Titulación de tierrasy pueblos indígenas

Roger PlantSøren Hvalkof

Banco Interamericano de Desarrollo

Washington, D. C.

Serie de informes técnicosdel Departamento de Desarrollo Sostenible

Catalogación (Cataloging-in-Publication) proporcionada por el:Banco Interamericano de DesarrolloBiblioteca Felipe Herrera

Plant, Roger.

Titulación de tierras y pueblos indígenas / Roger Plant, Søren Hvalkof.p.cm. (Sustainable Development Department Technical papers series ; IND-109)

1. Land titles--Latin America. 2. Land titles--Law and legislation. 3. Indigenous peoples--Latin America. 4. Landtenure--Latin America. I. Hvalkof, Søren. I. Inter-American Development Bank. Sustainable Development Dept.Indigenous Peoples and Community Development Unit. III. Title. IV. Series.

346.0428 P282—dc21

Roger Plant se desempeña como consultor, especialista en asuntos indígenas. Soren Hvalkof se desempeña comoantropólogo, especialista en pueblos indígenas de la Amazonía. Este informe es el resultado de un trabajo en equipoconstituido de consultores nacionales e internacionales dirigidos por los autores. Los autores agradecen a AlbertoChirif Tirado (Perú), María Fernanda Espinosa (Ecuador), Héctor Huertas Gonzáles (Panamá) y María Elena MuñozCeballos (Colombia) quienes prepararon los estudios de países y, además, proporcionaron valiosos aportes .y apoyo lo-gístico en los países visitados. Versiones anteriores de este informe fueron presentadas y discutidas en un seminario endiciembre del 1999.

Los autores agradecen a las siguientes personas que trabajan en el BID y el Banco Mundial: Anne Deruyttere, CarlosPerafán, Carmen Albertos, Lina Uribe, Kevin Barthel, John Hastings, Gabriel Montes, Francisco Proenza y Peter Sollisdel BID, y Shelton Davis, Isabel Lavadenz, Juan Martínez, Augusta Molnar, Cora Shaw, Jorge Uquillas, James Riddell,Luis Salas y Miguel Urioste del Banco Mundial. Además, las siguientes personas proporcionaron valiosos aportes: LeylaArroyo, José Domingo Caldón, Hernán Cortéz, Libia Grueso, Roque Roldán, Carlos Rosero y Enrique Sánchez, enColombia; Fernando García, Ampam Karakras, Galo Ramón, Ramon Torres, Alfredo Viteri, Leonardo Viteri y AngelZamarenda, en Ecuador; Eligio Alvarado, Dario González Pitty, Jeronima Leticia Branca, Justo Gallego y AtencioLópez, en Panamá; y Mirtha Castillo, Marco Chavarray, Gil Inoach, Juana Jiri, Kathe Meentzen, Bernardo Silva,Reynaldo Tuesta y Jaime Urrutia en Perú. También, contribuyeron diversas agencias y organizaciones públicas yprivadas en cada uno de estos países, cuyos nombres han sido mencionados en este estudio. Las opiniones expresadasson de los autores y no reflejan necesariamente la posición oficial del Banco Interamericano de Desarrollo.

enero de 2002

Copias adicionales de esta publicación (No. IND-109) pueden obtenerse dirigiéndose a:

Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo ComunitarioParada W-0502Banco Interamericano de Desarrollo1300 New York Avenue, N.W.Washington, D.C. 20577Telefax 202-623-1463Correo electrónico: sds/ind@iadb.orgPágina Web: www.iadb.org/sds/ind

PROLOGO

En años recientes, el Banco Interamericano de Desarrollo se ha visto enfrentado con la creciente necesi-dad de atender las demandas de los pueblos indígenas, quienes forman aproximadamente el 10% del totalde la población y alrededor del 40% de la población rural de América Latina. En primer lugar, entre estasdemandas está el reconocimiento legal de las tierras que ellos han habitado tradicionalmente, no sólo porsu valor como base para el sustento económico, sino también por su cultura indígena, identidad y espir i-tualidad asociada estrechamente con los recursos naturales y la tierra . Los pueblos indígenas de todo elhemisferio demandan que estas tierras sean reconocidas y tituladas a la comunidad y no a sus miembrosindividualmente. Esto se debe a que sólo los títulos comunales y la administración de estas tierras garan-tizará su sobrevivencia cultural y su desarrollo sostenible con identidad a largo plazo.

Aunque este principio ha sido reconocido dentro de los marcos legales internacionales, tales como laConvención 169 sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y Tribales de la OIT y, además, por muchasotras constituciones de la región que han sido recientemente adoptadas, no existe consenso dentro del BIDy en muchas otras instituciones de desarrollo sobre la forma de asegurar la compatibilidad de los derechosde las tierras indígenas con mejorada eficiencia en los mercados y desarrollo de mercado.

El Banco tiene cláusulas desde el año 1990, para asegurar que se respeten los derechos de las tierras indí-genas dentro de un contexto de medidas de mitigación social y de medio ambiente, asociadas con pro-yectos de infraestructura que afecten las áreas indígenas. Los mandatos que resultaron de la Octava Re-posición de Recursos en el año 1994 requieren que el BID adopte una posición más dinámica al conside-rar asuntos indígenas en sus iniciativas de equidad social y reducción de la pobreza. Además, un énfasisrenovado en desarrollo rural ha incrementado la necesidad de revisar la experiencia del Banco en los dife-rentes tipos de operaciones, que directa o indirectamente han estado relacionado con asuntos indígenas.El objetivo es desarrollar un enfoque operacional y una política más consistente en relación con estosasuntos tan complejos y delicados.

Anne Deruyttere, JefeUnidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario

ÍNDICE

RESUMEN 1

I. INTRODUCCIÓN 9

II. ENFOQUES SOBRE LA TENENCIA Y TITULACIÓN DE TIERRAS INDÍGENAS:PERSPECTIVA HISTÓRICA

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III. LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y SUS SISTEMAS DE TENENCIA DE TIERRA:CONCEPTOS Y CATEGORÍAS

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IV. MARCO LEGAL Y DE POLÍTICA PÚBLICA EN LA TITULACIÓN DE TIERRASINDÍGENAS: TENDENCIAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

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V. GARANTÍAS DE LOS DERECHOS SOBRE LAS TIERRAS INDÍGENAS Y LOSRECURSOS NATURALES: EXPERIENCIAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

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VI. APOYO A LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS INTERVENCIONESDE POLÍTICAS Y TITULACIÓN DE TIERRAS: RESEÑA COMPARATIVAENTRE EL BID Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES

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VII. LA TITULACION DE TIERRAS Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS: ELEMENTOS DEUNA NUEVA ESTRATEGIA

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BIBLIOGRAFÍA 84

SIGLAS

ACIA Asociación Campesina Integral de AtratoCIDOB Consejo Indígena del Oriente BolivianoCONAMAQ Consejo Nacional de Ayllus y Markas de QullasuyuCONFENIAE Confederación de Naciones Indígenas de la Amazonía de EcuadorCONPLADEIN Consejo Nacional de Planificación y Desarrollo de los Pueblos Indígenas

y NegrosDANIDA Agencia de Desarrollo Internacional DanesaFEPP Fondo Ecuatoriano Populorum ProgressoFIDA Fondo Internacional para el Desarrollo AgrícolaFONAPAZ Fundación Nacional para la PazIERAC Instituto Ecuatoriano de Reforma Agraria y ColonizaciónINCORA Instituto Colombiano de Reforma AgrariaINDA Instituto Nacional de Desarrollo AgrícolaINEFAN Instituto Nacional Ecuatoriano Forestal y de Áreas Naturale sINRENA Instituto de Reforma NacionalONG Organización No GubernamentalOPIP Organización de Pueblos Indígenas de la Provincia de PastazaPAI Programa de Atención a IndígenasPCN Proceso de Comunidades NegrasPEPP Proyecto Especial Pichis PalcazuPETT Programa Especial de Titulación de TierrasPNUD Programa de Desarrollo de la Naciones UnidasPROCEDE Programa para Certificar los Derechos de los Ejidos y los Títulos de

Parcelas ResidencialesPROMUDEH Ministerio de Promoción de la Mujer y el Desarrollo HumanoTCA Tratado de Cooperación AmazónicaTCO Tierras Comunitarias de OrigenUSAID Agencia Internacional de Desarrollo de Estados UnidosVAIPO Viceministerio de Asuntos Indígenas y de Pueblos Originarios (Bolivia)

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RESUMEN

Naturaleza de los desafíos

El Banco se enfrenta al importante desafío decómo atender las necesidades económicas yculturales de los pueblos indígenas, dentro delcontexto de sus programas de desarrollo agrícolay alivio de la pobreza. A lo largo de la pasadadécada, el Banco ha ido prestando crecienteatención a los derechos e identidad de las comu-nidades indígenas y otras comunidades locales.También, está destacando sus políticas y pro-gramas de desarrollo agrícola, que incluyen ti-tulación y registro de tierras, como parte de suenfoque orientado al mercado para la generaciónde ingresos y alivio de la pobreza.

¿Hay contradicciones inherentes entre la protec-ción de los valores e instituciones indígenas y lapromoción de estrategias agrarias orientadas almercado? ¿Cuál ha sido la experiencia de losproyectos del Banco en esta área y qué leccionespodemos aprender? ¿Qué más se puede hacerpara asegurar que los programas de titulación yregulación de tierras respondan a las demandasindígenas y sean diseñados y ejecutados con suparticipación? ¿Cuáles son las implicacionespara el Banco de las nuevas leyes y enfoques depolíticas sobre derechos indígenas y multicultu-ralidad con respecto a la tenencia de la tierra,ordenamiento territorial, descentralización ygestión de recursos naturales? ¿Cómo puede laestrategia de pueblos indígenas y desarrollo co-munitario del Banco responder mejor a estosgrandes desafíos?

Alcance del informe ymetodología adoptada

Se pidió a dos consultores —cada uno con másde 20 años de experiencia en políticas agrarias ytemas de tierras indígenas en América Latina—que prepararan un documento de discusión conrecomendaciones para el Banco. Sus principalesobjetivos eran: revisar el actual o potencial im-

pacto de los programas de titulación de tierras ycatastros en las poblaciones indígenas; reco-mendar acciones que minimizaran riesgos y ase-guraran que los proyectos de tierras se ajustabana las aspiraciones y necesidades de los pueblosindígenas; trazar una tipología de los sistemas detenencia de tierras indígenas; e identificar áreasque necesitaran más investigación. Se les pidióque realizaran visitas a los países y a las comu-nidades, revisaran proyectos del Banco y deotras agencias internacionales y se reunieran conorganizaciones gubernamentales e indígenas yotros actores relevantes. Se hicieron visitas aColombia, Ecuador, Panamá y Perú, y en cadapaís los consultores se enfocaron tanto en asun-tos de políticas como legislativos. También serealizaron extensas visitas a las comunidadestanto en áreas de altiplano como en las regionestropicales incluyendo la cuenca amazónica.Aunque el estudio refleja esta experiencia decampo, ha sido escrito como un documento depolítica con el objetivo de tener relevancia másamplia para toda América Latina. Los consulto-res, así, han utilizado su experiencia previa enotros países latinoamericanos, particularmenteBolivia, Guatemala y México.

Temas conceptuales y tipologías

Para tratar las demandas territoriales indígenassobre programas de titulación y regularizaciónde tierras, es esencial un marco conceptual ade-cuado. Se puede realizar una distinción generalentre enfoques protectores, basados en derechosy ambientales. El primer enfoque pretende pro-teger a los pueblos indígenas de las fuerzas delmercado poniendo restricciones en su capacidadpara transferir sus tierras. El segundo enfoque sepreocupa de los derechos especiales a las tierrasy territorios de los pueblos indígenas, bien comopueblos que han precedido al estado-nación ocomo víctimas de la discriminación histórica. Eltercer enfoque se ocupa principalmente de la

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contribución indígena a la gestión sostenible delos recursos ambientales.

Los temas de identidad indígena, en su relacióncon las preocupaciones de tenencia de tierras,son altamente complejos. Algunos estados hanpretendido en el pasado vencer cualquier indiciode una identidad indígena separada entre su po-blación campesina de extracción indígena, parti-cularmente dentro del contexto de la construc-ción de los estado-nación y las reformas de tie-rras integracionistas. Hay un sentido resurgentede identidad indígena a lo largo de América La-tina, a menudo ligado a las reclamaciones detierras y territorios. Un factor que ha contribui-do ha sido la tendencia renovada a reconocer losderechos especiales o colectivos de tierras y derecursos para las poblaciones indígenas y tam-bién para otros grupos de población como lascomunidades rurales negras del Pacífico.

Se requiere una revisión histórica, ya que mu-chas demandas indígenas tienen sus raíces en elpasado. Los asuntos de política no pueden serpresentados a lo largo de una teoría evolutiva dederechos de propiedad, que supone una evolu-ción desde las formas más colectivas de propie-dad a las más individuales de tenencia de tierra alo largo del tiempo. A cambio, han habido con-tinuas fluctuaciones en los enfoques de tenenciade tierra indígena durante décadas. La etapa fi-nal del siglo XIX presenció esfuerzos para eli-minar la tenencia de tierra comunal en todoAmérica Latina, aunque esta tendencia fue re-vertida a principios del siglo XX. Las reformasagrarias de mediados del siglo XX a menudopretendían consolidar las formas colectivas depropiedad.

Los sistemas indígenas de tenencia de tierrasmuestran una gran diversidad. Una distinciónbásica es entre las economías “horizontales” delAmazonas y las tierras bajas adyacentes y laseconomías más "verticales" del altiplano andinoy centroamericano. Otra distinción es que la ma-yoría de los indígenas amazónicos todavía tienenacceso a extensas áreas territoriales, aunque sustierras se ven cada vez más amenazados por laganadería, la extracción de recursos y el desa-rrollo de la infraestructura. Las economías cam-

pesinas indígenas, por el contrario, han sufridopérdidas de sus tierras a lo largo del tiempo:ahora están padeciendo la fragmentación y par-celación de sus tierras en terrenos muy peque-ños, así como la pérdida completa de tierras ylos efectos de la emigración.

Donde han sobrevivido como entidades recono-cidas legalmente, las comunidades indígenascampesinas a menudo se confunden con siste-mas de tenencia de tierra colectivos. Sin embar-go, se trata, más correctamente, de sistemas pri-vados alternativos de tenencia de tierra. Las co-munidades indígenas reconocen la propiedadindividual de distintas familias, las cuales a me-nudo poseen varias parcelas en diferentes áreasecológicas. Quienes toman las decisiones sobrepolíticas de tenencia de la tierra no entiendensuficientemente la complejidad de los sistemasde tenencia de tierra indígenas y sus implicacio-nes para los programas de titulación y registrode tierras. Consiguientemente, las reformas quese han llevado a cabo recientemente en algunospaíses tratan de liberalizar la tenencia de la tierrapromoviendo la tenencia individual y poniendofin a las previas restricciones de transferenciasde tierras indígenas.

Los pueblos indígenas se refieren tanto a susderechos al territorio como a la tierra. Esto pue-de ser más relevante en el Amazonas, dondeahora tienen derechos sobre vastas áreas territo-riales. Los temas de debate actual son la exten-sión de estos derechos territoriales y el grado decontrol indígena sobre el desarrollo de la energíahidroeléctrica, la extracción de la madera y otrasgestiones de recursos incluyendo los parquesnacionales y otras áreas protegidas. Pero tam-bién en el altiplano, donde las tierras indígenasse encuentran mucho más fragmentadas, ha re-nacido el interés por las dimensiones políticasdel ordenamiento territorial. Esto tiene implica-ciones para la gestión fiscal como parte de losprogramas de descentralización.

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Nuevos enfoques de leyes y políticas:dilemas de los años noventa

Una revisión del desarrollo de las leyes y laspolíticas de América Latina durante la pasadadécada, ilustra los nuevos enfoques hacia la ti-tulación y el registro de tierras indígenas.

Por un lado, un "nuevo constitucionalismo lati-noamericano" reconoce a un número crecientede repúblicas latinoamericanas, como sociedadesmultiétnicas y pluriculturales que a menudo haotorgado protección especial a las tierras y re-cursos indígenas. Se puede percibir la influenciaque ha tenido la Convención de la OrganizaciónInternacional del Trabajo (OIT) para los PueblosIndígenas y Tribales No. 169 de 1989, y las dis-posiciones que allí se hicieron en cuanto a latierra. Esta Convención ha sido ratificada pornueve estados latinoamericanos, lo cual significaque éstos están obligados a adecuar sus leyesnacionales a estas provisiones. La Convencióncuenta con mandatos que requieren que los esta-dos que la han ratificado, identifiquen los territo-rios indígenas y garanticen la protección efectivade sus derechos de propiedad y posesión. Asímismo, los estados deben salvaguardar los dere-chos indígenas para participar en el manejo delos recursos y su conservación y consultar conlas comunidades en temas relacionados con eldesarrollo de recursos minerales o del subsuelo.En términos generales, las medidas relacionadascon políticas que afecten a los indígenas, debenser consultadas con ellos directamente.

Entre las nuevas Constituciones, la Constituciónde Colombia de 1991 es de particular interés encuanto a que ésta extiende estos derechos a lascomunidades rurales negras de la región el Pací-fico y otros sitios. Más recientemente, la Cons-titución de Ecuador de 1998 trata el tema de losderechos colectivos indígenas conjuntamentecon el de las comunidades afroecuatorianas.Ambas Constituciones reconocen el concepto deáreas territoriales indígenas y los conceptos li-gados de los derechos territoriales indígenas pa-ra la aplicación de temas de administración polí-tica y fiscal. Otras constituciones latinoamerica-nas del decenio de los noventa contienen tam-bién amplios requisitos para la demarcación y la

titulación de territorios indígenas. La Constitu-ción de Perú de 1993 es de cierta forma excep-cional, en la medida que remueve anterioresrestricciones relacionadas con la alienación detierras comunitarias campesinas y nativas.

Por otro lado, gran parte de la nueva legislaciónagraria pretende promover la titulación indivi-dual entre las comunidades indígenas y otrascomunidades rurales. Estas reformas en las leyesagrarias reflejan actuales ortodoxias económicasy parecen estar motivadas por esfuerzos paraincrementar la productividad agraria y erradicarlas ambigüedades existentes en cuanto a la te-nencia de la tierra, derivadas de reformas ante-riores.

Algunas reformas legales y políticas lidian conlos temas relacionados al manejo de recursosindígenas y la participación indígena en las ga-nancias del desarrollo energético. Esto se reflejaen las nuevas Constituciones de Colombia, Pa-namá y Ecuador. No obstante, las leyes nacio-nales están hasta ahora comenzando a tratar estaárea, que seguramente recibirá mayor atencióndurante la próxima década.

Titulación de tierras indígenasen la práctica

Han existido unos pocos, pero importantes ybien fundados, programas estatales específica-mente diseñados para demarcar y titular territo-rios indígenas en áreas tropicales, al igual que enel altiplano. Colombia ha llevado a cabo impor-tantes programas en el Amazonas, al igual queen la titulación colectiva de tierras negras delPacífico. A pesar de esto, sus programas para laampliación de tierras pertenecientes a resguardosindígenas en el altiplano y para resolver los con-flictos con los ocupantes no indígenas, padecenpor la falta de fondos suficientes para la comprade tierras. En Bolivia y Ecuador por el contrario,a pesar de que grandes porciones de tierra hansido adquiridas con título por decreto, ha faltadoel ordenamiento y saneamiento de tierras. Losconflictos entre quienes reclaman tierras tantoindígenas como no indígenas se están volviendopotencialmente agudos en toda la región amazó-

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nica. El mismo problema se ha detectado en Pa-namá, donde se han tomado importantes medi-das para crear nuevas comarcas, pero la tierra noha sido ordenada adecuadamente. En México yPerú, donde han existido importantes programaspara titular tierras comunales y de ejido, no secuenta con suficiente evidencia de que éstas ha-yan sido adaptadas a las necesidades de las or-ganizaciones y comunidades indígenas.

Una importante característica de la pasada déca-da ha sido la creciente capacidad de los pueblosindígenas de llevar a cabo sus propios programasde demarcación y titulación de tierras. Las orga-nizaciones indígenas han desarrollado una capa-cidad técnica considerable en mapeo, computa-rización, reconocimiento geodésico y topografía,para actualizar su conocimiento previo en terre-no local y límites territoriales. Estas organiza-ciones, actuando a veces por medio de acuerdoscon los gobiernos nacionales y otras con el apo-yo de ONG nacionales e internacionales, hanjugado un papel fundamental en la delimitacióninicial de las áreas reclamadas. En el Amazonasperuano, las organizaciones indígenas fueroncapaces de llevar a cabo sus programas de titula-ción en una época de violencia extendida e in-surgencia, contribuyendo a la estabilizacióneventual y al desarrollo democrático de la re-gión. En Ecuador, las organizaciones indígenashan tenido éxito en la demarcación y mapeo deáreas sustanciales de tierra y en la negociacióncon la agencia estatal de bosques sobre su acep-tación del territorio como un área de gestiónconjunta. En Colombia, las organizaciones delas comunidades negras fueron, inicialmente,instrumentales en presionar para conseguir le-gislación especial para los derechos de tierras delas minorías étnicas en el Pacífico y han conti-nuado desarrollando estrategias para la titulacióncolectiva y la organización territorial para lascomunidades negras del Pacífico. Las organiza-ciones indígenas de Panamá también han reali-zado mapeos de sus propios territorios, actuandoen coordinación con la Comisión Nacional deFronteras.

Atención al impacto de titulación de tierrasen los pueblos indígenas: experiencia del

Banco Interamericano de Desarrollo

Aunque los documentos de política del Bancogeneralmente se refieren a los pueblos indígenas,sus demandas de tierras no han recibido conside-ración detallada. La política sobre pobreza ruralo mercados de tierras rurales no atiende los te-mas de tenencia de tierras indígenas. La políticasobre reasentamiento involuntario requiere algu-nas medidas para los derechos consuetudinariosde los indígenas. Un documento de política so-bre los pueblos indígenas percibe el fortaleci-miento de los sistemas de tenencia de tierra co-munales como un desafío fundamental pendientepara el futuro.

A escala operativa, el Banco ha prestado sóloatención limitada a los pueblos indígenas en susproyectos de titulación y administración de tie-rras. Los proyectos mismos se han dividido endos categorías. Primero, están los proyectosgrandes de infraestructura o los de desarrollosostenible que pueden tener componentes para lademarcación o regularización de tierras indíge-nas. En segundo lugar, están los programas detierras de aplicación más general en los cualeslos asuntos de los pueblos indígenas pueden seratendidos.

Según el conocimiento de los consultores, hahabido unos pocos proyectos en la primera cate-goría. Se han identificado algunos en Argentina,Belice, Bolivia, Panamá y Paraguay, entre otrospaíses. De éstos, sólo el proyecto de Panamá,para el desarrollo sostenible del Darién, fue vi-sitado por los consultores. El diseño y prepara-ción de este proyecto muestran el compromisodel Banco para atender seriamente las demandasde tierras de los pueblos indígenas y otros gru-pos de minorías étnicas, ya que revisa la legisla-ción con detalle, consulta con las organizacionesindígenas e incluye componentes al programa deconsulta con organizaciones indígenas y pararesolución de conflictos. Sin embargo, ni en Pa-namá ni en los otros proyectos hay evidencia deuna visión estratégica a largo plazo, que se edi-fique sobre los componentes de titulación per se

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para apoyar los objetivos de largo plazo del de-sarrollo sostenible.

Al igual que los programas de titulación de tierraque pueden tener un impacto sobre los pueblosindígenas, los temas son mucho más complejos.Estos temas fueron tratados con detalle por losconsultores en su trabajo de campo en Colom-bia, Ecuador, Perú y, en cierta medida, Panamá,y en sus sesiones de trabajo con las divisionestanto operativas como de políticas del Banco.Ha habido programas incipientes como en Co-lombia, donde la decisión política principal hasido “excluir” a los pueblos indígenas de la co-bertura de los programas de titulación de tierras,asegurando, así, que el programa de títulos indi-viduales no tenga un impacto negativo en lasáreas de tierras comunales indígenas. En Ecua-dor y Perú se espera que los programas tenganimpacto en las formas comunales de tenencia dela tierra, que incluyen la promoción de títulosindividuales con el consentimiento de las comu-nidades involucradas. Los programas no fuerondiseñados sobre la base de cuidadosos estudiosde fondo en las comunidades involucradas. Porsu parte, la documentación disponible del pro-yecto tampoco señala un conocimiento detalladode los sistemas de tenencia de tierras comunalesni sus grados de interacción con el mercado. EnEcuador y Perú, los programas están claramentediseñados para promover de manera más efi-ciente los mercados de tierras, como parte de lasreformas generales de políticas agrarias. A tra-vés del diálogo con los países, el mismo Bancoha asistido a los gobiernos en el desarrollo delegislación para el libre mercado y en reformasadministrativas que tienen sus consecuenciaspara los sistemas de tenencia de tierra comunalesindígenas.

Elementos de una nueva visión estratégica

Si los derechos indígenas y la identidad culturalhan de ser respetados en los programas de titula-ción de tierras, es esencial entender cómo fun-cionan actualmente los sistemas agrarios indíge-nas y los mercados de tierras y cuáles son lasaspiraciones indígenas al respecto. Las visionesindígenas pueden no ser uniformes ya que exis-

ten tensiones entre las áreas del altiplano y las detierras bajas.

Hay clara disparidad entre las nociones de dere-chos y tenencia de tierras indígenas y los planesde las autoridades económicas que promuevenreformas orientadas a establecer mercados libresde tierras y modificar las políticas agrarias. Estastensiones también se reflejan en los bancos mul-tilaterales de desarrollo. El desafío estratégico esclaramente permitir a los pueblos indígenas be-neficiarse de la modernización sin sacrificar suidentidad cultural. Los pueblos indígenas reco-nocen la necesidad de participar en la economíade mercado. Aunque han tenido dificultad enasegurarse crédito y servicios financieros, estopuede haber sido por prejuicios del sector finan-ciero privado que insiste en títulos individualescomo garantías para los préstamos.

Las políticas fiscales orientadas al mercado querequieren la reducción de l gasto público han lle-vado a importantes recortes en el número deinstituciones estatales de asistencia social y ensus presupuestos. Esto puede conducir a másprejuicios y discriminación contra las comuni-dades indígenas. En el altiplano indígena, el es-cenario actual y el panorama futuro son espe-cialmente desoladores. Los gobiernos han de-mostrado una tendencia a retirar su apoyo a es-tas áreas y la presión por títulos de tierra indivi-duales forma parte de este escenario. Durante lafase de ajuste económico y financiero, la contri-bución principal de los bancos fueron los fondoscompensatorios con participación comunitaria.Sin embargo, evidencia anecdótica sugiere que,en su mayor parte, el sector privado no está ex-tendiendo créditos a los campesinos indígenas,incluso cuando poseen títulos individuales sobrela tierra. Al mismo tiempo, se han presentadofuertes argumentos sociales para reforzar lascomunidades. Así, el fortalecimiento de la pro-visión de servicios financieros a estas comuni-dades se vislumbra como un área clave de in-vestigación e intervención.

Se han llevado a cabo experimentos novedososen la práctica legislativa y administrativa sobrelos derechos de tierras indígenas y el ordena-miento territorial. En algunos casos, estas -

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reformas se orientan a la consolidación de lagobernabilidad indígena como parte de los pro-gramas de descentralización y reforma fiscal. Eneste contexto, los programas de titulación detierras pueden tener un impacto significativosobre el proceso de democratización, —principalmente en las áreas de conflicto donde seha comprobado que la titulación de tierras indí-genas y la ordenación territorial son mecanismosefectivos de estabilización política. Los nuevosenfoques de ordenamiento territorial debenformar una parte importante de la política detierras. Ésta debe considerar los aspectos polít i-cos, económicos y sociales del ordenamientoterritorial. Los estudios de base sobre la materiadeben necesariamente incluir una revisión delimpacto de las prácticas consuetudinarias y lasformas de gobernabilidad sobre la asignación detierras.

Recomendaciones

Sobre políticas

• La consideración de demandas indígenas enprogramas de titulación y regularización dela tierra requiere la formulación de políticasconsistentes y una visión coherente. Estosignifica que el Banco deberá comprometerrecursos tanto en la sede como en las repre-sentaciones.

• Para que el tema sea tratado seriamente, senecesita definir nuevos métodos de trabajo.Este informe aduce que los sistemas de tie-rras y recursos indígenas representan unaforma particular de tenencia privada que,bajo ciertas condiciones, puede adaptarse alas oportunidades del mercado.

• Dentro del espíritu de la nueva multicultura-lidad latinoamericana, es imperativo que lostemas indígenas sean incorporados a losanálisis de políticas; los pueblos indígenasno deben continuar siendo tratados comogrupos vulnerables para quienes es necesariotomar medidas especiales. A medida que losgobiernos latinoamericanos experimentancon nuevas formas de ordenamiento territo-

rial, las políticas de tenencia de tierrasquedan en una “encrucijada”. Estos temasno pueden ser abordados sólo desde la pers-pectiva de la productividad agrícola, tampo-co puede usarse la experiencia de remotospaíses como Tailandia como modelo para laregión.

• La base conceptual para tratar estos temasha sido demasiado estrecha. Ahora se re-quiere un mayor esfuerzo interdisciplinario,que involucre entre otros, a los planificado-res, topógrafos y otros especialistas de tie-rras, abogados, economistas, antropólogos,ecologistas y, en algunos casos, historiado-res. La cuestión clave es cómo atender estostemas de políticas con la mejor competenciatécnica posible.

• También se necesitan la retroalimentación eintercambio de ideas con otras regiones delmundo. En África, donde surgieron presio-nes similares para la privatización de tierras,se ha investigado más detalladamente la re-lación entre los sistemas agrarios comunalesy la eficiencia productiva. Es imperativo lle-var a cabo investigaciones de este tipo enAmérica Latina.

• Se necesita mucha más investigación empí-rica sobre la comuna indígena y campesinaen sus dimensiones productiva y de gober-nabilidad, incluyendo la provisión de servi-cios. Según la información disponible en elBanco, se han llevado a cabo iniciativasaisladas, sin embargo, es poco lo que se co-noce sobre el verdadero funcionamiento delos sistemas comunales agrarios en paísescomo Ecuador y Perú. Tanto los perfiles depaís elaborados por el Banco Mundial, comolos estudios sobre la pobreza indígena queha llevado a cabo el BID carecen de un en-foque suficiente en esta área. El BID y elBanco Mundial podrían colaborar en la ela-boración de una serie de estudios multidisci-plinarios de políticas.

• Ha quedado claro que los sistemas agrarioscomunales no pueden ser tratados exclusi-vamente desde la perspectiva indígena.

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Asimismo, se percibe la importancia de am-pliar la red de lo que abarcan los sistemasagrarios comunales, incluso si se dejan delado los problemas de definición. Ha llegadoel momento de emprender una investigacióntécnica para examinar el potencial de lossistemas especiales de tierra y gestión de re-cursos por parte de las comunidades negrasy otras minorías étnicas. Este reenfoque yase está dando a lo largo del continente y, enalgunos países, ya ha ocasionado reformaslegislativas y de políticas. Sin embargo, esindispensable reevaluar críticamente y desdeun punto de vista interdisciplinario las con-secuencias de los enfoques basados en la ra-za o etnia . ¿Aceptarán las comunidades ne-gras la normativa internacional existente pa-ra los derechos de las tierras indígenas? ¿Oseguirán su propio camino? Éste es un temade política crucial para varios gobiernos deAmérica Latina. Las instituciones financie-ras internacionales, más allá de sus proyec-tos específicos en ciertos países, harían bienen alimentar los debates políticos más am-plios.

• En los países amazónicos se necesita realizartrabajo normativo con respecto al control in-dígena de la gestión de los recursosrenovables y no renovables, en el contextode los programas de titulación de tierras.Debe buscarse un mayor consenso entre losgobiernos, las organizaciones indígenas, losambientalistas y el sector privado sobre es-tos temas. Este puede ser un importante te-ma de asistencia técnica futura, quizá utili-zando fondos de inversión multilateral parajuntar a los diferentes actores de los sectorespúblico y privado.

Sobre el diseño de los proyectos

• La consulta debe ocurrir a varios nivelescuando se están preparando programas detitulación de tierras de aplicación generalCuando se consideran reformas de políticasy leyes, es esencial que éstas sean discutidascon antelación con las organizaciones indí-genas y campesinas de nivel nacional cuyosmiembros pueden verse afectados. Esta es

una obligación legal para los gobiernos bajola Convención No. 169 de la OIT. Es tam-bién de sentido común y un prerrequisito pa-ra el éxito del proyecto.

• También es importante llevar a cabo estu-dios de base con participación comunitarialas zonas que serán incluidas en los progra-mas de titulación de tierras. Éstos no se lle-varon a cabo en programas anteriores de ti-tulación de tierras. Aunque los programasmás recientes muestran señales de haber in-cluido un proceso de consulta con las comu-nidades, persiste una carencia de estudiosdetallados de base que tomen en considera-ción las aspiraciones de las comunidadescon respecto a la tenencia de la tierra. Losmecanismos y procedimientos de consultadeberían, como mínimo, cumplir con los re-quisitos de la Convención No. 169 de laOIT. De no tomarse estos pasos preparato-rios, la condicionalidad respecto a propues-tas de reformas de leyes tropezará con opo-sición justif icada.

Sobre la ejecución de los proyectos

• Los proyectos del Banco que contienencomponentes específicos para la titulaciónde tierras deben dar prioridad a la demarca-ción y titulación en zonas utilizadas o re-clamadas por comunidades indígenas.

• Los programas de titulación de tierras queformen parte de un paquete integrado de re-formas agrícolas y desarrollo deben tambiénincluir componentes de apoyo a las institu-ciones locales. Una primera y necesaria fasees la diseminación de información con res-pecto a las consecuencias de las leyes y pro-gramas de titulación de tierras. Podríatambién ofrecerse un apoyo institucionalmás amplio para las comunidades y organi-zaciones.

• La estructura de ejecución debe favorecer laparticipación y el establecimiento de las or-ganizaciones indígenas y campesinas en losámbitos local, regional y nacional. Esto pa-rece haberse tenido ampliamente en cuenta

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en algunos proyectos recientes; por ejemplo,el proyecto de Darién en Panamá. Sin em-bargo, es aparente la ausencia de estas previ-siones en algunos programas anteriores detitulación de tierras.

Mecanismos para la participación indígena yapoyo para las organizaciones indígenas en losprogramas de titulación de tierras

• En cooperación con las organizaciones indí-genas, el Banco debe apoyar el desarrollo deun sistema avanzado de registro y catastrousando el Sistema de Información Geográfi-ca y la detección a distancia.

• En la medida de lo posible, las organizacio-nes indígenas deberían recibir el entrena-miento y los equipos necesarios que lespermita contar con la capacidad técnica paraefectuar mapeos y catastros. El propósito deesto sería permitirles crear una asociacióntécnicamente calificada con las institucionesdel gobierno y asegurar la continuidad en laacumulación de la experiencia.

• Se recomienda la inclusión de personal deascendencia indígena y representantes deorganizaciones indígenas en los equipos téc-nicos—por ejemplo , en los equipos de ins-pección visual, inspecciones o reconoci-mientos de tierra, equipos topográficos, cla-sificaciones de tierras, demarcación de lí-mites territoriales, trabajos de catastros, tra-bajos de laboratorio para el Sistema de In-formación Geográfica o equipos legales.

• Se podría desarrollar, en colaboración conlas organizaciones indígenas y las ONG, unprograma especial de capacitación para líde-res y negociadores indígenas respecto a losaspectos técnicos, económicos y jurídicos dela explotación de los recursos renovables yno renovables, incluyendo minerales e hi-drocarburos.

• Se podría ofrecer tanto a las organizacionesindígenas como a los ministeriosresponsables, un programa general de planesde gestión integrada y gestión conjunta deáreas protegidas y recursos naturales.

• El Banco podría demostrar su compromisohacia la tenencia segura de tierras indígenasmediante el establecimiento de un fondo pa-ra la compra de tierras para comunidades in-dígenas situadas en zonas de conflicto y derecuperación de tierras. Esto podría llevarsea cabo bajo los auspicios del Fondo Indíge-na.

• Se recomienda realizar un estudio (o varios)para tratar estos temas en los países que nose estudiaron en la preparación del presenteinforme. Tanto Brasil como algunos paísesdel Cono Sur y el Caribe deberían conside-rarse una prioridad.

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I. INTRODUCCIÓN

Este informe abarca las políticas y programas detitulación y regularización de tierras segúnafectan a los pueblos indígenas de América La-tina 1. Este tema, a la vez amplio y de vital im-portancia , está siendo extensamente discutidoentre los especialistas del desarrollo. Por un la-do, hay una mayor preocupación en adaptar lasintervenciones a las necesidades culturales, so-ciales y económicas de los pueblos indígenas, amenudo en lo relativo a sus derechos sobre lastierras y los recursos naturales. Por el otro lado,se ha renovado el interés por los temas de titula-ción y registro de tierras y el desarrollo de sis-temas catastrales modernos, principalmente parapromover un funcionamiento más eficiente delas fuerzas del mercado en la agricultura.

¿Existe una contradicción real entre estos dosenfoques? ¿Pueden las reformas agrícolasorientadas al mercado, en las que la titulación yel registro de tierras son componentes clave, serconsistentes con la conservación de los estilos devida indígenas con el respeto debido a sus valo-res culturales y sus instituciones? ¿Qué directri-ces se pueden ofrecer en la preparación de pro-yectos para asegurar que los programas de titu-lación de tierras tomen en consideración las de-mandas indígenas y promuevan, en lugar deperjudicar, los intereses de los mismos?

Aunque se ha escrito mucho en los últimos añossobre el desarrollo y los derechos sobre las tie-rras indígenas, rara vez se han tratado estos te-mas juntos. La literatura sobre la situación de lascomunidades indígenas se ha enfocado en losprogramas “especiales” de regularización detierras y titulación en la Amazonía y en otrasregiones tropicales, donde se han adjudicado porley grandes zonas a los pueblos indígenas dealgunos países. Cuando la literatura sobre mer-cados y titulación de tierras hace referencia a los

1 El uso de los términos “titulación de tierras” y “re-gulación” se discuten en el Capítulo III.

pueblos indígenas, por lo general los presentacomo grupos vulnerables para quienes se po-drían hacer excepciones.

Ciertos retos específicos han surgido en las áreasmontañosas de México, América Central y losAndes donde reside la gran mayoría de los pue-blos indígenas de América Latina. En el trópico,al menos en las partes más aisladas, los pueblosindígenas se han mantenido más apartados de laeconomía de mercado. En la sierra, los pueblosindígenas han formado parte integral de la eco-nomía de mercado desde la época colonial, encalidad de siervos, trabajadores agrícolas, mine-ros, trabajadores itinerantes o proveedores dealimentos básicos en calidad de productorescampesinos indígenas. Durante casi dos siglos,desde la independencia de América Latina, se hadebatido el marco regulador que debe aplicarse alas tierras indígenas, en especial si las mismasrequieren protección especial. Las tendenciaspolíticas se han visto caracterizadas por la oscila-ción entre la restricción a la participaciónindígena en los mercados de tierras, en un ex-tremo, y la promoción de sistemas de tenenciaindividual y libremente transferible , en el otroextremo.

