Trabajo Monografico Accion Popular Mejorado

“Año de la Promoción de la Industria Responsable

y Del Compromiso Climático”

FACULTAD : DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

ESCUELA : DERECHO

CURSO : DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL

TEMA : PROCESO DE ACCION POPULAR

DOCENTE : SOLORZANO RODRIGUEZ MOISES

INTEGRANTES :

JOEL TORRES SENA KERRY TORRES DOLORES ERIKA BLANCO FARRO ANTONELLA CANALES PUJADA ROMY PEREZ RIOS AYUMI PUNTILLO SALVADOR

CICLO : V

HUACHO – PERU

Proceso de Acción Popular________________________________________________________________________

2014

DEDICATORIA:

Primeramente a dios por habernos permitido llegar

hasta este punto y haberme dado salud, ser el

manantial de vida y darnos lo necesario para seguir

adelante día a día para lograr nuestros objetivos.

A nuestros padres por habernos apoyado en todo

momento, por sus consejos, sus valores, por la

motivación constante que nos han permitido ser una

persona de bien y por sus ejemplos de perseverancia

1


que los caracterizan y nos han infundido en nuestro

andar.

PRESENTACIÓN

El presente trabajo monográfico reúne todas las investigaciones que hemos realizado

como alumnos de la escuela de derecho acerca de los procesos de acción popular en

el derecho procesal constitucional, estos son textos breves con orientaciones, análisis

de la problemática observada en la práctica, a partir de los diversos criterios

jurisprudenciales, principalmente del Tribunal Constitucional y contenidos precisos

para el desarrollo de la materia y están dirigidos a nuestros compañeros de clase.

2


INTRODUCCIÓN

El objeto de nuestro presente trabajo consiste en orientarnos sobre que es el proceso

constitucional de “Acción Popular” ya que es una herramienta útil para combatir los

excesos reglamentarios del Poder Ejecutivo, que por medio de Decretos Supremos o

Resoluciones de Superintendencia de carácter general pueden estar infringiendo el

texto de las leyes tributarias o en forma directa la Constitución.

Así mismo, el proceso de Acción Popular, tal como es concebido hoy día, tuvo su

génesis en la Constitución Peruana de 1933, se tramita exclusivamente en el Poder

Judicial.

La Acción Popular es el remedio para defender la constitucionalidad y legalidad frente

a las normas administrativas que la contradicen; es decir, es un medio de control

constitucional y legal de tipo jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de

nivel administrativo. La controversia en una Acción Popular constituye una discusión

de puro derecho, en el que debe determinarse si la norma de inferior jerarquía

contraviene la Constitución o la ley. Los efectos de la sentencia no son particulares,

sino generales, es decir, su ámbito de vigencia es para un colectivo y no una

determinada persona.

Tanto el proceso de acción popular, la acción de inconstitucionalidad y el proceso

competencial tienen como rasgos comunes el de servir a la defensa objetiva de la

Constitución. En el proceso de inconstitucionalidad.

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INDICEDEDICATORIA:..............................................................................................................................1

PRESENTACIÓN............................................................................................................................2

INTRODUCCIÓN............................................................................................................................3

1.- ACCIÓN POPULAR...................................................................................................................5

2.- ANTECEDENTES.......................................................................................................................5

3.- PROCESO DE ACCIÓN POPULAR..............................................................................................7

I. DEFINICIÓN:..........................................................................................................................7

II. NATURALEZA........................................................................................................................8

III. FINALIDAD...........................................................................................................................8

IV. RELACION CON EL PROCESO DE INCONSTITUCIONALIDAD.................................................9

V. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE ACCIÓN POPULAR.......................................................9

VI. NORMATIVIDAD VIGENTE Y SUS ALCANCES.....................................................................10

VII. NORMAS OBJETO DE CONTROL........................................................................................10

VIII.- TIPOLOGIA DE INFRACCIONES CONSTITUCIONALES......................................................11

IX.- LEGITIMIDAD PARA OBRAR..............................................................................................14

X.- COMPETENCIA E INSTANCIAS............................................................................................16

XI.- CAUSALES DE IMPROCEDENCIA.......................................................................................17

XII.- TIENEN LA POTESTAD PARA INTERPONER DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR:................18

XIII.- TRÁMITE DEL PROCESO..................................................................................................18

XIV.- EFECTOS DE LA SENTENCIA............................................................................................27

CONCLUSIONES..........................................................................................................................28

BIBLIOGRAFIA.............................................................................................................................29

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1.- ACCIÓN POPULAR

Las ideas básicas, que nos trae en principio el termino, <<acción popular>>, es

que se trata de una actividad de carácter judicial que puede ser emprendida por

cualquier persona o grupo de personas contra algo que perjudica a la

colectividad y para que ello se subsane o se deje sin efecto, De ello podemos

deducir que el titular de la acción, no obligatoriamente es el perjudicado,

asimismo que la acción es popular, porque cualquiera del pueblo puede

emprenderla y porque beneficiara a toda una colectividad, o una parte

significativa de ella.

2.- ANTECEDENTES

Esta acción de garantía tiene dos tipos de antecedentes, uno de tipo de control

jurídico – penal y otro de control constitucional.

En el primer tipo de antecedentes, ha estado destinado a formular denuncias

contra autoridades que cometían delitos contra los deberes de función, a fin de

que se les emprendieran los procesos correspondientes, y en su oportunidad

fueran debidamente sancionados.

En este primer nivel de antecedentes, en el siglo que ha terminado,

encontramos en la constitución de 1920, el art. 157°, que puntualiza lo

siguiente:

<< Producen acción popular contra magistrados y jueces, la

prevaricación, el cohecho, la abreviación o suspensión de las formas

judiciales, el procedimiento ilegal contra las garantías individuales y la

prolongación indebida de los procesos sumarios>>.

En la constitución de 1933, encontramos en el art. 231, que puntualizaba lo

siguiente:

<< hay acción popular para denunciar los delitos contra los deberes de

función y cualquier otro que cometan los miembros del Poder Judicial, en

ejercicio de sus funciones.

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También la hay para denunciar los delitos contra la ejecución de las

resoluciones judiciales que comentan los funcionarios del Poder

Ejecutivo>>.

