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El desarrollo de la minería en los países es una actividad de riesgo toda vez que implica normalmente grandes inversiones en términos de exploración, con resultados inciertos, aunque con el tiempo las empresas siguen perfeccionando mecanismos para reducir dicha incertidumbre. De cualquier manera, la inversión necesaria para desarrollar el sector depende de algunas variables clave, las cuales pueden sintetizarse en dos grandes grupos: aquellas que tienen que ver con el “potencial minero” de un país, y las vinculadas a los “factores de política”.

Dentro de este último grupo, destacan las características y credibilidad en el sistema tributario que se aplica a la minería en cada país. Al respecto, un estudio reciente del Instituto Fraser de Canadá en el que se entrevista a altos ejecutivos de las empresas mineras en el mundo, revela que cuando se pregunta por la importancia del “potencial minero” versus los “factores de política”, un 60% prioriza el primer grupo mientras que un 40% lo hace con el segundo.

Más allá de la relevancia del sistema tributario para la toma de decisiones sobre el desarrollo minero, se destaca que dicho sistema, por lo general, difiere de los regímenes tributarios aplicables a otros sectores en un mismo país. En efecto,

A.MARCO CONCEPTUAL DE LA TRIBUTACIÓN EN EL SECTOR MINERO

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el sector minero cuenta con algunas características especiales que llevan a que los Estados incluyan aspectos particulares al momento de definir la manera como se grava al sector. Entre los factores que justifican este tratamiento tributario diferenciado se encuentran los siguientes:

pertenecen al Estado y se concesionan al sector privado o público. El hecho de que el stock de reservas mineras sea finito y no renovable (hecho que afectaría el bienestar de generaciones futuras), lo distingue de otras industrias extractivas o de explotación, y por ello tiene sentido, conceptualmente, gravar este hecho particular.

términos de plazos amplios con retornos no inmediatos (altos costos hundidos al inicio), elevados montos de inversión y un potencial gran tamaño de rentas. Todo ello lleva a que el sistema tributario específico al sector se adapte a esta realidad, definiendo cargas impositivas adecuadas a la temporalidad, plazo y montos de esos flujos (en términos de la aplicación de depreciación acelerada, convenios de estabilidad, o impuestos a sobre-ganancias, por ejemplo)1. En el cuadro siguiente se presenta una muestra de proyectos de inversión en el Perú, donde se resalta el hecho de que cada uno de ellos superaría los US$ mil millones, lo que resulta significativo considerando que el Perú tiene un PBI de alrededor de US$ 150 mil millones.

1 Estas características también generan incentivos y riesgos morales a relevar: mientras el proyecto se encuentra en sus inicios (exploración), la percepción del sistema tributario es importante y relevante, ya que puede condicionar la continuidad de los proyectos; sin embargo, cuando ya se realizaron las inversiones iniciales y hay grandes costos hundidos, la decisión de continuidad considera la cobertura de los costos variables, por lo que las variaciones en el sistema tributario, en cierta forma, pierden relevancia como variable de decisión.

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Cartera de inversiones mineras en el Perú

Proyecto MetalMonto Estimado de Inversión

US$ millones

Cobre 4.200

Quellaveco Cobre 3.000

Minas Cionga Oro 3.000

Galeno Cobre 2.500

Hierros Apurimac Hierro 2.300

Toromocho Cobre 2.200

Antapaccay Cobre 1.500

Río Blanco Cobre 1.440

Antamina Cobre-Zinc 1.100

Marcona Hierro 1.000

Cerro Verde Cobre 1.000

Fuente: Ministerio de Energía y MinasElaboración: Ministerio de Economía y Finanzas

negativas en términos ambientales (agua, aire). A pesar de los avances tecnológicos y de la mayor conciencia ambiental, aún es posible observar casos de polución o contaminación del agua producto de los relaves mineros. Desde el punto de vista del Estado, estas externalidades no sólo deben tratar de minimizarse, sino que resulta conceptualmente justificable imponerles un pago compensatorio o un impuesto particular.

tener el sector minero en la estructura tributaria de algunos países. Como se observa en el cuadro siguiente, el sector de recursos naturales (mineros, petroleros) puede ser muy importante dentro de la estructura productiva y, por ende, como fuente de financiación fiscal. En el caso específico de los “países mineros”, el sector representa en promedio un 15% del PBI y un 22% de los ingresos fiscales (equivalentes a un 5% del PBI de recaudación minera).

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Importancia del sector de recursos naturales

PaísesTamaño del Sector de

Recursos Naturales (% del PBI)

Participación en Ingresos Fiscales (%)

Aporte Tributario (%

PBI)

Bolivia 12 28 10

Chile 19 23 6

Ecuador 16 25 7

México 8 36 8

Perú 11 20 3

Trinidad y Tobago 44 57 18

Venezuela 27 53 19

Países Petroleros 21 40 12

Países Mineros 15 22 5

Fuente: Fondo Monetario InternacionalElaboración: Ministerio de Economía y Finanzas

la aplicación de los pagos e impuestos se realiza sobre la base del proyecto minero (ring-fencing), y no necesariamente de la empresa, que puede ser dueña de varios proyectos en distintas zonas del país. Esto significa que una empresa que tenga varios proyectos y en distintas zonas, no puede compensar sus cargas tributarias entre proyectos.

Estas características especiales significan un esfuerzo especial de la Administración Tributaria, la que debe incorporar las particularidades descritas del sector minero a sus sistemas de recaudación y fiscalización.

En suma, es común encontrar una legislación tributaria ad-hoc para la minería en la gran mayoría de países. En la sección siguiente se enumera algunos de los instrumentos más utilizados por los países que hacen que el sistema tributario en minería sea “especial”.

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casos se emplean los instrumentos típicos pero con especificaciones aplicadas al sector; en otros casos, se utilizan tributos o pagos particulares a las actividades extractivas de recursos no renovables. A continuación se enumeran los instrumentos tributarios más empleados en los esquemas de tributación minera en el mundo, definiendo sus características principales y presentando casos de países particulares.

REGALÍAS. Se trata de los pagos que realiza el concesionario de un proyecto minero (o de otro recurso natural) por la explotación de los recursos metálicos o no metálicos. Conceptualmente, su justificación radica en el hecho de que se trata de la explotación de recursos no-renovables y por lo tanto las generaciones futuras no verían los frutos o rentas derivados de estas minas; por ello resulta razonable exigir un pago que de alguna manera compense la no renovación de estos recursos naturales.

sus implicancias. Esta definición básicamente debe aclarar si la regalía es una

B.INSTRUMENTOS TRIBUTARIOS EN EL MUNDO

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contraprestación o un impuesto. Si no se trata de un tributo per-se, sino más bien de una contraprestación económica, califica como un ingreso no-tributario en los registros fiscales. Aún más, legalmente la contraprestación implica satisfacer los principios de irretroactividad, inviolabilidad de la propiedad y reserva legal. Si se considera un tributo implica satisfacer los principios de igualdad, de no confiscatoriedad y de reserva de ley.

De cualquier forma, desde el punto de vista práctico de los concesionarios, esta diferenciación legal no es muy relevante para la toma de decisiones. Desde el punto de vista del Estado, la diferenciación podría afectar algunas medidas de política: por ejemplo, si el Poder Ejecutivo solicita al Congreso poderes especiales para legislar en materia de impuestos, podría argüirse que esos poderes no alcanzarían a legislar en materia de regalías, toda vez que no se trataría de un impuesto sino de una contraprestación.

regalía representa un porcentaje relativamente bajo (entre 1%-4%) que se aplica al valor de recurso extraído en “boca o borde de mina”, es decir, básicamente una tasa aplicada al valor de producción. En ese sentido, es un pago que se hace por el hecho de extraer el recurso (no renovable), sin considerar los balances financieros de la empresa minera. Una ligera variación de este concepto radica en la aplicación de la tasa sobre el valor de ventas neto, es decir, descontando los costos operativos (procesamiento, transporte) inherentes al proceso de extracción.

