas y
las reacciones de diversos sectores agrarios frente al PROCEDE. Para la consulta de
libros, periódicos y archivos recurrí invariablemente a la elaboración de fichas de
registro bibliográfico, hemerográfico y documental.
7
CAPÍTULO UNO. LAS ORGANIZACIONES CAMPESINAS.
Los Largos años del Dominio de la CNC en Colima
INTRODUCCIÓN:
En este capítulo se tratará de establecer la participación de las Organizaciones
Agrarias en las políticas que inciden directamente en ella, sobre este particular y
dado que las organizaciones campesinas en Colima, no son representativas, se abre
el aspecto de estudio a nivel nacional para posteriormente aterrizarlo en el Estado de
Colima.
Se pretenderá establecer las relaciones entre concepto de propiedad y desarrollo
social y económico, con la participación de dos grandes actores: El Estado y las
Organizaciones Campesinas.
Se analizara la participación de Organizaciones Campesinas en general y, en
particular, a la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas
Autónomas (UNORCA), una de las más representativas, y a la Liga de
Comunidades Agrarias y Sindicatos Campesinos de Colima (CNC), desprendiéndose
del estudio los aspectos más importantes que inciden en el desarrollo del campo, así
como la participación de las organizaciones en las políticas públicas que ejecuta el
gobierno.
Es necesario destacar que el desarrollo en el sector productivo primario (agricultura,
ganadería, pesca y reforestación) se da a partir de un proceso de gran magnitud, en
donde los objetivos, las metas y las estrategias de cada uno de los planes,
programas y proyectos del sistema productivo deben reorientarse y reorganizarse,
para lograr con ello aminorar la pobreza y la desigualdad entre las personas. Es
entonces necesario buscar nuevas estrategias de desarrollo que permitan la
movilización y la organización de las personas para lograr un cambio estructural en el
8
área rural, ampliando las oportunidades de acceso a bienes y servicios de aquellos
sectores y estratos marginados.
Se considera importante conocer la participación de las organizaciones en el país, y
en particular, en el estado de Colima, determinando los alcances en el desarrollo de
las políticas públicas, ya que las organizaciones representan una alternativa para las
personas comprometidas, para que de manera voluntaria participen sin mediar el
lucro; para ello, se estudia el surgimiento, la estructura organizativa y el proceso de
los diversos grupos, movimientos e individuos, desprendiendo la manera en que las
organizaciones proponen resolver los problemas políticos, culturales, sociales y
económicos que les aquejan y que el Estado no ha podido solucionar.
I. La CNC en Colima
a) Panorama de las centrales campesinas en México
En 1923 se constituyó La Confederación Nacional Agraria (CNA) presidida por
Gildardo Magaña, planteando la reconstrucción de los ejidos, el fraccionamiento de
latifundios y la creación de centros de población.
La Organización de la Liga Nacional Campesina (LNC) se creó en noviembre de
1926 con la asistencia de 158 delegados de los estados de Veracruz, Morelos,
Oaxaca, Michoacán, México, Distrito Federal, Puebla, Durango y Tamaulipas
(Bautista, 2002:20).
En el año de 1933, constituyeron la Confederación Campesina Mexicana (CCM)
con los estados de Chihuahua, Michoacán, San Luis Potosí y Tamaulipas,
posteriormente se le unieron los estados de México y Tlaxcala; en esta organización
participó el General Lázaro Cárdenas, el cual tomó la determinación de unificar a los
campesinos en un organismo de clase que se avocara a la lucha por los intereses de
los mismos, debido principalmente a que el Licenciado Vicente Lombardo Toledano
ya tenía planes concretos para unificar a los obreros y campesinos. Por acuerdo
9
presidencial del 9 de julio de 1935, Cárdenas integró el Comité Organizador de la
Unificación Campesina con varios líderes y con Graciano Sánchez. Durante el mes
de Septiembre del mismo año, al realizarse la Convención Agraria en la ciudad de
México se hizo la Declaración de Principios de La Confederación Nacional
Campesina que consistía en:
Defensa de los intereses de los campesinos dentro de un franco espíritu de
lucha.
Aceptación de la cooperación del estado en la creación de esta organización.
Defensa de la tesis de que “La tierra es de quien la trabaja”.
Inclusión en el seno de los peones acasillados, los aparceros, los pequeños
agricultores y demás trabajadores del campo.
Solidaridad con los obreros.
Formación de una clase de maestros de extracción proletaria y con orientación
revolucionaria.
El ejido como elemento básico de la política agraria.
Fraccionamiento de los latifundios para ser trabajados en forma colectiva por
los campesinos.
Para alcanzarse el desarrollo integral del país, el sector rural y el urbano deben
presentar un crecimiento global de los diferentes niveles, tanto económico, político,
social como cultural. De acuerdo a Escalante y Miñano (s.f.) el desarrollo significa
“desenvolvimiento económico, organización social, evolución cultural y ampliación de
los horizontes científicos, filosóficos, artísticos, etc.” (s.f.:28). Cabe señalar que en el
sector rural no ha existido un crecimiento pleno, debido a que la “macro política
estatal implantada, aún sigue presentando muchas incógnitas” ( Grammont y Tejerá,
1996:17).
Por tanto, es necesario destacar que la existencia de un desarrollo en el sector
productivo primario (agricultura, ganadería y pesca y reforestación) se da a partir de
un proceso de gran magnitud, en donde los objetivos, las metas y las estrategias de
cada uno de los planes, programas y proyectos del sistema productivo, debe
10
reorientarse y reorganizarse, para lograr con ello disminuir la pobreza total y reducir
la desigualdad entre las personas.
Para esto, es necesario concebir que el desarrollo rural no es únicamente aquella
actividad en la cual se producen bienes o materias primas para las industrias,
empresas o mercados, sino también genera riquezas inmateriales, creando con ello
una conciencia sobre el patrimonio que representa la agricultura en la cultura, el
medio ambiente y en la educación, así como la generación de historia, relaciones
sociales y políticas, entre otras. De acuerdo con Hervieu (1996) el concepto
patrimonial de tierra debe interesar tanto a los campesinos como a la sociedad en
general, ya que la tierra no es únicamente un “capital inmobiliario” que sólo importa
por la producción, sino que también debe originar que las personas actúen en pro de
la conservación del medio ambiente, para que éste no quede en segundo plano;
asimismo, la perspectiva de asociación de los dos términos permitirá que se abra un
amplio campo para los agricultores y para todo el que quiera ejercer oficios que se
relacionen con dicho ámbito.
Sin embargo hay quien puede afirmar, que la “problemática del desarrollo rural se ha
originado a partir del éxito del desarrollo del modelo productivista en la agricultura”
(Hervieu, 1996:1). Por la situación que presenta el campo resulta necesario buscar
nuevas estrategias de desarrollo que permitan la movilización y la organización de
las personas para ampliar las oportunidades de acceso a bienes y servicios de
aquellos sectores y estratos marginados y subordinados, logrando un cambio
estructural en el área rural. Grupos auto-organizados, movimientos e individuos que
tratan de atender los problemas tanto políticos, culturales, sociales como económicos
que el Estado no ha podido solucionar debido a la demanda que representa.
En la actualidad, el desarrollo rural está determinado a partir de las políticas de
desarrollo que el gobierno establece, provocando con esto que los planes futuros de
la mayoría de campesinos fracasen en el intento por integrarse a la producción
capitalista, ya que no se consideran las exigencias particulares de cada producto,
tipo de productor o región.
11
Según Flores Lúa, Luisa Paré y Sergio Sarmiento (1998:255), los campesinos, tanto
en nuestro país como en toda América Latina, se congregan en grupos para frenar
las contingencias provocadas en el área rural por el mundo subdesarrollado.
En la actualidad se observa con gran inquietud el efecto que han causado las
políticas neoliberales, el ejercicio autoritario del gobierno y la ineficacia de las
empresas públicas y privadas que trabajan para el bienestar de la sociedad. Ante
esto “ la sociedad civil reclama una mayor participación en la toma de decisiones en
las políticas públicas y en la autogestión de los recursos productivos...” ( Leff,
1996:35).
Los individuos, al concientizarse de la necesidad de cambiar la forma de gobierno
que ejercía el Estado y la ineficacia de las instituciones públicas para proporcionar
bienes y servicios, comienzan a ser personas activas dentro del proceso de
transformación de su contexto. Asimismo, inician una mayor interacción en la toma
de decisiones y en la proporción de recursos para el beneficio de su comunidad o
grupo social. De acuerdo con Alberto J. Olvera (1999), los actores sociales se ven en
la necesidad de ejercer una democracia compartida en donde consideran “la
emergencia de una voluntad colectiva antiautoritaria y el abandono de
fundamentalismos políticos arrasados por la historia” ( Olvera, 1999:11).
Por consiguiente, la emergencia de una sociedad civil en el ámbito rural, que se ha
manifestado redefiniendo los derechos sobre la propiedad de sus tierras, los recursos
naturales y tecnológicos y la distribución de la riqueza, se han establecido en
organismos que buscan una nueva vinculación con la arena política.
Ante esto, la sociedad rural empieza a interrelacionarse de manera importante en
dos esferas: la primera es el espacio social en donde existe una relación entre los
diversos grupos sociales, que trabajan de manera voluntaria, aprenden y se percatan
de sus propias necesidades y, la segunda, es el espacio político, en donde se
establecen lazos de negociación con el Estado, para formular nuevas políticas
públicas.
Entonces, podemos decir que, de acuerdo a Linz y Satepan (1996), la sociedad civil
rural se considera como aquel espacio de la esfera pública donde grupos auto-
organizados, movimientos e individuos que son relativamente autónomos del
12
gobierno, intentan articular valores, crear acciones y solidaridades y avanzar sus
intereses (citado por Preciado, 2001:1-11).
b) El escenario de las organizaciones campesinas en el estado de Colima
En Colima el sector agrario ha sido garante del cumplimiento de acuerdos agrarios
en materia de organización y fomento, firmados con cinco organizaciones: Central
Campesina Cardenista (CCC), Central Campesina Independiente (CCI), Maíz,
Movimiento Campesino Popular Independiente (MCPI), Unión General de Obreros y
Campesinos de México (UGOCM), para resolver demandas históricas sobre asuntos
adicionales al rezago agrario. Con lo anterior en Colima se pretende dar respuesta a
la demanda histórica de tierra a las organizaciones campesinas. Los acuerdos
agrarios han jugado un papel fundamental en el tránsito hacia una nueva relación
con los hombres y mujeres del campo. Comparada esta entidad con otras en el país,
Colima se puede considerar un estado con tranquilidad.
En Colima, las organizaciones campesinas tienen poca vigencia. Cuando surgen
nuevos problemas agrarios comunes y de difícil solución, el camino que siguen los
campesinos en forma recurrente es el de agruparse tendientes a constituirse en una
naciente organización campesina. Lo anterior se puede decir que es una práctica
usual para hacer frente a la solución de sus problemas comunes. Lo más
extraordinario es que no se tiene conocimiento de que exista la disposición oficial
para que alguna dependencia, organización, institución, etc, registre su vigencia y
regule la existencia de las organizaciones campesinas en la entidad; así como se
constituyen, en cuanto resuelven sus problemas y transcurre algún tiempo con
tranquilidad, éstas tienden espontáneamente a disolverse.
Como referencia, en el Estado se encuentran vigentes a la fecha las siguientes
Organizaciones Campesinas: Central Campesina Independiente (C.C.I.), Comité de
Defensa Campesina (CODECA), Confederación Agrarista Mexicana (CAM), Liga de
Comunidades Agrarias y Sindicatos Campesinos del Estado (C.N.C.), Movimiento
Campesino Popular Independiente (M.C.P.I.), Vieja Guardia Agrarista (V.G.A.) y
Organización Campesina Estatal Independiente (O.C.E.I.).
13
En cuanto a las organizaciones más importantes que por diversos motivos se han
disuelto en los últimos años puede mencionarse: Consejo Nacional Cardenista
(CONACAR), Federación Estatal de Obreros Agrícolas y Campesinos de Colima
(FEOAC-CIOAC), Central Campesina Cardenista (C.C.C.), Antorcha Campesina
(A.C.), Frente Popular Campesino y Obrero (F.P.C.O.), Unión General Obrera,
Campesina y Popular (U.G.O.C.P.), Organización Campesina (10 DE ABRIL).
Por tanto, se observa en esta investigación el hecho de que las organizaciones se
constituyen para establecer una línea de acción que consideran les ayudará y
facilitará la atención que requieren de las autoridades competentes, tendientes a
lograr las mejores soluciones a sus requerimientos. Mecanismo que en lo particular
no se duda pudiera ser el camino más apropiado. Sin embargo, se considera
debieran ser más visionarios para mantenerse organizados, lo que les permitiría en
todo momento y sin mayor trámite formular las demandas que pudieran surgir,
puesto que es necesario y justo para su desarrollo y el del campo colimense en
general. No obstante, no sucede así. De tal suerte que las Organizaciones
Campesinas del estado de Colima, no forman parte de la constitución de la Unión
Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA),
integrada por las siguientes entidades estatales: Chiapas, Chihuahua, Distrito
Federal, Durango, Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Michoacán,
Morelos, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí,
Sinaloa, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz y Zacatecas. Esta unión nacional
está conformada por ejidatarios, productores rurales, indígenas, comuneros y
trabajadores del campo. La Organización Campesina UNORCA se constituyó para
tener presencia con sus demandas ante el Gobierno Federal.
c) La preponderancia de la CNC
Desde su nacimiento, la CNC ha luchado por acabar con el latifundio y por lograr
mejores condiciones de vida para la clase campesina.
14
Después de 3 años de intenso trabajo, el 28 de Agosto de 1938 se inauguró la
Reunión Constituyente de La Confederación Nacional Campesina con asistencia de
300 Delegados de las Ligas de Comunidades Agrarias.
La CNC quedó constituida con: las ligas de comunidades agrarias y sindicatos
campesinos, los sindicatos de trabajadores del campo, las cooperativas campesinas,
las colonias militares y agrícolas, los pequeños propietarios, los jóvenes campesinos
y las personas que por sus antecedentes garantizaran servicios en beneficio de los
campesinos de México.
Al término de los trabajos de la Asamblea Constituyente, Graciano Sánchez fue
electo secretario general de la CNC.
A principios del año 1935, un grupo de hombres del campo, se unieron para planear
la formación de una organización que defendiera los derechos de los trabajadores y
jornaleros. Estos de injusticias que eran objeto y por un mísero sueldo eran
explotados con prolongadas jornadas de trabajo, por parte de sus patrones, ricos
hacendados que poseían grandes extensiones de terrenos.
Por defender las causas campesinas y contravenir los intereses de los grandes
latifundios y de gentes pudientes, fueron asesinados por los cristeros dos grandes
líderes ejidales. Ignacio Torres, de los Colomos, y Pedro Núñez, de Camotlán,
considerados los iniciadores en la organización de los ejidos en nuestro estado.
Por ello y en su memoria, en asamblea general celebrada el mes de noviembre de
1935, con la asistencia de dirigentes ejidales, campesinos, jornaleros y demás gente
del campo, acordaron formar la Liga de Comunidades Agrarias “Torres Núñez”,
resultando secretario general de la misma Crescenciano Vázquez García.
Las organizaciones adheridas a La Liga de Comunidades Agrarias y Sindicatos
Campesinos del Estado son las siguientes: Organizaciones Económicas Campesinas
como La Unión Estatal de Arroceros, Unión Estatal de Maiceros, Unión Estatal de
Limoneros, Unión Estatal de Cafetaleros, Unión Estatal de Meloneros, Unión Estatal
de Copreros, Unión Estatal de Plataneros y la Unión Local de Productores de Caña
de Azúcar, la Vieja Guardia Agrarista, las Unidades Agrícolas Industriales de la
Mujer, las Ligas Femeniles Cenecistas, la Vanguardia Juvenil Agrarista, los Comités
15
Municipales Campesinos, los Comités de Base Campesina, los Ejidatarios, los
Comuneros, los Jornaleros y los Indígenas.
A partir de 1942 la CNC planteó la necesidad de ir hacia la explotación colectiva del
ejido, para lograr una economía que emancipara a la clase campesina de la
explotación y la miseria.
16
II. La Tenencia de La Tierra
a) El concepto de propiedad
El concepto de propiedad ha sido siempre altamente valorado por su expresión
económica, social y cultural. Cuando la propiedad está referida al concepto de tierra,
ésta se asocia al uso y al potencial de negociabilidad y transferencia, pero sobre todo
es definida a partir de los derechos que los individuos profesan tener y pueden
demostrar.
El valor que adquiere la propiedad en el contexto de la sociedad no se mide sólo por
el valor económico de ésta en el mercado, sino que también refleja valores
culturales, históricos, sociales y sentimentales. Para la familia campesina, la tierra
generalmente representa el principal patrimonio, que pasará en herencia de
generación en generación.
En aspectos de negociabilidad y transferencia de tierras, generalmente ésta se
condiciona por factores económicos, socio-demográficos y culturales. Chayanov
(1986); Renkow (1991); Coles (1993), señalan en sus estudios que los traspasos de
tierras generalmente ocurren a partir de situaciones muy específicas, como serían
extrema necesidad económica, gastos generados por enfermedades de los
miembros de la familia, pago de deudas, por no tener a quien heredarla, entre otras.
Al interior de muchas sociedades campesinas se ha observado que la validación
social sobre la tenencia se sustenta a partir de las formas de reconocimiento y
validación establecidas por prácticas consuetudinarias, las cuales acarrean un gran
significado para el reconocimiento de los límites físicos de la propiedad y de los
derechos que los campesinos dicen tener sobre la tierra (Coles, 1993).
La mayoría de las sociedades modernas establecen que el Estado es el encargado
de definir y establecer las formas de apropiación y dar reconocimiento de los
derechos sobre la propiedad. “El concepto de propiedad ha estado vinculado al
dominio sobre una cosa, bajo los principios de posesión, usufructo, transformación y
17
enajenación, de defensa y exclusión; restitución e indemnización”, entre otros
(Rendón, 1986:106).
El concepto de propiedad está asociado con el término de propiedad privada. De
igual forma, se establece que los derechos de propiedad son una condición
necesaria para la generación de riqueza (Browley,1989:867-77), este tipo de
aseveraciones se encuentran más claros en la escuela de pensamiento de derechos
de propiedad, representada por Demsetz (1967), Cheung (1970), Alchian y Demsetz
(1973) Furuboth y Pejovich (1972), North y Thomas (1977), quienes junto con Feder
y Onchan (1987) señalan que es de suma importancia contar con derechos de
propiedad individual, ya que éstos son los que incentivan el incremento de la
producción, la adopción de nueva tecnología, mayor inversión en las unidades
productivas y la transferencia de nuevas formas de producción. Lo contrario se ha
planteado para aquellos sistemas que se sustentan en los derechos colectivos,
donde los derechos sobre el uso y manejo de los recursos se hace de manera
consuetudinaria. En este contexto se plantea que la negociabilidad de la tierra se
fortalece bajo regímenes de propiedad privada, plena e individual.
Cuando se relaciona el concepto de propiedad con las ideas de efectividad y
eficiencia, la propiedad privada se considera como el sistema de producción más
apropiado para el mejor uso de los recursos; que brinda la máxima seguridad en la
transferencia y permite una mayor negociabilidad en la tierra (Bromley, 1989:24).
Esta idea parte del concepto donde establece que la propiedad es un derecho
fundamental ligado con el concepto de libertad.
Los derechos de propiedad se establecen a partir de los límites físicos que definen
las unidades de tierra. Estas limitaciones en ocasiones significan conflictos entre los
colindantes, ya que en ocasiones las formas físicas para delimitar la propiedad
pueden ser maleables (Colby, 1995:1186-91). A este respecto establece que las
disputas de derechos de propiedad son un reto para los economistas, para quienes
los instrumentos de eficiencia no indican cuáles intereses deben ser favorecidos o
cuáles servirán de punto de partida para utilizar en la evaluación de impactos de
cambios de derechos. Sin embargo, sus puntos de vista son importantes desde el
18
punto de vista institucional para la resolución de disputas y para identificar las
consecuencias de la distribución en resoluciones alternativas.
Sin embargo, el concepto de propiedad es mucho más amplio; en él se manifiestan
también elementos sociales, culturales, históricos. De esta forma, este concepto no
responde únicamente a la superficie en la cual un individuo (o un grupo) ejerce
derechos plenos, sino a toda la estructura de derechos de posesión y uso, así como
a la naturaleza de derechos y responsabilidad a la que es objeto (Rendón, 1986;
Browley, 1989; Wachter, 1992; Kaising, 1995). Se debe considerar que dentro de
todas las formas de propiedad ya reconocidas existe una estructura lógica necesaria,
en donde se asignan los derechos a individuos o a grupos de individuos, en los
cuales se señalan los mecanismos que deben seguirse para la adquisición,
transferencia y enajenación de tales derechos. Por tanto, cuando se habla de
propiedad, también se deben considerar aspectos sociales, demográficos,
económicos y culturales que están en constante transformación y por consecuencia
creando nuevas formas de reconocimiento, tanto formales y/o consuetudinarias para
las numerosas formas de propiedad existentes (Coles, 1993:146).
Es por ello que el concepto de propiedad, con sus derechos individuales, privados,
y/o corporativos, es significativo únicamente en el mercado, donde la tierra viene a
ser un producto intercambiable. Así, la propiedad privada permite a los propietarios
obtener ventajas de las oportunidades que les brinda el mercado, al realizar
transferencias mercantiles.
En suma, el concepto de propiedad se asocia generalmente al término de propiedad
privada individual; así como a los principios de posesión, usufructo, transformación y
enajenación, defensa y exclusión; y restitución e indemnización. Sobre todo, cuando
se le vincula con aspectos de efectividad y eficiencia del uso de los recursos. Sin
embargo, existen otras formas de propiedad, en las cuales también se observan los
derechos de uso, de negociación, de transferencia, así como la forma de posesión.
La diferencia entre las formas de propiedad existentes radica en el reconocimiento de
los derechos aquellos otorgados por una institución: formal (estado), y
consuetudinario (sociedad), o con base en el uso y disfrute de la posesión: totales
(dominio pleno) y limitados (dominio parcial / compartido).
19
Asimismo, se observa que el concepto de propiedad se relaciona con el de seguridad
tenencial. De igual forma se encontró que el contar con el reconocimiento formal y
derechos totales, es decir, tener el reconocimiento y la validación del Estado se
traduce en una mayor seguridad tenencial la cual coadyuva a mejorar la
negociabilidad y la transferencia de la tierra. En ocasiones, se presume entonces,
que aquellos tipos de propiedad que cuentan con un reconocimiento consuetudinario
y derechos limitados pueden crear una mayor incertidumbre tenencial. Sin embargo,
cabe subrayar que el uso de procedimientos institucionales (formales) y
consuetudinarios no son excluyentes, ya que coexisten en la práctica. Lo que puede
variar es cómo dentro de aquellos que disponen de sus derechos totales y cuentan
con una posesión formal, las posibilidades de negociabilidad y transferencias pueden
verse ampliados con respecto a los que cuentan derechos limitados y poseen la
tierra en usufructo.
b) El Artículo 27, sus aplicaciones
Prosiguiendo con el contexto del medio rural en México, otro aspecto suscitado en el
campo mexicano es el abandono de la función del Estado en cuanto a la proporción
de recursos naturales. Con la reforma al artículo 27 (norma constitucional donde se
acentúa el derecho a la propiedad ejidal), se observa que no es en realidad una
reforma campesina, sino por el contrario, la seguridad en la tenencia de la tierra se
traduce en la promoción de la propiedad privada. Con esta nueva ley, la tierra, el
agua y los bosques son simples productos de venta que el mercado puede regular.
Con ello, “la emergencia de una sociedad civil y la transición a la democracia suelen
convertirse en un campo de batalla” ( San Juan, 1999:165).
A partir del proyecto de desarrollo rural integral sustentable, la UNORCA se convirtió
desde 1985 hasta 1992, en la red de organizaciones más importante en el país,
constituyéndose en “la vanguardia nacional del movimiento independiente y en la
opción más sólida, desde las organizaciones campesinas, al proyecto neoliberal”
(Rubio, 1996:133). Fue una de las organizaciones campesinas privilegiadas para
llevar a cabo propuestas al interior del gabinete, y que éstas fueran tomadas en
20
cuenta a favor de los campesinos, es decir, fungía el papel de intermediario entre la
población agraria y el estado.
