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TEMA 2. FUNCIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS CONTEMPORÁNEAS

Salvador Parrado

1. Introducción...............................................................................................................1

2. Qué debe hacer el Estado ..........................................................................................2

2.1. El planteamiento jurídico.................................................................................. 2

2.2. El planteamiento económico ............................................................................ 3

2.3. La teoría de los bienes comunes ....................................................................... 6

3. Qué hace el Estado ....................................................................................................8

4. Distribución de competencias y tareas entre niveles de gobierno...........................10

4.1. Tipología de competencias ............................................................................. 10

4.2. Cómo asignar tareas y competencias a distintos niveles de gobierno ............ 11

La eficiencia económica ......................................................................................... 12

Elección pública ..................................................................................................... 13

Sentimiento de pertenencia a una comunidad ........................................................ 14

Explicación institucional y política ........................................................................ 15

4.3. La distribución de competencias entre niveles de gobierno en la práctica..... 16

5. Los instrumentos del gobierno ................................................................................19

6. Referencias bibliográficas .......................................................................................22

1. Introducción Las actividades asociadas a las organizaciones del sector público son de una naturaleza muy variada: emisión de pasaportes, regulación de las telecomunicaciones, vigilancia aduanera, promoción del turismo, enseñanza pública, evaluación de las políticas públicas. El listado es prácticamente interminable y su componentes son difíciles de clasificar pues no existe un acuerdo unánime sobre el significado de conceptos como tareas, funciones, competencias e instrumentos de las Administraciones públicas. A continuación se definirán estos términos para los propósitos de este tema.

Benz (2010) define las tareas estatales como “todos aquellos ámbitos de actuación gestionados por los actores estatales mediante la utilización de medios públicos o bajo las directrices estatales”. Por ejemplo, la prestación del servicio sanitario a la población es una tarea asumida por el Estado de una forma generalizada a partir de mediados del siglo pasado. En algunos Estados, la sanidad se presta exclusivamente por las autoridades públicas, propietarias de los hospitales y responsables directas del personal sanitario. En otros países, la prestación del servicio corre a cargo de empresas privadas. Aún así existen ciertas directrices estatales plasmadas en la legislación que regulan la prestación y protegen a los pacientes de los problemas de administración. Normalmente, la mayoría de los países tienen sistemas mixtos de prestación pública y privada. La sanidad no siempre ha sido tarea estatal.

Las funciones se refieren a los fines que cumple el Estado cuando realiza las tareas estatales. Por ejemplo, un programa gubernamental sobre educación de inmigrantes

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puede intentar cumplir uno o varios de los siguientes fines estatales: aumentar la cohesión social, disminuir la inseguridad ciudadana o mejorar el empleo.

Las competencias son los poderes formalmente otorgados por la ley a las autoridades públicas en cada campo de actividad. Esto puede referirse a si los gobiernos regulan, implantan, evalúan, financian, vigilan, o sancionan las políticas y las leyes. La competencia es un concepto asociado con los países de tradición napoleónica, como Francia, Italia y España. En los países anglosajones, se prefiere el término "responsabilidades".

Finalmente, adaptando la definición dada por Salamon (2002: 19), un instrumento gubernamental es un método identificable a partir del cual se estructura la acción colectiva para cumplir una función estatal o para enfrentarse a un problema público. El programa de educación de inmigrantes puede sustanciarse a través de diferentes métodos o instrumentos (gestión directa de la formación a través de las instituciones educativas públicas como escuelas e institutos de enseñanza, mediante concierto con instituciones privadas, mediante becas o cheque escolar para que el estudiante o el padre pueda elegir la institución de acogida). Muchos de estos instrumentos pueden emplearse en diferentes tareas y para distintas funciones.

A partir de estos cuatro términos se está en condiciones de clasificar y comprender mejor qué hace el Estado, encarnado en las administraciones públicas de los distintos niveles territoriales de gobierno. No obstante, qué hace el Estado y a qué nivel territorial se asigna una determinada tarea, función, competencia o instrumento no admite una respuesta fácil pues existe cierta discrepancia entre el deber ser y el ser. En el plano normativo existen numerosos argumentos sobre si una tarea determinada debe ser realizada por una organización pública o una privada y, en el caso de que la provisión del servicio sea pública, también se plantea si lo debe realizar el gobierno central, el regional o el local. Este Tema propone argumentos normativos prescriptivos acerca de cómo determinar qué debe hacer el Estado y en qué nivel debe ejecutarse esa tarea y con qué competencias. Posteriormente, se ofrecen ejemplos que ilustran lo que hacen los Estados.