En términos históricos, América Latina ha teni-do que confrontar un dilema. Durante épocas enque se fomentó el mercado libre de tierras, lascomunidades indígenas se vieron perjudicadas,aumentando la desigualdad. Sin embargo, losperíodos de mercados restringidos se han carac-terizado por baja productividad e ineficiencia.En años recientes, partidarios de las políticas detierras orientadas al mercado señalan el caos y labaja productividad ocasionados por el primerperíodo de reforma agraria. Aunque las comuni-dades indígenas a menudo se beneficiaron de ladistribución de grandes zonas, los sistemas deregistro y titulación de estos bienes fueron ina-decuados. Por ejemplo, se dieron casos en que lamisma parcela fue asignada a más de una perso-

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na y otros donde los beneficiarios sencillamenteno recibieron título alguno.

Algunos analistas opinan que los sistemas agra-rios comunales de América Latina son la causaprincipal del pobre rendimiento agrícola. Tam-bién se asevera que el libre funcionamiento delas fuerzas del mercado no sólo aumentaría laproductividad y eficiencia , sino que podrían ac-tuar también como un mecanismo para aliviar lapobreza rural. La concentración de tierras queocasionaría este sistema se vería compensadamediante la creación de más empleos y la gene-ración de mejores ingresos.

Algunas organizaciones indígenas han expresa-do una fuerte oposición a las reformas agrícolasdirigidas al mercado que se han implementadoen Latinoamérica en años recientes. En Ecuador,México y Perú hubo manifestaciones en contrade medidas para facilitar los procedimientospara disolver las comunidades campesinas o in-dígenas y promover la titulación individual detierras. Los temores expresados son que elmercado libre tendrá el mismo efecto que en elpasado, es decir, llevará a una concentraciónmayor de la tenencia de tierras socavando lasinstituciones indígenas y agudizando la pobrezaindígena que ya ha llegado a niveles inacepta-bles en la región.

Sin embargo, los intentos más recientes parareformar las comunidades indígenas, a diferen-cia de los anteriores, son en su mayoría volunta-rios. Las nuevas normas internacionales sobrelos derechos de los pueblos indígenas así comola legislación adoptadas en muchos países du-rante la última década, presentan un enfoqueradicalmente nuevo respecto a las relaciones delEstado con los pueblos indígenas. Las comuni-dades indígenas deben participar plenamente,por medio de consultas, en los procesos de tomade decisiones en lo concierne a las políticas pú-blicas que puedan afectarlos. Durante la consul-ta, debe hacerse todo lo posible para lograr unconsenso. Esto ya es evidente en el caso de losprogramas de titulación y registro. La legislaciónmás reciente tiende a poner las decisiones sobresistemas de tenencia de tierras comunales enmanos de las asambleas indígenas. Las organi-

zaciones indígenas están exigiendo cada díamás, mecanismos para realizar consultas signif i-cativas con respecto a la minería y otros pro-yectos de gran escala dentro de sus tierras tradi-cionales.

Todo esto representa un desafío para los pueblosindígenas y sus grupos de apoyo, así como parael gobierno y otros actores. ¿Cómo pueden lassociedades indígenas mantener sus culturas ytradiciones sin quedarse encerradas en sistemasde baja productividad y atraso técnico que nologran cubrir las necesidades de sus miembros?¿Cómo pueden los gobiernos y actores no indí-genas promover el desarrollo económico y lamodernización sin desarticular estas comunida-des? ¿Cuáles son exactamente los grupos o co-munidades indígenas que requieren trato espe-cial en cuanto a la titulación de tierras u otrosprogramas de desarrollo rural? ¿Cómo y quécriterios se deben identificar? ¿Es posible queotros grupos minoritarios, como por ejemplo laspoblaciones negras, también requieran tratosespeciales similares?

La finalidad de este análisis no es presentar res-puestas definitivas a estos temas de gran com-plejidad, sino nutrir el debate. Dos consultoresinternacionales han realizado el estudio para elBanco Interamericano de Desarrollo. Ambosconsultores tienen más de veinte años de expe-riencia trabajando con temas de pueblos indíge-nas y tierras. Uno es experto en ciencias polít i-cas y temas institucionales con gran experienciaen las economías campesinas indígenas de Mé-xico, América Central y los Andes. El otro,ecólogo y antropólogo social, tiene amplia expe-riencia con los pueblos indígenas de tierras bajastropicales de América Latina. Los consultoresinternacionales contaron con el apoyo de cuatroconsultores locales quienes prepararon los tra-bajos de antecedentes sobre Colombia, Ecuador,Panamá y Perú, respectivamente.

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Comentarios sobre los términosde referencia y la metodología

Los objetivos del estudio se definieron de la si-guiente manera:

• realizar una amplia revisión del impacto y/odel impacto potencial de los programas detitulación de tierras y catastrales sobre laspoblaciones indígenas;

• recomendar acciones que minimizarían losriesgos sociales y ambientales y aseguraríanque los proyectos de titulación de tierras ycatastrales sean diseñados según las aspira-ciones y las necesidades a largo plazo de lospueblos indígenas a los que se pretende be-neficiar; y

• esbozar una tipología de sistemas de tenen-cia que facilitaría la comparación de pro-gramas de titulación de tierras en los paísesmiembros regionales del Banco e identificarcualquier área específica que requiera mayorinvestigación.

Se les solicitó a los consultores que identificarany revisaran los proyectos de titulación de tierrasen la cartera del Banco y de otras organizacionesinternacionales. Partiendo de esa base, seidentificarán los temas clave que deben ser aten-didos en estudios de países seleccionados. Se lesrequirió visitar México, por lo menos un país enAmérica Central, Perú y otro país andino. Ade-más de revisar los estudios disponibles sobretitulación de tierras y reformas y reunirse con elpersonal del Banco, oficiales gubernamentales yotros interesados, se les pidió a los consultoresque hicieran visitas in situ y visitaran comunida-des indígenas en áreas donde se están ejecutan-do, o se han completado proyectos del Banco.De los países seleccionados, México consideróque la visita sería inoportuna. Los Gobiernos deColombia, Ecuador, Panamá y Perú dieron labienvenida a las visitas.

Durante 1999, se realizaron un total de cuatrovisitas a Panamá (del 24 de enero al 2 de febre-ro), a Colombia (del 2 al 12 de febrero), a Perú(del 7 al 20 de marzo), y a Ecuador (del 20 al 28

de marzo). En cada uno de los cuatro países, seutilizó una metodología muy similar. Primero,los consultores se reunieron con oficiales y per-sonal del Banco para discutir y revisar cualquierproyecto en preparación o en ejecución del Ban-co que fuera pertinente para el informe de laconsultoría. Segundo, se llevaron a cabo reunio-nes con los oficiales y las agencias guberna-mentales que se consideraran relevantes. Terce-ro, se llevaron a cabo reuniones extensas conrepresentantes de las organizaciones de los pue-blos indígenas y otros grupos étnicos minorita-rios según fuera pertinente a la consultoría (lasorganizaciones de poblaciones negras de Co-lombia y Ecuador). También, se llevaron a caboreuniones con instituciones académicas, de polí-ticas y no gubernamentales con experiencia en lamateria. Cuarto, se pasó tanto tiempo como fueposible en visitas de campo en cada uno de lospaíses en cuestión. En los países donde el Bancotiene proyectos en ejecución o en preparaciónque puedan tener un impacto directo sobre latitulación de tierras indígenas (Panamá y Perú),se prestó especial atención a la investigación decampo.

En Panamá, ambos consultores visitaron la re-gión de Darién, llevando a cabo entrevistas ex-tensas con las comunidades indígenas que seránafectadas por el préstamo del Banco para el de-sarrollo sostenible en la región. De manera sepa-rada, visitaron las comarcas indígenas de SanBlas (Kuna Yala) y Ngöbe-Buglé.

En Colombia, los consultores prestaron especialatención al tema de las tierras comunales de lascomunidades afrocolombianas de la Costa delPacífico, también en el contexto del proyectoPlan Pacífico financiado por el Banco. Se lleva-ron a cabo reuniones con organizaciones negrase indígenas en Buenaventura, Tumaco y Quibdó.También, se visitaron comunidades en las regio-nes Río Arriba de Tumaco, donde las tierras delas comunidades afrocolombianas están siendoamenazadas por el desarrollo agroindustrial.También, se visitaron varios resguardos indíge-nas en la provincia del Cauca.

En Perú, se hicieron visitas en la sierra y en laregión de la Amazonía donde estaban surgiendo

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problemas sobre la titulación de tierras. En lasierra, el énfasis estuvo en las provincias deCuzco y Puno, donde el gobierno ha estado im-plantando el Programa Especial de Titulación deTierras (PETT) financiado por el Banco. Se rea-lizaron visitas a varias comunidades ante la pre-sencia de los oficiales del PETT. En la Amazo-nía, se visitó Pucallpa, Atalaya y Satipo, dondese realizaron entrevistas tanto con oficiales delgobierno como con los representantes de las or-ganizaciones indígenas. En las primeras dos re-giones de la Amazonía se constatan grandesavances con respecto a la titulación de las tierrasindígenas, principalmente mediante conveniosentre el gobierno y las organizaciones indígenas(en los que la organización indígena ofrecía granparte de los insumos técnicos y financieros). EnSatipo ha habido problemas serios y conflictosentre los pueblos indígenas y los colonos no in-dígenas.

En Ecuador, también, se realizaron visitas tantoa las regiones de la sierra como de la Amazonía.En la sierra, el énfasis estuvo en los pueblosdonde los grupos indígenas han obtenido cargoselectivos y están diseñando planes integrales dedesarrollo indígena. También, se realizaron reu-niones con las organizaciones provinciales indí-genas de Cotopaxi y Chimborazo y con el par-lamento indígena recientemente formado deGuamote. En la Amazonía, se celebraronextensas reuniones con líderes y técnicos de lasorganizaciones más representativas de losindígenas de la Amazonía, la Confederación deNaciones Indígenas de la Amazonía de Ecuador(CONFENIAE) y la Organización de los Pue-blos Indígenas de la Provincia de Pastaza(OPIP). Las discusiones se centraron en la situa-ción actual de la titulación de tierras, las impli-caciones de la nueva Constitución de 1998, lasnegociaciones de las compañías de petróleo y elpapel de las organizaciones indígenas en la pro-moción de la cooperación a través de las fronte-ras.

Después de las visitas a los países, se hizo unapresentación inicial sobre los hallazgos a cadauno de los departamentos operativos del Bancoen Washington, D.C. Se invitó a los oficiales delBanco, tanto de los departamentos operativos

como de los de políticas, para que contribuyeranal estudio y para identificar áreas que requeriríanun enfoque especial en el informe final. Se pre-sentó una versión preliminar del estudio en untaller que tuvo lugar en la sede del BID en di-ciembre de 1999. Los comentarios y las reco-mendaciones hechas durante el taller se tomaronen consideración en esta versión final.

Aunque el estudio se basa en su mayoría en lavisita a los cuatro países, se ha escrito como unensayo temático de discusión que pretende serimportante para las políticas del Banco en todoel continente latinoamericano. Los consultoresse basaron en su experiencia reciente en otrospaíses cuando era pertinente. En 1998, porejemplo, ambos consultores participaron en unaevaluación de un programa gubernamental paraotorgar títulos a tierras indígenas en Boliviaoriental, en representación de la Agencia de De-sarrollo Internacional Danesa (DANIDA). Am-bos consultores han participado en otros países,tales como Guatemala, México y Nicaragua,donde obtuvieron experiencia práctica impor-tante sobre los temas tratados en este estudio. Enun trabajo inicial de este tipo, fue imposibleabordar todos los países del continente. Brasil,los países del cono sur y los del Caribe presentanuna serie de retos que se podrían atender en es-tudios futuros.

El estudio se presenta de la siguiente manera. ElCapitulo II ofrece el trasfondo histórico necesa-rio para establecer la complejidad de algunasdemandas contemporáneas de tierras indígenas yexplica los temas principales que necesitan to-marse en consideración en la titulación y registrode tierras indígenas hoy en día. El Capítulo IIIdiscute la parte conceptual e ilustra algunos delos distintos sistemas indígenas de tenencia detierras y manejo de recursos naturales en Améri-ca Latina. El Capítulo IV resume las nuevas le-yes y el marco de políticas de la década de losaños noventa, período en el que se establecieronalgunos enfoques radicalmente nuevos con res-pecto al reconocimiento y promoción de los de-rechos sobre las tierras indígenas y sus recursos.En el Capítulo V examina la experiencia prácticacon la titulación de tierras indígenas durante laúltima década, y cubre tanto los enfoques ofi-

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ciales como los no gubernamentales, incluyendolos iniciados por los pueblos indígenas mismos.El Capítulo VI contiene una reseña crítica delenfoque y de las iniciativas realizadas por lasinstituciones internacionales principales, con un

énfasis especial sobre las del Banco Interameri-cano de Desarrollo mismo. El último capítulocontiene las conclusiones y recomendaciones delestudio e identifica también algunos temas queprecisan mayor investigación y análisis.

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II. ENFOQUES SOBRE LA TENENCIA Y TITULACIÓN DE TIERRASINDÍGENAS: PERSPECTIVA HISTÓRICA

Los reclamos que hacen los pueblos indígenasde América Latina sobre sus tierras son de va-rios tipos. Algunas reivindicaciones parten detítulos antiguos o históricos y se tratan de títulosde tierras colectivas emitidos quizás hace variossiglos. Este suele ser el caso de las “comunida-des campesinas indígenas” que se encuentranaún localizadas en o cerca de las zonas que hanocupado tradicionalmente. Un segundo tipo dereivindicación parte de la posesión desde hacetiempos inmemorables y de una relación espe-cial con la tierra y los recursos ambientales, in-dependientemente de que se haya emitido untítulo por escrito en tiempos pasados. Este sueleser el caso de las comunidades indígenas queocupan las tierras bajas o zonas de selva, pocasde las cuales poseían o reclamaban títulos detierras hasta hace unas décadas. Los criteriosprincipales para atender estos reclamos son laposesión previa, la capacidad para manejar tie-rras y recursos frágiles de una manera ecológi-camente adecuada y la necesidad de proteger aestos grupos vulnerables de las influencias e in-tereses externos. Un tercer tipo de reivindicaciónpuede ser la compensación por injusticias y dis-criminación padecidos en el pasado y la que seinstituye para beneficiar a comunidades indíge-nas que han perdido sus tierras con el pasar deltiempo. La evidencia clara de la pobreza extre-ma en que viven los pueblos indígenas es fun-damento para dirigir programas de distribución yacceso a la tierra directamente a ellos. La indi-gencia y la escasez de tierras agobian más a losindígenas que habitan en las regiones no tropi-cales.

Se necesita una perspectiva histórica como tras-fondo para reseñar las leyes actuales y los enfo-ques de políticas. Como se discutirá aquí, noexiste una “teoría evolutiva de los derechos detierras indígenas” en América Latina. Tanto hacedos siglos como actualmente se ha intentado

promover formas individuales de tenencia detierras. Se abolieron las comunidades indígenaspor ley (aunque esto no se logró en la práctica),para ser posteriores restituidas por otras leyes.Algunas reformas agrarias han intentado resta-blecer o reconstituir las tierras comunales indí-genas; otras han intentado promover las formasindividuales de tenencia. Aunque el énfasis en laautonomía territorial indígena parece serreciente, existen precedentes que datan aprincipios del siglo veinte.

Este capítulo expone las modalidades principalesde las políticas implantadas durante distintosperíodos históricos, para así sentar la base deuna revisión crítica de los enfoques actuales.

El período colonial

Muchos países reconocen la validez de los títu-los de tierras emitidos a las comunidades indíge-nas durante el período colonial español. En Co-lombia, por ejemplo, se establece una distinciónentre los resguardos históricos o coloniales y loscreados mediante programas de reformas agra-rias posteriores. En Bolivia y México, los com-probantes de títulos antiguos sirven para lareivindicación de tierras según los programasactuales de reforma agraria. En Guatemala, amedida que toman efecto las disposiciones delos acuerdos de paz, ha surgido un nuevo interéspor investigar los títulos coloniales de tierras.

Durante el período colonial, tanto las políticasfiscales como las laborales, favorecían la dife-renciación étnica en los regímenes de tenenciade tierras. Las comunidades indígenas debíanofrecer un tributo y proveer mano de obra a lasempresas mineras y agrícolas mediante una su-cesión de regímenes coactivos. Las políticas re-querían que las comunidades indígenas residie-

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ran en la misma zona geográfica, a menudo bajola supervisión de la Iglesia, y que poseyesen su-ficientes tierras y recursos para producir un ex-cedente para impuestos. Después de la conquis-ta, la Corona española asumió el patrimonio so-bre todas las tierras nativas, confiando a los co-lonos españoles la administración de las tierras yla mano de obra indígena mediante el sistema deencomienda, mientras los nuevos colonos reci-bían vastas extensiones de tierras como conce-sión. Sin embargo, algunas estructuras preco-lombinas, tales como los Ayllus Incas recibieronpersonería jurídica mediante el sistema de re-ducciones, implantado para facilitar la recolec-ción de tributos. En algunos casos, en las pos-trimerías de la época colonial, los patriarcas in-dígenas y sus familias lograron comprar tierras ala Corona. Este es esencialmente el origen delconcepto de comunidad indígena que ha sobre-vivido hasta la época moderna.

Las tierras bajas tropicales atraían muy poco alrégimen colonial dado el clima inhospitalario yla ausencia, ya fuera de depósitos de mineralesricos o de una reserva de mano de obra sustan-cial. Por lo tanto, no se tomaron medidas deprotección ni se reconocieron derechos especia-les para esta población. La atención de los gru-pos indígenas más aislados se encargó a los mi-sioneros quienes trataban de copiar los modelosde la sierra concentrando a los indígenas de lastierras bajas en reducciones o reservas.

El liberalismo del siglo diecinueve

El siglo diecinueve —en particular su segundamitad, el período clásico de liberalismo en Amé-rica Latina— fue testigo de un rechazo gradualde las leyes coloniales que protegieran las tierrasindígenas. La visión de Bolívar del pequeñoagricultor próspero indígena fue ejemplificadaen su decreto de 1824 promoviendo el mercadoabierto de tierras. Después de una reacción con-servadora, en la que las políticas segregacionis-tas prevalecieron en muchos países durante al-gunas décadas, a partir de 1850 se vieron polít i-cas casi uniformes para terminar con la situaciónespecial de las tierras indígenas. Los nuevos có-digos civiles, basados grandemente en el modelo

Napoleónico, reconocían solamente las formasindividuales de tenencia de tierras. Las comuni-dades indígenas tenían el derecho teórico de re-gistrar sus tierras como propiedad privada. Peropocos tenían los recursos o conocimientos parahacerlo y casi todos los países con una poblaciónindígena “campesina” siguieron tendencias si-milares. Los programas de registro llevaron auna concentración significativa de tierras queperjudicó a las comunidades indígenas. La ha-cienda extensa y poco productiva de AméricaLatina se consolidó durante este período. La ex-pansión de las haciendas creó un cerco alrededorde las comunidades indígenas, obligando a ungran número de ellos a buscar empleo en un sis-tema de mano de obra sin remuneración. Por logeneral, los trabajadores indígenas recibían ac-ceso a parcelas de subsistencia dentro de la ha-cienda a cambio de su labor.

Colombia presenta una excepción a la tendenciageneral. Aunque la posesión de tierra comunalhabía sido abolida por ley en 1850, la resistenciade los comuneros en algunas regiones llevó a laimplantación de medidas especiales para prote-ger sus tierras de resguardo. En 1859, la legisla-ción de la provincia del Cauca, reconoció el sis-tema de tenencia comunal como el estado natu-ral y permanente de los resguardos de ese de-partamento, habitado en su mayoría por los in-dios Paez y Guambiano. En 1890 se promulgóuna ley para la reivindicación de los resguardosque habían sido desintegrados. La ley tambiénprohibía las ventas de tierras ubicadas en res-guardos y reconocía el derecho de los mismos asu propia organización política y social. La leyestá aún en vigor, formando la base de los re-clamos indígenas de restitución de tierras enColombia.

Principios del siglo veinte:protección e integración

Las primeras décadas del siglo veinte trajeronconsigo cambios en las políticas basados en losprincipios de protección y eventualmente de in-tegración, de las comunidades indígenas. Se re-conocieron de nuevo por ley las comunidadesindígenas como entidades agrarias específicas y

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diferenciadas, usualmente con prohibición deventa, alquiler, hipoteca, división o prescripciónde las tierras comunales.

Una vertiente fue la revolución en México entre1910 y 1920, donde las décadas anteriores ha-bían visto un desahucio, particularmente marca-do, de las tierras indígenas. La restitución de lastierras había sido una de las consignas de losrevolucionarios mexicanos, muchos de elloscampesinos indígenas sin tierras. La constituciónpost-revolucionaria de México y las reformasagrarias dieron prioridad a la tenencia de tierrascomunal y colectiva bajo dos formas nominal-mente distintas. Primero, los comuneros que pu-dieran probar mediante título válido que se leshabían quitado las tierras ilegalmente serían rei-vindicados por medio de comunidades indíge-nas. Segundo, se estableció un máximo encuanto al tamaño de las pequeñas fincas y lastierras expropiadas serían distribuidas a loscampesinos indígenas y a los no indígenas enforma de ejidos o tierras comunes inalienables eintransferibles. Décadas más tarde, cuando lareforma en la tenencia de tierras había llegado asu punto culminante, el ejido inalienable se con-virtió en la forma predominante de tenencia detierras en México. Esta situación perduró hastalas reformas constitucionales orientadas al mer-cado llevadas a cabo durante la década de losaños noventa.

Durante aproximadamente el mismo período,otros países de América Latina comenzaron aotorgar posesión legal a las comunidades indí-genas o alentar el establecimiento de nuevascomunidades. Una ley peruana de 1916 decreta-ba la restitución de todas las tierras tomadas ile-galmente de las comunidades previo pago, y laConstitución de 1920 reconocía explícitamentela existencia de las comunidades indígenas. Asílo hacía también la Constitución boliviana de1938. En 1937, en Ecuador entró en vigor unestatuto sobre las comunidades, urgiendo sutransformación en cooperativas de productores.Sin embargo, estas políticas no fueron confiablesporque no cesaron las oscilaciones, causandoinseguridad dentro de las comunidades mismas.En Colombia por ejemplo, a pesar de lassalvaguardas que habían sido implantadas in i-

cialmente, una serie de decretos puestos en vigordespués de 1920 intentaban promover la parti-ción de los resguardos.

En este primer período, las políticas eran gene-ralmente proteccionistas, sin ninguna señal deautonomía o control territorial. Las tierras erannormalmente pequeñas, reconocidas más bien enel ámbito comunitario y no por su calidad degrupo étnico minoritario cuyas tierras podrían noubicarse de manera contigua.

Una excepción interesante es Panamá donde losderechos territoriales indígenas han sido consti-tucionalmente reconocidos desde la fundaciónde la república en 1904. La primera Constituciónde 1904 reconocía los derechos de propiedadcolectiva de las poblaciones indígenas, aunque—siguiendo las tendencias proteccionistas de laépoca— el control de dichas “tribus” en áreascircunscritas se cedía a misiones cristianas yotros patrones no indígenas. Los indios Kuna dela costa caribeña lograron, sin embargo,controlar un territorio extenso y contiguo con ungobierno autónomo. Esto puede considerarsecomo un accidente histórico ya que un levanta-miento armado de los Kunas en 1925 llevó a ladeclaración de la República Tule independiente,coincidiendo con un período de intervenciónarmada de los Estados Unidos. El modelo Kunaha ofrecido un precedente importante de auto-nomía política basado en el reconocimiento delos derechos territoriales. La reserva Kuna secreó en 1930 y se convirtió en la comarca de SanBlás en 1938. En 1953, la comarca recibió suordenanza interna, la cual los Kuna se han lo-grado consolidar y mejorar.

A mediados del siglo veinte se hizo evidente unapreocupación por lo que se llamaba el “atraso” y“marginalización” de las comunidades indígenastradicionales y por las condiciones de servilismoen que se encontraba la mano de obra indígenaen las fincas más grandes. Bajo la consigna deindigenismo, los gobiernos se preocuparon pordesarrollar políticas integracionistas más cohe-rentes. Un evento importante fue la reunión dePatzcuaro en 1940, celebrada como iniciativa delpresidente mexicano Lázaro Cárdenas, que tuvocomo resultado la creación del Instituto Indige-

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nista Interamericano bajo el auspicio de la Orga-nización de los Estados Americanos. Los paísesse comprometieron con programas integralespara atender la pobreza indígena, atendiendotambién sus dimensiones agrarias. Los gobiernosde América Latina jugaron un papel instrumen-tal en la promoción del primer evento interna-cional de temas indígenas: el convenio de la OITque trató sobre la protección e integración de laspoblaciones indígenas y tribales (Convenio No.07 de 1957). Catorce países latinoamericanoseventualmente ratificaron este convenio (es de-cir, que tenía fuerza legal dentro de estos países)hasta que fue sustituido por una versión revisadaen 1989.

Una sección importante del Convenio No. 107trataba sobre tierras indígenas. Según esta sec-ción, se debía reconocer el derecho a la pose-sión, colectiva o individual, de las poblacionesindígenas y tribales sobre las tierras que tradi-cionalmente ocupaban. Deberían existir salva-guardas contra la remoción de los territorios ha-bituales, excepto en circunstancias excepciona-les, y deberían respetarse los procedimientostradicionales para la transmisión de los derechosde posesión. Por último, las poblaciones indíge-nas deberían recibir trato equitativo en los pro-gramas nacionales agrarios, incluyendo el otor-gamiento de más tierras según fuese necesario.

Reforma agraria e integraciónnacional: 1950-1970

Desde principios de los años cincuenta hastamediados de los setenta, la mayor parte de Amé-rica Latina se vio afectada por una ola de refor-mas agrarias que buscaban expropiar tierras bal-días e improductivas, usualmente mediante elpago de alguna compensación. Otro objetivo erala modernización de la agricultura erradicando elsistema de tenencia servil y los acuerdos de ma-no de obra.

Las reformas eran potencialmente importantespara las comunidades indígenas. A éstas se lesadjudicaron una cantidad de tierras considerable,como fue el caso de México, Bolivia y Perú, yen menor grado en Colombia y Ecuador. Pero

las reformas rara vez buscaban consolidar lasprácticas tradicionales indígenas de tenencia detierras y manejo de recursos naturales. En Boli-via y Ecuador, por ejemplo, los beneficiariosindígenas de las reformas agrarias generalmenterecibieron las tierras en parcelas individuales. EnPerú, donde las tierras de la reforma se distribu-yeron de forma colectiva, el gobierno introdujonuevos modelos de producción colectiva o coo-perativa en lugar de fortalecer las prácticas indí-genas existentes. En Colombia, donde el au-mento en el número de resguardos indígenas eraun aspecto oficial de la política de la reformaagraria después de 1961, la redistribución efecti-va de tierras fue muy limitada. En México, huboun aumento esporádico de las históricas co-munidades indígenas, pero al mismo tiempo hu-bo una acumulación creciente y continua de de-mandas de tierras sin atender en la reforma.

Al ser parte del proceso de conformación de lanación, las reformas agrarias no daban muchaimportancia a las diferencias étnicas. Un ejem-plo fue el estatuto peruano de 1969, que ahorautiliza el término “comunidades campesinas” enlugar del término anterior “comunidades indíge-nas”. Según Hildebrando Castro Pozo (1963) latransición del Ayllu al cooperativismo socialis-ta, refleja el espíritu de las reformas agrarias dePerú en esa época. Fue un modelo centralizado,inspirado por los principios marxistas y socia-listas que intentaban lograr una alta productiv i-dad mediante la modernización de las cooperati-vas. En el caso peruano, además, la distribuciónde tierras no estuvo acompañada de un programaeficaz de titulación. De un total de casi 5.000comunidades campesinas registradas bajo elprograma de reforma agraria, sólo 1.565 recibie-ron sus títulos. En lugar de recibir los títulos es-perados, muchas comunidades se encontraronparticipando en empresas cooperativistas quefracasaron financieramente, causando muchoresentimiento en las comunidades afectadas.

El período de mediados de siglo también fuetestigo de los primeros esfuerzos concertadospara demarcar o dar títulos a tierras indígenas enzonas bajas tropicales. Hasta la fecha, la tenden-cia había sido establecer áreas especiales de re-servaciones para las tribus indígenas en la región

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de la selva bajo la administración del Estado olas agencias privadas, a menudo manejadas porlas iglesias sin ningún reconocimiento de dere-chos sobre las tierras como tal. Frecuentemente,las leyes eran muy paternalistas y veían a losindios como gente primitiva necesitadas de tu-tela. En Brasil por ejemplo, la Constitución de1967, aunque reconocía que los indios residentesen zonas de selva disfrutaban de posesión per-manente de sus tierras y recursos naturales, esta-blecía un estatuto legal que los consideraba co-mo menores hasta que lograsen la “emancipa-ción” de dicha tutela. Las tierras indígenas, así,se mantenían en fideicomiso por el Estado.

La colonización creciente de las tierras bajastropicales, tanto por pequeños campesinos de lasierra como por grandes empresas comerciales,puso en evidencia la necesidad de regularlas. ElEstatuto Indígena de 1973 de Brasil exigió lademarcación de todas las tierras nativas dentrode un período de cinco años. Al año siguiente,Perú se convirtió en el primer país que reconociótodos los derechos de posesión colectiva para losindios amazónicos. Bajo la Ley de ComunidadesNativas de 1974, las comunidades indígenas po-dían solicitar títulos de tierras comunales e ina-lienables. Se podían remover terceras partes deáreas reconocidas como comunidad nativa me-diante el pago de compensación por mejoras alas tierras. Aunque las tierras eran inalienables yno se podían hipotecar, se permitía el accesolibre para la extracción de petróleo y mineralesen las regiones de la selva.

El efecto de la ley peruana de 1974 se hizo sentirlentamente. Alrededor de 315 comunidades na-tivas recibieron títulos durante el período de cin-co años, pero las tierras tituladas eran pequeñasislas en medio de las vastas extensiones pertene-cientes a empresas colonizadoras. Parecía serque los títulos iniciales se realizaron como unamedida puramente administrativa, cambiando elestatuto legal de las tierras que eran antiguasreservaciones pertenecientes a las comunidadesnativas. Los efectos fueron más significativosdespués de la década de los años setenta cuando,ante la creciente presión de los colonos, nuevasorganizaciones indígenas de la Amazonía perua-na comenzaron a realizar su propia demarcación

y titulación con el apoyo de organizaciones nogubernamentales (ONG).

En los otros países amazónicos, no se llevó acabo una titulación a gran escala de las tierrasindígenas hasta más adelante. En Colombia, lasiniciativas de titulación ocurrieron en la décadade los años ochenta y en Bolivia y Ecuador en lade los noventa (véanse los capítulos siguientes).

Consecuencias de la época dereformas de tierras: temas agrarios

y pobreza indígena

Antes de examinar las tendencias actuales, esimportante hacer una reflexión sobre algunas delas implicaciones del período de reforma agrariay sus consecuencias con respecto a la tenenciade tierras y la subsistencia indígenas.

La fase principal de redistribución de la reformaagraria terminó a mediados de los años setenta.Aunque se distribuyeron algunas tierras despuésde ese período, se puso más énfasis en la coloni-zación. En un país como Bolivia por ejemplo, lainversión y expansión agrícola principal ocurrióen las tierras bajas orientales, un área poco po-blada hasta entonces excepto por grupos indíge-nas. También, en México, la distribución de tie-rras cesó en el decenio de los ochenta. Hubo unaacumulación inmensa de más de 200.000 casosde reforma agraria, muchos de ellos reclamos decomunidades indígenas que cuestionaban loslímites establecidos por grandes terratenientes.

Análisis de regresión llevados a cabo en algunospaíses con grandes poblaciones indígenas seña-lan un incremento significativo en la pobreza yextrema pobreza en los pueblos indígenas du-rante la los años ochenta, principalmente entrecampesinos indígenas en regiones no tropicales(Psacharopoulus y Patrinos, 1994). En éstos yotros países, no se encuentran datos desagrega-dos respecto a los beneficios que devengaron lascomunidades indígenas de estos programas dereforma. Pero es justo preguntarse si las refor-mas pasaron por alto a los pueblos indígenas, sirecibieron tierras de inferior calidad en lugar detierras de alto potencial agrícola, si habiendo

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recibido tierras tenían un acceso desigual al cré-dito y otros insumos necesarios para producir.También pueden levantarse interrogantes acercade los modelos de reforma agraria , si quizás eraninadecuados, creando desincentivos para la in-versión y producción agrícola, o si factores adi-cionales, incluyendo las tendencias demográfi-cas, se pueden exponer para explicar la alta inc i-dencia de pobreza indígena.

En muchos casos, los pueblos indígenas recibie-ron tierras de inferior calidad en los programasde reforma. Esto pudo constatarse en el caso deEcuador, donde las parcelas de agricultores indí-genas son generalmente pequeñas, están ubica-das en las altitudes superiores y tienen suelosmás erosionados. Las empresas agrícolas comer-ciales, por su parte, se encuentran ubicadas enlos valles fértiles. El mismo fenómeno puedeobservarse en Bolivia .

Además, hay razones para creer que ciertasreforma lejos de aliviar el desposeimiento detierras que padecen los pueblos indígenas loaumentaron. En teoría, algunas reformas de te-nencia intentaban convertir a los arrendatarios ymedianeros de las tierras tradicionales en peque-ños campesinos, aunque se presentaron nuevasleyes laborales que establecieron por primeravez el salario mínimo rural. Sin embargo, losterratenientes a menudo lograron expulsar a sustrabajadores antes de que éstos se pudieran bene-ficiar del período de reforma.

El aumento de la desposesión y casi desposesiónindígena se puede atribuir también a factoresindependientes de las reformas, tales como nue-vos patrones de producción agrícola que entra-ron en vigencia después de la década de los añossesenta. Muchos países encontraron mercadospara nuevas exportaciones agrícolas tales comoel algodón, el azúcar, la soya, las frutas y losvegetales. Estos nuevos mercados impulsaron alos terratenientes producir para la exportación.La ganadería también aumentó considerable-mente en las regiones tropicales, llevando a me-nudo a disputas entre los ocupantes indígenastradicionales y los de fuera. La mayor parte delos cultivos comerciales requerían una mano deobra temporal, llegando a su máximo durante la

época de la cosecha. Esta mano de obra temporalestaba compuesta, en su casi totalidad, por indí-genas, quienes debían trabajar en condicionesinsalubres de vida y de transporte. Además, laexpansión de las tierras dedicadas a cultivos deexportación a menudo llevaba desahuciaban alos indígenas que vivían en esas tierras y luegolos empleaban como trabajadores en los cultivoscomerciales en las mismas tierras, pagandojornales por debajo de lo que establecía el mer-cado. Guatemala , por ejemplo, experimentó unaumento notable en los cultivos de exportacióndurante este período, que fue acompañado por laexpulsión de colonos indígenas de tierras priva-das y tierras en disputa en un ambiente de altaviolencia .

La violencia rural caracterizó la situación demuchos países latinoamericanos durante los añosochenta, siendo las poblaciones indígenas quie-nes padecieron el peor efecto. En cierta medida,las áreas indígenas y rurales fueron pasadas poralto durante la transición democrática de la re-gión. En Mesoamérica y los Andes, las organi-zaciones de derechos humanos han documentadolos abusos contra los pueblos indígenas duranteesta época, especialmente en los países dondehay una gran población campesina indígena.Existen informes similares sobre varios países.En las zonas donde cundió la rebelión armada,los residentes indígenas quedaban atrapados en-tre los grupos rebeldes y las fuerzas de seguri-dad. En otros casos, la violencia contra los cam-pesinos indígenas se ha atribuido a matonescontratados por los terratenientes locales.

Los pueblos indígenas se han movilizado másdurante el período de reforma, formando suspropias organizaciones étnicas, o participandoen movimientos rurales más amplios. Frustradosante la imposibilidad de obtener o recuperar lastierras por medios legales, algunos han impulsa-do las invasiones de tierras en manos de entesprivados o cuya ocupación está siendo disputada.La inseguridad y pérdida de fe en los mecanis-mos legales, la continuidad de patrones de po-breza rural y la inhabilidad de incluir la distribu-ción de tierras en el diálogo nacional puedenexplicar el proceso de toma de conciencia indí-gena en América Latina durante las últimas décadas.

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III. LOS PUEBLOS INDÍGENAS Y SUS SISTEMAS DETENENCIA DE TIERRA: CONCEPTOS Y CATEGORÍAS

Este capítulo tiene cuatro objetivos básicos cu-yos propósitos son desarrollar las bases de unanálisis posterior sobre los enfoques y progra-mas específicos de titulación de tierras. En pri-mer lugar, se discuten las premisas conceptualesque permiten que los pueblos indígenasreclamen un trato especial en los programas detitulación de tierras. Esto también requiere algu-na discusión de la identidad indígena y de otrosgrupos étnicos en América Latina con respecto alas demandas de tierras. Se requiere obviamenteuna claridad conceptual antes de que el Estadopueda establecer mecanismos adecuados o unaorganización como el Banco pueda determinarcomo abordar un tema tan complejo. En segundolugar, se intenta ubicar el tema de la titulaciónde tierras indígenas dentro del contexto más am-plio de los debates sobre mercados y políticas detierras en general. Esto requiere una investiga-ción más extensa de los enfoques actuales sobrela titulación y registro de tierras, el arrenda-miento de tierras, el papel que juegan los siste-mas de propiedad común y otros temascontroversiales. En tercer lugar, el capítulo exa-mina algunas de las categorías conceptuales paratratar los temas de tierras indígenas y reclamosterritoriales. El uso de los términos tierra y te-rritorios requiere explicación dada la importan-cia que los pueblos indígenas adjudican al con-cepto de territorio y la oposición de algunos(aunque no todos) gobiernos y legislaturas lati-noamericanas. Los términos titulación de tierrasy regularización también ameritan ser examina-dos. En cuarto lugar, se ha hecho un intento deformular una tipología de los sistemas indígenasde tenencia de tierra y su reconocimiento en lasleyes nacionales. No es el fin de esta secciónpresentar una discusión detallada de los sistemasindígenas de uso y manejo de tierras en las dife-rentes zonas ecológicas de América Latina. Elobjetivo principal es analizar cómo los instru-mentos legislativos y políticos han respondido a

esta diversidad y cómo lo podrían hacer en elfuturo.

Reclamos de tierras indígenas:temas conceptuales

El capítulo anterior examinó algunas de lascomplejidades del tema con base histórica. EnAmérica Latina una tradición de derechos depropiedad no ha dado paso a otra de una maneraevolutiva, sino que han existido tensiones y con-flictos entre diferentes filosofías legales, entrecódigos civiles y agrarios, y/o entre conceptosindividuales y colectivos del derecho a la tierra.Durante el último siglo, estas tensiones se hancentrado alrededor del concepto de la “funciónsocial de la propiedad”, que limita el ejercicio delos derechos individuales o comunales sobre latierra y otorga poder al Estado para redistri-buir las de acuerdo con las exigencias económi-cas o sociales. La necesidad percibida de forta-lecer los derechos de propiedad y esclarecer lasdemandas sobre la tierra ha impulsado los enfo-ques de mercado de las reformas y titulación detierras en América Latina durante las últimas dosdécadas.