Asimismo, en ocasiones la tasa de la regalía, así como la base de aplicación (valor de venta bruto o neto, tipo de precio que se utiliza para el cálculo, etc.) varía dependiendo del tipo de mineral o metal explotado, como en el caso de Colombia y Brasil. Además, muchas veces la tasa también depende de la escala de valores de venta o producción, aumentando dicha tasa conforme esos valores se incrementan (i.e. las minas más grandes enfrentan mayores tasas de regalías). Este tipo de regalía es utilizada en países como Colombia o Perú.

Otra acepción de las regalías se basa en su aplicación a las utilidades operativas o netas de la concesión. En este caso, el pago se realiza únicamente si existen esas utilidades, tal como se utiliza en Chile, por ejemplo. Desde el punto de vista empresarial, este tipo de regalía resulta conveniente porque su pago se exonera

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al inicio de las concesiones, cuando generalmente no hay utilidades, sólo costos, reduciendo las necesidades de liquidez empresarial.

En el caso de Argentina, existe un tope del 3% para la aplicación de las regalías, la cual depende de las provincias. Sin embargo, desde 2007 se creó un impuesto del 10% a las exportaciones mineras, lo cual tiene un efecto similar a un incremento en el pago de regalías. En otros países federales, como Australia o Canadá, la tasa de regalías también depende del estado o provincia, aunque se aplican a las utilidades y no a las ventas.

Otros países, como Ghana por ejemplo, combinaban ambas acepciones aplicando una tasa fija sobre las ventas a la que se adiciona otra tasa de regalía variable en función de las utilidades; sin embargo, desde mayo de 2011 este país optó por aplicar una tasa fija de 5%. Por su lado, en Sudáfrica los cálculos son algo más complejos, toda vez que si bien la base para aplicar las regalías son las ventas, la tasa se calcula en función del porcentaje de utilidades sobre ventas que obtengan los proyectos mineros.

Si se considera el valor presente de la recaudación de las regalías, es posible encontrar niveles de equilibrio en los que ambos tipos de regalía sean

en el momento en que se recauda. Como se mencionó, a la empresa le puede convenir pagarla cuando presenta utilidades, pero el Estado puede no estar dispuesto a esperar ese momento y exigir el pago desde el principio.

IMPUESTO A LA RENTA. Este impuesto es el que todas las empresas pagan y representa un porcentaje de sus utilidades al final del año fiscal. En ese sentido, las empresas y proyectos mineros deben abonar este impuesto regularmente, siempre y cuando muestren ganancias o utilidades al final del año fiscal; por eso, es común que los proyectos mineros pasan algunos años sin pagar este impuesto al inicio de sus operaciones.

Por lo general, las tasas de impuesto a la renta de las empresas mineras son las mismas que las del resto de empresas de la economía. Sin embargo, en ocasiones se negocia una tasa mayor a la del promedio nacional a cambio de un Bajo este tipo de convenio, se acuerda que los pagos y tributos efectivos al momento de la firma de los convenios no se

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variarán por un período. A cambio de esta seguridad, las empresas pagarían una

tiene que ver, en parte, con el plazo de los proyectos mineros, toda vez que al tratarse de iniciativas que normalmente duran varias décadas, la probabilidad de cambios en la legislación es más alta. No obstante, lo normal no es firmar convenios de estabilidad por la vida útil del proyecto minero, sino por un plazo largo pero finito, como unos diez años por ejemplo.

Este tipo de convenio, por ejemplo, es común en el caso peruano y se aplica a las empresas que comprometen niveles mínimos de inversión de US$ 10 millones en un período de dos años. En el cuadro siguiente se muestra un resumen de las empresas que han suscrito convenios de estabilidad con el Estado peruano, señalando el año en que caducan dichos contratos.

Empresas que han suscrito convenios de estabilidad en el Perú

Empresa Año de caducidad del convenio

Southern 2010

Yanacocha 2011

Milpo 2012

Barrick 2012

Cerro Verde 2013

Antamina 2015

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

Por su lado, desde 2005 en Colombia es posible suscribir contratos de estabilidad jurídica a cambio de una contraprestación económica equivalente al 1% del valor de la inversión que se realice en un año. Para el caso de la industria minera, este contrato se suscribirá con el Ministerio de Minas y Energía por un lapso mínimo de tres años y máximo de 20 años.

En otros países, la estabilidad ocurre de manera generalizada, es decir, mediante leyes que estabilizan los tributos para todas las empresas por plazos determinados, herramienta que es utilizada por ejemplo en Chile (leyes de invariabilidad tributaria minera).

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la debilidad institucional de los países productores de minerales. Ese pudo ser el razonamiento principal para suscribir convenios hace algunas décadas. Sin embargo, se observa que estos convenios son cada vez más frecuentes y, además, son suscritos en países relativamente desarrollados. En ese sentido, pareciera que la coyuntura de precios altos y ganancias significativas en el sector minero en todo el mundo, están generando la posibilidad de la creación de nuevos impuestos (windfall taxes) en la mayoría de países, por lo que la demanda por los convenios estaría, en esta coyuntura, más relacionada a protegerse del deseo estatal de captar más recursos debido a un entorno favorable, y no necesariamente a la debilidad institucional de los Estados.

Por otra parte, en ciertos países se ha decidido cobrar un impuesto minero, similar a la aplicación de las regalías (aplicable a recursos naturales no renovables) pero basados en el concepto del impuesto a la renta. Por ejemplo, en Ontario, Canadá, existe dicho impuesto (mining tax) aplicable a las utilidades producto de la extracción de sustancias minerales. Desde 2004 rige una tasa de 10% sobre las utilidades superiores al medio millón de Dólares Canadienses, y de 5% cuando se trata de minas remotas. En ambos casos existen períodos iniciales de exención.

IMPUESTOS A LOS DIVIDENDOS. En algunos países, como Perú y Bolivia, se aplica un impuesto a la distribución de los dividendos provenientes de la actividad minera. Este tributo se aplica en la medida en que existan dividendos y éstos se distribuyan a sus socios. Asimismo, y de manera particular en el caso peruano, a las empresas se les obliga a distribuir un porcentaje de sus utilidades (8%) a los trabajadores. Si bien en este último caso no se trata de un impuesto nuevo o adicional, desde el punto de vista de los dueños de las empresas esa distribución a los trabajadores simula el efecto de un impuesto adicional a las utilidades.

IMPUESTOS A LAS “SOBRE-GANANCIAS”.en el negocio minero y la gran variabilidad en los precios internacionales, lleva a que en coyunturas determinadas los ingresos y utilidades de las empresas mineras sean significativos. En tal sentido, los Estados pueden verse tentados a extraer una renta mayor de las empresas mineras en tales escenarios. Ello es evidente, por ejemplo, en el escenario actual de precios internacionales elevados para los estándares históricos.

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De este modo, los países pueden introducir impuestos determinados (nuevos) o, en su defecto, varían algunas de las condiciones de los impuestos existentes para maximizar la carga tributaria de las empresas mineras. Por ejemplo, Australia tiene lista una propuesta para crear un nuevo impuesto desde 2012 que se aplicaría a las empresas cuando el flujo de caja acumulado, más una tasa de retorno (12%), se vuelve positivo. En el fondo, se trata de una variación del Impuesto a la Renta. En el mismo sentido, un impuesto a las “sobre-ganancias” podría tomar la forma de un ajuste a las regalías, de modo tal que las empresas pagarían más regalías cuando los precios internacionales o las utilidades superan determinado monto o cifra de referencia.

En suma, el impuesto a las “sobre-ganancias” puede ser un impuesto nuevo aplicado en los casos de ganancias que superan un punto referencial, o una variación o adaptación del sistema tributario existente para captar mayores tributos o pagos cuando la situación empresarial es considerada boyante, muy por encima de los promedios históricos de precios o de rentas.

IMPUESTOS O APORTES VOLUNTARIOS. estructura tributaria general de las actividades mineras, puede llevar a concebir algún tipo de pago o aporte voluntario que se negocia con las empresas con el fin, precisamente, de asegurar que la estructura de pagos e impuestos no se va a variar. En la práctica, el aporte voluntario funciona como un impuesto y se aplica, al igual que el caso de las “sobre-ganancias”, en períodos en los cuales las

para la definición del aporte voluntario es generalmente las utilidades, dado que esta variable es la que mejor refleja la coyuntura favorable que justifica este tipo de contribución.