2. Qué debe hacer el Estado Varios autores han determinado prescriptivamente qué debe hacer el Estado. De acuerdo con Benz (2010), las teorías jurídicas y las económicas han tenido un mayor impacto respecto a qué debe hacer el Estado y cómo.

2.1. El planteamiento jurídico

Las tareas y las funciones del Estado se encuentran normalmente en el corpus legislativo de un país. La Constitución y el resto de disposiciones normativas prescriben qué debe hacer el Estado (tareas), para qué (funciones) y muchas veces cómo (instrumento). El grado de definición y detalle de la legislación acerca de lo que deba hacer el Estado depende de los sistemas políticos administrativos concretos. En cualquier caso, de esta prescripción no debe derivarse que haya una teoría jurídica homogénea del Estado. Las disposiciones normativas son el resultado de deliberaciones que reflejan múltiples demandas y planteamientos: derechos exigibles, planteamientos económicos más o menos liberales, planteamientos filosóficos como la libertad de elección individual y cuestiones religiosas, la confluencia de intereses concretos, el tipo de configuración organizativa y territorial del Estado y factores similares.

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La capacidad de la teoría jurídica para prescribir qué debe hacer el Estado independientemente de las consideraciones políticas (de las relaciones de poder entre grupos) o de las consideraciones económicas (acerca de las diferencias entre beneficios individuales y colectivos) dependería de la existencia de un derecho natural o universal susceptible de interpretación y de exigencia de cumplimiento al Estado. Si un Estado suscribe un derecho universal, los legisladores se encargarán de que el gobierno y las Administraciones públicas asuman como tareas propias todas aquellas que garanticen dicho derecho. Por tanto, sólo en estos casos existiría una teoría jurídica autónoma para prescribir qué debe hacer el Estado.

2.2. El planteamiento económico

De acuerdo con Benz (2010), la teoría prescriptiva más elaborada sobre qué debe (a veces más bien qué no debe) hacer el Estado es la económica. Esta perspectiva, basada en el cálculo de costes y beneficios de individuos y organizaciones, también se sustenta en cuestiones filosóficas sobre las relaciones entre el individuo y el Estado, como se desprende del pensamiento liberal.

Este pensamiento se reduce a la idea kantiana de la libertad como derecho básico del individuo. La finalidad del Estado es armonizar los derechos de libertad individual en sociedad, es decir, evitando los conflictos entre individuos que puedan derivarse de su ejercicio. Este planteamiento supone que el Estado no configure la libertad individual, por ejemplo mediante la educación, pues se entrometería en su esfera de actuación individual. Ideas radicales como éstas han sido defendidas por Nozick (1976), por ejemplo. La crítica principal al pensamiento liberal se resume en la inexistencia de una igualdad de oportunidades para todos los individuos en las sociedades actuales para que éstos se desarrollen a su antojo, dejando al Estado exclusivamente la función de la regulación del conflicto. Al no existir la igualdad en las condiciones de partida, el ejercicio de la libertad individual es falaz.

El pensamiento liberal inspira una teoría económica sobré qué (no) debe hacer el Estado. Se defiende que las tareas supuestamente estatales pueden alcanzarse mejor si se deja actuar al mercado, considerado como el mejor sistema para asignar recursos y realizar prestaciones, además de permitir al individuo elegir. Por tanto, del liberalismo inicial, la teoría económica recoge la libertad de elegir del individuo gracias a las posibilidades que le ofrece el mercado. Según los teóricos económicos liberales el Estado debe actuar solamente de forma reactiva cuando el mercado falla. Todo intento de regular la actividad económica de los individuos y las empresas está mal visto porque impone costes innecesarios y no permite la asignación idónea de recursos que permitiría el cálculo racional de costes-beneficios de los individuos.

