Tendencias en la gestión de lafunción pública:

Países de la Unión Europea y OCDE

Francisco Cardona Peretó*

Introducción

La institucionalización del sistema de mérito en el mundo occidental permiteabordar la función pública desde al menos dos perspectivas: como un sistemade gestión de personal y como una institución del Estado con un papel constitu-cional (Bekke, 1997). Nosotros proponemos que hay que diseñar y gestionar lafunción pública sin perder de vista ninguna de estas dos perspectivas porque si seconsidera la función pública solamente como un sistema de gestión de personal sepone en riesgo su dimensión constitucional de gobernabilidad y de protección delprincipio de legalidad democrática y del Estado derecho. Si se contempla la funciónpública solamente desde su dimensión constitucional nos arriesgamos a que elcarácter instrumental de los recursos humanos asociados a la prestación serviciospúblicos pase desapercibido.

Las reformas de la función pública, especialmente en algunos estados miem-bros de Estados Unidos de América y algunos otros países de tradiciónanglosajona, han tendido a ser de dos clases: 1. reformas incrementales de tipotécnico para introducir mejoras en la función de gestión de recursos humanos,todo ello buscando la modernización del Estado o 2. reformas que frecuente-mente buscan el desmantelamiento de la función pública existente y su sustitu-

• Funcionario de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE),programa SIGMA.

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ción por modelos importados del sector privado (Kellough y Nigro, 2005 b) loque se ha etiquetado como Nueva Gestión Pública. Estas reformas han condi-cionado también el debate sobre las reformas en todos lo países occidentales,aunque no sean de tradición anglosajona.

El sistema de mérito tradicionalmente ha exigido una gestión de la funciónpública de acuerdo a normas jurídicas generales que institucionalizan unosdeterminados procesos de gestión. El derecho de la función pública es un con-junto de normas que se aplican a todos los funcionarios por igual y condicionanunos modelos de gestión que son diferentes de la gestión de personal reguladapor el derecho laboral privado. Los desarrollos de la democracia y de la econo-mía de mercado tuvieron y tienen aún necesidad de una administración públicaprofesional basada en el mérito y no en el clientelismo político o en el nepotis-mo. El Estado democrático tiene que producir seguridad jurídica y garantizarlapara que la economía de mercado pueda funcionar eficientemente y los dere-chos de los individuos sean respetados por los poderes públicos.

En la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE)hemos analizado las reformas que los países miembros dicen oficialmente queestán llevando a cabo en la gestión de sus funcionarios públicos.' El hecho deque los análisis de la OCDE se basen, por lo general, en la información oficialque los gobiernos de los países miembros nos suministran puede sesgar losanálisis puesto que esa información puede o no reflejar fielmente la realidad. Loque sí parece claro es que la mayor parte de los países de la Unión Europea(UE) y la OCDE 2 que han hecho durante los últimos 25 años o están haciendoreformas de la función pública han tendido a considerar a ésta básicamentecomo un sistema de gestión de personal, dejando en un segundo plano conside-raciones de tipo constitucional. El ignorar la dimensión constitucional no esaleatorio sino que responde a un propósito bien preciso de enfatizar la dimen-sión gestión de recursos humanos y minimizar el aspecto constitucional de lafunción pública en coherencia con los postulados de la llamada Nueva GestiónPública.

Este artículo presenta de forma somera lo que ha estado ocurriendo en lospaíses de la UE y de la OCDE durante los últimos 20 o 25 años con respecto atres aspectos que tienen que ver con la introducción de formas de gestión ten-dentes a modificar la filosofía sobre la que se fundó el sistema de mérito y queinspiró el derecho estatutario de la función pública en Occidente:

1. Mecanismos tendentes a la individualización y flexibilización de la relaciónde función pública en aspectos tales como selección, permanencia o tempo-ralidad, evaluación del desempeño con o sin paga asociada, la formación, yla situación de los directivos públicos.

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Institucionalización de la gestión de la función pública con temas tales comola centralización o delegación de la gestión y la posibilidad o no de aplica-ción de políticas de personal y estándares de gestión homogéneos en toda laadministración.

El fenómeno de la laboralización de la relación jurídica de servicio público.

Como se verá, los tres aspectos asumen la función pública como un sistemade gestión de personal y pueden incidir, debilitándolo, sobre su papelconstitucional, con lo que posiblemente también se debilitaría la capacidad degobernar. Los tres aspectos revelan reformas orientadas al fortalecimiento de lacapacidad de gestionar, es decir, del poder de los gestores. Como bien dice laAsamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, "lo que está en juego es todala cuestión de los derechos y deberes de los funcionarios en términos de lealtad,neutralidad, imparcialidad y equidad, pero también de estabilidad y permanenciaa la vista de demandas a veces contradictorias..."(Consejo de Europa 2003,párrafo 83). Podríamos añadir que lo que está también en juego son los valoresque configuran una determinada ética de servicio público coherente con lafunción del Estado que se desarrolló especialmente a partir del final de laSegunda Guerra Mundial.

Mecanismos que inciden sobre los derechos estatutarios

Flexibilización e individualización

La mayor parte de las reformas que observamos se orientan a introducir másflexibilidad en la gestión de los recursos humanos de las administraciones pú-blicas. Se asume que más flexibilidad reportará más eficacia (performance) ymejor capacidad de servir las prioridades gubernamentales (responsiveness).Ambos son objetivos instrumentales de primera importancia para las organiza-ciones privadas que operan en el mercado. Son, sin embargo, ambiguos —si noengañosos— como objetivos de la administración pública.

Referida a la gestión de recursos humanos la flexibilización se traduce endesregulación de la gestión de personal, relajación de los controles formalessobre la gestión de personal, ampliación de los poderes de decisión de los

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ministerios y agencias en temas de personal (delegación) e individualización opersonalización de la relación de función pública. También implica reducciónde plantillas y negociación colectiva no general para toda la función pública,sino fragmentada por ramas o departamentos.

Son los políticos y los gestores los que reivindican más flexibilidad mientrasque los funcionarios sometidos a la jurisdicción de éstos y sus sindicatos oasociaciones profesionales son reticentes. La sociedad como tal es indiferentea esa reivindicación, a no ser que creamos que los políticos verdaderamenteexpresan los deseos mayoritarios de la sociedad en todos los ámbitos, incluidala forma de gestión de la función pública, cosa que se ha demostrado bastantecuestionable incluso en las mejores democracias. Lo que sí parece ser unademanda social es una acción administrativa más previsible y menos arbitrariaa la vez que una administración pública más profesional.