Los enfoques actuales sobre las tierras indígenasse basan en tres premisas conceptuales princ i-pales. Una es el enfoque protector, que insiste enque los pueblos indígenas requieren protecciónespecial contra los elementos foráneos y lasfuerzas del mercado. Otra es el enfoque de dere-chos, que subraya los derechos especiales de lospueblos indígenas —dentro de un estado mult i-cultural y multiétnico— sobre las tierras y losrecursos. El tercero es el enfoque ambiental oecológico, que establece que los pueblos indíge-nas cuentan con la mejor capacidad para manejarlos recursos naturales en las áreas frágiles. Aun-que, en ciertos casos, estos tres enfoques pueden

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estar traslapados, representan un punto inicialútil para el análisis.

Queda claro que hasta hace poco, el enfoqueprotector ha predominado en las regiones selvá-ticas y, hasta cierto punto, en la sierra. Se puedeasociar con la mentalidad de reservación e in-tenta aislar a los pueblos indígenas de interven-ciones externas potencialmente dañinas. Por en-de, la mayoría de los regímenes de tenencia detierra restringían la capacidad de los miembrosde comunidades indígenas para vender o transfe-rir sus tierras a personas de fuera. Existen variosconceptos similares en la legislación de AméricaLatina sobre temas indígenas. Éstas afirman quelas tierras son inalienables, imprescriptibles einembargables, entre otras prescripciones. Enalgunos casos, los pueblos indígenas y sus gru-pos de apoyo aceptan estas restricciones comonecesarias para conservar la integridad de sustierras y territorios. Sin embargo, también seaduce que pueden constituir una “ficción legal”.Muchos análisis han detectado un mercado acti-vo de tierras dentro de las comunidades indíge-nas, que incluye el arrendamiento de tierras aagentes externos. Durante la consideración delegislación sobre la reforma del sistema de te-nencia de tierras en varios países latinoamerica-nos, se debatió la necesidad de adaptar la leyagraria a la realidad de estos mercados de tierrasinformales.

El enfoque de derechos analiza los temas de te-nencia y titulación de tierras desde la perspectivade los derechos indígenas según su reconoci-miento nacional o internacionalmente. Esto fueimportante primero en América Latina entre1950 y 1960 con la ratificación y puesta en vigordel Convenio No. 107 de la OIT. Sin embargo,como se verá en el próximo capítulo, ha habidodesarrollos significativos durante la última déca-da. América Latina ha jugado un papel ejemplardentro de los movimientos a favor de los dere-chos indígenas a escala mundial, al aceptar quelos pueblos indígenas tienen el derecho básicode manejar sus vidas, su desarrollo y sus recur-sos de manera distinta dentro del marco de unestado multicultural. Este es un enfoque de “de-rechos especiales” que enlaza el reconocimientoy el goce de estos derechos a una identidad étni-

ca o cultural específica. Además, hay distintasmaneras en que los “derechos especiales” pue-den interpretarse conceptualmente. Una de éstases establecer que los pueblos indígenas tienenderechos “originales” o “inmemorables” sobrelas tierras y sus recursos puesto que ellos nuncasacrificaron estos derechos después de la con-quista o la colonización. Estos conceptos de tí-tulos nativos y originales sobre las tierras sirvende impulso para los movimientos pro losderechos indígenas en países como Australia yCanadá. Una segunda manera de interpretar elconcepto de los derechos especiales esresaltando los derechos históricos sobre las tie-rras por parte de las comunidades indígenas,principalmente los títulos antiguos que fueronemitidos durante el período colonial o despuésde la independencia. Este enfoque ha jugado unpapel importante en países como Colombia,Guatemala y México, donde los títulos antiguosde tierras se protegen celosamente.

La tercera manera de enfocar el tema de los de-rechos especiales es poniéndole énfasis a la dis-criminación y la urgencia de corregir las injusti-cias del pasado por medio de medidas especialesque favorezcan el acceso a las tierras por partede los grupos indígenas. Este enfoque persigueno tanto el concepto de derechos históricos es-peciales, como la promoción de una genuinaigualdad de oportunidades para los pueblos indí-genas en el desarrollo económico y social. Porende, los pueblos indígenas deben recibir prefe-rencia en los programas de acceso, distribucióny compra de tierras. Hoy en día se reconoce am-pliamente que los programas de reforma de tie-rras orientados hacia el mercado deben contarcon intervenciones especiales para los gruposmás necesitados. Sin embargo, si el punto a con-siderarse en los programas agrarios especialespara los pueblos indígenas es su condición depobres necesitados, pueden surgir temas muycomplejos con respecto a su identidad cultural yel estatus de sus tierras. Estos son temas claveque serán discutidos más a fondo a continuación.

El enfoque ambiental toma como punto de parti-da la protección del medio ambiente como untodo en lugar de los derechos humanos de ungrupo en particular. Hay áreas donde los enfo-

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ques ambientales y de derechos coinciden al es-tablecer que los pueblos indígenas son los mejo-res veladores o protectores de la selva y de otrosrecursos naturales. Pero la alianza no es auto-mática o necesaria. Los enfoques ambientalespueden funcionar en perjuicio de los pueblosindígenas al ignorar sus reclamos sobre reservasbiosféricas y otras áreas ambientales protegidas.Esto ha suscitado serios problemas para los pue-blos indígenas de la región y se ofrecerán algu-nos ejemplos prácticos en capítulos posteriores.A la vez, los argumentos ambientales han pro-movido también el reconocimiento de derechosespeciales sobre las tierras y los recursos paralos otros grupos étnicos minoritarios. Un ejem-plo interesante, que se discutirá a fondo en elpróximo capítulo, es el reconocimiento de dere-chos especiales para las comunidades negrasrurales que residen en la zona del Pacífico co-lombiano. Estos derechos han sido reconocidos,no tanto por los orígenes ancestrales de estascomunidades como por sus características cultu-rales y su relación especial con los recursos am-bientales frágiles como los manglares.

Derechos sobre las tierras indígenas:temas de identidad y definición

La definición de pueblos indígenas es un temainmensamente complejo. Este informe sólo pue-de tocar brevemente el tema en cuanto a su rela-ción con los temas de políticas de tierras2.

Definitivamente, si se va a establecer un estatusespecial por ley para un grupo o una categoría deuna población en particular, se requiere la mayorclaridad posible para identificar a los pueblos ocomunidades en cuestión. Sin embargo, unaidentificación precisa de los pueblos indígenassiempre se ha visto afectada por los problemas,en América Latina como en otros lugares, deluso de distintos criterios. Algunas estadísticasnacionales hacen referencia a criterios objetivos

2 Para mayor discusión véase: Roger Plant, Issues inIndigenous Poverty and Development, estudio técni-co, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington,D.C., diciembre de 1998.

tales como vestimenta e idioma. Otras, entreellas los nuevos estándares internacionales,resaltan la retención de instituciones y prácticasculturales tradicionales, así como la importanciade la autopercepción y autodefinición. Y tam-bién otras han recurrido a criterios funcionalespara identificar a los pueblos indígenas utilizan-do la relación con los territorios ancestrales y losrecursos naturales o la producción primordia l-mente de subsistencia 3.

Se han realizado varios esfuerzos para clasificara los pueblos indígenas por su tipo de actividadeconómica o agraria. Por lo general, se estableceuna distinción entre los campesinos de México,América Central y los Andes —con su largohistoria l de contacto con el resto de las socieda-des nacionales— y los indios de las tierras bajasde América del Sur, que han permanecido tradi-cionalmente más aislados y tienden a combinarla agricultura con otras actividades de subsisten-cia. Se ha razonado, por ejemplo, que éstos últ i-mos necesitan protección especial y estrategiasde apoyo específicas porque, a diferencia de lospueblos indígenas campesinos que necesitanmayormente tierras y apoyo agrícola, requierenterritorios cuya extensión esté concebida de unamanera ecológicamente integrada (Gnerre,1990). Sin embargo, también se advierte que losgrupos indígenas pueden mostrar característicasmuy diferentes, aun cuando habitan en un mis-mo país. El Departamento de Planificación Na-cional de Colombia establece cuatro categoríasdiferentes, a saber: población indígena tribal concontactos esporádicos, población indígena tribalcon contactos estables, población indígena tribalcon una economía campesina y población indí-gena campesina (véase Roldán Ortega, 1997).

Sin embargo, ahora debemos hacernos una pre-gunta clave: ¿Existe un sistema de tenencia detierras característico o una relación específicacon la tierra y el medio ambiente que formeparte esencial de la definición o identificacióncomo indígena? Hoy en día, los movimientos

3 Estos son dos de los seis criterios funcionales iden-tificados por el Banco Mundial en su Directiva Ope-rativa 4,20 sobre los pueblos indígenas.

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indígenas en América Latina están a menudodirigidos por intelectuales residentes en las ur-bes. Una característica importante del desarrollosocioeconómico reciente de América Latina esel aumento de la presencia en zonas urbanas degente que, por el criterio de origen étnico, sepodrían definir a sí mismos como indígenas.

En las zonas rurales, la comunidad territorialcorporativa puede ser un aspecto de la identidadindígena, pero no tiene porqué ser así. Se vioantes que las autoridades españolas colonialespromovieron desde un principio las comu-nidades indígenas en un sentido físico, con res-tricciones en las relaciones entre los pueblosindígenas y los extranjeros. Esto se hizo con elfin de obtener tributos y mano de obra. La reten-ción de estas comunidades puede haber sido unaspecto importante de las luchas indígenas des-pués de la independencia para prevenir una ma-yor fragmentación de sus tierras y su estructurasocial. Algunos gobiernos del siglo veintepromovieron los sistemas de fincas comunalesentre los campesinos —quienes son en su mayo-ría de origen indígena—al mismo tiempo quellevaban a cabo una desintegración deliberada yexitosa del sentido separado de identidad indí-gena. Esto se puede ver claramente en Bolivia yPerú, donde los individuos nativos que residenen tierras bajas tropicales se suelen definir comoindígenas, mientras que los campesinos que ha-blan Aymará y Quechua suelen rechazar estaidentificación. Es probable que esto se deba a lasreformas agrarias ocurridas en una época deconstrucción de identidad nacional a mediadosdel siglo veinte, las cuales intentaban dar pocaimportancia a las diferencias étnicas y promoverla identidad campesina en lugar de la indígena.

Algunas de las complejidades de las definicionesdel término indígena respecto al uso y demandasde tierra se ilustran claramente en el caso delPerú, especialmente si se lo compara con Boliviay Ecuador. En Bolivia, se estima que los pueblosindígenas de origen principalmente Aymará yQuechua constituyen la mayoría de la población.En Perú y Ecuador, los estimados varían entremenos del 20% a más del 40%, dependiendo delcriterio que se utilice. En Perú, el hecho de quetres cuartas partes de la población viva en zonas

urbanas implica que una gran porción de las per-sonas de ascendencia indígenas debe vivir en lasciudades. Puesto que sólo se aplican las defini-ciones culturales, no hay criterios objetivos cla-ros con respecto a quien es o no indígena. En lamayor parte de los Andes peruanos, la poblaciónrural —aun cuando habla Quechua y Aymará yllena varios de los “criterios funcionales” paraser definida como indígena— no se identifica así misma de esta manera ni se considera parte deun movimiento indígena. En su mayoría seidentifican como campesinos, un término que serefiere más bien a una categoría ocupacional. En1960, el gobierno optó por remplazar los térmi-nos indio e indígena por campesino en su termi-nología legal y administrativa, como consecuen-cia del prejuicio etnorracista general contra lasculturas Aymará y Quechua. Las connotacionespeyorativas todavía existen respecto al términoindígena en Perú (al igual que en la sierra deBolivia) y es una de las razones principales deporqué las personas de origen Quechua yAymará no suelen identificarse como tales.

En Perú, el término cholo se utiliza general-mente para referirse las personas que, aunqueante los ojos de un extranjero parecerían ser in-dios, rechazan la identidad indígena. La discri-minación histórica contra las culturas indígenas,junto a los esfuerzos oficiales de eliminar laidentidad indígena, les persuadió a adoptar lanueva identidad de cholos. Este grupo poblacio-nal no reclama títulos de tierras comunales y nose identifica a sí mismo como un movimientoétnico político o social. La categoría de cholo esinteresante en cuanto a que, hasta ahora, ha re-presentado una negación básica de la identidadindígena y sus miembros se han unido a nocio-nes más individualistas de la identidad nacional.Sin embargo, las implicaciones políticas seríansignificativas si personas decidieran identificarsemás abiertamente con el movimiento indígena.Algunas tendencias entre las organizacionescampesinas peruanas, tanto en los Andes comoen las zonas costeras, apuntan hacia el resurgi-miento de una identidad indígena, que even-tualmente podría requerir una respuesta en enfo-ques futuros de ordenamiento territoriales y detierras. Ciertos acaecimientos actuales en Boli-via y Ecuador presentan retos similares. Espe-

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cialmente en Ecuador, el resurgimiento recientede un movimiento indígena en los Andes hapresentado a los cholos con nuevas opcionespara identificarse más abiertamente como indí-genas. En el caso de un grupo de cholos colonosde los bosques, se presenta la oportunidad deobtener la clasificación étnica oficial de Montu-bios con derechos territoriales. Como se verámás adelante, ha habido tendencias similares enel caso de las comunidades negras que viven enla zona del Pacífico colombiano.

En las pendientes andinas orientales que llevan alas tierras bajas amazónicas y en la cuenca ama-zónica misma, la identificación étnica es por logeneral menos ambigua. En Perú, el términooficial utilizado para las poblaciones indígenasdel bosque tropical húmedo es nativo. Esta de-signación se utilizó primero durante la reformaagraria de la los años setenta e intentaba asegu-rar los derechos sobre las tierras comunitarias deestas poblaciones indígenas amazónicas. Estosgrupos —cuya identidad étnica es muy fuerte—aceptaron el término nativo sin la ambigüedadque su uso ocasionó en las zonas rurales de losAndes. Sin embargo, el término indígena ha sidoreintroducido como resultado del trabajo políticode las organizaciones amazónicas y las ONG.

Una categoría distinta de la población rural en laAmazonía peruana es la llamada ribereños, unequivalente amazónico del cholo andino. Estasson comunidades hispanoparlantes situadas a lolargo de los ríos principales de los llanos alu-viales amazónicos, que tienen una economíamixta de productos agrícolas para el mercado,actividades de extracción y pesca. Debido almaltrato que padecieron los trabajadores nativos—quienes durante siglos fueron explotados porcontratistas y la trata de esclavos—han tratadode evitar que se les clasifique como indios. Sinembargo, el éxito reciente del movimiento indí-gena amazónico ha persuadido a los ribereñospara reconsiderar su identidad étnica. Uno deestos grupos, que habita en la parte baja del ríoHuallaga, se redefinió a sí mismo como indíge-nas Cocamilla en los años setenta y obtuvo títuloal territorio comunitario. Otros grupos ribereñosvecinos pronto siguieron el mismo curso. En elárea protegida más grande del Perú —la Reserva

Nacional Pacaya-Samiria , habitada por 35.000ribereños— más de veinte comunidades nativasnuevas han sido reconocidas por ley como indí-genas y han abogado por la reivindicación de susterritorios comunales. Esto ilustra la revitaliza-ción indígena y étnica que está afectando al Perúy que está teniendo repercusiones en los Andesperuanos.

Por otra parte, puede haber un sentido fuerte deidentidad indígena donde casi no existe unaagricultura comunal, como es el caso de Guate-mala. Las comunidades indígenas guatemaltecasperdieron su identificación como entidades te-rritoriales a raíz de las reformas liberales de latenencia de las tierras. Sin embargo, ha resurgi-do la conciencia maya. Los integrantes de losgrupos étnicos de Guatemala suelen tener unsentido triple de identidad: primero como Qui-chés, Pokomchis o Cakchiqueles; segundo comomayas, y tercero como guatemaltecos. Sin em-bargo, la gran mayoría de los indios guatemalte-cos cultivan pequeñas parcelas privadas, algunoscon títulos registrados, otros bajo formas mástradicionales de posesión.

Es poco lo que realmente se conoce de las aspi-raciones actuales de los pueblos indígenas conrespecto a las disposiciones sobre la tenencia dela tierra. Hay pruebas que indican que hoy día,como en el pasado, los pueblos indígenas seoponen determinadamente a los esfuerzos arbi-trarios del Estado por desmantelar los regímenesde tenencia comunal. Sin embargo, se desconocela preferencia de los trabajadores rurales sin tie-rras o los pequeños agricultores de extracciónindígena sobre su posible integración a un con-junto de tierras comunales, si surgiera un pro-grama redistributivo de reforma de tierras. Estostemas requieren investigaciones sistemáticas.

Las definiciones oficiales del término indígenahan cambiado a través del tiempo, así comotambién han cambiado las percepciones de laspersonas que así se definen a sí mismas. Sin em-bargo, el movimiento indígena está adquiriendoímpetu en toda América Latina. Con respecto ala dirección futura, la gran interrogante perma-nece en las comunidades rurales étnicas de lasierra que hasta el momento aceptan la identidad

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campesina. La creciente conciencia indígenapuede se observa fácilmente en países comoEcuador y Guatemala. En algunos países se estáexperimentando con la idea de las unidades te-rritoriales de gobierno indígenas, aun cuando lastierras fueron fragmentadas con el correr deltiempo. Las implicaciones a largo plazo de dichoconcepto permanecen poco claras.

Los conceptos de tierras y territorio

El concepto de derechos territoriales —en sen-tido amplio, en lugar de derechos sobre las tie-rras en su sentido más limitado— es de granimportancia para las estrategias de demandas ymanejo de recursos de los pueblos indígenas.Las demandas indígenas y los conflictos reales opotenciales alrededor de estas demandas puedenllegar más allá del concepto de tierra como cate-goría agrícola o productiva. Los temas y los re-tos que enfrenta la región hoy en día guardanrelación con los recursos renovables y no re-novables, los derechos sobre los recursos hídr i-cos y el manejo y control ambiental. Tambiénexisten enfoques innovadores respecto a los as-pectos políticos del ordenamiento territorial queincluye a las comunidades indígenas y a las ne-gras. El territorio para los pueblos indígenas esel espacio bajo su control que les permite desa-rrollar y reproducir los aspectos sociales y cultu-rales de su subsistencia.

El uso del término territorio es a vecesconsiderado reciente, al surgir del nuevo cons-titucionalismo latinoamericano junto a nuevosenfoques de descentralización y ordenamientoterritorial. De hecho, el Convenio de 1957 de laOIT sobre los pueblos tribales e indígenas utilizaambos términos: tierras y territorios. Sin em-bargo, fue el Convenio No. 169 de 1989 de laOIT sobre temas indígenas, que le resaltó laimportancia política del tema en la región (verlos capítulos siguientes). El convenio de la OITclarificó que el término tierras incluye el con-cepto de territorios y cubre el ambiente total delas áreas que los pueblos indígenas ocupan ousan. También, refleja los aspectos colectivos dela relación entre los pueblos indígenas y sus tie-rras. Otros instrumentos internacionales sobre

derechos indígenas, como los de Naciones Uni-das y la Organización de Estados Americanos,han puesto un énfasis similar en el concepto deterritorio indígena, reforzando las demandas in-dígenas de mayor participación y control sobreel manejo de los recursos y las actividades ex-tractivas dentro de su hábitat tradicional. Ade-más, estos conceptos han sido de vital importan-cia en lugares como Australia y Canadá dondejuicios y decisiones recientes sobre los títulosnativos han redundado en favor de las autorida-des indígenas al otorgarles importante poderessobre el manejo de los recursos dentro de susdominios ancestrales.

En América Latina, aunque se utilizan ambostérminos, hay una tendencia creciente a recono-cer las demandas indígenas sobre las tierras y losrecursos desde una perspectiva de territorio . Encapítulos posteriores se discutirá la nueva figuralegal de las entidades territoriales o circunscrip-ciones indígenas que han sido reconocidas en lasconstituciones de países como Colombia yEcuador. Sin embargo, los temas y los usos deesta terminología están siendo intensamente dis-cutidos Hay mayor disponibilidad a reconocer yaplicar el concepto territorial en la Amazonía ylas tierras bajas tropicales, donde las áreas con-tiguas otorgadas a los grupos indígenas puedencubrir varios millones de hectáreas, lo que per-mite enfoques integrados más genuinos respectoal manejo de recursos y el ordenamiento territo-rial. Sin embargo, en algunos países el conceptoterritorial también ha sido aplicado en los Andesy otras áreas montañosas donde las tierras indí-genas están más fragmentadas. Las implicacio-nes de estos nuevos enfoques todavía están porverse.

Los conceptos de titulación detierras y regularización

En este estudio se utilizan los dos términos in-distintamente. La legislación latinoamericanasuele hacer referencia a la titulación de tierrascomo la parte del proceso en que se logra asegu-rar la tierra para los pueblos indígenas o cual-quier otro miembro de una población o grupo.Pero la emisión de un título no es por sí sola una

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garantía de seguridad de la tenencia de tierras.Los títulos pueden no estar registrados o puedeno existir un catastro efectivo. Asimismo, comose vio anteriormente, distintas tradiciones histó-ricas y legales pueden haber dado lugar a unaduplicación de títulos. Además, como se verá encapítulos posteriores, un título puede ser pocomás que un pedazo de papel. Hay casos —queusualmente se han dado después de la moviliza-ción indígena— donde se ha decretado la titula-ción de grandes áreas territoriales sin que se es-clarecieran las demandas que fueron hechas so-bre las mismas tierras. Por esto, el proceso dedemarcación o saneamiento juega un papel crít i-co para establecer títulos legales y seguros sobrelas tierras indígenas. También pueden suscitarseproblemas si se emiten títulos antes de estableceruna claridad legal completa respecto a la figurajurídica de las entidades o personas que lo reci-ben.

En algunos países, a raíz de políticas de tierrasque promueven la posesión individual, el con-cepto mismo de título se asocia con formas indi-viduales de posesión. En Panamá, por ejemplo,los consultores encontraron que todos los infor-mantes indígenas se oponían al concepto de tí-tulos por ese motivo. Las mismas tendencias sepueden encontrar en algunos documentos delBanco, aun cuando está claro que el concepto detítulos de tierras comunales o colectivas estábien arraigado en la mayor parte de la legisla-ción latinoamericana.

Quizás por estas razones, hay una tendencia ge-neralizada en el BID y en Banco Mundial a ha-cer referencia al concepto de regularización enlos programas que buscan aumentar la tenenciasegura de la tierra, tanto sea para los indígenascomo otras poblaciones rurales. Dado que la ta-rea principal establecida para los consultores eraexaminar el impacto de los programas de titula-ción de tierras para los pueblos indígenas, esta esla terminología más utilizada en este informe.

Sistemas indígenas de uso de tierray el manejo de recursos en relación

a la necesidad de titulación.Categorías básicas

Los sistemas indígenas de uso de tierra y el ma-nejo de recursos en América Latina son extre-madamente diversos. Cualquier tipología que seintente establecer corre el riesgo de sersumamente simplificada. Incluso las distincionesconvencionales entre los sistemas agrarios de la“sierra templada” y las “tierras bajas tropicales”pueden ser artificiales en algunos países puestoque hay áreas en que coinciden. El estado mexi-cano de Chiapas, por ejemplo, tiene diferentesáreas climáticas que van desde montañas fríashasta zonas templadas o la selva de Lacandón.De igual manera, en Guatemala pocas horas deviaje pueden llevar al viajero de sierras templa-das, donde está concentrada la población maya,hasta las tierras bajas del Pacífico o el bosquetropical del Petén. En los Andes, aunque lasdistancias son mayores, también se constatandiferencias graduales.

Para propósitos de la elaboración de políticas,algunas diferencias básicas pueden ser identif i-cadas fácilmente. Una de ellas es entre las eco-nomías verticales de la sierra, donde por sigloslos pueblos indígenas han adaptado el uso de latierra a distintas zonas ecológicas, y las econo-mías horizontales de la Amazonía donde las co-munidades indígenas nómades pueden utilizarvastas áreas en zonas fluviales y otras. Una dis-tinción muy obvia que se puede establecer esentre los pueblos indígenas que actualmente tie-nen suficiente tierra para atender sus necesida-des de subsistencia y los que no tienen suficien-te. Esta es quizás la distinción más básica quepuede hacerse de las poblaciones indígenas deMéxico, América Central y los Andes. Por unlado están los campesinos indígenas que sumannumerosas poblaciones pero cuentan con pocasextensiones de tierra, y las pequeñas poblacionestropicales indígenas que cuentan con extensastierras de reservas. En la mayor parte de la sie-rra, no es suficiente salvaguardar las tierras indí-genas existentes.. Este tema también se debetratar desde el punto de vista de la equidad dis-

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tributiva, la expansión territorial y, en algunoscasos, reivindicación de tierras indígenas.

Otra categoría es el patrón de uso de las tierrasde los afrolatinos y de otros grupos étnicos mi-noritarios que hemos mencionado anterior-mente, sin hablar estrictamente de indígenasdescendientes de poblaciones aborígenes. Enmuchas áreas costeras de Centro y Sur Américahabitan poblaciones afrolatinas, garífunas eindígenas en lo que eran antes zonas remotas,fluviales, manglares u otras zonas frágiles queforman parte importante de la biosfera del Cari-be y del Pacífico. Estas zonas y sus ocupantestradicionales también están comenzando a con-siderarse en los programas de títulos especiales.

El uso de la tierra en la Amazoníay en las tierras bajas aledañas

La gran cuenca amazónica comprende variostipos ecológicos: desde áreas permanentementeinundadas, humedales y lagos, áreas fluvialescon inundaciones por temporada y áreas inter-fluviales sin inundaciones, hasta sabanas a granaltura y bosques pluviales montañosos. Dada lagran variedad de formaciones ecológicas, sólo sepuede ofrecer una presentación breve de la di-versidad de los hábitat para ilustrar la importan-cia de los patrones específicos en el uso de tie-rras adaptados a estos ecosistemas.

La distinción se puede establecer entre tres for-maciones principales. Éstas son el bosque plu-vial montañoso (la montaña), los llanos fluviales(varzea) y las tierras interfluviales firmes (tierrafirme).

La montaña se refiere a las vastas zonas de bos-que montañoso que forma una franja de transi-ción entre los Andes y la Amazonía. La montañase extiende desde Bolivia en el sur, a través dePerú y Ecuador, hasta Colombia en el norte. Estaes una zona con suelos variados pero relativa-mente buenos y problemas latentes de accesopor su topografía tan escabrosa. En la región dela montaña es reside la mayor concentración yvariedad de pueblos indígenas amazónicos. Éstaes también el área donde más se siente la presión

de colonizadores debido a la continua expansiónde las fronteras agrícolas desde la sierra andina.

La otra distinción importante es entre los llanosfluviales de la Amazonía y sus principalesafluentes y las zonas de tierra interfluvial firmecon suelos de poco potencial agrícola . Los llanosfluviales cuentan con suelos aluviales muy ricosen nutrientes debido a las oscilaciones de losniveles de agua. Estas zonas han podido mante-ner a grandes poblaciones indígenas en el pasado(véase Gnerre, 1990). Es en los llanos fluvialesdonde se encuentra el mayor número asenta-mientos humanos recientes, tanto indígenas co-mo no indígenas. La tierra firme, que cubre lagran mayoría de la amplia región de la Amazo-nía, tiene un potencial agrícola muy bajo y no esapta para la colonización o el desarrollo agroe-conómico. Esto se refleja en la baja densidadpoblacional indígena. Algunas áreas interfluvia-les de Brasil y Bolivia oriental se desvían de estepatrón debido a diferentes formaciones geológi-cas que les permiten un mejor potencial. En con-secuencia, existe una extensa producción gana-dera que ha causado problemas latentes de defo-restación y conflictos territoriales entre colonosy poblaciones indígenas.

En Perú, la región de la Amazonía, se divide endos zonas geográficas: la montaña amazónica ylos llanos fluviales. La selva alta se compone dependientes escabrosas andinas y se extiendehasta la cuenca. La selva baja comprende lascuencas de los principales ríos amazónicos comoel río Ucayali y sus afluentes. Estas dos forma-ciones geográficas diferentes han jugado un pa-pel determinante sobre los patrones de coloniza-ción. La selva alta, conectada muy de cerca conlos mercados y la mano de obra andina, ha sidofoco de atracción por su potencial agrícola y ga-nadero. La selva baja, a pesar de los ricos suelosaluviales a lo largo de los principales ríos, no haexperimentado expansión agrícola debido a lasinundaciones impredecibles de temporada y lodistante de los mercados. Toda la transportaciónes fluvial y está, por tradición, orientada hacialos mercados brasileños. Un patrón similar sepuede observar en el oriente ecuatoriano; la dife-rencia es que la mayoría de los ríos corren a tra-

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vés de Perú antes de llegar a la parte baja de laAmazonía brasileña.

Patrones similares se pueden detectar en Bolivia,Ecuador y partes de Colombia. La frontera agrí-cola —que se expande desde los Andes— y elaumento de la extracción de la madera con finescomerciales han penetrado áreas cuantiosas delbosque pluvial tropical en las fronteras orienta-les. Las características de estas regiones fronte-rizas son la deforestación masiva y la coloniza-ción espontánea por parte de miles de colonosandinos, principalmente mestizos y cholos indí-genas, que ponen gran presión tanto en la ecolo-gía de la zona como en los territorios y pobla-ciones indígenas. Este proceso también ha dadolugar a una extensa explotación de la mano deobra indígena. Informes muy recientes de orga-nizaciones de derechos humanos han hecho refe-rencia a la persistencia de patrones de serviciopor deuda y esclavitud indígena en las empresasde ganado y madera en estas regiones.

Algunos pueblos indígenas también han co-menzado actividades comerciales. Un ejemploes la Federación Shuar de Ecuador, cuya eco-nomía moderna ganadera ha impulsado una bús-queda constante de nuevos pastos. El Bancomismo, de hecho, ha contribuido a este procesoal ofrecer crédito para la compra de ganado aestos productores. En medio de un bosque tropi-cal, el beneficio de dichas prácticas se ha vistocuestionado, tanto por la naturaleza no sosteni-ble de la ganadería en estas zonas, como por losproblemas que la expansión puede causar conlos grupos indígenas residentes.

Puesto que la titulación a larga escala en las tie-rras indígenas de la Amazonía comenzó entre1980 y 1990, el desafío que se presenta es laregulación de las tierras de manera tal que estospueblos, acostumbrados a cubrir vastas áreasterritoriales, puedan continuar sus estilos de vidatradicionales. El panorama amazónico cambiaconstantemente. En épocas recientes, las explo-raciones de petróleo y gas amenazan en conver-tirse en una nueva ola de alteración. Pero en lamayor parte de la Amazonía es común encontraruna mezcla de grandes ranchos ganaderos, com-pañías madereras y otras explotaciones comer-

ciales al igual que asentamientos de colonosandinos. En algunos casos, los pueblos indígenashan logrado coexistir pacíficamente con los nue-vos ocupantes. En otros, hay señales de conflictocreciente. Por ende, cuando el gobierno otorgatítulos sobre grandes áreas de comunidades indí-genas, el próximo paso importante es clarificar osanear las tierras en cuestión. ¿Qué ocurre cuán-do los colonos tienen una presencia permanente,con o sin título legal, en las áreas sobre las queun grupo indígena tiene derecho a un título co-lectivo? Los gobiernos andinos están comenzan-do ahora a tratar dicha situación.

Uso de tierras en las comunidadesindígenas: ¿sistemas agrarios

individuales o colectivos?

Ha habido debates intensos de políticas referentea si los sistemas indígenas de tenencia y uso detierras son —o deberían ser— considerados in-dividuales o colectivos. Entre los políticos cundela percepción general de que la base de la eco-nomía de las comunidades indígenas es la formacolectiva de producción y que ésta se organizaen instituciones de trabajo comunal enraizada entradiciones arcaicas. La inferencia es que lascomunidades indígenas contemporáneas son si-milares a las cooperativas partiendo de un mo-delo socialista primitivo de producción y tenen-cia. Como las cooperativas agrícolas han tenidoun rendimiento pobre en América Latina, se de-duce que los sistemas agrarios indígenas comu-nales son fenómenos anacrónicos con una nece-sidad urgente de reforma para lograr una eficaciaproductiva mayor y una mejor subsistencia parasus miembros.

Sin embargo, estas percepciones —y las impli-caciones de las políticas que se desprenden deellas— se disipan a medida que se aprende sobrela realidad de los sistemas agrarios indígenas. Amediados de los años setenta, por ejemplo, lapolítica de reforma agraria del Banco Mundialrecomendaba que se abandonaran los sistemasde tenencia comunal a favor de títulos indiv i-duales y la subdivisión de las áreas de uso co-mún. Sin embargo, un informe reciente escritopor los especialistas principales del Banco Mun-

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dial en la materia cuestiona esas primeras con-jeturas y reconocen que los sistemas de tenenciacomunal pueden ser más costo-efectivos que untítulo oficial. Propuestas recientes pretendenotorgar derechos de propiedad a las comunida-des, quienes quedan libres de decidir los arreglosde tenencia más adecuados a sus necesidades(Deininger y Binswanger, 1999).

De manera similar, el director del servicio detenencia de tierras de la Organización de Ali-mentos y Agricultura de las Naciones Unidas hadicho que en ambientes frágiles los sistemascomunales de manejo de recursos son los mássostenibles. Cada vez hay más y más pruebasque demuestran que la privatización de la pro-piedad común y de recursos y tierras comunita-rias no significa automáticamente una inversióno un desarrollo sostenible. Además, la mayoríade los integrantes de las comunidades que tienensistemas de manejo de recursos de propiedadcomún están dispuestos a participar en el merca-do junto al resto del mundo (Riddell, 1998).

Prácticamente ninguna sociedad indígena enAmérica Latina basa su producción en el trabajocomunal. Ya sea en sociedades campesinas indí-genas adaptadas a la ecología de la sierra ocomunidades horticultoras y de actividades ex-tractivas de las tierras bajas, la producción sueleser planificada y ejecutada por unidades familia-res individuales. Cada familia posee su productode manera individual y puede manejar su propiomercadeo. En la sierra andina y de AméricaCentral, las comunidades indígenas han divididointernamente sus tierras en parcelas de posesiónindividual, registradas y confirmadas por losconsejos comunitarios. Esta tendencia llega a supunto más extremo en los Andes centrales, don-de las familias pueden poseer hasta 40 ó 50 par-celas distintas distribuidas entre diferentes zonasecológicas y tipos de suelos, sistema ideado paradistribuir el riesgo económico y explotar la va-riedad ecológica tan eficazmente como sea posi-ble.

En las tierras bajas de bosque tropical otros fac-tores afectan los patrones de uso de las tierras,dado que los suelos son generalmente muchomenos productivos y la producción es vulnerable

a las variaciones impredecibles del clima. Losproductores necesitan ajustarse muy rápida-mente a las condiciones cambiantes, lo que sig-nifica que el producto mismo puede variar de unaño a otro. Por ejemplo, los cultivadores dearroz de la estación seca que utilizan los bancosaluviales de sedimentos en el lecho del río pue-den confrontar niveles de aguas inusuales debidoa variaciones pequeñas de los patrones de lluviay, por lo tanto, tienen que pasar a una produc-ción alternativa como la pesca u otro cultivo.Sólo las unidades de producción pequeñas pue-den adaptarse rápidamente a dichas variacionese implantar estrategias económicas viables comorespuesta a la fluctuación del mercado. La fami-lia nuclear está mejor equipada para reaccionarcon dicha flexibilidad.

La fragilidad ecológica de los suelos tropicalessituados en tierras bajas exige períodos largos enbarbecho —especialmente en zonas interfluvia-les— para mantener una producción sostenible yuna relación aceptable entre el rendimiento de lacosecha y el tiempo de trabajo invertido. Lacombinación de estos factores significa que elproductor debe tener acceso a vastas áreas parapracticar estas estrategias de producción. Este unpunto fuerte contra los títulos individuales detierras indígenas en las tierras bajas tropicales yaque éstos obligarían al productor a permaneceren un solo lugar, reduciendo su flexibilidad yproductividad. En los bosques tropicales, lostítulos comunales han demostrado ser la mejormanera de aumentar la productividad y el poten-cial económico total del productor.

Sin embargo, existen algunas excepciones a estepatrón general. Una se da en los pastizales co-munes en zonas elevadas. Aunque las tierras sonde propiedad y uso común, los animales sonposesión de individuos o asociaciones de indivi-duos. También existen asociaciones de produc-tores con el fin de reducir los costos de trans-porte y mercadeo del producto. La única organi-zación comunal del trabajo suele ser para propó-sitos específicos tales como la construcción y elmantenimiento de las escuelas y otros edificiospúblicos, el mantenimiento de carreteras y cami-nos comunitarios y/o el mantenimiento de unpredio que se trabaja en forma colectiva y cuyas

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ganancias se emplean para pagar servicios médi-cos y otros servicios esenciales, festivales reli-giosos y celebraciones comunitarias. Este tipo detrabajo comunal no se limita a las sociedadesindígenas sino que también ocurre con frecuen-cia en comunidades contemporáneas en los paí-ses industrializados como Europa y EstadosUnidos.

Por ende, la tenencia de la tierra en las comuni-dades indígenas tradicionales de América Latinapuede considerarse como un sistema alternativode propiedad privada. Se ha escrito mucho sobrela “ficción legal” del uso de la tierra dentro deestas comunidades. Por ejemplo, a pesar de lasrestricciones impuestas por la ley, existe unmercado dinámico de arrendamiento o transfe-rencia de tierras.. Esto no significa que las co-munidades preferirían sistemas de tenencia indi-vidual sino, más bien, se trata de una mala inter-pretación de la realidad de la vida diaria de estascomunidades la cual se ve reflejada en las leyesagrarias. El impacto de las políticas públicaspodría aumentar significativamente si esta reali-dad se comprendiera mejor.

En algunos casos, los miembros de las co-munidades indígenas han obtenido títulos indi-viduales con el propósito de vender sus tierras.Sin embargo, el propósito más común de la soli-citud de títulos individuales por parte de familiaspertenecientes a una comunidad indígena esproteger sus intereses dentro de la comunidadmisma. Las familias indígenas necesitan títulosseguros para legar sus parcelas o retener el dere-cho de uso de las tierras cuando emigran porcierto período. Como en cualquier otra sociedad,se necesitan reglas internas para salvaguardar losderechos al uso de las tierras y protegerse depotenciales abusos del poder por parte de lasautoridades tradicionales.

Por estas razones, es útil concebir los sistemasindígenas de tenencia de tierras como formasalternativas de propiedad privada dentro de me-canismos descentralizados que permiten la dis-tribución de los derechos al uso de las tierrassegún las normas internas de cada comunidad.Los sistemas indígenas pueden compararse a lassociedades anónimas u otras formas de posesión

corporativa. La promoción de sistemas co-munitarios indígenas como un tipo de empresaprivada que permite titulación y registro indivi-dual dentro de la jurisdicción de la comunidadgarantiza la integridad de la comunidad comouna asociación civil. En lugar de abusar de losya establecidos sistemas de control social, puedede hecho mejorar la operación de los mercadosfinancieros y facilitar los acuerdos para el arren-damiento de tierras, todo bajo el control y lasreglas establecidas por la comunidad misma.Esto también lleva a una reducción en los costosde la titulación y la regularización de las tierrascon respecto a los enfoques de títulos indiv i-duales que se verán en los próximos capítulos.La titulación de parcelas individuales puedeacarrear enormes costos, por ejemplo, cuando serequiere la demarcación parcelas de varioscientos de familias que forman parte de una co-munidad, y cada una posee varias parcelas indi-viduales diferentes. En tales circunstancias, elcosto de medidas topográficas, el mapeo y latitulación podría exceder el costo de la tierramisma.