En la teoría económica, el funcionamiento del mercado debe aunar la satisfacción de las necesidades individuales con la optimización del bienestar colectivo. Si se consigue, se alcanza el óptimo de Pareto que consiste en que nadie puede mejorar sin que al mismo tiempo otros empeoren. En este contexto, el Estado debe asegurarse que el mercado funcione para conseguir ese óptimo de Pareto. Algunas de las actividades estatales derivadas de este planteamiento son las de proteger los derechos de propiedad individual. No obstante, la intervención del Estado dependerá del tipo de bienes y recursos bajo consideración.

La clasificación de los bienes y los recursos ha suscitado un considerable debate desde los trabajos seminales de Samuelson (1954), quien diferenció entre bienes de consumo privado o público mediante el principio de substracción, Musgrave (1959) que propuso

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una división de los bienes a través del principio de exclusión y Olson (1965), quien intenta construir una teoría de la acción colectiva sobre el principio de exclusión (véase una discusión general en Ostrom 2003). La clasificación más aceptada de los bienes depende de dos características: grado de exclusión (facilidad con la que se puede excluir material, económica y legalmente a los demás del disfrute de un bien) y grado de substracción (influencia del uso y disfrute de un bien en la disponibilidad de dicho bien para los demás).

Al cruzar las variables de exclusión y substracción resultan cuatro tipos de bienes: privados, de tipo club, públicos, y comunes (véase el Cuadro 1). Este texto se centra en los bienes públicos y los comunes, pues son los que mayor controversia suscitan a la hora de decidir si el Estado, el Mercado o la Comunidad debería prestar dichos bienes.

En principio, el mercado es quien mejor puede distribuir bienes y servicios privados, aquellos en los que la exclusión es fácil y la substracción alta. Los bienes privados satisfacen una demanda individual y los públicos una demanda colectiva. No obstante, el funcionamiento del mercado no siempre es perfecto, lo que obliga a intervenir al Estado.

A veces, las interacciones del mercado producen externalidades negativas o costes sociales sobre terceros. Coase (1960) sugiere que estas externalidades pueden ser resueltas por los propios particulares sin necesidad de recurrir al Estado o que el Estado debe mantenerse al margen, solamente dispuesto a intervenir cuando los particulares no resuelvan estos problemas.

En la práctica, el Estado suele intervenir por el deficiente funcionamiento del mercado. Los mercados financieros han entrado recientemente en una profunda crisis y muchos gobiernos han tenido que rescatar el sistema mediante la inyección de importante sumas de dinero. A continuación del rescate se utilizaron recetas keynesianas de inversión pública, como ya ocurriera después de la crisis de 1929. No son tiempos probablemente para abogar por una defensa a ultranza de los mercados.

Otra función económica del Estado es la consecución de una justicia distributiva dado que el mercado, en su lógica de funcionamiento, suele premiar más a los más ricos y desfavorecer a los más pobres. Esta desigualdad probablemente consiga eficacia económica colectiva, pero suscita problemas de cohesión social. Por tanto, como señala Benz (2010), citando a Granovetter (1985), se acepta cierto grado de justicia distributiva, dejando que el Estado corrija las anomalías del sistema de distribución.

En otros casos, las anomalías del mercado se deben a las situaciones de monopolio sobre la oferta o la demanda de bienes y servicios. En ocasiones, la situación de dominio se produce por connivencia de dos o más organizaciones que dominan el mercado y pactan los precios, llegándose a situaciones de oligopolio. Todas estas relaciones deberían ser reguladas por el Estado para que los usuarios no salgan perjudicados. Por tanto, se producen fallos en el mercado que deben ser remediados por el Estado.

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Cuadro 1 Clasificación de los bienes

Substracción *

Exclusión ** Baja (El consumo de una persona no sustrae del total de bienes disponibles para los demás)

Alta (El consumo de una persona sustrae del total de bienes disponibles para los demás)

Díficil (La exclusión de otros usuarios/consumidores no es fácil)

Bienes públicos (defensa nacional, grandes infraestructuras)

Bienes comunes (banda de telecomunicaciones de Internet, pesca, agua).

Fácil (La exclusión es fácil)

Bienes de club (o de peaje) (campo de golf, autopista de peaje…)

Bienes privados (automóviles, ropa, alimentos…)

Fuente: Adaptado de Ostrom, Gardner y Walker 1993 (p. 7) y Ostrom 2003. * De acuerdo con la clasificación de Samuelson (1954). ** De acuerdo con la clasificación de Musgrave (1959) y la elaboración posterior de Olson 1965.