La introducción de más flexibilidad, es decir, atribuir más poder discrecional a losgestores de las unidades y los servicios y reducir la fuerza de las reglas formalesgenerales, puede ir en detrimento no sólo de la cohesión del sistema de funciónpública, sino sobre todo de la coherencia en el actuar administrativo, puesto quehace a la acción administrativa menos previsible, menos transparente y menos revi-sable por los sistemas de control externo (tribunales administrativos, tribunales decuentas, ombudsman.) por cuanto que la sujeción a las reglas se reemplaza por ladiscreción gestora, es decir, la decisión pública se desobjetiviza e inevitablementese hace más arbitraria.

Los sistemas de función pública basados en el mérito han estado tradicional-mente sujetos a unas normas de aplicación general relativamente detalladas yque dejaban poco margen para una gestión individualizada del personal. Lainfluencia de ideologías inequívocamente políticas como la llamada "NuevaGestión Pública" en algunos países —sobre todo anglosajones, pero no sólo—ha sido significativa en la introducción de una tendencia hacia la individualiza-ción de la gestión, es decir, hacia la huida de las reglas generales para aplicarsoluciones ad hoc o individualizadas o personalizadas en función de lo que esconveniente para los gestores personalmente o para sus políticas.

Si se "privatiza" la gestión las reglas generales se particularizan y el dere-cho retrocede para dejar paso a decisiones autónomas de los gestores. Laprevisibilidad del derecho deja paso a la imprevisibilidad de la voluntad de losindividuos que detentan posiciones de poder, ya sea éste político o gestor, cuyomargen de maniobra se ensancha. El mimetismo respecto a las grandes empre-sas privadas es innegable. La petición para los gestores públicos de sueldostambién individualizados y equiparables a estas últimas también forma parte deesta tendencia (¿deslizamiento hacia el cinismo de los negocios?).

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La importación hacia el ámbito público de modelos de gestión privada ha dehacerse con cautela o no hacerse en absoluto. La razón de ser fundamental dela función pública tiene que ver con gobernar, no con gestionar. Esto significaque temas como la regularidad procedimental, la previsibilidad de la acciónadministrativa, la reducción de la discrecionalidad y erradicación de la arbitra-riedad en el ejercicio del poder público, sea éste político o administrativo ad-quieren una importancia primordial. Cuestiones gerenciales, aunque son impor-tantes, merecen solamente un plano secundario. Acertar con la proporción yadecuado balance entre gobernar (aspecto constitucional) y gestionar (aspectoinstrumental) es el reto fundamental de cualquier reforma de la función públicaen democracia.

Selección y formación

En los sistemas de carrera la selección se basa en reglas generales aplicablesa todos los candidatos, el reclutamiento suele ser colectivo, no individual, yorientado a reclutar jóvenes graduados sin experiencia. El énfasis se pone en elexamen competitivo para entrar por puestos base de la administración y en elnivel de titulación académica exigido para participar en la competición. No sebuscan especialistas sino generalistas a los cuales se les formará tanto a laentrada como durante toda su vida profesional. La formación de entrada estáorientada fundamentalmente a crear un espíritu de cuerpo, socialización en va-lores, adquisición de un lenguaje y cultura comunes y es proveída principalmen-te por institutos públicos de formación. Este es el patrón en Alemania, Austria,España, Francia, Grecia, Hungría, Luxemburgo, Portugal, Polonia, Lituania,Letonia, Japón y Corea del Sur. Las instituciones de la UE usan un sistema muysimilar al de carrera para la selección de sus funcionarios a través de una únicaoficina, la European Personnel Selection Office (EPSO). También es el patrónutilizado en ciertos enclaves de carrera dentro de un sistema de puestos: diplo-macia, policía, judicatura, entre otros. La movilidad interna dentro del cuerpo esmuy utilizada en los sistemas de carrera ya sea por motivos de enriquecimientoprofesional del funcionario o para la redistribución de efectivos.

Los intentos de penetración de la individualización en los sistemas de carre-ra son recientes y han sido modestos hasta ahora, si exceptuamos Suiza desde2002 y parte del sistema de Italia desde 1993 y , hasta cierto punto, de Bélgicadesde 2003. Véase el gráfico en el Anexo.

En los sistemas de puestos el objetivo de la selección es reclutar al mejorcandidato para cada puesto ya sea mediante selección externa o promoción uotras modalidades de movilidad interna. Los sistemas de puestos permiten un

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acceso relativamente abierto y las entradas laterales de profesionales experi-mentados no sólo son frecuentes sino buscadas. La competición se hace porpuestos y se basa no necesariamente en un examen, sino en la experienciaprofesional del candidato. La formación se supone que se adquiere previamenteal acceso, pero causas diversas, incluida la presión de la industria de laconsultoría, han hecho que en los sistemas de puestos también se proporcioneformación, con cargo al presupuesto público, a los funcionarios. Es más, lospaíses con sistema de puestos. especialmente los escandinavos y losanglosajones, excepto Estados Unidos y Canadá, tienden a proveer más forma-ción a sus funcionarios desde que la economía del conocimiento (o gestión delconocimiento) ha adquirido importancia. En estos países la formación se vieneutilizando cada vez más también como instrumento de socialización de valoresde servicio público.

En los sistemas de puestos las posibilidades de movilidad interna en princi-pio se reducen y la redistribución de efectivos suele ser traumática. Las situa-ciones de redundancia tienden a solucionarse mediante el despido con pérdidaprovisional o definitiva de la condición de funcionario. Este es el patrón en Aus-tralia, Bélgica desde 2003, Canadá, Dinamarca, Estados Unidos —excepto elllamado Senior Executive Service (SES), que está abierto sólo para funciona-rios pertenecientes al grupo de SES—, Estonia, Finlandia, Holanda, Irlanda,Islandia, Noruega, Nueva Zelanda, Reino Unido, Suecia, y Suiza desde 2002.En los sistemas de puestos la selección es, por definición, individualizada.