Sistemas indígenas de producción:¿de subsistencia u orientados al mercado?

Como se ha visto ya, la producción indígena desubsistencia ha demostrado tremenda diversidaden las diferentes regiones ecológicas de AméricaLatina. Sin embargo, persiste la noción de quelos estilos de vida indígena no están integrados alos mercados nacionales sino que sólo represen-tan sistemas de producción de subsistencia.

La producción de subsistencia, es decir, paraconsumo inmediato del hogar, ciertamente juegaun papel prominente en la mayoría de las eco-nomías indígenas. Sin embargo, esto no significaque los pueblos indígenas no tengan interés enparticipar en los mercados competitivos. Lospueblos y las comunidades indígenas, tanto en laregión de la sierra como en la selva de los An-des y de América Central, han participado enmercados y redes de intercambio desde antes dela conquista europea. Es posible que a estas altu-ras, la principal exigencia de las organizacionesindígenas sea superar los impedimentos a una

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participación más eficaz en el mercado quesuelen ser un legado de la discriminación.

Sin embargo, las relaciones entre las actividadesde subsistencia y las de mercado son complejasy requieren ser bien entendidas4. La mayoría delos sistemas económicos indígenas tienen ca-racterísticas duales; es decir, comprenden unaeconomía tradicional dirigida al mercado indí-gena interno y producción para el mercado na-cional más amplio. El mercado indígena internoy la producción de subsistencia han servido paraamortiguar los altibajos del mercado o los efec-tos ocasionados por cambios en las políticasagrarias. En situaciones normales, el mercado deinterno o de subsistencia debería cubrir las nece-sidades inmediatas de la comunidad permitiendosu reproducción social. Empero, las familias in-dígenas se han visto en dificultades para produ-cir lo suficiente como para satisfacer las necesi-dades de consumo del hogar debido al aumentoen la escasez de tierras. Persisten severos pro-blemas en las economías campesinas que no hanpodido identificar productos y mercados alter-nativos, y compiten entre sí en los mercados deproductos tradicionales agrícolas. Las entradasprovenientes del trabajo migratorio y de las re-mesas de familiares radicados en el exteriorforman parte cada vez más importantes de losingresos de las familias indígenas. Par mejorar lasituación económica del campesino indígena esindispensable mejorar su acceso al mercado y alcrédito.

La simbiosis entre los diferentes componentesde producción indígena se puede ver claramenteen las tierras bajas tropicales donde loslabradores indígenas han logrado entrar al mer-cado de exportación con productos como el café,el cacao, las hierbas medicinales y otros artícu-los especializados. Además, esta variedad deproductos les permite competir en el mercadointerno con productores no indígenas de la mis-

4 Para un análisis detallado de estos temas en el con-texto colombiano véase: Carlos César Perafán, Im-pacto de cultivos ilícitos en pueblos indígenas: elcaso de Colombia , Banco Interamericano de Desa-rrollo, enero de 1999.

ma zona. Una producción más variada tambiénpermite una dieta sana y variada. A la vez, losingresos en efectivo les presenta la oportunidadde adquirir artículos fuera de lo estrictamentenecesario para sobrevivir. Por último, loscampesinos indígenas que producen para el mer-cado de exportación son menos vulnerables a la sfluctuaciones del mercado interno. Las comuni-dades indígenas que habitan las tierras bajas hantenido la flexibilidad como para experimentarcon distintas cosechas así como con productosde extracción, dando origen a varias nuevas em-presas indígenas de exportación durante los úl-timos años. De lo anterior se desprende que losterritorios comunales con títulos seguros más laproducción de subsistencia y de exportaciónredundan en mejoras económicas inmediatas sinrequerir subsidios estatales.

Las comunidades indígenas y losmercados de arrendamiento de tierras

Una crítica que comúnmente se le hace a las po-líticas pasadas de uso de la tierra en AméricaLatina es que ha subvalorado la importancia delinquilinato como mecanismo para mejorar laproductividad y los ingresos. Las reformas agra-rias redistributivas que buscaban dar acceso a latierra a los hogares rurales pobres han sido crit i-cadas por no distinguir entre acceso y posesión5.Por este motivo, muchas de las reformas,especialmente las que intentaban fortalecer latenencia comunal o colectiva de la tierra, prohi-bían el inquilinato. Esto es evidente en el siste-ma mexicano de ejidos así como las reformasagrarias y la legislación que regía el trabajo ruralen otros países de la región, las cuales conteníanprohibiciones o restricciones sobre el inquilinatoy la medianería por considerarse éste un legado 5 Para un resumen de los argumentos véase: Perspec-tivas sobre mercados de tierras rurales en AméricaLatina, Banco Interamericano de Desarrollo, Divisiónde Medio Ambiente, diciembre de 1998. Véase tam-bién Alain de Janvry y Elisabeth Sadoulet, Acces toLand for the Rural Poor: How to Keep it Open andEffective for Poverty Reduction, ponencia presentadaen la reunión de la Asociación Económica de Améri-ca Latina y el Caribe, Nueva York, enero de 1999.

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indeseable de los sistemas agrarios feudales.Así, la proporción de tierras trabajadas por in-quilinos es menor en América Latina que enotras regiones del mundo (especialmente Asia) yparece estar disminuyendo.

Varios influyentes análisis de política, entre losque se cuentan los del BID, ahora concluyen quelos mercados de tierras abiertos y flexibles pue-den servir de instrumento eficaz para aumentarla equidad y aliviar la pobreza, a la vez que au-mentan la productividad agrícola. El informe deestrategia del Banco sobre la reducción de lapobreza rural establece que la eficacia en losmercados de tierras se puede aumentar mediante,entre otros, la eliminación de la regularizaciónque limita la venta y el arrendamiento de lasmismas (BID, 1998).

Un tema clave que está siendo debatido actual-mente en la región se refiere a la extensión idealde las restricciones sobre el uso de la tierra —ventas, transferencias, arrendamiento, hipotecasu otras limitaciones. La mayoría de los países deAmérica Latina —a pesar de algunas tendenciasrecientes en otra dirección— todavía establecenque las tierras indígenas deben ser inalienables,indivisibles, imprescriptibles y no hipotecables.

Varios estudios han detectado un mercado activode arrendamiento de tierras dentro de las comu-nidades indígenas. Los arrendamientos infor-males de tierras a intereses no indígenas han si-do, por largo tiempo, una característica de variossistemas agrarios indígenas. De hecho, elaumento en el número de dichos transferenciasse ha usado como argumento para liberalizar lasrestricciones sobre la tenencia de la tierra indí-gena (ver próximo capítulo). Al mismo tiempo,hay también indicaciones de que las comunida-des indígenas hallarse renuentes al inquilinatoaun en el caso de tierras eriales o subutilizadas,por miedo a perderlas. En Ecuador, por ejemplo,se ha estimado que hasta la mitad de las tierrasindígenas irrigadas podrían estar en barbecho(Perafán, 2000).

Por consiguiente es de suma importanciafortalecer la capacidad de los individuos queforman parte de las comunidades indígenas para

transferir el uso de sus tierras sin socavar la se-guridad en la tenencia de las mismas. La mayo-ría de la legislación vigente así como losprogramas apoyados por el Banco, limitan estre-chamente las opciones de tenencia entre, por unlado, la posesión colectiva con restriccionessobre la transferencia y, por el otro, la posesiónindividual libremente transferible. Ninguna deestas alternativas extremas parece ajustarse a larealidad que viven las comunidades indígenas,especialmente las que habitan zonas donde lastierras que han estado tradicionalmente en ma-nos de comunidades indígenas son codiciadaspor individuos de afuera de la comunidad. En lasreformas recientes que han brindado a losmiembros de comunidades indígenas la opciónde recibir títulos individuales sobre sus posesio-nes, como es el caso de México, se ha constata-do que, por lo general, han rechazado esta op-ción.

Donde las comunidades indígenas dependen denormas tradicionales para la distribución de losderechos sobre las tierras, los mercados dearrendamiento que se desarrollan tienden a serinformales y a corto plazo. Lo necesario es bus-car ahora opciones apropiadas a largo plazo queles permita acudir a los mercados de capitales.Una solución para los casos en que las comuni-dades indígenas optan por obtener títulos comu-nitarios para defender sus posesiones de las in-vasiones, sería desarrollar sistemas de inquili-nato negociables a largo plazo. Esto podría ayu-dar a fortalecer los derechos individuales sobrelas cosechas y permitiría a su vez que la comu-nidad o los individuos arrendaran parte de sustierras sin comprometer la integridad del títulocomunal. Además, al retener el derecho deusufructo al expirar el contrato, las autoridadesque lo emiten (ya sea indígenas o estatales)podrían corregir cualquier concentración indebi-da de derechos de uso de tierras o prevenir queuna gran cantidad de tierras comunales seancontroladas por personas de fuera de la comuni-dad6.

6 Agradecemos a Francisco Proenza del ProgramaCooperativo de la FAO por traer a nuestra atenciónestas preocupaciones y hacer propuestas específicas.

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Sobre este punto, las modalidades precisasdeben ser negociadas entre el Estado, sus insti-tuciones legislativas y representantes de las au-toridades indígenas en cada país. El tema im-portante es que las autoridades indígenas debe-rán determinar sus propios patrones de uso de latierra en lugar de que éstos sean impuestos ex-ternamente por agencias gubernamentales, lascuales podrían no estar completamente fa-miliarizadas con las costumbres indígenas y noapreciar los beneficios sociales, económicos yculturales que obtienen los pueblos indígenas.

Comunidades indígenas ymanejo de recursos naturales

No todas las comunidades rurales de AméricaLatina son indígenas ni todas las poblacionesindígenas residen en comunidades formalmenteconstituidas. Las razones históricas de esto sepueden apreciar en países como Ecuador yGuatemala.

Aun cuando la tierra es de propiedad individualy cuenta con un título registrado u otradocumentación reconocida, pueden existirsistemas comunitarios de manejo de recursosnaturales. En Guatemala por ejemplo, donde lamayoría de las tierras indígenas son de propie-dad individual, un estudio elaborado por elBanco Mundial en 1995 identificó más de 100bosques comunales en siete departamentos de lasierra indígena. Estos bosques jugaban un papelclave en la conservación de la biodiversidad yrepresentaban una fuente de leña y otros pro-ductos esenciales para las comunidades indíge-nas pobres. Sin embargo, la mayoría de las co-munidades no contaban con normas ni sancionespara velar por el uso del bosque y las tierras co-munales se veían amenazadas por disputas conterratenientes vecinos, así como también debidoa la ambigua definición de los límites de la pro-piedad y por la falta de registros de títulos.

Los bosques comunales, debidamente reco-nocidos por ley, pueden representar una fuenteimportante de ingresos para las comunidadesindígenas. Esto se logra más fácilmente cuandose encuentran dentro de los límites de las tierras

comunales registradas. Se ofrecerán ejemplosmás adelante de programas innovadores de desa-rrollo indígena en México, diseñados en torno albosque comunal. Pero debemos recordar que,incluso en áreas donde hay agricultura indígenaa niveles principalmente individual, la identif i-cación y protección de los recursos comunitariospuede significar una contribución vital a la vidaindígena.

Equidad: La tenencia de tierrasindígenas y la diferenciación social

Mucha de la literatura sobre políticas públicas haenfocado la relación entre los sistemas de tenen-cia de tierras y la eficacia o productividad agrí-cola, dándosele poco énfasis al tema de la equi-dad. Los sistemas tradicionales se consideranequitativos dado que contienen redes de seguri-dad para los ancianos y otros miembros en situa-ción vulnerable . Sin embargo, esto no significaque los sistemas indígenas sean igualitarios.Dentro de un grupo comunitario indígena puedeexistir una acumulación considerable de recursosy tierra en manos de algunos pocos individuos ofamilias. A la vez, algunas familias indígenasson más emprendedoras que otras. Pero el temade importancia para la definición de políticaspúblicas es si la equidad intercomunitaria es (ono) mayor donde los sistemas de tenencia comu-nal indígena han sido reconocidos formalmente.

Existen razones a prima facie para creer que eldesmantelamiento de los sistemas comunalesagrarios ha llevado a una mayor diferenciaciónsocial. Esto ha sido ampliamente documentadoen la sierra ecuatoriana, donde la reforma agrariade los años sesenta enfatizaba los títulos indiv i-duales. El resultado casi uniforme de estas polí-ticas fue la fragmentación de las tierras comu-nales indígenas de la sierra latinoamericana enentidades agrarias pequeñas y dispersas, queestán también ocupadas por colonos y empresasno indígenas. Sin embargo, no deja de ser inte-resante preguntarse si la reconstitución de lasentidades territoriales indígenas hubiese dadolugar a una mayor equidad en casos donde elnivel de diferenciación social es alto. En el ca-

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pítulo subsiguiente se presenta el caso de lasnuevas comarcas panameñas.

El sistema de comarcas panameño puede consi-derarse único porque abarca a indígenas campe-sinos así como los de tierras bajas tropicales. Lascomarcas fueron originalmente creadas enrespuesta a los reclamos de autonomía de losindios Kuna durante el período de la indepen-dencia de Panamá. A lo largo del tiempo, se hanconvertido en la forma aceptada de tenencia yadministración de tierras para los principalesgrupos indígenas del país. Las autoridades co-marcales establecen sus estatutos orgánicos enconsulta con el gobierno y cuentan con un mar-gen considerable para tomar decisiones sobre lostipos de tenencia que se aplicarán dentro de lacomarca. Las comarcas cubren actualmente casiuna quinta parte del territorio nacional.

Como lo demuestra el caso de la comarca deNgöbe-Buglé, legalizada en 1997, el sistematiene que acomodar una diversidad considerable.Los Ngöbe, con 200.000 integrantes, son el gru-po indígena más grande de Panamá así como elgrupo social más pobre del país. Junto a los Bu-glé, un pequeño grupo compuesto por 5.000 per-sonas que habitan dentro del territorio Ngöbe, yalgunos campesinos mestizos pobres, ocupan unárea inmensa en las provincias occidentales deChiriquí, Veraguas y Bocas del Toro. El te-rritorio está dividido por la Cordillera Central endos zonas climatológicas y ecológicamente dis-tintas, lo cual afecta el patrón de asentamiento,la producción y la economía de la zona. La zonasituada a orillas del lado del océano Pacíficotiene un clima seco con estaciones marcadas.Las familias indígenas que habitan esta zonaviven en comunidades dispersas por todo el te-rritorio. El lado del océano Atlántico, donde lasgrandes lluvias causan una vegetación abun-dante, la población indígena se encuentra ma-yormente en comunidades ribereñas ocostaneras. En la costa atlántica también se radi-can comunidades negras de ascendencia antilla-na quienes tienen su propia cultura e idioma yson aceptados por sus vecinos indígenas. Si-guiendo las normas generales indígenas en Amé-rica Latina, no hay instituciones colectivas deproducción aparte de los trabajos comunales.

En tiempos pasado, los Ngöbe obtenían granparte de sus ingresos fuera de las comunidades,trabajando como obreros itinerantes permanen-tes o temporales en ranchos ganaderos oplantaciones bananeras. La tenencia de la tierradentro de la comunidad era sumamente variada,yendo desde áreas bastante grandes hasta peque-ñas fincas; también existían familias sin tierras.En consecuencia , aunque mucha de la produc-ción es de subsistencia, existe una diferenciaciónsocial pues algunas familias han logrado un ma-yor grado de éxito en la producción y mercadeode productos. Las familias Ngöbe con frecuenciasubscriben acuerdos de inquilinato, aunque estoa dado lugar a conflictos cuando se vencen loscontratos y las parcelas deben ser devueltas a susdueños. Algunos individuos han entrado al ne-gocio de la ganadería comercial aunque compi-ten con dificultad con los ganaderos mestizos delárea.

¿Qué efecto ha tenido la creación de la comarcaNgöbe-Buglé sobre el uso de la tierra y las es-trategias de producción en esta zona? De hecho,sólo una parte del área tradicionalmente utiliza-da y habitada por los Ngöbe forma parte de lascomarcas declaradas. A pesar del fuerte sentidode identidad étnica manifestado en la lucha porla creación de la comarca, también se constatauna diferenciación social entre las familias indí-genas. La actual escasez de tierras requiere laidentificación nuevas estrategias económicasbasadas en la reasignación de los derechos inter-nos sobre la tierra. De no lograrse esto último, esdifícil imaginar cómo podrán romperse los pa-trones de pobreza del pueblo Ngöbe.

Por último, se debe resaltar que las tendenciasactuales de la pobreza indígena sonalarmantemente similares en toda América Lati-na. Estos temas han formado parte de estudiosanteriores del Banco sobre la pobreza indígena yno necesitamos discutirlos a fondo aquí. Es sufi-ciente decir que la escasez de tierras en las co-munidades indígenas continúa en aumento, queuna mayor proporción de los ingresos se deven-gan fuera del sector agrícola y que continúa cre-ciendo la emigración estacional y permanente.

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IV. MARCO LEGAL Y DE POLÍTICA PÚBLICA EN LA TITULACIÓN DETIERRAS INDÍGENAS: TENDENCIAS EN LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

Durante la última década se ha llevado a cabouna gran actividad normativa en América Latinarespecto a los derechos indígenas, entre ellos, losderechos sobre tierras tradicionales y recursosnaturales. Un número considerable de países haadoptado nuevas constituciones, o enmendadolas vigentes, para reconocer los derechosespeciales de los pueblos indígenas y otrasminorías étnicas. Algunos países tambiénadoptaron leyes especiales con respecto a latitulación de tierras indígenas. Además, algunasnuevas legislaciones encaran. otros temas Porprimera vez se está prestando atención al controlque los pueblos indígenas ejercen sobre losrecursos renovables, y no renovables que yacendentro de sus tierras y territorios. En variospaíses se estudian proyectos de ley para regularel control indígena de las actividades mineras ypetroleras y tomar en consideración la posibleparticipación de éstas en las ganancias. ElConvenio No. 169 de la OIT sobre temasindígenas, que ha sido ratificado por los paíseslatinoamericanos con las mayores poblacionesindígenas, ha sido de gran importancia en esteaspecto. También revisten gran importancia lasnuevas políticas al respecto de los donantesgubernamentales y las instituciones financierasinternacionales.

Sin embargo, se constatan algunas tensionesrespecto a cómo las políticas agrarias y detitulación de tierra deberían tratar ciertascategorías de tierras indígenas. Con la crecientetoma de conciencia indígena en todo elcontinente, las organizaciones indígenas estáninfluenciando cada vez más las leyes y laspolíticas nacionales. En algunos países se hanfirmado acuerdos sobre temas indígenas entreorganizaciones indígenas y el Estado. Pero,mientras que algunos países continúanpromoviendo un estatus especial para las tierrasindígenas, otros de nuevo se ocupan de reducirlas diferencias entre los varios tipos de tierras,

especialmente respecto a las restricciones sobreel uso y la venta de las tierras indígenas. En lastierras bajas tropicales, las políticas ahora sonmás uniformes y buscan principalmente que latitulación de grandes zonas indígenas en calidadde unidades inalienables. En las áreascampesinas y montañosas, las políticas varían deun país a otro. Quizás repitiendo las tendenciasdel siglo diecinueve, algunos gobiernos buscanreactivar un mercado de tierras en lascomunidades indígenas. La diferencia es quecualquier fragmentación de las tierras comunalesdebe ocurrir ahora de manera voluntaria,después de un voto mayoritario de los miembrosde la comunidad.

Encontramos una falta de correspondencia entrelos aspectos políticos de las reformas constitu-cionales recientes y otras reformas, y las políti-cas económicas, especialmente en el sector agra-rio. En el ámbito político, hay una tendenciacreciente a reconocer la naturaleza multiétnica ymulticultural de las sociedades latinoamericanas.Aunque las implicaciones prácticas de estenuevo enfoque distan de estar claras, por lomenos representa una interrupción de las políti-cas de integración y asimilación del pasado. Elconcepto fundamental es una forma diferenciadade ciudadanía, que crea un espacio político paralos pueblos indígenas y sus agendas y permitenuevas formas de representación políticaconforme con las costumbres y tradiciones indí-genas. Todo esto se puede ver, por ejemplo en elnuevo marco normativo de Bolivia, Colombia yEcuador. Las nuevas normas promueven laautonomía y el control indígena sobre su propiodesarrollo, que está necesariamente ligado a losconceptos de espacio territorial.

En la esfera económica, hemos visto que el énfa-sis de algunas tendencias políticas recientes hasido distinto. Varios gobiernos, así como lasinstituciones financieras multilaterales, han con-

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tinuado basando sus políticas sobre la premisade mercados de tierras abiertos y libres, la pro-moción de la tenencia individual y un papellimitado de las instituciones del Estado.

El Convenio No. 169 de 1989 sobrepueblos indígenas y tribales:dispos iciones sobre las tierras

El Convenio 169, que entró en vigor en 1990, hasido ratificado por trece países, nueve de elloslatinoamericanos7. El convenio fortalece lasdisposiciones sobre las tierras del instrumentoanterior aprobado en 1957. La sección que tratala problemática de la tierra contiene sieteartículos. Los elementos clave de estos artículosson: El término “tierras” debe incluir el conceptode territorio , que abarca la totalidad de la zonaambiental que ocupan o utilizan los pueblosindígenas (Artículo No. 13). Los derechos depropiedad y posesión de los pueblos indígenassobre las tierras que han ocupado tradiciona l-mente deben ser reconocidos. Los gobiernosdeben tomar la iniciativa de identificar estastierras y garantizar la protección eficaz de dichosderechos (Artículo No. 14). Los derechos de lospueblos indígenas sobre los recursos naturalesubicados en sus tierras deben protegerse conespecial cuidado. En lo posible, los pueblosindígenas deben participar en los beneficios dela explotación de los recursos ubicados en sustierras (Artículo No. 15). Los pueblos indígenasno deben ser desalojados de las tierras queocupan, salvo en circunstancias excepcionales(Artículo No. 15). Los procedimientos indígenaspara la transmisión de derechos sobre la tierraentre sus miembros deben ser respetados (Artí-culo No. 17). Los gobiernos deben prevenir ypenalizar toda intrusión no autorizada en tierrasindígenas (Artículo No. 18).

7 Los países son Bolivia, Colombia, Costa Rica,Ecuador, Guatemala, Honduras, México, Paraguay yPerú.

El nuevo constitucionalismo deAmérica Latina: implicacionespara la titulación de la tierra

La Constitución adoptada en 1988 por el Brasilenmienda las disposiciones anteriores en lo querespecta a los derechos indígenas sobre la tierray los recursos. La Constitución de Guatemala de1985 estableció que las tierras de lascomunidades indígenas recibirían protecciónespecial del Estado. Durante la década de losaños noventa, Argentina, Bolivia, Colombia,Ecuador, México, Paraguay y Perú llevaron acabo cambios constitucionales que tuvieroncomo efecto encara los temas de interés a lospueblos indígenas de esos países. Todas estas lasconstituciones hacen referencia a los derechoscolectivos especiales sobre la tierra. Variashacen referencia a los derechos especialesrespecto a los recursos naturales del suelo y, enalgunos casos, también otorgan a los pueblosindígenas alguna medida de control sobre lasactividades mineras y de extracción. Dos de lasconstituciones formularon el concepto de“entidades territoriales” indígenas, estableciendoasí un régimen especial de tierras con nocionesmás amplias de autonomía territorial. Unacaracterística que surge del el constitucionalismolatinoamericano es el reconocimiento de unrégimen de tenencia colectiva de tierras para laspoblaciones negras en áreas ecológicamentefrágiles. Esta es una modalidad novedosa enAmérica Latina, que extiende los derechoscolectivos sobre la tierra a grupos étnicosminoritarios.

La Constitución de 1991 de Colombia tuvocomo propósito atender los aspectos políticos yfinancieros de la autonomía indígena. Partiendode una extensa experiencia de titulación en laAmazonía durante la década anterior y de la ex-periencia histórica de los resguardos, se propusoconsolidar las nuevas entidades territoriales en laAmazonía. La figura jurídica en la que los dere-chos colectivos e inalienables a la tierra fueronotorgados a los pueblos indígenas se extendió en1991 a los resguardos en todo el país. Las áreasindígenas fueron reconocidas como entidadesterritoriales similares a los departamentos, losdistritos y las municipalidades. Por ende, las

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autoridades indígenas podrían ejercer funcionesjurisdiccionales dentro de estos territorios, go-bernados por consejos indígenas constituidossegún las costumbres y la usanza tradicionales.La explotación de los recursos naturales se debellevar a cabo con el debido respeto a la integri-dad cultural y económica de las comunidadesindígenas. Además, el gobierno debe promoverla participación indígena en las decisiones quedeban tomarse. Hay, también, requerimientospara transferir ganancias de Estado a las entida-des territoriales indígenas como parte de ladescentralización de la inversión pública.

Una característica original de la constitucióncolombiana es su Artículo No. 55 transitorio querequiere que el congreso legisle sobre los dere-chos a la propiedad colectiva de las comunida-des negras que ocupan baldíos en la cuenca ruralribereña del Pacífico según sus prácticas tradi-cionales de producción. Hasta entonces, noexistían normas legales que atendieran a lapoblación negra o afrocolombiana. A finales dela década de los años cincuenta, toda la regióndel Pacífico había sido declarada una enormereserva forestal confiriéndosele el estatus legalde tierras baldías. La Ley No. 70 adoptada en1993, extendió las disposiciones a las comuni-dades negras afrocolombianas con característi-cas similares en otras áreas rurales. Esto allanóel terreno para un programa sustancial de titula-ción colectiva efectuado a finales de la décadade los noventa.

La Constitución ecuatoriana de 1998 coincide envarios puntos con la colombiana. Puesta en vigordespués de tensas negociaciones entre los repre-sentantes indígenas y el Estado, también daprominencia al concepto de territorialidad indí-gena e introduce el concepto de circunscrip-ciones territoriales indígenas. Esto podría pre-parar el terreno para el reconocimiento denuevas áreas territoriales conforme a la identi-dad de cada grupo étnico. Se ha deliberadotambién un proyecto de ley sobre nacionalidadesen las comisiones del Congreso, que examinaentre otros, cómo poner en vigor este conceptoterritorial. Hay preocupación de que el conceptoparta más bien del contexto amazónico, donde laafiliación territorial se asocia claramente con la

identidad étnica y cultural, más que del contextode la sierra donde las tierras indígenas están másfragmentadas y la afiliación étnica es menosprecisa.

La constitución ecuatoriana retiene restriccionessobre la alienación o división de tierrascomunales ancestrales. También, confronta eltema de los derechos sobre los recursos ubicadosen las áreas indígenas, aseverando que lospueblos indígenas habrán de participar en todo elproceso de toma de decisiones respecto al uso yconservación de los recursos naturales y tendránparticipación plena en cualquier proyecto que seimplante dentro de sus territorios. Se lesconsultará respecto a la explotación de losrecursos no renovables y participarán cuando seaposible en la repartición de los beneficios,recibiendo una compensación por los dañosambientales que sean causados.

La reforma constitucional boliviana de 1994reconoce el nuevo concepto de tierrascomunitarias de origen (TCO) además de lasfiguras jurídicas de las comunidades indígenas ycampesinas. El nuevo concepto se ha aplicadoen la práctica en las áreas indígenas de las tierrasbajas tropicales del oriente boliviano, donde seha puesto en marcha un importante programa detitulación de tierras. Las constituciones deArgentina y Paraguay también han reconocidolas tierras indígenas comunales. La constituciónargentina de 1994 reconoce, por primera vez, laexistencia de una población indígena en ese país,otorgándole reconocimiento jurídico a lascomunidades así como derechos de posesión ypropiedad comunal de las tierras quetradicionalmente ocupan. Éstas no estaránsujetas a transferencia, venta, hipoteca oimpuestos. La constitución paraguaya de 1992reconoce que los pueblos indígenas debenrecibir tierras comunales libre de costo y exentasde impuestos, pero prohibe la transferencia yarrendamiento de las mismas.

La constitución peruana de 1993 se encauza enuna dirección diferente. La constitución previa-mente vigente establecía que las tierras comu-nales no se podían hipotecar y eran inalienablese imprescriptibles. El texto de 1993 elimina las

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restricciones sobre inalienabilidad e hipotecas yestablece que las comunidades son libres de dis-poner de sus tierras. Sin embargo, mantiene queno pueden prescribirse excepto en caso de aban-dono. Las disposiciones han de regularse pormedio de una ley específica. Estas disposicionesconstitucionales aplican a la Amazonía así comoa la sierra y las áreas costeras, lo que hace dePerú el único país que permite, en principio, laparcelación individual de las tierras indígenastituladas en la Amazonía.

En México, de igual manera, se han eliminadolas restricciones establecidas en constitucionesprevias sobre la alienación de las tierrascomunes, entre las que se cuentan las tierras decomunidades indígenas. El Artículo No. 27 de laconstitución, que cubre las disposiciones sobreel derecho a la tierra, que fuera enmendado en1992, elimina la redistribución de tierras yautoriza las transacciones en los ejidos porprimera vez en 70 años. Estos cambios permitena los ejidos a decidir si se distribuirán parcelasagrícolas con pleno título de propiedad o secontinuará con el sistema actual de tenenciacomunal de la tierra. A la vez, el Artículo No. 4reconoce que México es una naciónmulticultural y estipula que la ley debepromover y proteger las formas indígenas deorganización social, que debe garantizar elacceso efectivo a la jurisdicción del Estado yque las prácticas y costumbres indígenas debenconsiderarse en las disputas y procedimientosagrarios. El Artículo No. 4 ahora estipula lalegislación de normas especiales.

Leyes agrarias e indígenas: títulosindividuales y colectivos

En consonancia con las tendencias constitucio-nales, la legislación estatal o departamentaltambién apoya la emisión de títulos colectivospara las tierras indígenas. En algunos países,como Bolivia, Ecuador, Panamá y Perú, lasleyes que rigen este tema no son de carácternacional sino que emanan de decretos presiden-ciales (Bolivia y Ecuador) que estipulan especí-ficamente la titulación de tierras indígenas. EnPanamá, los derechos indígenas se consideran

según leyes específicas y separadas. Aunque lalegislación agraria peruana es de alcance nacio-nal, algunas secciones, como la que rige la titu-lación de tierras, fueron adoptadas específica-mente para las regiones costeras donde laagricultura comercial es más evidente. La Leyde Reforma Agraria de 1996 de Boliviaestablece distintos regímenes de tenencia detierras para distintas partes del país, así comouna diferenciación por tipo de agricultura eidentidad étnica de los campesinos.

En Colombia, el instrumento principal de ley ypolítica agraria es la Ley No. 160 de 1994, quecrea el sistema nacional de reforma agraria ydesarrollo rural campesino. Aunque esprincipalmente un instrumento de transferenciade tierras basado en el mercado, también tienecomo objetivo impulsar las ventas voluntarias acampesinos. La legislación también toma bajoconsideración la situación de los resguardosindígenas, resaltando la expansión de losresguardos vigentes —aun los de origencolonial— conforme a las necesidades. Lainstitución responsable es el InstitutoColombiano de Reforma Agraria (INCORA). ElINCORA debe comprar nuevas tierras según seanecesario, sanear los derechos indígenas ycompensar a los ocupantes no indígenas porcualesquiera mejoras que hayan hecho a lastierras. Como se indicó con anterioridad, la LeyNo. 70 de 1993 ha sido un instrumento clave enrelación con los derechos sobre la tierra de laspoblaciones negras. Esta es una ley muy extensaque cubre los procedimientos de la titulación detierras y otros temas sustanciales, entre ellos losderechos a los recursos del subsuelo en las áreasde propiedad colectiva de poblaciones negras.Así, las comunidades negras que caen al amparode esta ley reciben trato preferencial en cuanto ala adquisición de permisos para la extracción deminerales no renovables en las áreas depropiedad colectivas. No ha habido legislaciónnueva específica sobre los derechos indígenas yla titulación. La figura constitucional deentidades territoriales indígenas todavía nohabía sido reglamentada cuando se redactó esteinforme.

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En Ecuador, la ley agraria de mayor importanciaes la Ley de Desarrollo Agrícola de 1994. Unaversión inicial de esta ley fue modificada por elcongreso, a raíz de importantes protestas porparte de organizaciones indígenas y campesinas.La versión final, aunque respeta las formaindígenas de posesión, también permite que lascomunas cambien el uso que le dan a las tierrasmediante la parcelación o la conversión de latenencia a propiedad cooperativa u otro tipo depersonería jurídica. El Artículo No. 36 estableceque la tierra estatal sea adjudicada libre decostos a los pueblos indígenas, afroecuatorianosy montubios (campesinos costeños) que hayanocupado el territorio desde tiempos ancestrales.Los beneficiarios de estas asignaciones de tierradeben respetar la cultura y la organización socialtradicional así como la ambiente. Le legislaciónpermite la adjudicación de otras tierras a lospueblos indígenas, previo pago del precio deventa actual de los terrenos. Por otro lado, la leyelimina toda posibilidad de que se lleven a caboexpropiaciones en el futuro y puede entendersecomo una política general para fortalecer laseguridad de la posesión privada de la tierra. ElInstituto Ecuatoriano de Reforma Agraria yColonización (IERAC) fue reemplazado por elInstituto Nacional de Desarrollo Agrícola(INDA), el cual cuenta con autorización para latitulación de tierras. La ley ha sido objeto deextensas críticas —entre otras cosas por suambigüedad— sin embargo, parece habersentado las bases para programas de emisión detítulos colectivos que han comenzado a cedersecon el apoyo de agencias internacionales.

En la Amazonía ecuatoriana, los títulos han sidoemitidos por decreto sin marcos legalesespecíficos. Esto ha levantado considerableincertidumbre legal respecto a la capacidad delINDA y del Instituto Nacional EcuatorianoForestal y de Áreas Naturales (INEFAN) paraotorgar títulos en las tierras forestales tropicales(ver próximo capítulo). En resumen, es probableque la adopción de la Constitución de 1998 darálugar a una ola de nueva legislación sobre eltema de las tierras indígenas. Las organizacionesindígenas ya han formulado propuestas queintentan poner en práctica el concepto decircunscripciones territoriales indígenas.

En Bolivia, el instrumento principal de políticaagraria es la Ley No. 1715 de Servicio deReforma Agraria Nacional de 1996, que distin-gue seis clases de propiedad agrícola con dife-rentes restricciones y obligaciones para cada unade las categorías. Las tierras comunitarias deorigen (TCO) son los hábitat tradicionales de lospueblos indígenas, principalmente en las tierrasbajas de la Amazonía. Estas tierras son inaliena-bles, indivisibles, colectivas, no hipotecables yestán exentas de impuestos. La ley tambiénidentifica las propiedades comunarias cuyostítulos han sido otorgados a comunidadescampesinas o ex peones de haciendas. Estastienen las mismas restricciones respecto a laventa y transferencia que las TCO y tambiénestán exentas de impuestos. Las pequeñaspropiedades (que incluyen las pequeñas fincasde los beneficiarios de la reforma agraria indí-gena de la sierra) son también indivisibles yestán exentas de impuestos, pero pueden servendidas. Sólo las fincas medianas y las empre-sas agrícolas extensas pagan impuestos y operanen un mercado de compra/venta libre y sin res-tricciones.

La Ley No. 1715 fue también la primeralegislación en establecer los derechos indígenassobre la propiedad en las tierras bajas orientalesde Bolivia. Con anterioridad, en 1990 seemitieron cuatro decretos presidenciales quereconocían los derechos indígenas de manerageneral pero sin establecer los procedimientospara hacerlos efectivos. La Ley de 1996 y susreglamentos establecen procedimientos parasanear estos derechos y resolver las demandas detierras entre los pueblos indígenas y otrosocupantes. La ley también establece dieciséiszonas territoriales que declara inmovilizadashasta que el INRA los reclamos que sobre ellashan hecho demandas las organizacionesindígenas. Esto significa que queda vedada lacolonización de esas zonas por parte de personasno indígenas. Por último, la ley establece que laagencia del Estado responsable por los temasindígenas debe llevar a cabo los estudiostécnicos requeridos en colaboración con lasorganizaciones indígenas para determinar lasnecesidades especiales de los miembros de éstasy de las generaciones futuras. Este se considera

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un criterio importante en la determinación deltamaño de las áreas comunitarias de origensobre las cuales las comunidades indígenasrecibirán títulos de propiedad.

También deben mencionarse las leyes bolivianasde participación popular que entraron envigencia después de 1994. Éstas se proponencrear nuevas estructuras participativas en losámbitos locales y municipales, que aseguren quelos recursos nacionales sean canalizadoseficazmente a las comunidades rurales y que lasorganizaciones locales, entre ellas las de lospueblos indígenas, puedan participar en laplanificación. El programa de reforma municipaly las leyes de participación dieron lugar a lacreación de una nueva entidad, el distritomunicipal indígena. El gobierno actual haconsiderado las propuestas de reestructuraciónterritorial partiendo de 300 posibles distritosmunicipales indígenas en todo el país. Por lotanto, al igual que en Colombia y Ecuador, elordenamiento territorial para los pueblosindígenas está relacionado a temas más amplioscomo la reforma municipal y la distribución deingresos.

También en Panamá, se evidencian avancessimilares. Históricamente, sólo el pueblo indí-gena Kuna ha poseído un territorio legalmentereconocido: la comarca. Los programas dereforma agraria y colonización de los añossesenta favorecían la titulación individual, pero apartir de la Constitución de 1972 se requiere elestablecimiento de comarcas para todos los gru-pos étnicos indígenas. La Ley No. 22 de 1983estableció una comarca para los indios Wounaanen la provincia de Darién; la Ley No. 24 de 1996estableció la comarca Mandungandi para lascomunidades Kuna que fueron reasentadas conmotivo de la construcción de la represa y laplanta hidroeléctrica de Bayano. Por último,después de más de dos décadas de intensa lucha,la Ley No. 10 de 1997 estableció una comarcapara los pueblos indígenas Ngöbe y Buglé,extendiéndola a los campesinos Ngöbe que sonel grupo étnico indígena más grande del país.

En Panamá no existe legislación nacional quetrate la problemática de las tierras indígenas u

otros derechos indígenas. Las comarcas repre-sentan una solución ya que los pueblos indígenasasí reconocidos disfrutan de un alto grado deautonomía inclusive en el establecimiento deltipo de las leyes orgánicas para la administracióny el manejo de la comarca. Sin embargo, todavíano se ha desarrollado la jurisprudencia necesariapara atender las demandas de los grupos indíge-nas que residen fuera de las comarcas (elpróximo capítulo presente una discusión de laproblemática reciente). Las organizaciones indí-genas están formulando propuestas para el reco-nocimiento de los derechos colectivos de estosgrupos sobre las tierras que ocupan.