Siguiendo el cuadro, en los bienes públicos, la exclusión de uso de los demás individuos es difícil y la substracción del bien (reducción de su disponibilidad conforme se va usando) es baja, por lo que su uso se encuentra disponible para los demás. Este es el caso de la defensa nacional: una vez provisto el bien, es difícil excluir a las personas de su uso. Así, todas las personas que viven en un territorio son defendidas por sus ejércitos independientemente de que paguen los impuestos o no. Además, el consumo del bien no implica su agotamiento. El aumento del número de personas que escuchen un programa de radio no impide que otros escuchen ese programa. Según la teoría económica, el Estado puede intervenir en estos bienes, porque su escala y magnitud no se adaptan bien a la maximización de beneficios de la empresa privada.

En estos casos, como señalan Weimer y Vining (1999), la teoría económica también resalta la existencia de fallos del Estado. Benz (2010) destaca tres fallos relevantes. Por un lado, en los sistemas democráticos se asume a veces un gasto público que no cumple con los criterios de eficiencia y eficacia económica. Una vez en el poder, los dirigentes públicos deben afrontar las tareas necesarias para cumplir con las promesas electorales, que no siempre se han sometido a un adecuado análisis de costes y beneficios. Por otro lado, los fallos del Estado también son achacables a los gastos de las organizaciones del sector público, dado que los directivos públicos intentan aumentar su cuota de poder a través de incrementos presupuestarios anuales. Además continuamente surgen nuevas tareas y raramente se renuncia a programas que no funcionan o que ya no son necesarios (Niskanen 1971). Finalmente, los distintos intereses afectados por las políticas presionan por la expansión de las tareas estatales y del gasto público para proteger determinados proyectos o programas, sin que exista un análisis de costes y beneficios sobre la necesidad de estos programas y su contribución al bienestar total. Por tanto, desde una perspectiva económica, existen numerosas críticas a estos fallos del Estado (véase Weimer y Vining 1999 para un completo análisis de los fallos del Estado).

Según el cuadro 1, los bienes comunes se definen por la dificultad de excluir a los demás de su uso, una vez que son provistos. En recursos naturales como el agua, los bosques, la pesca y los pastizales, por ejemplo, es difícil excluir a otras personas de su uso por los altos costes que ello supondría. La dificultad de exclusión puede deberse a

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cuestiones físicas, económicas o legales. El enorme tamaño del recurso (la selva del Amazonas) o la imposibilidad de poner barreras (vallar zonas de alta mar para que no se pueda pescar) son obstáculos físicos que hacen difícil la exclusión en el disfrute de un bien. Los altos costes de las medidas destinadas a excluir a otros (vigilancia para evitar que las comunidades asentadas a lo largo de la ribera de un río extraigan agua) es una razón económica que influye en el principio de exclusión. Las disposiciones legales de un país que permiten pescar a todos sus ciudadanos en sus aguas jurisdiccionales sin necesidad de que ostenten un derecho privado de uso pueden constituir un obstáculo para excluir que otros usen el bien

Adicionalmente, según el cuadro 1, el uso del bien común disminuye su disponibilidad para el resto de los usuarios y supone la merma del bien a no ser que se reponga por medios naturales o artificiales (principio de substracción). Cuando el uso del recurso es mayor que su reposición, su situación no es sostenible a largo plazo. Muchos humedales en España se han sobreexplotado por la proliferación de pozos ilegales que han extraído el agua de los acuíferos subterráneos sin que se hayan tenido en cuenta la capacidad de reposición, bien mediante métodos naturales (lluvia) o artificiales (trasvases).

La calificación de un bien como público o común depende de cómo se comporten en cada momento las características referidas de exclusión y substracción. Por ejemplo, el agua en la zona lluviosa tropical mexicana de Chiapas o en los países escandinavos no tiene las características de un bien común, pues no cumple la segunda condición, es decir, el consumo del bien no agota el recurso, o para agotarlo debería desarrollarse un consumo enorme que no se corresponde con las características actuales de estas zonas.