Sin embargo, todo lo que la organización había alcanzado se interrumpió debido a la
reforma que adoptó el artículo 27 de la Constitución Política Mexicana y a la
integración de la economía al Tratado de Libre Comercio. Según Blanca Rubio
(1996), el efecto que dejó esta situación fue una gran confusión entre las
organizaciones campesinas, entre ellas la UNORCA, la cual no sufrió la ruptura de la
organización, pero sí que sus miembros tuvieran opiniones contradictorias,
causando con ello el debilitamiento de la red de organizaciones. Este debilitamiento
no fue por mucho tiempo, ya que la propia organización inició su reestructuración
nombrando una directiva más amplia, cambiando su objetivo y elaborando
programas más globales para el campesinado ( Harvey 1996 ).
Para 1993, la UNORCA había asegurado su soberanía en su propuesta “por un
campo con campesinos, resumida en la frase: „la sociedad rural como reserva del
futuro‟ ” ( Harvey 1996:277).
c) Los obstáculos jurídicos y administrativos
La falta de una sólida organización entre los campesinos hizo que la política agraria
establecida en esa época siguiera controlando el mundo agrario.
En el sexenio de López Portillo (1974-1980), los campesinos deciden terminar con la
explotación y la política anticampesina en la que ellos están sumergidos; muchos de
los movimientos comienzan a ser sólidos e inician, a finales de los años setenta y
principios de los años ochenta, la creación de organizaciones autónomas que les
permitieron ir recuperando la autogestión y la toma de decisiones frente al Estado.
En el sexenio de Miguel de la Madrid (1980-1986), según Blanca Rubio (1996), en la
agricultura se produjo un descenso de los precios internacionales en cuestión de
productos agrícolas. La alta producción y los bajos precios de los productos
alimentarios estaba a cargo de los países desarrollados como Estados Unidos y
Europa, la producción que presentan las grandes empresas agrícolas en cuanto a
mayor fuerza de trabajo - mayor productividad y mayor tecnología de punta - ,mayor
21
calidad, generan una gran competencia internacional en la producción agraria. Con
ello, los productores de diversos países, entre ellos México, tienden a disminuir su
participación dentro de la oferta de productos naturales, ya que no pueden
involucrarse en el proceso de competencia de grandes empresas industriales. Ante
esta crisis, según Grammont (1996:10-14), algunas de las organizaciones recobran
la confianza en el gobierno de Miguel de la Madrid (1980-1986), ya que demostró
tener interés en lo que se refiere a la empresa del campo.
Entre las organizaciones que fueron reconocidas fue la del Consejo Nacional
Agropecuario (CNA), la cual era una alternativa para el sector privado agropecuario
fuera de las políticas gubernamentales.
En el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1986-1992), el país decayó rápidamente
en lo agrario, debido a la modificación del artículo 27, ya que de acuerdo a diversas
organizaciones campesinas, “no podían aceptar que sobre la base de una reforma
que dice buscar la modernización del campo, se fortalezca de una forma ilegal e
injusta la distribución de la tierra” (CIOAC, 1991:41) Según Luisa Paré (1991), con la
reforma que se le adjudicó al artículo 27, algunos de los movimientos y
organizaciones independientes tuvieron una participación más remarcada, como la
Coalición de Organizaciones Democráticas, Urbanas y Campesinas (CONDUC); la
Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA) y
la Confederación Nacional Campesina (CNC). La CODUC mencionó en un
manifiesto campesino ante la prensa que entre sus propuestas a la reforma del
artículo 27, ninguna fue considerada importante. Ante esto, formaron un nuevo frente
los movimientos y las organizaciones, denominado Movimiento Nacional de
Resistencia y Lucha Campesina, el cual manejaba el tema “en defensa de la
comunidad campesina, el ejido y la soberanía nacional”.
En la actualidad, según Luisa Paré (1991), a las organizaciones del agro mexicano
“les queda la esperanza de que la promesa de terminar con el rezago agrario se
haga realidad sólo que, con los cambios legislativos actuales, será aún más difícil”
(1991:37).
Varios autores consideran que en el escenario actual que presenta el sector agrícola
en la República Mexicana, ha disminuido su desarrollo, tomando en cuenta los
22
innumerables obstáculos que se le han presentado. Una de esas situaciones es la
forma de implementar y llevar a cabo las políticas sociales a favor del campo.
Según Ana de Teresa y Carlos Cortez (1996), “el resultado de la aplicación de las
políticas de ajuste han tenido graves consecuencias sociales, ya que la educación, la
salud, la vivienda, las condiciones de trabajo y la cultura han sufrido un severo
deterioro” (1996:20). Ese deterioro se ha observado en la agricultura, ya que los
campesinos no cuentan con el suficiente potencial para desarrollarse en los
diferentes ámbitos (económico, político, social, cultural), puesto que el Estado está
generando personas inactivas o dependientes del mismo y no capital humano.
Otro de los retos que presenta el medio rural mexicano es la implementación del
nuevo modelo económico, el cual permite el ejercicio independiente del mercado y el
énfasis en la producción (mayor número de mercancías, mayor calidad y menor
precio). Ante esto la mayoría de los campesinos carecen de las herramientas para
enfrentarse a dicha realidad por la falta de créditos viables, materias primas y
asesorías técnicas, entre otras cosas. Con ello podemos percibir que el campo, tanto
en Colima como en el resto del país, esta dividido en dos contextos: “uno es el de los
productores (minoría-compiten en el mercado abierto) y otro es el de los pobres
(mayoría-fuera de las políticas productivas)” (Grammont, 1996:14) De acuerdo a
Scott (1996) y Grammont (1996) mencionan que la minoría de los agricultores tienen
cabida o acceso en el espacio para la negociación de sus productos y la obtención
de derechos y garantías agrarias. Un ejemplo de ello, menciona Scott (1996), es
sobre la titulación individual de la tierra, pues ésta permite una mayor amplitud a los
convenios; sin embargo, se pueden caer en la situación de conceder un fácil acceso
a las empresas privadas para enajenar las tierras de los campesinos, los cuales los
despojarían de sus derechos de propiedad y agravarían la problemática de las
personas del medio rural.
23
CONCLUSIONES:
En nuestros días se observa cómo el papel del Estado como único responsable de
proporcionar las condiciones para alcanzar el bienestar de la comunidad (Estado
benefactor) ha ido cambiando; cada día se observa una participación más
comprometida de la sociedad rural que colabora en la mejora de la calidad de vida de
ellos mismos; es decir, una mayor interacción de la sociedad, ya que se han
convertido en actores más visibles y parte de la política económica local.
Las organizaciones no gubernamentales, como una manifestación de la sociedad
civil, han comenzado a obtener nuevos espacios de expresión, para ello tuvieron que
pasar por un proceso de desarrollo de conquista de espacios públicos.
Los sucesos sociopolíticos en la sociedad mexicana nos han mostrado la existencia
de una presencia dominante del Estado, así como también de las luchas ciudadanas
que se fueron consolidando en organizaciones autónomas del gobierno y abrirse un
espacio dentro de la esfera política y social; consideramos que esto fue un gran paso
para la sociedad rural en general, ya que a través de ellos los campesinos se
hicieron escuchar y sus demandas pudieron ser reconocidas.
Específicamente, en el caso del sector rural, en México se advirtió una gran decisión
por parte de los grupos, movimientos y organizaciones de campesinos de insistir en
la defensa de sus derechos como personas agrarias; se encarga de crear un capital
social a través de la unión de sus diferentes organismos, es decir, capacitan a la
población de una región, estado o país, para que busque alternativas de cambio de
acuerdo a sus posibilidades o recursos.
De allí la importancia de estudiar a México, país donde ha existido un gran debate
histórico en relación a la reforma agraria y en cuanto a los conflictos en la forma de
distribución de la tierra y la difusión de los movimientos campesinos que luchan por
el acceso a ésta.
Para que se lleve a cabo un desarrollo en el sector rural, debe existir un equilibrio
entre diversos factores, como la seguridad tenencial, tecnología de punta, fuerza de
24
trabajo, una reforma agraria a favor de todos los campesinos, fuentes de
financiamiento, entre otros. Sin embargo, los trabajadores del campo (campesinos
pobres, jornaleros, pequeños empresarios, etc.), han tenido demasiadas dificultades
para alcanzar el desarrollo agrario, ya que a partir del agotamiento del modelo
económico y la aplicación de las políticas neoliberales han ocurrido importantes
cambios en la estructura social en el campo (Gramont, 1996:10).
El desarrollo rural y las organizaciones no gubernamentales están estrechamente
ligadas en México al elemento „tierra‟, el cual ha formado parte importante en la
generación de movimientos sociales, el trabajo realizado por las organizaciones no
gubernamentales en beneficio del sector agrario, a contribuido en la solución de los
obstáculos que se han tenido para el logro de una seguridad tenencial, éstas se han
constituido en organizaciones locales, nacionales.
Los aportes que ha logrado la UNORCA son diversos; uno de éstos fue la existencia
de un intercambio de ideas con el gabinete, ya que fue “la vanguardia nacional del
movimiento independiente y en la opción más sólida, desde las organizaciones
campesinas, al proyecto neoliberal (Rubio, 1996:133).
También la UNORCA comenzó con nuevas relaciones entre el Estado y los
trabajadores del campo, campesinos, jornaleros, etc. Asimismo buscó nuevos
espacios para que los miembros de la organización y las personas que trabajaban
con actitud de compromiso, representaran a los campesinos políticamente, propuso
diversas alternativas para poder incurrir en las diferentes regiones a través de
proyectos o programas que beneficiaran al sector agrario.
Lo anterior representa el alcance de metas o necesidades constituidas en hallazgos
acerca de la participación de las organizaciones de la sociedad civil, quienes han
logrado obtener espacios dentro de la arena política, así como en las propuestas de
política públicas.
25
CAPÍTULO DOS.
INTRODUCCIÓN:
Derivado de la crisis en el campo, en este capítulo se tratará de establecer el
escenario de las organizaciones campesinas, antes y después de las modificaciones
al artículo 27 Constitucional en 1992, definiéndose su rol en este proceso y
evaluando el compromiso del Estado, referente a llevar al campo la justicia social con
los siguientes compromisos, devolver la capacidad de decisión a los ejidatarios, la
creación de condiciones para que los campesinos decidan el régimen de tenencia
que mas les convenga, efectuar la reversión al minifundio, dotarlos de posibilidades
para asociarse entre ejidatarios y particulares, proporcionar una solución jurídica
rápida a los conflictos, de entre otros compromisos tendientes a reactivar la
economía en el campo.
LA LUCHA POR LA TIERRA
La lucha por la tenencia de la tierra fue el principal aspecto por el cual los
campesinos iniciaron sus manifestaciones en cuanto a las opresiones sociales,
culturales, políticas y económicas que ejercía el Estado en ellos. Dichas
manifestaciones hicieron que los agremiados se movilizaran no sólo para obtener la
propiedad de sus tierras, sino también los recursos necesarios para hacerla producir.
Aunque esos movimientos a favor de lo agrario no lograron que los campesinos
fueran considerados sujetos de apoyo a la economía, sino que se siguió con el
absolutismo del gobierno ( Flores, Paré y Sarmiento, 1998:294).
I. Movimientos Agrarios
a) Los conflictos
Varios autores consideran que, el escenario actual que presenta el sector agrícola en
la República Mexicana, ha disminuido su desarrollo, tomando en cuenta los
26
innumerables obstáculos que se le han presentado. Una de esas situaciones es la
forma de implementar y llevar a cabo las políticas sociales a favor del campo. Según
Ana de Teresa y Carlos Cortez, (1996), “el resultado de la aplicación de las políticas
de ajuste han tenido graves consecuencias sociales, ya que la educación, la salud, la
vivienda, las condiciones de trabajo y la cultura han sufrido un severo deterioro”
(1996:20). Ese deterioro se ha observado en la agricultura, ya que los campesinos no
cuentan con el suficiente potencial para desarrollarse en los diferentes ámbitos
(económico, político, social, cultural), puesto que el Estado está generando personas
inactivas o dependientes del Estado y no capital humano.
Otra de las posturas que presentan el medio rural mexicano, es la implementación
del nuevo modelo económico, el cual permite el ejercicio independiente del mercado
y el énfasis en la producción (mayor número de mercancías, mayor calidad y menor
precio), para lo cual la mayoría de los campesinos carecen de las herramientas con
las que enfrentarse a dicha realidad por la falta de créditos viables, materias primas y
asesorías técnicas, entre otras cosas. Con ello podemos percibir que el campo, tanto
en Colima como en el resto del país, está dividido en dos contextos: “uno es el de los
productores (minoría-compiten en el mercado abierto) y otro es el de los pobres
(mayoría-fuera de las políticas productivas)” (Grammont, 1996:14) De acuerdo a
Scott y Grammont, la minoría de los agricultores tienen cabida o acceso en el
espacio para la negociación de sus productos y la obtención de derechos y garantías
agrarias. Un ejemplo de ello, es sobre la titulación individual de la tierra, pues ésta
permite una mayor amplitud a los convenios; sin embargo, se puede caer en la
situación de conceder un fácil acceso a las empresas privadas para enajenar las
tierras de los campesinos, los cuales los despojarían de sus derechos de propiedad y
agravarían la problemática de las personas del medio rural.
b) Los actores
Por consiguiente, ante estos obstáculos que enfrenta el campo mexicano, algunos de
los campesinos o ciudadanos responsables y conscientes forman parte de
27
organizaciones autónomas para involucrarse en el espacio público, político, social y
económico de la arena social.
Dicha estrategia, permite que el debilitamiento que presenta el Estado ante la
disposición de generar políticas adecuadas a la problemática que vive el
campesinado, haya propiciado el origen de diversos grupos sociales, movimientos,
asociaciones y organizaciones independientes de la regulación estatal, que exijan un
espacio en la cimentación de la nación. Con ello, “la emergencia de una sociedad
civil y la transición a la democracia suelen convertirse en un campo de batalla” (San
Juan, 1999:165).
c) Los acuerdos
A principios de los noventa la administración salinista comenzó a preparar el terreno
para la introducción de las reformas y conseguir el apoyo de las organizaciones
políticas para que estos cambios se tradujeran en un nuevo marco jurídico dentro del
sector agrario. Como primer paso, logró establecer mecanismos institucionales para
la negociación que aseguran una mayor pluralidad y representación de varios
sectores. Durante este período se crea el Congreso Agrario Permanente (CAP), y
establecen relaciones favorables con los ganaderos, los pequeños propietarios, por
supuesto con los campesinos, a través de sus diferentes centrales; al mismo tiempo
se crean una serie de programas de apoyo al sector social como el Programa
Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y el Fondo Nacional de Empresas de
Solidaridad (FONAES), a través de los cuales se canalizan recursos para proyectos
agrícolas directamente a los solicitantes.
En lo referente a las instituciones gubernamentales se lleva a cabo una redirección
de algunas (principalmente las que están dentro del sector financiero), y una
reorientación de sus funciones. La reorientación del Estado a lo que se refiere en la
intervención en asuntos agrarios, los cortes y la redirección de subsidios, la
liberación del comercio, el desmantelamiento y/o transformación de las instituciones
fue un aspecto importante, que buscaba que estas instituciones apoyaran la
introducción de la reforma propuesta por el Estado.
28
Entre las instituciones relacionadas con el desarrollo rural que se transformaron se
encuentra el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL), el Fideicomiso Instituido
en Relación con la Agricultura (FIRA), la Compañía Nacional de Productos Rurales
(CONASUPO); la Comisión Nacional del Agua (CNA), y el Fideicomiso de Riego
Compartido (FIRCO); las instituciones de nueva creación fueron el Fideicomiso para
la Reestructuración de las Carteras Vencidas (FIRCAVEN), el PRONASOL, la
Aseguradora Agrícola Mexicana (AGROASEMEX) en lugar de ANAGSA, Apoyos y
Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA), FONAES, Fondo de
Capitalización e Inversión del Sector Rural (FOCIR), el Programa de Apoyo Directo al
Campo (PROCAMPO), entre otras. En lo referente a instituciones de apoyo la
Secretaría de Reforma Agraria vino a reestructurar sus funciones y al mismo tiempo
sé desconcentraron algunas direcciones como fue el Registro Agrario Nacional, la
creación del Instituto Nacional de Desarrollo Agrario (INDA), se consolidó la
Procuraduría Agraria y se crearon los Tribunales Agrarios (Superior Agrario y los
Unitarios).
II. El Debate en Torno a las Reformas Agrarias.
a) Las demandas de las organizaciones campesinas.
Las modificaciones propuestas (Chacon, 1993:23-54) fueron las más radicales y
profundas que se habían hecho desde el inicio de la Reforma Agraria, por lo que las
movilizaciones, opiniones y debates no se hicieron esperar. A petición de la CNC, el
Congreso Agrario Permanente (CAP) convocó a una asamblea extraordinaria, en la
que los dirigentes campesinos dieron a conocer sus respectivas posiciones: la Unión
General Obrero Campesino Popular ( UGOCP ) señaló que el proyecto de reformas
requería una discusión democrática; la Unión Nacional de Organizaciones
Regionales Campesinas Autónomas (UNORCA) consideró que no era posible opinar
razonadamente sin conocer los cambios en la ley reglamentaria, aunque aseguró
que la iniciativa llevaba a la desigualdad porque privilegiaba el desarrollo de la
propiedad privada sobre la social. Por su parte, la Central Campesina Independiente
(CCI) afirmó que su organización combatiría cualquier intento de privatizar el ejido,
29
mientras la Unión General de Obreros y Campesinos de México (UGOCM) y el
Movimiento Nacional de los 400 Pueblos ( MP-400) demandaron establecer una
coordinación estrecha con las comisiones de Reforma Agraria y Agricultura en las
cámaras de Diputados y de Senadores.
La Coalición de Organizaciones Democráticas Urbanas y Campesinas ( CONDUC )
sostuvo que la propuesta era desequilibrada, porque cerraba el acceso a la tierra a
unos y abría a otros las posibilidades de acaparamiento; la Central Independiente de
Obreros Agrícolas y Campesinos (CIOAC) aseguró que otorgarle al ejidatario el
derecho de enajenar su parcela entre los miembros del propio núcleo implicaba
privatizar y legalizar la concentración de la tierra en manos de caciques y la UGOCP
declaró que la iniciativa planteaba una nueva forma de latifundismo, que atentaba
contra el régimen social de tenencia de la tierra, lo que conduciría a la liquidación del
ejido y la comunidad.
Las declaraciones de los representantes de las organizaciones continuaron a lo largo
de noviembre y diciembre de 1991. Javier Gil, de la UNORCA, demandó que se
incluyeran en el artículo 27 otros puntos fundamentales, como los límites para las
asociaciones, mientras Alfonso Garzón Santibáñez, de la CCI, consideró necesario
garantizar la permanencia del ejido.
Como resultado de muchas reuniones de trabajo y discusión, a finales de noviembre
la iniciativa tenía el apoyo de diez de las doce organizaciones del CAP. Las únicas
que mantenían su oposición fueron la CIOAC y la CODUC. La primera fue la más
activa en su oposición; ésta el 21 de noviembre, junto con otras seis organizaciones
regionales y un numeroso contingente de 1 500 campesinos, realizó la CIOAC un
plantón frente a la Cámara de Diputados, para manifestar su rechazo a las reformas,
demandar un mayor presupuesto para el agro y reiterar que el debate sobre el
Artículo 27 Constitucional se realizara en cada ejido y comunidad. El 25 de
noviembre, el Secretario General de la CIOAC se reunió con el Primer Mandatario.
El dirigente manifestó la oposición de su central a la iniciativa; argumentó que no se
había terminado con el reparto agrario y expuso su inquietud respecto a la titulación
de la parcela ejidal, pues aseguró que la llevaría a la privatización del ejido.
30
El 30 de noviembre se constituyó el Movimiento de Resistencia y Lucha Campesina,
en el que participaron once organizaciones agrarias que suscribieron el llamado plan
de Anenecuilco, en el que expresaron su oposición a cualquier reforma al artículo 27.
Así mismo anunciaron una gran marcha nacional que partiría de todas las regiones
del país para llegar a la capital el 10 de diciembre, el cierre de carreteras y la
realización de plantones ante los congresos locales.
Sin embargo, las organizaciones campesinas no rechazaron el debate y diálogo; el
27 de noviembre el CAP presentó un documento ante las comisiones de
Gobernación y Puntos Constitucionales y de la Reforma Agraria en la Cámara de
Diputados, encargadas de analizar la iniciativa, donde propusieron algunas
adecuaciones. En una sesión que duró más de diez horas, el coordinador del CAP
leyó el texto que incluyó la propuesta de pactar con el gobierno las formas o
mecanismos necesarios para que en el campo se dé un combate frontal a la
pobreza, a la marginación y la miseria extremas, el acuerdo de defender
ampliamente al ejido y a la comunidad; el reconocimiento de que es posible dar por
terminado el reparto agrario siembre y cuando ello no signifique amnistía hacia los
neolatifundistas y la demanda de que se establezca la obligación de que la pequeña
propiedad sea productiva y que sus límites se reduzcan significativamente.
Posteriormente, cada una de las doce organizaciones del CAP expuso su punto de
vista. La CIOAC y la CODUC mantuvieron su oposición a la reforma, mientras la
CNC enumeró una serie de precisiones que consideró necesario incorporar a la ley
reglamentaria: prohibir los latifundios; limitar la extensión de tierras de que puede ser
propietaria una sociedad mercantil; reducir a un año el plazo para fraccionar y
enajenar los excedentes de tierra; establecer que en igualdad de circunstancias los
solicitantes de tierras tendrán preferencia si un pequeño propietario no cumple con la
enajenación de excedentes de tierra; establecer que los tribunales agrarios sean
organismos autónomos y que sus magistrados sean nombrados por el Poder
Ejecutivo y ratificados por el Senado; establecer que en la transferencia del dominio
de la parcela los ejidatarios reconocidos tengan derecho del tanto; tomar medidas
para que cuando se mejore el suelo ganadero debido a obras de riego; éste sirva al
desarrollo y el aprovechamiento intensivo de la ganadería, y conservar las
31
características de inalienable, inembargable e imprescriptible de la propiedad
comunal y ejidal.
El 1° de diciembre de 1991, los representantes de más de 200 organizaciones
campesinas y uniones de ejidos, rectores de universidades y de instituciones de
educación superior, exsecretarios de la Reforma Agraria y otras personalidades
firmaron en Los Pinos un Manifiesto Campesino. Se coincidió en la necesidad de
promover cambios en el campo, de distinguir las diferentes áreas del ejido y la
comunidad y de elevar ambas formas de propiedad al rango constitucional
(Cornelius, 1992: 5) también en superar el rezago agrario y en establecer la libertad
de asociación. Se propusieron algunos puntos adicionales, como consagrar la
ilegalidad del latifundio; reducir al menor tiempo posible el plazo para el
fraccionamiento de excedentes de tierras y otorgar preferencia a los núcleos agrarios
para adquirirlos; establecer límites a las sociedades por acciones; tomar medidas
para que el cambio de uso del suelo ganadero sirva para la ampliación de la frontera
agrícola; establecer con claridad la personalidad jurídica de los ejidos y las
comunidades y reconocer a la asamblea como la máxima autoridad de los núcleos.
Las organizaciones que suscribieron el Plan de Anenecuilco reiteraron el 7 de
diciembre su decisión de llevar adelante el programa de movilizaciones. La marcha
nacional que organizó con campesinos provenientes de Chihuahua, Zacatecas,
Durango, Nayarit, Sinaloa, Hidalgo, Estado de México el 11 de diciembre,
estrangulan las principales arterias de Calzada Ignacio Zaragoza, Calzada de
Tlalpan, Avenida Cuauhtémoc y Niños Héroes. El contingente de campesinos se
trasladó después a la Cámara de Diputados, donde instalaron un plantón que
levantaron al día siguiente, para marchar hacia el Senado. En este último lugar que
bloquearon durante 7 horas el día 12 de diciembre, los campesinos y sus
representantes sostuvieron un encuentro con los senadores Miguel Alemán, Porfirio
Muñoz Ledo y Héctor Hugo Olivares, que en momentos se convirtió en una franca
confrontación; el bloqueo se levantó poco después de las 16:00 horas, cuando el
contingente decidió marchar de nuevo al Zócalo.
32
b) Iniciativas del Ejecutivo federal.