Pero el tipo de acción popular que hemos señalado anteriormente dentro del

marco de las constituciones de 1920 y 1933, si bien están insertadas en dichas

Constituciones, tienen un carácter procesal penal, como una forma de

denuncia, ya que formulada esta, la acción la prosigue el órgano jurisdiccional,

en este caso el juez instructor, y su finalidad es contribuir a la moralización de

la administración de justicia.

Dentro del marco de la Constitución de 1979, ha seguido funcionando este tipo

de acción popular. Es así que al señalar en el art.11 del Dec. Leg. 52, sobre el

Ministerio Publico, al conceder a este la titularidad de la acción penal publica,

dice que la ejercita de oficio, a instancia de parte agraviada o mediante acción

popular, si se trata de delito de comisión inmediata o de aquellos contra los

cuales la ley la concede expresamente.

Esta legislación sigue vigente, y representa un medio de control popular de la

legalidad de los jueces.

Pero el otro tipo de acción popular que nos interesa mayormente para el

presente trabajo, es el de tipo constitucional, y que tiene a la calidad de

garantía.

Sobre este tipo también tenemos como antecedente más o menos próximo, el

contenido de la Constitución de 1933, que en su art.133, decía lo siguiente:

<<Hay acción popular ante el Poder Judicial contra los reglamentos y

contra las resoluciones y decretos gubernativos de carácter general que

infrinjan la Constitución o las leyes, sin perjuicio de la responsabilidad

política de los Ministros>>.

Tal como puede apreciarse se trataba de una acción de garantía llamada a

controlar la constitucionalidad y la legalidad, frente a normas de carácter

administrativo, emanadas del Poder Ejecutivo. Sin embargo en la práctica, esta

institución no fue aplicada por mucho tiempo, alegándose que no existía

6


reglamentación, pero, por otra parte, debemos pensar que fue por obsecuencia

y subordinación al poder ejecutivo.

Recién en el año 1963, se incluye en la ley 14605, Ley Orgánica del Poder

Judicial, una norma que en forma muy general, señala el procedimiento. El art.

7 de dicha ley, dice lo siguiente: <<La acción que concede el art.133° de la

Constitución, se ejercitara ante el Poder Judicial y sustanciará en la vía

ordinaria, como proceso de puro derecho, con la intervención del

Procurador General de la Republica en representación del Estado>>.

No obstante la existencia de tal norma, las poquísimas ejecutorias que se

expidieron fueron adversas, señalándose que para emprender la acción

popular, se requería tener interés legítimo en dicha acción sentido

jurisprudencial que desnaturaliza la acción.

La Constitución de 1979, puntualiza con mayor énfasis, a la Acción Popular,

como una Garantía Constitucional, en la última parte del art. 295°, en los

siguientes términos:

<<Hay acción popular ante el Poder Judicial por infracción de la

Constitución o la ley contra los reglamentos y normas administrativas y

contra las resoluciones y decretos de carácter general que expiden el

Poder Ejecutivo, los Gobiernos Regionales y Locales y además personas

de derecho público>>.

Esta norma está incluida sobre una nueva tónica constitucional, en un capítulo

especial, como es el de las Garantías Constitucionales, sin embargo, tampoco

resultaba de aplicación, en ausencia de una ley que la desarrollara y señalara

su procedimiento. Después de ocho años de vigencia de la Constitución, se

promulgo la ley 2468, exactamente el 20 de diciembre de 1988, denominada

Ley Procesal de la Acción Popular.

3.- PROCESO DE ACCIÓN POPULAR

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I. DEFINICIÓN:

La acción popular es un proceso constitucional que sirve como mecanismo de

la defensa de la Constitución mediante el cual se pretende la expulsión del

sistema jurídico de una norma (o parte de ella) subsidiaria a la ley, que atenta

preceptos constitucionales o legales y se ejerce a través de los órganos

jurisdiccionales del Estado. Este proceso puede ser comparado por analogía

con el de inconstitucionalidad.

II. NATURALEZA

a) Objetivo: Defensa de la Supremacía normativa de la Constitución.

b) Subjetivo: Protección de los Derechos Constitucionales.

III. FINALIDAD

Al interponer la demanda de acción popular, prima facie, no se persigue la

tutela de intereses subjetivos, sino la defensa de la jerarquía normativa de la

Constitución y las leyes. Sin embargo, aun cuando se trata de un proceso

fundamentalmente objetivo, es decir, un proceso en el que se realiza un juicio

de compatibilidad abstracta entre dos fuentes de distinta jerarquía de una lado,

la Constitución y/o la ley (como parámetros), y del otro, os reglamentos, las

normas administrativas y las resoluciones de carácter general (como las

fuentes sometidas a control), también se puede afirmar que este proceso tiene

una dimensión subjetiva, en la medida que son fines esenciales de todos los

procesos constitucionales garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia

efectiva de los derechos constitucionales, tal y como se señala en el artículo II

de título Preliminar del Código Procesal Constitucional.

En este sentido, y como lo afirmo el Tribunal Constitucional, son constantes las

ocasiones en las que el juez constitucional, a efectos de evaluar la

constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas, debe tener en cuenta

los supuestos concretos en los que estas han sido o pueden ser aplicadas.

Esta afirmación evidencia que a dicha dimensión objetiva la acompaña una

subjetiva. Así, no puede soslayarse que aunque el control concentrado de las

normas tiene una finalidad inmediata, depurando del ordenamiento a aquellas

disposiciones que contravengan el principio de jerarquía normativa, tiene como

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fin mediato impedir su aplicación, es decir, impedir que estas puedan generar

afectaciones concretas (subjetivas) a los derechos fundamentales de los

individuos. Por ello, como lo ha señalado en su jurisprudencia el Tribunal

Constitucional, es deber del Juez constitucional tener presente que el proceso

orientado por antonomasia a defender la supremacía de la Constitución (para el

proceso de inconstitucionalidad y aplicable al de acción popular), siempre

tendrá también, en última instancia, la vocación subjetiva de preservar los

derechos fundamentales de las personas.

Artículo 75.- Finalidad.