En Perú, el instrumento general de políticaagraria más reciente es la Ley No. 26505 dejulio de 1995, comúnmente conocida como laLey de Tierras. Su intención se refleja en sunombre completo, Ley de Inversión Privada enel Desarrollo de Actividades EconómicasAgrarias en el Territorio Nacional y en lasComunidades Campesinas y Nativas. Así, granparte de la ley se interesa en las condiciones enlas que varias categorías de tierras puedenabrirse al mercado o venderse por el Estado ainversionistas privados. Con respecto a lastierras comunales, se establece una distinciónentre las zonas de la sierra y la selva por un lado,y las tierras costeras por el otro. En las primeras,el arrendamiento, venta o hipoteca de tierrascomunales requiere el voto de dos terceras partesde los miembros de la asamblea general de lacomunidad; en el segundo, sólo la mitad de losvotos. La ley también establece que el Estadodebe llevar a subasta cualquier tierra eriaza, osin cultivar, en sus dominios. Esta disposiciónpreocupa a los pueblos indígenas y sus gruposde apoyo quienes aducen que áreas que han sidoreclamadas por comunidades indígenas perotodavía no han recibido títulos pueden caer bajola definición de erial.

En junio de 1997, el Congreso peruano adoptó laLey No. 26845, denominada Ley de Títulos deTierras de las Comunidades CampesinasCosteras. La ley cubre una zona que ha experi-mentado un acelerado ritmo de crecimiento en laagricultura comercial y la inversión agrícola,haciendo menos rigurosas las condiciones bajo

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las cuales se puede privatizar la tierra comunalen esta región. Sólo se requiere el voto de unatercera parte de la Asamblea en los casos deterceras partes que han ocupado las tierrascomunales por un período de menos de dos años.

La legislación agraria del Perú ha sido objeto decrítica por parte de las organizaciones indígenasque afirman que los derechos colectivos indíge-nas se están sacrificando en aras de interesesprivados. Los ONG y otros grupos indígenas hanpresionado ante el Congreso para que se adopteuna ley indígena específica.

En México, la ley agraria entró en vigor aprincipios de 1992, justo después de lasreformas al Artículo No. 27 de la constituciónque trataba la disposición de la tierra. Esta leycodifica la reforma constitucional, estableciendolos procedimientos bajo los cuales los estatutossobre la tenencia de tierras ejidales y de lascomunidades indígenas pueden ser alterados. ElCapítulo V de la ley trata los temas de interésespecífico para las comunidades, dictaminando,entre otros, que los miembros del ejido puedenoptar por transformarse en comunidad yviceversa. Un artículo de la ley trataespecíficamente la problemática de los gruposindígenas y señala que sus tierras deben serprotegidas dentro del marco de la leyreglamentaria del Artículo No. 4 de laConstitución (sobre derechos indígenas). Sinembargo, para 1999 la ley todavía no había sidocodificada.

Las nuevas leyes agrarias de México han sidoobjeto de extensas críticas por parte de lasorganizaciones indígenas y sus grupos de apoyoya que parecen promover los regímenes detenencia individual en lugar de los comunales.En teoría, sin embargo, permiten a los pueblosindígenas identificarse más de cerca con un tipode régimen de tenencia. Se ha estimado que deun total de 5.776 unidades agrarias indígenas,sólo 2.226 se registraron como comunidades alhacerse efectiva la reforma. Además, más de3.500 ejidos estaban compuestos principalmentepor personas de descendencia indígena, mientrasuna unas pocas comunidades agrarias estaban

integradas por mestizos no indígenas (Pérez,1998).

Las negociaciones sobre los derechosindígenas a la tierra

Una característica de la década pasada ha sido ladisposición de los gobiernos a entrar en negocia-ciones directas con las organizaciones indígenasrespecto a derechos territoriales y de tierras,entre otros temas. Algunas de las iniciativas detitulación en las tierras bajas tropicales surgieronen reacción a manifestaciones y protestas efec-tuadas por organizaciones indígenas. Este fue elcaso en Bolivia y Ecuador a principios de ladécada de los años noventa. Más recientemente,los derechos indígenas sobre la tierra hanformado parte de los procesos de paz en lospaíses que se han visto afectados por el conflictoarmado.

En Guatemala, por ejemplo, los acuerdos de pazque pusieron fin al conflicto civil, incluyerondiscusión de los temas de la identidad y losderechos indígenas. A raíz del acuerdo de 1995,el gobierno entabló la reglamentación de latenencia de la tierra para garantizar los derechosde las comunidades indígenas de participar en elmanejo de los recursos naturales y mejorar laprotección legal de los derechos de lascomunidades indígenas. Otra característicaimportante fue la creación de una comisiónconjunta con representantes del gobierno y losgrupos indígenas, para proponer reformaslegales y administrativas respecto a los derechosindígenas sobre la tierra. Desde entonces, estemecanismo ha permitido la participaciónindígena en las reformas de ley y de política, asícomo en la preparación de proyectos de tierrasfinanciados por la comunidad internacional (verel próximo capítulo). La experiencia mexicanaha sido más limitada. Después de la sublevaciónde Chiapas en 1994, las negociacionescondujeron a los llamados acuerdos de SanAndrés sobre temas indígenas. Sin embargo, lasnegociaciones se detuvieron debido a diferenciasen los conceptos de autonomía y territorialidadindígenas. Los temas indígenas y de tierras han

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sido incluidos recientemente en la agenda de lasnegociaciones de paz de Colombia.

La titulación de tierras en el contextoambiental: desarrollo energéticoy manejo de recursos naturales

El reconocimiento de la propiedad indígena de aveces de vastos territorios ha levantado interro-gantes complejas sobre el control y manejo delos recursos naturales estratégicos. Muchosgobiernos latinoamericanos han conferido con-cesiones madereras dentro de las áreas indígenastradicionales. Además, durante la última décadahubo un interés inmenso en el desarrollo ener-gético, especialmente los hidrocarburos, en eltrópico latinoamericano. Ha habido una inver-sión internacional substancial en el potencialpetrolífero y de gas en Brasil, Bolivia,Colombia, Ecuador y Perú, entre otros. El mar-cado aumento en el desarrollo del petróleo y losminerales en áreas remotas ha ocasionado nego-ciaciones prolongadas entre los pueblos indíge-nas y los gobiernos en lo concerniente al controlsobre los recursos y el desarrollo energético,entre estas discusiones se concretaron tambiénarreglos sobre la participación en los beneficios.

El interés por el medio ambiente ha impulsado elestablecimiento de ministerios u otras agenciaspúblicas las cuales, en algunos casos, asumieronresponsabilidad sobre la titulación y el manejode las tierras forestales. En toda la región, se hancreado parques nacionales, áreas protegidas yreservas biosféricas —en algunas ocasiones conel apoyo de los bancos multilaterales de desa-rrollo— que coinciden con zonas donde habitancomunidades indígenas. En algunas ocasiones,estas áreas se han creado dentro de territoriospertenecientes a comunidades indígenas, lo cualha ocasionado múltiples reclamos sobre lasmismas tierras, prestándose la situación paraposibles conflictos. En su beneficio y defensa,los pueblos indígenas pueden invocar laDeclaración de Río de la conferencia de las Na-ciones Unidas de 1992 sobre medio ambiente ydesarrollo, que contiene compromisos específi-cos de los Estados signatarios de facilitar la par-ticipación indígena en el desarrollo sostenible. A

partir de entonces, el convenio sobre biodiversi-dad ha sumado otras dimensiones entre las quese cuentan los derechos de propiedad intelectualde los pueblos indígenas con respecto a la con-servación y a los conocimientos tradicionales.

El Convenio de Pueblos Indígenas y Tribales dela OIT de 1989 tomó pasos importantes en estesentido, estableciendo los fundamentos para lasreformas constitucionales y legales de la décadade los años noventa. En América Latina, comoen la mayor parte del mundo, la legislacióndistingue entre los derechos a la superficie y alsubsuelo, otorgando los derechos del subsuelo alEstado. Pero el Artículo No. 15 del ConvenioNo. 169 de la OIT —un precedente de lalegislación internacional— hace hincapié en quelos derechos de los pueblos indígenas a losrecursos naturales que yacen en sus tierras debensalvaguardarse con especial cuidado. Entre estosderechos se incluye el derecho a participar en eluso, manejo y conservación de estos recursos.Además, en casos en que el Estado retenga lapropiedad de los recursos minerales o delsubsuelo, o el derecho a otros yacimientos,deben establecerse procedimientos de consultacon los pueblos indígenas antes de comenzar opermitir cualquier programa de exploración oexplotación de estos recursos. En lo posible, lospueblos indígenas deberán participar de losbeneficios de estas actividades y recibir unacompensación por cualquier daño sustentado.

Estos principios han afectado los enfoques deotras organizaciones internacionales. El BancoMundial, por ejemplo, en la revisión propuesta ala directiva operativa sobre pueblos indígenas haintentado declinar el apoyo para la explotacióncomercial de minerales e hidrocarburos en áreasindígenas, a menos que los pueblos indígenasparticipen de los beneficios de dichas activida-des y reciban una compensación justa por cual-quier daño.

Esto significa importantes retos normativos paralos estados latinoamericanos, particularmente enel caso de los nueve países que han ratificado elConvenio No. 169 de la OIT. La misma esta-blece la base para enmendar las legislacionesambientales, forestales, mineras y petroleras,

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entre otras, y establecer las salvaguardas necesa-rias en favor de los pueblos indígenas. Una revi-sión adecuada de este tema requeriría una inves-tigación aparte. Sólo se puede ofrecer a conti-nuación unas pocas ilustraciones de las nuevasmodalidades.

La Constitución de 1991 de Colombia estableceque la explotación de recursos naturales dentrode las tierras indígenas no debe perjudicar suintegridad cultural. La Corte Constitucional deColombia ha dictaminado que los pueblos indí-genas son dueños de los recursos renovables asícomo de las tierras dentro de su comunidad. Elcódigo minero de 1988 y sus reglamentos tam-bién confirieron a los pueblos indígenas dere-chos preferenciales sobre ciertos minerales conla excepción de los estratégicos como el carbóny el petróleo. En Panamá, la legislación sobre lascomarcas contiene fuertes salvaguardas. Porejemplo, la Ley de 1983, que crea la comarcaEmbera en Darién, establece que la explotacióndel subsuelo, las aguas subterráneas, los recursosminerales y la madera dentro de los límites de lacomarca sólo se pueden realizar con el permisode las autoridades de la misma. Se debegarantizar a la comunidad su participación en losbeneficios, y cada contrato debe especificar elporcentaje de los ingresos que percibirá lacomarca8. La Constitución de 1998 de Ecuadorreconoce el derecho de las comunidades indíge-nas y negras a ser consultadas sobre la posibleexplotación de los recursos no renovables en sustierras y recibir compensación por daños.

En otros países (por ejemplo, Perú) los derechossobre recursos como la madera y los mineralespermanecen en manos del; sin embargo, esto hasido objeto de intensa negociación. La leyperuano sobre hidrocarburos orgánicos no hacereferencia alguna a las comunidades indígenas,estipulando sólo en términos generales que lascompañías petroleras son responsables deconservar el medio ambiente. Durante la visitaque los autores hicieron a la Amazonía peruana,asistieron a una reunión con líderes indígenas,donde se discutieron propuestas para asegurar laparticipación indígena en las actividades de

8 Ley No. 22, noviembre de 1983.

explotación de hidrocarburo en sus territorios.Un proyecto de un decreto de 1999 establece,entre otras cosas, que deben llevarse a caboconsultas y debe prepararse un plan derelaciones con la comunidad que incluya losderechos de participación y estudios de impactosociocultural. Se llevaron a cabo reunionessimilares en Ecuador donde, conforme a laConstitución de 1998, los líderes indígenaspresionaron para lograr una legislación similaren el contexto de las negociaciones en curso conlas compañías petroleras multinacionales. Elborrador de los reglamentos se emitió en octubrede 1999 e incluía mecanismos de consulta yparticipación, y estipulaba la participaciónindígena en los estudios de impacto ambiental.El borrador también mencionaba las relacionesinstitucionales para un desarrollo comunitariosostenible y los mecanismos de compensación yparticipación en los beneficios y de resoluciónde conflictos.

En lo relativo a temas más amplios deconservación ambiental y manejo de recursos,pocos países parecen haber adoptado legislaciónespecífica para asegurar que sus programas ypolíticas sean consistentes con los derechosindígenas sobre la tierra. La Ley Ambiental de1992 de Bolivia establece la participaciónindígena en la administración de las áreasprotegidas. Una resolución ministerial de 1994presenta diferentes opciones para el manejo deestas áreas, entre las cuales existe la posibilidadde realizar acuerdos con los pueblos indígenas.Además, la Ley Forestal de 1996 permite el usoexclusivo indígena de los recursos forestalesdentro de las tierras comunales de origen. Sinembargo, las concesiones a compañías forestaleshan levantado grandes ambigüedades al serotorgadas antes de la adopción de estas leyes.

Un modelo interesante lo presenta la LeyAmbiental General de Panamá (Ley No. 41 de1998), la cual contiene un capítulo apartededicado a los temas de participación yconsentimiento indígena en cuestiones relativasa los recursos naturales dentro de sus tierras yterritorios. Los proyectos para la explotación derecursos presentados por los pueblos indígenasdeben recibir trato preferencial. Sin embargo, la

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ley no atiende uno de los problemas que surgeen la práctica, principalmente el hecho de quemuchas áreas indígenas están ubicadas enparques nacionales bajo la jurisdicción de laAgencia Ambiental de Panamá (INRENARE).

La falta de claridad legal en Ecuador presenta unejemplo interesante. La adjudicación de títulos ala tierra que tuvo lugar a principios de los añosnoventa, no se acompaña de la legislaciónnecesaria sobre los derechos indígenas. Esto adado lugar a una gran ambigüedad acerca deluso de los recursos en estas zonas. La leyforestal otorga la posesión del patrimonioforestal y de las áreas protegidas a INEFAN. Losparques nacionales y las reservas ecológicas ybiológicas están entre estas áreas protegidasdentro de las cuales no pueden otorgarsederechos de propiedad. Por lo tanto, todos losrecursos naturales revierten al Estado en elmomento de crear estas áreas y no se puedenotorgar títulos a las comunidades indígenas. Seestá considerando actualmente una propuestapara enmendar la ley forestal de manera depoder reconocer los derechos indígenas dentrode estas áreas. Mientras tanto, sin embargo, sehan hecho arreglos mayormente ad-hoc. Aprincipios de 1999, por ejemplo, el gobiernodeclaró un área de 435.000 hectáreas dentro dela reserva Cuyabeno y 700.000 hectáreas delParque Yasuni como zonas intangibles, unconcepto que prohíbe toda actividad de

extracción, entre ellas la exploración petrolera, ygarantiza el derecho de los pueblos indígenas arealizar actividades económicas de subsistenciaen estas zonas. La Constitución ecuatoriana de1998 reconoce el derecho de los pueblosindígenas al usufructo, administración yconservación de los recursos renovables en sustierras. Esto conllevará más reformas legislativasal igual que un esfuerzo mayor de demarcaciónpara resolver los problemas entre la posesión delas tierras indígenas y las áreas protegidas.

Por último, debe mencionarse el caso de Méxicodonde las tendencias recientes hacia ladescentralización del manejo de los bosquesrepresentan avances significativos para lascomunidades indígenas. La Ley Forestal de 1942entregó una medida de control sobre los recursosforestales a las comunidades y a los ejidos. LaLey Forestal de 1986 aumentó el control y lasupervisión del gobierno. La Ley Forestal de1992 y sus reglamentos de 1994 han revertidoesta tendencia, dando más responsabilidad delmanejo y la conservación forestal a los dueñosde la tierra y los productores. Las comunidadesindígenas y los ejidos, en cuyas tierras seencuentra la mayor parte de los recursosforestales de México, parecen habersebeneficiado de esta tendencia ya que les hapresentado la oportunidad de comercializar susproductos forestales.

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V. GARANTÍAS DE LOS DERECHOS SOBRE LAS TIERRASINDÍGENAS Y LOS RECURSOS NATURALES:

EXPERIENCIAS DE LA DÉCADA DE LOS NOVENTA

En teoría, los derechos indígenas sobre la tierraestán recibiendo gran atención, tanto en las leyesnacionales como en los instrumentos de política.Pero, ¿cuáles son los hechos? ¿Dónde seobservan los mayores avances? ¿Cuáles son losmecanismos que han dado lugar a esos avances?¿Qué problemas han surgido durante laejecución de la ley y la implantación del marcode política? ¿Cómo se están resolviendo losproblemas entre los intereses indígenas y los noindígenas? ¿Qué papel están jugando lasorganizaciones indígenas en la titulación ydemarcación de las tierras reclamadas? ¿Cuálesson los casos de colaboración constructiva entreel Estado y las organizaciones indígenas o losONG?

El análisis que se presenta en este capítulo parteprincipalmente de la experiencia de los paísesvisitados por los autores, aunque también se pre-sentan ejemplos de la experiencia de otros paísescuando ésta se considera pertinente. La primerasección examina la experiencia de los programasoficiales de titulación de tierras dirigidos especí-ficamente a los pueblos indígenas. La segundasección trata de los programas especiales quetambién se extienden a otros grupos étnicos,como las comunidades negras. La tercerasección analiza cómo se han tratado los temas ylas demandas indígenas respecto a los programasde titulación de tierras en general durante laúltima década. A continuación, el análisis pasa aconsiderar el programa de demarcación y titula-ción de tierras realizado por los mismos pueblosindígenas, a menudo con el apoyo de ONGnacionales o internacionales y en algunos casosen cooperación con entidades estatales. Lasección final presenta los temas de uso y manejode los recursos naturales, repasando algunos delos mecanismos para realzar la participaciónindígena y también algunas áreas problemáticas

que están surgiendo en el tema de fundamentalimportancia para la subsistencia indígena.

Programas oficiales de titulaciónde tierras indígenas

La legislación no dio lugar a la creación de pro-gramas estatales de fondo y con el financia-miento necesario para emitir los títulos quereclaman los pueblos indígenas y asegurar quelos mismos sean efectivos. Como se ha vistoanteriormente, el Convenio No. 169 de la OITrequiere que los gobiernos signatarios tomen lasmedidas pertinentes no sólo para identificar lastierras que los pueblos indígenas han ocupadotradicionalmente, sino también para garantizar laprotección de sus derechos de propiedad y pose-sión. Además, los gobiernos deben tomar acciónpara prevenir la intrusión o uso no autorizado deesas tierras.

En todos los países visitados por los autores sedetectó el serio problema de la presencia decolonos no indígenas en las tierras adjudicadas alos pueblos indígenas. En zonas donde se hanemitido títulos sobre vastos territorios contiguos,el reto principal ha sido dilucidar las distintasdemandas sobre las tierras y determinar lasprioridades para otorgar la compensación a losocupantes indígenas o a los no indígenas.

Estos temas son de especial importancia enBolivia, donde el énfasis en decenios recientesha recaído sobre la titulación inicial de las tierrasindígenas en la zona de tierras bajas orientales.No se habían emitido títulos de propiedad aninguna comunidad indígena anteriormente,aunque algunos colonos habían recibido títulosbajo el programa de reforma agraria. Algunoscolonos recibieron títulos sobre extensas áreas,

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otros eran agricultores y otros ocupaban lastierras sin títulos legales.

A partir de 1989, se han emitido decretos presi-denciales con el propósito de reconocer derechosterritoriales indígenas. En su mayoría, estosdecretos fueron emitidos después de las marchasde protesta desde las tierras bajas a La Paz. Losdecretos puestos en vigor entre 1989 y 1990establecían títulos para 2,8 millones de hectáreasde tierras indígenas en los departamentos deBeni, Cochabamba y La Paz. Después de unamarcha indígena en 1991, el presidente PazZamora reconoció el principio de propiedadindígena para 2,3 millones de hectáreas en nuevelotes separados. Después de una segunda marchade protesta en 1996, se emitió un decreto presi-dencial para titular 16 tierras comunalesindígenas en la zona oriente, el Chaco y lasregiones amazónicas, de acuerdo con el con-cepto reconocido en la constitución de 1994.

Estos decretos presidenciales no garantizan unaverdadera posesión y ocupación de las tierras.Los títulos se emitieron temporalmente.Además, la presencia de numerosos colonos asícomo de concesiones madereras en muchas delas zonas indígenas significan que se requeriríaun proceso de saneamiento de los títulos parapoder resolver casos de doble titulación ycompensar a las personas que sean reasentadas,si esto fuera necesario. El escenario para esto fuemontado por la puesta en vigor de la nueva Leyde Reforma Agraria de 1996 y su reglamentoque estableció los procedimientos para dichosaneamiento. Mientras el Instituto Nacional deReforma Agraria se ocuparía de los aspectostécnicos de la titulación y saneamiento, tambiénse reservó un papel para la agencia de gobiernoencargada de los temas indígenas, VAIPO.Sobre VAIPO recae la responsabilidad dedeterminar las necesidades socioeconómicas yespaciales de los pueblos indígenas en las tierrasbajas, asegurando que se les otorgaransuficientes tierras para los residentes actuales asícomo futuras generaciones. Con el apoyo delGobierno de Dinamarca, INRA y VAIPO hancomenzado a llevar a cabo estas tareas.

Sin embargo, el progreso ha sido lento. En 1999,el ONG Centro de Estudios Jurídicos eInvestigación Social concluyó que dos añosdespués de la puesta en vigor de la ley dereforma agraria, el proceso de saneamiento ytitulación de las TCO había apenas comenzadoen la mayoría de los casos. Donde el procesoestaba dándose, los resultados obtenidos hasta lafecha sugerían que los derechos de tercerosestaban siendo consolidados en estas zonas. Porejemplo, el informe encontró que entre un 80% yun 90% de las tierras de las tierras comunales deorigen estaba en manos de colonos. La ONGtambién criticó a la Oficina del SuperintendenteForestal, alegando que había aprobado nuevasconcesiones forestales dentro de las TCOreclamadas por los pueblos indígenas.

La experiencia boliviana resalta las dificultadesde llevar a cabo una titulación eficaz de lastierras indígenas en una región donde la presen-cia de colonos y empresas comerciales externases sustancial y de gran influencia. El marco legalexiste y el gobierno ha comenzado un programade saneamiento y titulación de tierras. Sinembargo, la ley misma permite amplia discre-ción al gobierno en cuanto al orden de prioridadque se asigne a las demandas indígenas y las delos colonos cuando se disputa la tenencia de unamisma parcela. El criterio para determinar lasnecesidades espaciales de los pueblos indígenaspara ésta y futuras generaciones, que les permitacontinuar viviendo tradicionalmente, puedetambién estar sujeto a una interpretación arbitra-ria. Al ejercerse presiones agrícolas, ganaderos yforestales, la decisión que debe tomarse essumamente política. ¿Será la mejor soluciónconferir trato preferencial a los ocupantes indí-genas originales y compensar a los colonossegún sea necesario?

A principios del año 2000, hubo señales deprogreso. La agencia de reforma agraria, INRA,había realizado gran parte de la investigación decampo y estaba esperando emitir títulos a variasde las TCO ubicadas en las tierras bajas duranteel curso del año. Después de consultas entre elGobierno de Bolivia y la organización nacionalindígena, CIDOB, se acordó un cronogramaprovisional para la titulación de seis TCO para

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abril del 2000. Sin embargo, permanecían algu-nos desacuerdos entre el gobierno y las organi-zaciones indígenas sobre el criterio para deter-minar las necesidades de tierra de los pueblosindígenas y cómo resolver los conflictos entrelos pueblos indígenas y los colonos no indígenasasentados en las TCO. Algunos líderes indíge-nas, por ejemplo, han criticado severamente lametodología aplicada por la VAIPO para deter-minar las necesidades espaciales de los pueblosindígenas puesto que han subestimado laimportancia de actividades tradicionales como lapesca y la caza y han utilizado fórmulasabstractas para determinar las necesidadeseconómicas futuras. Además, las actividades detitulación de la INRA se han visto obstruidas porla ausencia de un marco regulador adecuadopara implantar la Ley Agraria de 1996. Sedebate la interpretación correcta del concepto dela función social y económica de la propiedad(un requisito que los residentes no indígenastienen que cumplir si han de retener derechossobre las tierras que ocupan). La aplicación delINRA de este concepto ha sido criticada por lasorganizaciones indígenas y las ONG que lesapoyan, en base de que esta interpretación puedeservir para consolidar los derechos sobre lastierras de un gran número de colonos asentadosen las TCO. Esto destaca la importancia de latitulación de tierras indígenas antes de emitirtítulos individuales a los colonos no indígenas,especialmente en casos donde existe la posibili-dad de que se produzcan conflictos.

Es probable que los pueblos indígenas deBolivia oriental busquen un modus vivendi conlos colonos, particularmente los pequeñosagricultores, antes de entrar en una disputaférrea. Algunas de las demandas que los pueblosindígenas presentan buscan zonas de bosquesvírgenes en lugar de reclamar tierras que yaestán siendo cultivadas por los colonos. Pero lapreocupación mayor es que la penetración de laexplotación comercial en esta región continuará,a menos que el proceso de saneamiento y detitulación se concluya rápidamente.

Desde la adopción de la Ley INRA de 1996 enBolivia, las organizaciones indígenas Aymará yQuechua que residen en la sierra ha entablado un

número limitado de demandas sobre tierrascomunales de origen.. El reclamo más extensofue por 2,5 millones de hectáreas en eldepartamento de Potosí, extendiéndose sobre unárea remota donde una compañía minerainternacional ha establecido su presencia. Engeneral, las demandas por TCO en áreas notropicales se están formulando pororganizaciones nuevas tales como el ConsejoNacional de Ayllus y Markas de Qullasuyu(CONAMAQ), que busca la reconstrucción de laidentidad indígena Aymará. Estos reclamosterritoriales parecen también estar motivados porla convicción indígena de que el estatus detierras comunales de origen les dará a suscomunidades mayor influencia sobre lasactividades mineras y los recursos hídricos, asícomo mayores derechos de participación en losbeneficios de estas actividades.

Durante el decenio de los noventa, el gobiernode Colombia resaltó la titulación de tierras indí-genas en la Amazonía. A pesar de las disposi-ciones legales a estos efectos, se ha hecho unmenor esfuerzo en consolidar los resguardoscampesinos indígenas fuera de las áreas tropi-cales. Según cifras de 1999 del Departamento dePlanificación Nacional, sólo el 18% de la pobla-ción requería la regularización de sus derechosde tenencia de la tierra. De una población indí-gena total de 700.000 personas, 83,88% habitabaen 534 resguardos con una extensión total de29,8 millones de hectáreas9. La vasta mayoría deéstos son nuevos resguardos localizados en lasregiones forestales de la Amazonía. Otro estudiooficial indica que 400 de los resguardos creadosa raíz del proceso de reforma agraria quecomenzó en 1961, son nuevos y que representanun 97% de las tierras. A la vez, los resguardoshistóricos representaban sólo 1,84% de lastierras y 34% de los resguardos y en ellos habi-taban 240.000 personas indígenas. Por lo tanto,dada las numerosas poblaciones de campesinosindígenas que residen en las regiones de losAndes y el Caribe, se estima que tienen una

9 Plan Nacional de Desarrollo (borrador), citando unestudio posterior al censo conducido por elDepartamento Nacional de Estadísticas, DANE, en1997.

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insuficiencia de tierras. Lo mismo es cierto en elcaso de las comunidades indígenas que habitanel piedemonte de los planos orientales y laAmazonía. Sin embargo se opina que los pue-blos que residen en zonas tropicales —con laexcepción de algunas partes del Pacífico—cuentan con un territorio amplio, debidamentereconocido y titulado (Arango y Sánchez, 1997).

La responsabilidad de la regularización detierras indígenas ha recaído sobre el Programade Atención a Indígenas (PAI), que forma partede INCORA. Las actividades principales de PAIhan sido la adquisición de tierras para lascomunidades indígenas que han perdido sustierras o no poseen superficies suficientes, o parala reestructuración de los resguardos colonialesminifundistas. El PAI también realiza elordenamiento de tierras dentro de los resguardosdando compensación a los colonos que lashabitan por las mejoras que hayan hecho enellas. Las cifras de INCORA establecían quepara mediados de 1997 aproximadamente 3.500colonos que habitaban los resguardos habíanrecibido compensación. Sin embargo, lasactividades de INCORA en esta área se hanvisto afectadas por falta de fondos debido unareducción marcada de su presupuesto en losúltimos años.

Una visita a varios resguardos en la provinciadel Cauca —donde la mayoría de los resguardoshistóricos están ocupados por indios Paez yGuambiano— resalta los problemas que afectana los pueblos indígenas en la actualidad. De loslíderes indígenas entrevistados, casi todosseñalaron la necesidad de ordenamiento ysaneamiento de tierras y lamentaron la falta defondos de INCORA para comprar las tierras delos colonos. De igual manera, mientras muchostenían demandas pendientes para extender sustierras, el programa de INCORA había prácti-camente cesado sus funciones debido a la faltade fondos. Se detectaron problemas cuando lasdemandas de títulos históricos habían sidorechazadas por INCORA por falta de compro-bantes.

En el contexto del conflicto civil, el climacolombiano en los años recientes no puede ser

considerado normal para llevar a cabo pro-gramas de titulación de tierras, particularmente agran escala de titulación de tierras colectivas enzonas remotas. Se ha expresado preocupación,sin embargo, sobre la falta de acción para poneren efecto el concepto de Entidades TerritorialesIndígenas reconocido en la Constitución de1991. La intención parece ir más allá de lasáreas dispersas y pequeñas de tierras indígenas ypasa a entidades que contengan una autonomíasignificativa en términos financieros y políticos.En 1999, los reglamentos no se habían puesto envigor para lograr la ejecución de estos artículosde la constitución. El plan de desarrollo delgobierno establece que se dará prioridad a estetema, permitiendo así a las comunidadesindígenas formular sus propios planes dedesarrollo.

En Ecuador, por su escasez de estadísticas, esdifícil evaluar el proceso de titulación en lasdiferentes regiones del país. El último censonacional agrario fue conducido en 1974. Ante laausencia de un catastro legal, se estima que lamitad de los que tienen tierras no tienen títulosadecuados. Una cifra estimada del BancoMundial estima que 2,5 millones de hectáreas detierra ocupadas por comunidades indígenas yafroecuatorianas quedan por recibir títulos 10.

Durante las últimas dos décadas ha habido unatitulación de tierras significativa en laAmazonía. Un 25% de la Amazonía ó 3 millonesde hectáreas en total, han sido adjudicadas adiferentes grupos indígenas y otro 25% está cu-bierto por áreas de conservación de la natura-leza. Sin embargo, hay tierras donde existe con-flicto por pertenecer simultáneamente a las áreasterritoriales indígenas, a las áreas protegidas ytambién a ciertas concesiones mineras y petrole-ras. En general, Ecuador ha sufrido de unaausencia de legislación específica para la titula-ción de tierras indígenas, de la duplicación delos programas de titulación de varias agencias ydel fracaso de conducir eficazmente un ordena-

10 Project Appraisal for an Indigenous and Afro-Ecuadorian Peoples Development Project, InformeNo. 17217-EC, 15 de diciembre de 1997, BancoMundial, Washington, D.C.

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miento de tierras en las áreas donde los pueblosindígenas han recibido su título en papel.Además, los cambios de políticas y la incerti-dumbre política durante la última década setraducen en que gran parte de la titulación reali-zada se ha hecho de manera ad-hoc, a vecescomo una respuesta rápida a las presiones ejer-cidas por las organizaciones indígenas. Unproblema adicional, particularmente agudodurante los últimos años, ha sido la falta defondos que no permite que las agencias delEstado lleven a cabo sus responsabilidades detitulación. Los actores principales suelen ser lasONG o las agencias internacionales.

En la Amazonía, algunos problemas radican enel legado de las primeras reformas agrarias. Serealizaron algunas titulaciones en la década delos 80 por IERAC, responsable de implantar lasleyes de Reforma Agraria de 1964 y 1979.IERAC solía favorecer la titulación de tierrasindividual y buscar prueba de explotacióneconómica como uno de los criterios para emitirlos títulos. Se podía emitir títulos a los colonosde la sierra así como a las comunidadesindígenas de la región de la Amazonía. En 1990,el director de IERAC informó que el gobiernode entonces había legalizado 552.000 hectáreasa nombre de 14.843 familias, 78,4% decomunidades indígenas y 21,6% de coloniascampesinas11. Además, conforme con la LeyNacional, no había restricciones sobre la ventade las tierras adjudicadas.

A principios de la década de los 90, al aumentarlas marchas de protestas de los indígenas de laAmazonía (entre otras cosas contra la explota-ción petrolera creciente en la región), elgobierno cambió su política y comenzó a emitirtítulos grupales sobre áreas extensas y contiguas.Los indígenas Huaorani, que comprende algunos1.200 habitantes, recibieron títulos sobre más de600.000 hectáreas en 1990. Los Quichua, Shiwiay Achuar de la provincia de Pastaza se moviliza-ron para exigir trato igual, donde la OPIP cele-bró una marcha de protesta en Quito en marzo

11 Citado en Wilson Navarro et al., Tierra para lavida, Fondo Ecuatoriano Popuorium Progression(FEPP), Quito, 1996.

de 1992. En gran parte como respuesta a esto,aproximadamente 1,3 millones de hectáreas dela provincia de Pastaza han sido ya adjudicadascon títulos para las organizaciones indígenas.

Sin embargo, el problema de este enfoque ad-hoc— el emitir extensos títulos de propiedadcolectiva sin un marco legal e institucionaladecuado— ha sido evidente en Ecuador a travésde la década. Debido a las ambigüedades legalesy a la falta de una legislación indígenaespecífica, no hubo nunca mucha claridadrespecto a la naturaleza de las autoridadesindígenas en quienes se consignaron los títulos.No había reglamentos claros respecto a lostemas clave de derechos sobre recursos naturalesy subsuelos, o el peso relativo de las demandasde los colonos y de los pueblos indígenas en lasáreas bajo los títulos colectivos indígenas.

Al final de la década, los programas de titulacióntodavía se realizaban de manera ad-hoc. La Leyde Desarrollo Agrícola de 1994 había intentadoclarificar las responsabilidades de titulación. ElINDA tenía la responsabilidad principal, pero enla Amazonía las responsabilidades ycompetencias de INDA y del INEFAN nohabían sido bien articuladas. El Banco Mundialy otras agencias internacionales involucradasahora en la titulación de tierras han promovidoacuerdos entre las dos agencias del Estado parafacilitar el trabajo en la región de la Amazonía.En las áreas actualmente clasificadas comotierras forestales del Estado, una resolución de1996 establece la demarcación por parte deINEFAN y la titulación de las tierras comunalesindígenas por INDA12. Pero el problema mayorparece ser la escasez de fondos del Estado, loque quiere decir que ni INDA ni INEFANpueden realizar iniciativas significativas sinentrar en un arreglo con una organización nogubernamental o una agencia internacional deapoyo. Los oficiales de INDA fueron claros eneste punto, indicando a los consultores delBanco que el Estado no tenía recursos para latitulación de tierras.

12 Resolución No. 001, Registro Oficial, 27 de juniode 1996.

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En Panamá, en la década pasada se crearonnuevas comarcas indígenas y también algunasiniciativas importantes para salvaguardar yregular las tierras indígenas en el contexto de losproyectos de desarrollo de infraestructura en laprovincia de Darién. Sin embargo, ninguna delas cuatro comarcas indígenas actualmente reco-nocidas legalmente ha sido demarcada adecua-damente. Como resultado, hay conflictoscontinuos entre los pueblos indígenas y los noindígenas dentro de las comarcas. Además, hahabido problemas continuos para grupos indíge-nas fuera de las comarcas pues no han podidoasegurar protección legal para sus tierras colec-tivas. En parte, esto se debe, como se vio antes,a la falta de una figura legal adecuada para reco-nocer las tierras indígenas fuera de las comarcas.También, ha habido cierta incertidumbre admi-nistrativa con respecto a qué agencia del Estadodebe ser la responsable principal de la demarca-ción y titulación de las tierras indígenas.

Un evento importante ha sido la creación de lacomarca Ngöbe-Buglé, aprobada en 1997 por laLey No. 10 con una extensión total de 624.000hectáreas. La ley se aprobó después de casi dosdécadas de intensa lucha por el mayor grupoindígena de Panamá, después de una marcha deprotesta en la Ciudad de Panamá en octubre de1996. El tamaño de la nueva comarca, aunquesignificativo, es sólo la mitad de la cantidadoriginalmente exigida por las organizacionesindígenas, dejando 58 comunidades Ngöbe yBuglé fuera del territorio. Por esto, las organiza-ciones indígenas están luchando para que sedemarquen estas tierras como un anexo a lacomarca principal. Una preocupación adicionalde los indígenas Ngöbe-Buglé ha sido el gradode control sobre los desarrollos de explotaciónde minerales dentro de la comarca. Mientras lavasta mayoría de las concesiones mineras poten-ciales en Panamá se encuentran en las áreastradicionales indígenas, los depósitos mineralesdel territorio Ngöbe son extremadamente ricos.Específicamente, ha habido una férrea disputasobre el desarrollo planificado de la mina CerroColorado13.

13 Desde que se descubrió en 1932, Cerro Coloradoha sido conocido como uno de los depósitos de cobre

Los retos principales de titulación y regulariza-ción de las tierras indígenas han sido presenta-dos por el desarrollo de la provincia de Darién,en particular el proyecto de la construcción de lacarretera para unir a Panamá y Colombia. Laprovincia ha sido ocupada tradicionalmente porpueblos indígenas, muchos de ellos de losgrupos étnicos Embera y Wounaan, por comuni-dades negras afrodarienitas y por un númerolimitado de colonos. Varias comunidades indí-genas se han ido de su hábitat original cerca dela frontera con Colombia a nuevos asentamien-tos en las últimas décadas. El flujo de colonosentonces aumentó considerablemente después dela construcción de una nueva carretera en 1978.El BID estima que un 45% de la poblaciónactual de Darién son colonos, 30% indígenas y25% afrodarienitas.

Aunque la comarca Embera y Wounaan fue le-galmente reconocida por la Ley No. 22 en 1983,ha sufrido como las otras una falta de demarca-ción. Se inició finalmente un programa dedemarcación en 1994 que cubre sobre la mitadde la comarca en las áreas de menor conflicto,aunque no ha sido validado oficial-mente por elgobierno. En otras áreas, los colonos han puestoresistencia a la demarcación solicitando enmien-das a la Ley No. 22. Se han establecido comi-siones con la intención de lograr acuerdos. más grandes del mundo. La mayor parte del proyectode la mina junto a la autopista y el proyectohidroeléctrico han sido ubicados en el territorioNgöbe. Se ha expresado la preocupación sobre elimpacto adverso de una mina a cielo abierto en elcorazón del territorio Ngöbe que podría afectar unaparte sustancial de la tierra reclamada. Los esfuerzosdel gobierno para desarrollar el proyecto a principiosde la década de los 90 confrontó oposición local einternacional. La compañía canadiense TiominResources, mediante su subsidiaria PanaCobre,alegadamente recibió una concesión para explotar elCerro Colorado en 1996. Sólo se han realizadoexploraciones de prueba y en un contexto de bajosprecios mundiales de cobre, no se ha llevado a caboninguna actividad de minería todavía. Lasautoridades Ngöbe sin embargo han expresado a losconsultores su preocupación que la construcciónplanificada lleve a desplazamientos generales y dañoambiental, mientras ellos no han participado enninguna toma de decisiones.

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Además, unas sesenta comunidades Embera,Wounaan y Kuna en Darién quedaron fuera de lacomarca. Al residir en unidades separadas detierras, que varían considerablemente en tamaño,todavía están buscando reconocimiento legalpara sus formas colectivas de tenencia de tierras.