En el caso peruano, en diciembre de 2006 se creó el Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo, bajo el cual se crea un fondo financiado con un aporte voluntario de las empresas mineras para contribuir a la lucha contra la pobreza.

a nivel regional y a nivel local (cada uno con un fondo específico), impactando sobre las zonas de influencia de las mineras (zonas definidas por las mismas

de convenios firmados con el Estado, y allí se precisa que se realizarán siempre y cuando la empresa haya registrado utilidades. Unas 40 empresas han firmado

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convenios con el Estado en el marco de este Programa. Hacia abril de 2011, el Programa había canalizado recursos por 2,25 mil millones de Soles, de los que se encontraba comprometido el 71% financiando más de 2 mil proyectos en 18 regiones.

IMPUESTOS O TASAS AMBIENTALES. negativas de la actividad minera puede ser minimizada y, en todo caso, castigada monetariamente, si es que se impone algún tipo de tributo o tasa a las empresas mineras. A pesar de los avances tecnológicos, la actividad minera aún es susceptible de generar impactos negativos sobre la calidad del aire o del agua, en las zonas de extracción. En tal sentido, se justifica la aplicación de pagos adicionales a las empresas que muestran este comportamiento.

No obstante, los pagos ambientales se justifican en la medida en que las empresas o proyectos generan esas externalidades negativas. En otras palabras, debe pagar más quien más contamina. Por ello es más común la aplicación de tasas o incluso de multas a las empresas que superan ciertos límites ambientales permitidos.

ineficiencias, puesto que pagarían tanto los contaminadores como los de tecnología limpia.

En la práctica, los países utilizan una combinación de estas herramientas tributarias, cada una con particularidades, lo cual hace difícil la comparación de las cargas

entre países puede llevar a conclusiones erradas en la medida en que la aplicación específica de un tributo puede ser el reflejo de la aplicación particular de otro. Por ello, lo que suele compararse es la tasa efectiva de toda la carga tributaria.

Sin embargo, este tipo de análisis también cuenta con limitaciones debido a características particulares de cada tributo. Por ejemplo, es difícil calcular cargas efectivas cuando existen tasas de regalías diferentes para cada tipo de recurso no renovable, como en Colombia, o cuando depende del tamaño de ventas de las empresas. En otros casos, las especifidades pueden ser menos visibles; por ejemplo, el pago de regalías puede o no incluirse en el cálculo de la utilidad

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operativa; la depreciación puede ser más o menos acelerada, etc. Aún más, para sumarse a la complejidad de las comparaciones, debe señalarse que un análisis entre países tendría que considerar la calidad (o ley) de los recursos extraídos: financieramente no es lo mismo aplicar una regalía de x% a un mineral de baja ley en determinado país, que a uno de muy buena ley en otra nación. Estos temas son difíciles de captar en las comparaciones entre países, por lo que cualquier ejercicio debe ser tomado con cuidado.

Hechas las salvedades, en el cuadro siguiente presenta un comparativo de las tasas entre algunos países.

Tasas de regalías y del impuesto a la renta: países seleccionados

PaísesRegalías Impuesto a la Renta

Tasa Base Tasa

Argentina 0% - 3%, según estado, más 10% impuesto a las ventas mineras

Mayormente Ventas 35%

Australia 1.5% - 7.5% según estado

Utilidad 30%

Bolivia 25% Utilidad Neta 25%

Brasil Varía según mineral, prom. 2%

Mayormente Ventas 15%, 25%

Canadá 0% - 17% según Estado Utilidad Neta 19%

Chile 0.5% - 5% Utilidad Operacional 17%, 35%

Colombia Varía según mineral, de 3% a 12% Mayormente Ventas 37%

Ghana 5% Ventas 25%

India Varía según mineral Mayormente Ventas 30%, 35%, 40%

México en evaluación 28%

Perú 1%, 2%, 3% Ventas 30%

Sudáfrica Depende de utilidades, fórmula Ventas 28%

Zambia 2%, 3%, 5% Ventas 33%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

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En muchas ocasiones, una parte de los recursos tributarios provenientes del sector minero tiene un uso o distribución predeterminada. Ello en razón de su característica de recurso no renovable y del impacto ambiental-social que se tiene en las zonas de influencia minera. Por ello, tanto las regalías como los tributos provenientes del impuesto a la renta o de otro tipo de carga o impuesto,

de lo que representa una zona de influencia se especifica en la legislación del caso, y por lo general incluye a los distritos donde se localiza la mina, y a los niveles de gobierno intermedio (provincia, departamento, región) bajo el cual se encuentran esos distritos.

En el caso colombiano, una parte de lo recaudado por concepto de las regalías se destina al Fondo Nacional de Regalías, cuya finalidad es financiar proyectos de desarrollo priorizados en los planes regionales y locales a lo largo del país. El resto se distribuye entre las entidades territoriales bajo el área de influencia de la actividad minera, y se pueden utilizar sólo en proyectos de inversión (90%), interventorías técnicas de los proyectos (5%) y gastos de mantenimiento (5%).

C.USOS DE RECURSOS TRIBUTARIOS PROVENIENTES DEL SECTOR MINERO

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En el caso peruano, además de las regalías que se distribuyen mayormente a los gobiernos regionales y locales, existe el canon minero, mediante el cual se distribuye el 50% de lo recaudado por impuesto a la renta pagado por las empresas mineras a los gobiernos regionales y locales, así como a las universidades. Al igual que en el caso colombiano, la utilización del canon y las regalías es predominantemente para la financiación de proyectos de desarrollo. En el cuadro siguiente se resume las transferencias realizadas por concepto de regalías y canon.

Transferencias recibidas por los gobiernos locales

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Canon Minero 346.2 666.1 1,309.78 3,867.75 3,326.8 2,727.9 2,359.9

Regalía Minera 0 167.3 309.1 403.3 399.5 271.7 483.7

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Canon Minero 53.09 222.03 436.59 1,289.25 991.97 943.7 868.5

Regalía Minera 0 32.67 57.96 75.62 60.9 48.4 95.1

Este esquema empleado en el caso peruano ha demostrado ser desigual en una

Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF) permiten calcular que unos 20 gobiernos subnacionales, de los casi 1900 existentes, captan la tercera parte de los recursos distribuidos por canon. En el mismo sentido, no existe correlación entre los niveles de pobreza y estas transferencias, y tampoco existe evidencia de que los recursos transferidos hayan servido para reducir los niveles de pobreza en las zonas más vulnerables.

Otros países distribuyen los recursos provenientes de la minería con criterios más

está obligada a transferir un 10% de sus ventas a las fuerzas armadas (ley reservada del cobre), lo que ha representado transferencias anuales cercanas a los US$ mil millones en los últimos años.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

Transferencias recibidas por los gobiernos regionales

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En otras naciones el uso de los recursos recaudados provenientes de las actividades mineras no es transparente. Por ejemplo, en Zambia la recaudación minera proveniente de nuevos impuestos creados en 2008, estaría siendo empleada en la rehabilitación de caminos rurales, de acuerdo a lo expresado por el Ministerio de Finanzas. Sin embargo, estos montos no fueron incluidos en el presupuesto y ha generado suspicacias de parte de la oposición.

Al respecto, debe señalarse que existe la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (ITIE), bajo la cual se busca fortalecer la gobernabilidad mediante el apoyo a la transparencia y la rendición de cuentas. En particular, tanto los países como las empresas extractivas se comprometen a publicar los pagos recibidos y efectuados como resultado de las actividades de extracción. Actualmente, existen 35 países que implementan los preceptos de la ITIE, de los cuales 11 (ningún latinoamericano) se encuentran en la etapa de cumplimiento total, mientras que los otros 24 (entre ellos Guatemala, Perú y Trinidad y Tobago) están en proceso de cumplimiento. Por el lado de las empresas, hay más de 50 que se adhieren a la ITIE, además de numerosas organizaciones de la sociedad civil y de organismos internacionales como el BID y el Banco Mundial.