IV. RELACION CON EL PROCESO DE

INCONSTITUCIONALIDAD.

Su finalidad común, preservar la supremacía de la Constitución y la jerarquía

normativa consagrada en esta, convierte a los procesos de inconstitucionalidad

y de acción popular en figuras análogas, aunque con algunas diferencias como

veremos más adelante. Por estos puntos comunes, los artículos 75 al 83 de

Código Procesal Constitucional contienen las disposiciones generales

aplicables a los procesos de acción popular y de inconstitucionalidad,

existiendo sobre todo similitud en la admisibilidad y procedencia de las

demandas.

Por ello, a entender de Cesar Landa Arroyo, desde el punto de vista sustantivo,

la acción popular está estrechamente vinculada con el proceso de

inconstitucionalidad, en la medida en que su objetivo también se asegurar el

orden constitucional objetivo, además del legal; pero examinando las normas

inferiores a la ley.

V. CARACTERÍSTICAS DEL PROCESO DE ACCIÓN

POPULAR

Protegen la constitución de las leyes de la normatividad administrativa

del ejecutivo y otros organismos públicos a fines del estado, que las

contradigan y las contravengan.

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Se formula contra reglamentos y normas administrativas y contra

resolución y decretos de carácter general, cualquiera sea de la

autoridad de la que emanen.

Se entabla ante el poder judicial.

Como puede inferirse, las normas administrativas pueden prevenir del

poder ejecutivo, de los gobiernos regionales o los gobiernos locales,

aun de las corporaciones y entidades públicas autónomas, dejando

en claro que tales normas son de carácter general.

VI. NORMATIVIDAD VIGENTE Y SUS ALCANCES

La norma constitucional vigente es la contenida en el artículo 200 inciso.5 de

la carta de 1993 cuyo texto es el siguiente:

La acción popular procede por infracción de la constitución y de la ley

contra los reglamentos, normas administrativas, resoluciones y decretos

de carácter general cualquier sea la autoridad de que emanen.

Y en el nivel legal en código procesal constitucional, art .84 al 97.

Como puede apreciarse , esta acción de garantía es el remedio para

defender la constitucional y la legalidad, frente a las normas administrativas

que las contradicen. Es pues un medio de control constitucional y legal de tipo

jurisdiccional sobre normas inferiores como son las de nivel administrativo

se diferencian del Habeas Corpus y la Acción de Amparo en que mientras

estas defienden la constitución frente a actos, la acción popular la defiende

frente a normas.

VII. NORMAS OBJETO DE CONTROL

La acción popular procede contra normas de menor jerarquía que contravienen

la Constitución o las leyes, expedidas por cualquier autoridad del Poder

Ejecutivo, gobiernos regionales y locales, y además personas de Derecho

Público.

Según el artículo 76 del Código Procesal Constitucional, “La demanda de

acción popular procede contra los reglamentos, normas administrativas y

resoluciones de carácter general, cualquiera que sea la autoridad de la

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que emanen, siempre que infrinjan la Constitución o la ley, o cuando no

hayan sido expedidas o publicadas en la forma prescrita por la

Constitución o la ley, según el caso.”

Dichas normas, que eventualmente pueden resultar inconstitucionales, son las

siguientes:

1.- LOS REGLAMENTOS.

Son un conjunto de reglas que rigen una actividad. Vienen dados por la

facultad reglamentaria que está confiada al Poder Ejecutivo en diferentes

niveles y jerarquías (gobierno central, gobiernos regionales y locales); con lo

cual proliferan infinidad de reglamentos en todas las áreas.

2.- LAS NORMAS ADMINISTRATIVAS.

Es la regla o criterio que rige las relaciones jurídicas en la Administración

Publica.

3.- LAS RESOLUCIONES DE CARÁCTER GENERAL.

Vienen a ser los actos o decisiones emitidas por la autoridad administrativa en

ejercicio de sus funciones.

VIII.- TIPOLOGIA DE INFRACCIONES

CONSTITUCIONALES.

El artículo 75 del Código Procesal Constitucional establece que la infracción a

la jerarquía normativa de la Constitución y las leyes puede ser tanto por la

forma como el fondo; parcial o total; y, directa o indirecta.

En este punto es interesante anotar las reflexiones de Morón Urbina al

respecto, pues según la tipología de las infracciones constitucionales la

afectación supone dos situaciones concretas: que un reglamento atente contra

la Constitución; o, que un reglamento atente contra una ley (ya sea por la forma

o por el fondo; parcial o total; y, directa o indirecta). Es aquí donde advierte

que, en virtud de las disposiciones constitucionales contenidas en el artículo

118, que señala que los reglamentos no pueden desnaturalizar o transgredir

una ley, y el artículo 51, referido al principio de supremacía normativa, no

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podemos escindir entre reglamento ilegal y reglamento constitucional. Es decir,

todo reglamento vulneratorio de la ley será a su vez inconstitucional por vía

indirecta. Aunque si considera que es posible identificar un supuesto de

reglamento que pueda ser inconstitucional, sin ser necesariamente ilegal.

1. INFRACCIONES CONSTITUCIONALES POR LA FORMA O

POR EL FONDO.

A. Infracción constitucional por forma.

Una infracción constitucional de forma se configura en tres supuestos:

a) Cuando se produce un quebrantamiento del procedimiento previsto para

la emisión de la norma, es decir, que no ha respetado las normas que la

Constitución o la ley han establecido para su producción. Como sería el caso

de un edicto dado por un concejo distrital pero que no es ratificado por el

consejo provincial; un decreto supremo expedido sin el voto del consejo de

ministros cuando este exigido así por la ley.

b) Cuando ha regulado una materia que ha sido reservada para otro tipo de

norma u otra especifica fuente formal del Derecho.

c) Cuando ha sido expedida por un órgano constitucional o legalmente

incompetente. Por ejemplo un decreto de alcaldía aprobado por quien carece

jurídicamente de la condición de alcalde.