Estas características de exclusión y substracción también se pueden aplicar a bienes que son en principio públicos, pero que pueden comportarse, de forma temporal o permanente, como bienes comunes. Por ejemplo, las vías públicas de una ciudad son en principio un bien público. Una vez asfaltadas y señalizadas las calles, es difícil excluir a los ciudadanos de circular por ellas. El comportamiento del principio de substracción influirá en que el bien, como la circulación por las vías públicas de una ciudad, tenga las características de uno público (el consumo de vía pública por unos vehículos no impide la circulación de otros a altas horas de la madrugada) o de uno común (la circulación se hace imposible cuando hay demasiados vehículos en hora punta).

A la pregunta de quién puede distribuir o prestar mejor los bienes comunes se añade la comunidad a los Estados y los mercados, tal como se expone a continuación.

2.3. La teoría de los bienes comunes

El agotamiento y la falta de sostenibilidad del recurso natural se ilustran mediante tres metáforas: la tragedia de los bienes comunes (Hardin 1968), la lógica de la acción colectiva (Olson 1965) y la teoría de juegos basada en el dilema del prisionero (Ostrom, Gardner y Walker 1993: 51-55). Estas metáforas predicen un uso subóptimo del recurso y, eventualmente, su destrucción. Estos problemas son relevantes para conocer el grado de implicación que se espera del Estado y si el Estado es quien puede resolver mejor los problemas derivados del abuso de los bienes comunes. Para el planteamiento de este texto sólo se examinará la tragedia de los bienes comunes.

La tragedia de los bienes comunes (Hardin, 1968) simboliza la inevitable degradación del medio ambiente cuando los individuos usan un recurso común escaso. Hardin emplea el ejemplo de la ganadería. La espiral de destrucción de los pastizales se produce cuando el aprovechamiento individual no considera las necesidades colectivas. El argumento de Hardin está en línea con el modelo del actor racional de la teoría

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económica que busca maximizar sus beneficios. Aquellas personas que restringen su uso de los bienes comunes (porque consideran que sobreexplotan el medio) incurrirán en pérdidas económicas frente a aquellos que continúan consumiendo el bien sin restricción alguna. En estas situaciones de tragedia, los mecanismos sociales para controlar el interés egoísta como la comunicación, la confianza y la adopción de acuerdos vinculantes no existen o son poco efectivos.

Frente a la metáfora de la tragedia, Ostrom propone que los bienes comunes se enfrentan a un dilema. El dilema de los bienes comunes se produce cuando la racionalidad individual empleada en los actos de apropiación (consumo del bien) produce resultados que no son racionales desde la perspectiva del grupo y suponen la destrucción del recurso a largo plazo. De acuerdo con Ostrom, Gardner y Walker (1993: 15 y ss.), existe un dilema de los bienes comunes cuando a) la actuación individual implica resultados globales subóptimos (sobreexplotación del medio) y b) existen alternativas institucionales que son beneficiosas tanto para los individuos como para la colectividad.

Para resolver el dilema se requiere un cambio en las actividades de apropiación (consumo) y/o provisión del bien (puesta en marcha de mecanismos para que las cantidades del bien sean mayores, por ejemplo, hacer una presa para tener más agua). El cambio de actividades puede suponer que los individuos acuerden un cambio de estrategia (apropiándose de menos unidades o contribuyendo más a la provisión del bien) o que acuerden un cambio en las reglas operativas sobre cómo hacer un seguimiento del cumplimiento de las normas y sancionar las desviaciones. En este segundo caso, se requiere, por tanto, un cambio de las instituciones.

Ostrom (1990) propone resolver el dilema de los bienes comunes a partir de la implicación de los propios usuarios (la comunidad) en el diseño de reglas sobre la apropiación y/o provisión, el cumplimiento, el seguimiento y la sanción de las conductas desviadas. Su propuesta comunitaria contrasta con la de quienes consideran que la el mercado o el Estado pueden resolver el dilema de los comunes. Estas tres opciones se pueden ejemplificar en la solución de los problemas de congestión de tráfico en muchas ciudades. El tráfico se ha convertido casi de forma permanente en un bien común, por la congestión frecuente de las vías. Las opciones de mercado, Estado y comunidad ofrecen soluciones distintas a este problema.

A) Solución de mercado: Una solución del mercado supondría que los individuos realizan un análisis de costes-beneficios y deciden emplear otro medio de transporte (si existe) distinto al vehículo privado para evitar los atascos. El aumento de los costes del combustible, la falta de espacios de aparcamiento o su encarecimiento y los atascos sobre la calzada pueden mermar los beneficios que el ciudadano encuentre en el empleo del transporte privado. En este caso, el gobierno municipal no decide actuar ni en la provisión ni restringiendo el uso (apropiación) del bien y opta por una política de laissez-faire en la que la dinámica de la oferta y la demanda de vehículos actúen sobre la calzada en momentos determinados.