Una variación interesante del uso de los recursos mineros tiene que ver con los Fondos de Estabilización. Bajo esta modalidad, cuando los precios de los minerales están por encima de cierto límite, se definen reglas para que parte del exceso cobrado se destine a un fondo particular. En su defecto, cuando el precio disminuye por debajo de cierto límite, el fondo reintegra parte de esa “pérdida” a las empresas productoras. El caso del Fondo de Compensación del Cobre en Chile ilustra este caso, y surge de un arreglo entre la empresa nacional

original creando un sub-fondo destinado al pago de pensiones. Así, en épocas boyantes el aporte al Fondo actúa como si fuera un impuesto, y en tiempos desfavorables replica el sentido de un subsidio. Estos fondos son más comunes en el caso del petróleo (Rusia, Venezuela, Colombia, México, Ecuador), e incluso se observan en otros productos, como el café en Colombia, por ejemplo.

CAPÍTULO 1ITributación minera en el Perú

29

Este capítulo discute las características propias del sector minero en la economía del Perú. En una primera sección, se caracteriza del sector minero peruano, en función de su aporte en términos de producción, exportaciones, recaudación tributaria y empleo. En una segunda sección, se revisa el sistema tributario minero peruano, resumiendo los principales instrumentos impositivos aplicados. Asimismo, se describe brevemente cómo funcionan las regalías mineras, el impuesto a la renta de las empresas o proyectos mineros, el tratamiento del Impuesto General a las Ventas y de los aranceles para las compras vinculadas a la minería. Además se contrastará el caso tributario minero del Perú en el contexto mundial, con el fin de determinar si se encuentra dentro de los estándares o parámetros promedio. Finalmente, en el contexto del inicio de un nuevo gobierno en el Perú, se discute las opciones de política que se podrían implementar en el Perú.

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participación en las exportaciones llegó al 61% en 2010 y, a su vez, aporta la tercera parte del impuesto a la renta (y un 15% de los impuestos totales, 2010).

A.EL SECTOR MINERO EN LA ECONOMÍA DEL PERÚ

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25,000

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Exportaciones mineras y totales, US$ millones: Perú 2004-2010

Exportaciones totales

Exportaciones mineras

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas

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Esta importancia se refleja también en la posición mundial de la minería peruana: el Perú es primer productor mundial de plata, segundo productor de cobre y zinc, cuarto de plomo y sexto productor de oro.

Posición de Perú en la Producción Minera y Nivel de Reservas Mundial*

ProductoRanking Producción Ranking Reservas

Latinoamérica Mundo Latinoamérica Mundo

Plata (US$/oz.tr.) 1 1 1 1

Oro (US$/oz.tr.) 1 6 3 8

Zinc (¢US$/lb) 1 2 1 3

Cobre (¢US$/lb) 2 2 2 2

* Perú también ocupa el primer lugar en producción de estaño, bismuto, teluro, mercurio y plomo en

Fuente: Ministerio de Energía y Minas; Mineral Commodity Summaries 2010

Aún así, existiría margen para seguir creciendo. Por un lado, del área total del país de 128 millones de hectáreas, de las cuales aproximadamente el 15% se encuentra protegida, hacia 2008 se habían concedido a la minería unas 13,45 millones de hectáreas. No obstante, sólo 715 mil hectáreas se encontraban en etapa de explotación (0,56% del territorio nacional) y otras 858 mil hectáreas estaban en fase de exploración. Así, existe una vasta y variada riqueza geológica reconocida por la comunidad internacional, la mayor parte aún por explorar y explotar.

En el mismo sentido, las encuestas de percepción que realiza el Instituto Fraser a los mayores empresarios mineros en el mundo, señalan en su versión 2010-2011, que un 36% de los encuestados revela que el potencial minero del Perú (suponiendo la regulación vigente) promueve la inversión. Ese porcentaje es superior al promedio mundial (25%) y se encuentra por debajo del porcentaje de sólo otros 3 países en

los resultados de las últimas encuestas de percepción de este Instituto.

Por otra parte, si bien el volumen de inversiones extranjeras que vinieron al sector minería se incrementó en los últimos años, el Perú sólo capta un 5% del presupuesto mundial en exploración minera. Además, la producción se contrajo en 1,4% en 2009

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Inversiones del Sector Minero 2000-2010, millones US$

Puntaje basado en los 7 criterios

Fuente: Ministerio de Energía y Minas

Fuente: Reporte Behre Dolbear 2010

y en 4,9% en 2010, después de haber registrado una tasa de crecimiento anual promedio de 6,6% en el período 2001–2008 y a pesar de las altas cotizaciones internacionales de los principales productos mineros. Aún así, el sector minero captó más de US$ 17 mil millones de inversión durante el período 2000-2010.

El nivel de competitividad internacional del sector y por lo tanto la posibilidad de atraer inversión ha disminuido en los últimos años. De acuerdo al Instituto Fraser, el Perú se encuentra en la posición 31 en relación al régimen fiscal minero, lejos de Canadá (4) y Chile (8). De acuerdo al sistema de evaluación Behre Dolbear, el Perú es menos atractivo para la inversión minera que países como Australia, Canadá, México y Chile.

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En lo concerniente al uso de los recursos mineros, entre el 2001 y el 2010 se transfirieron alrededor de S/. 24 mil millones por canon, regalía y aporte voluntario minero a los gobiernos subnacionales, para representar en años recientes más del 15% de los ingresos de los gobiernos regionales y más de una cuarta parte

mayores transferencias fueron Ancash, Tacna, Cajamarca, Moquegua y Arequipa (69% del total de estas transferencias), que no son históricamente los más pobres del país.

En efecto, según los cálculos realizados en un informe de la GIZ sobre transferencias fiscales de 20102, se observa que no existe una relación entre la distribución del Canon Minero y los niveles de pobreza existentes, con lo cual se comprueba que esta herramienta de transferencia no ha sido diseñada para reducir las desigualdades existentes. Incluso en algunos casos es posible afirmar que la distribución del Canon Minero profundiza las desigualdades en términos de

monto más importante por concepto de canon minero, es a su vez la región que muestra los menores índices de pobreza. En el otro extremo, la región más pobre del país (Huancavelica) recibe sólo el 1,1% del total de recursos del Canon Minero.

2 GIZ. Programa Gobernabilidad e Inclusión. Análisis de las transferencias fiscales a los gobiernos

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Distribución del canon minero a gobiernos locales

Región

2007 2008 2007 2008 2008

En soles Participación porcentual Incidencia de pobreza

Amazonas 31,486 12,309 0.0% 0.0% 59,7%

Ancash 1,193,671,925 1,008,800,387 31.7% 30.2% 38,4%

Apurimac 16,781,772 18,685,953 0.4% 0.6% 69,0%

Arequipa 116,154,160 344,146,296 3.1% 10.3% 19,5%

Ayacucho 15,654,305 30,596,399 0.4% 0.9% 64,8%

Cajamarca 418,263,784 136,000,933 11.1% 4.1% 53,4%

Cusco 200,374,339 181,240,350 5.3% 5.4% 58,4%

Huancavelica 25,331,178 36,646,361 0.7% 1.1% 82,1%

Huánuco 7,660,942 5,611,553 0.2% 0.2% 61,5%

Ica 49,821,007 51,516,674 1.3% 1.5% 17,3%

Junín 82,987,639 92,493,101 2.2% 2.8% 38,9%

190,664,977 198,904,099 5.1% 6.0% 36,7%

3,709 47 0.0% 0.0% 31,6%

140,541,539 137,633,240 3.7% 4.1% 18,3%

Madre de Dios 27,258 30,924 0.0% 0.0% 17,4%

Moquegua 365,387,172 158,474,007 9.7% 4.7% 30,2%

Pasco 264,972,851 281,884,601 7.0% 8.4% 64,3%

Piura 112,445 7,704 0.0% 0.0% 41,4%

Prov. Constitucional del Callao

120 1,414 0.0% 0.0% n.d.