En conclusión, los sistemas de carrera han continuado fundamentalmentefieles a su tradición y los sistemas de puestos a la suya, si bien se observa laimportación de elementos entre sistemas (ejemplo, formación en puestos y cier-tas entradas laterales en carrera). La excepción la constituye por un lado Suiza,que abandonó en 2002 el sistema de carrera por la laboralización, aunque hayque decir que el cambio es más formal que sustantivo ya que la selección secontinúa haciendo prácticamente de las mismas maneras y que un reducidonúmero de empleados públicos aún son funcionarios. Por otro lado Italia, que en1993 introdujo la laboralización de gran parte de su función pública reservandosolamente unos 10,000 puestos en el Estado para funcionarios. Bélgica cambióel sistema de carrera a puestos en 2003 como consecuencia de un amplio pro-grama de reformas conocido como Copérnico. Los países europeos emergentesdel comunismo han tendido a crear sistemas mixtos con elementos de carrera yde puestos debido a una serie de razones, entre otras, a la presencia de consul-tores occidentales de ambas tradiciones, pero sobre todo a las dinámicas políti-cas en las que sus transiciones han tenido lugar.

El hecho de que tres países (Bélgica, Italia y Suiza) de los 30 de la OCDEhayan cambiado parcialmente de sistema más bien caracteriza el hecho de excep-

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cional que de una tendencia. Efectivamente, no hay pruebas empíricas que cla-ramente apoyen la tesis de que los países de la OCDE con un sistema de fun-ción pública de carrera quieran abandonarlo. Por el contrario. es verdad que elsistema de carrera está siendo muy atacado en la literatura académica, políticay mediática 3 , y por no pocos consultores, porque se le reputa contrario a lastendencias liberalizadoras, desreguladoras y flexibilizadoras que se reclamanpara el mercado de trabajo en general. El sistema de puestos, por su pa rte, escriticado porque parece ser menos capaz de asegurar el servicio del interésgeneral.

En todo caso, ninguno de los países de la OCDE o de la UE ofrece un ejem-plo claro de sistema puro de carrera o de puesto. Lo que se observa comotendencia es una creciente toma de elementos prestados mutuamente de uno yotro. Por ejemplo, los sistemas de puestos tienden a tomar prestado de los decarrera una mayor centralización de la gestión del personal directivo o a proveermás formación continua, mientras que los sistemas de carrera tienden a tomarprestado la selección lateral, o la delegación de decisiones sobre gestión depersonal hacia niveles jerárquicos inferiores.

Se podría pensar que existe una tendencia a difuminar las diferencias entreel sistema de carrera y el sistema de puestos. No hay aún elementos probatoriossuficientemente fuertes para sacar esa conclusión. Lo que sí se observa es unacada vez mayor "zona gris" o "sombra contractual" (OCDE 2005a) que crecedetrás de la arquitectura formal de la función pública y que está basada encontratos de trabajo individuales, que es la modalidad más próxima a una fun-ción pública de puestos. ¿Es esta "sombra contractual" un mecanismo para ob-viar las "rigideces" del sistema de carrera, o es simplemente un mecanismo parareforzar el poder de los que mandan, o es las dos cosas a la vez? Por otra parte,en los países que han establecido formalmente el grupo categorial de directivospúblicos se observa una tendencia a configurar este grupo como un sistema decarrera, incluso si el sistema general de su función pública es de puestos.

Permanencia y temporalidad

En este aspecto se pueden observar dos fenómenos. Ninguno de ellos constitu-ye una tendencia: 1. En dos países (Italia y Suiza) toda o parte de la legislaciónde función pública que garantizaba el empleo de por vida ha sido sustituida porla legislación laboral; 2. en otros países el empleo de por vida en la funciónpública se mantiene, pero se han introducido en paralelo contratos, laborales omercantiles, ("sombra contractual") por tiempo determinado —a veces muy cor-to y con encadenamiento de contratos durante años— o se ha condicionado lapermanencia en el puesto (que no necesariamente en la función pública) a unaevaluación del desempeño, especialmente en los puestos de dirección.

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La temporalidad, bajo diferentes modalidades se ha introducido en númerossignificativos en Austria (en 1995 para directivos), Canadá, España, Dinamarca,Francia, Hungría (reducción del ámbito de la función pública en 2001), Portugal,Reino Unido. Una modalidad la constituye el uso por la administración de moda-lidades de contratación que aún son menos protectoras que la legislación labo-ral general del país, creando empleados públicos de muy diferentes status, bajodenominaciones tales como consultores, staff de proyecto, etcétera.

Énfasis en el desempeño individual

Casi todos los países que respondieron a la encuesta de la OCDE antes mencio-nada tienen una forma u otra de gestión o de evaluación del desempeño. Lasexcepciones son España. Grecia, Islandia, Japón y Luxemburgo. La mayoría delos países introdujeron esos sistemas, basados en la fijación de objetivos degestión, durante los últimos 10 o 15 años. La evaluación del funcionamiento deesos sistemas en la práctica, más allá de su introducción formal, es muy difícildebido a diferencias conceptuales respecto a la noción de "desempeño" y a ladificultad de fijar "objetivos" y de cuantificarlos. Mayores dificultades se hanobservado cuando algunos países han intentado asociar alguna consecuenciafinanciera, en forma de un incentivo de productividad u otra, a la evaluación deldesempeño (OCDE, 2005b).

Esta tendencia a remunerar el desempeño está muy extendida entre los paí-ses de la OCDE y más allá, y parece que es el instrumento más utilizado por lasadministraciones para fortalecer la individualización de sus prácticas de gestiónde recursos humanos. Además es un instrumento que confiere mucho poder alos gestores (OCDE, 2005b). Tiende a aplicarse sobre todo a los puestos direc-tivos especialmente en sistemas de puestos con una organización de la admi-nistración pública tradicionalmente basada en agencias públicas (Australia, Di-namarca, Nueva Zelanda, Noruega, Reino Unido o Suecia), pero también enpaíses con sistemas de carrera (Francia y Corea).

Un análisis minucioso de los mecanismos para la evaluación del desempeñoy sus consecuencias muestra que en los sistemas de puestos se tiende a otorgarincentivos financieros (bonos o complementos retributivos) a los funcionariosque son evaluados positivamente, mientras que en los sistemas de carrera setiende a otorgar promociones más rápidas, aunque es verdad que la remunera-ción financiera ha ganado terreno también en los sistemas de carrera. Las san-ciones asociadas a una evaluación negativa son raras. Cuando se producen setiende a utilizar como sanción el no pago del complemento de productividad o lano promoción. Cada vez se utiliza más la no renovación del contrato temporal.Rara vez se utilizan dispositivos disciplinarios.