El 14 de noviembre de 1991, el Presidente de la República, Licenciado Carlos
Salinas de Gortari convocó a los representantes de las doce organizaciones que
integran el Congreso Agrario Permanente ( CAPA), de otras agrupaciones y de los
propietarios rurales, para darles a conocer un programa de diez puntos tendiente a
reactivar integralmente el campo.
En el primer punto se reiteró lo señalado en la iniciativa de reforma: dar justicia social
efectiva y restituir al campesino su libertad para decidir.
Para eso es necesario proporcionar mayor certidumbre en la tenencia, propiciar una
mayor producción de los ejidatarios, comuneros y pequeños propietarios y revertir el
creciente minifundio.
El segundo punto abordó la manera en que la reforma protegería al ejido,
desplazando a las burocracias que se inmiscuían en todas las decisiones ejidales y
devolviendo la capacidad de decisión a los ejidatarios .
El tercer punto resaltó la posibilidad de que los campesinos fueran los sujetos y no
simples objetos del cambio.
A fin de evitar confusiones, se reiteró que la titulación de las parcelas ejidales no
significa promover la privatización, sino crear las condiciones para que los
campesinos decidan el régimen de tenencia que más les conviene.
La reversión del minifundio y evitar el regreso del latifundio fue el tema del cuarto
punto. Se explicó que la reforma (Correa, 1991:1) combatía al minifundio
promoviendo la constitución de asociaciones y la participación de sociedades
mercantiles en la producción agropecuaria. Sin embargo, a fin de evitar la
concentración de la propiedad, las tierras de cada socio no podrían exceder los
límites de la pequeña propiedad, los cuales se mantenían vigentes,(Ley Agraria,
Art.117).
En el quinto punto se planteó que las asociaciones promoverían la capitalización,
pero que la ley reglamentaria determinaría la protección de los derechos de los
trabajadores del campo, presentando opciones públicas transparentes y legalmente
definidas. Por ello, se planteaba (Calva, 1993:77) la necesidad de dar certidumbre a
33
la tenencia de la tierra y además, asegurar la participación del Estado para promover
formas de asociación entre ejidatarios y particulares.
La creación de los Tribunales Agrarios, tema del sexto punto, tenía el propósito de
dar una rápida solución jurídica a las múltiples peticiones campesinas que estaban
pendientes. Sin embargo, no se dejaría solos a los campesinos, pues se crearía
una institución encargada de procurar justicia y de representarlos frente a los
tribunales. Otra medida que se promovería es la sindicalización de los jornaleros
agrícolas, para asegurar un trato justo en su relación laboral.
Los cuatro puntos restantes se referían a diversos compromisos para recuperar y
reactivar económica y productivamente el campo. En el séptimo se propuso
incrementar en 20% el gasto destinado al sector agrícola en 1992 y en 30% el
asignado a infraestructura hidroagrícola; en el octavo, subsidiar 30% del costo y
ampliar la cobertura del seguro al ejidatario.
En el noveno punto se anunció la creación del Fondo Nacional para las Empresas de
Solidaridad, que tendría como propósito crear empresas en el campo, de campesinos
y para campesinos, apoyando las actividades agrícolas, agroindustriales, de
extracción y micro industriales.
El último punto se refirió a la cartera vencida del Banrural, la cual se resolvería
pasándola al Programa de Solidaridad, donde se determinaría la forma de finiquito,
ya fuera con trabajo o colaboración. Asimismo, la cartera de los ejidatarios que
necesitaran de un plazo largo o de pronto pago con descuento, sería transferida a un
fideicomiso fuera de Banrural.
c) La actitud de los partidos políticos. 1
Los partidos políticos también expresaron sus opiniones. Casi todos manifestaron
dudas o rechazo respecto a la asociación de los ejidos con sociedades mercantiles,
pues temieron que esto propiciaría la formación de “neolatifundios,” mediante la
1 (ver hemerografia)Resumen de Periódicos y Revistas Nacionales sobre “Los Movimientos Agrarios y
la propuesta del Ejecutivo Federal para MODIFICAR EL Articulo 27 Constitucional;” por el periodo Noviembre - Diciembre 1991.
34
práctica de prestanombre. Por ello solicitaron que se definieran con claridad las
medidas que se tomarían para evitarlo.
Respecto a los otros puntos de la iniciativa, las apreciaciones oscilaron entre la
aceptación y el rechazo. Para el Partido Demócrata Mexicano (PDM), por ejemplo,
la iniciativa presidencial de reforma al artículo 27 de la Constitución responde a la
necesidad de rescatar al agro de la miseria en que se encuentra y de incorporarlo al
proceso de desarrollo nacional. Martínez Vergara, del Partido del Frente Cardenista
de Reconstrucción Nacional (PFCRN), dijo que su central campesina había
reclamado que se terminara con el procedimiento agrario, que en su tiempo fue muy
eficaz, pero en las últimas décadas se había convertido en un instrumento de engaño
y de opresión en contra de los campesinos. Más que un procedimiento para repartir
tierra era un procedimiento para no repartirla.
El partido del Trabajo (PT) aceptó la iniciativa presencial con reservas. En un
desplegado publicado el 30 de noviembre afirmó que el principal mérito de las
reformas propuestas por el Presidente de la República para modificar el artículo 27
Constitucional, es que reconocen la crisis del campo mexicano y la necesidad de
tomar medidas drásticas para solucionarla. Sin embargo, el PT propuso
modificaciones adicionales, entre las que destacan: no terminar con el reparto
agrario; reducir el plazo para vender los excedentes de tierra; no permitir que las
sociedades por acciones adquieran terrenos rústicos o al menos limitar el número de
sus socios y la extensión de sus tierras; evitar la participación de extranjeros, y poner
impedimentos a la participación de un mismo socio en varias sociedades. Así
mismo, consideraron que el traslado de parcelas debía limitarse a campesinos con
derechos a salvo, ejidatarios, avecindados y mujeres del ejido y que se redujeran los
límites de la pequeña propiedad.
El Partido Acción Nacional (PAN) también expresó algunas dudas. El diputado
federal Luis Felipe Bravo Mena, declaró que la iniciativa presidencial era perfectible y
sería necesario revisar lo referente a la participación de las sociedades por acciones
y tomar medidas para cambiar las estructuras y vicios que hicieron fracasar los
propósitos justicieros de la original Reforma Agraria. Bernardo Bátiz, por su parte,
35
respondió a las diversas declaraciones que afirmaban que el presidente estaba
llevando a la práctica los programas de Acción Nacional. Aclaro que su partido
propuso en la última campaña presidencial la titulación de las parcelas a los
ejidatarios, para que con su título, registrado y oponible a terceros, sepan con
certeza que son propietarios. Continuó con una crítica: Darle al núcleo de población,
entidad colectiva poco definida, generalmente controlada por los caciques, la facultad
discrecional de decidir sobre la titularidad personal de las parcelas a los ejidatarios
es, nuevamente, poner a éstos bajo la tutela y control del sistema que tan malas
cuentas ha dado. En este punto, creo que se deben aclarar los conceptos y precisar
el derecho que tendrá el ejidatario sobre su parcela, sin tener que esperar el visto
bueno del núcleo.
El Partido Revolucionario Institucional (PRI) apoyó las reformas propuestas
mediante artículos, actos y desplegados.
El 24 de noviembre, durante la Reunión Nacional de Diputados Locales del PRI, Luis
Donaldo Colosio exhortó a los legisladores a buscar el consenso y respaldo para las
reformas. Aseguró que darían certidumbre, seguridad, libertad y justicia a los
esfuerzos colectivos de la sociedad mexicana y que constituían un gran paso en la
modernidad del país. El 26 del mismo mes, en su declaración final, los diputados
locales manifestaron (El Financiero, El Nacional y La Jornada):
Segunda.- Conscientes de la trascendencia de la iniciativa presentada por el
Presidente de la República para reformar el artículo 27 de nuestra Constitución,
expresamos nuestro apoyo razonado y nuestra coincidencia con la reforma
propuesta, cuyo objetivo es llevar mayor justicia y libertad al agro mexicano,
elevando el nivel de vida de los campesinos.
Tercera.- Manifestador nuestro compromiso de difundir en las entidades que
representamos, los fundamentos en que se sustenta la iniciativa de reforma al
Artículo 27 Constitucional, convencidos de que en ella se otorga nueva vigencia
a los principios agraristas de nuestra Revolución. Así mismo, debatiremos en
36
las tribunas legislativas estatales con el propósito de impulsar el consenso
nacional sobre esta propuesta.
El Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y el Partido de la Revolución
Democrática (PRD) se expresaron en contra. Según el primero, las modificaciones…
significan un paso más en el proceso de privatización de la sociedad. Se manifestó
en contra del ingreso de las sociedades mercantiles al campo y de dar por terminado
el reparto agrario y afirmó que el ejido no ha sido improductivo; el que se ha
demostrado como improductivo y corrupto ha sido el entramado corporativo que el
Estado mexicano tejió en su alrededor.
El PRD mostró su oposición mediante artículos, desplegados y declaraciones. El
diputado federal perredista Jorge Calderón escribió:
La causa de la grave crisis agrícola y de la dependencia alimentaría que padece
la nación no reside en la estructura jurídica del ejido ni en las formas de
tenencia de la tierra… La principal causa de esta crisis reside en la aguda
descapitalización del campo que, en lo fundamental, es resultado de la política
económica neoliberal instrumentada en la pasada y presente administración,
que redujo sustancialmente la inversión pública orientada al desarrollo rural,
profundizó el deterioro en el ingreso y nivel de vida de los habitantes del campo,
y abrió las fronteras del país a la libre importación de productos agrícolas.
Alejandro Encinas, también diputado federal del PRD, afirmó que el debate sobre el
campo que se generó a partir de 1976 permitió llegar:
A algunas conclusiones; una fundamentalmente: que la tenencia de la tierra no
era el problema central de la crisis agrícola que vivía el país, ni el problema
fundamental de la sociedad rural. El problema radica en la forma en que la
crisis económica había golpeado al campo mexicano y cómo una relación
perversa entre la industria y el campo había llevado un proceso de
descapitalización, donde, por ejemplo, el minifundio era una expresión más de
la crisis económica del campo.
37
d) Audiencias, dictamen y aprobación de la Cámara de Diputados.
Antes de iniciar el debate sobre la iniciativa en la Cámara de Diputados, las
comisiones encargadas de analizarla celebraron diez audiencias públicas de
información, a las cuales se invitó a funcionarios gubernamentales, incluidos los
titulares de la Secretaría de la Reforma Agraria y de Agricultura y Recursos
Hidráulicos: integrantes de uniones de ejidos, académicos, empresarios,
representantes de diferentes organizaciones campesinas y juristas. Después de
cada audiencia se llevó a cabo una sesión de preguntas y respuestas con los seis
partidos políticos representados en la Cámara: PRI, PAN, PRD, PFCRN, PARM y
PPS.
Las audiencias comenzaron el 18 de noviembre de 1991 con la asistencia del
secretario de la Reforma Agraria, Víctor Cervera Pacheco. El funcionario habló de
los beneficios de la iniciativa presidencial y de la nueva responsabilidad de la
institución a su cargo: elaborar un programa para terminar con el rezago agrario,
precisando que no debe considerarse como indolencia o pereza administrativa, ni
retraso intencionado o corrupción, sino como resultado de las características
complejas y de presión de la propia lucha agraria y de las respuestas del Estado
mexicano en su etapa de conformación y afianzamiento. El secretario señaló los
asuntos que debería atender el nuevo programa, con las resoluciones presidenciales
pendientes de ejecutar; los expedientes instaurados de dotación, ampliación y
creación de nuevos centros de población ejidal; la elaboración y entrega de los
planos definitivos y las carpetas básicas; la certificación de derechos parcelarios y de
uso común; la designación de sucesores de derechos para evitar conflictos a la
muerte del titular; el parcelamiento de los ejidos; la conciliación agraria; la búsqueda
de vías de solución alternas en los casos en que exista imposibilidad jurídica para
ejecutar resoluciones presidenciales; los asentamientos irregulares y la simplificación
de trámites.
A la segunda audiencia se invitó al secretario de Agricultura y Recursos Hidráulicos,
Carlos Hank González. Para la tercera audiencia se invitó a cinco académicos:
38
Arturo Warman, José Luis Calva, Félix Vélez Fernández Varela, Felipe Zermeño y
Salomón Salcedo Vaca. Los representantes de uniones de ejidos fueron los
asistentes en la cuarta. La quinta contó con la presencia de los investigadores Jaime
González Graf, Arnaldo Córdova, Federico Reyes Heroles y Antonio Tenorio Adame.
A la sexta asistieron empresarios y analistas. La séptima se realizó con las
centrales campesinas integrantes del CAP; a la octava, novena y décima acudieron
juristas, investigadores y funcionarios.
El 2 de diciembre de 1991, las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos
Constitucionales y de Reforma Agraria presentaron el dictamen sobre la iniciativa
presidencial, que coincidió en caso todo con la propuesta, salvo la fracción IV: Como
resultado de las aportaciones recibidas de los partidos, líderes campesinos,
intelectuales y académicos, se consideró pertinente incluir en la iniciativa, de manera
expresa, el límite de superficie que puedan tener las sociedades mercantiles
dedicadas a la actividad rural, para aplicar el mismo principio que informa a toda
materia agraria de impedir concentraciones excesivas perjudiciales al interés general.
La discusión en la Cámara de Diputados se llevó a cabo en dos sesiones. El debate
en lo general se inició a las 5:15 de la tarde del 4 de diciembre y terminó el día 5 a
las 9:38 de la mañana. El dictamen de las Comisiones Unidas se aprobó después
de 16 horas y 40 minutos, lapso en el que hubo 58 intervenciones, con 387 votos a
favor, 50 votos en contra y dos abstenciones. La discusión sobre lo particular
empezó el mismo 5 de diciembre y terminó el día 7 a las 5:33 de la mañana, tras 18
horas y media de debate y 121 oradores, aprobándose con 343 votos a favor, 24 en
contra y seis abstenciones. La versión final sufrió 20 modificaciones con respecto a
la propuesta inicial. Destacan las realizadas en relación con la participación de
sociedades mercantiles en el campo y respecto de las tierras del asentamiento
humano de los núcleos agrarios. El 12 de diciembre, sin modificación alguna y
respetando las consideraciones hechas por los diputados, la Cámara de Senadores
aprobó el Decreto de Reforma con 50 votos a favor y uno en contra. El 4 de enero
se anunció que la iniciativa había sido aprobada por los 31 congresos estatales.
39
Finalmente, el 6 de enero de 1992 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el
Decreto que reforma el Artículo 27 Constitucional y entró en vigor al día siguiente.
e) Los cuestionamientos de la prensa escrita.
El debate sobre las reformas al artículo 27 Constitucional en los principales diarios y
revistas nacionales también comenzó poco después del Informe de Gobierno,
aumentando al darse a conocer la iniciativa. Para algunos articulistas las reformas
propuestas significaron el regreso al esquema agrario del porfiriato; para otros
fueron el reconocimiento de un mundo que había cambiado.
Los artículos y editoriales reflejaron toda la gama de opiniones, algunos se
expresaron a favor de las modificaciones, valorando el ánimo de reconocer la
mayoría de edad a los campesinos al otorgarles mayor libertad y capacidad de
decisión; de modernizar el campo, flexibilizando y reconfigurando las posibilidades
asociativas; de resolver la incertidumbre jurídica en la tenencia de la tierra, y de
eliminar el paternalismo estatal y la excesiva burocracia. También manifestaron
inquietudes que se centraron en la falta de claridad sobre la participación de las
sociedades mercantiles, los mecanismos de transferencia de parcelas dentro del
núcleo ejidal y las modalidades que adoptaría la inversión privada y extranjera.
Muchas opiniones coinciden en que el fin del paternalismo y aún más el
desmantelamiento de la burocracia del sector agropecuario constituyen una de las
ventajas de la reforma, para otros, la posibilidad de privatizar la parcela ejidal y
permitir la asociación con sociedades mercantiles era equivalente a terminar con el
ejido, liquidándose la reforma agraria y su fruto mejor, la forma de tenencia de la
tierra, al abrir de par en par las puertas a la explotación capitalista de la tierra
mediante empresas mercantiles de carácter privado con predominio pleno del capital
nacional o extranjero, a pretexto de una rápida modernización agrícola.
40
CONCLUSIONES.
El régimen del Carlos Salinas de Gortari (1988-1994) consolidó una serie de
reformas, tomando como punto de partida la modernización, la cual se sustentó y
expresó en una serie de reformas constitucionales. López Moreno (1993)
coincidiendo con Francisco Ruiz Massieu, señala que esta serie de reformas vienen
a retroalimentar la Revolución Mexicana pero dirigiéndose principalmente a
responder a los nuevos problemas que enfrenta el país.
En el análisis que realiza López Moreno de la reforma al artículo 27 constitucional,
señala que ésta abre reales posibilidades para el ejercicio de la libertad y la
promoción de la justicia de los campesinos y por los campesinos. La reforma
constitucional hace posible, por fin, el clamor de sexenios: la verdadera seguridad
jurídica en el campo; a partir de ella, ahora sí todo lo demás puede alcanzarse.
Puede, aún no se alcanza. (López, 1993: 19-20).
Con la reforma también se vino a concluir el reparto agrario, el cual generó mayor
incertidumbre e inseguridad que beneficios (López Moreno 1993); citando al Salinas,
con esta reforma los campesinos podrán, por fin, resolver lo que más convenga a sus
intereses. Están en condiciones de seguir como ejidatarios, pero también pueden
asociarse entre sí o con terceros, otorgar el uso de sus tierras, transmitir sus
derechos parcelarios e incluso el dominio de su parcela. Asimismo, la pequeña
propiedad podrá ingresar al renglón de las sociedades mercantiles por acciones, y
con esto vendrá la capitalización del campo (López, 1993: 156).
La reforma al campo enviada por el Presidente Salinas al Congreso tenía la finalidad
de cambiar las funciones que se le otorgaron al ejido, y fortalecer más la definición
de ser una forma transitoria de tenencia de la tierra que finalmente se convertirá en
propiedad privada. De acuerdo con Janvry, Gordillo y Sadoulet (1997), la reforma se
orientó hacia cuatro puntos principales: a) reorientar la relación del Estado y los
41
agentes de la sociedad civil; b) cambios en las instituciones gubernamentales que
tengan ingerencia, ya sean directos o indirectos en el campo; c) flexibilización
(adecuación a la necesidad actual) del marco legal; y d) la introducción de nuevas
políticas agrícolas para consolidar el desarrollo y la modernización del campo.
Dentro de este marco de referencia se puede observar como la política se orienta
hacia una modernización del sector rural, brindando la seguridad y la certidumbre al
sector privado principalmente, e incorporando las tierras del régimen ejidal al
mercado de tierras, que hasta 1991 de acuerdo a la ley estaban fuera de éste. La
política de liberalización y privatización se aplicó a todos los renglones y el campo no
fue la excepción, sobre todo partiendo de que la forma de propiedad comunal es
ineficiente, no produce, ya que el campesino al no saberse dueño de la tierra no
invierte, no la cuida; promueve la degradación de la tierra; la simulación y con ello se
crea una mayor incertidumbre en el campo. Quintana Diego (1995:13) en su análisis
de la política neoliberal advierte como este modelo considera a todo tipo de
proteccionismo laboral como una distorsión del mercado que incluso daña los
intereses de la misma clase obrera al generar nichos privilegiados de trabajadores
que excluyen la posibilidad de encontrar empleo. Con referencia a la propiedad, se
señala que la tierra también tiene que ser desregulada y liberalizada, para ello es
necesario derribar obstáculos y flexibilizar los tipos de tenencia que obstaculicen la
compraventa de predios, de igual forma adecuar la legislación para que permita la
libre concurrencia a este mercado de capitales nacionales y extranjeros.
En México, la aplicación de este modelo económico viene a modificar la figura del
ejido y la comunidad indígena, formas de propiedad que fueron producto de la
Revolución de 1910. La tenencia ejidal antes de la reforma de 1992 señalaba que
esta era de usufructo, teniendo como propietario legal al ejido; así, esta forma de
tenencia se dejaba fuera de la oferta y la demanda de tierras; con la reforma
entonces se buscó la incorporación al libre mercado de todas las tierras del país,
incluyendo los terrenos baldíos por medio de una nueva versión de compañías
deslindadoras y con la exclusión de las reservas ecológicas.
42
Entre las razones que se dieron para llevar acabo esta reforma fueron las
deficiencias productivas que reporta la forma ejidal y el minifundio. El argumento
contra el ejido se fundamentó en:
a) el control que esta forma de organización campesina ha ejercido sobre los
ejidatarios, así como la preeminencia de las decisiones colectivas sobre las
individuales;
b) la utilización de esta organización rural, por parte de las instituciones del
Estado, para mantener un férreo control sobre las actividades y tomas de
decisión de los casi 29 mil ejidos y comunidades; y c) la necesidad de terminar
con la duplicidad organizativa y política en el campo (Gordillo 1991:45). En
este sentido se planteó que la reforma vendría a otorgar la "mayoría de edad"
a los ejidatarios. Al mismo tiempo que se les estaba permitiendo integrarse al
mercado de tierras, al de productos, y a la de mano de obra individualmente,
sin el control estatal.
Sin embargo, los planeadores de la reforma no tomaron en cuenta que el ejido ha
brindado seguridad en el campo, y ha sido una forma eficiente en el aspecto
productivo y no únicamente responde como una organización de control político, sino
también como lo han definido Chávez Padrón (1982), y Rendón Cano (1986) entre
otros, es una empresa que responde a una forma de organización de tipo social, que
puede ser viable en el México moderno y que además, puede ser un vehículo de
expresión y participación democrática de los campesinos.
43
CAPÍTULO TRES.
EL PROGRAMA DE CERTIFICACIÓN DE DERECHOS EJIDALES (PROCEDE)
INTRODUCCIÓN:
Desde fines de los años setenta se generalizó la opinión, tanto en el Gobierno como
entre las organizaciones campesinas y los estudiosos, de que la situación del campo
era crítica. Era evidente que el medio rural presentaba serios rezagos frente al
urbano, en todos los indicadores del bienestar social, familiar y personal y entre las
causas estructurales se veía que el atraso se debía a la incertidumbre, ocasionada
con el tiempo que generó el crecimiento de las manchas urbanas con sus
asentamientos irregulares, transformándose la posesión de la tierra en un derecho
precario.
Con base en el Articulo 27 constitucional reformado y la nueva Ley Agraria, en 1993
se estableció oficialmente el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y
Titulación de Solares Urbanos, PROCEDE, cuyo propósito es regularizar los
derechos sobre la tierra parcelada y de uso común, el área de asentamiento humano
y los solares, de señalar con toda precisión los límites de cada ejido, cada parcela y
cada solar, y de reconocer los derechos de posesionarios y avecindados que
trabajan tierras ejidales o habitan en la zona de asentamientos humanos, previa
aprobación de la asamblea ejidal.
Como resultante de este programa se espera obtener la reactivación económica del
sector campesino, considerando necesario “capitalizar” al campo. Reactivándose la
producción y estableciendo de manera sostenida su crecimiento, se consideran
necesarios los cambios que atraigan y faciliten la inversión en las proporciones que
el campo ahora demanda. Para lograrlo, se requiere “seguridad”, pero también
44
“nuevas formas de asociación” donde imperen equidad y certidumbre, se estimule la
creatividad de los actores sociales y se compartan riesgos.
La reforma al Artículo 27 Constitucional introdujo una serie de cambios en el campo
mexicano, especialmente en relación a las formas de reparto agrario y organización
del ejido. La reforma sustancial se dirigió a poner fin al reparto agrario vía restitución
y dotación de tierras ejidales. Así mismo, esta reforma sienta las bases para facilitar
el cambio de un régimen tenencial de usufructo social a uno de dominio pleno
individual. Con esta finalidad es que la nueva ley crea los lineamientos para la
regularización y clarificación de derechos sobre la propiedad ejidal, e inmediatamente
se estableció a nivel nacional en 1993 el Programa de Certificación de Derechos
Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE), cuyo objetivo fue (Según el
Marco Legal Agrario, 1998:19-20) "brindar certeza y seguridad jurídica en la tenencia
de la tierra ejidal y comunal, el cual culmina con la entrega de certificados y títulos"
(PROCEDE).