Puno 104,473,021 126,146,544 2.8% 3.8% 62,8%

San Martín 147,649 369,096 0.0% 0.0% 33,2%

Tacna 577,676,500 532,044,547 15.3% 15.9% 16,5%

Total general 3,770,739,778 3,341,246,538 100.0% 100.0% 36,2%

más recibieron67.8% 64.9%

Fuente: Dirección General del Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas e Instituto Nacional de Estadística e Informática

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Por otra parte, no puede dejar de mencionarse el impacto negativo de la minería informal en la economía, la calidad de vida y el ambiente. Esta actividad ilegal ofrece trabajo a unas 300.000 personas y se concentra principalmente en la extracción de oro en los lechos de los ríos, siendo particularmente preocupante en el departamento de Madre de Dios. El sector de minería artesanal informal podría estar generando unos US$ 850 millones al año según comentarios del ministro del Ambiente, pero no tributa por lo que, además, ocasiona pérdidas por canon para las regiones involucradas. Se estima, por ejemplo, que Madre de Dios podría recibir unos S/. 50 millones en canon, pero sólo recibe S/. 42 mil. Además, el impacto ambiental es desastroso debido al uso indiscriminado del mercurio y cianuro, con graves consecuencias sobre el suelo causando deforestación.

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instrumentos identificados en el capítulo anterior. En primer lugar, existe una tasa de impuesto a la renta de 30%, que aumenta 2 puntos porcentuales si se ha suscrito convenios de estabilidad jurídica y, un impuesto a la distribución de dividendos de 4,1%, retenido generalmente en la fuente. Además, se obliga a pagar el 8% de utilidades a sus trabajadores.

Modificado del Impuesto a la Renta (Decreto Supremo 179-2004-EF, con sus modificatorias), las deducciones para determinar la base imponible se resumen en:

como gasto pre-operativo.

en que son incurridos, o pueden ser amortizados hasta en un plazo de tres años.

como gasto del año en que son incurridos o ser amortizados desde el año de inicio de producción, en un período determinado en base a la vida de la mina.

B.CARACTERÍSTICAS BÁSICAS DEL SISTEMA TRIBUTARIO MINERO PERUANO

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seleccionar una tasa de depreciación en línea recta hasta el máximo permitido; la mayoría de equipos mineros, de procesamiento y de generación, máximo 20% por año; los costos aprobados por el gobierno tales como infraestructura, escuelas, hospitales o centros de recreación pueden ser considerados como gasto cuando se incurren.

Para el cálculo de la renta neta imponible se considera como deducción: gastos de exploración en pre-producción, costos de desarrollo de minas, costos de estudios de factibilidad, costos de operación, costos de capital, gastos por intereses provenientes de préstamos, retención del Impuesto a la Renta sobre intereses, Impuesto a la Propiedad, Derechos de Vigencia, tributos a la planilla, participación de trabajadores en las utilidades como parte del costo de los bienes vendidos, regalías, Impuesto General a las Ventas (cuando el IGV no es usado como crédito), costos administrativos cuando son incurridos.

El sector paga también una regalía minera aplicada a las ventas (el valor comercial se ajusta deduciendo costos de tratamiento, transporte y costos relacionados) con tasas de 1% a 3% en caso de no tener suscrito contratos de estabilidad jurídica o haberlo firmado con posterioridad al año 2005.

60 millones del valor comercial de las ventas; 2% a los siguientes US$ 60 millones hasta US$ 120 millones; 3% sobre las ventas que superan US$ 120 millones.

Adicionalmente existe un “aporte voluntario” equivalente a 3.5% de la utilidad neta para las empresas que no pagan regalías mineras (2,75% se asigna a un fondo local y 1% a un fondo regional) y de 1.25% para las que si lo hacen. En este caso, y a diferencia de los impuestos, el manejo de los fondos3 de los aportes voluntarios recae en las mismas empresas.

3 En el convenio firmado con cada empresa, se especifica las localidades en las cuales se planea hacer las inversiones sociales. Se señala además que al menos el 30% de los recursos del fondo deben utilizarse en nutrición, salud y educación. Asimismo, aún cuando el manejo del fondo es privado, cuando los proyectos tengan como finalidad ser transferidos al gobierno nacional, regional o local,

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éstos deben pasar por los filtros del Sistema Nacional de Inversiones. Finalmente, debe señalarse que cada fondo es administrado por una Comisión Técnica de Coordinación especialmente constituida para cada caso, y en la que participan además representantes de los gobiernos regionales o locales, además de otros grupos de interés que se decida incorporar.

Ingresos fiscales y otros aportes del sector minero

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 20103/ 2001-2010

1. Cotizaciones

Cobre (¢US$/lb) 72 71 81 130 167 305 323 316 234 341

Oro (US$/oz.tr.) 271 310 364 410 445 605 697 873 974 1,226

Zinc (¢US$/lb) 40 35 38 48 63 149 147 85 75 98

II. Contribución Minera (millones de Nuevos Soles

Impuesto a la Renta 104 840 1,119 2,426 4,472 8,678 9,085 7,315 6,604 8,050 48,693

Regalías - - - - 209 386 504 499 325 597 2,520

Aporte Voluntario1/ - - - - - 517 476 396 394 399 2,181

Total 104 840 1,119 2,426 4,681 9,581 10,065 8,210 7,323 9,046 53,394

III. Participación de las Contribuciones 2/

En Presupuesto Público 0.3 2.3 2.5 5.5 9.5 18.8 16.3 11.6 10.1 10.3

En PBI Nominal (%) 0.1 0.4 0.5 1.0 1.8 3.2 3.0 2.2 1.9 2.1

1/ Programa Minero de Solidaridad con el Pueblo2/ Este indicador se obtiene de dividir Contribución total entre el Presupuesto y el PBI en millones de Nuevos Soles

respectivamente3/ El Impuesto a la Renta 2010 de la actividad minera es estimado y correspondiente al Impuesto a la Renta determinado

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas, Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, Banco Central de Reserva del Perú, Bloomberg

En cuanto al Impuesto General a las Ventas (IGV), su importe pagado durante la

pagado en la adquisición de bienes y servicios. Además, los exportadores pueden solicitar el reembolso como un crédito para compensar el IGV o las obligaciones por Impuesto a la Renta. También existe un régimen de recuperación anticipada del IGV para las empresas que suscriban contratos de inversión con el gobierno peruano, con un compromiso mínimo de inversión de US$ 5 millones en proyectos con fases pre-operativas no menores a dos años.

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Por su lado, los convenios de estabilidad son un elemento importante del régimen

pueden ser por un período de 10 o 15 años. Si es a 10 años, la inversión debe ser de US$ 2 millones como mínimo y debe contener una capacidad de producción inicial de 350 a 5000 Tm/día. Si es a 15 años, se debe producir más de 5.000 Tm/día con una inversión mínima de US$ 20 millones para el inicio de operaciones, o de US$ 50 millones para ampliar la operación existente.

Un contrato minero garantiza: la libre comercialización de los productos minerales para la exportación o venta interna; la libre disposición dentro y fuera del país de divisas generadas por las exportaciones; la libre convertibilidad en divisas de la moneda local generada por la venta de minerales; tasas de depreciación de 20% para equipos de minería y procesamiento y de 5% para edificios (contratos a 15 años); la opción de elegir llevar los libros contables en Dólares Americanos (contratos a 15 años); estabilidad tributaria en general, incluyendo el impuesto a la renta, regímenes tributarios de compensación y/o devolución, derechos aduaneros, tributos municipales, derecho de vigencia; no discriminación para temas vinculados al cambio de moneda extranjera; libertad para remesar utilidades, dividendos y recursos financieros.

regalías mineras desde 2005. En efecto, al ser un pago “nuevo” en ese momento, las empresas que habían firmado convenios de estabilidad no estuvieron sujetas al pago de regalías.

países. En las encuestas de percepción más recientes del Instituto Fraser (2010-2011), un 58% de los encuestados señala que el régimen impositivo peruano es neutro respecto de las inversiones, al tiempo que un 8% manifiesta que dicho régimen es promotor de las inversiones y un 31% expresa que éste es ligeramente perjudicial para las inversiones en el sector (véase el cuadro 2 del Anexo).