B. Infracción constitucional por fondo.

La infracción por el fondo se produce cuando la norma cuestionada contraviene

derechos, principios, normas o valores reconocidos por la Constitución o por la

ley o con relevancia constitucional o legal. Es decir, cuando resulta atentatoria

no de las normas procedimentales o del iter de expedición de dicha norma

reglamentaria, sino de las normas sustanciales reconocidas en la Constitución

y/o en la ley.

2. INFRACCIONES CONSTITUCIONALES PARCIALES O

TOTALES.

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La totalidad o parcialidad de las infracciones constitucionales no se encuentra

referida a un quantum de la fuente afectada (la Constitución o la ley), sino de la

fuente lesiva (reglamentos, normas administrativas y resoluciones de carácter

general). Por lo que se deberá analizar el contenido dispositivo y el contenido

normativo para ver cuando de la norma afecta la Constitución o la ley.

A. Infracciones constitucionales parcial.

Una norma es parcialmente inconstitucional o ilegal cuando solo una fracción

de su contenido contraviene la norma suprema o la ley. En este último

supuesto, cuando la invalidez recaiga en el contenido dispositivo (texto

lingüístico del precepto), se dejaran sin efecto las palabras o frases que se

consideren inválidas. Por otro lado, si dicha invalidez reside en su contenido

normativo, es decir, en alguna de las interpretaciones atribuidas a la

disposición cuestionada, todo órgano del Estado estará impedido de aplicar los

sentidos interpretativos declarados inconstitucionales o ilegales.

B. Infracciones constitucionales total

Una norma infralegales totalmente inconstitucional o ilegal cuando todo su

contenido dispositivo o normativo es contrario al texto constitucional o legal.

3. INFRACCIONES CONSTITUCIONALES DIRECTAS E

INDIRECTAS - EL BLOQUE DE CONSTITUCIONALIDAD

A. Infracción constitucional directa

Este tipo de infracción se comprueba a través de la confrontación de la norma

cuestionada con la disposición constitucional o legal que sirve de parámetro, es

decir, que queda verificada sin necesidad de apreciar, previamente, la

incompatibilidad de la norma enjuiciada con alguna(s) otra(s) norma(s). Aquí

calzan aquellos supuestos en los que el parámetro de control de

constitucionalidad o legalidad se reduce únicamente a la Constitución o a la ley

respectivamente.

B. Infracción constitucional indirecta

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A contrario sensu, la infracción indirecta es aquella que para su comprobación

no solo basta confrontarla con la disposición constitucional o legal; sino que por

el carácter abierto de las disposiciones constitucionales es necesario que se les

confronte con una norma que pertenezca al parámetro de constitucionalidad o

de legalidad. Es decir, incorpora al parámetro otras normas además de la

propia Constitución o la ley que se dice vulnerada. Esto se configura con un

norma (“norma interpuesta”) a la que la Constitución o la ley o norma de rango

infralegal le encomendó estableces los límites para la producción de otra norma

de igual o inferior jerarquía normativa.

Para ellos se utiliza la técnica de interpretación contenida en el artículo 79 del

código Procesal Constitucional, que si bien solo hace referencia expresa a la

labor del Tribunal Constitucional, debe ser aplicada también para el proceso de

acción popular. En dicho artículo se establece que las normas que forman parte

del parámetro son las que determinan la competencia o las atribuciones de los

órganos del Estado o de ejercicio de los derechos fundamentales conforme a

la Constitución y la ley.

Entonces, hablamos de vulneración “indirecta” porque la invalidez

constitucional o legal de la norma impugnada no puede quedar acreditada con

un mero juicio de compatibilidad directo frente a la Constitución o la ley, sino

que debe verificarse primero su disconformidad con una norma perteneciente al

parámetro de constitucionalidad. En todo caso, será el Pode Judicial el que

establezca con la claridad que normas forman del “bloque” en cada caso

concreto, para saber si estamos ante una infracción indirecta.

IX.- LEGITIMIDAD PARA OBRAR

1. LEGITIMIDAD PARA OBRAR ACTIVA

La legitimidad para obrar o legitimatio ad causam es la cualidad emanada de la

ley para requerir una sentencia favorable, situación que coincide en la mayoría

de los casos con la titularidad de la relación jurídico sustancial; ahora bien, en

la acción popular la legitimidad para obrar activa es aformal y material, por los

sujetos facultados para presentar una demanda. Viene a ser una legitimidad

para obrar popular, abierta y amplia, pues puede ser incoada por "cualquier

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persona", en ese sentido el artículo 84 del Código Procesal Constitucional

habilita a cualquier ciudadano a formular su pretensión sobre la materia de este

proceso constitucional", a diferencia del proceso de inconstitucionalidad donde

solo pueden accionar una lista cerrada de sujetos determinada en la propia

Carta Magna.

Cabe señalar que por disposición expresa de la Ley Orgánica de la Defensoría

del Pueblo (Ley Nº 26520, artículo 9, inciso 2) el Defensor del Pueblo está

facultado, en el ejercicio de sus funciones, para interponer la demanda de

acción popular en tutela de los derechos constitucionales y fundamentales de

cualquier persona.

A) Representación Judicial por abogado.

Las partes pueden otorgar facultades generales de representación al abogado

patrocinante. Siguiendo al artículo 80 del Código Procesal Civil, en el escrito de

demanda, el interesado o su representante pueden otorgar o delegar al

abogado las facultades generales de representación a que se refiere el artículo

74 del mismo código. En estos casos no se requiere observar las formalidades

del artículo 72, pero sí que se designe el domicilio personal del representado y

su declaración de estar instruido de la representación o delegación que otorga

y de sus alcances.

Además téngase en cuenta que el artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder

Judicial considera implícitas las facultades de representación del abogado, aun

cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de ese modo, en los

procesos sin necesidad de la intervención de su patrocinado, el abogado puede

presentar, suscribir y ofrecer todo tipo de escritos, con excepción de aquellos

para los que se requiere poder especial con arreglo a ley. En esa lógica,

también se señala que el abogado no requiere poder especial para interponer

medios impugnatorios en representación de su cliente, según se desprende de

la disposición autoritativa contenida en el mismo artículo.

2. LEGITIMIDAD PARA OBRAR PASIVA

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Esta viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar, la que se refiere al

demandado, en ese sentido, la demanda de acción popular se interpone contra

el órgano emisor de la norma objeto del proceso.