Con este programa se inicia la regularización sobre la propiedad dentro del régimen
ejidal que continúa en la actualidad. PROCEDE, por lo tanto, operacionaliza los
cambios para que los derechos y obligaciones sobre la propiedad de la tierra dentro
del ejido sean acordes a lo establecido por la nueva ley agraria. Sobre este
programa descansa la certificación de las tierras ejidales otorgando dos tipos de
certificados (el certificado de derechos parcelarios y el certificado de derechos sobre
tierras de uso común) y un título de propiedad para solares urbanos, según sea el
caso.
En este capítulo se analizara la historia de PROCEDE y particularmente sus
alcances e impacto en Colima, en el contexto de la regularización en la forma de
tenencia ejidal, y a la vez, presenta los objetivos del programa, la participación
interinstitucional, su promoción, y discute el nuevo papel de la Secretaría de la
Reforma Agraria bajo el marco de la Ley Agraria de 1992.
¿Qué es el PROCEDE?
45
La función principal de PROCEDE es implementar y regularizar -bajo los preceptos
del nuevo marco jurídico de la ley agraria- los derechos de propiedad y usufructo en
el contexto del régimen ejidal, heredados para con ello poder identificar, evaluar y
resolver problemas y conflictos surgidos por la indefinición de derechos en la
tenencia de la tierra.
Son muchos los programas que en este sentido se han impulsado en el ámbito
internacional como componente esencial de las nuevas leyes agrarias y de apoyo al
campo. PROCEDE, sin embargo, presenta características muy propias que lo
distingue de éstos. Según Stanfield (1995:1), PROCEDE, a diferencia de otros
programas de certificación y regularización, ha sido desarrollado con recursos
financieros, humanos y técnicos de origen nacional. También este programa se
diferencia en que parte de un esquema novedoso, donde se promueve y fomenta la
participación de los núcleos ejidales en la discusión y toma de decisión para
participar o no dentro de este programa. Del mismo modo, cabe señalar que el
PROCEDE no traspasa el costo de implementación y operacionalización a sus
beneficiarios, los cuales pueden certificar sus tierras sin costo alguno.
REGLAMENTO DE LA LEY AGRARIA EN MATERIA DE CERTIFICACION DE
DERECHOS EJIDALES Y TITULACION DE SOLARES.
Expedido por Carlos Salinas de Gortari, Presidente Constitucional de los Estados
Unidos Mexicanos, el 5 de enero de 1993, publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 6 de enero de 1993.
El Reglamento tiene por objeto establecer los procedimientos y lineamientos para la
regularización de la tenencia de la tierra ejidal y en la certificación de derechos
ejidales y titulación de solares, de conformidad con lo establecido en la Ley Agraria
de 1992.
46
Por lo anterior el Sector Agrario acordó lleva a la práctica el siguiente procedimiento
interinstitucional para el programa “PROCEDE”.
PROGRAMA DE CERTIFICACION DE DERECHOS EJIDALES Y TITULACION DE SOLARES URBANOS “PROCEDE”: OBJETIVOS El PROCEDE es un instrumento que el Gobierno Federal pone al servicio de los
núcleos agrarios para llevar a cabo la regularización de la propiedad social. El
objetivo principal del Programa es dar certidumbre jurídica a la tenencia de la tierra a
través de la entrega de certificados parcelarios y/o certificados de derechos de uso
común, o ambos según sea el caso, así como los títulos de solares a favor de los
individuos con derechos que integran los núcleos agrarios que así lo soliciten y
aprueben.
POLÍTICAS
El PROCEDE constituye el Programa más importante para regularizar la tenencia de
la tierra y proteger los derechos sociales de los campesinos y sus familias,
implementado por el gobierno federal durante los últimos once años, en México.
Establece lineamientos para ofrecer condiciones de seguridad jurídica que garanticen
la tenencia de la tierra y favorezcan la transparencia de las relaciones de sus
poseedores entre si y de éstos con el gobierno, a fin de promover la inversión
productiva e impulsar el desarrollo económico y social en el campo mexicano, lo
anterior constituye un gran esfuerzo interinstitucional para las dependencias del
sector agrario
Constituye un instrumento básico para la consecución del propósito de otorgar
certidumbre jurídica a la propiedad social y estimular la asociación productiva.
47
Es un programa de apoyo a la iniciativa campesina, voluntaria y gratuita que atiende
a solicitud de parte, bajo la premisa de que la Ley Agraria establece el estricto
respeto a voluntad de los núcleos agrarios, para promover su organización, así como
la solución concertada de sus conflictos en forma definitiva.
Para su operación, requiere de la participación de los integrantes de cada núcleo
agrario y de la coordinación interinstitucional de la Secretaría de la Reforma Agraria,
Procuraduría Agraria, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática y
Registro Agrario Nacional.
Para los efectos de este procedimiento se entenderá por:
Visitador Agrario, Subdelegación Operativa, Delegación Estatal: A la Procuraduria
Agraria.
Visitador Agrario
Realiza reuniones de sensibilización y entrevistas a los órganos de representación,
grupos de ejidatarios y lideres para presentar el Programa.
Aplica el cuestionario ejidal, recopila y revisa la documentación de la carpeta básica
del ejido e identifica a los ejidatarios con derechos, posesionarios y avecindados.
Obtiene información complementaria para el diagnóstico.
Elabora el diagnóstico ejidal para determinar la participación del ejido en el
Programa.
¿El diagnóstico es favorable para incorporar el ejido al PROCEDE? Continua.
Se solicita al órgano ejidal convocar a la asamblea de información y anuencia.
48
Asesora a los órganos de representación en la elaboración de la convocatoria con la
finalidad de que cumpla las formalidades de Ley e informa a la Subdelegación
Operativa, la fecha de celebración de la Asamblea de Información y Anuencia.
Subdelegación Operativa:
Notifica al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática la celebración
de la asamblea de información y Anuencia, informando fecha, hora y lugar.
Preparan la información que presentaran a los asistentes.
Visitador Agrario:
Asiste conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática a la Asamblea de Información y Anuencia.
Se reunió el quórum legal para poder instalar la asamblea, continua.
Verifica que la asamblea se realice con las formalidades de ley.
Informa a los asistentes el motivo de su asistencia y hace la presentación del
Programa en relación a la parte jurídica del mismo, integración y funciones de la
Comisión Auxiliar, participación de los órganos de representación, así como de cada
uno de los sujetos de derecho.
Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática:
Explica a los asistentes el aspecto técnico sobre los trabajos de recorrido perimetral,
croquis al interior del núcleo y medición.
Visitador Agrario:
49
Verifica que se someta a votación de la asamblea la decisión de incorporarse el ejido
al Programa.
La asamblea otorga su anuencia al PROCEDE y continua.
Verifica que la asamblea designe a los miembros de la Comisión Auxiliar y en su
caso la Comisión vecinal, quienes actuarán únicamente sobre la zona urbana ejidal.
Verifica que la asamblea realice la solicitud de auxilio técnico al Registro Agrario
Nacional para la delimitación de tierras al interior del ejido; al Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática para los apoyos técnicos en la realización de los
trabajo de medición y a la Procuraduría Agraria, para la incorporación formal del ejido
al programa.
Informa a la Subdelegación Operativa los resultados de la asamblea.
Subdelegación Operativa:
Concerta con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática el inicio de
los trabajos técnicos, programando fecha de capacitación a la Comisión Auxiliar para
la calendarización del recorrido perimetral.
Visitador Agrario:
Realiza conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática, la capacitación a la Comisión Auxiliar y de la Comisión Vecinal, en su
caso, sobre sus actividades. Elaboran calendario para el recorrido y marcaje del
perímetro ejidal.
Asesora a la Comisión Auxiliar y Comisariado Ejidal sobre la elaboración de las
notificaciones a los colindantes del ejido.
50
Realiza conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática y la Comisión Auxiliar el recorrido y marcaje del perímetro ejidal con la
asistencia de los colindantes.
Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración de las actas convenio de
identificación, reconocimiento y conformidad de linderos, mismas que serán firmadas
por los asistentes, señalándose el acuerdo sobre los límites de ambas propiedades.
Revisa conjuntamente con el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática y la Comisión Auxiliar que al término del recorrido y marcaje del
perímetro ejidal se hayan levantado las actas de conformidad e identificación de
linderos.
Apoya a la Comisión Auxiliar y al Instituto Nacional de Estadística, Geografía e
Informática en la identificación de las grandes áreas al interior del ejido.
Vigila que las tierras de asentamiento humano se ajusten a lo dispuesto en la
legislación, planes, programas y declaratorias en materia de desarrollo urbano,
ecología y fraccionamiento.
Verifica que la Comisión Auxiliar comunique a los ejidatarios, posesionarios y
avecindados sobre la documentación que deben entregar para la integración de los
expedientes individuales.
Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración de la lista preliminar de sujetos de
derecho que habrá de presentarse en la asamblea de informe de la Comisión
Auxiliar.
Apoya y supervisa la recepción e integración de los expedientes individuales de los
sujetos de derecho en base a la lista preliminar.
51
Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración de un informe sobre los conflictos que
se presentaron durante la elaboración del croquis a mano alzada, ya sea por
derechos individuales por límites de perímetro ejidal, así como del avance en la
integración de los expedientes individuales.
Verifica que los órganos de representación expidan la convocatoria para la asamblea
de informe de la Comisión auxiliar con las formalidades de Ley.
Informa a la Subdelegación Operativa el lugar, fecha y hora en que se llevará a cabo
la asamblea de informe de la Comisión Auxiliar.
Subdelegación Operativa:
Informa al INEGI, el lugar, fecha y hora en que se llevara a cabo la asamblea de
informe de la Comisión Auxiliar.
Visitador Agrario:
Asiste conjuntamente con el INEGI, a la asamblea de informe de la Comisión auxiliar.
Si se reúne el quórum, continua.
Verifica que la asamblea cumpla los requisitos de ley.
Verifica y apoya a la Comisión Auxiliar en la presentación de la relación de los
posibles sujetos de derecho y del informe sobre el avance en la integración de los
expedientes individuales y sobre los conflictos registrados para su aprobación y/o
modificación o solución. Así como en la presentación del croquis a mano alzada el
cual se somete a la aprobación de la asamblea.
Informa a la Subdelegación Operativa los acuerdos de la asamblea.
52
INEGI:
Realiza los trabajos de medición.
Visitador Agrario:
Verifica conjuntamente con la Comisión Auxiliar que las actividades de medición se
realicen de acuerdo con el croquis a mano alzada y promueve la conciliación de las
controversias en caso de existir.
Revisa que la Comisión Auxiliar concluya la integración de los expedientes
individuales, así como la elaboración de los listados. Informa a la Subdelegación
Operativa la conclusión de los trabajos de medición.
INEGI:
Entrega los productos cartográficos a la Procuraduría Agraria y Comisión Auxiliar.
Visitador Agrario:
Verifica que la Comisión Auxiliar exhiba en los lugares acostumbrados para realizar
las asambleas, los planos elaborados por el Instituto Nacional de Estadística,
Geografía e Informática y la relación preliminar de asignación de derechos.
Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración del informe sobre las observaciones a
los planos y a la relación de sujetos de derecho.
Apoya a la Comisión Auxiliar en la elaboración del Informe sobre las observaciones a
los planos y a la relación de sujetos de derecho.
53
Analiza conjuntamente con el INEGI la procedencia de las observaciones a los
planos.
INEGI:
Realiza las correcciones procedentes que señale la Comisión Auxiliar.
Visitador Agrario:
Verifica que la comisión Auxiliar Informe al Comisariado Ejidal la conclusión de los
trabajos de medición para que expida la convocatoria para la Asamblea de
Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales.
Orienta al Comisariado Ejidal sobre la elaboración y expedición de la convocatoria
para la Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras Ejidales y verifica
que reúna las formalidades de ley.
Asiste conjuntamente con el INEGI a la Asamblea de Delimitación, Destino
Asignación de Tierras Ejidales.
¿Si se reunió el quórum legal para poder instalar la Asamblea? Continua.
Verifica que se cumpla con lo dispuesto por la Ley.
Verifica que durante la Asamblea se designe al Presidente, Secretario y Escrutador,
mismos que llevarán a cabo la Asamblea.
Presidente de la Asamblea:
Somete a consideración de la Asamblea los siguientes aspectos:
54
a).- Informe de la Comisión Auxiliar sobre los sujetos de derecho y sobre las
actividades de medición.
b).- Plano general e interno.
c).- Asignación de parcelas.
d).- Presentación del plano de tierras de uso común y asignación de derechos.
e).- Presentación del plano de tierras del asentamiento humano.
Visitador Agrario:
Verifica que la Asamblea apruebe:
a).- Reconocimiento de los sujetos de derecho.
b).- Delimitación y destino de las tierras al interior del ejido.
c).- Reconocimiento del parcelamiento económico.
d).- Asignación individual de parcelas.
e).- Asignación de derechos sobre las tierras de uso común.
f).- Delimitación de las tierras del asentamiento humano.
g).- Solicitud al Registro Agrario Nacional para que inscriba el acta de Asamblea;
certifique e inscriba el plano interno y parcelarios; expida los certificados parcelarios
y de derechos de las tierras de uso común, así como los títulos de los solares
urbanos.
Verifica que el Notario Público firme el acta de Asamblea, certifique y de fe de los
acuerdos tomados.
Verifica que los órganos ejidales firmen el plano interno y el acta de Asamblea.
Vigila que la determinación del destino de las tierras al asentamiento humano se
ajuste a los dispuesto en la legislación, planes, programas y declaratorias en materia
de desarrollo urbano, ecología y fraccionamiento.
55
Apoya al Comisariado Ejidal en la presentación ante la autoridad municipal de los
planos del área de asentamiento humano, para su autorización o visto bueno en los
casos de proyectos de desarrollo urbano.
Integra el expediente final que deberá contener: ficha técnica; Carpeta Básica;
convocatoria(s) y acta de Asamblea de Delimitación, Destino y Asignación de Tierras
Ejidales, acta de no verificativo (en su caso); actas convenio de identificación,
reconocimiento y conformidad de linderos; planos internos, del área de uso común,
del área del asentamiento humano, individuales de parcelas, individuales de solares
urbanos, cédulas de información del INEGI y expedientes individuales.
Entrega el expediente del ejido a la Subdelegación Operativa.
Subdelegación Operativa:
Revisa la integración y documentos del expediente ejidal para que el Delegado
Estatal lo remita al Registro Agrario Nacional.
Delegación Estatal:
Entrega al Registro Agrario Nacional el expediente final del ejido
Subdelegación Operativa:
Mantiene comunicación con el Registro Agrario Nacional para conocer el resultado
que se derive de la fase calificatoria.
Notifica al Visitador Agrario de la inscripción del acta de Asamblea correspondiente.
Visitador Agrario:
56
Notifica al comisariado ejidal la inscripción del acta correspondiente, expedición de
los certificados parcelarios, de derechos de tierras de uso común y títulos de solares
urbanos y concluye.
Como se puede observar la Institución operativa o ejecutante dentro del sector
agrario para la implementación del “PROCEDE” es la Procuraduria Agraria, como un
organismo descentralizado del gobierno federal y esta constituida como se indica:
“ ORGANIGRAMA DE LA PROCURADURIA AGRARIA “
57
I. La Modernización en el Reconocimiento de la Propiedad.
a) La ley agraria de 1992.
Los juristas han señalado que esta nueva Ley Agraria viene ha explicar claramente la
nueva política aplicada al sector agrario, en particular, porque en ella apunta que el
reparto agrario ha concluido, ya que no responde a las necesidades del México
moderno. Entre ellos, el Licenciado Javier López Moreno describe que la nueva Ley
Agraria tiene como objetivo principal el de brindar seguridad jurídica en el campo, la
cual se logrará a partir de que se concluya con el reparto de tierras, y de esta forma
el gobierno deja también de expedir certificados de inafectabilidad. Entre las razones
que Moreno expone en su análisis del cambio a la Ley Agraria, destaca que el
reparto agrario debía concluirse tanto por razones físicas, como también por razones
legales, tales como brindar mayor certidumbre jurídica, validación de la propiedad,
entre otras. La razón física se basa en que ya no existen tierras para repartir, las
regiones despobladas para colonizar se han terminado y por lo tanto, ya no se puede
satisfacer la demanda de tierras (López, 1993:19).
Al ofrecer el gobierno la certidumbre jurídica en el campo, lo hace al fortalecer los
derechos del ejidatario sobre su parcela, garantizando su libertad y estableciendo los
procedimientos para su uso o el derecho de transferirla, ya sea a corto o largo plazo,
todo esto bajo el marco de la ley. Para ello, se establecieron las condiciones para
que el núcleo ejidal otorgue al ejidatario el dominio pleno sobre su parcela, si éste así
lo decide. Para la regulación de la serie de procedimientos que se han establecido en
la nueva Ley Agraria, se crearon instituciones como los Tribunales Agrarios, la
Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y la recomposición de otras
instituciones como la Secretaría de la Reforma Agraria, instituciones bancarias, entre
otras, aquí expongo a ustedes la siguiente pregunta ¿La participación de la
Secretaria Agraria es indispensable para el proceso de regularización PROCEDE?
No, ya vimos el procedimiento anterior y la SRA. no tiene participación directa alguna
salvo las funciones otorgadas por el titular del ejecutivo federal en su reglamento
58
interior y que por formar parte de la estructura del Gobierno Federal tiene la facultad
de ser la cabeza del Sector Agrario.
Otro punto que se destaca para brindar la seguridad tenencial consiste en que, los
planeadores de esta reforma, afirmaron que era de vital importancia el que los
posesionarios de tierras ejidales contaran con documentos validados por el Estado,
con los cuales se reconocerán los derechos que ejidatarios y comuneros tienen
sobre sus tierras. Como complemento a lo que establece la nueva Ley Agraria se
establece el Reglamento de la Ley Agraria en materia de Certificación de Derechos
Ejidales y Titulación de Solares. Este reglamento tiene como objetivo establecer los
procedimientos y lineamientos aplicables en la regularización de la tenencia de la
tierra ejidal y en la certificación de derechos ejidales y titulación de solares que se
realicen, de conformidad con lo establecido en el Capítulo II del Título Tercero, y
demás disposiciones relativas de la Ley Agraria (PROCEDE 1993).
En la construcción de la reforma al sector ejidal en México, como se ha visto a lo
largo de la historia, hubo dos posiciones muy marcadas. Una que se postulaba por
la transformación del ejido de un mero instrumento de control político hacia un
vehículo de expresión autónoma de las necesidades y participación democrática de
los campesinos (Cornelius, 1992:5). Por el otro lado, se encontraba el grupo
denominado "tecnócratas modernizadores" que estaban más interesados en los
aspectos de mercado, producción, flexibilización del marco legal en cuestión del
ejido, para permitir el acceso del inversionista privado dentro del sector rural,
particularmente en los ejidos productivos. Para ello, este grupo, encabezado por el
subsecretario de Agricultura, Luis Téllez, propuso que para crear las condiciones de
seguridad jurídica a los futuros inversionistas era necesario establecer y reconocer
los derechos de propiedad mediante un cuerpo de leyes acordes con la realidad. Con
ello se busca facilitar la participación de la sociedad civil y mercantil en el campo y
validar las formas de asociación entre ejidatarios y el sector privado, acciones que
anteriormente eran prohibidas por la Ley.
La nueva ley agraria, resultado de estas dos posiciones, resultó como lo señala
Cornelius "un razonable compromiso entre dos extremos: 1). Su status quo, y 2) la
abolición total del ejido como una forma de tenencia de tierra. Reforma que ha sido
59
descrita como bien balanceada entre el libre mercado y elementos de protección
social" (Cornelius, 1992:4).
Existe dentro de la nueva ley agraria una gama de cambios que vinieron a afectar no
solamente aspectos legales, sino también la organización y el funcionamiento de los
ejidos. Los juristas señalan que el concepto de ejido sigue siendo el mismo: forma de
tenencia de tierra donde la propiedad es comunal (el ejido es el representante legal)
con apropiación privada (cada ejidatario decide sobre el uso sobre su parcela); sin
embargo, se observan los siguientes cambios.
En primer lugar, se terminó con el reparto de tierras; don Andrés Molina y don Luis
Cabrera, cuando se conformó la Constitución de 1917, definieron al ejido como una
forma de redistribución de tierras entre los campesinos y al mismo tiempo estimular
la producción agrícola; por lo tanto, una de las características del ejido se concluyó
con la reforma de 1992.
Con referencia a las instituciones gubernamentales, se reformó principalmente su
actuación, ya que dentro de la nueva ley agraria su participación está más enfocada
a ser un consultor que a un ejecutor de acciones, aunado a que algunas de las
instituciones que brindaban asistencia a los ejidatarios, principalmente en lo
concerniente a la asistencia técnica, insumos, etc., han pasado a formar parte del
sector privado. Otro aspecto que se vio modificado fue el control político.
De Janvry (1997) explica que con la reforma al marco legal del artículo 27
Constitucional se afectó la función política que ha caracterizado la relación
ejidatarios-Estado, principalmente en su relación paternalista, controlando a través
de las distintas instituciones las decisiones que se tomaban dentro de las asambleas,
buscando siempre el apoyo de este sector social durante la época de elecciones a
través de concesiones económicas o de poder (Janvry, 1997:47). De esta forma, los
planeadores de la reforma reconocieron que el paternalismo del Estado hacia los
campesinos en lugar de beneficiar al sector social, de alguna forma vino a
perjudicarlo; Gordillo y otros de los que participaron en la reforma observaron que la
privatización del ejido venía a responder a las necesidades y a las movilizaciones
campesinas que se han dado en los últimos quince años citado por Cornelius
(1992:5). Con la reforma no se busca terminar con el ejido, ya que eso resultaría un
60
alto costo social, lo que se pretende es una reforma que otorgue autonomía a los
ejidatarios en su capacidad de decisión y darle legalidad a las prácticas de
transferencia y negociabilidad de la tierra que se ha estado presentando fuera del
marco de la ley.
En lo que concierne a la definición de derechos, una de las novedades de esta nueva
ley es que los derechos que los ejidatarios y comuneros tienen sobre la tierra son
definitivos, ya no existe la posibilidad de que les quiten la tierra algo que se hizo
realidad.
Anterior a la reforma del artículo 27 constitucional la tenencia de la tierra se definía
en tres regímenes: la pequeña propiedad, las tierras ejidales y las comunidades
agrarias, los cuales siguen vigentes dentro de la actual ley agraria. La primera
corresponde al régimen de tenencia privada; las dos últimas al régimen de tenencia
social. Anterior a la reforma se prohibía la renta de la tierra, la asociación entre
ejidatarios y particulares, y el Estado, la mediería e incluso la venta de tierras ejidales
y comunidades agrarias. Según el carácter de la ley, los derechos sobre estas tierras
de tenencia social eran inalienables, inembargables e imprescriptibles.
Ahora con la reforma, estos principios de inalterabilidad, imprescriptibilidad e
inalienabilidad que eran propios de las formas ejidales y otras formas de
repartimiento por medio de programas estatales, quedan sin vigencia; a este
respecto Calva (1993:42) señala que se ha cancelado el contrato social agrario ya
que vienen a terminar no sólo con los principios que reconocen la propiedad social
en México, sino además de suprimir el derecho de los mexicanos a poseer tierras, y
derriba los límites a la propiedad agraria privada, permitiendo, bajo la figura de
sociedades mercantiles la ulterior concentración de la tierra. Dentro de la ley agraria
de 1993 se menciona que ahora existe el reconocimiento a tres tipos de derechos
sobre la tierra ejidal que anteriormente no existía: a) un derecho colectivo del ejido;
b) un derecho sobre las tierras parceladas; y c). un derecho sobre las tierras que
constituyen el centro de población del ejido2. Con la reforma al 27 Constitucional se
2 (Ver anexo III) Los distintos tipos de derechos y tipos de tierras reconocidos por la ley agraria
vigente.
61
derogaron las siguientes leyes: la Ley Federal de Reforma Agraria (vigente en lo
concerniente a los asuntos cuyo trámite no hubiere concluido legalmente; artículo 3°.
transitorio de la Ley Agraria); la Ley General de Crédito Rural, la Ley de Terrenos
Baldíos, Nacionales y Demasías, y la Ley del Seguro Agropecuario y de Vida
Campesino (artículo 2° transitoria de la Ley Agraria); la Ley de Fomento
Agropecuario, salvo las disposiciones que rigen el FIRCO (artículo 6° transitorio de la
Ley Agraria), así como aquellas disposiciones legales que se opongan a las previstas
en la nueva ley (las disposiciones reglamentarias y administrativas continúan
aplicándose en los que no se opongan a la citada ley, en tanto no se expidan las
disposiciones correspondientes; artículo 2o. transitorio) Ley Agraria 1992.