B) Solución de Estado: La solución estatal puede implicar que las autoridades aumenten la provisión del bien mediante nuevas infraestructuras, por ejemplo, con más carreteras, vías de circunvalación, y túneles para facilitar la movilidad de vehículos. La provisión de infraestructuras también se puede hacer en sentido negativo, disminuyendo las vías existentes para restringir el uso de los vehículos privados, por ejemplo mediante la peatonalización de las calles. Otra forma de solucionar el problema es mediante la restricción del uso de la vía pública (apropiación), como por ejemplo la restricción de la

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circulación de los vehículos que no utilicen gasolina sin plomo un día a la semana (de paso se intenta aliviar el problema de la contaminación) o mediante el pago de un peaje para entrar en el centro de la ciudad.

C) Solución comunitaria: Las autoridades municipales acuden a los principales usuarios de la vía pública (transportistas, taxistas, conductores de autobuses, usuarios de vehículo privado, empresas…) para buscar de forma participada soluciones al problema. La solución comunitaria puede implicar la consulta de los actores afectados / interesados o ampliarse también a la co-producción del servicio.

En la realidad no se producen soluciones exclusivamente estatales, comunitarias o de mercado, sino que las estrategias adoptadas pueden combinar aspectos de dos o más tipos de soluciones.

Ostrom (1990, 1992), premio Nobel de Economía en 2009, sostiene que la gestión por la comunidad, incluso sin la presencia del Estado (gobierno central, regional o local), es superior a cualquier otro tipo de solución estatal o de mercado para revertir la tragedia de los bienes comunes y desarrollar instituciones fructíferas capaces de gestionar los recursos naturales comunes de una forma sostenible. El agotamiento de un recurso (pesca, agua, bosques) del que depende la subsistencia económica de muchas familias puede constituirse en una causa fundamental para persuadir a los individuos de que su cooperación en el diseño de instituciones robustas aporta más beneficios que la explotación individual ilimitada de los recursos comunes.

Después de un repaso de algunas proposiciones normativas sobre cuándo puede el Estado intervenir o no, se debería llegar a la conclusión de que no existe realmente ningún tipo de prescripción acerca de cuál es el repertorio de tareas que el Estado debe realizar necesariamente. Tampoco tiene que existir, pues éstas se definen en cada contexto histórico y dependen de sus circunstancias concretas.

3. Qué hace el Estado La actividad del Estado solamente se puede estudiar de forma empírica y analítica. También se puede clasificar con tipologías que agrupen distintas actividades e intentando explicar por qué se producen unas en un período histórico y otras en otro. A continuación se expone de forma ilustrativa qué hace el Estado.

En la clasificación de Reichard (1994) se diferencian las tareas que garantiza (las respalda con su auctoritas), financia y ejecuta el Estado, como por ejemplo el ejército o la supervisión económica y monetaria, las tareas que garantiza y financia, sin ejecutarlas necesariamente, como por ejemplo, la creación de infraestructuras, y las tareas que garantiza pero ni financia ni ejecuta, como el suministro de agua potable y la recogida de residuos sólidos. En cada período y para cada país, las tareas estatales que se ubican en un lugar o en otro de la tipología difiere. Por ejemplo, Estados Unidos ha hecho uso intensivo de compañías privadas para apoyar sus campañas militares en Iraq a diferencia de otros países que se basan normalmente en ejércitos garantizados, financiados y proporcionados por el Estado.

La siguiente tabla ofrece información indicativa de qué hacen los Estados. La media de la proporción del gasto público sobre el producto interior bruto de los países elegidos ha subido de 36 por ciento en 1970 al 47 por ciento en 2005. Este aumento indica una mayor implicación del Estado en la sociedad (véase la tabla siguiente).