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Hace unos 10 o 15 años, los países que introdujeron sistemas de evaluaciónde desempeño individual lo hicieron adoptando un enfoque "científico" con unsistema detallado de puntuación (indicadores cuantitativos) que se fijaba sobretodo en los outputs y outcomes de los individuos. Obviamente este sistema "cien-tífico" de evaluación anual representaba una gran carga burocrática y una grandedicación de tiempo y esfuerzo de los gestores, además de ser bastante inútil.Hoy en día la evaluación individual del desempeño tiende a centrarse en unaserie muy corta de objetivos identificados y fijados al principio del ejercicio y selleva a cabo a través de un diálogo relativamente informal con el superior inme-diato quien basa su apreciación del subordinado en criterios como la adquisi-ción por éste de nuevas competencias y conocimientos y en el comportamientopersonal del evaluado durante el año. No se usan ya indicadores cuantitativosni detalladas puntuaciones.

Las limitaciones de la remuneración ligada a la evaluación del desempeñocomo instrumento de gestión de recursos humanos en la administración pública(Cardona, 2003) han llevado a ensayar esquemas de evaluación y remunera-ción colectiva del desempeño, con resultados no concluyentes hasta el momen-to. También se han ensayado otras formas de gestión de la peformance de másreciente introducción como el performance management. Sin embargo, comodice Allen Schick, la anomalía de un Estado basado en la performance es queinnovaciones para aumentar la eficacia del Estado a veces terminan socavandolos cimientos del Estado o, dicho de otro modo, la gestión del Estado llega aconvertirse en más importante que el Estado mismo (Schick, 2006).

Los directivos públicos

Desde los años 90, especialmente en los países con sistema de puestos, losgobiernos han puesto en lugar prominente de la agenda política la creación deuna función pública directiva. Detrás de esta prioridad radica la necesidad depromover, además de una mayor responsabilización de los altos funcionarios,un cuerpo de funcionarios directivos capaces de adoptar una perspectiva gene-ral sobre la administración. El objetivo es que esa perspectiva más generalista,y menos enfocada a la gestión de una específica parcela administrativa, garan-tice mejor la coherencia y coordinación entre las diversas políticas públicas queel gobierno lleve a cabo. La introducción de la función directiva, que ha tenidolugar básicamente en sistemas de puestos, necesita al mismo tiempo el desarro-llo de un esprit de corps propio de los sistemas de carrera, cosa que se intentaconseguir a través de la formación y en ciertos casos con la movilidad obligato-ria o rotación cada tres o cuatro años. Curiosamente, al grupo de directivos seles ha otorgado un sistema de carrera, censurado por rígido y proteccionista,

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aunque el sistema general de función pública en donde se ha implantado sea depuestos.

Muy pocos países afirman tener una clara definición de lo que se entiendepor directivos públicos o alta función pública (senior civil service o seniorexecutive service), aunque la mayoría de países son capaces de identificar máso menos quiénes son sus más altos funcionarios en la práctica. Varios paíseshan intentado establecer o reestructurar el grupo de altos funcionarios a fin degestionar este grupo de una manera diferenciada respecto al resto de la funciónpública.

En general, el grupo de directivos públicos o alta función pública se definecomo un cuerpo funcionarial cuya función es, tanto individual como colectiva-mente, dar un claro sentido de dirección a la formulación de políticas públicas ymejorar la eficacia y la eficiencia en la prestación de servicios públicos. Laintroducción de este cuerpo funcionarial ha estado vinculada en muchos paísesa intentos de desarrollar una cultura administrativa orientada al logro de resul-tados. La movilidad o rotación de estos funcionarios entre diferentes departa-mentos es obligatoria en la mayoría de los países.

Los países que dicen no tener formalmente un grupo o categoría de directi-vos públicos son Austria, Alemania, Corea del Sur, Eslovaquia, España, Dina-marca, Grecia, Islandia, Irlanda, Japón, México, Portugal, República Checa, ySuiza. Es verdad que algunos de estos países claramente no tienen la categoríafuncionarial de directivos públicos, pero otros, como Corea y Japón, tienen re-glas de gestión diferenciadas para directivos públicos, o España, que tiene re-glas especiales, sobre todo en el ámbito de las incompatibilidades, para losaltos cargos públicos. En un buen número de estos países se han introducidoprogramas de formación y desarrollo de directivos a través de formación para elliderazgo (Alemania, Austria, México).

La mayoría de países con sistema de puestos y que cuentan con la categoríafuncionarial de directivos públicos formalmente establecida, han creado reglasespeciales para la gestión de este grupo funcionarial para, sobre todo, introdu-cir una cultura más orientada a los resultados y fortalecer la cohesión de grupoentre la élite directiva. En consecuencia estos países han establecido la remu-neración ligada al desempeño para la alta función pública y un sistema de ca-rrera. Al mismo tiempo han re-centralizado en gran medida la gestión de estegrupo estableciendo perfiles y descripciones de puestos comunes a toda la ad-ministración e instrumentos de gestión unificados, como por ejemplo normas deselección, de movilidad, de formación y reciclaje profesional. de evaluación deldesempeño. Este grupo de países podría incluir a Bélgica. Estados Unidos, Ita-lia, Holanda, Noruega, Suecia, y Reino Unido y, más recientemente, a Francia.

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Los sindicatos

En general, los sindicatos continúan desempeñando un papel importante en ladeterminación de las condiciones de trabajo de los funcionarios, incluidos losniveles salariales, y en la introducción de reformas en la función pública. Lossindicatos juegan un papel mucho más reducido en temas como la evaluacióndel desempeño, las políticas de selección y en la determinación del número depuestos de trabajo en la administración, excepto quizás en Francia donde lossindicatos sí que juegan un papel importante en todos estos campos. Se puededecir que los sindicatos en general, y quizás con razón muchas veces, se opo-nen y se resisten a la "flexibilización" que otorga más poder a los gestores y a la"individualización" de la negociación de las condiciones de trabajo, puesto queésta socava la razón de ser de los sindicatos.

Los sindicatos en general priorizan el aumento de los salarios de los funcio-narios que están ya en la administración, incluso en detrimento del crecimientodel empleo público.

El ámbito de la negociación colectiva abarca todo el empleo público estatalcentral o federal en Alemania, Bélgica, Canadá, España, Francia, Irlanda, Luxem-burgo, Polonia, Portugal y Suiza. En Alemania a veces y en Holanda se negociatambién por ramas y en Holanda. Australia, y Nueva Zelanda también a nivel dedepartamentos de trabajo.

La negociación colectiva se hace a nivel central más por grupos profesiona-les en Austria, Dinamarca, Eslovaquia y Grecia y a nivel central más departa-mentos de trabajo o agencias en Bélgica, Finlandia, Hungría, Islandia, Italia,Noruega y Suecia. En el Reino Unido la negociación es departamental.