La nueva Ley Agraria regula, fundamentalmente: las nuevas características y
modalidades de la propiedad de las tierras ejidales y comunales; a la asamblea,
como el órgano máximo de decisión, dotándola de amplias facultades que le
permitan conducirse con autonomía y tomar sus decisiones libre y
democráticamente; diversas formas asociativas, a partir de la decisión de los
ejidatarios, para el aprovechamiento de sus recursos productivos; los procedimientos
que permiten dar certeza y seguridad jurídica en la tenencia de la tierra ejidal y
comunal, que culminan en el otorgamiento de los certificados y títulos
correspondientes, y la creación de la Procuraduría Agraria, como órgano
descentralizado y del Registro Agrario Nacional, como órgano desconcentrado de la
Secretaría de la Reforma Agraria.
Las funciones y facultades de las dependencias y entidades que por su competencia
inciden en el ámbito rural, así como los procedimientos y criterios en materia de
justicia agraria (PROCEDE, 1993:12).
b) EL PROCEDE.
La existencia de seguridad en la tenencia de la tierra, ha sido la premisa para lograr
la modernización del campo. Esto conlleva a una serie de reformas del sector agrario
en cuanto a la regularización y certificación de tierras.
62
Actualmente, este tipo de programas de regularización de la tenencia de la tierra,
particularmente aquellas formas originadas a través de programas de reforma
agraria, son las que se han fijado como objetivo la expedición de títulos, con el
convencimiento de que al contar con un título de la propiedad existirá mayor
seguridad tenencial.
A principios de la década de los ochenta, este tipo de políticas de modernización del
campo se ponen de moda en los países latinoamericanos. En México, se inicia una
campaña favoreciendo este tipo de cambios que, de acuerdo al discurso político en
boga, estos nuevos certificados “ofrecen una mayor certidumbre” y por ende una
mayor participación de los sectores social y privado en el ámbito de la producción.
La importancia de este tipo de programas en pro de la modernización del campo es
que vienen a establecer con claridad un padrón de ejidatarios, así como un catastro
rural ejidal. De acuerdo a los nuevos términos de la ley agraria vigente, con el
programa de regularización (PROCEDE) además de determinar quiénes son los
poseedores de tierras ejidales, se especifica el tipo de derechos que tienen y como
deben ejercerlos; de igual forma, a través de la generación de certificados
parcelarios, se pretende formalizar la negociabilidad y las transferencias que se
realizan bajo formas consuetudinarias.
En suma, el concepto de propiedad se asocia generalmente al término de propiedad
privada individual; así como a los principios de posesión, usufructo, transformación y
enajenación, defensa y exclusión; y restitución e indemnización. Sobre todo, cuando
se le vincula con aspectos de efectividad y eficiencia del uso de los recursos. Sin
embargo, existen otras formas de propiedad, en las cuales también se observan los
derechos de uso, de negociación, de transferencia, así como la forma de posesión.
La diferencia entre las formas de propiedad existentes radica en el reconocimiento de
los derechos como son aquellos que son otorgados por una institución: formal
(Estado), y consuetudinario (sociedad), o con base en el uso y disfrute de la
posesión: totales (dominio pleno), y limitados (dominio parcial / compartido).
Asimismo se observa que el concepto de propiedad se relaciona con el de seguridad
tenencial. De igual forma se encontró que contar con el reconocimiento formal y
derechos totales, es decir, tener el reconocimiento y la validación del Estado, esto se
63
traduce en una mayor seguridad tenencial, la cual coadyuva a mejorar la
negociabilidad y la transferencia de la tierra. En ocasiones se presume entonces que
aquellos tipos de propiedad que cuentan con un reconocimiento consuetudinario y
derechos limitados, pueden crear una mayor incertidumbre tenencial. Sin embargo
cabe subrayar que el uso de procedimientos institucionales (formales) y
consuetudinario no son excluyentes, ya que coexisten en la práctica. Lo que puede
variar es cómo dentro de aquellos que disponen de sus derechos totales y cuentan
con una posesión formal, las posibilidades de negociabilidad y transferencias pueden
verse ampliados con respecto a los que cuentan con derechos limitados y poseen la
tierra en usufructo.
Wilson (1992) en su análisis de la incertidumbre de la propiedad comunal, señala
cómo dentro de la política salinista se veía a este tipo de propiedad de la tierra como
ineficiente para lograr el desarrollo y la modernización del sector rural, por lo que era
necesario sentar las bases para el desregulamiento jurídico y con ello lograr la
apertura de las tierras comunales al mercado. Sin embargo, un aspecto importante a
considerar es que este régimen de tierra contiene un componente histórico-cultural, y
que hasta la fecha ha funcionado como una entidad legal donde, de acuerdo a la ley,
el ejido funciona como propietario legal, y éste a su vez delega el uso a los miembros
(Wilson, 1992:299).
De acuerdo con Browley existen tres regímenes de tierra y uno de no propiedad, en
los cuales se podría englobar al ejidal, pero dadas sus particulares características,
éste podría ser un cuarto régimen de la categorización hecha por este autor Browley,
(1989:77). Considerando que la definición del régimen ejidal es de una Copropiedad
de derechos otorgados por el gobierno bajo un programa de reparto de tierras; las
reglas en su organización son establecidas por el Estado; sirve también como una
entidad política, social y de organización campesina; sus derechos son limitados
(Coles, 1993:231), de uso, en algunos casos se pueden presentar derechos
colectivos; ante la nueva Ley se les ha otorgado la facultad de negociar y de
transferir bajo ciertas condiciones; para ello el Estado otorga un certificado parcelario
para el caso de que continúe bajo el régimen ejidal, sin embargo también existe la
posibilidad de cambiar al dominio pleno. El reconocimiento de esta forma de
64
propiedad es consuetudinario (porque es reconocida por la comunidad), y oficial (el
Estado reconoce esta forma de propiedad). A diferencia del régimen privado, en
donde la forma de propiedad es individual observando criterios establecidos por el
Estado; su reconocimiento es oficial al contar con un título de propiedad otorgado y
validado por el estado, en donde se le transfieren los derechos de uso, de
negociación, de enajenación y transferencia ante otros individuos; es decir, como lo
señala Rendón (1986:112), detenta derechos totales sobre la propiedad.
En síntesis, en este capítulo se abordó el tema del ejido, su importancia dentro de la
cultura e historia de México; las leyes a las que ha originado esta forma de tenencia
de la tierra a partir de la revolución de 1910. De igual forma, se analizaron cuáles han
sido sus funciones, su participación dentro de la agenda política y su nuevo papel
dentro de la Ley Agraria de 1992.
Ahora veamos en detalle el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y
Titulación de Solares Urbanos (PROCEDE). Como se ha señalado, las reformas de
1992 respondieron a la necesidad de actualizar el ordenamiento jurídico. La Ley
Federal de Reforma Agraria había sido rebasada por la realidad. La escasa
disponibilidad de tierras afectables impedía cumplir la obligación constitucional de
entregar tierra a los solicitantes, al tiempo que generaba incertidumbre e inestabilidad
entre los pequeños propietarios. Ese ordenamiento jurídico, adecuado para otros
tiempos y necesidades, correspondía mal y de manera limitada a las demandas de
campesinos solicitantes de tierras y generaba obligaciones que al Estado le resultaba
imposible cumplir.
De acuerdo con los anteriores ordenamientos, la tierra de los núcleos agrarios era
propiedad de la nación y los ejidatarios y comuneros sus usufructuarios; la posesión
sobre sus parcelas era frágil y hasta podían ser privados de ellas por decisiones del
comisariado o de funcionarios públicos, no siempre apegadas a la justicia y el
derecho.
Frente a la presión demográfica sobre la tierra, la rigidez de la ley dio lugar a un
sinnúmero de acuerdos, transacciones y convenios no formales, que en los hechos
se tradujeron en una creciente inseguridad jurídica sobre la tenencia de la tierra,
resultando totalmente imposible tener un registro actualizado de la propiedad rural.
65
Con la Ley Agraria de 1992, las dependencias y entidades públicas carecen de
atribuciones para intervenir en la vida interna de los núcleos agrarios; en contraparte,
la asamblea ejidal o comunal, tiene un conjunto de responsabilidades, obligaciones y
facultades y es el órgano supremo en la vida de los núcleos. En este nuevo
ordenamiento, los avecindados tienen derechos de propiedad sobre el solar que
ocupan y de participación en las decisiones referentes a su lugar de residencia, a
través de la Junta de Pobladores. Asimismo, mediante cesión de derechos o por el
reconocimiento de la asamblea, pueden tener acceso a las tierras del núcleo agrario.
Bajo el principio de terminar con la inseguridad jurídica de la tenencia de la tierra y
con el fin de erradicar una de las causas principales de conflictos y controversias, se
ha buscado dar transparencia y normar al conjunto de transacciones y acuerdos que
tenían lugar en la práctica, para hacer del campo un espacio propicio para la
inversión y el desarrollo rural integral.
El marco legal agrario previó la certificación de los derechos parcelarios y la titulación
de los solares del asentamiento urbano, mediante la identificación de los núcleos
agrarios, la realización de diagnósticos sobre su situación y la sensibilización de sus
miembros. Fue así como, bajo la coordinación del Secretario de la Reforma Agraria,
la Procuraduría Agraria, el Registro Agrario Nacional y el Instituto Nacional de
Estadística, Geografía e Informática, instrumentaron el programa denominado
PROCEDE. Los primeros pasos, de carácter experimental, se dieron en
Aguascalientes, Campeche, Morelos y Sonora en 1992, y mediante la conformación
de un grupo interinstitucional se avanzó en su diseño, normatividad, instrumentación
y puesta en marcha. El 6 de enero de 1993 se publicó el reglamento de la Ley
Agraria en Materia de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares
Urbanos, que dio base legal a los trabajos del PROCEDE.
En sus inicios, el PROCEDE sólo era conocido por los campesinos mediante la
presencia e información de los visitadores de la Procuraduría Agraria. Pero a partir
de 1994 los ejidatarios empezaron a acudir en forma creciente a las oficinas de esa
institución en busca de apoyo para incorporar sus núcleos al programa, lo cual indicó
que la tarea promocional había sido acertada. Además se ha podido comprobar que,
con inusitada frecuencia, el programa ha convertido las asambleas ejidales en
66
auténticos foros de discusión de programas y proyectos relacionados con el
desarrollo local, experiencia que se registra incluso en aquellos ejidos que han
rechazado su incorporación al PROCEDE.
La mecánica de operación del PROCEDE considera una primera etapa en la que se
elabora un diagnóstico que permite identificar los principales problemas existentes en
el núcleo agrario, para así determinar si es posible llevar adelante la certificación de
derechos. En particular, es importante tener la certeza de que no exista rezago
agrario, conflictos de límites internos graves que impidan la regularización del núcleo
ejidal.
De manera simultánea con el diagnóstico, los visitadores de la Procuraduría Agraria,
realizan una importante tarea de sensibilización, para convencer a los integrantes
de los órganos de representación y a la asamblea ejidal de la importancia y
conveniencia de que su núcleo se incorpore al PROCEDE. Esta tarea es una de las
más importantes, en razón de que el PROCEDE es un programa estrictamente
voluntario.
La aceptación del PROCEDE por parte de la asamblea ejidal es el punto de partida
de un trabajo interinstitucional en el que los ejidatarios se involucran directa y
activamente. Al aceptar el programa, los ejidatarios adquieren el compromiso de
participar intensamente en los trabajos y recorridos para definir los límites de sus
ejidos, obtener la anuencia de sus colindantes, delimitar las áreas internas, definir la
ubicación y límite de las parcelas y elaborar el padrón de los sujetos de derecho de
cada núcleo.
Las acciones del PROCEDE que requieren de mayor esfuerzo y tiempo son las que
corresponden a los trabajos de la Comisión auxiliar, constituida por los miembros del
ejido; corresponden a la Comisión entre otras tareas, realizar los recorridos de los
linderos externos, amojonar los vértices de los polígonos, obtener la conformidad
expresa de los colindantes y participar en la elaboración del croquis a mano alzada.
Con ayuda de los demás miembros del núcleo, deben delimitarse las parcelas
individuales de los ejidatarios, las parcelas de destino específico, el área de uso
común y el área de asentamiento humano, así como los solares. Por último, la
67
Comisión también debe elaborar la lista de los sujetos de derecho, con las
identificaciones pertinentes de cada uno de ellos.
Al concluir esta tarea se convoca a una segunda asamblea ejidal que dictamina el
informe de la Comisión auxiliar. Para el mes de enero de 1997 se habían efectuado
15 405 asambleas de este tipo, equivalentes al 78.9% del total de los núcleos
agrarios incorporados al PROCEDE. Lograda la aprobación, se inicia el trabajo de las
brigadas del INEGI, encargadas de medir todas las superficies para la posterior
elaboración de los planos generales e individuales del ejido.
Ya con los planos y la identificación de todos los sujetos con derecho, se convoca a
una tercera asamblea que debe de aprobar la delimitación, destino y asignación de
la tierra. Para la realización de este evento se requiere que en primera convocatoria,
haya un quórum legal de 75% de los titulares de derecho, y para que sus acuerdos
sean válidos se requiere la aprobación por mayoría calificada de dos terceras partes
de los asistentes. En esta asamblea deben estar presentes un fedatario público y un
representante de la Procuraduría Agraria, encargado de vigilar el cumplimiento de la
legalidad.
Al finalizar la asamblea se extiende el expediente completo del ejido y se entrega al
Registro Agrario Nacional (RAN), que revisa toda la documentación, realiza todas las
inscripciones correspondientes y emite los certificados de Derechos Parcelarios, los
Certificados de Derechos de las tierras de Uso Común y los títulos de los Solares
Urbanos.
El PROCEDE ha penetrado exitosamente en la sociedad rural. De un total de 29 621
núcleos agrarios (ejidos y comunidades), la Procuraduría Agraria ha logrado
entrevistas y diagnósticos en el 92.8%. En 21739 núcleos los diagnósticos han sido
favorables, es decir, son aptos para la regularización, ya que no presentan rezago
agrario ni administrativo, ni conflictos significativos externos o internos.
Las acciones del PROCEDE se han efectuado en 2 032 municipios, lo cual significa
que el 88% del universo municipal ha recibido por lo menos en una ocasión a los
visitadores de la Procuraduría Agraria. El dato reviste en sí mismo un gran
significado, debido al carácter voluntario del programa.
68
El 66% de los núcleos se ha incorporado al PROCEDE en asambleas convocadas
por sus integrantes. Se han realizado 19 534 asambleas de anuencia; 96% de los
ejidos decidió incorporarse al programa y 4% decidió no hacerlo. En 1996 el
programa concluyó con la certificación de los ejidos de Tlaxcala que decidieron
participar, durante 1997 quedaron concluidos los trabajos de certificación de
derechos ejidales en Aguascalientes y Coahuila.
En términos globales, al concluir 1996 se habían expedido certificados y títulos para
13 021 núcleos, lo que equivale al 47.8% de los ejidos, amparando una superficie de
27 765 000 hectáreas. Para el año 2000 fecha en la que se concluye esta
investigación, el programa certificará a todos los ejidos y comunidades que lo
soliciten.
La Ley Agraria faculta a los integrantes del núcleo ejidal para que delimiten y
destinen sus tierras de manera libre y como mejor les convenga, ya sea como
parcelas individuales y de destino específico, tierras de uso común y superficie de
asentamiento humano. Hay un conjunto de ejidos en los que por decisión de su
asamblea se llevó a cabo solo una delimitación parcial, por lo que para concluir su
regularización es preciso realizar labores complementarias. En esta situación se
encuentran cerca de 280 núcleos, aún en la mayoría de ellos ya se concluyó el
informe de la Comisión Auxiliar y los trabajos de medición.
Frente a sus innegables éxitos, el PROCEDE enfrenta dificultades de muy variado
orden. En su primer año de operación, los problemas principales estaban vinculados
con la inexperiencia institucional, los viejos conflictos agrarios, las dificultades
derivadas de la recopilación y ordenamiento de la documentación básica de los
ejidos y las contingencias ocasionadas por los ciclos productivos del campo y las
condiciones climatológicas.
A la fecha, la mayoría de estos problemas se ha sorteado con relativo éxito, lo cual
se debe sobre todo a la experiencia adquirida y a la ampliación de la infraestructura
de las instituciones participantes. La mayoría de los problemas de ahora se asocia
con las controversias relacionadas con la indefinición de límites. Por ejemplo, de un
total de 9 409 núcleos con problemas para continuar el PROCEDE, 2 579 (27.4%)
tienen conflictos de límites. En una proporción mucho menor, en 1 817 núcleos los
69
problemas se asocian con el rezago agrario o administrativo y en otros casos, los
problemas derivan de conflictos entre los órganos de representación de los ejidos y
sus miembros. Estos problemas provocan retraso, suspensión o cancelación de los
trabajos del programa. Para enfrentarlos, las instituciones del Sector Agrario adecuan
su normatividad y ajustan y reorientan sus criterios y procedimientos, a fin de
regularizar a todos los ejidos que los soliciten.
Después de cuatro años (1993-1997) de operación del PROCEDE, se puede afirmar
que la totalidad de los ejidos ha sido diagnosticada, más de la mitad están medidos y
el 47.8% han sido certificados y titulados. A partir de estos avances, a fines de 1997
la regularización abarcará poco más del 60% de los núcleos ejidales. Ello significa
regularizar 3 622 núcleos, celebrar 3 106 asambleas de información y anuencia;
realizar trabajos de la comisión auxiliar en 3 478.
En la tabla estadística siguiente se transparentan los problemas marginales que se
presentaron en el proceso de regularización, y que provisionalmente se les considera
de baja incidencia respecto a las magnitudes federales del Programa.
70
PROBLEMÁTICA AGRARIA DETECTADA CON EL PROCEDE
CAUSAS TOTAL PORCENTAJE
RELATIVO
Controversias con colindantes 2579 27.40
Rezago agrario o administrativo 1817 19.31
Conflicto entre órganos ejidales y miembros del
núcleo
957 10.17
Desconfianza o aspectos socioeconómicos y
políticos
859 9.13
Por invasión o despojo 491 5.22
Ejidos conurbanos, costeros, forestales, etc. 442 .71
Por división de los ejidatarios 322 3.42
Por juicios pendientes de resolución 287 3.05
Por división de ejidos, fusión y otros casos 237 2.52
Otras 13 causas 1418 15.07
T o t a l 9409 100.00
Núcleos; medir 2 897 ejidos y comunidades, y realizar 3 221 asambleas de
delimitación, destino y asignación de tierras. Es mucho lo que se ha avanzado, pero
aún falta por hacer.
c) Titulación de solares.
Cuando se habla comúnmente del reconocimiento de los derechos de propiedad se
establece un nexo inmediato con el concepto de seguridad tenencial. Wachter
(1992:49) menciona que existen tres tipos de derechos de propiedad reconocidos: (a)
derechos de uso, traducidos en legítima posesión; (b) derecho de obtener ingresos
de esa posesión, así como la de poder estipular términos de uso; es decir, el derecho
de negociar con otros individuos; y (c) enajenar y transferir derechos de su propiedad
a otros individuos, ya sea a corto o largo plazo. Estos derechos existen
indistintamente de los sistemas de reconocimiento establecidos ya sean estos: (1) los
71
aceptados por las normas sociales -derechos informales -, y (2), los derechos
formales o reconocidos por el Estado, mediante un documento oficial emitido a través
de sus instituciones, como el Registro Público de la Propiedad o la Oficina de
Catastro.
Para el reconocimiento formal (estatal), es necesario contar con un documento que
valide la propiedad, el cual generalmente se le conoce como título de propiedad.
Utilizando la definición de Stanfield (1986:1), un título es “un documento que certifica,
dentro de un sistema legal, que un individuo o grupo de individuos tienen derechos
de propiedad sobre una cierta unidad de tierra”. Este documento testifica y valida
ante la sociedad, las instituciones y las autoridades, los derechos que un individuo
posee sobre esa propiedad.
El reconocimiento consuetudinario no requiere de una validación oficial del Estado
para certificar los derechos que el individuo o grupo profesa sobre la unidad de tierra
que maneja. El reconocimiento es en su mayoría de carácter social, a partir de las
prácticas establecidas y “validadas” por las comunidades. Éstas reconocen los
derechos que sus miembros “dicen” tener sobre las unidades de tierra. Este tipo de
reconocimiento se desarrolla dentro de un marco de obligaciones y
responsabilidades según las prácticas histórico-sociales.
Definiendo las formas consuetudinarias, Coles (1993:220), señaló que el
reconocimiento consuetudinario de un derecho no es una garantía legal sobre el uso
exclusivo, pero sí representa la aceptación por parte de la comunidad y en términos
de transferencias reconocen como propietario al individuo que tiene la posesión.
El reconocimiento de los derechos puede ser de dos tipos: totales y limitados. Los
derechos totales se asocian principalmente con el dominio pleno que se ejerce sobre
la propiedad, es decir, el poder que uno tiene sobre una posesión para enajenarla o
percibir todos sus frutos, excluyendo de su uso a los demás. El propietario puede
hacer uso de tierra de la forma en que mejor le convenga a sus intereses Rendón
(1986:30), o sea, el propietario tiene derechos totales, ilimitados sobre el disfrute y
uso de su propiedad. Y, los derechos limitados, son aquellos que a diferencia de los
anteriores, implica un dominio parcial o compartido Coles (1993:110). Entre éstos se
pueden mencionar contratos de usufructo, renta y aparcería.
72
La posesión total (o formal) de la tierra corresponde de cierta forma a lo que
conocemos como propiedad privada. Cuenta generalmente con un documento oficial
que otorga la evidencia de la propiedad y con ello las formas de transferencias y
negociabilidad se realizan sobre una base de seguridad Chávez (1982:187-188). Se
han efectuado estudios sobre la seguridad de la tenencia de la tierra, que concluyen
que el contar con una posesión legal documentada, mejorará la negociación
incrementando la inversión, el uso de nueva tecnología y la disponibilidad de
recursos. En tanto que las formas de posesión que no cuentan con estos
documentos oficiales presentan problemas para incentivar su desarrollo.
La posesión de tierra informal o conocida también como forma consuetudinaria, no
cuenta con la aprobación tácita del Estado, sin embargo esto no necesariamente
significa que no sean reconocidas, ya que la existencia de estas formas pueden ser
validadas por éste a través de legislaciones y/o por la sociedad a través de la
costumbre, definida como “una norma que se constituye por dos elementos. Uno es
externo, de hecho, que consiste en la repetición constante de una serie de actos
semejantes... Y un segundo elemento, que asegura que una costumbre responde a
cierta y determinada necesidad jurídica” Chávez (1982: 95).
Dentro del sistema consuetudinario también se llevan a cabo formas de
transferencias, como renta, aparcería, venta, entre otros, los cuales se realizan sin
contar con un documento oficial. Estas transacciones se realizan en términos de
común acuerdo entre los interesados, incluso en algunas ocasiones utilizan canales
oficiales para “darle mayor legalidad” a la transferencia. Indudablemente, estas
transacciones no se encuentran registradas ante el Registro Público de la Propiedad,
institución autorizada para contabilizar dichas transacciones. Estos documentos sólo
tienen validez dentro de la comunidad, pero no así para instituciones públicas o
privadas, ya que este documento no tiene un carácter de “negociable”.
El uso de procedimientos consuetudinarios e institucionales para la transferencia de
la tierra, se diferencian en cuanto al tipo de derechos que detentan. Es sabido que
para aquellos que solo disponen de sus derechos de usufructo se reduce la
negociabilidad de la tierra. Para aquellos que cuentan con la posesión formal en
dominio pleno, sin embargo, las posibilidades de negociabilidad se ven ampliadas.