En Perú, no ha habido un programa concertadoque atienda específicamente la titulación de loscampesinos indígenas y las comunidades nativasdesde la reforma agraria de principios de ladécada de los 70. Como se vio anteriormente,los programas de titulación actuales ponen elénfasis principal en la tenencia individual. En laregión de la sierra, la titulación ha sido esporá-dica como respuesta a una serie de demandas opeticiones de extensión y regularización detierras. Las cifras ofrecidas por el Ministerio deAgricultura indican que de 5.860 comunidadescampesinas registradas a principios de 1999,3.887 habían recibido ya sus títulos. Sinembargo, según los datos dados a los consultorespor parte de la oficina gubernamental delgobierno que atiende los temas indígenas,Ministerio de Promoción de la Mujer y elDesarrollo (PROMUDEH), de una extensióntotal de 18 millones de hectáreas de las tierras dela comunidad campesina, sólo 4.236.598 (o me-nos de una cuarta parte) han recibido sus títulos.De las tierras de comunidades nativas, por elotro lado, la mitad de las tierras, estimaPROMUDEH, han recibido sus títulos en 1999.

En la Amazonía peruana, uno de los primerosprogramas multilaterales en atender la titulaciónde tierras colectivas fue el Proyecto EspecialPichis Palcazu (PEPP), realizado en la década delos 80 con apoyo del Banco, el Banco Mundial yla Agencia Internacional de Desarrollo de losEstados Unidos (USAID). En un esquema ambi-cioso de desarrollo integrado en la selva alta delas colinas andinas, el PEPP esencia lmentepromovió la colonización andina mediante unproyecto de infraestructura y sólo incluyó com-ponentes para la demarcación y titulación detierras de comunidades nativas, luego de que lasorganizaciones indígenas ejercieran presión. Engeneral, el PEPP se ve como un proyecto conmal juicio que contribuye a la violencia y rebe-lión en la región. Sin embargo, su componente

de titulación, desarrollado originalmente demanera ad-hoc, se convirtió en una experienciapionera en la titulación de tierras indígenas.Alrededor de sesenta comunidades tienen sustierras demarcadas y con títulos mediante unproceso que dio paso a un modelo innovador departicipación comunitaria mediante levanta-mientos topográficos y otro trabajo técnico. Elmodelo y su metodología fueron incorporados aotros programas para la titulación de tierrasindígenas en la Amazonía peruana.

Programas especiales de titulaciónde tierras para otros grupos étnicos

El concepto de derechos especiales sobre lastierras para grupos étnicos no indígenascomenzó en Colombia, donde desde mediadosde la década de los 90, ha existido el pro-grama INCORA para la titulación de las tierrasafrocolombianas en el Pacífico. El programatiene sus orígenes en las exigencias de lascomunidades afrocolombianas del río Atrato deldepartamento del Chocó, que protestaron contralos planes para otorgar grandes concesionesmadereras dentro de su hábitat tradicional. Suorganización, Asociación Campesina Integral deAtrato (ACIA) hizo una presión exitosa paraobtener 800.000 hectáreas en calidad de área demanejo especial con la participación negra en elmanejo de recursos naturales que incluye elcontrol y vigilancia de la zona. Después de lapuesta en vigor de la Ley No. 70 de 1993 —quereconocía el derecho a títulos de tierrascolectivas en regiones medio ambientalesselectas, tales como el Pacífico— se comenzó unprograma importante de titulación colectiva porINCORA.

Los primeros títulos de comunidades negras seemitieron en diciembre de 1996, cuando seiscomunidades del departamento del Chocórecibieron 60.000 hectáreas pero fueron forzadasa escapar de un área de conflicto armado. En1997, el Gran Consejo de la ACIA obtuvotítulos colectivos sobre un área extensa de casi700.000 hectáreas para casi 8.000 familias.Después de hacer un levantamiento de la regióndel Pacífico en 1996, con la intención de titular

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aproximadamente la mitad de los 10 millones dehectáreas en manos de comunidades negras parafinales del año 2000, que cubren sietedepartamentos distintos, se habían emitido 23títulos en total en enero de 1999, cubriendo1.200.000 hectáreas y beneficiando a unas13.000 familias. El objetivo era la titulación deunas 1.700.000 hectáreas en el curso de 1999 yel resto del 2000.

La iniciativa de Colombia en titulación colectivaen la Costa del Pacífico puede considerarsenovedosa en América Latina y merece serobservada con interés. El enfoque fue incitadopor un nuevo movimiento étnico negro, quecombina las preocupaciones medio ambientalesy etnopolíticas. La región del Pacífico deColombia representa un área de biodiversidadúnica donde los intereses de territorialidad étnicay diversidad biológica se funden. Por lo tanto, yaha llamado la atención de institucionesfinancieras multilaterales. El Banco Mundialestá financiando un programa de manejo derecursos naturales en la región, que tienecomponentes para la titulación de tierrascolectivas de las comunidades negras y para latitulación y demarcación de resguardosindígenas. El BID, aunque no está ofreciendoapoyo directo para la titulación, ha estadofinanciando el programa de gobierno “PlanPacífico” de desarrollo sostenible para la regiónde la Costa del Pacífico. El programa del BID seocupa de manera general de la gobernabilidad,ordenamiento territorial y utilización sosteniblede los recursos naturales renovables.

El Proceso de Comunidades Negras (PCN), unaagrupación que comprende varias organizacio-nes negras y organizaciones comunitarias(palenques) divididas por territorios, ha dadoseguimiento al proceso. El PCN, en su intento deinfluir tanto en el desarrollo de política nacionalcomo internacional respecto a los derechos étni-cos de las poblaciones negras, ha dado un énfa-sis especial a los temas territoriales, la tenenciade tierras y la planificación del uso sostenible delas tierras. Está desarrollando actualmente unproyecto piloto sobre estrategias comunitariaspara la titulación y organización territorial en elPacífico sur. Este proyecto fue inicialmente

auspiciado por donantes privados, pero se habuscado apoyo reciente para las estrategias dedesarrollo territorial de la Unión Europea.

El programa de titulación del Pacífico haconfrontado variedad de dificultades desde sucomienzo. Primero y más importante, ha sido unárea de creciente conflicto seguido por una altapresencia militar y de guerrillas. Como en granparte de Colombia, ha habido presencia detraficantes de drogas, quizás ligados a laintroducción de nuevas cosechas comercialesque incluye la palma africana. Hay problemaspotenciales entre comunidades indígenas ycomunidades negras. Además, puede haberdiferentes percepciones entre los pueblos y lascomunidades negras mismas sobre la titulaciónpreferida para sus tierras. Muchos miembros delas comunidades negras han obtenido títulosindividuales en el pasado y pueden caer bajo lapresión de vender la tierra a los nuevosinversionistas. Entre los que favorecen latitulación colectiva, ha habido desacuerdos sobrela mejor manera de llevar esto a cabo. Loslíderes negros con una conciencia política ymedio ambiental han insistido en que latitulación colectiva debe llevarse a cabo porcuencas para poder preservar la ecología de laregión y permitir el manejo colectivo de losmanglares. Sin embargo, la ley también permitela alternativa de titulación por pueblos. Unaevaluación de 1998 del programa criticó su faltade visión estratégica ante la ausencia de quéconflictos territoriales podrían surgir entre lascomunidades involucradas14.

El tema de demarcación y titulación de tierraspara las minorías negras ha surgido también enotros países, incluyendo a Ecuador y Panamá.En Ecuador, el nuevo enfoque se puede atribuira una iniciativa del Banco Mundial, que preparóen 1997 un proyecto de desarrollo paraindígenas y afroecuatorianos con un componente 14 William Villa y Enrique Sánchez, “Evaluación delos componentes titulación colectiva de tierras acomunidades negras e indígenas y comités regionalesdel programa manejo de recursos naturales”(consultoría realizada para el Banco Mundial),Ministerio del Medio Ambiente, Bogotá, Colombia,febrero de 1998 (sin publicar).

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de titulación de tierras para las comunidadesnegras. En Panamá, la preocupación porderechos sobre las tierras de las comunidadesnegras ha surgido dentro del contexto delproyecto de desarrollo del BID en Darién.

Todavía está por verse cuán lejos el movimientonegro por los derechos sobre las tierras y losrecursos se esparcirá en América Latina. Lainiciativa colombiana se limitó originalmente alas comunidades negras de la Costa del Pacífico,que se percibía tenían una relación única con losrecursos ambientalmente frágiles de esta región.Pero ha habido una tendencia creciente de otrosgrupos étnicos minoritarios a presentar susdemandas junto a los grupos indígenas,independientemente de que se pueda identificaro no su “relación única”. Un ejemplo es elAcuerdo Indígena de Guatemala donde lospueblos Garífunas de la Costa del Caribe hansido considerados junto a los pueblos indígenasde descendencia maya. Algunos paralelos sepueden encontrar en las regiones costeras delCaribe en Honduras y Nicaragua. Donde hahabido movimientos de toma de conciencianegra, se ha visto usualmente su problema comode discriminación y de exclusión social en lugarde buscar un estatus especial o separado entemas económicos y agrarios. A pesar de lastendencias de desplazamiento indígena a loscentros urbanos en algunos países, lascomunidades negras se encuentran en unaproporción mucho mayor en dichos centrosurbanos.

Impacto de programas generales detitulación sobre los pueblos indígenas

La titulación de tierras, como hemos visto, se haconvertido en tema importante en la era de re-formas postagrarias. En los últimos años, losgobiernos han comenzado programas importan-tes de titulación y registro de tierras de coberturanacional o regional, para sanear los derechossobre las tierras, resolver disputas y mejorar laseguridad de la tenencia. Notablemente en paísescon un sector agrícola importante, esto ha sidouna característica clave de los programas deajuste estructural orientados al mercado. ¿Cómo,

si en algo, dichos pro-gramas de titulación hanadaptado las formas indígenas de uso de tierras,manejo de recursos y prácticas culturales?

Los enfoques han variado considerablementedependiendo de, entre otras cosas, el tamaño y laproporción de la población indígena y de si losderechos de tierras comunales y de origen de lospueblos indígenas han sido hasta el momentoreconocidos y asegurados. En algunos casos, elprograma se enfoca sólo en la titulaciónindividual, aunque puede haber instrucciones deque no haya titulación en tierras indígenas. Estefue el caso, por ejemplo, de un programa detitulación de tierras en Colombia donde losresguardos indígenas fueron excluidos.

México y Perú son dos países donde losprogramas recientes de titulación han dadomayor énfasis al título individual. En México, elinstrumento de los programas oficiales detitulación ha sido el Programa para Certificar losDerechos de los Ejidos y los Títulos de ParcelasResidenciales (PROCEDE). Creado en 1992para implantar la nueva Ley Agraria, PROCEDEtiene el poder de emitir títulos a parcelasindividuales y parcelas residenciales, así comocertificar el uso de las tierras comunales. Elprograma es gratis y voluntario. Originalmente,cubría sólo los ejidos; PROCEDE se haextendido en 1996 a las comunidades indígenas.En sus primeros cinco años, el programaPROCEDE claramente tuvo un impactoimportante sobre los ejidos. A escala nacional,para diciembre de 1997, casi un 80% de losejidos estaban partic ipando oficialmente enPROCEDE, mientras un 59% había recibidocertificados y títulos residenciales. El impactosobre ejidos y comunidades predominantementeindígenas ha sido hasta ahora difícil de evaluar.Un estudio del Banco Mundial indica que losejidatarios indígenas son menos propensos aparticipar, particularmente en los estados delsur15. Se encuentra que los pueblos indígenasson menos propensos que los ejidatarios aescoger la opción dominio pleno, dando el

15 “Mexico Ejido Reforms: Avenues of AdjustmentFive Years Later”, Borrador, World Bank, septiembrede 1998.

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derecho de vender sus parcelas a los noejidatarios sin permiso de la asamblea del ejido.En los casos donde los pueblos indígenasoptaron por dominio pleno, la razón principalfue el deseo de que sus niños heredaran sustierras. Un estudio académico de Chiapasencuentra de igual manera que varios ejidosindígenas han ido a PROCEDE a sanear de unavez por todas los derechos individuales de cadaejidatario, aunque las reformas de ejidos no hantenido todavía los efectos deseados en términosde la promoción de la inversión privada16.

En general, no hay indicaciones de que los pro-gramas en México hayan sido adaptados a lasdemandas o necesidades de las comunidades yorganizaciones indígenas. Algunos han partici-pado en PROCEDE, aunque los fundamentos dePROCEDE han sido extensamente criticados porlas organizaciones indígenas. Se ha visto que alos ejidos se les ha dado el poder por ley de con-vertir su estatus en comunidades indígenas,aunque ninguno había legalmente cambiado suestructura a principios de 1999. Además, no sehan adoptado reglamentos concernientes a lastransacciones indígenas en sus tierras ejidales ycomunales. El estatus de las tierras indígenas, enlo relativo a temas de autonomía y derecho con-suetudinario indígena, se ha convertido en partede la agenda para las negociaciones políticasentre los pueblos indígenas y el Estado, según serefleja en los acuerdos de San Andrés de 1996.

En Perú, el gobierno ha comenzado un programaextenso de titulación de tierras mediante PETTdel Ministerio de Agricultura. Este es unprograma integral para establecer un mercadoflexible de tierras rurales mediante laregularización de todas las tenencias creadasbajo la reforma agraria. Aunque el programatambién comprende titulación colectiva de lastierras comunitarias campesinas y nativas, si lascomunidades concernientes así lo desean, elénfasis principal ha sido la titulación individualde tierras. Ya que el proyecto PETT ha recibido

16 Neil Harvey, “Rebellion in Chiapas: RuralReforms, Campesino Radicalism and the Limits toSalinismo”, Transformation of Rural Mexico, No. 3,1994.

un apoyo extenso del Banco mismo, se haexaminado en más detalle en el capítulosiguiente.

Participación indígena y negra enla demarcación y titulación de tierras

Una característica importante de la décadapasada ha sido la creciente capacidad de lospueblos indígenas para llevar a cabo sus propiosprogramas de demarcación y titulación. Con elrespaldo extenso del financiamiento internacio-nal y apoyo técnico de agencias extrajeras enEuropa y los Estados Unidos —gran partemediante ONG internacionales y grupos organi-zados para la demanda de derechos— las orga-nizaciones han desarrollado un peritaje técnicoconsiderable en mapeo, computarización,levantamientos geodésicos, topografía, paraapoyar su conocimiento obvio sobre el terreno ylos límites. Esta participación indígena ha tenidoun impacto más allá del proceso de titulaciónmismo, a menudo llevando a mayor participa-ción en los procesos políticos en las regioneslocales concernidas. Como resultado de estosesfuerzos, los pueblos indígenas y negros hanelaborado ya sus propuesta para desarrollo local.Dichas organizaciones también han redactadopropuestas para empresas indígenas locales,principalmente en las industrias de extracción.Otras han comenzado a negociar directamentecon compañías multinacionales, proponiendocriterios ambientales y sociales para la explota-ción de los recursos no renovables dentro de lasáreas demarcadas.

Un ejemplo de estos programas exitosos detitulación, realizados en colaboración conorganizaciones indígenas, puede verse en laregión de la Amazonía de Perú. Los programasoficiales de titulación habían virtualmentecesado a finales de la década de los 80 cuandocomenzó la rebelión armada y con la entrada detraficantes de drogas en la región. Losproblemas fueron particularmente severos en laAmazonía central peruana donde miles deindígenas de la población Asháninka fueronforzados a abandonar sus comunidades. Algunasde las iniciativas de titulación de tierras se

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estaban realizando con el apoyo de institucionesfinancieras multilaterales incluyendo al Banco,dentro del marco de proyectos de desarrollo agran escala. Varias ONG peruanas concapacidad técnica de titulación entraron en elárea, respaldados por las organizacionesinternacionales. Una de las iniciativas másexitosas fue la titulación de la región GranPajonal, realizada en coordinación con laorganización local Asháninka. Esto creó unmodelo ejemplar para la participación indígena,estableciendo un precedente técnico que fueseguido de inmediato por las áreas vecinas. Sinembargo, la mayor parte de las organizacionesextranjeras salieron del área según subieron losniveles de violencia.

Amenazados por la violencia y por los abusoscrecientes de otros ocupantes y la invasión delos colonos, las organizaciones indígenas busca-ron entonces fondos para un proyecto a granescala de demarcación y titulación en la regiónde Ucayali. Con la asistencia danesa, el proyectocomenzó bajo un contrato con el Ministerio deAgricultura en 1989 realizado esencialmente porlas organizaciones indígenas mismas. En 1995,el resultado fue el otorgamiento o extensión detítulos a 162 comunidades nativas con 1,5 hectá-reas en áreas territoriales contiguas y benefi-ciando alrededor de 20.000 indígenas. Luego seformaron siete reservas indígenas, algunas deellas para grupos que no han tenido contacto17,otras como “reservas comunales”18. Hay cuatrode estas reservas que están actualmente endistintas etapas de reconocimiento. El área totalde tierras aseguradas por este proyecto es apro-ximadamente 4,4 millones de hectáreas. 17 Los llamados grupos “que no han tenido contacto”en realidad han tenido contactos esporádicos conelementos foráneos. Son grupos indígenas pequeñosque se han separado de otros grupos en algún punto,buscando refugio en áreas aisladas para evitarimpactos mortales de los esclavistas, las compañíasde extracción y las epidemias vírales.18 Las reservas comunales son un tipo especial deárea protegida establecida en la legislación peruana,que da a las comunidades vecinas derechosexclusivos de acceso para actividades de subsistenciay el derecho a controlar las reservas y mantener laintegridad impidiendo la entrada de colonos.

Las características clave de este proyecto deUcayali son su éxito en pacificar un área queantes era violenta y la movilización política de lapoblación indígena. Mediante el proceso detitulación de tierras de miles de indígenasAsháninka, éstos pasaron de un sistema detrabajo por deuda con patronos a restablecerseen comunidades nativas. Los candidatosindígenas de hecho ganaron las eleccioneslocales en 1995. Además, el desarrollodemocrático indígena en la región ha estimuladoun gran número de nuevas iniciativaseconómicas e inversiones19. Organizacionesindígenas han comenzado proyectos similares enla región de San Lorenzo e Iquitos, que cubre lamayor parte de las comunidades indígenas de losterrenos aluviales de la Amazonía baja de Perú.

En Ecuador, la Siona-Secoya, un pequeño grupoindígena que vive dentro de los límites de laReserva Natural de Cuyabeno en el norte de laAmazonía, ha demarcado sus territorios con laasistencia del fondo europeo. La reserva fueoriginalmente establecida en 1978 pero exten-dida en 1991, alegadamente por la pérdida deterritorio ante la invasión de tierras de los colo-nos en la frontera andina. La extensión duplicóel área de la reserva a unas 650.000 hectáreasque cubren áreas reclamadas por los gruposindígenas, así como por bloques de concesionespetroleras e intereses de la industria turística. Lareserva ahora incluye cinco grupos étnicos dife-rentes dentro de sus límites: los Secoya, losSiona y los Cofán como habitantes originales delárea y reubicó a los Shuar y los Quichua. Lascrecientes actividades de compañías petroleras yde turismo llevaron a los Siona-Secoya areclamar los derechos territoriales sobre la parteque coincidía con la reserva en 1991. Tuvieronéxito en demarcar y mapear unas 128.000 hectá-reas y en negociar con la agencia estatal forestal,INEFAN, la aceptación del territorio como unárea de manejo en conjunto. Un acuerdo de

19 Para un recuento más detallado del proceso detitulación de tierras en la región de Ucayali, véase:Pedro García Hierro, Soren Hvalko y Andrew Gray,Liberation through Land Rights in the PeruvianAmazon, IWGIA, Documento No. 90, Copenhage,Dinamarca, 1998.

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mayo de 1995, aunque no ha reconocido for-malmente los títulos, otorgó derechos de usoexclusivo sobre la mayor parte del área.

En este caso, la alianza entre las organizacionesindígenas y los grupos medio ambientalespermitió mayor control sobre las actividades delas compañías petroleras dentro de la reserva, asícomo facilitó una asociación con la industriaecoturística. Para 1998, los pueblos Quichuahabían también demarcado sus territorios en lareserva Cuyabeno, asistidos por los mismosdonantes europeos. La mayoría de la reserva hasido reclamada por los grupos indígenas y losplanes de realizar un manejo conjunto parece serun medio fructífero para prevenir mayorcolonización por parte de los colonos.

En Colombia, hemos visto que tanto las organi-zaciones de los pueblos indígenas como las delos pueblos negros jugaron un papel importanteen los programas recientes de titulación de tie-rras en la región del Pacífico. Esta presión fueinstrumental para lograr la legislación especialsobre derechos de las tierras de las minorías enel Pacífico que ya discutimos en el capítulo ante-rior. Fue una organización comunitaria negra,ACIA que persuadió al gobierno a establecer unárea de gestión especial. Y el PCN continuó de-sarrollando estrategias para titulación colectiva yorganización y manejo territorial para las comu-nidades negras en el Pacífico.

En Panamá, las organizaciones indígenas hancomenzado varias iniciativas para la titulaciónde sus tierras. En 1993, el Congreso GeneralEmbera, apoyado por una ONG nacional y fon-dos del Gobierno austríaco, inició la demarca-ción territorial de la comarca Embera. Elproyecto se comenzó en coordinación con laComisión de Fronteras Nacionales del Ministe-rio de Gobierno y Justicia y logró demarcar lamayoría del territorio. El congreso Embera yWounaan ha también trazado mapas de sus te-rritorios, indicando en la cartografía el uso cultu-ral que los pueblos indígenas hacen de sustierras. También, con un fondo austríaco, laAsociación Napguana realizó unas demarcacio-nes parciales de la comarca Kuna después de1993, intentando identificar la mayoría de las

áreas conflictivas donde hay presencia decolonos para evitar mayor colonización y defo-restación.

Acuerdos internacionales yterritorios indígenas binacionales

Finalmente, se debe hacer mención a losesfuerzos para consolidar los territoriosindígenas cuando van mas allá de los territoriosnacionales. Muchos grupos indígenas se hanencontrado en lados opuestos de dichasfronteras, como por ejemplo los Embera-Wounaan entre Colombia y Panamá, losYanomami entre Brasil y Venezuela, algunosgrupos mayas entre Guatemala y México y losAguaruna y Huambisa entre Ecuador y Perú. ElConvenio No. 169 de la OIT pide a losgobiernos que tomen las medidas adecuadas,inclusive utilizando acuerdos internacionales,para facilitar los contratos y la cooperación entrelos pueblos indígenas y tribales fuera defronteras.

La importancia de este tema se puede ilustrar enrecientes propuestas de Perú y Ecuador. Comoresultado de la reciente paz y acuerdosfronterizos entre estos dos países, se estáconsiderando un plan general para integración ydesarrollo de la frontera, con un apoyocomprometido por parte de institucionesfinancieras internacionales, entre ellas al Bancoy al Banco Mundial. Los representantes delgobierno del plan de desarrollo binacional parala región fronteriza han presentado también unasolicitud a la Unidad Europea, buscando fondossustanciales para el desarrollo de proyectos parala región.

Puesto que la frontera en disputa está en el cen-tro de los pueblos indígenas Achuar, Aguaruna,Huambisa y Shuar, las organizaciones indígenasecuatorianas y peruanas han estado negociandosimultáneamente un “plan binacional de desa-rrollo sostenible integrado” para estos cuatrogrupos. Aunque la iniciativa está en una etapatemprana, puede representar una alternativa im-portante a las estrategias convencionales decontrol de fronteras para los colonos campesinos

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o el establecimiento de plantaciones industriales.Iniciativas similares han sido llevadas a cabo porlos Secoyas de Ecuador y Perú, quienes tambiénintentan establecer una reserva binacional indí-gena. Los Quichuas de Pastaza en Ecuadortambién han planificado desarrollar un programabinacional integrado de desarrollo, comercio ycooperación con sus contrapartes Quichua en el

lado de la frontera de Perú. La iniciativa esimportante pues cubre una zona que, aunquebajo control militar por décadas, podría sersujeta fácilmente a una colonización desmedidadespués del acuerdo fronterizo. Se debe prestaratención especial a desarrollar una estrategiaadecuada para la titulación de tierras en colabo-ración con las organizaciones indígenas.

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VI. APOYO A LOS PUEBLOS INDÍGENAS EN LAS INTERVENCIONESDE POLÍTICAS Y TITULACIÓN DE TIERRAS: RESEÑA COMPARATIVA

ENTRE EL BID Y OTROS ACTORES INTERNACIONALES

Este capítulo hace una revisión de la experienciaen titulación de tierras del Banco Interamericanode Desarrollo y de otros actores internacionales,analizando tanto los aspectos de políticas comolos operativos. Las interrogantes que se presen-tan tratan la consistencia de las políticas ydirectrices del Banco, así como de los métodospara implantar las mismas. El análisis que sepresenta en este capítulo resalta los aspectosoperativos pertinentes a Colombia, Ecuador,Panamá y Perú, los cuatro países que visitaronlos autores durante el trancurso de esta investi-gación. No obstante, en casos donde existe do-cumentación disponible, se hace referencia aotros países.

La política del BID sobretierras indígenas

El BID no cuenta con una política general sobreeste tema. La situación especial que enfrentanlos grupos indígenas recibe atención especial enla estrategia general sobre reducción de la po-breza, pero ésta no trata específicamente lasdimensiones agraria o de tenencia de la tierra(BID, 1997). La estrategia sobre reducción de lapobreza rural observa que históricamente lasmujeres y las comunidades indígenas no hantenido acceso equitativo a la tierra, el crédito, elcapital y a los servicios especiales (BID, 1998a).Sin embargo, el informe no trata las necesidadesde los pueblos indígenas de forma separada en laidentificación de enfoques y opciones estratégi-cas o actividades del Banco. La estrategia sobrereducción de la pobreza rural considera los pro-gramas de titulación y catastro como parte de unpaquete que, conjuntamente con intervencionescomo el establecimiento de bancos hipotecariosy esquemas de reforma asistidas por el mercado,asegura la entrada eficaz en el mercado.

La política operativa del BID sobre reasenta-miento involuntario contiene algunas considera-ciones específicas acerca de las comunidadesindígenas y sus tierras (BID, 1998b). Estedocumento se refiere mayormente a operacionesde inversión en infraestructura y obras públicasque pueden potencialmente tener un impactosobre las comunidades indígenas. Según estapolítica, el BID apoyará operaciones querequieran el reasentamiento de comunidadesindígenas u “otras minorías étnicas rurales debajos ingresos”, sólo si es posible asegurar quelos derechos consuetudinarios serán completa-mente reconocidos y adecuadamente compensa-dos. Las opciones de compensación incluyen elreasentamiento con tierras. El informe deantecedentes a esta política clarifica que, paraque el Banco apoye operaciones que requieran eldesplazamiento de comunidades indígenas,tendría que cerciorarse de que existen fuertesgarantías sobre sus derechos a la tierra y losrecursos (incluyendo títulos y demarcación detierras).

Una publicación que identifica el papel delBanco respecto a los pueblos indígenas y el de-sarrollo sostenible resalta el aspecto clave de latenencia comunal de la tierras y los recursosnaturales (Deruyttere, 1997). Será importanteasegurar que los sistemas indígenas de tenenciacomunal de tierras sean respetados y fortaleci-dos.

Temas operativos: enfoquesgenerales del Banco

La titulación y regularización de las tierrasindígenas han requerido atención en variosproyectos del Banco. Se han negociadoproyectos de titulación de tierras de coberturanacional o regional, que se espera tengan algún

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impacto sobre las comunidades indígenas.Ejemplos de este tipo de operación son losproyectos nacionales en Colombia y Perú y elproyecto regional de Veraguas en Panamá.También existen proyectos de infraestructuraque, aunque no están dirigidos a los pueblosindígenas, requieren la demarcación de lastierras indígenas para poder mitigar o prevenirefectos adversos potenciales. Un ejemplo de estetipo de operación son el componente dederechos indígenas sobre las tierras que formóparte de un préstamo a Brasil en 1985 parafinanciar una autopista principal en la Amazoníaoccidental. Otro ejemplo más reciente es elprograma de desarrollo sostenible de Darién enPanamá, cuya finalidad es financiar obrasrelacionadas con la carretera panamericana enesa zona. Un tercer tipo de proyecto son lasiniciativas de desarrollo regional, que estándirigidas en gran parte a las comunidadesindígenas o a otros grupos étnicos minoritarios yque pueden tener componentes de titulación detierras. Algunos ejemplos son el programa dedesarrollo sostenible de la Costa del Pacífico enColombia; o el proyecto de desarrollo sostenibleen la región Petén de Guatemala. Finalmente,hay préstamos más generales que, aunque noestán directamente relacionados con temasindígenas, pueden tener implicaciones por lamanera en que los programas de titulación yregistro de tierras se están realizando en lasáreas rurales de ocupación indígena. Un ejemploes el programa agrícola ecuatoriano, que cuentacon un componente de reformas a la legislaciónsobre tierras que afecta las tierras comunalesindígenas.

El enfoque que el BID ha dado a la problemáticade los pueblos indígenas en estos proyectos hasido variado. Parte del motivo de esto radica enque se ha prestado atención sistemática a lostemas indígenas durante la preparación de losproyectos, ya que la Unidad de PueblosIndígenas y Desarrollo Comunitario del Bancose creó en 1994. Las diferencias se ilustranmejor mediante un estudio comparativo dealgunos de estos proyectos.

Colombia

En Colombia se examinaron dos proyectosrelevantes para este análisis : un proyectonacional de titulación de tierras y otro dedesarrollo sostenible para la región de la Costadel Pacífico. El primero hacía amplia referenciaa los pueblos indígenas residentes en losresguardos. El segundo era de obvia importanciapara las comunidades indígenas y negras de lazona.

El programa de titulación de tierras y moderni-zación del registro de escrituras y catastro(Préstamo CO-0157) buscaba por lo general laconsolidación de un mercado abierto y transpa-rente en las zonas rurales y urbanas deColombia. Los dos primeros objetivos sontípicos de los proyectos de titulación de tierras.Se trata principalmente de la legalización de laposesión de la tierra mediante el registro oficialde las escrituras, y de la modernización de lossistemas de registro de escrituras y catastro. Eltercer objetivo de este proyecto era menos co-mún: requería la protección de “las áreasambientales frágiles y de los derechos colectivosde las minorías étnicas de los efectos potencialesde operaciones de titulación de tierras en lasáreas rurales”. Se ha percibido como un benefi-cio ambiental el que el programa “ayudará aproteger el ambiente del país y las tradicionesculturales nativas mediante la prohibición de latitulación de tierras en áreas ambientalmentefrágiles, en resguardos indígenas y en las comu-nidades negras colectivas”.

Evidentemente, la finalidad de este proyecto esmitigar el impacto potencialmente adverso de latitulación individual de tierras sobre los sistemasindígenas de tenencia . Con ese fin, se hanasignados fondos para llevar a cabo un programade georreferencia de los resguardos indígenas enlas municipalidades rurales afectadas por elproyecto. El proceso de adjudicación ha ejercidograndes presiones sobre los resguardos yreservas indígenas debido a la competencia queexiste entre los campesinos y los indígenas porlas mismas tierras. Estos conflictos hanfomentado la continuación de programas para lacreación de resguardos indígenas en tierras

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baldías y la legalización de los títulos yaadquiridas por las comunidades indígenas.

El proyecto no se pudo examinar a fondo enColombia porque todavía no había comenzadoadecuadamente al momento de la visita al país.Los oficiales del Banco en Washington, D.C. yBogotá indicaron que el proyecto estaba siendoevaluado por el nuevo gobierno electo colom-biano para relacionarlo más con el procesoemergente de paz. Sin embargo, el proyecto noparece responder a las preocupaciones expresa-das por las organizaciones indígenas y los ofi-ciales de la reforma de tierra en Colombia, prin-cipalmente por la falta de fondos para comprartierras adicionales para las comunidades indí-genas más necesitadas. Este es un tema de granimportancia en Colombia dada la importancia delas reformas de tierras asistidas por el mercadodentro de las leyes y políticas agrarias.

El programa de desarrollo sostenible en la Costadel Pacífico (CO-0059) sólo se relaciona indi-rectamente con el uso y manejo de la tierra. Sinembargo, es parte de un proyecto integral dedesarrollo regional en un área donde las princ i-pales iniciativas se están realizando para la titu-lación colectiva de las áreas tradicionales de lascomunidades afrocolombianas e indígenas. ElBanco Mundial ha financiado un programa parala titulación y demarcación de los resguardosindígenas de la región del Pacífico y se ha co-menzado un esfuerzo para la titulación de tierrascolectivas de las comunidades afrocolombianas.

El programa del BID tiene los objetivos genera-les de aliviar las condiciones de extrema pobrezaen la región costera del Pacífico colombiano,una zona de gran biodiversidad. Los objetivosespecíficos incluyen gobernabilidad y ordena-miento territorial, que cubren el fortalecimientode las organizaciones comunitarias, la provisiónde servicios básicos y actividades como la utili-zación sostenible de los recursos naturales. Paraasegurar que el programa sea susceptible a laspreocupaciones indígenas, su comité coordina-dor deberá incluir representantes de la poblaciónindígena y de los residentes afrocolombianos.

El programa se ha diseñando dentro del marcodel “Plan Pacífico” del Gobierno colombianopropuesto en 1992. Otras iniciativas del planincluyen el programa de manejo de recursosnaturales del Banco Mundial, que contienecomponentes específicos para la titulación detierras, y el proyecto BioPacífico financiado porel Global Environment Facility y el Gobiernosuizo, cuyo fin es estudiar y conservar labiodiversidad de la región.

Panamá

El programa del BID para Panamá concede unaalta prioridad al desarrollo indígena y laprotección de las tierras indígenas. Según laestrategia del Banco para Panamá, uno de losprincipales retos para ese pa ís es el rezago socialen que se encuentran los grupos indígenas. Entrelos problemas que les afectan se cuenta laausencia de reglamentos para ejecutar lalegislación que garantiza el acceso a tierras bajola modalidad de comarca y de políticas paraasegurar el cumplimiento de dicha legislación.El apoyo del Banco para un desarrollo localparticipativo debe prestar atención especial a lasnecesidades de los grupos étnicos respecto alacceso a los servicios sociales, las actividadesproductivas y el manejo de la tierra. El Bancoapoyará la resolución de disputas ambientales,particularmente en el caso de los gruposindígenas. Además, el apoyo del Banco a unmarco legal e institucional adecuado para elsector minero tomará en consideración losderechos de los grupos indígenas afectados porlas concesiones.

Tres proyectos del Banco en Panamá seclasif icaron como pertinentes para el estudio: unproyecto para el desarrollo sostenible de Darién,un proyecto de titulación de tierras en laprovincia de Veraguas y un proyecto de apoyo alsector minero.

El programa de desarrollo sostenible de Darién(PN-0116) es obviamente de gran importanciapara los pueblos Embera, Wounaan y Kuna,quienes han habitado tradicionalmente estaregión. La seguridad de la tenencia de la tierra

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para estos grupos se puede ver amenazada por laconstrucción de la carretera panamericana y lacolonización que ésta puede acarrear. El pro-yecto tiene varios alcances generales que inclu-yen: ordenamiento territorial ambientalmentesano; la reducción de la deforestación y de losconflictos por los recursos; la estabilización dela frontera agrícola; y el fortalecimiento de lacapacidad administrativa de las institucionespúblicas y locales incluyendo las de los pueblosindígenas.

El proyecto de Darién tiene un componente decatastro, demarcación y titulación de tierras. Enun período de seis años intenta lograr la titula-ción de 5.000 fincas (sólo unas 246 tienen títulosen etapa inicial, aunque se ha detectado unmercado informal activo de tierras). El proyectotambién incluye la demarcación física de lacomarca Mandungandí en la provincia dePanamá. El éxito de este proyecto depende de lapuesta en vigor de la Ley Darién, que estableceel marco para el ordenamiento territorial.Además, el proyecto contempla el estableci-miento de un sistema para coordinar los recla-mos de los distintos grupos que habitan la zona(indígenas, afrodarienitas y otros colonos) paraevitar los conflictos.

Durante la fase preparatoria del proyecto, seprestó gran atención a las preocupacionesindígenas. Se realizaron una serie de estudiospara identificar los patrones actuales del uso dela tierra y las exigencias de los grupos indígenas,así como en las áreas en conflicto entre losindígenas y los colonos20. Se trató de un estudioriguroso de los arreglos legales y administrativosexistentes respecto a los derechos indígenas a latierra que contenía recomendaciones que setomaron en consideración en el diseño delproyecto. En especial, los informes señalaron elgran número de comunidades indígenas en laprovincia de Darién que residen fuera de lascomarcas actuales, cuyo uso de tierra no estaba

20 En particular: “Programa de desarrollo sosteniblede Darién: dinámica sociodemográfica y tenencia dela tierra”, POTLATCH consultores, Informe No. 1,mayo de 1998, (informe sin publicar).

regulado. Por consiguientes, las tierras hanestado bajo constante presión por parte de loscolonos, notablemente en zonas aledañas a lacarretera panamericana. Los esfuerzos por lograrla demarcación y titulación de estas tierras,aunque continuos, no contaron con éxito por noexistir una figura jurídica adecuada para recono-cer las tierras colectivas fuera de las comarcas.Por ejemplo, las personas responsables de laejecución de las medidas de reforma agraria noestaban habilitados para extender títulos aextensiones de tierras de más de 200 hectáreas.Asimismo, se surgieron problemas debido a quevarias de las comunidades indígenas estabanubicadas dentro de los límites del ParqueNacional de Darién, creado en 1980 bajo lajurisdicción de la autoridad nacional ambiental(ahora, ANAM). Como en otras regiones dePanamá, parece haber un conflicto latente entrelas comunidades locales y las autoridadesambientales respecto a la utilización de losrecursos naturales en las áreas de conservación.

Perdura cierta ambigüedad sobre la responsabi-lidad del gobierno respecto a la titulación de lastierras indígenas. Aunque el proyecto ha sidopreparado cuidadosamente, el documento delproyecto no específica cómo se asegurará latenencia de las tierras indígenas ubicadas fuerade los límites de las comarcas. El proyectoconfía mucho en los métodos de concertacióncon la esperanza de que esto resolverá losconflictos a escala local.

El programa para la modernización de los servi-cios agrícolas (PN-0032) es un proyectotradicional que intenta mejorar la productividaddel sector agrícola mediante actividades como latitulación de la tierra. Uno de sus cuatro objeti-vos específicos es la expansión de la coberturade los títulos de tierra. El programa de titulaciónde tierras, que se realizará inicialmente en laprovincia de Veraguas, tiene componentes rela-cionados al levantamiento catastral rural, laactualización del catastro, la titulación de tierraspúblicas y el fortalecimiento institucional. Losobjetivos generales del subprograma de titula-ción de tierras son facilitar el acceso a la tecno-logía, aumentar el uso del crédito y alentar lainversión por medio de una mayor seguridad en

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la tenencia y el desarrollo de un mercado detierras transparente. Es interesante notar queaunque la preparación para este proyecto coinci-dió con la etapa final de las negociaciones de lacomarca Ngöbe-Buglé, no se hace referenciaalguna a las preocupaciones indígenas en eldocumento del proyecto. Una pequeña parte dela comarca Ngöbe-Buglé es parte de la provinciade Veraguas. Sin embargo, como en el caso deDarién, por lo menos cincuenta comunidadesindígenas están ubicadas fuera de los límitesexistentes de esta comarca. Además, existe unanecesidad urgente de demarcación física de loslímites de la comarca Ngöbe-Buglé para evitarconflictos futuros pues los precios de las tierrasprobablemente subirán dentro del contexto de unprograma eficaz de titulación de tierras. En unareunión con los consultores, los líderes de loscampesinos no indígenas de la región realzaronla importancia de dicha demarcación. Por lotanto, el diseño del proyecto de Veraguas sepuede considerar como una “oportunidad per-dida” para el Banco, si desea prestar atención alas preocupaciones indígenas en el marco deproyectos generales de titulación de tierras. Uncomponente para la demarcación de la comarcamisma y para atender las demandas de tierras degrupos indígenas fuera de la comarca habría sidouna importante contribución.