En Irlanda, Corea y Japón los salarios se deciden con base en las recomen-daciones de un organismo de control independiente o del Presidente de la repú-blica como en Estados Unidos, México y República Checa.

Gestión de la función pública

Centralización y delegación

Junto a la individualización, y para apoyar a ésta, en los años 90 hubo unatendencia a delegar el diseño y la aplicación de las políticas de gestión de losrecursos humanos en ministerios, departamentos y organismos públicos. Estadelegación se usó sobre todo en sistemas de puestos. La descentralización odelegación ha tenido diversos grados, desde total, a aspectos operativos, o

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simple flexibilización de algunos procedimientos de gestión de personal. Sinembargo, la determinación del salario ha permanecido en general centralizadaaunque algunos aspectos (ejemplo, el complemento de productividad) se hanconfiado a los gestores de las agencias u organismos públicos, departamentoso ministerios.

El problema que plantea la descentralización de la gestión de personal es cómomantener la coherencia y cohesión de las políticas de personal en la administración.Esto ha llevado recientemente a una relativa re-centralización de la gestión de perso-nal y a una recuperación de la importancia de los órganos centrales de gestión,especialmente en los países en donde más se había delegado, tales como Australia,Nueva Zelanda y Reino Unido.

La encuesta de la OCDE 4 revela que el centro (Oficina del Primer Ministro, oel ministerio responsable de la función pública) ha continuado desempeñandoun papel significativo, aunque se hayan delegado responsabilidades en los mi-nisterios. En unos pocos países como Bélgica o Suecia, el centro fue desprovis-to de cualquier poder y sus competencias fueron transferidas a ministerios yorganismos. En otros países el centro se ha reservado un papel de direcciónestratégica, fijación de estándares de gestión obligatorios, asesoría y orienta-ción y control de gestión. Los modelos difieren desde países en donde la res-ponsabilidad sobre la función pública está en la Oficina del Primer Ministro oPresidente como México, Reino Unido, Polonia, República Checa y Eslovaquiao en el Ministerio de Hacienda como en Dinamarca, Finlandia y Portugal o en unministerio o agencia específico (ya sea de Administración Pública o de FunciónPública o de Interior) como en Alemania, Australia, Austria, Estados Unidos,Francia, Nueva Zelanda y Noruega. En Corea y Japón la responsabilidad escompartida entre un ministerio específico y una comisión independiente. EnCanadá e Irlanda entre el Ministerio de Hacienda y un comisión independiente.En España entre el Ministerio de Administraciones Públicas y el de Hacienda.

La descentralización de la gestión de personal ha llevado a una sensaciónde fragmentación del sistema de función pública. El centro se ha enfocadoprioritariamente a que los ministerios y organismos no sobrepasen el límite degasto presupuestario que tengan asignado para personal y alcancen los objeti-vos de gestión que tengan marcados. El papel del centro continúa siendo signi-ficativo, pero generalmente limitado a las siguientes áreas: gestión general dela selección; negociación colectiva sobre salarios; clasificación y gestión de laalta función pública; control del principio de igualdad en el acceso a la funciónpública en toda la administración, así como de ciertos estándares de seguridade higiene en el trabajo; supervisión del sistema disciplinario, códigos de conducta,redundancias y redistribución de efectivos y condiciones básicas de empleo. La re-tención de competencias sobre estos temas por el centro no ha impedido un

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continuado proceso de fragmentación y de pérdida de valores de servicio públi-CO. 5

Las áreas de gestión de personal que más frecuentemente se han delegadoo descentralizado en algunos países de la OCDE son: flexibilidad de horariosde trabajo, facilitar la movilidad y redistribución de efectivos, simplificación deprocedimientos de selección y uso de una variedad de formas y condiciones decontratación de personal, simplificación de procedimientos de despido, modifi-cación de clasificaciones y grados, algunos aspectos de la remuneración, y laintroducción en el presupuesto del concepto de gastos operativos agregados.

Reformas presupuestarias que permiten la delegación de decisiones de gas-to sobre partidas que, bajo una misma denominación de gasto operativo corrien-te, agregan gastos de personal y otros gastos administrativos (bulk fundedoperating costs) han contribuido a una gran flexibilidad en la gestión del empleopúblico y a la relajación del control sobre aspectos clave de la gestión depersonal, como por ejemplo el dimensionamiento de plantillas, clasificación yremuneraciones. Esas reformas presupuestarias y de gestión permiten tambiénampliar el marco temporal de ejecución del gasto (carry overs). Algunos paísesque utilizaron este tipo de reforma presupuestaria, sobre todo al principio de susprocesos de descentralización de la gestión de personal, son Canadá (1993),Dinamarca (1988), Finlandia (1990), Holanda (1994), Nueva Zelanda (1989),Suecia (1992) y el Reino Unido (1986).

Esta reforma presupuestaria parece que ha sido una condición necesaria,pero no suficiente para la descentralización de la gestión de personal. Franciaestá introduciendo desde 2001 una importante reforma presupuestaria que po-dría acarrear más autonomía para los gestores y grandes cambios en la gestiónde personal.' Lo que esa reforma presupuestaria francesa pone en cuestión esla actual organización de la función pública en una multiplicidad de cuerpos conestatutos particulares y gestionados centralizadamente. El impacto de la refor-ma francesa no está aún suficientemente evaluado, sin embargo, y habrá queesperar aún unos años para su cabal evaluación.

En los países de la OCDE un alto grado de descentralización de la gestión depersonal aparece solamente en Australia, Bélgica, Finlandia, Islandia, NuevaZelanda y Suecia. En consecuencia, se puede decir que la mayoría de los paí-ses han permanecido fieles a sus esquemas tradicionales de gestión relativa-mente centralizada de personal.

Gestión de políticas de personal homogéneas para toda la administración

En principio se podría pensar que la descentralización de responsabilidades degestión de personal obstaculiza la ejecución homogénea de políticas de perso-

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nal. En la realidad la delegación es solamente necesaria cuando se trata deejecutar políticas de personal que requieren una cierta flexibilidad o que requie-ren una implicación significativa de la plantilla. En otros casos lo que se requie-re es una re-centralización de la ejecución de las políticas de personal, sobretodo cuando alguna crisis demanda que se introduzcan o se recuperen ciertosvalores de servicio público.