73
En las formas consuetudinarias, ocasionalmente también se genera documentación,
en algunas formas de transferencias. Este documento, conocido como documento
privado es una forma de contrato, letra de cambio, etc., que se efectúa ante otros,
algunas veces ante una autoridad municipal, ejidal o un notario público en presencia
de testigos. Existen otras formas de negociación en las comunidades agrarias, donde
no es necesario firmar documento alguno, ya que éstas se realizan a través de un
consentimiento mutuo, conocido también como un “trato a la palabra”. Coles
(1993:146) menciona sin embargo, que tanto las formas consuetudinarias como las
institucionales no son excluyentes, sino que coexisten en la práctica. Es decir, dentro
del marco tempo-espacial, estas dos formas de reconocimiento de derechos -
consuetudinarios y estatales- se manifiesta, especialmente en aquellos casos de
transición de formas de registro y certificación de tierras, en las que se pretende
incorporar esas formas consuetudinarias dentro de un proceso institucional, que
estará administrado por dependencias que a partir de la instrumentación de un
título/certificado sobre la propiedad (parcela), donde existirá un catastro rural
rectificado, se evitarán conflictos agrarios emanados de una indefinición de límites de
la propiedad que a cada uno de los individuos corresponde, los cuales se plasman en
un documento.
Además, parecería ser que la emisión de un documento privado o mediante
negociaciones verbales son formas que tienden a ser menos complicadas para los
campesinos, son más baratas y consumen menos tiempo. Además, estas
transacciones por lo regular obedecen a tradiciones ya establecidas en la
comunidad, con las cuales los campesinos se sienten más familiarizados,
considerándola, además, segura. En cambio, el seguir los canales establecidos por
el Estado significa un trámite complicado, que en ocasiones desconocen y para el
cual se ven obligados a contratar los servicios de una persona que les auxilie en todo
el proceso administrativo que conlleva. Generalmente esta forma implica una serie
de costos y trámites administrativos que influyen posteriormente como factores para
que persistan las formas consuetudinarias en la realización de transacciones, tanto
comerciales (ventas, rentas) como personales (herencias, préstamos) en la
actualidad.
74
En este sentido, Coles (1993:147) menciona que para el caso de Honduras, la
esencia de las formas consuetudinarias se expresan a través del valor social de la
transacción, es decir, por lo regular estos convenios se llevan a cabo dentro de un
círculo familiar o de amistades muy cerrado, los cuales participan en todo el proceso,
y en donde el contrato en muchas ocasiones se trata verbalmente, sin algún
documento de por medio, contando con la participación de los miembros de la familia
como testigos. Estos contratos, se realizan en términos de buena voluntad, a la
palabra.
75
II. La Regularización de las Comunidades Campesinas.
a) Participación de las organizaciones campesinas.
Los avances de PROCEDE se refieren básicamente a los núcleos registrados bajo el
régimen ejidal. Sin embargo, muchas comunidades han solicitado la regularización
de sus tierras conforme a la nueva Ley Agraria.
La comunidad es una figura jurídica establecida en la constitución y una forma de
tenencia de la tierra que ampara su posesión con una resolución Presidencial, o de
los Tribunales Agrarios, de confirmación, de reconocimiento y titulación o de
restitución de bienes comunales o por la conversión del régimen ejidal o comunal.
Aunque en muchos casos es difícil distinguir en la práctica a los ejidos de las
comunidades, hay diferencias importantes. Por ello la regularización de las
comunidades no culminará necesariamente con la expedición de documentos que
amparen derechos individuales, pues regularización y certificación son dos
conceptos diferentes, a los que corresponden distintas acciones. La regularización
implica la definición e identificación precisa de las tierras, evitando o solucionando
con ello conflictos con otros núcleos agrarios, con propietarios agrarios privados o
dentro de la propia comunidad. La certificación se materializa en la expedición de
documentos que indica la asignación de derechos individuales y de uso común.
Para lograr lo anterior se requiere obtener las carpetas básicas de las comunidades,
elaborar o modificar los estatutos comunales, actualizar los padrones de comuneros,
verificar la legalidad y vigencia de los órganos de representación y realizar el
diagnóstico socio jurídico de cada comunidad.
Es común identificar los términos comunidad y comunidad indígena. Sin embargo,
casi la mitad de las comunidades se encuentra en municipios que tienen menos del
30% de población indígena, mientras por otro lado existe cerca de cinco mil ejidos en
municipios que tienen 30% o más de población indígena. Estos datos indican que
muchas comunidades indígenas pueden estar constituidas como ejidos, que no todas
las comunidades tienen población indígena ni todos los poblados indígenas tienen
76
como forma de tenencia la de comunidad. Es más, en algunos lugares del país los
miembros de las comunidades indígenas son pequeños propietarios.
Es explicable que se haya usado el calificativo de agraria para distinguir a la
comunidad de las demás connotaciones que pueden tener el término (v. gr.,
comunidad de abogados, comunidad eclesiástica, hasta comunidad nacional). Es
por esto que, cuando se desee usar el término “comunidad agraria”, deban tomarse
en cuenta las formas de organización para la producción, distribución y reciprocidad
en el intercambio de los bienes y el trabajo, que expresan una dimensión
sociocultural: instituciones, ceremonias, tradiciones y costumbres compartidas que
consagran y confirman los derechos y obligaciones de los comuneros. Estas
características no se presentan en todas las comunidades, porque se han ido
perdiendo o porque nunca las tuvieron.
Los pasos principales para llevar a cabo el PROCEDE en las comunidades son:
a) regularizar el padrón de comuneros
b) delimitar el polígono exterior, y
c) delimitar el polígono de la zona de asentamiento humano.
También se considera la posibilidad de que los comuneros manifiesten su deseo de
contar con la delimitación de las grandes áreas del núcleo, e incluso con certificados
de tierras de uso común y parcelario, en virtud de que la comunidad se encuentre
parcelada y ello va en contra de sus usos y costumbres.
Los núcleos agrarios cuya forma de tenencia de la tierra es la comunal presentan
diversas características que conviene tomar en cuenta en el proceso de
regularización.
Por ejemplo, si tienen población indígena, si son más de 500 comuneros, si abarca
una zona urbana o boscosa, si existen sitios arqueológicos, áreas naturales
protegidas o anexos con vida independiente, por mencionar algunas. No obstante, se
consideró pertinente elaborar un procedimiento en sus líneas generales muy
semejante al PROCEDE de los ejidos. Las diferencias se refieren a las
77
peculiaridades que se pueden encontrar en las comunidades, en particular la falta de
actualización del padrón de comuneros y la importancia del estatuto comunal.
Durante 1966 se realizaron talleres de capacitación para efectuar pruebas piloto en
Oaxaca, Chihuahua y Sonora, a los que asistió personal de todas las Instituciones
involucradas. La prueba piloto se dividió en tres fases que corresponden a tres
segmentos de procedimientos generales operativos, lo cual permitió evaluar cada
fase concluida y hacer los ajustes necesarios para programar su generalización al
resto de comunidades que voluntariamente solicitó su incorporación al programa.
De las comunidades que entraron en esta primera fase de la prueba piloto, el 35.3%
está en municipios con población indígena. En ellas se probó el procedimiento
general operativo; se tuvo particular cuidado en detectar si es conveniente hacer
modificaciones al procedimiento, para garantizar el respeto a los usos y costumbres
de los pueblos indígenas.
Es observable que las ocho entidades seleccionadas para realizar pruebas piloto
durante el primer semestre de 1997, tienen 1554 comunidades que representan el
71.68% del total de 2168 comunidades de derecho del país. Para julio de 1997, una
vez agotadas las tres fases de la prueba piloto, se generalizó el PROCEDE en
comunidades de toda la República Mexicana.
En el caso de los núcleos, como sabemos, desde 1917 hasta 1992 el Estado
intervino directamente y excesivamente en la vida de los ejidos y comunidades. De
hecho, se requirió la autorización expresa de alguna dependencia de Gobierno
Federal no sólo para las cuestiones importantes en las que se decidieron aspectos
trascendentes para la vida de los núcleos agrarios, sino también para asuntos de
segunda importancia o de mero trámite.
La burocracia generó así, de manera consciente e inconsciente, un conjunto de
problemas cuya superación llevó tiempo y requirió esfuerzos orientados a fin de que
en realidad se obtuvieran los resultados esperados.
La información estadística recopilada por el PROCEDE, por la actuación de la
Procuraduría Agraria en materia jurídica por las inscripciones efectuadas en el RAN y
por la cédula que levantó el INDA, permitieron dibujar con mayor precisión los
problemas que aquejaron al sector agrario en su conjunto.
78
Dejando aparte los temas de ordenamiento de la Propiedad Rural, son seis los
asuntos relativos a la vida interna de los núcleos agrarios que requirieron atención
específica, pues de lo contrario el esfuerzo realizado en la ejecución del PROCEDE
podría perderse en el mediano plazo. Al efecto, cabe recordar que la regularización
de la propiedad ejidal y comunal, necesaria por sí misma, es también la base de las
nuevas acciones emprendidas en los núcleos agrarios para una buena explotación
de los recursos. Es por ello indispensable trabajar en varias líneas con el propósito
de fortalecer su vida interna:
a) Elaboración o actualización de reglamentos internos y estatutos comunales.
b) Implantación del libro de registro.
c) Implantación del libro de contabilidad y administración
d) Designación y depósito de la lista de sucesores.
e) Constitución de junta de pobladores
f) Actualización y renovación de órganos de representación y vigilancia.
La magnitud de la tarea por realizar es muy grande, pero sobre todo es de orden
inductivo. Son los propios ejidos y comunidades los que deben atender esos seis
aspectos con el apoyo, la asesoría y en su caso capacitación por parte de las
instituciones del sector agrario, en especial la PA el RAN y el INDA, que al efecto
suscribieron a mediados de 1996 un documento en el que establecen las bases de
colaboración de esa materia.
Reglamento interno.
El núcleo agrario es una forma organizativa del sector social rural, cuyo objeto
principal es el aprovechamiento de los recursos que le fueron dotados para satisfacer
fines comunes. Para ello es necesario contar con la participación voluntaria, solidaria
y comprometida de sus integrantes, así como disponer de los instrumentos
organizativos que permitan conducir, ordenar y regular dicha participación.
79
Los ejidos y comunidades son, ante todo, agrupaciones humanas cuyo interés
fundamental y común es la tierra que se le ha dotado, reconocido o restituido por el
Estado. Tienen personalidad jurídica, propia, y por ende, separada o independiente
de la de sus miembros. Es un grupo de personas que real o potencialmente convive
con base en la tierra que se les ha entregado; es también una unidad productiva
constituida por agentes económicos que pretenden optimizar el uso de la tierra y el
aprovechamiento de sus recursos.
La fracción VII del artículo 27 Constitucional, subraya la naturaleza social del ejido y
la comunidad y les reconoce expresamente su personalidad jurídica. Los atributos
fundamentales del núcleo agrario como persona moral, los determina el texto
constitucional, que reconoce expresamente a la asamblea general del ejido o
comunidad como su órgano supremo y al comisario ejidal o de bienes comunales
como el representante y órgano ejecutivo del núcleo.
Como persona moral la actualización del núcleo está limitada a su objetivo legal y a
la voluntad de sus integrantes. La ley agraria es deliberadamente parca con respecto
de su configuración, con el propósito de no interponer moldes rígidos a la figura del
ejido y de comunidad y dejar a la voluntad de las partes el diseño de su objeto, su
estructura y su operación, considerando la complejidad y la enorme diversidad del
país y por tanto de los ejidos y comunidades. Así, el núcleo agrario puede
constituirse y funcionar como lo deseen sus integrantes, siempre y cuando no se
violen los límites que impone la ley.
En lo que toca a la organización interna la voluntad de los ejidatarios o comuneros se
expresa en su reglamento interno o estatuto comunal, para cuya validez legal sólo
basta que esté aprobado por la asamblea e inscrito en el RAN.
El reglamento interno o estatuto comunal es el instrumento jurídico formal de
organización en el que se establecen las reglas y normas que regulen la
organización económica y social del núcleo de población y de sus miembros; de la
asociación, uso y disfrute de sus recursos y bienes productivos, de la
comercialización de los bienes que produzcan y la prestación de los servicios; de las
formas de organización para explotar sus recursos y la distribución de los beneficios
generados; de las relaciones económicas y sociales entre sus miembros y de las
80
relaciones productivas, financieras y comerciales que establezca el ejido o
comunidad con otros sujetos agrarios o con terceros.
El reglamento interno o estatuto comunal debe ser convenido democráticamente, es
susceptible de modificación y constituye un documento guía y de consulta, de estricto
cumplimiento para todos los integrantes del núcleo. Los apartados que debe
contener son:
1) Las bases generales para la organización económica y social del núcleo.
2) Los requisitos para admitir nuevos ejidatarios o comuneros.
3) Otras disposiciones cuya inclusión esté determinada por la leyes o las que el
propio núcleo considere importante fijar, de acuerdo con sus particularidades.
De conformidad con la Ley Agraria, los órganos de decisión, ejecución y vigilancia
son, respectivamente, la Asamblea, el Comisariado Ejidal o de Bienes Comunales y
el Consejo de Vigilancia. La Ley establece las funciones generales que
corresponden a cada uno de ellos.
La cédula de información básica levantada por el INDA en 1996 señala que sólo
45.5% de los núcleos declaró tener reglamento interno o estatuto comunal. Más
grave aún es que poco menos de la mitad están desactualizados, pues fueron
elaborados y aprobados al tenor de lo que establecía la Ley Federal de Reforma
Agraria y que muy pocos están inscritos en el RAN; por lo que sólo tienen validez
interna y no frente a terceros.
Libro de registro.
La Ley Agraria determina que en cada núcleo agrario el Comisariado tiene, entre
otras obligaciones, la de llevar y tener actualizado un libro de registro de titularidad
de Derechos, en el que deben asentarse los nombres y datos básicos de todos los
ejidatarios o comuneros y posesionarios. La instrumentación y uso de este libro
permite tener el registro de los titulares de las características de las parcelas y de los
actos jurídicos que creen, modifiquen, transfieran o extingan derechos.
81
Pese a su importancia, sólo el 12.7% de los núcleos agrarios declaró tener libro de
registro; sobresale Durango (71.4%= y en sentido contrario Coahuila (0.56%) y
Quintana Roo (0.36%).
Libro de contabilidad y administración.
Los ejidos y comunidades, como personas morales que son, realizan actos de
administración que deben estar debidamente registrados. Ello permite dar una
utilización racional y razonable a los recursos naturales que pertenecen al núcleo en
su conjunto y rendir cuentas a la Asamblea respecto de los ingresos y egresos que
se dieron en un lapso determinado, así como su situación financiera.
En muchos núcleos agrarios hay inconformidad de sus miembros respecto del uso de
recursos y la rendición de cuentas de los comisariados. Pese a ello, sólo el 16.1% de
los núcleos dijo tener libro de administración y contabilidad. Destacan Aguascalientes
(86.9%) y Colima (62.8%) pero Yucatán (0.97%) y Nuevo León (1.31%) tienen los
registros más bajos.
Designación de sucesores
La Ley Agraria establece que los ejidatarios, comuneros y posesionarios pueden
designar libremente a las personas que heredarán sus derechos como miembros del
núcleo, así como la titularidad de las parcelas y el usufructo de las tierras de uso
común. Cuando el ejidatario o comunero no designa sucesores, a su fallecimiento
debe acudirse al Tribunal Unitario Agrario que corresponda, como autoridad
competente para decidir a quién le corresponden los derechos del ejidatario,
comunero o posesionario fallecido.
El depósito de la lista de sucesores en el RAN tiene una importancia inocultable,
pues reduce el número de controversias entre los herederos, que siempre requieren
de la sanción de un Tribunal. Según el VII Censo Ejidal, los ejidos y comunidades
cuentan con 3 247 000 integrantes. Los datos del PROCEDE, por su parte, señalan
que casi el 20% de los ejidatarios y posesionarios tienen más de 65 años, es decir,
82
que están en la última etapa de su vida, sobre todo si se toma en cuenta que la
esperanza de vida al nacimiento se estima actualmente en 67.2 años. Lo anterior
significa que es previsible suponer el fallecimiento a corto plazo de más de 650 000
ejidatarios. Si se aplicara la tasa de mortalidad general del país (5.2%) en 1990,
anualmente fallecerían unos 162 000 ejidatarios y comuneros de todas las edades.
La elaboración y depósito de listas de sucesores es una tarea que reviste un rango
excepcional, pues sólo así podrá reducirse el riesgo de una nueva irregularidad en la
titularidad de derechos por la indefinición de los herederos, así como disminuir el
número de estos casos que deben dirimirse ante los tribunales.
b) Las juntas de pobladores.
La Ley Agraria también establece que en los núcleos agrarios puede constituirse, por
voluntad de sus asambleas, la Junta de Pobladores, instancia organizativa que da
reconocimiento a los miembros del núcleo de población que no tienen la calidad de
ejidatarios o comuneros. A través de éstas se les otorga a sus integrantes el derecho
de participar en las decisiones que atañen a la comunidad en su conjunto, cuestiones
que en general versan sobre las tierras del asentamiento humano, es decir, sobre el
poblado y sus servicios públicos. Este órgano de participación comunitaria está
integrado por ejidatarios o comuneros y avecindados.
La Ley sólo establece las reglas mínimas para la organización de la Junta de
pobladores. Señala que su integración y funcionamiento se determinará en el
reglamento que al efecto elaboren sus miembros y podrá tener las comisiones que se
juzguen necesarias para gestionar la atención de los asuntos que interesan a los
pobladores. Dentro de sus funciones se prevén las necesarias para participar y
coadyuvar al mejoramiento de la vida del poblado, pero se limita claramente su
alcance, ya que las tierras en que se asienta el poblado son propiedad del ejido o
comunidad.
A pesar de que la Junta de Pobladores está prevista en la Ley Agraria, su
constitución ha tenido muy poco eco entre los núcleos agrarios del país, pues menos
83
del 3% de los ejidos y comunidades manifestaron contar con ésta instancia de
participación vecinal.
c) Actualización de órganos de Representación.
Para que un núcleo agrario tenga una vida interna sana, propiciadora del desarrollo
rural, no sólo requiere contar con instrumentos y mecanismos apegados a la ley,
adecuados a sus características y respetuosos de sus costumbres y tradiciones.
También necesita de la permanente y sistemática renovación de los órganos que lo
representan, en especial del Comisariado Ejidal o del Bienes Comunales.
La vida rural mexicana es muy rica y variada. Las costumbres y tradiciones no son
las mismas en el sur que en el norte; en la vertiente del Pacífico, la mesa central, el
Golfo o el Caribe. En algunas regiones tiene mucho peso la experiencia y, por lo
tanto, las personas de más edad son quienes reciben el encargo de conducir y
representar a un poblado.
En otras zonas también se da especial consideración a los conocimientos, el éxito
personal y la capacitad económica individual.
Según la encuesta del INDA, el 96.4% de los ejidos y comunidades cuenta con
comisariado y consejo de vigilancia. Sin embargo, al momento de levantar la cédula,
casi 30% de los núcleos tenían vencida la vigencia de sus órganos de
representación y vigilancia, situación que pueden estar vinculada tanto con el respeto
a los más viejos como con la presencia del cacicazgo.
La superación de esta cuestión, además de ser una obligación de ley para los
núcleos agrarios que la padecen, es también una actitud de democracia que no se
contrapone con el respeto a los mayores y más sabios.
84
III. La Situación Actual de los Núcleos Agrarios en Colima3.
En Febrero de 2000, se cumplieron 8 años de la puesta en marcha de una nueva ley
agraria que vino a poner fin a toda una etapa de reparto de tierras durante el
presente siglo. El proceso se inició prácticamente en 1915, con la promulgación de la
Ley Federal de Reforma Agraria del 6 de Enero durante el período del Presidente
Venusiano Carranza. Finalmente en 1991, el Presidente Carlos Salinas de Gortari
envió al Congreso de la Unión la iniciativa de reformas que modificarían al Artículo 27
constitucional para dar por concluido el reparto agrario.
En Colima a partir de ese tiempo fueron creados nuevos núcleos agrarios y
comunidades, para obtener a la fecha un total de 161 ejidos y 2 comunidades, se
encuentran certificados 156 núcleos agrarios, lo que representa un avance del 95.70
% del universo total de núcleos agrarios en la Entidad.
Núcleos agrarios pendientes de certificar: 7
Núcleos agrarios certificados: 156 (ver gráficas anexas)
DOCUMENTOS EXPEDIDOS: 43,115 CERTIFICADOS PARCELARIOS: 21,332 CERTIFICADOS DE USO COMUN: 5,346 TITULOS DE PROPIEDAD: 16,437
3La información, fue obtenida en el Sector Agrario: Procuraduría Agraria, Reforma Agraria, Registro Agrario e
INEGI.
85
ESTRUCTURA AGRARIA EN EL ESTADO
SUPERFICIE EJIDAL 310,479 HA. 161 EJIDOS
SUPERFICIE COMUNAL 6,130 HA. 2 COMUNIDADES
SUPERFICIE DE PROPIEDAD PRIVADA
189,704 HA. 3,888 PREDIOS RUSTICOS
SUPERFICIE DE OTROS (ZONAS URBANAS, ZONAS FEDERALES, ETC.)
40,287 HA. 275 PREDIOS
SUPERFICIE ESTATAL 546,600 HA. 163 NUCLEOS AGRARIOS
0
5,000
10,000
15,000
20,000
25,000
43,115
CERTIFICADOS PARCELARIOS 21332
CERTIFICADOS DE USO COMUN 5346
TITULOS DE PROPIEDAD 16437
86
COMPOSICION DE LA PROPIEDAD SOCIAL EN EL ESTADO.
CONCEPTO HECTAREAS
EJIDOS 310,479
COMUNIDADES INDÍGENAS 6,130
TOTAL 316,609
Los 7 núcleos agrarios que se encuentran pendientes de Certificar al Cierre del
Programa, en conjunto cuentan con superficie de 18,498-58-20.45 hectáreas, que se
distribuye de la siguiente manera:
No. Núcleo Agrario Municipio Superficie (ha)
1.- NCPE EL CAMPANARIO ARMERIA 900-16-13.00
2.- COMUNIDAD INDIGENA DE ZACUALPAN
COMALA 5,938-38-56.00
3.- LIC. MIGUEL DE LA MADRID H. MANZANILLO 7,357-00-00.00
4. EL FRESNO MINATITLAN 337-00-00.00
5.- CALLEJONES TECOMAN 43-15-32.00
6.- SAN MIGUEL DEL OJO DE AGUA TECOMAN 3,432-88-19.45
7.- JULUAPAN VILLA DE ALVAREZ
490-00-00.00
SUPERFICIE TOTAL: 18,498-58-20.45
87
IV. Avances y Retrocesos del PROCEDE
a) Los centros agrarios con litoral
Coordinar acciones para la formulación y operación en el estado de Colima del
Programa Nacional de Atención a Zonas con Litorales con el Gobierno Federal a
través de las Secretarías de la Reforma Agraria, de Relaciones Exteriores, de
Desarrollo Social, de Medio Ambiente y Recursos Naturales y de Turismo; la
Procuraduria Agraria, la Comisión para la Regularización de la Tenencia de la Tierra,
Nacional Financiera en su carácter Fiduciaria del Fondo Nacional de Fomento al
Turismo y también del Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal, el Gobierno
del Estado y los Municipios de Manzanillo, Armería y Tecomán.
Dicho programa parte de un diagnóstico en ejidos con litoral que presentan un
mercado de tierras en ocasiones simulado, con notoria desventaja para sus
propietarios, sin responder a una política de ordenamiento territorial, planeación
urbana y desarrollo sustentable, lo que ocasiona la realización de acciones al margen
de la ley.
b) El Programa Nacional de atención a zonas con litorales en Colima
Objetivo del Programa:
Regularizar la tenencia de la tierra, combatiendo la ilegalidad en las transacciones
sobre la propiedad ejidal.
Promover el ordenamiento de las actividades productivas y los usos de suelo,
garantizando el aprovechamiento sustentable, la protección y conservación de los
recursos naturales y de los ecosistemas costeros.
Impulsar la inversión en un marco de equidad y legalidad para las partes.
Proteger los ecosistemas y recursos naturales costeros.
Mejorar el nivel de vida de la población de los destinos turísticos.
88
Núcleos Agrarios colindantes con Litoral
Municipio Armería: Cuyutlán, Independencia y Luis Echeverría Álvarez.
Municipio Manzanillo: Campos y Centinela de Abajo.
Municipio Tecomán: Cerro de Ortega (Polígono de la Primera Ampliación).