Si dicha norma fue expedida con participación de más de un órgano emisor, se

demandará al de mayor jerarquía. Si se trata de órganos de igual nivel

jerárquico la demanda se dirige al primero que suscribe el texto normativo. En

el caso de normas dictadas por el Poder Ejecutivo se debe demandar al

ministro que la refrenda y si fuesen varios al que haya firmado en primer

término.

3. LA DEFENSA DEL ESTADO

El procurador público ejercita la representación y defensa en los procesos del

sector al que pertenece o de la entidad dependiente de dicho sector; en

general, este actúa en calidad de demandante, demandado, denunciante,

denunciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio en representación

del sector o ministerio, convenir en la demanda, desistirse de ella o transigir en

el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda relaciones de coordinación y

cooperación con el Consejo de Defensa Judicial del Estado y da cuenta de la

situación de los procesos y acciones judiciales en defensa de sus derechos e

intereses, rindiendo anualmente un informe de su gestión.

Conforme al artículo 7 del Código Procesal Constitucional, la defensa del

Estado o de cualquier funcionario o servidor público la asume el procurador

público que corresponda, o el representante legal que el funcionario o servidor

designe sin perjuicio de que los funcionarios demandados puedan intervenir por

propio derecho; sin embargo, la no participación de cualesquiera de estos no

invalida ni paraliza el procedimiento.

Este mismo artículo del Código Adjetivo faculta al procurador público para que,

antes de que el proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga

en conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada

cuando considere que se afecta el derecho constitucional invocado en el

petitorio de la demanda, artículo que también encajaría para el supuesto de los

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procesos de acción popular si tenemos en cuenta la doble dimensión de los

procesos constitucionales.

X.- COMPETENCIA E INSTANCIAS

1. LA COMPETENCIA NEGADA AL TRIBUNAL

CONSTITUCIONAL

La Constitución de 1993 no señala de manera expresa el órgano competente

que conoce de la acción popular, dejando dicha tarea a la ley. Como

señalamos antes, el Código Procesal Constitucional aborda esta materia en su

artículo 85, señalando que es función exclusiva del Poder Judicial, optando por

mantener la competencia regulada por la legislación anterior.

Ante esta decisión del legislador, algunos juristas nacionales han cuestionado

el porqué no es el Tribunal Constitucional el órgano encargado de conocer el

proceso de acción popular, pues "resulta incongruente que la acción popular

siga siendo competencia de la justicia ordinaria, cuando es a la jurisdicción

constitucional a quien le corresponde la función del control constitucional y

eventualmente legal; en este sentido, la acción popular, si bien podría

tramitarse en sede judicial, debería, en última instancia, ser resuelta en sede

constitucional, a fin de integrar las decisiones judiciales dentro de la

supremacía de interpretación de la Constitución, a cargo del Tribunal

Constitucional”; argumento razonable que lograría concentrar para

conocimiento de ese colegiado los procesos en defensa de la legalidad

constitucional, más aún si la regulación actual insiste con iniciar el trámite en

una Sala de la Corte Superior para luego ser apelada y elevada a la Corte

Suprema, lo cual en opinión de Espinosa-Saldaña no se justifica, pues

interponer este tipo de demandas a nivel de Corte Superior y luego recargar a

la Corte Suprema con este tipo de casos no ayuda en su tarea de tribunal

casatorio.

2. REGLAS DE COMPETENCIA

Si bien todos los jueces cuentan con jurisdicción esto es, aquella potestad que

les es delegada por el Estado para conocer y resolver conflictos, no todos los

órganos jurisdiccionales son competentes para conocer de cualquier asunto.

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Se conoce a la competencia como la aptitud del juzgador para conocer de un

determinado asunto y que nace de la ley; en ese sentido, el artículo 85 del

Código Procesal Constitucional señala cuál es el juez competente para conocer

de la demanda de acción popular. La competencia para conocer dicho proceso

corresponde exclusivamente al Poder Judicial, de la siguiente manera:

Cuando la norma impugnada es de carácter regional o local es

competente la sala de turno que corresponde, por razón de la materia,

de la Corte Superior del Distrito Judicial al que pertenece el órgano

emisor de la norma cuestionada de inconstitucionalidad o ilegalidad.

En los demás casos, es decir cuando las normas son dictadas por el

Gobierno central, es competente la Sala de la Corte Superior de Lima

que corresponda.

A diferencia del proceso de inconstitucionalidad, en el que existe instancia

única ante el Tribunal Constitucional, para el caso de la acción popular existen

dos instancias. Así, en apelación, corresponde la competencia a la Sala de

Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República.

XI.- CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

En el proceso de calificación de la demanda, la acción popular no procede en

los siguientes casos:

Cuando es interpuesta después de transcurridos cinco años contados a

partir de la fecha de publicación de la norma impugnada (artículo 87,

CPConst.).

Como se aprecia, se trata de la prescripción de la acción. Así, se

sanciona la falta de cuestionamiento a la norma y se otorga seguridad

jurídica respecto a la vigencia posterior de esta. No obstante ello,

permanece vigente la posibilidad de que lis jueces ejerzan control difuso.

Cuando se interpone la demanda de acción popular contra una norma

respecto de la cual ya se ha emitido un pronunciamiento sobre el fondo,

basada en la misma infracción (artículo 82, último párrafo, CPConst.).

Al respecto, estamos ante un supuesto de cosa juzgada. En este caso

debemos precisar que no solo deberá declararse improcedente la

demanda si existe otra sentencia de acción popular que se pronuncie

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sobre el fondo, sino también si hay sentencias de inconstitucionalidad

que se hayan pronunciado sobre el fondo de lo pretendido.

Personas facultadas para interponer la demanda del proceso de acción

popular.

XII.- TIENEN LA POTESTAD PARA INTERPONER

DEMANDA DE ACCIÓN POPULAR:

a. Los ciudadanos peruanos en ejercicio pleno de sus derechos.

b. Los ciudadanos extranjeros residentes en el Perú.

c. Las personas jurídicas constituidas o establecidas en el Perú, a

través de sus representantes legales.

d. El Ministerio Público.