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Por su lado, debe tenerse en cuenta que no existe un régimen tributario minero óptimo. Hoy en día, la mayoría de países mineros imponen regalías (bajo diversas modalidades) y el pago del impuesto a la renta. Muchos también adoptan convenios de estabilidad o invariabilidad tributaria, y otros están implantando medidas impositivas para gravar las ganancias extraordinarias que se están generando producto del auge de los precios internacionales de los minerales.

a la manera en que se aplica la regalía minera. Si bien como se ha comentado, existe un punto de equilibrio entre las distintas maneras de aplicar las regalías, para las empresas tiene más sentido gravar las utilidades operativas antes que las ventas. En épocas favorables, tanto el Estado como las empresas pueden “beneficiarse” de un esquema así, dentro de tasas razonables internacionalmente. En tiempos difíciles, la regalía basada en ventas será difícil de absorber por las empresas, pero asegura al Estado un flujo de dinero que ayuda a contrarrestar la disminución en la riqueza del país, en beneficio de generaciones futuras. Además, la regalía basada en ventas garantiza ingresos al Estado desde el inicio de la explotación, mientras que la regalía basada en utilidades puede tomar algunos años en materializarse. Nuevamente, con la adecuada tasa de descuento y de riesgo, es posible calcular un punto de equilibrio entre ambas modalidades, en valor presente.

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Ad portas de un nuevo gobierno, parece inevitable el aumento en la carga tributaria para las empresas mineras. En realidad, desde los últimos dos años se ha venido discutiendo el tema particular de las “sobre-ganancias mineras”, así como variaciones (aumentos) en las tasas aplicables a las regalías o al impuesto a la renta para las empresas mineras.

Dentro de las iniciativas enviadas al Congreso, una de ellas (noviembre de 2010) propone duplicar las tasas actuales de regalías a 2%, 4% y 6%, discriminando además las regalías del cobre (5% fijo) y el oro (10% fijo), que son los productos que generan mayores ingresos al país. Más allá de lo elevado para los estándares internacionales de la propuesta para el oro, la evaluación de una medida de este tipo pasa por la capacidad que puedan tener las empresas mineras de absorber este costo adicional. Al ser un pago que depende del valor de ventas, resulta claro que cuando las utilidades disminuyan, también lo hará dicha capacidad de absorción.

Otra iniciativa (junio de 2010) propone que se genere un impuesto a las ganancias extraordinarias en la minería, basado en el precio de los minerales. Este nuevo

C.OPCIONES DE POLÍTICA EN LA COYUNTURA 2011

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impuesto se determinaría multiplicando 50% de la utilidad neta (después de impuestos) por las ganancias extraordinarias obtenidas de cada metal, calculadas

equivale a la diferencia entre el precio promedio anual de mercado, menos el precio anual base establecido por el gobierno, dividido por el precio promedio anual de mercado. Esta iniciativa es criticada por algunos consultores debido a su dificultad para aplicarla en el caso de las minas que producen varios minerales, puesto que se tendría que dilucidar exactamente el contenido de cada metal o mineral para poder aplicarles el precio internacional correspondiente para el cálculo del “sobreprecio”.

Otras opciones que se manejan son las siguientes:

empresas (o proyectos), tal como el caso chileno, o en todo caso combinar las regalías por una base fija para todos y otra variable en función a las utilidades, como en Ghana.

actualmente en 2% adicional al impuesto a la renta actual, o definir un porcentaje que puede estar en función de las utilidades.

dicho aporte sea obligatorio (i.e. convertirlo en impuesto).

De cualquier forma, lo razonable es que la modificación del esquema de regalías mineras, contemple el equilibrio entre el aporte a los ingresos fiscales y la competitividad del país. En otras palabras, la carga fiscal efectiva, a pesar de lo difícil de su cálculo exacto, debería mantenerse en los rangos internacionales que se estiman en el 40%-60%.

el Perú sólo capta un 5% del mismo a pesar de ser estar entre los primeros productores mundiales de varios minerales, como se mencionó anteriormente. En el gráfico y cuadro siguientes, elaborados por el MEF, se observa esos

a partir del segundo semestre de 2011 en el Perú, deben tomar en cuenta que no conviene que estos presupuestos disminuyan.

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Presupuestos de exploración minera en los principales países (2010)

Fuente: Metals Economics Group 2011

Destino Millones US$ Participación %

Canadá 2,130 19%

Australia 1,340 12%USA 890 8%México 670 6%Perú 550 5%Chile 540 5%China 450 4%Rusia 450 4%Brasil 330 3%Argentina 330 3%Otros 3,520 31%Total 11,200 100%

son obvias en cuanto a la repartición y el uso de los recursos de parte de los gobiernos subnacionales está marcado por la ineficiencia. Se requiere de un cambio en la legislación nacional para atacar el tema de la repartición desigual, pudiéndose crear, por ejemplo, un fondo que se utilice para financiar proyectos en otras regiones que no reciben canon o regalías. Sin embargo, se anticipa que las regiones que reciben grandes montos en la actualidad, se nieguen a compartir parte de lo que se considera “ganado”, por lo que una reforma en este sentido, si bien necesaria, es de baja viabilidad política. En lo concerniente al uso de recursos de parte de los gobiernos subnacionales, las bajas capacidades de gestión y la debilidad institucional, son problemas también latentes pero que cuyo enfrentamiento requiere medidas de distinta naturaleza (política remunerativa, políticas de selección de personal, generación de capacidades, etc.) y articuladas.

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Un tema que no se discute en la coyuntura actual, pero que requiere de gran decisión política para enfrentarlo, es el problema de la minería informal. El daño ambiental es evidente en determinadas zonas del país, pero el cuantioso número de trabajadores implicados en estas labores dificulta la toma de decisiones políticas para eliminar esta actividad ilegal. Además, desde el punto de vista tributario, se está dejando de lado la recaudación de recursos que podrían ser importantes para el erario nacional y para las regiones (vía canon) involucradas.

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El sector minero tiene en casi todos los países un régimen tributario que los distingue de los otros sectores de la economía. Esta discriminación se justifica con diversos argumentos. Uno de los principales es que, debido a su naturaleza de explotación de recursos no renovables, resultaría razonable gravar el hecho de que se está disminuyendo la riqueza (endowment) del país y que las futuras generaciones se verían perjudicadas por la explotación presente de dichos recursos.

Otros argumentos tienen que ver con las características del proceso de producción, en el que en un principio se necesitan grandes montos para las fases de exploración y explotación inicial por lo que se trabaja muchos años “a pérdida”. Además, en ocasiones la coyuntura genera rentas muy por encima de las de otros sectores, lo cual genera la percepción de desigualdad que es difícil de manejar desde el punto de vista político. Asimismo, las características del sector minero llevan a que en muchos países la tributación sea sobre la base del proyecto minero, y no necesariamente sobre la empresa, la cual puede tener varios proyectos en distintas zonas, pero tributariamente no es posible combinar los resultados de sus distintas inversiones (ring-fencing).

CONCLUSIONES

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Debido a sus características particulares, el sistema tributario o de pagos inherente a la minería incluye a las regalías (una contraprestación), que puede aplicarse sobre las ventas (Perú, Colombia) o sobre las utilidades (Chile), además del impuesto a la renta, el cual puede ser incluso distinto (mayor) al de otros sectores. Más allá del nombre de los pagos o tributos, existe una maraña de particularidades que diferencian al esquema tributario minero y que tiene que ver con las deducciones para el impuesto a la renta, la manera en que se aplica la depreciación, o la forma en que se procesa el impuesto al valor agregado dado que por lo general la mayor parte de lo producido se exporta.