MAPA DE UBICACIÓN DE NÚCLEOS AGRARIOS CON LITORAL EN COLIMA
OCEANO PACIFICO
Cuyutlán
Campos
Cerro de Ortega
Luis Echeverria Alvarez
Independencia
Centinela de abajo
Centinela de abajo
Campos
Luis Echeverría Alvarez
Cuyutlán
Independencia
Cerro de Ortega
Con este programa el Gobierno Federal tiene dispuesto captar y apoyar proyectos
productivos en los ejidos con litorales, sin embargo en Colima no se ha podido
avanzar en la obtención de inversionistas.
89
V. ¿PROCEDE o no PROCEDE? un Balance Provisional en Colima
a) Desde la perspectiva de las organizaciones campesinas
La reforma al artículo 27 Constitucional y la Ley Agraria (1992) en sentido estricto no
estipula la privatización del ejido, pero sí la permite al formular los procedimientos del
cambio del régimen ejidal a uno de dominio pleno. Bajo el marco político que se
orienta hacia una mayor injerencia del sector privado, la apertura de la tierra ejidal al
mercado de tierra, puede sugerir que la privatización del ejido es casi evidente, sin
embargo dentro de la región de estudio se encontró evidencia de la permanencia del
régimen ejidal. Esto se confirmó entre los entrevistados donde existió un consenso
general para continuar bajo la forma ejidal, ya que consideraron que esta les
proporciona mayor estabilidad.
La privatización de las tierras en propiedad social no es novedosa dentro de
la política agraria en México, existen evidencias cómo en 1856 bajo la “Ley Lerdo”,
por la cual se buscó la movilización de tierras, y prescribió que las tierras en manos
de la Iglesia y/o de las comunidades indígenas debieran venderse ya que eran
consideradas bienes estancados. De igual forma, en su exposición de motivos de
dicha ley se señalaba que la apertura de estas tierras al mercado era necesaria para
la modernización del país, la cual se asentaba en “la destrucción de la estructura
colonial que impedía la libre circulación de tierra y mano de obra” Velasco (1993:
42), postura que se retoma ahora en la década de los noventa en pro de la
modernización del país, con el argumento que en el ejido se ha generado una crisis
originada principalmente por la contracción de la inversión pública y privada en el
campo, así como por el protagonismo y paternalismo estatal, a lo cual el mismo
Estado propuso flexibilizar los esquemas de asociación de los ejidos y permitir el
acceso al capital privado, con lo cual se asume que en el campo se iniciará un
proceso de desarrollo mediante un cambio de tecnología, proyectos de inversión,
90
entre otros. Sin embargo se ha demostrado en otros estudios que los resultados
propuestos de desarrollo aun no se han hecho evidentes dentro del sector ejidal.
b) Desde la perspectiva de las instituciones gubernamentales.
Entendiendo los procesos de reconocimiento, validación y regularización de la
tenencia y transferencia de la tierra en el campo, permite comprender más a fondo
los procesos de cambio que afectan la estructura de la propiedad rural. Esta
investigación se ha centrado en analizar como un nuevo programa (PROCEDE) de la
nueva política agraria en México, afecta la seguridad tenencial y la negociabilidad de
la tierra en las unidades ejidales.
GRAFICA DEL PORCENTAJE DE AVANCE DEL PROCEDE EN COLIMA
CERTIFICADOS
POR CERTIFICAR
150
7
91
Este trabajo demuestra que PROCEDE ha sido un programa efectivo en ordenar y
regular los derechos individuales de parcelas en el núcleo ejidal. Así mismo, aquí se
argumenta a favor de que PROCEDE no sólo ha sido positivo en términos de
clarificar el estado de derecho de la propiedad en el campo, sino que también, sin
proponérselo, ha fortalecido la organización ejidal. Por el contrario, este trabajo no
encuentra evidencia de que con la certificación de propiedades se haya acelerado la
transferencia de tierras, o mejorado la negociabilidad de éstas.
Si bien es cierto, la certificación de tierras se basa en una política de apertura para la
formalización de transferencias de tierras ejidales, esta investigación demuestra que
persiste una clara tendencia de los campesinos hacia la continuación de la estructura
de propiedad ejidal, sin avances notables hacia la privatización y reconcentración de
la propiedad. Lo que se observó es que se ha generado mayor incertidumbre entre
los ejidatarios en referencia a las formas de transferencia a partir de la introducción
de nuevas condiciones para realizar transacciones dentro y fuera de las unidades
ejidales.
Partiendo de la premisa consistente en la necesidad de efectuar un cambio profundo
a la Ley Agraria para mejorar la economía y las condiciones de vida del campesino,
por tal razón se da origen a las Reformas al artículo 27 Constitucional por parte del
Ejecutivo Federal, para ese contexto las Organizaciones rurales habían expresado
ampliamente sus demandas y propuestas en todos los foros, en todos los espacios y
oportunidades. Estos reclamos sólo podían atenderse verdaderamente con cambios
y transformaciones. Cada organización, cada sector, cada región exigía las
modificaciones derivadas de su experiencia y perspectiva. Las demandas de cambio
se expresaban en lo particular y a veces las exigencias resultaban contradictorias.
La atención a los reclamos concretos constituye una fase de la amplia consulta que
sustentó la iniciativa de reforma del Titular del Poder Ejecutivo, Un diálogo amplio,
franco y permanente se estableció entre el Presidente de la República y las
Organizaciones rurales. En giras, encuentros y reuniones frecuentes se comentaron
una y otra vez problemas y propuestas. Muchos funcionarios se sumaron al diálogo
y ampliaron la acción y presencia del Presidente de la República.
92
El reclamo de cambio profundo era general, abrumados, insoslayables. La propuesta
surgida de esa consulta permanente fue organizada y sintetizada por el Poder
Ejecutivo, que sopesó y equilibró demandas distintas o encontradas y las integró con
el diagnóstico. Ninguna de las posiciones particulares encontró respuesta plena a
todos sus reclamos pero todas encontraron satisfacción para sus demandas
legítimas. Bajo el manto del llamado “Nuevo Movimiento Campesino” y del
Congreso Agrario Permanente, los campesinos y ejidatarios tuvieron un papel
protagónico en esa consulta, fueron parte fundamental de la construcción de la
propuesta. Esta dentro de dos criterios fundamentales: Libertad y justicia, se
propone responder al interés general del campo y de sus mayorías para solucionar
problemas y demandas emanadas del diagnóstico y la consulta. La iniciativa de
reforma es una propuesta de Estado, sin exclusiones, de equilibrio y desarrollo, de
proceso.
La propuesta a través de documentos preliminares, fue sometida a consulta con
dirigentes y especialistas, con funcionarios y juristas, con inversionistas y luchadores
sociales, con las voces representativas y autorizadas en el desarrollo del campo
mexicano. Esta es la consulta que puede llevar a cabo el Poder Ejecutivo en
cumplimiento de la Ley. Se realizó con pretensión a cabalidad. Quienes hoy
afirman no haber sido consultados se equivocan o están reclamando un
procedimiento inexistente en nuestro marco jurídico: están pidiendo un referéndum o
un plebiscito, está hablando de otro país. Peor todavía, hay quienes suponen que
como no dieron su voto particular favorable, la reforma no los obliga al cumplimiento
de la Ley. Se exceden, se justifican en la “democracia”, concebida como traje a la
medida para sus intereses particulares.
La iniciativa presidencial con una amplia exposición de motivos fue sometida al
Constituyente Permanente, esto es al Congreso de la Unión y a las legislaturas
locales de todas las entidades de la Federación. En ese espacio plural y
representativo, que pese a todas las imperfecciones que queramos achacarle es el
único legítimo, se debatió y modificó la iniciativa presidencial para la reforma al
93
artículo 27. En todas las instancias, la versión modificada de la iniciativa
presidencial se aprobó con el voto plural de más de dos partidos políticos. También
hubo oposición: la más alta se registró en la Cámara de Diputados con 24 votos en
contra de los 373 que se emitieron, el 6.5% del total.
Con este recordatorio del origen y el procedimiento de la reforma al Artículo 27
Constitucional se debe analizar su contenido. Lo anterior en el orden en que
aparecen las críticas más frecuentes:
El artículo 27 Constitucional terminó con el reparto agrario, esto es, con la obligación
ilimitada del Estado de “dotar con tierras y aguas suficientes… conforme a las
necesidades de su población sin que en ningún caso deje de concedérseles la
extensión que necesiten…” (texto del artículo 27 Constitucional antes de la reforma
de 1992). Para explicar esta medida hay que recordar que desde 1917 se dotó a 30
mil ejidos y comunidades con un poco más de 100 millones de hectáreas que
representan más de la mitad del territorio nacional, 3.5 millones de ejidatarios y
comuneros fueron dotados o reconocidos. La letra y el espíritu de este
ordenamiento se cumplieron mientras hubo posibilidad. Incluso se cometieron
excesos al dotar tierras sin uso económico y hasta superficies inexistentes en la
rígida realidad física. Los ejidatarios y sus familias, 15 millones de mexicanos, son
más numerosos que la población total del país cuando se inició el reparto. Hay que
decirlo con claridad: la obligación del Estado de dotar con 10 hectáreas de tierra a
cada solicitante era imposible de cumplir de manera continua y permanente, sobre
todo frente a una población que creció casi 6 veces desde el inicio del reparto
agrario.
El mismo artículo 27 que ordenaba el reparto mandaba respeto a la pequeña
propiedad. Contradicción irresoluble que mermaba la fortaleza del Estado y
sembraba incertidumbre e intranquilidad en el campo mexicano. La promesa de un
reparto infinito para una población creciente frente a un territorio limitado ya no
cumplía con los propósitos que en su momento acordaron los Constituyentes en
94
1917. El reparto había dejado de cumplir su función redistributiva de la riqueza
nacional. A partir del censo agropecuario de 1940 la concentración de la tierra
aprovechada, lo mismo ejidal que particular, no muestra variaciones significativas
pese al reparto más grande de la historia entre 1964 y 1970. El número de
solicitudes por tierra que no pudieron resolverse por la carencia de superficies
afectables ya era más elevado que el número de demandas atendidas. El reparto
permanente despertaba expectativas e ilusiones que se convirtieron en desaliento y
frustración. También alentaba falsas representaciones y estructuras mediadoras
que lucraban con el conflicto y la intranquilidad. No se repartía riqueza y
oportunidad, se extendía y prolongaba pobreza, restricción e incertidumbre. El
reparto más significativo en los últimos veinte años lo hicieron los propios
campesinos entre ellos mismos al absorber a medio millón de nuevos ejidatarios, sus
hijos, en la superficie ya dotada. Ese milagro se realizó, por cierto, al margen de la
ley. La continuidad del reparto por la acción estatal era imposible, mantenerla o
proponerla sería demagógico. El reparto infinito tiene muchas caras obscuras: la
frustración, la gestión lucrativa y la administración autoritaria, discrecional y a veces
corrupta, la amenaza y el conflicto permanente para ejidatarios y propietarios, la
inseguridad. Ocultar estos costos es irresponsable y contribuye a mantener el
conflicto agrario, la lucha interna entre los propios campesinos, como un rasgo
permanente de la vida rural.
La terminación ineludible del reparto agrario no nos libra de preguntarnos por el
destino de los campesinos sin tierra. Para intentar una respuesta es indispensable
definir de que estamos hablando. Conforme al censo de población de 1990, 5.3
millones de mexicanos encuentran ocupación en el sector primario, esto es en el
trabajo de la tierra. Conforme al censo agropecuario de 1991 existen 4.28 millones
de unidades de producción rural. Haciendo una comparación simple ( una más
compleja no cambia significativamente los resultados) un millón de trabajadores
rurales carece de título o derecho propio sobre la tierra, aunque muchos de ellos
accedan a ella por relaciones familiares o mercantiles. Representan el 19% del total
de los trabajadores en el sector primario. 4 de cada 5 mexicanos que trabajan la
95
tierra lo hacen en tierra propia. Conviene señalar que esta proporción es muy alta
en términos internacionales. Los trabajadores rurales sin tierra son, en casi todas
partes, más numerosos.
Conforme al ordenamiento previo ese millón de mexicanos tenían sus “derechos a
salvo” para recibir la tierra y nada más sin esperanza para ejercerlos. Se mantenía
una dolorosa ficción, un engaño. Con las reformas al artículo 27 esos trabajadores
rurales son reconocidos como avecindados con derechos de propiedad sobre el solar
que ocupan y también con derechos para participar a través de la junta de vecinos en
las decisiones que se refieren a su lugar de residencia. De manera igualmente
importante, estos trabajadores rurales pueden acceder legalmente, por cesiones de
derechos o reconocimiento por parte de la asamblea, a las tierras del ejido.
Anteriormente esta posibilidad dependía de una poca frecuente y a veces retorcida
decisión administrativa. La posibilidad de convertirse en ejidatarios con el nuevo
ordenamiento deriva del trato directo y de la relación entre vecinos y parientes. El
arrendamiento y la aparcería que dan acceso a la tierra, antes prohibidos, son ahora
legales. En términos estrictos los campesinos sin tierra tienen hoy más derechos y
oportunidades que los que tenían antes. No son suficientes y están distantes de sus
y nuestras aspiraciones, por eso y sobre todo, con la reforma al artículo 27
Constitucional se pretende restablecer y recuperar el crecimiento y el desarrollo rural,
esto es, generar fuentes de trabajo en las actividades agropecuarias y en las
comunidades rurales. En esta perspectiva se fincan esperanzas y oportunidades que
se habían agotado en el paraíso perdido de la crisis del sector agropecuario y del
deterioro de la vida rural.
En el artículo 27 Constitucional, el ejido está recuperando su naturaleza de propiedad
social a través de las decisiones democráticas que con el nuevo ordenamiento le
corresponden.
96
CONCLUSIONES
A manera de consideraciones provisionales, se puede afirmar en respuesta a la
interrogante principal que resumió la curiosidad y sirvió de columna vertebral a esta
indagación, que la hipótesis de partida coincide con los resultados generales de la
pesquisa. En efecto, las organizaciones campesinas en Colima, con su poca
presencia en la esfera política local y nacional influyeron en mínimo grado en la toma
de decisiones relativas a la regularización de la tenencia de la tierra. Además, se ha
podido observar cómo las agrupaciones campesinas autóctonas estuvieron ausentes
en la constitución de la Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas
Autónomas (UNORCA). Organización representativa a nivel nacional que represento
la vanguardia del movimiento independiente y la opción más sólida al proyecto
neoliberal. En la práctica, la UNORCA cerró un ciclo, al mismo tiempo que abrió uno
nuevo, en las relaciones entre el Estado y los trabajadores del campo en Colima. De
esta manera, las reivindicaciones que con más frecuencia fueron presentadas por los
campesinos organizado durante el periodo de 1980 a 2000 estuvieron canalizadas en
gran parte por la citada organización.
El otro problema planteado al inicio de este trabajo, en el cual surge la pregunta si el
proceso de certificación reactivó la economía y mejoró las condiciones de vida a los
campesinos, también encuentra una respuesta acorde a la hipótesis formulada. A
pesar de las múltiples acciones del Estado, con miras a apuntalar un real desarrollo
regional agrario, un sin número de obstáculos fincados en comportamientos
corruptos y de falta de coordinación interinstitucional, impiden su realización.
No obstante, la puesta en práctica de PROCEDE contribuyó en forma decisiva a
regularizar el rezago agrario y a resolver una gran cantidad de conflictos en el
campo, que desde hacía muchos años esperaban una resolución. Otra de las
bondades del PROCEDE consistió en haber fortalecido la seguridad tenencial en el
seno del ejido, mediante la certificación de las parcelas ejidales, y sentó las bases
97
para que el Estado contara con un catastro y un censo agrario bien definido. Es de
esperar que, en lo sucesivo, también favorezca aspectos de negociabilidad de la
tierra ejidal, principalmente en lo que se refiere al reconocimiento de las formas de
transferencias de tierra (por ejemplo, la compraventa, formas de aparcerías). Otra
aportación más, de no menos importancia, es el fortalecimiento de la estructura de
tenencia de la tierra, la cual ha sido redefinida.
Es posible resumir, a riesgo de simplificar, que de los dos actores principales
involucrados en el PROCEDE: el Estado y los ejidatarios, representados por las
diversas organizaciones campesinas aglutinadas en torno a la UNORCA, la
percepción o representación que cada uno de ellos se hace del programa es
divergente. Para los ejidatarios, se trata de un componente positivo para la
regularización de tierras ejidales y la solución de conflictos agrarios. El Estado, en
cambio, busca que la certificación sea un factor que promueva la inversión privada
en el sector rural, y del mismo modo facilite el cambio de las unidades ejidales hacia
el dominio pleno.
Es difícil concebir que los objetivos del Estado, en su intento por dar seguimiento a
las nuevas relaciones de propiedad que surgen a partir de la aplicación de este tipo
de programas, puedan concretarse de manera exitosa sin la aceptación de las
organizaciones campesinas, como legítimas representantes de los ejidatarios. Una
barrera que las autoridades gubernamentales tendrán que vencer es el alto grado de
desconfianza que los campesinos muestran hacia los programas por ellas
implantados. Sobre todo si se parte de la premisa de que estos programas como el
PROCEDE han sido creados con el propósito de desaparecer la unidad ejidal.
En lo relacionado a las transacciones de compra y venta, de acuerdo con las
entrevistas efectuadas por el autor de esta tesis a los ejidatarios de Colima, se
registraron pocas en la región. En contraparte, la renta y el arrendamiento
constituyeron las formas de transferencia que predominaron en los ejidos. Esto se
explica por la necesidad de contar con tierras para cultivos de consumo familiar y de
98
acceso a tierras de pastoreo. Así, se ha podido constatar en los ejidos visitados
durante el trabajo de campo efectuado, que uno de los roles importantes de las
unidades campesinas en Colima es la producción de alimentos básicos, para su
propio consumo y para el mercado local.
Asimismo, se ha podido compulsar cómo al asociarse la utilidad de los certificados y
los cambios dentro del ejido, luego de la aplicación del PROCEDE, los ejidatarios
coincidieron en afirmar que este programa vino a mejorar aspectos de seguridad y
que posteriormente podría mejorar los aspectos de negociabilidad. De ello, es
posible deducir que si el gobierno creó y puso en práctica el PROCEDE como
herramienta para impulsar la economía de los campesinos, la realidad se ha
encargado de contradecir sus previsiones.
Para evitar nuevos fracasos y para que la certificación logre su objetivo de impulsar
la economía y mejorar las condiciones de vida a los campesinos sería necesario:
a) Mejorar la participación institucional y de los beneficiados con el propósito de
mejorar a su vez los niveles de promoción, información, canales de comunicación y
participación, los cuales son aspectos claves para el funcionamiento de un programa
de esta naturaleza.
b) Fortalecer y ampliar la participación interinstitucional en la planeación de
programas destinados al campo.
c) Desarrollar acciones y programas complementarios para que la certificación tenga
un impacto positivo en el desarrollo de las comunidades, esto se puede lograr
mediante el fortalecimiento de la capacidad individual del ejidatario y con ello
responda tanto al desarrollo individual como de las propias unidades ejidales.
d) Analizar las formas consuetudinarias de transferencias que se llevan a cabo
dentro de las unidades ejidales y evaluar la adopción parcial de éstas en pro del
fortalecimiento de los requerimientos legales.
99
e) Hacer más accesible la reglamentación vigente, tanto para los procedimientos que conciernen a las formas de transferencias de tierras que son reconocidas y validadas por el Estado, así como para lo que se relaciona con el mejoramiento de la negociabilidad de la tierra ejidal.
f) Evaluar el impacto de la certificación como un instrumento de desarrollo dentro de
las unidades ejidales.
Para cerrar este apartado, se podría añadir que el PROCEDE representa un paso
importante hacia un mejor desarrollo del campesinado mexicano. Este programa ha
contribuido a que los campesinos tengan una mayor seguridad tenencial en sus
estructuras de propiedad y a replantear la estructura del ejido. Por ello, está
permitido pensar que el programa podría llevar al ejido mexicano a una nueva etapa
de mejoramiento, donde las unidades ejidales desarrollen nuevas formas de
organización para la producción, la inversión y la negociabilidad de la tenencia de la
tierra en el campo mexicano.
100
FUENTES Y BIBLIOGRAFÍA GENERAL 1. Archivos
1.1 Secretaría de la Reforma Agraria (SRA) / Representación Agraria en Colima. 1.2 Registro Agrario Nacional (RAN) / Delegación Estatal.
1.3 Procuraduría Agraria (PA) / Delegación Estatal.
1.4 Instituto Nacional de Estadística Geografía e Informática (INEGI) / Delegación
estatal.
2. Hemerografía El Financiero, México, D.F. 14 de noviembre de 1991
26 de noviembre de 1991 15 de noviembre de 1991
28 de noviembre de 1991 16 de noviembre de 1991
12 de diciembre de 1991 18 de noviembre de 1991
El Nacional, México, D.F. 19 de noviembre de 1991
15 de noviembre de 1991 22 de noviembre de 1991
16 de noviembre de 1991 24 de noviembre de 1991
19 de noviembre de 1991 26 de noviembre de 1991
26 de noviembre de 1991 30 de noviembre de 1991
27 de noviembre de 1991 1 de diciembre de 1991
5 de diciembre de 1991 6 de diciembre de 1991
13 de diciembre de 1991 10 de diciembre de 1991
El Universal, México, D.F. 12 de diciembre de 1991
13 de noviembre de 1991 14 de diciembre de 1991
18 de noviembre de 1991 Proceso, México, D.F.
101
24 de noviembre de 1991 11 de noviembre de 1991
25 de noviembre de 1991 25 de noviembre de 1991
Excelsior, México, D.F. Uno más uno, México, D.F.
8 de noviembre de 1991 4 de noviembre de 1991
12 de noviembre de 1991 8 de noviembre de 1991
La Jornada, México, D.F. 10 de noviembre de 1991
8 de noviembre de 1991 22 de noviembre de 1991
10 de noviembre de 1991 27 de noviembre de 1991
11 de noviembre de 1991 2 de diciembre de 1991
12 de noviembre de 1991 8 de diciembre de 1991
13 de noviembre de 1991
3. Testimonios
Relación de funcionarios entrevistados
NOMBRE CARGO
Lic. Rafael Alcaraz Lafarga Delegado Estatal del RAN
Lic. José Benítez Ochoa Delegado Estatal de P.A.
Lic. Odilon Cortez Rivera Coordinador Estatal del INEGI
Lic. Jorge Rubio Zepeda Delegado Estatal de la S.R.A.
Ing. Lorenzo Hernández Arrequín Secretario de Desarrollo Rural
Ing. Víctor Rogelio Velasco Lizama Director de Fomento Agropecuario
Ing. Fernando Martínez Pacheco Director de Apoyo a Productores
Ing. Abel Sánchez Pérez Administrador del Centro del
Desarrollo Forestal LAS HIGUERAS.
Ing. Carlos Gmo. Aguirre Cevallos Secretario de Fomento Económico
Lic. Enrique Javier Castillo Gtez. Director de Fomento
Ing. Miguel Ángel Celestino Sánchez Director de FEDECOL
Lic. Ángel Mario Martínez Torres Secretario de Planeación
Lic. José De Jesús Lomeli Peña Director General de Planeación y
102
Control
Lic. José Luis Villa Aguijosa Director de Planeación
Lic. Ricardo Roberto Ávila Recillas Director de Programación
Lic. Roberto Maldonado Gutiérrez Director de Evaluación
Lic. Florencia Llamas Acosta Coordinador de Atención Ciudadana
C.P. Claudia Páez Acosta Director de Seguimiento y Evaluación
Ing. Miguel Flores Gutiérrez Director del Instituto de Vivienda
Arq. Miguel A. Ortega León Coordinador de Promoción y Atención
a la Demanda
Ing. Víctor Del Rosal Pulido Director General del Fideicomiso
Manzanillo “ LAS GARZAS “.
Profr. Rubén Velez Morelos Presidente Municipal de Armería
Ing. Carlos Vázquez Oldenbourg Presidente Municipal de Colima
C. Jesús Fuentes Martínez Presidente Municipal de Comala
C. Manuel Pizano Ramos Presidente Municipal de Coquimatlán
Ing. Jesús Plascencia Herrera Presidente Municipal de Cuauhtémoc
Dr. Daniel Contreras Lara Presidente Municipal de Ixtlahuacán
C.P. Martha Leticia Sosa Govea Presidente Municipal de Manzanillo
C. Fidel Figueroa Chavira Presidente Municipal de Minatitlán
Prof. Gustavo A. Vázquez Montes Presidente Municipal de Tecomán
C. J. Jesús Dueñas Llerenas Presidente Municipal de Villa de
Álvarez
Lic. Jorge Edmundo Beyes Esparza Dir. Gral. Jurídico y de Representación
Agraria de la P.A.