En otros términos, el tipo de política a ejecutar importa, pero también importael grado específico de descentralización y delegación existente en cada país.Países con un alto grado de delegación de la gestión de personal tenderán a re-centralizar la gestión para reducir la fragmentación del sistema y aumentar lacoherencia de la administración y la cohesión del aparato público. Por el contra-rio, países con un alto grado de centralización de la gestión tenderán a introdu-cir más delegación y flexibilidad en la medida en que aún no perciben la frag-mentación y la diversidad como un problema, mientras que la centralización laven como un obstáculo para la buena gestión. Cualquiera que sea el caso,parece claro que algunos cambios y reformas relativamente radicales no sepueden ejecutar más que a través de una gestión centralizada y jerarquizada.

Políticas como la introducción de la evaluación del desempeño o la remune-ración ligada al desempeño son difíciles de implantar desde el centro y son, portanto, políticas de las que los gestores en línea o delegados han tendido aapropiarse tanto en lo referente a su diseño como a su aplicación, incluso si sonpolíticas a las que el gobierno de turno otorga una gran prioridad política.

Sin embargo, otras políticas a las que los gobiernos suelen otorgar una granprioridad, como la creación de una función pública directiva, han tendido a dise-ñarse y gestionarse de una forma centralizada, sobre todo en cuanto al diseñode perfiles y competencias profesionales, sistemas de identificación de posiblescandidatos a la función directiva, supervisión del desempeño de los directivos ydeterminación de sus niveles salariales.

El empleo de no funcionarios para puestos administrativos

En algunos países se observa con frecuencia la contratación de empleadospúblicos que hacen en la práctica el mismo tipo de trabajo que los funcionariosde carrera, pero con menos derechos, especialmente en cuanto a la estabilidaden el empleo se refiere, y a veces también con menos salario.

El recurso a la contratación laboral sin competición pública puede tener di-versas razones que van desde el clientelismo político y el nepotismo a la simplenecesidad de "escapar" de la "rigidez" de las reglas de derecho administrativoque gobiernan la función pública. En general el resultado es la fragilización del

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compromiso de los empleados públicos con el sistema de valores de serviciopúblico tales como la imparcialidad, la neutralidad política, y el respeto del prin-cipio de legalidad. Otras consecuencias negativas son la pérdida de cohesión yde equidad interna en el empleo público, la pérdida de continuidad del serviciopúblico y la debilitación de la gestión del conocimiento y de la memoriainstitucional. En resumen una pérdida de profesionalidad de la función pública,puesto que no puede haber profesionalidad sin estabilidad.

Ha habido bastante consenso entre los proponentes de la Nueva GestiónPública en la necesidad de mayor eficiencia en la administración, lo que entre otrosmedios se puede conseguir con la reducción de costes operativos, incluidos loscostes de personal y la flexibilización de la gestión, es decir, la relajación de losprocedimientos administrativos, incluidos aquellos que garantizan derechos indivi-duales de los ciudadanos, y de los sistemas de dación de cuentas y de controlfinanciero y de gestión. La batalla desde los años 80 es por la desburocratizacióndel Estado y por hacer las burocracias públicas más eficientes.

Pero, como dice Suleiman (2003), el objetivo de reducir los costes de laburocracia tiene a su vez unos costes considerables. La burocracia del Estadoes un instrumento al servicio del buen gobierno democrático y de la ley. Laprivatización de funciones de gobierno o de los mecanismos para ello (como porejemplo, el uso de contratos privados como el laboral para el ejercicio de funcio-nes públicas) es uno de los postulados clave de la Nueva Gestión Pública,basado en la creencia de que el mercado puede producir servicios a menorescostes que la administración, lo cual, por cierto, no se ha demostrado por elmomento.

En el fondo, cualquier debate sobre la burocracia o su reforma no puede disociar-se del debate sobre lo que es y significa la gobernabilidad democrática. Lagobernabilidad democrática —al menos en el mundo occidental— necesita una fun-ción pública profesional, imparcial, despolitizada, libre de clientelismo y nepotismo.Max Weber ha sido una de las víctimas propiciatorias de los Nuevos Gestores quie-nes le han atribuido una obsesión por la creación y organización de las burocraciascon " tipos ideales" cuando en realidad la preocupación fundamental de Weber fuecómo implantar, preservar y mantener un orden democrático capaz de asegurar eldesarrollo del capitalismo. Es ese orden democrático el que requiere una funciónpública profesional, imparcial, y no venal o politizada. No es una casualidad que enOccidente el moderno capitalismo y la democracia de masas se desarrollaron almismo tiempo que la burocracia pública y al tiempo que ésta última se independizabadel patrimonio personal del monarca y se profesionalizaba.

Esto hace pensar a algunos estudiosos, como Olsen (2005), que quizás hallegado el momento de reivindicar de nuevo la burocracia y cuestionarse enserio las ideas de moda de que las organizaciones burocráticas son obsoletas y

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que ha habido un cambio de paradigma desde la burocracia (weberiana) a orga-nizaciones de mercado y en red. Olsen (2005) sostiene que, en los esfuerzos delas democracias contemporáneas por encontrar equilibrios institucionales alservicio de diversos objetivos públicos, la utilidad de la burocracia es incuestio-nable como forma administrativa, como concepto analítico y como un conjuntode ideas sobre la administración pública e instituciones formalmente organiza-das. No se trata de crear tipos ideales sino de concebir la burocracia comoinstrumento al servicio de la legitimidad democrática en la medida en que sebasa en el principio de legalidad, en unas bien definidas normas de conductapara los burócratas y una serie de fundamentos que se pueden debatir racional-mente. Olsen concluye que la burocracia tiene un papel como guardián institucionalde principios democráticos constitucionales y de racionalidad procedimental.

Esa conclusión es correcta si efectivamente la ciudadanía tiene el derechoconstitucional a una función pública imparcial, leal al principio de legalidad, yno necesariamente al gobierno de turno, y si esa imparcialidad es un principioesencial de una administración pública responsable que forma parte indisociablede un Estado de derecho orientado al desarrollo de la gobernabilidad democrá-tica. Que el principio de imparcialidad es una exigencia derivada de la legitimi-dad pública del Estado lo revela el hecho de que, para proteger el principio deimparcialidad la mayoría de los países establecen restricciones legales a laactividad política y económica de sus funcionarios públicos a través de unaregulación más o menos estricta de las incompatibilidades y de los conflictos deintereses.