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Tabla 1 El gasto público como porcentaje del productor interior bruto

EEUU Reino Unido

España Alemania Francia Italia Suecia Dinamarca Finlandia Media

1970 32,4 42,1 23,6 39,1 39,3 33,5 45,9 - 31,9 36,0 1971 32,5 41,3 25,3 40,6 38,7 35,9 46,9 42,9 33,5 37,5 1972 32,2 42,5 24,7 41,6 38,6 38,4 47,3 42,6 34,1 38,0 1973 31,3 43,2 24,3 42,1 38,5 37,2 45,8 40,2 32,8 37,3 1974 32,6 47,7 24,7 45,6 39,7 36,5 50,1 44,4 33,5 39,4 1975 35,1 48,9 26,3 49,9 43,7 42,0 51,4 46,1 38,9 42,5 1976 33,7 48,7 27,6 49,1 44,4 40,3 53,5 45,8 40,1 42,6 1977 32,8 46,1 29,1 48,7 44,0 40,3 57,5 46,5 41,8 43,0 1978 31,9 44,3 31,1 47,5 44,7 43,5 58,4 48,0 41,6 43,5 1979 31,9 43,3 32,1 47,2 45,3 42,7 60,8 50,5 40,6 43,8 1980 33,8 45,7 34,2 47,9 46,6 41,7 61,0 53,6 40,6 45,0 1981 34,2 49,1 36,9 48,8 49,4 45,6 63,4 57,3 41,6 47,4 1982 36,4 48,4 39,0 48,9 51,1 47,8 65,5 58,8 43,4 48,8 1983 36,7 48,2 40,0 47,7 51,8 50,0 65,0 59,0 45,0 49,2 1984 35,7 48,3 40,4 46,9 52,7 50,1 62,5 58,0 45,0 48,8 1985 36,5 46,8 43,1 46,3 53,3 50,9 63,7 56,8 46,9 49,4 1986 37,0 45,6 42,6 45,4 52,7 51,4 62,0 53,3 47,9 48,6 1987 36,7 43,6 41,0 45,8 51,9 50,8 58,3 55,0 48,5 48,0 1988 35,8 41,1 40,9 45,3 51,4 51,5 58,6 57,2 47,0 47,7 1989 35,6 40,5 42,2 44,0 50,4 52,8 58,6 57,3 45,2 47,4 1990 36,5 42,2 43,4 44,5 50,7 54,4 59,4 57,0 48,6 48,5 1991 37,2 44,0 44,9 47,1 51,5 55,5 62,3 57,8 57,7 50,9 1992 38,0 45,7 45,9 48,1 53,0 56,7 67,5 59,0 63,0 53,0 1993 37,5 45,7 49,4 49,3 55,3 57,7 73,0 61,7 64,2 54,9 1994 36,5 45,0 47,3 49,0 54,9 54,5 70,9 61,6 62,9 53,6 1995 36,4 44,6 45,0 49,4 55,0 53,4 67,6 60,3 59,6 52,4 1996 35,9 42,7 43,7 50,3 55,4 53,2 65,2 59,8 59,7 51,8 1997 34,8 41,0 41,8 49,3 54,9 51,1 63,1 58,0 56,4 50,0 1998 34,0 39,8 41,4 48,8 53,7 49,9 60,7 57,6 52,8 48,7 1999 33,7 39,2 40,2 48,7 53,5 48,9 60,2 56,3 52,1 48,1 2000 33,6 37,0 39,8 45,7 52,5 46,8 57,4 54,7 49,0 46,3 2001 34,7 40,3 39,4 48,3 52,5 48,5 57,1 55,3 49,1 47,2 2002 35,5 40,8 39,7 48,5 53,4 47,7 58,4 55,5 50,0 47,7 2003 35,9 42,8 39,3 49,4 54,4 48,5 59,0 56,6 51,0 48,5 2004 35,7 43,0 39,1 48,6 54,1 47,9 58,6 56,4 50,8 48,2 2005 35,7 43,4 38,9 47,6 53,6 48,5 57,5 55,8 50,4 47,9

Fuentes: BNP-Paribas.

El país con menor proporción del gasto público es Estados Unidos. Este gasto ronda en torno a un tercio del PIB desde 1970, lo que implica su preferencia por el sector privado en la gestión de los servicios públicos. En el otro extremo se encuentra Suecia (y otros países escandinavos), que ejemplifica el gasto que suponen las prestaciones del Estado social del bienestar. España, es el segundo país con menor proporción de gasto público sobre el PIB en la lista de países seleccionados. No obstante, el aumento del gasto público en España ha sido considerable: desde un 23,6 por ciento en 1970 a un 38,9 por ciento en 2005. Las prestaciones sociales del Estado del Bienestar en combinación con el aumento del nivel autonómico de gobierno pueden explicar el aumento del gasto público en las últimas décadas. El aumento del gasto público no se produce de manera

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uniforme en los distintos niveles gubernamentales. Ello se debe a que las tareas del Estado se reparten entre diferentes niveles político-administrativos.