Cabe mencionar que no es necesario que se tenga interés para obrar para

entablar la demanda.

XIII.- TRÁMITE DEL PROCESO

El proceso de acción popular se tramita conforme a las disposiciones

pertinentes del Código Procesal Constitucional (artículos 75 al 97). El trámite es

el siguiente:

1. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA

A) Postulación de la demanda

La demanda de acción popular se presenta por escrito y debe reunir los

siguientes datos y anexos como requisitos mínimos (artículo 86, CPConst.):

La designación de la sala ante la cual se interpone.

El nombre, identidad del demandante y su domicilio legal y procesal.

La denominación precisa y el domicilio del órgano emisor de la norma

materia de la demanda.

La expresión de la norma objeto de la demanda.

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Dentro del petitorio debe incluirse la indicación de la norma o normas

constitucionales y/o legales que se suponen contravenidas por la que es

objeto del proceso.

La exposición de los fundamentos de la pretensión.

La firma del demandante o de su representante o de su apoderado y la

del abogado. ·

Copia simple de la norma objeto del proceso precisándose el día, mes y

año de su publicación.

A la demanda se deben acompañar copias suficientes de esta y de los

documentos que se adjuntan; así como los recaudos que exige la ley.

El proceso de acción popular, como todo proceso constitucional, debe ser

tramitado con preferencia en relación con los demás procesos judiciales que

tenga a su cargo la Sala competente. Por ello, la tramitación debe ser diligente

y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningún caso la presentación de la

demanda· podrá ser rechazada por el personal administrativo del despacho

judicial (artículos 13 y 42, CPConst.).

Asimismo, téngase en cuenta que en virtud de la quinta disposición final del

Código Procesal Constitucional, los procesos constitucionales se encuentran

exonerados del pago de tasas judiciales.

B) Plazo para interponer la demanda

El artículo 87 del Código Procesal Constitucional regula el plazo para la

interposición de la demanda, aquí puede verse como, por el paso del tiempo,

se pierde el derecho de ejercer una acción, sin que ello signifique que los

jueces no puedan hacer uso de su facultad del control difuso.

A diferencia de la anterior, en la actual legislación no existe diferencia de si se

trata de normas violatorias de la Constitución o violatorias de la ley; el plazo

para interponer la demanda de acción popular prescribe a los cinco años

contados desde el día siguiente de publicación de la norma cuestionada.

20


C) Desistimiento.

Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando hablamos de

desistimiento en un proceso constitucional nos referimos a la .conducta del

demandante dirigida a renunciar a la pretensión plateada por él en su

demanda.

Si bien este aspecto no está regulado en el Código Adjetivo, debe entenderse

que el demandante no puede desistirse, pues la demanda de acción popular no

está dirigida a promov.er la defensa ·de intereses particulares, sino a promover

Ia tutela de un interés general a través de la defensa de la constitucionalidad

y/o legalidad de las normas infralegales, por ello una vez admitida a trámite la

demanda y habilitada la competencia de la Sala correspondiente queda

inexorablemente constituida la relación jurídicoprocesal.

D) Calificación de la demanda

Si bien es cierto que la demanda no puede ser rechazada por el personal

administrativo del juzgado, el Código obliga a los jueces a calificar liminarmente

la demanda, es decir, que verifiquen el cumplimiento de los requisitos de forma

(de lo contrario se declarará su inadmisibilidad) o de fondo (cuyo

incumplimiento genera la improcedencia).

Una vez interpuesta la demanda, la Sala correspondiente se pronuncia sobre

su admisibilidad, dentro de un plazo máximo de cinco días (artículo 88,

CPConst.). En caso se resuelva la inadmisibilidad de la demanda, se precisará

el requisito incumplido y el plazo para subsanarlo. Si se declara improcedente

la demanda, y la resolución fuese apelada, se notificará al demandado (artículo

88, CPConst.).

E) Emplazamiento y publicación de la demanda

Según se señala en el artículo 89 del Código Procesal Constitucional, la

resolución que admite la demanda se publica, junto con una relación sucinta de

los hechos de la demanda, por una sola vez en el diario oficial El Peruano, si la

demanda se promueve en Lima o, en todo caso, en el medio de comunicación

21


escrito oficial de publicidad del distrito judicial que corresponda.

Asimismo, la sala corre traslado al órgano emisor de la norma impugnada

(artículo 89, CPConst.), en ese sentido:

Si dicha norma ha sido expedida con la participación de más de un

órgano emisor se notifica al de mayor jerarquía.

Si se trata de órganos de igual nivel jerárquico, la notificación se dirige al

primero que suscribe el texto normativo.

Si la norma ha sido emitida por el Poder Ejecutivo, el emplazamiento se

hará por intermedio del ministro que la refrenda; si fuesen varios, por el

que haya firmado en primer término.

Si el órgano emisor ha dejado de operar, corresponde notificar al órgano

que asumió sus funciones.

F) Contestación de la demanda

El llamado "auto admisorio" además de ser la resolución que contiene la

admisión a trámite de la demanda, es el auto que contiene los siguientes actos:

el traslado de la demanda y el emplazamiento al demandado, además de

concederle un plazo para que este se pronuncie sobre la demanda planteada

en su contra. El plazo para contestar la demanda es de diez días, contados a

partir de su fecha de notificación al órgano emisor y deberá contener los mis-

mos datos y anexos pertinentes de la demanda (artículo 91, CPConst.).

G) Requerimiento de antecedentes

Asimismo, la Sala puede, de oficio, ordenar en el auto admisorio que el órgano

emisor remita, junto con la contestación, el expediente conteniendo los

informes y documentos que dieron origen a la norma cuestionada, dentro de un

plazo no mayor de diez días improrrogables, contados a partir de la fecha de

notificación de dicho auto con el que se corre traslado de la demanda, bajo

responsabilidad. La Sala dispondrá las correspondientes medidas de reserva

pertinentes para los documentos y expedientes que así lo requiera (artículo 90,

CPConst.).