Lic. Jorge Lopez García Encargado Dir. Gral. De Quejas y
Denuncias de la P.A.
Lic. Jesús Rodríguez García Director de Vigilancia al cumplimiento
de la Ley de la P.A.
Lic. Antonio Nicolás Rodríguez Gutiérrez Director General de Apoyo al
Ordenamiento de la Propiedad Rural
de la P.A.
103
Lic. Oscar Arturo Reyes Armendáriz Director de Normas y Procedimientos
de la P.A.
Lic. Francisco Hugo Santiago Ramírez Director de Cobertura Territoral
Relación de ejidatarios entrevistados
ALCARACES
Solís Torres Ubaldo
Ruiz Aguirre Bruno
Aguirre Márquez Gregorio
Campos Centeno Aurelio
Michel Solís Juan José
Verduzco Luna Juan José
Silva Gonza Sergio
Benuto Preciado Mario
Rolón Hernández Longino
Torres Orozco Agustina
BUENAVISTA
Rivera Valdovinos Justo
Verduzco Silva Enrique
Valadez Gallegos Antonio
Rodríguez Hipólito
Magaña Rogelio
Valdovinos López Jesús
Esqueda Robles Vicente
Robles Gallegos Oscar
104
Valdovinos Silva Ignacio
Cárdenas Hernández Alfonso
COFRADIA DE SUCHITLAN
Martínez Ascencio Leobardo
Honorato Cristobal Secundina
Rincón Cárdenas Rafael
Vargas Pérez Abel
Santos Rivera Catalina
COQUIMATLAN
Ánzar Herrera Francisco
Brizuela García Pablo
Espinoza Rentería Alfredo
Carrasco Núñez Pedro
Gómez Corona Gregorio
Rosales Pizano Marcos
Villalobos Benavides Héctor
González Meza Enrique
Rodríguez Bazán Octavio
Castro Herrera Rafael
EL CAMPANARIO
Álvarez Oceguera Lorenzo
Cervantes Alcaraz Manuel
Rojas García Guadalupe
García Orozco Teresa
Magallón Ramírez Jorge
Magallón Cisneros Antonio
105
López Mejía David
Gutiérrez Sánchez Rafael
Bautista Villanueva Jorge
Macias Zepeda Salvador
EL PEDREGAL
Lizama Beltrán Aluino
Martínez Alcalá Ernestina
Lizama Beltrán José
Martínez Fuentes Miguel
Ramos Márquez Alfredo
EL RANCHITO
Cisneros Cuevasjose Manuel
Berben Figueroa Manuel
Guzmán Carreón J. Jesús
Bernabé Martínez Gustavo
Rivera Gómez Gabriel
Guzmán Ríos Román
Pérez Carrillo Felipe
FRANCISCO I. MADERO
Barbosa Rincón Margarito
Barbosa Llerenas Alejandro
Barbosa Anguiano José Adalberto
Gutiérrez Carriera Avigail
Fonseca Servín Felipe De Jesús
LA CAJA
Orozco Salazar Arnoldo
106
Salazar Ramos Ma. Rosario
Campos Muñoz Melchor
Alcaraz Romero Felipe
González Jiménez Juan
Rivera Salazar Adrián
Aguirre Cruz Tomas
Barrera Arias Luis
Tiburcio Flores J. Rosario
Orozco Salazar José Luis
LO DE VILLA
Manuel Reyez Martínez
Contreras Alejandro
Ortega Magaña Flemón
Puente Rodríguez Beatriz
Olivo Llerenas Manuel
Torres Osorio Gilberto
Cárdenas Gaytan Isidro
Covarrubias Fuentes Jesús
Morales Gómez Sergio
Arellano Orozco Rubén
LOS ORTICES
Vega Rodríguez Antonio
Vega Ortiz Florentino
Vega Ortiz Fidel
Vega Ortiz Miguel
Vega Ortiz Irineo
107
Vega Ortiz Severo
Ramírez Heredia Carlos
Vega Álvarez Osvaldo
Vega Ortiz Isabel
Ochoa Mendoza Jesús
PISCILA
Valdez Osorio Eleuterio
Ochoa Montaño Juan Carlos
Rangel Gómez Jorge
Sotelo Ramírez Mario
Cardona Corona J. Jesús
Lepe Ánzar Julio
Heredia Ávalos Leonardo
Valdez Viera Marcelino
Cardona Maldonado Rosendo
Viera Santoyo José Dolores
PUEBLO JUAREZ
Díaz Vargas Germán
Espinoza Figueroa Ismael
Granero Gómez Enrique
González Campos J. Rosario
Espinoza León Alfonso
Barajas Chávez Edelmira
Farias Figueroa Lucio
Flores Díaz Adolfo
Bravo Lopez Ignacio
Rodríguez Rodríguez José
QUESERIA
Vizcaino Guardado Efrén
108
Hernández Cárdenas José
Ochoa Ramírez José Manuel
Rodríguez Ochoa Rafael
Hernández Corona Elisa
SUCHITLAN
García Nicolas Hermógenes
Díaz García Jesús
Ramos Campos Timoteo
Pascual Andrés Lucio
Cruz Ignacio Crecencio
Covarrubias Martínez Celedonia
Antonio Baltazar Marciano
De Jesús Ascencio José Remedios
Pérez Fermín Julia
Tinoco Magaña Candelario
Alcaraz Lara Jose Maria
Avalos S Paula
Barragán Ángel
Barajas José
Barajas Ma. Concepción
Preciado Serafín
Cruz Pérez Nemecio
TEPAMES
Ríos Farias J. Félix
Cuevas Gallardo Francisco
Medina Gómez Luciano
Salazar Anguiano Ramón
Martínez Mancilla J. Jesús
Valdovinos Salazar Alfonso
109
Llerenas Tejeda Eduardo
García Pérez Arnulfo
Amezcua Ramírez Rigoberto
Pérez Luna Martín
TRAPICHE
Martínez Lucatero Carlos O.
Torres García Ma. Del Rosario
Patiño Jaso Pedro
Llerenas Valdovinos Ramón
Martínez Luciano Ma. De La Luz
Hernández Mojarro Severiano
Cruz Garcia Ramon
TRAPICHILLOS
Ramírez Garibay Roberto
Llerenas Valdovinos Salvador
Rangel Cervantes José Luis
García González Ma. Trinidad
Díaz García Rubén
VICENTE PINTO
Tinoco Hernández Rafael
Lara Fidel
Saucedo Vizcaino Francisco Javier
Ávalos Mora Guadalupe
Ánzar Borja Antonia
VILLA DE ALVAREZ
Salazar Héctor Daniel
Contreras Rosales Francisco
110
Bracamontes Marabeles Mario
Ventura Puente Oscar Pablo
Alcaraz Pacheco J. Trinidad
Hernández Arreola Carmen Olivia
Olivares Andrade J. Jesús
Negrete Iglesias Marcelino
Pérez Rebolledo Pedro
Medrano Pacheco Antonio
4. Bibliografía general
Bautista Hernández, Javier. 2002 “Reseña Histórica de la Liga de Comunidades
Agrarias de Colima.” CNC.
Browley, Daniel. 1989. “Property Relations and Economic Development The Other
Land Reform”. World Development. Vol. 17 No. 6: 867-77
Calva, José Luis. 1993. La Disputa por la Tierra: La Reforma del Articulo 27 y la
nueva Ley Agraria. México: Fontamara.
Chacón Hernández, David y Mestríes Benquet, Francis. 1993. Debate sobre las
reformas en el agro mexicano. México: Universidad Autónoma Metropolitana.
Unidad Azcapotzalco.
Chávez Padrón, Martha. 1982. El derecho agrario en México. México: Editorial
Porrúa, S.A
1973. comentarios a Ley Federal de Reforma Agraria. México: Editorial
Porrúa, S.A.
111
Chayanov, A. V. 1986. The Theory of Peasant Economy. United States of America:
University of Wisconsin Press.
Central Independiente de Obreros Agrícolas y Campesinos. 1991 Bajo las banderas
de Zapata: una posición campesina unificada ante las reformas, Cuadernos
agrarios, Año 1, No. 33. México: Nueva época.
Colby, Bonnie. 1995. “Barganing Over Agricultural Property Rights”. American
Journal of Agricultural Economics 77: 1186-91.
Coles, Alexander, 1993. "Agricultural land Rights and Title Security in Honduras.
(Working paper). Conference on Issues In Acces to Agricultural Land.
University of Wisconsin/University of Madison: University o Wisconsin.
Cornelius, Wayne. 1992. “The Politics and Economics of Reforming the Ejido Sector
in Mexico: An Overviewing and Research Agenda”. LASA Forum.
Correa, Guillermo. 1991. “Acción que propiciará el resurgimiento del latifundio:
líderes campesinos”. Proceso, no.784
De Teresa, Ana Paula y Cortez Ruiz, Carlos. (Coordinadores). 1996. La nueva
Relación campo-ciudad y la pobreza rural: Volumen II. México: Plaza y Valdés
Editores.
Debate sobre el ejido. Cuadernos agrarios, Serie. 1996, No. 3. México: Nueva. Epoca
“Las organizaciones independientes en México: Semblanza de las
opciones campesinas ante el proyecto neoliberal.” En Hubert C. Grammont
(Coordinador). Neoliberalismo y organización social en el campo mexicano.
México: Plaza y Valdés editores.
Diego Quintana, Roberto S. 1995. “El paradigma neoliberal rural y las reformas
agrarias en México” Cuadernos Agrarios, Serie. no.5: 11-26
Neoliberalismo y campo: 13-26
112
Escalante Fortón, Rosendo y Miñano, Max G. (s.f.) Investigación, Organización y
desarrollo de la comunidad. México: Oasis.
Flores Gracierla, Paré Luisa y Sarmiento Sergio. 1988. Las voces del campo:
movimiento campesino y política agraria 1976-1984. México: Siglo XXI/
Instituto de Investigaciones sociales UNAM.
Gordillo, Gustavo. 1988. Campesinos al asalto del cielo. De la expropiación estatal a
la apropiación campesina. México-. Siglo Veintiuno Editores.
1991. “El debate sobre el ejido”. Nexos: 45-48
Gramont, Humbert C de. 1996. Neoliberalismo y organización social en el campo
mexicano. México-. Plaza y Valdez Editores.
Gramont, Humbert C. y Tejera Gaona, Héctor (coordinadores). 1996. La sociedad
rural mexicana frente al nuevo milenio. México: Plaza y Valdés editores.
Harvey, Neil. 1996. Nuevas formas de representación en el campo mexicano: La
Unión Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autónomas
(UNORCA), 1985-1993. En Grammont, Hubert C. (coordinador).
Neoliberalismo y organización social en el campo mexicano. México: Plaza y
Valdés editores.
Hervieu, Bertrand. 1996. Agricultura y desarrollo rural: la convergencia necesaria.
Objetivo de la Red Mundial el 17 de septiembre de 2001:
http//:www.webdemexico. com.mx/principal.htm
Janvry, Alain de, Gordillo Gustavo y Sadoulet Elizabeth. 1997. Mexico's Second
Agrarian Reform. Household and Community Responses. United States of
America: Ejido Reform Research Project. Center for U. S-Mexican Studies.
University of California, San Diego - La Jolla. Pp.47
Leff, Enrique. 1996 “Ambiente y democracia: los nuevos actores del ambientalismo
en el medio rural mexicano.” Hubert C. Grammont y Héctor Tejeda Gaona
(coordinadores). La sociedad rural mexicana frente al nuevo milenio. México:
Plaza y Valdés editores.
113
López Moreno, Javier. 1993. Reformas constitucionales para la modernización: Una
visión de la modernidad de México. México: Fondo de Cultura Económica.
Pp.19,20,112,156.
Marco Legal Agrario, 1998 Tercera Edición, Procuraduría Agraria, Impreso en México
Artículo 27 Constitucional
Ley Agraria
Reglamento de la Ley Agraria en Materia de Ordenamiento de la Propiedad
Rural.
Ley General de Asentamientos Humanos
Normas técnicas para la delimitación de la tierra al interior del ejido.
Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios.
Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios.
Reglamento Interior de la Secretaría de la Reforma Agraria.
Reglamento Interior de la Procuraduría Agraria.
Reglamento Interior del Registro Agrario Nacional.
Reglamento Interior de la Comisión para la Regularización de la Tenencia de
la Tierra.
Olvera, Alberto J. (coordinador). 1999 La sociedad civil: de la teoría a la realidad.
México: El colegio de México y el Centro universitario de estudios
Sociológicos.
Paré, Luisa. 1991 “¿Rezago agrario o rezagados del agro?”.
En Beatriz Canabal Cristiani (coordinadora). Debate sobre el ejido.
Cuadernos agrarios, No. 3. México: Nueva época.
114
Preciado, Jiménez Susana, 2001 “Sociedad Civil y sus Actores Sociales”. Semanario
de Estudios Interdisciplinarios sobre la Sociedad Civil, Colima. Pp. 1-11
Procuraduría Agraria, “Revista de Estudios Agrarios “, 1996. Dirección
General de Estudios Agrarios, Motolinía 11, Col. Centro, México, D.F.
No. 2. Pp.1-21
Procuraduría Agraria. 1993. Folletos de información sobre el PROCEDE, que se
entregaron durante la campaña de divulgación. Motolinía 11, Col. Centro,
México, D.F.
Registro Agrario Nacional. 1996. "Historia agraria en estadística de los ejidos y su
incorporación al PROCEDE." Estadísticas de los documentos generados por
enajenación, sucesión, cesiones, permutas y dominio pleno. Delegación
Colima, México.
Reglamento de la Ley Agraria, 1993. Diario oficial de la Federación, 6 de enero.
Rendón Cano, Julio. 1986. Propiedad, tenencia y redistribución de tierras en la
legislación de América Central y México. Organización de las Naciones Unidas
para la Agricultura y la Alimentación FAO Estudio Legislativo 39,
Renkow, Mitch. 1991. “Land Prices, Land Rents, and Technological Change-.
Evidence from Pakistan”. CIMMYT Economics Working Paper 91101.
Rubio, Blanca. 1991. “La vía campesina de producción y la privatización del ejido”.
En Beatriz Canabal Cristiani (coordinadora). Debate sobre el ejido. Cuadernos
Agrarios, Año 1, No. 3. México: Nueva época.
San Juan Victoria, Carlos. 1999. “Tendencias de la sociedad civil en México: la puja
del poder y la sociedad a fin de siglo.” En Alberto J. Olvera (coordinador). La
sociedad civil: de la teoría a la realidad. México: El Colegio de México y el
centro universitario de estudios sociológicos.
115
Scott, Chris D, 1996. “El Nuevo Modelo Económico en América Latina y la Pobreza
Rural”. En Ana Paula de Teresa y Carlos Cortés Ruiz (coordinadores). La
Nueva Relación Campo Ciudad y la Pobreza Rural: Volumen II. México: Plaza
y Valdés Editores.
Stanfield, David, 1995. “Mexico's Land Tenure Reforms: There Definition of Rights
to Ejidal Land”. Land Tenure Center. Universidad de Wisconsin-Madison:
Pp.1-11.
Stanfield, David, 1986. “Titulación de Tierra: Alternativa a la Reforma Agraria en un
Contexto de Ajuste Estructural”. En Noe Hugo y Andrew Torpe Pino. El Ajuste
Estructural y la Reforma Agraria: Centro de Documentación de Honduras.
Velasco Toro, José. 1993. “Política y legislación agraria en México. De la
desamortización civil a la reforma campesina.” México: Estudios Jurídicos y
Políticos. Universidad Veracruzana.
Wachter, Daniel, 1992. “Farmland Degradation in Developing Countries: The Role of
Property Rights and An Assessment of land Titling as a Policy lntervention”.
Land Tenure Center. Wisconsin-Madison.
Wilson, Paul N, y Thompson, Gary D, 1992. “ Common Property and Uncertainty :
Compensating Coalitions by México‟s Pastoral Ejidatarios”.Economic
Developmen and Cultural Change, No.1 Pp. 299-318.
116
A N E X O S
117
Anexo I
Objetivos de las entrevistas e interrogantes planteadas a los campesinos
Datos de identificación
1.- Nombre del Ejido
2.- Edad del ejidatario
3.- Municipio
4.- Uso del suelo
5.- Domicilio
Datos de la parcela
6.- Forma de adquisición de la parcela
* Dotación
* Compra
* Traspaso de derechos ejidales
* Herencia
* Donación (Regalo)
* Otra forma:
7.- Superficie de la parcela (hectáreas)
8.- Tiempo de adquisición de la parcela
9.- Condiciones de la parcela (calidad tierra, uso, etc)
118
Formas de transferencias
10.-Renta, arrendamiento, venta y compra.
11.-Forma en que se llevan a cabo las transferencias: trato a la palabra, contrato por
escrito, etc.
12.-Si el ejidatario ha vendido/comprado alguna parcela (o fracción),preguntar: Año
en que se realizó, superficie, motivos para la venta, a quién se la vendió (compró).
13.-Si ha pensado vender su parcela (una fracción, la totalidad), si es afirmativa su
respuesta , razones para hacerlo, si su respuesta es negativa, razones para no
hacerlo.
14.-Significado de la tierra para el ejidatario
Datos familiares
15.-Número de personas que viven en su casa, tiempo de vivir en ese lugar, número
de personas que se dedican de su casa, que se dedican a las labores del campo,
contratación de personas (mano de obra).
Comprobación de tenencia
16.- Hablar aquí sobre la forma en que se enteró del PROCEDE, cómo fue el
procedimiento de instalación de instalación del programa en su ejido, si tuvo que
comprar la posesión de su parcela con algún documento, (si tuvo que comprarlo que
documento le solicitaron y si no tuvo que hacerlo, entonces preguntar como fue que
comenzaron los trabajos de medición de la parcela).
119
Opinión sobre el PROCEDE y sus beneficios
17.-Preguntar sobre la opinión del programa de certificación de las parcelas ejidales
y porqué cree eso
18.-Pedirle que explique en que consiste el nuevo certificado y cuál es la diferencia
con el anterior
19.-Conocer si tuvo problemas durante la instalación del programa y después en la
entrega de los certificados. De igual forma, conocer como fueron entregados los
documentos
20.-Preguntar cuáles creen que son los beneficios que tienen los ejidatarios ahora
que tienen la parcela certificada, para que cree que le van a servir estos nuevos
documentos y si está contento con el nuevo certificado y porqué
21.-Preguntar si considera que estos nuevos certificados ha aumentado el valor de la
parcela, cómo y porque
Opinión acerca de las reformas
22.-Conocer su opinión sobre los recientes cambios al artículo 27 Constitucional y a
la ley agraria
23.-Preguntarle que es necesario para que el campo se desarrolle, si el tuviera la
oportunidad de hacer cambios, cuales haría, que propondría
24.-Conocer si el considera que el PROCEDE es un programa que contribuye en el
desarrollo del campo
120
25.-En cuanto a los créditos, si estos ahora que cuentan con un nuevo certificado, le
ha servido para obtener algún crédito, cuales son las condiciones
Anexo II
Cuestionario aplicado a funcionarios
1.- ¿Qué opina del Programa de Certificación de Parcelas mejor conocido como
PROCEDE?
2.- ¿Conoce usted de cambios que se dieron dentro de los ejidos a partir de la
puesta en marcha del programa? Qué tipo de cambios se observaron?:
De organización
Institucional
De apoyos hacia el campo
No ha pasado nada
No se esperan cambios
No sabe
No contestó
Otro
3.- Cómo definiría la situación actual del ejido?
4.- Cuál es su visión del ejido en los próximos cinco años?
5.-Tengo entendido que hubo varios ejidos en los cuales se suscitaron conflictos con
la pequeña propiedad y entre los mismos ejidatarios.
121
Conoce usted si hubo algún seguimiento de estos problemas? Si aun existen
problemas dentro del ejido, principalmente de liderazgo y de reparto de tierras
inconclusos, Considera que este tipo de problemas se solucionan con el PROCEDE?
6.- En el trabajo de campo que se esta realizando en el estado de Colima, hubo
ejidatarios, principalmente los que corresponden a las ampliaciones. A que considera
usted que estos ejidatarios hayan tenido problemas o que aun no les hayan
entregado sus certificados en algunos casos? Cuáles son las causas de estos
conflictos? Se debe a problemas internos de los ejidos? O Existe problemas agrarios
que aun no se han resuelto? Si esto es así, Cuál es el seguimiento que se le esta
haciendo?
7.- Se ha mencionado que algunos ejidatarios están inconformes con la medición de
sus parcelas, sobre todo aquellos que se consideran afectados en cuanto a que su
parcela fue reducida del tamaño original, bajo que lineamientos se establecieron los
límites de las parcelas? Existía en el estado de Colima lo que se conoce como
aparcelamiento económico en todos los ejidos? Y en los que trabajaban bajo el
régimen comunal, conoce cuál fue el procedimiento para delimitar las parcelas?
8.- Entendiendo la negociabilidad de la tierra como el acceso de los conflictos
agrarios existentes tales como invasiones, de linderos. Considera usted que el
PROCEDE fortalecerá la negociabilidad de la tierra en el estado de Colima?
9,.Entendiendo la transferencia de tierras como cualquier transferencia que implique
un cambio en quien sea el beneficiario en su uso, indistintamente si este es de corto
o largo plazo, temporal o permanente, Cómo el PROCEDE interviene en este tipo de
cambios?
10.- A partir de la premisa que señala que la regularización de la propiedad rural
traerá cambios positivos en la estructura de la propiedad rural y en sus formas de
organización y validación, Cuál ha sido hasta este momento el papel que ha
122
desempeñado el PROCEDE en la consolidación del sector rural en el estado de
Colima, donde se observa un avance de casi el 90%? Como este tipo de programas
de regularización de la tenencia ha contribuido en la planeación de estrategias de
desarrollo en este sector?
11.- Cuáles han sido los resultados que se han obtenido del PROCEDE desde la
fecha que se puso en marcha hasta el momento? Considera que los comicios
electorales han influido en los resultados que se están obteniendo? Cuál es la
tendencia que tendrá el programa en el estado de Colima a partir de la fecha?
Considera que el PROCEDE se concluirá en este año como lo tenían contemplado?
12.- Se ha mencionado en reiteradas ocasiones que este tipo de programas que
tienen como objetivo la seguridad en la tenencia de la tierra viene asociado con la
obtención de préstamos para el desarrollo agrícola, Considera usted que esto, en el
caso del PROCEDE, lo podremos observar a corto o mediano plazo? O qué este tipo
de aseveraciones no se encuentran ligadas de manera directa con este tipo de
programas?
13.- Considera usted que este tipo de programas realmente tiene una relación directa
para alcanzar el desarrollo del campo? Porqué?
14.- Qué es lo que los ejidatarios esperan obtener ahora que ya cuentan con un
certificado parcelario? Cuál es la diferencia entre este nuevo documento y los
anteriores?
15.- En qué beneficia a los ejidatarios contar con la parcela certificada?
16.- Considera usted que este tipo de programas de regularización de la tierra facilite
la compra/venta de parcelas ejidales? Porqué?
123
Anexo III
Tipología de derechos sobre las tierras ejidales según la ley Agraria Mexicana
USO COMUN PARCELADAS SOLARES
URBANOS
COLECTIVO Tierras señaladas por la -
Asamblea Ejidal como tales.
Su uso y aprovechamiento –
es colectivo. Este tipo gene-
ralmente son aquellas desti-
nadas a zonas forestales,-
bosques, selva, minas, man-
tos de agua, etc., las cuales
no han sido divididas, toman-
do en consideración lo esta-
blecido por la Ley Agraria,
ya que este tipo de tierras son
consideradas inalienables,
salvo los casos previstos en
el art. 75 de dicha ley.
RECONOCIMIENTO
FORMAL Este tipo de tierras han
sido aparceladas física-
mente y se encuentran
ahora en el catastro rural,
es decir han sido regula--
rizadas bajo un programa de
certificación, con el cual
les han otorgado el recono-
cimiento formal de su predio,
y cuentan con un certificado
parcelario que los acredita
como posesionarios legales
PROPIEDAD
PRIVADA Las tierras que conforman
el poblado bajo esta, . la actual ley se les re-
conoce como propie-
dad privada.
Fuente: Ley Agraria 1993