Adicionalmente, los impuestos típicos que se aplican a las ventas o utilidades se operativizan con otras herramientas como los convenios de estabilidad, que incluyen una prima de seguridad por el hecho de garantizar que no se cambiará el régimen tributario, o los aportes voluntarios que en la práctica son acuerdos para tributar más pero de manera transitoria (y no obligatoria).

mineros en el mundo es que no existe un sistema óptimo ni perfecto. Cada país intenta balancear una carga tributaria justa para sus intereses, sin perder la competitividad del sector. Esta tarea no es fácil en la medida en que se combinan aspectos técnicos con los políticos en las tomas de decisiones.

Otro elemento a destacar es que, más allá de las herramientas utilizadas, lo que le importa a los inversionistas es tanto la carga tributaria total efectiva, como el momento en el que ésta se materializa. En cuanto a la carga tributaria, es posible llegar teóricamente a una misma cifra empleando distintas combinaciones de herramientas; sin embargo, la cifra de la carga total está sujeta a variaciones dependiendo del entorno mundial y de las herramientas utilizadas. Por ejemplo, sería posible en teoría equiparar la carga de un sistema que sólo cobre regalías sobre las ventas, con uno que sólo cobre impuesto a la renta; pero bastaría que la situación de precios internacionales, por ejemplo, empeore para que el primer esquema sea perjudicial para las empresas, aunque no necesariamente para el Estado. En tal sentido, el análisis de la conveniencia de determinado sistema debe evaluarse desde un punto de vista dinámico.

En términos generales, las empresas mineras siempre preferirán pagar impuestos o regalías en función a sus utilidades. También existe cierto incentivo para suscribir

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convenios de estabilidad, no sólo debido a la eventual debilidad institucional del país donde se ubican los proyectos, sino además porque incluso en países desarrollados existe la posibilidad de alterar el sistema tributario en épocas de bonanza. En tal sentido, también existe un equilibrio, desde el punto de vista financiero empresarial, entre la decisión de pagar una prima de seguridad y la posibilidad de que cambien las reglas de juego.

Desde el punto de vista del Estado, éste no sólo debe preocuparse por cobrar tributos al sector minero sin perjudicar la competitividad del sector, sino que además tiene la responsabilidad de procurar el mejor uso para esos recursos. En casi todos los países, una parte importante de los montos cobrados al sector se dirigen a las zonas de influencia de las respetivas minas; ello con el afán de compensar por las eventuales externalidades negativas que pudieran tener los desarrollos mineros en términos ambientales y de calidad de vida. Asegurar que esos recursos se canalicen hacia el desarrollo de aquellas localidades, y que además no se generen grandes desigualdades con otras zonas del país fuera de la influencia (pero igualmente “dueños” del recurso, al menos de manera más clara en países unitarios), es un reto de grandes proporciones.

a conclusiones erróneas si es que no se tiene conocimiento de los supuestos detrás de esas comparaciones. Comparar simplemente tasas de determinadas cargas o tributos, sin considerar el sistema tributario completo, es un gran error. Incluso un mismo instrumento, por ejemplo regalías sobre ventas, con una tasa idéntica en dos países, debe tener en cuenta particularidades como puede ser la ley o calidad del recurso: un x% de regalía sobre la venta de oro de buena ley no es igual financieramente al mismo x% de regalía sobre venta de oro de baja ley. Este tema de la calidad del recurso también lleva a tomar con cuidado las comparaciones de cargas efectivas entre países. Esas comparaciones son una buena referencia, pero no son definitivas. Existen además otros elementos que las empresas toman en cuentan al momento de sus decisiones de inversión. Por ejemplo, la cercanía a puertos o el nivel y calidad de la infraestructura que rodea a la mina, son elementos a considerar en la estructura de costos y viabilidad de las inversiones.

En tal sentido, los indicadores anuales acerca de la competitividad del sector minero que realizan organizaciones como el Instituto Fraser o Behre Dolbear,

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son una buena referencia, complementaria, del mero análisis de cargas tributarias efectivas.

En el caso del Perú, el sector minero es claramente relevante en términos de las exportaciones (61% del total) y del pago de impuestos (15% del total y 33% del impuesto a la renta). Existe un régimen de regalías que se pagan en función al valor de ventas con tasas del 1%, 2% y 3%, además del impuesto a la renta del 30%. Asimismo, existe una tasa de 4,1% para la repartición de dividendos, y la obligación de distribuir el 8% de las utilidades a los trabajadores mineros. Por su lado, los convenios de estabilidad suscritos tienen una prima de seguridad de 2 puntos porcentuales por encima de la tasa del impuesto a la renta (la que pasa al 32%), y existen aportes voluntarios en función a las utilidades y que, a diferencia del caso de los impuestos, son manejados por las mismas empresas contribuyentes.

En cuanto al uso de los impuestos y pagos, los gobiernos regionales y locales en el área de intervención de las minas reciben la mayor parte de la regalía minera, además del 50% del impuesto a la renta pagado por las empresas mineras (canon). Al respecto, existe evidencia de que el sistema vigente de canon está generando grandes desigualdades entre las regiones y localidades que reciben lo reciben, y las que no. Ello resulta difícil de justificar si es que se toma en cuenta que la riqueza de recursos naturales es de todos los peruanos, y no sólo de las localidades donde se encuentra el mineral. Ello se agrava si se toma en cuenta que los criterios de repartición del canon no guardan relación con el objetivo central de la disminución de la pobreza.

Aún más, también existe evidencia de que una buena parte de los recursos del canon no se utiliza de manera óptima, generando sumas de dinero ocioso en algunos gobiernos regionales y locales, mientras que en otros las carencias son notables.

En lo que respecta a la manera como los inversionistas mundiales ven al Perú desde su competitividad minera, tanto los indicadores de percepción del Instituto Fraser como los cálculos realizados por Behre Dolbear, sitúan al Perú es una situación expectante, por debajo de otros países en la región como Chile o México, lo cual puede traducirse como que existe espacio para mejorar. Aún así, el país es el primer productor regional (e incluso mundial en el caso de la plata) de

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algunos minerales, y se sitúa además entre los de mayores reservas en el mundo. Asimismo, el país sólo capta un 5% de la inversión mundial en exploración

favorable para que el sector minero siga desarrollándose.

Por otra parte, las mayores utilidades que están generando las empresas mineras en la coyuntura actual han llevado a discutir acerca de la necesidad de aumentar la carga efectiva de la tributación minera. Desde los últimos años se discute acerca del aumento en las tasas de regalías, la creación de nuevas regalías en función de las utilidades o del precio internacional de los minerales, o el aumento de la prima de seguridad de los convenios de estabilidad y el incremento del aporte voluntario.

Parece inminente que el gobierno que asumió el 28 de julio de 2011 adoptará algún esquema similar a lo descrito en el párrafo anterior, con lo cual se esperaría que aumente la carga efectiva para el sector. Sea cual fuere el arreglo a adoptarse, lo importante y razonable es que las medidas no alteren significativamente la competitividad de la minería en el país, debido a la sensibilidad de la inversión ante cambios en los esquemas tributarios nacionales.

El Estado debe ser capaz de balancear la necesidad de recaudar más recursos hoy sin perjudicar el flujo de recursos futuros. Existe un gran riesgo moral para extraer la mayor cantidad de recursos a las empresas en operación, toda vez que éstas ya invirtieron grandes sumas al inicio de operaciones y bajo ese punto de vista resultaría difícil detener operaciones. Sin embargo, cualquier esquema que sea percibido como confiscatorio o abusivo tendrá un efecto negativo en las inversiones por venir, afectando los flujos futuros de recaudación.