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H) Acumulación de procesos

Esto se refiere a la tramitación de dos o más procesos que han sido iniciados

por separado. La orden de acumulación puede ser a pedido de parte o de oficio

con la finalidad de evitar pronunciamientos jurisdiccionales contradictorios.

Así, si existe una pluralidad de personas que han ejercido separadamente su

derecho de acción y el juzgador lo hubiese prevenido, a pedido de parte o de

oficio podrá ordenar la acumulación de los procesos cuando estos sean

conexos, es decir, cuando se trate de demandas que contienen

sustancialmente el mismo petitorio.

El órgano jurisdiccional ordena o desestima la acumulación de procesos

mediante resolución. Este auto que concede o deniega la acumulación no

podrá ser impugnado en ningún caso.

I) Vista de la causa

La Sala señalará día y hora para la vista de la causa dentro de los diez días

posteriores a la recepción de la contestación o vencido el plazo para

contestarla.

En la vista de la causa, las partes o sus abogados pueden formular informes

orales o alegatos escritos; en este último caso se leerá el documento en la

audiencia. A la vista de la causa, las partes pueden presentar su informe oral

(artículo 92, CPConst.).

Es importante recordar que los abogados de las partes pueden informarse del

expediente por la oficina de secretaría, hasta tres días antes de la vista de la

causa.

J) Sentencia

La Sala emite sentencia dentro de los diez días posteriores a la fecha de la

vista de la causa. Contra la sentencia de la sala procede el recurso de

apelación que se interpondrá dentro del quinto día, y será conocido por la Sala

23


de Derecho Constitucional y Social de la Corte Suprema de la República.

K) Consulta

Siguiendo a la ley procesal anterior, el artículo 95 del Código Procesal

Constitucional contempla con precaución que si no se interpone recurso de

apelación contra la sentencia que ampara la demanda, de todos modos los

autos se elevan en consulta obligatoria a la Sala de Derecho Constitucional y

Social de la Corte Suprema, a efectos de obtener la ratificación o. confirmación

de lo resuelto en la sentencia. La consulta se .absolverá dentro de los cinco

días posteriores a la recepción del expediente sin trámite previo.

L) Recurso de apelación

La pluralidad de la instancia no es solamente un principio. y derecho de la

función jurisdiccional, sino también una manifestación implícita del derecho

constitucional que tiene toda persona al debido proceso, consagrado en el

artículo 139, inciso 6, de la Constitución. Al apelar una sentencia, no solo

estamos frente un trámite de apelación de cualquier resolución, sino que por

tratarse de una resolución que pone fin al proceso, se nos abren las puertas de

una segunda instancia, buscándose un nuevo examen de la decisión tomada

con respecto de la pretensión contenida en la demanda.

M) Medidas cautelares

Una medida cautelar tiene como finalidad asegurar provisionalmente los

efectos de la decisión jurisdiccional definitiva y la neutralización de los

perjuicios irreparables que podrían ocasionarse durante el proceso; y si bien la

tutela cautelar no se encuentra contemplada expresamente en la Carta Magna,

el Tribunal Constitucional ha señalado que dicha tutela cautelar se constituye

en una manifestación implícita del derecho al debido proceso, consagrado en el

artículo 13 9, inciso 3, de la Constitución. Con ello, se llega a afirmar que la

medida cautelar tiene una "finalidad constitucional" concluyendo que no

existiría ni debido proceso ni Estado Constitucional de Derecho ni democracia,

si una vez resuelto un caso por la autoridad judicial, resultase imposible el

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cumplimiento de la decisión adoptada por esta, dado que existen procesos que

por su duración, aunque tramitados dentro de los respectivos plazos pueden

constituir un serio peligro para eficacia del Derecho; señalando que se trata de

un "instrumento del instrumento" parafraseando a Calamandrei.

2. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA

A) Vista de la causa e informe oral

Recibidos los autos por la Sala de la Corte Suprema, esta correrá traslado por

el plazo de cinco días simultáneos y señalará día y hora para la vista de la

causa, la que se llevará a cabo dentro de los cinco días posteriores a la

recepción de la absolución del traslado. En dicho acto, las partes o sus

abogados pueden formular informes orales (artículo 93, CPConst.).

El pedido de informe oral a la vista de la causa se formula al presidente de la

Sala por el abogado patrocinante o la parte que solicite informar sobre hechos.

En ningún caso los abogados intervinientes pueden causar el aplazamiento de

la vista señalada, pudiendo ser sustituidos en cualquier momento, hasta en el

mismo acto del informe oral por otros.

La vista de la causa solo se suspende por no conformarse Sala. En tal caso,

ese mismo día el presidente dispone una nueva designación para que dicha

vista se lleve a cabo dentro de los cinco días hábiles siguientes. Incurre en

responsabilidad el magistrado que sin causa justificada ocasiona la suspensión

de la vista.

Los abogados están obligados a absolver las preguntas y aclaraciones que

deseen hacerles los magistrados en el curso de sus informes.

El presidente de la Sala llama al orden al informante que exceda los límites del

respeto y de la decencia, o si incurre en disgresiones ajenas a los hechos

controvertidos, o se excede en el tiempo señalado para el informe.

B) Multas

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La Sala puede imponer multas a cualquier persona, investida o no de función

pública, que incumpla los requerimientos de comportarse con sujeción a lo

dispuesto en el artículo 109 del Código Procesal Civil.

Este artículo se refiere a los deberes de las partes, abogados y apoderados:

Proceder con veracidad, probidad, lealtad y buena fe en todos sus actos

e intervenciones en el proceso;

No actuar temerariamente en el ejercicio de sus derechos procesales;

Abstenerse de usar expresiones descomedidas o agraviantes en sus

intervenciones;

Guardar el debido respeto al juez, a las partes y a los auxiliares de

justicia;

Concurrir ante el juez cuando este los cite y acatar sus órdenes en las

actuaciones judiciales; y

Prestar al juez su diligente colaboración para las actuaciones pro-

cesales, bajo apercibimiento de ser sancionados por inconducta con una

multa no menor de tres ni mayor de cinco Unidades de Referencia

Procesal (URP).