Por otra parte, el Estado de derecho democrático impone a los funcionariosla obligación de garantizar que el principio de legalidad será respetado y quelas órdenes superiores que van en contra de la ley no serán obedecidas. De ahíque en muchos países democráticos uno de los derechos —y obligaciones—más importantes de los funcionarios es desobedecer las órdenes de sus supe-riores jerárquicos si son ilegales o constituyen delito o simplemente si van con-tra la ética. Junto a ello existen mecanismos para garantizar que ese derecho yobligación "a desobedecer" sean efectivos.

¿Cuál es si no la ratio legis de estas restricciones jurídicas a la libre activi-dad económica y política de los funcionarios y de este derecho a desobedecer,que no tienen parangón en el sector privado?

Quizás haría falta más reflexión antes de otorgar más flexibilidad y más po-der para los gestores, quienes generalmente son nombrados políticamente enfunción de intereses partidistas o personalistas. Como parte de esa reflexión habríaque tener en cuenta que tanto o más que una cultura administrativa preocupada porlos resultados, lo que se necesita es una cultura administrativa basada en elprincipio de legalidad y el Estado de derecho y capaz de producir seguridad

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jurídica, regularidad y predictabilidad de la acción pública. Esta cultura, quenecesita de la transparencia y de la explicación y justificación continua de lasrazones de la acción pública, es quizás mucho más importante, desde el puntode vista de la ciudadanía, como bien público a ser proveído por la administra-ción porque, en definitiva , es eso lo que confiere al Estado su razón de ser enuna democracia social de mercado.

La segunda parte de la cuestión es si esa función pública imparcial puedecrearse y sostenerse a través de una relación jurídica regida por el derecholaboral o si para ello, por el contrario, el derecho administrativo de la funciónpública es un instrumento jurídico más adecuado.

Nuestra respuesta a esta pregunta sería que cuanto más las funciones adesempeñar por los funcionarios se acerquen al ejercicio del poder público ocuanto más claramente necesiten ser imparciales, más estas funciones han deestar protegidas por el derecho administrativo y defendidas de interferenciaspolíticas o de intereses creados privados o partidistas. En estos casos la protec-ción que ofrece un estatuto funcionarial administrativo es indispensable. Enotras palabras, cuanto más constitucional es el papel de la función pública, másnecesita estar regulada por el derecho público administrativo. El derecho labo-ral no cuadra bien a esa relación jurídica que tiene que proteger la imparciali-dad del "contratado" y su lealtad al estado, no a su jefe.

Por el contrario, cuando menos aspectos constitucionales haya en juego,mayor es la aptitud del derecho laboral, del contrato de trabajo y de la negocia-ción colectiva, para regir la relación de empleo público. Típicamente éste seríael caso de servicios públicos tales como educación, servicios sociales, de saludu otros. No obstante, incluso en estos casos, y dada la naturaleza de una de laspartes de la relación, el Estado, el interés público no está nunca totalmenteausente de esa relación jurídica laboral privada porque lo que también está enjuego es la legitimidad del Estado a los ojos del público. Esta consideraciónlleva, por ejemplo, a seleccionar personal mediante sistemas públicos competiti-vos o a limitar por ley la negociación colectiva o a establecer cláusulas contrac-tuales que obliguen al contratado a prestar el servicio de una determinada mane-ra, como por ejemplo respetando el derecho de los usuarios a la igualdad deacceso a los servicios o a un trato igualitario por parte de los servidores públicos.

Es indudable que detrás de las reformas para aumentar la flexibilidad en lagestión por medio de la laboralización existe la voluntad de hacer una funciónpública más maleable y receptiva a las innovaciones de unos modos de gestiónque, hay que decirlo alto y claro, se orientan principalmente a dar más poder alos gestores y a los dirigentes políticos. Las consecuencias negativas de esasreformas son claras en lo que se refiere a la imparcialidad y neutralidad políticade la función pública. Sin embargo, las consecuencias positivas aún están por

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demostrar sobre la eficacia y la performance de la administración pública(Kellough y Nigro, 2005 a).7

En conclusión, el uso de contratados laborales para el desempeño de pues-tos administrativos debe hacerse con cautela, y sólo en algunas áreas de servi-cio público, si se quiere mantener la legitimidad de lo público, una legitimidadque se basa sobre todo en la transparencia y en la imparcialidad de la adminis-tración. La manipulación despreocupada y superficial de estos temas buscandosolamente la eficacia gerencia! puede llevar a socavar gravemente la confianzadel público en las instituciones del Estado democrático.

Conclusiones

La mayoría de las reformas de la función pública adoptadas por los países dela UE y la OCDE durante los últimos 25 o 30 años no son radicales sino másbien de ajustes y no son generalizables sino que han tenido lugar, si excep-tuamos a los que emergieron del comunismo, en un reducido número de paí-ses. Por tanto no puede hablarse de tendencias sino de reformas en paísesconcretos, aunque el debate teórico entre políticos, gestores, expertos y aca-démicos haya sido y continúe siendo extenso.

Las reformas se han orientado a introducir más flexibilidad en la gestión de lo

público, una gestión de los recursos humanos más individualizada (selec-ción, promoción, remuneración al desempeño.) y menos sometida a reglasjurídicas generales, al desarrollo de la función gerencial dentro de las admi-nistraciones públicas mimetizando demasiado ciega y frecuentemente mode-los de gestión privada, a la descentralización de la gestión de personal en losgestores de las unidades de línea y a la introducción de sistemas de gestiónde la performance.

3. Las reformas frecuentemente han seguido pautas marcadas por modas degestión generalmente inventadas por la industria de la consultoría en funciónde intereses económicos muy específicos de desregulación de los mercados,incluido el mercado de trabajo. La función pública pasa a considerarse mera-mente como un sector más del mercado de trabajo nacional y su reforma esdespojada de cualquier otra connotación institucional.

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Estas reformas generalmente no han demostrado por el momento su capaci-dad de transformar la función pública haciéndola más productiva, eficaz oeficiente (performance) o de motivar más y mejor a los empleados públicos.Una de las razones de esta falta de demostración es la dificultad de medir elimpacto real de esas reformas sobre la productividad administrativa, la cali-dad de los servicios públicos y la eficiencia de lo público a pesar de la retóri-ca sobre objetivos y resultados (goals y targets).

La mayoría de las reformas de la función pública, sin embargo, han propicia-do un aumento del poder de los gestores y de los dirigentes políticos conconsecuencias negativas sobre la neutralidad política de los funcionarios ysobre el principio de imparcialidad. La capacidad de la función pública dedefender el principio de legalidad en la acción administrativa ha sido socava-da. El favoritismo en la gestión de los recursos humanos se ha propiciado yusado como criterio de gestión. Se ha minado la confianza de los funcionariosen el Estado como empleador.