El programa de apoyo al sector minero (PN-0114) es un proyecto llevado a cabo por elMinisterio de Comercio e Industria, que intentamejorar el marco legal e institucional para pro-mover la inversión privada en este sector, enarmonía con los derechos e intereses de las co-munidades rurales y en especial las comunidadesindígenas. Esto es de interés potencial conside-rable para los pueblos indígenas en un paísdonde se están llevando a cabo una multitud deestudios sobre el potencial minero en zonasindígenas. El documento de proyecto indica quehasta un 70% de las concesiones potenciales seencuentran en comarcas indígenas. Como se havisto en los capítulos anteriores, la legislaciónpanameña que afecta a las comarcas indígenasestablece la participación indígena en los benefi-cios y el control de las actividades mineras. Elproyecto comenzó a mediados de 1998.

En general, el programa del BID para Panamápresta mucha atención a las preocupacionesindígenas. Existe un fuerte enfoque sobre eltema y las organizaciones indígenas han sidoconsultadas tanto a escala local como nacional.El enfoque va más allá de la simple mitigaciónde impactos adversos y atiende los derechos delos pueblos indígenas en los temas estratégica-mente importantes como el de minería. Sinembargo, un prerrequisito para la proteccióneficaz de los derechos indígenas sobre lastierras, tanto en los programas de titulación detierras como en los de desarrollo sostenible, sonlas reformas legales y administrativas quepermitan a todos los pueblos indígenas obtenertítulos colectivos para sus tierras. Mientras sesigan tratando estos temas sólo en el ámbitoprovincial o local, seguirán existiendo proble-mas. La estructura de comarca ha probado sereficaz para conservar la cultura y la integridadde las comunidades indígenas y ofrecer una baseeconómica sobre la cual construir iniciativas dedesarrollo. El apoyo a la demarcación de lascomarcas existentes contribuiría a expandir estaintegridad cultural. Pero se requiere, a la vez,una planificación estratégica en consulta con lasorganizaciones indígenas para encontrar losmecanismos adecuados y así atender las deman-das generales indígenas a tierras. Éste será unaspecto de gobernabilidad y desarrollo local enPanamá y podría ser útilmente atendido por elBanco desde esta perspectiva.

Además, el BID podría canalizar su apoyodirecto a las organizaciones indígenas en aspec-tos técnicos de mapas y titulación de tierras.Como se ha indicado, algunas comunidades yahan comenzado la demarcación de sus tierraspara poder fundamentar las demandas adiciona-les ante la invasión de los colonos. Este apoyotécnico puede ser un aspecto importante en lasetapas iniciales del proyecto de Darién. Estasería la demostración más firme posible delcompromiso del Banco a incluir la participaciónindígena en las dimensiones tanto técnicas comode gobernabilidad en el desarrollo sostenible deDarién.

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Perú

La mayoría de las estrategias de país del BID nohan incorporado los temas indígenas de maneraespecífica. La estrategia de préstamos para Perúresalta la consolidación de las reformas econó-micas y la modernización del Estado, incluyendoreformas al sector agrícola. El objetivo principalde la estrategia para el sector agrícola es promo-ver las inversiones privadas y reducir los índicesde pobreza. El funcionamiento correcto de losmercados de factores y la promoción del desa-rrollo tecnológico rural se consideran elementosclave para obtener aumentos en la productividady la competencia. Sólo los proyectos pequeñoshan sido dirigidos a los pueblos indígenas o a lostemas indígenas; sin embargo, ninguno de ellosha estado relacionados específicamente con losderechos indígenas sobre la tierra o la titulación.

No obstante, el proyecto de titulación y registrode tierras PE-0037, originalmente aprobado afinales de 1995, tiene implicaciones importantespara las comunidades campesinas y nativas. Suobjetivo principal es apoyar el establecimientode un mercado de tierras flexible y transparentemediante la regulación decisiva de la propiedadde todas las fincas creadas durante el período dereforma agraria . Asimismo, el proyecto abarca lamodernización del catastro rural y el estableci-miento de un sólo sistema automatizado pararegistrar la propiedad rural. Aunque el proyectose diseñó originalmente con cobertura nacional,sus actividades más recientes se concentraron enla zona costera del Pacífico donde predomina laagricultura comercial.

El proyecto propone lograr la regularización dela tenencia de la tierra mediante la titulación yregularización de la propiedad privada, e lcatastro, la creación de registros públicos, y elmanejo y monitoreo de los recursos naturalesrenovables. El subcomponente de titulación detierras tiene como fin financiar las actividadesdel PETT, para concluir el otorgamiento deáreas sujetas a la reforma agraria que están enmanos del Estado, así como la titulación de áreasque han sido otorgadas pero no transferidas a susdueños. El subcomponente fue diseñado paraaclarar la tenencia de unas 300.000 propiedades,

mayormente localizadas en los Andes y en laselva. El subcomponente de regularización sediseñó para abarcar otras 300.000 propiedadesadicionales, y legalizar la tenencia de tierras queya estaban en manos del sector privado. Elsubcomponente de catastro comprende laactualización de las áreas donde se llevó a cabola reforma agraria como condición necesariapara inscribir la propiedad en el registro debienes raíces y también establecer un sistemamoderno para formar y mantener el catastrorural. La meta original fue el levantamiento de1,1 millones de propiedades.

El trasfondo del proyecto y su filosofía básicaestán claramente establecidos en el documentode base. El mismo indica que la posesión detierras fue socavada por los procesos de reformaagraria que comenzaron en 1969, los cualesotorgaron unos 9 millones de hectáreas a438.000 familias, pero emitieron únicamente66.000 títulos de propiedad sobre 5,1 millonesde hectáreas. Además, la mayoría de esas tierrasno ha sido registradas. El documento consideraque la fragmentación de la propiedad es unproblema, dado que se estima que unas 400.000familias que habitaban tierras comunales handividido sus posesiones.

Según se ha indicado, el Banco jugó un papelactivo en la promoción de la nueva legislaciónde tierras en la década de los años noventa quefacilita la privatización de la tierra. El diálogoentre el Banco y el gobierno se ha enfocado en“eliminar las limitaciones y restricciones quequedan sobre los mercados de agua y tierra, quesurgen de la legislación que se aplicó durante lareforma agraria. Se acordó con el gobierno quela presentación de legislación sobre agua y tierraen el congreso sería una condición anterior a losproyectos de procesamiento de inversiones parala titulación e irrigación de tierras.”

Un objetivo clave del proyecto era la reducciónde la pobreza rural. Se realizaron análisis deregresión para calcular el impacto posible de latitulación de tierras sobre el tamaño de la finca ylos ingresos rurales. Según los resultados deestos estudios, la liberalización del mercado detierras acompañada por la titulación de tierras

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“aumentaría significativamente el tamaño pro-medio de la finca familiar”, y la concentraciónde la propiedad sería un proceso gradual y alargo plazo. Según la simulación que se llevó acabo, el tamaño óptimo de las fincas era 20hectáreas en la costa y no más de 60 hectáreasen la selva21. El informe observa que la liberali-zación del mercado de tierras tendrá un “impactopositivo y significativo sobre los salarios agrí-colas en la costa, pero no en la selva”. Estasestimaciones indicaron que un programa exitosode titulación y registro de tierras llevaría a unaumento en los ingresos netos agrícolas de 35%en toda la nación, siendo este impacto de benefi-cio particular para el quintil más pobre de lapoblación.

No existe ninguna indicación de que se hayanllevado a cabo consultas con representantes delas organizaciones indígenas durante el diseñodel proyecto. En los Andes y en la costa, porrazones mencionadas anteriormente, sería difícilencontrar un contraparte adecuado para dichoejercicio. Las organizaciones campesinas ya nose identifican como indígenas y, durante la úl-tima década, han perdido mucha de su influen-cia. Sin embargo, en la selva donde a partir de laera de la reforma agraria se ha llevado a cabo unproceso importante de titulación de tierras indí-genas, hubiese sido posible realizar un procesode consultas. Al contrario, en lugar de llevar acabo estas consultas, se dispuso la realización deestudios por parte del Instituto de ReformaNacional (INRENA) para monitorear los im-pactos de los proyectos sobre los gruposvulnerables, especialmente las comunidadesindígenas.

A principios del proyecto se realizó una evalua-ción ambiental para estimar los impactos poten-ciales sobre las comunidades campesinas y nati-

21 Se debe observar el énfasis sobre las fincas enlugar de las formas indígenas de producción en laselva. La documentación del proyecto no contienenada que haga pensar que esto se tomó enconsideración.

vas22. Respecto a la comunidad campesina, laevaluación llega a la conclusión que la titulaciónno conllevaría su eliminación aunque habría uncambio en su papel. Las actividades tradiciona-les como el trabajo en común todavía se podíandetectar, incluso en las comunidades donde casitodas las parcelas habían sido divididas. .Sinembargo, las comunidades ahora estaban asu-miendo nuevos papeles tales como la compra dematerial agrícola, el mercadeo de la cosecha ycomo garante de crédito. En el caso de lascomunidades nativas, el papel de los programasde titulación y registro debería ser el de conser-var la diversidad cultural y bajo ninguna cir-cunstancia inducir un proceso de división detierras. El estudio, sin embargo, indicó que lascomunidades nativas en algunas áreas ya noservían su propósito principal y existían casos depersonas de afuera de la comunidad que habíancontraído matrimonio con miembros de lasmismas para así poder obtener título a la tierra.El informe recomendó que se instalaranunidades de apoyo legal para aconsejar a lascomunidades sobre las implicaciones del pro-ceso de titulación y registro.

Con el fin de llevar a cabo una evaluación delproyecto para los efectos del presente estudio,se llevaron a cabo reuniones con los líderes na-cionales del PETT en Lima y con oficiales delPETT y del Ministerio de Agricultura en distin-tas partes de los Andes y la selva. Sin embargo,algunos temas fueron difíciles de determinar,incluyendo la distinción entre las actividadesfinanciadas por el Banco y otras actividades detitulación y registro. A continuación se presentanlos elementos principales de esta investigación ylos temas de mayor importancia planteados porlos interesados.

Lamentablemente, esta evaluación está minadapor la falta de estadísticas completas respecto ala titulación y registro de las comunidades

22 “Evaluación del impacto ambiental del proyecto detitulación y registro de tierras”, Ministerio deAgricultura y Ganadería y Banco Interamericano deDesarrollo, septiembre de 1995 (documento sinpublicar).

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campesinas y nativas. Un oficial ejecutivo delPETT indicó que algunas 310 comunidadescampesinas por año están recibiendo títulos yque quedan otras 1.772 por recibir sus títulos. Latitulación de 139 comunidades nativas estabapendiente, aunque 85% de ellas habían solici-tado la extensión de sus límites. Para noviembrede 1999 se había completado el saneamientofísico y legal de los derechos de propiedad de1.700.000 parcelas, de las cuales cerca de700.000 habían sido inscritas en registros públi-cos locales. Se anticipa que los títulos remanen-tes contemplados se emitirán durante la finaliza-ción del proyecto y la nueva fase programadapara el año 2000. Un 12% de estos títulos nopueden ser registrados por distintas razones,siendo un 2% a 4% de esta cifra por motivo deconflictos sin resolver.

La orientación y en los métodos de trabajo delprograma, que comenzó a implantarse princi-palmente en los departamentos de Piura yTumbes mediante contratos con empresas deservicios , fueron modificados. El programaahora opera mediante sus equipos regionales quetrabajan en colaboración estrecha con el Minis-terio de Agricultura. La zona principal de activi-dad se encuentra actualmente en las regionescosteras, de mayor impulso comercial, donde lademanda por títulos individuales es más fuerte.

El programa PETT se ha dedicado princi-palmente a la titulación individual. Sin embargo,hay disposiciones para la titulación de comuni-dades campesinas y nativas. Durante los prime-ros tres meses de 1999, por ejemplo, 84 comuni-dades campesinas y 23 comunidades nativasrecibieron títulos y se espera que se otorguentítulos adicionales para 575 comunidadescampesinas y 106 comunidades nativas duranteel año 2000. Durante la investigación que sellevó a cabo para este informe se detectaronpercepciones muy distintas concerniente alenfoque básico del proyecto. Tanto en Cuzcocomo en Satipo, por ejemplo, los representantesde la Oficina de Defensor del Ciudadanocriticaron intensamente la actitud de los oficialesdel PETT en ese respecto y su falta de sensibili-dad respecto a las culturas indígenas y andinas.Sin embargo, entrevistas en la sierra andina

señalaron un cuadro más complejo. Los oficialesdel PETT en Cuzco y Puno hicieron una distin-ción entre áreas donde había una demanda fuertede titulación individual y otras donde había unatradición comunal firme. Los oficiales del PETTen estas áreas insistieron en que no intentabanpromover un sistema de tenencia de tierras sobreel otro. Pudieron citar ejemplos donde los títulosde tierras comunales habían sido emitidos(incluyendo una invitación a los consultores aparticipar en una ceremonia de titulación de estetipo en la región de Puno). Los oficiales delBanco han aclarado que, específ icamente en esteproyecto, no hay restricción en los tipos detierras que pueden recibir títulos y no sepromueve un sistema de tenencia de tierra sobreel otro.

A pesar de que los primeros informes de evalua-ción recomendaban la realización de programaseducativos o de adiestramiento para las comuni-dades que recibieron los títulos, no se encontróninguna evidencia de que éstos se hubieran lle -vado a cabo. Tampoco se detectó ningún tipo deservicios de seguimiento integrados. Los autoresestuvieron presentes visitaron una comunidad elmismo día que se le fue emitido un título detierras colectivas. Los líderes de la comunidadno parecían le preguntaron a estos consultorescuáles eran las implicaciones de los títulos yexpresaron preocupación de que sus antiguosdueños pudiesen reclamarlas. De hecho, lostítulos emitidos por el proyecto sirven de pruebade derechos absolutos sobre la propiedad. Unavez sean debidamente registrados sólo unaresolución contra el registro público puededeshacer el título registrado. Sin embargo, dadala incertidumbre sobre el tema a nivel local, esnecesario aumentar el componente de concienti-zación pública y de derechos del proyecto, in-cluyendo proporcionar adiestramiento a los re-presentantes de la comunidad.

Hay por lo tanto un sinnúmero de lecciones queaprender de la experiencia peruana respecto a laparticipación de los grupos indígenas y otrascomunidades. La privatización y división de lastierras comunales es un tema difícil que podríadebilitar y desarticular el tejido social. Puedehaber argumentos económicos persuasivos para

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legalizar la tenencia individual cuando las tierrascomunales ya han sido divididas en la prácticapor los mismos integrantes de la comunidad. Elpapel social de la comunidad puede tambiénestar evolucionando conforme a los cambioseconómicos y de políticas. Pero es absoluta-mente vital que dichos programas se discutandetalladamente con las organizaciones querepresentan a las comunidades indígenas y a lascampesinas a nivel nacional y local. Cuando seestén proponiendo proyectos de ley que podríancausar conflictos es sumamente importantecoordinarlos cuidadosamente con los actoressociales pertinentes. Debe haber mecanismosdentro del programa para la participación conti-nua de las organizaciones indígenas según seexige en el Convenio No. 169 de la OIT ratifi-cado por Perú. Debe haber también un segui-miento integrado para los componentes de titu-lación y registro.

Ecuador

El caso de Ecuador es muy similar al de Perú.Ambos son países andinos con una altapoblación indígena tanto en la sierra como en laselva, aunque , en el caso de Ecuador, la mayorparte está concentrada en la sierra andina. Unadiferencia clave entre los dos países es que lospueblos indígenas mediante las organizacionesque los representan son ahora actores políticosimportantes en todas partes del Ecuador. Comose había visto antes, esto ha tenido su impacto endistintos artículos de la nueva Constitución de1998. Esto también ha tenido sus implicacionesen la estrategia de país y el desarrollo deprogramas del Banco.

La estrategia de país más reciente del Banco(preparada bajo el gobierno previo) presta pocaatención específica a los pueblos indígenascomo grupo meta. Indica que se encuentranentre los grupos más pobres en Ecuador eidentifica la necesidad de un estudio sobre losproblemas de la población indígena para definirel alcance de sus problemas específicos en lasáreas políticas, económicas y sociales. El Bancorealizó un estudio comprensivo sobre pobreza ydesarrollo indígena en Ecuador en 1999

(Encalada et al., 1999). También, se ha dadoapoyo a las organizaciones indígenas a través dela facilidad de pequeños proyectos del Banco,aunque dicha asistencia no estuvo relacionadadirectamente a la titulación de tierras.

Entre los proyectos del Banco, los consultoresprestaron mayor atención al programa del sectoragrícola (EC-0048). Aprobado en 1994, esta-blece un apoyo amplio al sector agrícola con unénfasis importante en reformas legales y depolítica. Como prerrequisito para lograr un cre-cimiento agrícola e ingresos mayores por partede los productores de bajos ingresos habría que,según el proyecto, “sobreponerse a las distorsio-nes y limitaciones sobre los temas legales,institucionales y de política”. Por ende, una delas acciones del programa es liberalizar los mer-cados de agua y tierras mediante la modificacióndel marco legal; otra es la reducción de la inter-vención del Estado en el mercadeo y reestructu-rar las empresas agrícolas, liberando así losrecursos fiscales que van actualmente a losproductores de mediana y gran escala. Elproyecto también propone la reorganización delMinisterio de Agricultura, mediante la elimina-ción de los programas nacionales que intervie-nen en las actividades de producción y mercadeoy la promoción de las organizaciones del sectorprivado. El ministerio se organizará con base enciertos procesos esenciales, los cuales incluyenel establecimiento de políticas y la planificacióndel uso de tierras. El marco institucional para losrecursos naturales renovables será tambiénfortalecido, incluyendo el fortalecimiento delmanejo ambiental a nivel nacional y de sectores.

Los antecedentes del proyecto y el marcoanalítico del Banco para el diseño del programa,son bastante similares a los ya descritos para Perú. Se considera que la Ley Agraria de 1964empeoró la seguridad de tenencia de tierras yactuó como una barrera para la inversión y laconservación de recursos naturales renovables.La mayoría de las transacciones de las tierrasrequerían autorización previa del Estado. Lareforma estimuló el otorgamiento de tierras a lascomunidades y a las cooperativas, las cualesllegaron a tomar control de tres cuartas partes delas fincas mayores de 100 hectáreas, mientras la

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legislación prohibía la libre transferencia deestas tierras y limitaba el tamaño mínimo de lasposesiones que pudiesen resultar de un procesode subdivisión. Sin embargo, la mayoría de lasposesiones han sido subdivididas en un mercadoinformal de tierras ya que sus dueños no teníanacceso a crédito de las instituciones financieras yhabía poco incentivo para aumentar sus nivelesde inversión. Finalmente, el análisis ve latitulación de tierras por la entonces instituciónde reforma agraria (IERAC) como “aislante,ineficaz y burocrática”.

Por lo tanto, las acciones del programa hanincluido la puesta en vigor de la Ley deDesarrollo Agrícola de 1994 (ver capítulo legal),revocando la Ley de Reforma Agraria de 1964para promover los objetivos de política agrícolaorientada al mercado.

Sólo una pequeña parte del proyecto trata losaspectos de titulación de tierras per se, auncuando las reformas de ley y política tendránmayores implicaciones para la tenencia detierras. En las áreas forestales, el análisis delproyecto apunta hacia los efectos ambientales nosostenibles de la pasada Ley de Reforma Agrariay de su ejecución por IERAC. El requisito deIERAC de que la tierra tenía que ser cultivadacomo condición para otorgar el título requirió ,hasta cierta medida, que se destruyeran bosquesantes de otorgar los títulos. El proyecto ofreceapoyo a INEFAN para el diseño de un plan detitulación de tierras en coordinación con elnuevo INDA.

Además, un subprograma de cooperación téc-nica establece el apoyo al INDA, agencia res-ponsable de ejecutar la nueva Ley de DesarrolloAgrícola. El apoyo se realizará mediante, entreotros, el análisis de conflictos de tierras, la pre-paración de la estrategia para la titulación yregistro de tierras, preparación de un sistema deinformación sobre las tierras y la realización deun análisis regular del impacto de las políticasinstitucionales y de la ejecución de las dispos i-ciones legales actuales. Otras actividades inclu-yen los reglamentos que redefinen las funcionesdel INDA para enfocarse en el registro y titula-ción de las áreas rurales y disposiciones también

concernientes al trato de la propiedad comunita-ria.

El programa sectorial toma en consideración laspreocupaciones indígenas de diferentes maneras.Primero, se introduce cierta participaciónindígena en el programa de cooperación técnicadel INDA porque la población indígena y ruraldebe elegir sus representantes ante la Junta deDirectores del INDA. Segundo, una carta depolítica al presidente del Banco antes de la apro-bación del proyecto aclara que “el gobierno tienela intención de garantizar los derechos sobre lapropiedad y facilitar la operación sin restriccio-nes del mercado de tierras mientras asegura eluso sostenible de los recursos naturales renova-bles y protege los derechos sobre las tierras delas comunidades indígenas y campesinas”. Bajoel plan de operaciones para el componente deregistro y titulación de tierras del programa decooperación técnica, los servicios de consultoríadel INDA evaluarán el impacto de la nuevalegislación sobre las comunidades indígenas ycampesinas.

Es evidente que no es fácil realizar una evalua-ción de cómo este programa ecuatoriano afectala tenencia y titulación de las tierras indígenas.El programa no tiene componentes operativos detitulación de tierras dado que es una operaciónde un balance de pago de desembolso rápido.Además, ha sido diseñado y ejecutado en unperíodo de considerable turbulencia económica ypolítica en Ecuador. Las reformas de políticaagrícola fueron diseñadas en un período deimportante militancia indígena, que incluye el“levantamiento indígena” de 1992 mediante elcual se exigió más distribución de tierras. Laamplia oposición indígena aseguró la enmiendaa una versión anterior de la Ley de DesarrolloAgrícola de 1994 reconociendo así la posesiónancestral de las tierras por parte de las poblacio-nes indígena, afroecuatoriana y montubia.

Como resultado de este programa sectorial, seprodujeron varios informes de políticas(preparados principalmente por economistasagrícolas de los EE.UU.) y una breve publica-ción sobre los logros , la cual fue publicada porel Ministerio de Agricultura en 1998. Los infor-

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mes de consultorías hacen poca referencia a laspreocupaciones indígenas, salvo en la crítica delas disposiciones de la Ley de Comunas de 1937que se consideran restricciones anacrónicasdentro de las operaciones de la libertad del mer-cado de tierras. En febrero de 1998 se publicó unestudio técnico para un sistema de inventario yde titulación de tierras del INDA (SITT), perono hace referencia a cuestiones relacionadas conla tenencia de tierras indígena y comunal. Unamisión del Banco, realizada a principios de 1998en forma conjunta con el Banco Mundial y laFAO, reveló deficiencias graves continuas en labase de datos sobre la cual se establecería lapolítica de titulación. Ante la ausencia de uncenso agrario desde 1974, no existían estadísti-cas confiables respecto a las propiedades estata-les, comunales o indiv iduales.

El problema más serio detectado por estos con-sultores fue la debilidad de las institucionesestatales, incluyendo los recursos limitados delINDA para llevar a cabo programas sistemáticosde titulación de tierras. Según se observó ante-riormente, casi todos los programas de titulaciónde tierras en los que INDA ha partic ipado, hanrecibido los fondos mediante acuerdos con ONGnacionales e internacionales y más reciente-mente con el Banco Mundial en el caso del pro-yecto para el desarrollo de pueblos indígenas ynegros. Ha habido cierta colaboración entre elINDA y el INEFAN, pero las ambigüedadescontinúan existiendo respecto a las responsabili-dades de cada agencia estatal.

Algunos retos importantes surgirán ahora con lanueva constitución ecuatoriana, en particular encuanto a sus disposiciones sobre la inalienabili-dad de las tierras comunitarias o las de las cir-cunscripciones territoriales indígenas y afro-ecuatorianas. Existen otros retos inmensos parallevar a cabo la demarcación física de las vastasáreas territoriales de la selva, donde unprograma de desmonte es necesario para asegu-rar las tierras de las comunidades indígenas queya han recibido títulos. Por último, hay proble-mas de superposición entre las tierras indígenasy las áreas protegidas bajo el patrimonio deINEFAN.

¿Qué elementos adicionales se podrían haberincorporado en un proyecto de esta naturaleza yafuera para reforzar la participación indígena opara hacerlo más sensible a las preocupacionesindígenas? Primero, hubiese sido útil incorporarmás estudios de base respecto a la funciónsocial, política y económica de las comunas. Laspremisas del Banco para los análisis a estosefectos han sido una actitud mayormentenegativa hacia la legislación sobre las comunas,viéndolas solamente en términos de restriccionessobre las operaciones del mercado de tierras. Sinembargo, esta posición no ha sido aparentementebasada en un análisis empírico o estudio decampo. Como queda claro en la documentacióndel Banco, se tiene poco conocimiento sobrecómo ocurren las transacciones de tierra en lascomunidades de la sierra, cómo se distribuye latierra para el apacentamiento comunal, cuál es lademanda activa de titulación de tierras y quéargumentos económicos (como por ejemploimpuestos) se pueden presentar contra unprograma de titulación. Un estudio de línea debase de este tipo, realizado con la participaciónde las comunidades indígenas, podría haberayudado a inspirar más confianza en loscampesinos y en los indígenas respecto alprograma. También, habría puesto al Banco enuna posición más sólida para apoyar el procesode ordenamiento territorial que debería serejecutado ahora conforme a la Constitución de1998.

En la Amazonía, donde el programa sectorial dagran énfasis a las preocupaciones ambientales yal papel de la agencia estatal INEFAN, podríahaber habido un mayor énfasis en el área deconflicto actual o potencial entre los pueblosindígenas y las agencias estatales, así como losmecanismos para mejorar la colaboración entreellos. Ecuador ha experimentado conflictos muyfuertes entre los pueblos indígenas y las compa-ñías petroleras, conflictos que podrían empeoraren los próximos años si no se establece un marconormativo adecuado. Aunque las comunidadesindígenas negocien en algunos casos con lascompañías multinacionales directamente, éstasesperan también algún tipo de liderazgo porparte de las agencias del Estado para determinarlos parámetros de dichas negociaciones. Como

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se indicó anteriormente, estos problemas puedenser más serios en las áreas que han sido ocupa-das tradicionalmente por los pueblos indígenaspero están sin embargo reconocidas bajo leycomo patrimonio estatal. Un subprograma queatendiese estas preocupaciones y que se hubieserealizado con la participación de organizacionesindígenas podría haber fortalecido el compo-nente ambiental del programa sectorial.

Proyectos de titulación de tierrasde otras agencias internacionales:

Evaluación comparativa

En sus términos de referencia, se les pidió a losconsultores identificar los proyectos de titu-lación de tierras apoyados por otras agenciasinternacionales, según fueran pertinentes a latenencia indígena. Se hizo mención especial delBanco Mundial al igual que otras agencias mul-tilaterales y bilaterales, incluyendo el Programade Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD) yla USAID. Había tiempo limitado para estatarea. Se llevaron a cabo reuniones con laUSAID y el Banco Mundial en Washington,D.C. En los cuatro países visitados, se hicierontodos los esfuerzos para identificar los proyectosde titulación de tierras apoyados por agenciasinternacionales y para reunirse con oficiales delas agencias en cuestión. Los siguientes comen-tarios se refieren principa lmente al enfoque delBanco Mundial como la agencia internacionalque parece tener la participación más activa eneste campo.

El Banco Mundial ha dado considerable apoyo ala titulación de tierras indígenas en AméricaLatina. En la década de los 80, financió una seriede los llamados “proyectos especiales para ame-rindios” en las tierras bajas de Sur América,muchos de ellos con la intención de mitigarimpactos adversos potenciales de proyectos dedesarrollo a gran escala mediante componentesde demarcación y titulación de tierras indígenas.Se hizo una reseña de su experiencia publicadaen 1991 presentando trece proyectos e inten-tando aprender lecciones para el futuro (Wali yDavis, 1991). Llegó a la conclusión de que losprimeros proyectos de demarcación y regulari-

zación habían sido instrumentales en proteger alos pueblos indígenas cazadores-recolectores enlas tierras bajas. A la vez, la regularización delas tierras por sí sola no sería suficiente paraasegurar la posesión de tierras de los pueblosindígenas. Los proyectos más recientes delBanco Mundial se han ligado a la promoción dedesarrollo sostenible, incorporando el conoc i-miento de los pueblos indígenas del manejo delos recursos naturales y la conservaciónambiental.

Durante la década de los 90, la preocupación delBanco Mundial respecto a los pueblos indígenasen América Latina se ha ido extendiendo másallá de las tierras bajas tropicales, cubriendotambién ahora la población campesina indígenade México, América Central y los Andes. Ladirectiva operativa revisada sobre los pueblosindígenas, emitida en 1991, incluyó un grupomayor de poblaciones de las que había hasta elmomento. Una característica importante de estanueva directiva es que en los proyectos de inver-sión que afecten a los pueblos indígenas, elprestatario debería preparar un plan de desarro-llo para los pueblos indígenas que seaconsecuente con la política del Banco Mundial.Se esperaba que cualquier proyecto que afectasea los pueblos indígenas incluyera componentes odisposiciones que incorporaran dicho plan. Lanueva política ahora requeriría que se consultasecon las organizaciones indígenas siempre que unproyecto de titulación de tierras de coberturanacional se comenzara en un país con una po-blación indígena significativa.

La ejecución práctica de esta política se veclaramente en el Proyecto de Administración deTierras en Guatemala del Banco Mundial,aprobado a finales de 1998 luego de varios añosde preparación. El proyecto consiste de trescomponentes: catastros y regularización detierras, registro de tierras y una unidad demanejo de proyectos. El proyecto del BancoMundial es parte de un programa nacional deadministración de tierras de más largo plazo, e lcual es financiado por una serie de donantesinternacionales como parte de su apoyo a losprocesos de paz de Guatemala . Los objetivosmás amplios son aumentar la seguridad de

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tierras en Guatemala y fortalecer el marco legale institucional para el registro de tierras y elservicio de catastro a nivel nacional. El apoyodel Banco Mundial es esencialmente para unafase piloto de este programa en el departamentotropical del Petén, donde aproximadamente lamitad de la población es indígena.

En el diseño original de este proyecto, el BancoMundial realizó una serie de consultas con la sorganizaciones indígenas a nivel nacional.Consecuente con su directiva operativa, intentóformular una estrategia multisectorial dedesarrollo para pueblos indígena. Las consultastambién se realizaron con el consejo de ancianosy los líderes maya en conjunto con la FundaciónNacional para la Paz (FONAPAZ) del gobierno.De esta forma, los pueblos indígenas fueroncapaces de formular sus propias preferenciasrespecto al área donde la fase piloto delprograma debía comenzar y de participar en lasnegociaciones. Además, el Banco Mundialintentó diseñar y negociar el proyecto partiendode los acuerdos entre los sectores del proceso depaz guatemalteco, en particular los acuerdos delos pueblos indígenas y socioeconómico.

Se realizó una evaluación social en Petén paratratar de comprender las aspiraciones indígenasrespecto a la titulación de tierras23. Se encontróque la mayoría del grupo maya predominante,los indios Q’eqchi, preferían títulos individuales,a diferencia de los maya Itza que preferían arre-glos comunales. Se encontró, sin embargo, quelas opciones legales existentes de los Q’eqchi yde los Itza estaban en conflicto con las creenciastradicionales sobre tenencia de tierras. Por lotanto, entre las recomendaciones estaba el esta-blecimiento en cada municipalidad de una ofi-cina legal bilingüe para asistir ala poblaciónlocal con sus demandas de tierras. Las mismasdebían tener abogados Q’eqchi en el sur delPetén para ayudar a adjudicar las demandas detierras de manera consistente con la ley de uso

23 Datos tomados del documento de evaluación delProyecto de Administración de Tierras de Guatemala,Informe No. 18550-GU, Banco Mundial, 10 denoviembre de 1998.

maya y los acuerdos de paz. La evaluación tam-bién demostró la necesidad de acelerar lasreformas legales para que se pudieran imple-mentar los compromisos de los acuerdos de pazrelativos a la ley de uso maya y al acceso equi-tativo a las tierras. Se sugirió que la existenciade más opciones legales respecto a la posesiónde tierras podría reducir la presión por los títulosprivados. Las recomendaciones fueron incorpo-radas en el documento del proyecto.

Un ejemplo de un enfoque con una meta másdeliberada es el proyecto del Banco Mundialpara el desarrollo de los pueblos indígenas yafroecuatorianos, el cual fue aprobado a finalesde 1997. El fundamento básico de este proyecto,considerado por el Banco Mundial como elprimero de su tipo, es trabajar a partir de lascualidades positivas de las culturas y sociedadesindígenas, “incluyendo un sentido de identidadétnica, apego a las tierras ancestrales y lacapacidad de movilizar mano de obra, capital yotros recursos para promover el empleo y elcrecimiento local”. Uno de sus componentes esel apoyo a la regularización de los derechos deaguas y tierras, comprendiendo: titulación yregularización de los derechos de tenencia detierras en áreas productivas, forestales yprotegidas seleccionadas; compra de tierrasfinanciadas por el Fondo Internacional para elDesarrollo Agrícola (FIDA) y el Gobierno deEcuador; diagnosis y elaboración de un plan deacción para los sistemas de irrigación que sonpropiedad de las comunidades; y el apoyo a unprograma de reforma legal específico.

El proyecto se preparó en colaboración con elConsejo Nacional de Planificación y Desarrollode los Pueblos Indígenas y Negros(CONPLADEIN), una organización que incluyerepresentantes de las organizaciones indígenasprincipales y dirigido por una persona indígenacon rango ministerial. Se realizaron diversosestudios de antecedentes en una serie de temasque incluían la situación de tenencia de tierras.Este análisis se refleja en el documento de eva-

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luación del proyecto24, el cual indica que lasorganizaciones indígenas continúan en suesfuerzo por llevar adelante su agenda referentea los derechos sobre tierras en el contexto decambio gradual hacia mecanismos con base en elmercado para la distribución de los recursos delas tierras y una función más estrechamentedefinida de la intervención del Estado. Los ele-mentos de la agenda de derechos indígenas sobrelas tierras constan, entre otros, de: una fuertepresión para resolver los conflictos de tierras desegunda generación causados por los primerosesfuerzos de reforma agraria; una alta demandapor la titulación y demarcación de los territoriosindígenas para asegurar sus derechos de propie-dad, además de un interés específico de evitar laprivatización de las tierras comunales; y losreclamos indígenas a la propiedad en las áreasprotegidas o la delegación del manejo de estasáreas a los miembros de su comunidad. El análi-sis indica la importancia del sistema tradicionalde propiedad de tierras. Ya sean de origen indí-gena o comunitario, éste opera bajo un conjuntodiferente de reglas para dar legit imidad y seguri-dad a las transferencias de tierras dentro de lacomunidad. Dado el alto costo de las tran-sacciones, se percibe que aquellos que poseenmenos cantidad de tierras reciben poco beneficiode la legalización de las transferencias de tierrasen el sistema formal.

Partiendo de este análisis, los diferentes tipos deregularización de tierras están preseleccionadospara recibir financiamiento del proyecto. Unosería las tierras reclamadas por los pueblos indí-genas y afroecuatorianos con derechos de pose-sión ancestral; otro sería la compra de tierras conel apoyo del FIDA; el tercero sería los derechosindígenas sobre las tierras forestales ya declara-das patrimonio estatal bajo la jurisdicción deINEFAN. La ejecución del proyecto requierealgunas reformas legales y administrativas,como por ejemplo para resolver la incertidumbresobre la responsabilidad de titulación en áreasforestales. Cuando los consultores visitaron elpaís, el proyecto estaba apenas comenzando con

24 Informe No. 17217-EC, Banco Mundial, 15 dediciembre de 1997.

sus actividades reguladoras. En primera instan-cia, parecía probable que se le daría el mayorénfasis a la titulación de tierras de la selvaecuatoriana.

En Colombia, el Programa de Manejo de Recur-sos Naturales del Banco Mundial (Préstamo3692-CO de 1994) tiene componentes para latitulación y demarcación de los resguardos indí-genas y las comunidades negras. La agenciatomó iniciativas rápidas después de la puesta envigor de la Ley No. 70 de 1993 que, por primeravez, permitía la titulación colectiva de tierrascomunitarias negras. El financiamiento delBanco Mundial financió, entre otras cosas: estu-dios para estimar el nivel de demanda de titula-ción colectiva; trabajo de campo con las comu-nidades para informarles sobre los procedi-mientos de titulación, apoyando su organizacióny una subsiguiente primera fase del proceso detitulación; realización de los mapas planimétri-cos de cada tierra comunitaria; y el procesa-miento por parte de INCORA de cada solicitudcomunitaria para titulación y registro de lastierras. Como se vio anteriormente, dicho apoyopermitió que se lograra un progreso rápido en latitulación colectiva de tierras afrocolombianas afinales de la década de los 90.

En México y Perú —los dos países donde hasido más polémico el impacto de las reformas detenencia recientes que abordan la seguridad detierras— la experiencia del Banco Mundial tienealguna similitud con la del BancoInteramericano de Desarrollo. Existen ciertastensiones predecibles entre los economistas queabogan por un mercado más libre sin restriccio-nes y los científicos sociales que buscan conso-lidar los regímenes de propiedad común comobase de fortalecimiento de las culturas indígenas.En su mayoría, estas tensiones se han manifes-tado a nivel del análisis de políticas más que alde los proyectos específicos. En México, unensayo sobre política agrícola publicado en 1990recomendaba la liberalización del ejido mediantela venta de las parcelas en forma interna y no a

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personas que no pertenezcan a la comunidad25.Un análisis más reciente de las reformas en losejidos 26 (en borrador al momento de la redacciónde este estudio) contiene una evaluación muypositiva de las reformas de liberalización detenencias de tierra.

A la vez, un reciente proyecto forestalcomunitario diseñado por el Banco Mundial enMéxico ha indicado la importancia de lapropiedad común indígena como la base de undesarrollo sostenible en Oaxaca27. Los objetivosespecíficos del proyecto son mejorar el manejo yconservación de los recursos naturales por partede los dueños comunitarios y de los ejidos de losrecursos forestales y aumentar la gama deopciones para generar ingresos de dichosrecursos. Aunque el proyecto no se enfocaespecíficamente en la titulación de tierras, laresolución de los conflictos con respecto a latenencia indígena de tierras y la demarcación delos límites físicos es un elemento clave para eléxito. La evaluación del proyecto encontró quemás de la mitad de las comunidades para lascuales existen datos tienen algún tipo deconflicto, mientras que el 8% no tiene ladocumentación clara sobre los derechos a sustierras. El proyecto comprende actividades decapacitación para ayudar a los ejidos y a lascomunidades forestales a resolver conflictos,informándoles sobre el proceso de adjudicacióny regularización legal cuando existe algúnconflicto.