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BIBLIOGRAFÍA

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ANEXOSCuadro 1. Potencial minero suponiendo regulación actual y restricciones de uso de tierras

1: Promueve inversiones2: No perjudica las inversiones3: Perjudica levemente las inversiones4: Perjudica notablemente las inversiones5: No se invierte debido a este factor

Respuesta 1 2 3 4 5Canadá

Alberta 35% 37% 21% 7% 0%British Columbia 27% 32% 25% 14% 2%Manitoba 30% 64% 5% 2% 0%New Brunswick 9% 74% 17% 0% 0%

29% 55% 16% 0% 0%NWT 20% 32% 20% 15% 15%Nova Scotia 15% 45% 30% 10% 0%Nunavut 21% 34% 32% 13% 0%Ontario 37% 46% 10% 6% 1%Quebec 63% 26% 11% 0% 0%Saskatchewan 54% 42% 4% 0% 0%Yukon 49% 34% 15% 2% 0%EE.UU.Alaska 53% 28% 19% 0% 0%Arizona 33% 43% 18% 5% 3%California 11% 19% 38% 24% 8%Colorado 14% 25% 39% 19% 3%Idaho 29% 38% 33% 0% 0%Michigan 7% 57% 29% 7% 0%Minnesota 19% 25% 38% 13% 6%Montana 23% 17% 40% 20% 0%Nevada 55% 35% 8% 1% 0%New Mexico 24% 38% 33% 0% 5%South Dakota 18% 18% 45% 18% 0%Utah 48% 36% 16% 0% 0%Washington 0% 20% 67% 13% 0%Wisconsin 0% 8% 8% 31% 54%Wyoming 29% 62% 10% 0% 0%AustraliaNew South Wales 23% 32% 32% 10% 3%Northern Territory 20% 68% 12% 0% 0%Queensland 35% 41% 12% 12% 0%South Australia 30% 52% 15% 3% 0%Tasmania 21% 42% 21% 16% 0%Victoria 15% 38% 27% 19% 0%Western Australia 50% 36% 13% 2% 0%

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Respuesta 1 2 3 4 5OceanÍaIndonesia 21% 29% 37% 8% 5%New Zealand 17% 61% 17% 6% 0%Papua New Guinea 43% 48% 10% 0% 0%Philippines 20% 48% 12% 16% 4%ÁfricaBotswana 42% 52% 6% 0% 0%Burkina Faso 52% 38% 10% 0% 0%DRC(Congo) 11% 21% 32% 21% 14%Ghana 29% 57% 14% 0% 0%Guinea(Conakry) 27% 18% 36% 18% 0%Madagascar 9% 64% 18% 9% 0%Mali 35% 47% 18% 0% 0%Namibia 31% 47% 22% 0% 0%Niger 15% 54% 31% 0% 0%South Africa 9% 38% 40% 11% 2%Tanzania 31% 53% 9% 6% 0%Zambia 26% 41% 30% 4% 0%Zimbabwe 6% 19% 23% 42% 10%

Argentina 14% 47% 35% 2% 2%Bolivia 8% 25% 33% 25% 8%Brasil 33% 55% 11% 2% 0%Chile 55% 44% 2% 0% 0%Colombia 41% 46% 5% 5% 3%Ecuador 6% 19% 23% 39% 13%Guatemala 7% 36% 29% 21% 7%Honduras 0% 30% 30% 20% 20%México 45% 37% 16% 1% 0%Panamá 13% 53% 27% 7% 0%Perú 36% 45% 14% 3% 2%Venezuela 0% 21% 17% 21% 42%EurasiaBulgaria 17% 42% 42% 0% 0%China 7% 52% 30% 11% 0%Finland 39% 55% 6% 0% 0%Greenland 55% 36% 9% 0% 0%India 0% 62% 15% 23% 0%Ireland 21% 47% 26% 5% 0%Kazakhstan 25% 25% 44% 6% 0%Kyrgystan 25% 25% 17% 33% 0%Mongolia 30% 45% 10% 15% 0%Norway 18% 59% 24% 0% 0%Romania 10% 20% 50% 20% 0%Russia 9% 43% 35% 4% 9%Spain 6% 69% 13% 13% 0%Sweden 38% 54% 8% 0% 0%Turkey 20% 73% 7% 0% 0%Vietnam 13% 60% 7% 20% 0%

Fuente: The Fraser Institute

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Cuadro 2. Régimen impositivo (incluye impuestos personales, corporativos, a las remuneraciones, al capital y otros, además de la complejidad y cumplimiento de las reglas impositivas.

1: Promueve inversiones2: No perjudica las inversiones3: Perjudica levemente las inversiones4: Perjudica notablemente las inversiones5: No se invierte debido a este factor

Respuesta 1 2 3 4 5CanadáAlberta 42% 42% 13% 2% 0%British Columbia 15% 50% 27% 5% 2%Manitoba 20% 59% 22% 0% 0%New Brunswick 16% 64% 20% 0% 0%

27% 51% 22% 0% 0%NWT 14% 59% 22% 5% 0%Nova Scotia 14% 73% 14% 0% 0%Nunavut 9% 62% 24% 6% 0%Ontario 15% 50% 30% 4% 1%Quebec 39% 35% 19% 6% 0%

Saskatchewan 29% 55% 14% 2% 0%Yukon 25% 49% 22% 2% 2%EE.UU. Alaska 21% 70% 9% 0% 0%Arizona 14% 63% 19% 2% 2%California 0% 34% 34% 18% 13%Colorado 6% 51% 29% 9% 6%Idaho 4% 58% 33% 0% 4%Michigan 6% 75% 19% 0% 0%Minnesota 0% 56% 31% 6% 6%Montana 3% 59% 24% 10% 3%Nevada 24% 48% 23% 5% 1%New Mexico 23% 32% 36% 5% 5%South Dakota 10% 50% 40% 0% 0%Utah 23% 68% 5% 0% 5%Washington 8% 31% 31% 23% 8%Wisconsin 0% 45% 27% 0% 27%Wyoming 17% 58% 17% 4% 4%Australia New South Wales 13% 41% 28% 15% 3%Northern Territory 7% 46% 32% 14% 0%Queensland 7% 38% 36% 16% 4%South Australia 17% 39% 33% 11% 0%Tasmania 10% 50% 25% 10% 5%Victoria 7% 46% 32% 11% 4%Western Australia 9% 44% 28% 17% 2%Oceania Indonesia 5% 53% 32% 5% 5%New Zealand 10% 43% 48% 0% 0%Papua New Guinea 5% 57% 33% 5% 0%Philippines 8% 38% 27% 15% 12%

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Respuesta 1 2 3 4 5África Botswana 25% 69% 6% 0% 0%Burkina Faso 22% 61% 17% 0% 0%DRC(Congo) 0% 28% 17% 34% 21%Ghana 7% 63% 22% 7% 0%Guinea(Conakry) 8% 31% 38% 23% 0%Madagascar 0% 67% 17% 17% 0%Mali 24% 41% 35% 0% 0%Namibia 17% 50% 28% 6% 0%Niger 18% 36% 36% 9% 0%South Africa 4% 38% 31% 21% 6%Tanzania 3% 32% 47% 15% 3%Zambia 4% 50% 35% 12% 0%Zimbabwe 4% 7% 26% 22% 41%

Argentina 5% 33% 45% 10% 7%Bolivia 4% 4% 16% 48% 28%Brasil 14% 47% 34% 5% 0%Chile 21% 62% 18% 0% 0%Colombia 12% 56% 27% 5% 0%Ecuador 6% 17% 22% 33% 22%Guatemala 8% 38% 31% 8% 15%Honduras 0% 45% 18% 27% 9%México 15% 54% 22% 6% 2%Panamá 0% 56% 38% 6% 0%Perú 8% 58% 31% 3% 0%Venezuela 0% 12% 8% 31% 50%Eurasia Bulgaria 10% 40% 30% 20% 0%China 4% 43% 43% 7% 4%Finland 19% 61% 19% 0% 0%Greenland 29% 50% 7% 14% 0%India 0% 25% 58% 8% 8%Ireland 23% 50% 23% 5% 0%Kazakhstan 12% 24% 35% 18% 12%Kyrgystan 30% 20% 10% 30% 10%Mongolia 11% 22% 44% 17% 6%Norway 0% 71% 21% 7% 0%Romania 10% 50% 30% 10% 0%Russia 4% 18% 39% 21% 18%Spain 6% 56% 33% 6% 0%Sweden 9% 61% 22% 9% 0%Turkey 0% 79% 14% 7% 0%Vietnam 13% 47% 33% 7% 0%

Fuente: The Fraser Institute