La relajación o la desaparición de controles externos e internos en nombre dela flexibilidad, de la desburocratización y de la autonomía de gestión estáproduciendo más opacidad en la gestión de lo público, incluida la gestión depersonal. Esta falta de transparencia se acompaña de una sensación de irres-ponsabilidad y de impunidad de las malas prácticas (clientelismo y nepotis-mo) o incluso de la corrupción, que sólo ocasionalmente transciende a laopinión pública, usualmente a través del sistema judicial, al que se tiende ainvocar para dirimir rivalidades políticas.

Existen, en consecuencia, motivos para pensar que el debilitamiento del sis-tema de mérito, la huida de la supuesta rigidez del derecho administrativo enfavor de la flexibilidad que ofrece el derecho laboral privado en la gestión delos recursos humanos, junto al reforzamiento del poder de los gestores, res-ponden más a motivaciones de tipo político e ideológico de debilitamiento delEstado que a un genuino compromiso con la calidad y eficacia del serviciopúblico.

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Notas

El presente artículo se basa, en buena parte, en los datos arrojados por una encuesta de la OCDE

de diciembre de 2002 en la que participaron todos los países miembros menos uno (Turquía), queno respondió a la encuesta. Tras varios borradores, nuevas encuestas (la última de 2004) ydiscusiones en grupos de trabajo parte de las conclusiones se publicaron finalmente como libro(véase OCDE 2005 a en la Bibliografía).

Al hacer una comparación transnacional hay un primer problema que se ha que despejar, el

problema del ámbito de la función pública o incluso el problema semántico puesto que diferentespaíses usan nombres diferentes para designar a los funcionarios. Este nombre es utilizado enAlemania, Austria, España, Francia, Grecia, Italia, Polonia y Portugal. En estos países se usantambién otros nombres como empleados públicos, contratados laborales u otros. En Canadá,Estados Unidos, el Reino Unido, Irlanda y Eslovaquia se distingue entre servidores civiles yservidores públicos. En México se tiende a utilizar el nombre de servicio civil. En RepúblicaCheca no hay funcionarios sino solamente contratados en régimen laboral. En Eslovenia se usafuncionario para designar a los políticos y servidores civiles para designar a los demás. EnTurquía, Lituania, Letonia y Estonia se tiende a usar el nombre de empleados del Estado Algosimilar ocurre en los países escandinavos. El problema no es solamente de denominación, sinoque también encierra diferencias de concepto, lo que hace a veces la comparación difícil.

Existe una cierta convergencia conceptual entre los países miembros de la UE por obra de lajurisprudencia del Tribunal Europeo de Justicia, quien indirectamente y siguiendo la tradiciónalemana, ha fijado dos grandes categorías: los funcionarios, que tienen atribuidas funcionesrelacionadas con el ejercicio del poder público y la defensa de la soberanía nacional y los

contratados laborales (o no funcionarios) que tienen atribuida principalmente la prestación de

servicios públicos. Pero esta jurisprudencia, pensada para otros fines (la interpretación delderecho a la libre circulación de trabajadores dentro de la UE establecido en el artículo 48-4 delTratado de Roma), no es infalible como criterio para determinar de qué estamos hablando en

Europa cuando hablamos de función pública.

En este articulo usamos los términos funcionario o función pública para referirnospreferentemente a aquellos que han de ejercer autoridad pública o están muy cercanos a eseejercicio, tanto en lo concerniente a la preparación de políticas públicas y legislación como a su

ejecución. Sólo ocasionalmente nos referimos a los empleados públicos que prestan serviciospúblicos de educación, sanidad u otros aunque jurídicamente, como ocurre en España, puedanser funcionarios.

Quizás se podría exceptuar, con muchas reservas, México como pais de la OCDE que introdujo por

primera vez el sistema de mérito en 2004 a través de la Ley del Servicio Profesional de Carreraen la Administración Pública Federal (Diario Oficial de la Federación de 10 abril 2003 y suReglamento de 2 abril 2004). El caso mexicano merecería un estudio específico para ver sicombina bien los objetivos proclamados por le gobierno del presidente Fox, a saber, el objetivo

de modernizar la gestión de personal con los objetivos de la denominada "Agenda del BuenGobierno".

3.Véase, por ejemplo, el editorial del periódico El País, de Madrid, de 28 mayo 2006 titulado "Funcionariosen el mercado"

4.Véase nota 1.

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5. "Existen sólidas pruebas de que la descentralización en las agencias ejecutivas de competencias ensalarios y condiciones de trabajo está generando cada vez más una sensación de falta de unidadde la función pública y de que los costes de personal están aumentando... asi como diferenciasde tratamiento que crean una sensación de fragmentación cultural... que amenazan la unidad dela función pública": Comité sobre Función Pública de la Cámara de los Lores del Reino Unido,

HL55, 1997-98. Citado por Winstone 2003

6.Véase Loi Organique 692/2001 du 1 aoút 2001 relative aux lois de finances (JORF du 2 aoút 2001).

7.Citados a su vez en Perspective Gestions Publiques 2006, bajo el título de "Contre-exemple ou signa!d'alarme?" pp. 4-5).

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Bibliografía

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Winstone, Ruth (2003) "Whither the Civil Service?"House of Commons Library.Parliament and Constitution Centre. London. Research Paper 03/49 of 20 May.

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Classic position-

Sweden based systemAustralia• •

Swtzerland New ZealandFinland

United Kingdom

United States. • DenmarkNorway

Hungary • • Canadalceland

GermanyItaly

Belgium

Austria

Ireland Mexico~portugai

Slovak Republic • PolandKorea • Netherlands • Cezch Republic

More department • Luxembourg

Greece based system

France

Spain

Japan

Classic career-based system

Uncertainties

ANEXO

Degree of delegation of HR practices

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MoreIndividual!),negollatedcontracta

strui.a Denmark FinlandIceland New Norway

ZearandSonden Swnzerland UK

floxIbIlltyfloxIbIlIty

La flexibilir en mati, re de GRH

AusMa Belgxrn CanadaCreta Gerrnany Hungaryrepublic/taly Mento Netherlands• cland Portugal USA

France Greece IrelandLoss Jepan Kc<ea LuxembourgIndlNdnally Slovak Spainnogollatod Repubhccontracta

Loss managerlal More martagona'

SaneSuver en SaotoPc •u"ua Posavaaa OUD.P.«

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