En Perú, el Banco Mundial ha ya identificado alos miembros de las comunidades campesinas dela sierra como pueblos indígenas. La evaluacióndel personal del proyecto de Manejo de Recur-

25 John R. Heath. “Enhancing the Contribution ofLand Reform to Mexican Agricultural Development”,Agricultural Policy Working Paper No. 285, febrerode 1990.26 “Mexico Ejido Reform: Avenues to Adjustment–Five Years Later” (Borrador, septiembre de 1998).27 Información tomada de un informe de evaluacióndel personal para el Proyecto Forestal Comunitario deMéxico, Informe No. 16134-ME, 21 de enero de1997.

sos Naturales de la Sierra, aprobado en 1997,indica que todos los beneficiarios del proyectopueden ser clasificados como pueblos indígenasde los Andes28. Desde entonces, el BancoMundial ha realizado un estudio de estrategia deprogramas para el desarrollo de los pueblosindígenas en Perú, el cual aborda extensamentelas preocupaciones de titulación y tenencia detierras, siendo crítico de cualquier política quepudiera socavar el régimen actual de tenencia delas comunidades campesinas y nativas. El estu-dio aboga por una nueva estrategia para el desa-rrollo de los pueblos indígenas, partiendo delfortalecimiento de la actual estructura comunita-ria tanto en la sierra como en la selva. El estudiohace referencia a la preocupación de que la titu-lación individual de las tierras comunitariaspueda llevar a una pérdida masiva de tierrasindígenas y observa que cualquier cambio en laley que pretenda debilitar las comunidades indí-genas se verá enfrentado con una oposiciónemocional29. Al mismo tiempo, una estrategia dedesarrollo agrícola preparada para el BancoMundial por consultores peruanos sostiene quelas reformas continuas orientadas al mercadoayudarán a mejorar la producción agrícola y losingresos. El estudio identifica las tierras de lascomunidades campesinas como una fuente deineficacia agrícola e insiste en la intensificacióndel proceso de titulación para facilitar la divisiónde las tierras comunales en parcelas individualesy transferibles30. Esto ilustra las percepcionestan diversas que existen dentro de dicha organi-zación respecto a los enfoques de política paratierras comunales.

Las actividades y enfoques de las otras agenciasde financiamiento pueden ser revisadas breve-mente.

28 Informe de evaluación del personal del BancoMundial para el Proyecto de Manejo de RecursosNaturales de la Sierra y Alivio de la Pobreza, InformeNo. 15710-PE, 12 de diciembre de 1996.29 “Perú: Indigenous People’s Development”(Borrador, Banco Mundial, 20 de noviembre de1998).30 “Perú: Agriculture Development Strategy”(Borrador de cubierta verde, 5 de marzo de 1998).

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En América Latina, los países miembros delTratado de Cooperación Amazónica (TCA)jugaron un papel importante en un momentodado. En 1991, el TCA decidió prestar atenciónparticular a la cuestión de las “áreas y tierrasindígenas”. A esos efectos, se estableció unsecretariado temporal, primero en Quito y luegoen Lima, con apoyo financiero de la UniónEuropea. Entre 1993 y 1995 se llevó a cabo ungran programa regional para la consolidación delos territorios indígenas. El objetivo general eraapoyar a las comunidades indígenas de la regiónamazónica en la legalización y demarcación desus territorios y crear las condiciones adecuadaspara un manejo y conservación comunitariosostenibles de sus recursos naturales. Seseleccionó a Bolivia, Ecuador y Perú como lostres países donde se realizaría una experienciapiloto para modelos estratégicos futuros. Loscomponentes específicos del proyecto pilotoeran:

• estudios socioeconómicos y legales paraanteceder el proceso de legalización ydemarcación, así como también estudiosbiofísicos y antropológicos para eldesarrollo de planes de manejo;

• la demarcación de los territorios;• la organización de medidas de protección

que permitan a las comunidades indígenasreprimir la depredación de recursosnaturales en sus territorios; y

• la elaboración de planes de manejo 31.

El proyecto del TCA se ejecutó en estrechacoordinación con las organizaciones indígenasregionales y nacionales. Nunca tuvo éxito enrealizar la demarcación territorial y lalegalización que se habían contemplado. Sinembargo, el proyecto dio lugar a experienciasimportantes, entre las que se incluyeronseminarios de formación, el trazado de mapas derecursos y la elaboración de mapas especiales.Se puede argumentar que el resultado más

31 Tierras y áreas indígenas en la Amazonía: Unaexperiencia regional participativa, Secretaría ProTempore, Tratado de Cooperación Técnica (SPA-TCA No. 54), Lima, Perú, febrero de 1997.

importante del programa fue familiarizar a losadministradores nacionales sobre la complejidaddel tema de la territorialidad indígena ydemostrar el valor de la cooperación entreequipos técnicos del gobierno y de lasorganizaciones indígenas. A la experienciapiloto inicial no se le ha dado seguimiento hastaahora ni por el TCA ni por la Unión Europea.

El FIDA reconoce que el “tema más importantey urgente que confrontan los pueblos indígenasen América Latina es el acceso a y la posesiónde tierras”. Sin embargo, un estudio de mediadosde la década de los 90 descubrió que el FIDAhabía jugado un papel menor en la promoción delos derechos sobre las tierras y los territoriosindígenas32. El proyecto de desarrollo de lospueblos indígenas del Beni en Bolivia fue elprimer proyecto del FIDA en incluir uncomponente específico para la demarcación ytitulación de territorios comunales. Entre lasactividades del proyecto se incluían el mapeotopográfico, la planificación de perímetro,estudios de clasificación de suelo, catastro yotras medidas. Las intervenciones de la USAIDhan sido, en su mayoría , guiadas porpreocupaciones ambientales y han chocado enocasiones, como en el caso del Petén enGuatemala, con las demandas de tierras de lospueblos indígenas. USAID compartió con losautores del presente trabajo un primer borradorde un documento de política sobre tenencia detierras. Ese borrador reflejaba un enfoqueorientado al mercado. Los programas de laUnión Europea (que podría convertirse en unactor importante) no pudieron ser estudiados endetalle . Se sabe que existen algunos programaspertinentes, como por ejemplo, el componentede catastro y titulación de tierras indígenas en suproyecto de desarrollo del Chaco en Paraguay.

De los donantes bilaterales, merecen serseñalados los esfuerzos de DANIDA, ya que hael mayor contribuyente internacional a losprogramas del gobierno boliviano respecto a la 32 “Indigenous Peoples in Latin America and theCaribbean: IFAD Policy and Projects”, Brigit S.Helms, Roma, Italia, marzo de 1994.

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identificación y titulación de las tierrasreclamadas por los pueblos indígenas de lastierras bajas orientales. También, ha emprendidoimportantes iniciativas en Nicaragua medianteun innovador programa del sector de transporteque apoya a los proyectos de las comunidadesindígenas y negras en la región del Atlántico,ahora complementado por programas de manejodescentralizado de recursos del gobierno e

indígenas. DANIDA también ha financiadoprogramas de ONG danesas de apoyo a pueblosindígenas, incluyendo un programa a gran escalade titulación de tierras en la Amazoníaperuana33. Una característica del apoyo danés hasido la capacidad de trabajar simultáneamentecon el gobierno y las organizaciones indígenas, amenudo de manera complementaria.

33 El proyecto más grande financiado por DANIDAha sido la titulación de tierras de 160 comunidadesindígenas en el río Ucayali superior en la Amazoníaperuana, realizado por el International Work Groupof Indigenous Affairs (IWGIA) con sede enCopenhague, Dinamarca.

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VII. LA TITULACIÓN DE TIERRAS Y LOS PUEBLOS INDÍGENAS:ELEMENTOS DE UNA NUEVA ESTRATEGIA

Aunque este estudio fue comisionado como unensayo técnico, se exhortó a los consultores acontribuir en la estrategia de desarrollo delBanco sobre los pueblos indígenas y desarrollocomunitario.

Este capítulo final intenta hacer dos cosas. Pri-mero, se realiza una revisión de los hallazgosprincipales sobre políticas de los capítulos ante-riores, identificando las áreas de mayor pro-blema y los retos, y evaluando cuán exitosos hansido el Banco y otros actores internacionales enresponder a estos retos. Segundo, mira hacia elfuturo, proponiendo algunos elementos de unaestrategia futura. Esto incluye preocupacionessobre política a nivel general que deben seratendidas mediante un programa de investiga-ción y análisis y temas de tipo más operativo enel diseño y ejecución de los proyectos delBanco.

Preocupaciones de política y hallazgos

Enfoques del Banco respecto a latitulación de tierras y los pueblos

indígenas: evaluación general

En general, el Banco ha prestado una atenciónbastante limitada a las exigencias y aspiracionesde los pueblos indígenas en sus proyectos deadministración y titulación de tierras. Se debedividir a los proyectos en dos categoríasprincipales. Primero, hay proyectos grandes deinfraestructura o desarrollo sostenible quepueden tener componentes de demarcación yregularización de tierras indígenas. Segundo,hay programas de tierras de una aplicación másgeneral en los que las preocupaciones de lospueblos indígenas se pueden atender.

De acuerdo a la información con que contaronlos consultores, ha habido pocos proyectos en la

primera categoría. Se han identificado algunosen Argentina, Belice, Bolivia, Panamá yParaguay entre otros países. Los consultores sólovisitaron el proyecto de Panamá de desarrollosostenible en Darién. El diseño y preparación deeste proyecto demostraron el compromiso delBanco de atender seriamente las demandas detierra de los pueblos indígenas y otros gruposétnicos minoritarios, ya que se revisó lalegislación en detalle, se consultó con lasorganizaciones indígenas y se incluyeroncomponentes de consulta con las organizacionesindígenas y para la resolución de conflictos. Sinembargo, ni en Panamá ni en los otros proyectosse puede encontrar evidencia de una visiónestratégica a largo plazo que se construya apartir de los componentes de titulación de tierraspara así apoyar objetivos a largo plazo dedesarrollo sostenible.

Con respecto a los programas generales de titu-lación de tierras que pueden tener un impactosobre los pueblos indígenas, los temas son máscomplejos. Estos temas fueron tratados en deta-lle por los consultores en su trabajo de campo enColombia, Ecuador y Perú y, hasta cierto punto,en Panamá, y durante sus sesiones de trabajo conlas divisiones de política y operativas del Banco.Ha habido programas iniciales, como enColombia, donde la decisión principal de polí-tica ha sido “excluir” los pueblos indígenas delalcance de los programas de titulación de tierras,asegurando así que la titulación individual notenga un impacto negativo sobre las tierras indí-genas comunales reconocidas. En Ecuador yPerú, se espera que los programas tengan unimpacto sobre formas comunales de tenencia detierras, incluyendo la promoción de titulaciónindividual de tierras con el consentimiento de lascomunidades interesadas.

Los programas no fueron diseñados a partir deestudios de base cuidadosos en las comunidades

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interesadas, y tampoco la documentación dispo-nible del proyecto muestra un conocimientodetallado de los sistemas de tenencia comunal detierras o su grado de interacción con el mercado.En Ecuador y Perú, los programas están clara-mente diseñados para promover mercados detierras más eficaces como parte de reformas depolítica agrícola más amplias. Mediante eldiálogo con el país, el Banco mismo ha apoyadoa los gobiernos en la ejecución de reformaslegales y administrativas orientadas al mercado,que han tenido implicaciones en los sistemasindígenas de tenencia de tierras.

La revisión también cubrió los programas deadministración y titulación de tierras de otrasagencias como el Banco Mundial. El BancoMundial ha sido bastante activo en esta áreahabiendo diseñado recientemente programasdirigidos al desarrollo indígena y que incluyencomponentes de titulación de tierras. Existenalgunos ejemplos de consultas cuidadosas conlas comunidades indígenas y estudios de baseconcernientes a la tenencia indígena de tierras enel contexto de los programas generales de titula-ción de tierras. Algunas de estas experienciaspueden servir como modelos útiles para futurasintervenciones del Banco Interamericano deDesarrollo, especialmente los estudios de base ylos proyectos dirigidos específicamente a lascomunidades indígenas.

Visiones estratégicas: mercadosde tierras y culturas indígenas

Si se van a respetar los derechos y la identidadcultural indígenas en los programas de titulaciónde tierras —ya sea en los programas generalesde titulación de tierras o los dirigidos específi-camente a las comunidades indígenas— es nece-sario desarrollar una visión estratégica cohe-rente, la cual debe basarse principalmente en elconocimiento de cómo funcionan los sistemasagrarios y los mercados de tierras indígenas y enlas aspiraciones indígenas sobre los mismos.¿Qué títulos de tierras poseen, si los hay, lospueblos indígenas y qué conflictos hay respectoa la validez de dichos títulos? ¿Buscan los pue-blos indígenas la titulación hoy día y por qué?

¿Qué tipo de títulos? ¿Hasta qué punto las leyesy los procedimientos existentes se adaptan a lossistemas indígenas de uso de tierras y manejo derecursos? Si no es así, ¿qué se puede hacer alrespecto?

Es posible que los pueblos indígenas mismos notengan una visión uniforme. En los Andes, porejemplo, ha habido tensión durante largo tiempoentre las organizaciones indígenas de las tierrasbajas y los agricultores de la sierra, que enalgunos países recién ahora están comenzando aidentificarse como indígenas. Esto hace aún másimportantes que los actores externos consultencuidadosamente con las organizaciones y lascomunidades indígenas tanto a nivel nacionalcomo local, y realicen estudios de basemeticulosos antes de comenzar los programasagrarios que afectan a los pueblos indígenas. Elproyecto del Banco para el desarrollo sostenibleen Darién (Panamá) y el de administración detierras en Guatemala del Banco Mundial soncasos donde aparentemente esto se hizo enforma eficaz.

Existe, sin duda, alguna una tensión obvia entrelas nociones de derechos sobre las tierras y latenencia indígena y las posiciones de losplanificadores económicos que promuevenreformas de política agraria y tierras orientadasal mercado. Con el aumento del poder políticoindígena en América Latina, un aspecto clave desus demandas es el de los derechos sobre lastierras y los recursos naturales. Los instrumentosinternacionales, tales como el Convenio No. 169de la OIT, ponen énfasis sobre los aspectoscolectivos de la relación entre los pueblosindígenas y sus tierras o territorios. Sin embargo,hemos visto que muchas reformas de políticaagraria recientes y también el propio análisis delBanco han criticado los sistemas de tenenciacolectiva de tierras, a los cuales considerancomo un legado de las reformas anteriores. Lostítulos individuales de tierras se ven como laclave de la seguridad de tierras para compensarpor el fracaso del pasado y promover unaeficacia agrícola mayor.

Estas tensiones, evidentes en algunos países deAmérica Latina, han sido discutidas en los pasi-

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llos de los bancos multilaterales de desarrollo.Hay señales de que las políticas son cuestiona-das desde los distintos puntos del espectro ideo-lógico y ninguno de ellos refleja adecuadamentela realidad. Algunos economistas están decidi-dos a eliminar cualquier restricción sobre laoperación del mercado libre de tierras, mientrasque los científicos sociales “comunitarios”pueden llegar a ver las fuerzas del mercadocomo la amenaza principal para las culturas yestilos de vida indígenas. Los primeros estaríandispuestos a aceptar regímenes especiales detenencia de tierras sólo para aquellas comunida-des que se consideran están fuera de la economíade mercado. Los últimos harían presión por unnivel irrealmente alto de protección y aisla-miento con restricciones en toda transferencia demercado, incluso en los casos que los pueblosindígenas participan ampliamente en la econo-mía de mercado y han participado por muchotiempo en el arrendamiento de tierras y en tran-sacciones con personas que no pertenecen a lacomunidad.

El reto estratégico principal es bastante obvio.¿Cómo hacer que los pueblos indígenas se bene-ficien de la modernización sin sacrificar suidentidad cultural y sus instituciones tradicio-nales? “Desarrollo con identidad” es la frase quea menudo usan los pueblos indígenas mismospara formular este concepto. La titulación ydemarcación de tierras puede ser una condiciónprevia importante para ello, para permitir a lascomunidades indígenas a desarrollar estrategiaseconómicas a partir de una base sólida. Perotodavía hay una serie de decisiones que se debentomar, tanto por parte del gobierno como de lascomunidades indígenas.

Los pueblos indígenas reconocen la necesidadde participar en la economía de mercado. Mu-chísimos informantes indígenas expresaron opi-niones similares a las de los consultores, yafuera en la Amazonía o en la sierra. Los ingresosson importantes para todas las comunidades, enespecial ahora que más y más miembros estánemigrando de sus comunidades de origen. Por lotanto, las organizaciones indígenas de las tierrasbajas generalmente intentan negociar con lasmultinacionales que producen energía, antes de

oponerse a sus operaciones desde el principio.También en la sierra las comunidades se venobligadas a decidir qué bienes deben producir ycomercializar, cómo invertir, si establecer em-presas en conjunto con extranjeros, decisionessimilares a las que toman los actores individua-les o corporativos en la economía de mercadomoderno. Estas comunidades pueden llegar atener problemas para obtener crédito y serviciosfinancieros, pero esto no es la falla de los pue-blos indígenas en sí. Es el sector financiero pri-vado que ha mostrado un prejuicio contra ellosal insistir en títulos individuales de tierras comocolateral para los préstamos.

Derechos sobre las tierras indígenas yordenamiento territorial: dimensiones

políticas y económicas

Los gobiernos también tienen decisiones difíci-les que tomar. ¿Hasta qué punto el ordenamientode tierras y de territorios se debe realizar entérminos étnicos? ¿Es el grado de autonomíaindígena un concepto manejable en países dondeconviven poblaciones rurales indígenas y las noindígenas? Se han examinado algunos experi-mentos innovadores y tendencias nuevas en lapráctica legal y administrativa en países talescomo Bolivia, Colombia, Ecuador, México yPanamá. Algunas reformas abogan por consoli-dar las formas indígenas de gobierno local comoparte de los programas de descentralización y,en ocasiones, de las reformas fiscales. Es impo-sible concluir a partir del estudio cuán bien fun-ciona esto en la práctica. En Colombia, la Cons-titución de 1991 todavía no ha sido adecuada-mente codificada como para dar efecto real a lasentidades indígenas territoriales. En Ecuador, laConstitución de 1998 se adoptó recientementecon disposiciones similares. En Panamá, secuenta con más experiencia al respecto, pero noexiste un modelo a nivel nacional que permita laparticipación fiscal indígena. Existen razones aprima facie para creer que esta figura sería másaplicable en la práctica en las tierras bajas tropi-cales, donde los pueblos indígenas habitan enterritorios grandes y contiguos, que en la sierradonde las tierras comunales están mucho másfragmentadas. Nuevamente, esto se tiene que

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sopesar con el hecho de que la mayoría de lapoblación indígena de América Latina seencuentra en la sierra, donde sus formastradicionales de gobierno se encuentran en unanecesidad urgente de consolidación.

Aunque podría ser muy pronto para evaluar losdesarrollos recientes, se debe admitir al menosque son una parte importante de la agenda depolítica agraria. Las políticas agrarias debenconsiderar los aspectos políticos, sociales yeconómicos del ordenamiento de tierras. Unarevisión de las prácticas y formas de gobiernotradicionales, en especial cuando afectan ladistribución de tierras, debe ser una parteimportante de cualquier estudio de línea de base.

Comunidades indígenas: tenenciacolectiva y privada

En la literatura sobre políticas todavía se puedeapreciar una desafortunada tendencia a presentarlos sistemas indígenas de tenencia como regí-menes colectivos y de acceso abierto. Este estu-dio, consecuente con la mayor parte de la litera-tura bien informada al respecto, ha preferidopresentarlos como una forma alternativa detenencia privada de tierra con aspectos colecti-vos e individuales. Obviamente, hay diferenciasabismales dentro del mundo económico indí-gena, dependiendo del clima, el hábitat, laagroecología, las oportunidades del mercado ytambién el impacto de las leyes y políticas esta-tales. Como regla general, particularmente en lasáreas no tropicales, es de conocimiento generalque las parcelas de tierra se suelen dividir entrelas familias y que ciertas áreas se reservan parael apacentamiento y otras activ idades comuna-les. Además, el estudio ha descrito sistemas dedistribución de tierras extremadamente comple-jos en los sistemas indígenas de tenencia detierras en los que algunas familias manejan ungran número de parcelas en zonas ecológicasdiferentes.

Con respecto a la exigencia activa de títulos detierras por parte de los miembros de las comuni-dades indígenas, es de vital importancia estable-cer la distinción entre dos aspectos. Uno es el

título colectivo para proteger a la comunidad deinvasión externa y resolver conflictos. El otro esla necesidad interna para salvaguardar los dere-chos sobre las tierras con respecto a otros miem-bros de la comunidad. En las comunidades quehan sobrevivido, la exigencia por títulos colecti-vos ha permanecido extremadamente fuerte. Sepueden ver ejemplos de esto en Bolivia,Colombia, Guatemala, México y Perú. Las co-munidades han tratado por décadas de obtener elreconocimiento de sus títulos ancestrales o delos títulos prometidos durante los programas dereforma agraria, a menudo haciendo presión paraexpandir sus tierras. Internamente, hay pruebade una búsqueda intensa de documentos quesalvaguarden los derechos de tenencia de lasfamilias. Las demandas de tenencia y de heren-cia dentro de las comunidades se están haciendomás complejas a medida de que las generacionesmás jóvenes toman trabajos por una cierta tem-porada y otros de más largo plazo. Los derechosde las mujeres sobre las tierras son también unfactor importante puesto que en algunos siste-mas tradicionales la muerte o partida del esposopuede afectar la seguridad de tierras de unamujer.

Un problema referente a los sistemas de titula-ción y registro de tierras en América Latinasuele ser la ausencia de cualquier forma inter-media de reconocimiento de títulos entre laforma colectiva y la individual. Desde la pers-pectiva del estado, las tierras se otorgan indivi-dualmente o de forma corporativa. Las comuni-dades, como cualquier otra entidad cooperativa ocorporativa, puede sin embargo elaborar su pro-pio capítulo orgánico dentro de un marco deciertos principios determinados por ley. Lascartas constitucionales de las comarcas paname-ñas o de las comunidades campesinas peruanasse están convirtiendo en un marco normativopara uso de tierras y transferencias internas. Esen este tipo de trabajo normativo el que necesitaen la actualidad más atención.

En algunos proyectos hay señales de que estoestá ocurriendo como, por ejemplo, en los pro-yectos recientes del Banco Mundial en Ecuadory Guatemala. Una forma alternativa y descen-tralizada de titulación y registro de tierras, que

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fortalezca la seguridad de los miembros de lafamilia indígena dentro de la estructura comunal,promete ser una inversión deseable que nosocava el tejido social de las comunidadesindígenas.

Apoyo estatal a lascomunidades indígenas

Una preocupación general de este estudio hasido la débil capacidad de las institucionesestatales para responder a las necesidades de lascomunidades indígenas ya sea mediante losprogramas de titulación o mediante los serviciosde apoyo y seguimiento una vez que los títuloshan sido emitidos. El progreso ha sidoprincipalmente en el aspecto normativo. Esteprogreso no ha sido seguido por programas dedemarcación de tierras, de clarificación de losderechos en áreas en disputa, u ofrecimiento deservicios que permitan a las comunidadesindígenas desarrollar sus tierras y sus recursos.Obviamente, hay diferencias entre los distintospaíses. Las deficiencias fueron más evidentes enEcuador, donde la agencia estatal responsable dela titulación de tierras no tenía recursos pararealizar los programas de su propia iniciativa.México, sin embargo, parece haber designadograndes cantidades de fondos y recursos alprograma PROCEDE de titulación de tierras delos ejidos rurales. El programa de ampliación delos resguardos de Colombia se ha detenido porfalta de fondos estatales para mejorar o sanearlas demandas de tierras en disputa. El programade titulación de tierras de Bolivia en las tierrasbajas tropicales depende casi completamente delapoyo de DANIDA.

Con respecto al apoyo estatal, las necesidades delas comunidades indígenas de tierras bajas y lascampesinas son probablemente diferentes. En eltrópico, hace falta una intervención rápida paraevitar más invasión y conflictos, ya sea concolonos nacionales o con multinacionalesproductoras de energía y otros inversionistasinternacionales. En Bolivia y Perú, ha habidomucha crítica respecto a los prolongadosprocedimientos para el saneamiento y titulaciónde las tierras indígenas. Como se discutirá a

continuación, se puede lograr mucho mediante elfinanciamiento de las empresas indígenasmismas, aumentando así su capacidad técnica ypermitiéndoles cooperar con las institucionesestatales. Con un poco de apoyo técnico y poder,las organizaciones indígenas pueden negociaresquemas correctos de manejo de recursosambientalmente en las áreas protegidas, labiosfera, y pueden incluso promover acuerdosinnovadores en las fronteras nacionales. Laimportancia de la potencial participaciónindígena en los acuerdos de paz y de lasfronteras entre Ecuador y Perú ha sido discutidaen los capítulos previos. En estas áreas, si elEstado administra sus políticas juiciosamente,puede reducir eventualmente sus esfuerzos yconfiar en las organizaciones indígenas quecuentan con mayor poder de decisión para quejueguen un papel importante.

En la sierra indígena, el panorama actual y lasperspectivas futuras tienden a ser más desalenta-dores. Se aprecia una tendencia por parte delestado de retirarse de estas áreas. La presión portitulación individual de las tierras es parte deeste panorama. El estado —a menudo bajo con-sejos influyentes de política de institucionesfinancieras internacionales— intenta eliminarestos subsidios, sacar a sus agentes de extensióny dejar el camino abierto para los operadoresfinancieros privados y las ONG. Durante laépoca de ajuste de transición la contribuciónprincipal de los bancos ha sido los fondos decompensación social con cierta participacióncomunitaria. Sin embargo, la evidencia anecdó-tica sugiere que los acreedores privados, en sumayoría, no están dando crédito a los indígenascampesinos, aún cuando han recibido títulosindividuales de tierras.

Importancia de la participaciónindígena y negra en los programas

de titulación de tierras

Como se desprende claramente del estudio, latitulación de tierras para los pueblos indígenasno puede ser un proceso meramente técnico y nose puede dejar en las manos de los expertos téc-nicos no indígenas, cualquiera sean su capacidad

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o los modernos equipos de que disponen. Sólolas propias comunidades pueden entender enrealidad los patrones del uso de la tierra y losrecursos en sus propios ambientes. El mayoravance ha sido en la Amazonía mediante losprogramas, ya descritos en los capítulos anterio-res, los cuales reciben ayuda internacional.Recientemente, ha habido evidencia de progra-mas innovadores con la participación de lascomunidades negras en las regiones del Pacífico.Estos programas han rendido importantes divi-dendos e incluyen a las comunidades locales,asegurando así su participación y confianza ybrindándoles conocimientos técnicos para com-plementar su conocimiento local. En un contextodonde se están reduciendo los fondos estatalespara llevar a cabo los tan necesitados programasde demarcación y titulación de tierras, se handesarrollado algunas asociaciones útiles entre lasorganizaciones gubernamentales e indígenas.

Ha habido menos éxito en los Andes. Pero, eneste ambiente vertical y frágil, el conocimientolocal es igualmente indispensable. Una de lasfallas detectadas en los primeros proyectos delBanco en los Andes ha sido la ausencia de laparticipación comunitaria. El capacitar a lasorganizaciones indígenas, campesinas y comu-nitarias a que ejecuten los aspectos técnicos delos programas futuros de titulación de tierrassería un gran avance.

Recomendaciones

Preocupaciones de política general

La necesidad de una política

Un reto fundamental es buscar una políticaconsistente y una visión coherente cuando seconsideran las demandas indígenas en cualquiertipo de programa de titulación y regularizaciónde tierras. Las cuestiones relacionadas contierras indígenas, de índole altamente compleja,no pueden ser tratadas de manera ad-hoc ofragmentaria. Para tratar el tema de maneraseria, se deben definir los métodos de trabajo. Esimperativo ir más allá del potencial “diálogoentre sordos” entre los economistas orientados

exclusivamente hacia el mercado, por un lado, ylos comunitarios, por el otro, ya que cada uno deellos tiene su propio parecer respecto al sistemaideal de tenencia de tierras para los pueblosindígenas. Los sistemas de tenencia de tierrascambian constantemente en todas partes. Elargumento principal de este estudio ha sido quelos sistemas indígenas de tierras y recursospueden representar una forma particular detenencia de tierra, adaptado a las oportunidadesde mercado bajo ciertas condiciones.

Integración de las preocupacionesindígenas en el análisis de política

Las preocupaciones de los pueblos indígenasnecesitan ser integradas en todos los análisis depolíticas en lugar de tratarlos como gruposvulnerables para quienes se deben hacer arreglosespeciales de protección. Este es el espíritu delos nuevos enfoques de una América Latinamultiétnica y pluricultural, promoviendo así laparticipación de los pueblos indígenas en temasde política nacional importante, incluyendo lorelativo al ordenamiento territorial y al manejode recursos naturales. Las políticas de tenenciade tierra podrían estar de nuevo en unaencrucijada en América Latina dada laexperimentación de los gobiernos con las nuevasformas de ordenamiento territorial. Estos temascomplejos no se pueden tratar sólo desde laperspectiva de productividad agrícola, citandocomo ejemplo las experiencias de titulación enun país tan lejano como Tailandia como unarazón para introducir un modelo similar enAmérica Latina. La integridad cultural puede sertan importante para los pueblos indígenas comoel avance económico. Los analistas de políticasnecesitan comprender las dimensiones culturalesy de gobernabilidad, así como económicas yagrarias, de los programas de titulación detierras que puedan afectar a los pueblosindígenas.

La necesidad de un enfoque multidisciplinario

Hasta ahora, la base conceptual para responder alas preocupaciones indígenas en cuanto a losprogramas de titulación de tierras ha sido muylimitada. En países, tales como Ecuador y Perú,

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se ha partido de premisas económicas muylimitadas para abogar por las reformas legales ypolíticas que afectan las tierras y modos de vidaindígenas. Ahora se requiere un esfuerzointerdisciplinario mayor para incluir, entre otros,a planificadores, topógrafos y otros especialistasde tierras, abogados, antropólogos, ecólogos y,en algunos casos, historiadores. También, hacefalta un intercambio de ideas de otras regionesdel mundo donde las formas tradicionales detenencia de tierra están siendo adaptadas a lasnecesidades de la modernización. En Africa, porejemplo, donde ha habido una presión similarpor la privatización de las tierras, se cuenta coninvestigación más reciente concerniente a larelación entre los sistemas agrarios comunales yla eficiencia productiva. Se necesita, conurgencia, disponer de más información de estetipo en América Latina.

La necesidad de investigación empírica sobrelos sistemas de producción indígena

Hace falta mucha más investigación sobrecomunas indígenas y campesinas, en particularrespecto a sus dimensiones de producción ygobernabilidad, incluyendo la provisión deservicios sociales. El Banco ha comenzadoalgunas investigaciones conceptuales importan-tes sobre las economías indígenas, como, porejemplo, identificando las maneras en que lospueblos indígenas pueden participar más acti-vamente en los mercados de arrendamiento detierras34. Sin embargo, de la documentacióndisponible , parece que se conoce muy pocosobre el funcionamiento de los sistemas agrariosen países tales como Ecuador y Perú. Los estu-dios recientes de pobreza indígena del Banco,así como los perfiles de país realizados por elBanco Mundial, parecen no concentrarse lo sufi-ciente en esta área. Una serie de estudios orien-tados a políticas y multidisciplinarios podría seruna área útil para colaboración futura entre elBanco y el Banco Mundial.

34 Véase en particular a Carlos Perafán, “Adecuaciónde servicios financieros a las economías tradicionalesindígenas”, Banco Interamericano de Desarrollo,SDS/IND, documento sin publicar, mayo del 2000.

Negociación de los derechos de uso de tierrascon las autoridades indígenas

Probablemente se necesitarán reformas adicio-nales sobre uso y tenencia de tierras en la mayorparte de los países para que las comunidadesindígenas participen en los mercados de arren-damiento de tierras y tengan mayor acceso a losmercados financieros sin socavar sus regímenesde tenencia de terrenos comunales. Es impor-tante que las autoridades indígenas participen deeste debate de políticas y se les permita formularsus propias recomendaciones sobre los arreglosmás adecuados. El Banco puede facilitar undiálogo en este tema, organizando tal vez talle-res con la participación de especialistas de polí-ticas agrarias y organizaciones indígenas.

Derechos especiales de tierrasy otras minorías étnicas

Queda claro ahora que los sistemas agrarioscomunales no pueden ser tratados desde unaperspectiva exclusivamente “indígena”. Fuera delos problemas de definiciones, hay una necesi-dad de abrir el campo aún más. En estosmomentos sería de gran importancia realizar unestudio técnico que examine el potencial desistemas especiales de manejo de tierras y recur-sos por parte de las comunidades negras y otrascomunidades minoritarias étnicas. Esta movili-zación está creciendo en el continente y en algu-nos países ha conllevado reformas legales y depolíticas. Pero las implicaciones de los enfoquesétnicos o raciales respecto al uso de tierras ymanejo de recursos necesitan ser evaluados crí-ticamente, nuevamente desde una perspectivainterdisciplinaria. ¿Adoptarán las comunidadesnegras el marco normativo internacional exis-tente para derechos de tierras indígenas? ¿Oseguirán su propio camino? Esta es una granpreocupación en cuanto a políticas para variosgobiernos de América Latina. Las institucionesfinancieras internacionales, además de sus pro-gramas específicos en algunos países, haríanbien en añadir estos temas al debate principal depolíticas.

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Los pueblos indígenas y el manejo de recursos

En los países de la Amazonía, hay un trabajonormativo clave que se debe realizar concer-niente al control indígena del manejo de recur-sos, renovables como no renovables, en elcontexto de programas de titulación de tierras.Se necesita buscar un mayor consenso respecto aestos temas entre el gobierno, las organizacionesindígenas, los ambientalistas y las compañíasprivadas. Esta puede ser un área vital para asis-tencia técnica futura, utilizando quizás fondos deinversión multilateral para reunir a los diferentesactores de los sectores públicos y privados.

Diseño de los proyectos detitulación de tierras que afectan

a los pueblos indígenas

La importancia de la consulta

Algunas de las fallas del diseño de un proyectose han identificado anteriormente. La clave esque debe haber consulta en distintos nivelescuando se estén preparando los programas detitulación de tierras de aplicación general.Cuando se esté considerando reformas legales yde políticas, es esencial que se discuta esto poradelantado con las organizaciones indígenas ycampesinas a nivel nacional que se veránafectadas, lo cual es una obligación legal de todogobierno bajo el Convenio No. 169 de la OIT.También es cuestión de sentido común comoprerrequisito de un proyecto eventualmenteexitoso.

Participación indígena en estudiosde línea de base

También, es importante realizar estudios de líneade base con participación comunitaria en áreasespecíficas que cubrirían los programas de titu-lación de tierras. Estos estudios han estadoausentes en los primeros programas de titulaciónde tierras. Aunque existe evidencia de que serealizaron consultas locales en los programasmás recientes, todavía faltan estudios de línea debase más detallados. Un elemento clave en di-chos estudios debe ser las aspiraciones de las

comunidades locales. Sin dicha preparación, lasreformas legislativas que se propongan enfrenta-rán una oposición justificada.

Ejecución de los proyectosde titulación de tierras

Las tierras indígenas debenrecibir los títulos primero

En muchas ocasiones ha habido prejuicio contrala seguridad de las tierras indígenas cuando losprogramas de titulación han atendido a los colo-nos no indígenas primero. Se recomienda , por lotanto, que cualquier proyecto del Banco quetenga un componente de titulación de tierrasdebe dar prioridad a la demarcación y titulaciónde las áreas indígenas antes de tratar con laspropiedades individuales de los elementos noindígenas. Como condición mínima, los pro-yectos de titulación de tierras del Banco quecubran áreas utilizadas o reclamadas por lospueblos indígenas deben siempre atender esto enlas etapas iniciales de la ejecución del proyecto.

Apoyo a las instituciones indígenas locales

Los programas de titulación de tierras que sonparte de un paquete integrado de reformas ydesarrollo agrícola deberían tener componentesde apoyo a las instituciones locales. Una primerafase necesaria es la información respecto a lasimplicaciones de leyes y programas de titulaciónde tierras. También podría darse un mayorapoyo institucional a las comunidades y a lasorganizaciones.

En líneas más generales, una estructura deejecución debe favorecer la participación yestablecimiento de organizaciones indígenas ycampesinas. Esto debe ser a nivel local yregional así como a nivel nacional cuando losproyectos tienen una focalización regional. Enalgunos proyectos parece haberse provisto paraello, como por ejemplo en el proyecto de Dariénen Panamá. Estas disposiciones parecen haberestado ausentes en los primeros programas detitulación de tierras.

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Mecanismos para la participaciónindígena y apoyo a las organizaciones

indígenas en los programasde titulación de tierras

Fortalecimiento de la capacidad técnicade las organizaciones indígenas

Este estudio ha puesto el énfasis en la contribu-ción significativa hecha por las organizacionesindígenas respecto a la titulación de tierrascuando tienen la capacidad técnica para hacerlo.Sus conocimientos del ambiente local y de lospatrones tradicionales de uso de tierras les dacalificaciones únicas para realizar ciertas tareas.Específicamente, el Banco puede apoyar el desa-rrollo de un sistema avanzado de registro ycatastro utilizando el SIG y las posibilidades depercepción remota con cooperación técnicadestinada a las organizaciones indígenas.

Las organizaciones indígenas, en la medidaposible, deben ser equipadas con la capacidadtécnica para hacer catastros y mapas, creando asíuna asociación técnica calificada con el gobiernoy una mejor garantía de continuidad en laacumulación de experiencia.

Inclusión de los pueblos indígenasen los equipos técnicos

El personal y los representantes de las organiza-ciones indígenas deben ser incluidos en todoequipo técnico, tales como equipos de inspec-ción visual, levantamiento de tierras, equipostopográficos, clasificación de tierras, demarca-ción de fronteras, trabajo de catastro, trabajo delaboratorio del SIG, o equipos legales.

Formación para los líderes indígenassobre manejo de recursos

Se puede desarrollar un programa de formaciónespecial para los líderes y los negociadores encolaboración con las organizaciones ambientalesy las ONG ambientalistas, referente a losaspectos técnicos, económicos y jurídicos de laexplotación de recursos renovables y norenovables, incluyendo los minerales y loshidrocarburos.

También se puede ofrecer un programa generalde manejo integrado y manejo en conjunto de lasáreas protegidas y recursos naturales a lasorganizaciones indígenas y a los ministeriosgubernamentales pertinentes.

Un fideicomiso para la comprade tierras indígenas

Existe una ausencia general de fondos paramejorar el acceso a las tierras en conflicto conlos sectores no indígenas. Los gobiernos notienen los suficientes fondos para ofrecercompensación por mejoras a las tierrasreclamadas por los pueblos indígenas. El Bancopuede demostrar su compromiso con laseguridad de tierras indígenas reconociendo lasiniciativas de compra de tierras y compensaciónde otras agencias. Esto se puede realizar bajo latutela del Fondo Indígena existente, que yacuenta con el apoyo del Banco.

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