Los actos efectuados con manifiesto propósito dilatorio o que se asimilen a

cualquiera de los casos previstos en el artículo 112 del Código Procesal Civil

serán sancionados con una multa no menor de diez ni mayor de cincuenta

URP. Dicha sanción no excluye la responsabilidad civil, penal o administrativa

que pudiera derivarse del mismo acto.

En el mismo sentido, la Ley Orgánica del Poder Judicial dispone que los

magistrados sancionan a los abogados que formulen pedidos maliciosos o

manifiestamente ilegales, falseen a sabiendas la verdad de los hechos, o no

cumplan los deberes en dicha ley. Las sanciones pueden ser de amonestación

y multa no menor de una (01) ni mayor de veinte (20) Unidades de Referencia

Procesal, así como suspensión en el ejercicio de la profesión hasta por seis

meses. Las sanciones son comunicadas a la Presidencia de la Corte Superior y

al Colegio de Abogados del Distrito, Judicial respectivo. En la Corte Superior de

Justicia de Lima es el Área de Ejecución de Multas de dicha Corte quien se

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encarga de las labores destinadas a la ejecución del cobro de multas.

C) Sentencia de segunda instancia

La Sala de la Corte Suprema dictará sentencia dentro de los diez días

posteriores a la vista de la causa, no procediendo contra aquella recurso de

casación. En todo caso, deben resolverse en un plazo máximo improrrogable

de tres meses calendario, sin perjuicio de la normativa procesal expresa que

señale un plazo menor, especialmente en las acciones de garantía. Esta

sentencia será publicada íntegramente al día siguiente de su expedición en el

mismo medio de comunicación en el que se publicó el auto admisorio. Dicha

publicación no sustituye a la notificación de las partes (artículo 96, CPConst.).

D) Costos del proceso y demandas temerarias

El artículo 97 del Código Procesal Constitucional señala que de ser estimada a

demanda, los costos serán asumidos por el Estado. Como se sabe, en los

procesos constitucionales el Estado solo puede ser condenado al pago de

costos.

Pero al mismo tiempo, el Código prevé obligaciones para los potenciales

demandantes en una acción popular, pues si la demanda resulta infundada o

improcedente, el juez podrá imponerle el pago de los costos, siempre que se

haya considerado que incurrió en manifiesta temeridad.

Para aquello no expresamente regulado en el Código Procesal Constitucional,

los costos se imponen conforme a los artículos 41 O al 419 del Código

Procesal Civil que resultan de aplicación supletoria en estos casos.

XIV.- EFECTOS DE LA SENTENCIA

Las sentencias fundadas podrán determinar la nulidad con efecto retroactivo de

las normas impugnadas. En tal Supuesto, la sentencia determinara sus

alcances en el tiempo (artículo 81, CPConst.). Esto si resulta ser diferente en

los procesos de inconstitucionalidad donde siguiendo el esquema clásico la

norma no tiene efectos retroactivos, en cambio en la acción popular el juez, al

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determinar la nulidad con efectos retroactivos, debe especificar sus alcances

en el tiempo.

Las sentencias que declaran la ilegalidad o inconstitucionalidad no permiten

recibir procesos fenecidos en los que se haya hecho aplicación de las normas

declaradas inconstitucionales, salvo que se trate de procesos en los que se ha

aplicado normas penales o tributarias (artículo 83, CPConst.).

También se declara la inconstitucionalidad o la ilegalidad de aquella norma que

por conexión o consecuencia resulte vinculada a la norma cuestionada, aunque

ello no forme parte del petitorio constitucional (artículo 78, CPConst.).

El juez constitucional puede fundar sentencia de declaración de

inconstitucionalidad o ilegalidad en la infracción de cualquier norma

constitucional o legal, aunque esta no haya sido invoca expresamente ni en la

demanda ni en el transcurso del proceso (artículo VIII del Título Preliminar,

CPConst.).

La sentencia que declara fundada la demanda impondrá los costos que el juez

establezca, que los asumirá el Estado. Si la demanda fuere desestimada, este

podrá ordenar al demandante que asuma los cotos cuando estime que incurrió

en manifiesta temeridad (artículos 97, CPConst.).

La declaración de ilegalidad o inconstitucionalidad de una norma no implica que

las disposiciones legales que ella hubiera derogado recobren vigencia (artículo

83, CPConst.). Para que ellos suceda se requerirá que la administración

disponga la vigencia de dichas normas infralegales derogadas.

CONCLUSIONES

La Acción Popular como garantía constitucional cabe definirla como

proceso constitucional de tipo jurisdiccional encargado del control

constitucional y legal contra las normas reglamentarias o administrativas

contrarias a la constitución y a la ley

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Desde el punto de vista del Derecho Procesal se denomina acción

popular, a la acción judicial por la cual los poderes públicos y, en

general, cualquier ciudadano, está legitimado para instar la actuación de

la administración de justicia en defensa de intereses colectivos o difusos.

El proceso constitucional de Acción Popular se interpone en

consecuencia en contra de las normas de inferior jerarquía que la ley,

pero que contravengan la Constitución u otras leyes.

Cualquier persona está en condiciones y capacidad de interponer la

acción popular, cuando considere que una norma de inferior jerarquía

que la ley, vulnera la Constitución u otra ley.

Sustantivamente la Acción Popular está estrechamente vinculada a la

acción de inconstitucionalidad contra las leyes en la medida que su

objeto también es asegurar el orden constitucional objetivo, además del

legal pero examinando las normas inferiores a la ley.

Hay Acción Popular para denunciar los delitos de función y cualquier

otro que cometan los miembros del poder judicial, en ejercicio de sus

funciones.

La contestación deberá cumplir con los mismos requisitos de la

demanda, en lo que corresponda. El plazo para contestar la demanda es

de diez días.

BIBLIOGRAFIA

PAGINAS WEB:

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superiores

LIBROS:

CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL

CONSTITUCION POLITICA DEL PERU COMENTADO

DICCIONARIO JURIDICO

PROCESOS DE ACCION POPULAR Y COMPETENCIAL – GACETA

JURIDICA

CODIGO PROCESAL CONSTITUCIONAL COMENTADO

DERECHO PROCESAL CONSTITUCIONAL – ABC

DICCIONARIO ILUSTRADO LATIN

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