4. Distribución de competencias y tareas entre niveles de gobierno Según la definición propuesta anteriormente, las competencias se refieren a los poderes, otorgados formalmente por la ley a las autoridades en cada campo de actividad pública. La competencia conferida especifica el grado de autoridad que se tiene sobre un tipo de tarea.

4.1. Tipología de competencias

De las diversas tipologías existentes para clasificar las competencias, aquí se recogen dos de ellas. Una primera tipología distingue entre la provisión y la prestación de servicios. La provisión es la responsabilidad de la existencia del servicio a que tienen derecho los ciudadanos. La prestación es la entrega real o el cumplimiento de la gestión del servicio. La provisión pública implica que la responsabilidad se asigna a una autoridad pública, mientras que la producción podría llevarse a cabo por la propia organización, por una empresa privada, o una entidad no gubernamental. En todos estos casos, la responsabilidad adquirida por una autoridad pública en relación con los ciudadanos sigue intacta. Una segunda tipología desglosa la provisión y la producción en varios componentes: diseño, planificación y establecimiento de estándares, regulación, prestación, control y financiación. Esta tipología se empleará para analizar cómo se distribuyen las tareas entre distintos niveles de gobierno.

a) El diseño, planificación y establecimiento de estándares se refieren a la capacidad de decidir las normas que determinan la logística de un servicio (por ejemplo, responde a las preguntas de qué, quién, cuándo y cómo).

b) La regulación tiene dos significados, uno específico y otro amplio. En el sentido estricto, la regulación se refiere a las reglas que protegen a los consumidores de las actividades económicas y sociales y de las prácticas anticompetitivas. En este caso, el poder coercitivo del Estado se usa para permitir o prohibir ciertas actividades, y para proteger los negocios de prácticas contra la competencia. Este sentido específico de entender la regulación se trata en otro capítulo.

En sentido amplio y vinculado al concepto de competencia, la regulación se refiere a cualquier decisión de autoridad, no sólo a la legislación nacional, y se incluyen disposiciones como: las ordenanzas locales, la legislación sectorial de los niveles de gobierno central, federal y/o regional; y la Constitución o la legislación que requiere mayorías especiales.

c) La prestación o entrega del servicio se refiere a la gestión real del servicio. Si el servicio no se gestiona por el propio personal, se puede gestionar a través de un contrato con una organización ajena (subcontratación externa). Normalmente, el cumplimiento del servicio se asume por una empresa u otra organización exterior. El contrato establece las condiciones bajo las cuales un tercero va a prestar el servicio; los estándares y las regulaciones que debe aplicar; cómo se evaluará el servicio; y las sanciones en caso de incumplimiento.

d) El control del servicio es una competencia que abarca diversas actividades como supervisión, evaluación, inspección y sanción. Estas actividades se refieren a si el servicio se presta como estaba previsto desde varios puntos de vista: legalidad, eficiencia, efectividad, equidad, cumplimiento de resultados, etc. La responsabilidad de

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control de la autoridad pública es irrenunciable cuando el servicio se realiza por una organización distinta. En algunos casos, tales como en la construcción y el mantenimiento de infraestructuras, la función de control puede también subcontratarse con empresas privadas. Por ejemplo, no es infrecuente en nuestros días encontrar que una empresa privada construye una carretera y otra empresa supervisa y controla el cumplimiento del contrato. A pesar de ello, en la mayoría de los casos, las autoridades públicas son responsables en última instancia del servicio.

e) La financiación: El soporte financiero de los gobiernos adopta diferentes formas, las más típicas incluyen: la cobertura total de los costes del servicio a través del presupuesto; el subsidio de ciertos grupos de usuarios; la concesión de subvenciones y becas; y la oferta de créditos a interés más bajo que el de mercado.

La ‘responsabilidad’ de las autoridades públicas se refiere a la provisión de los servicios, por ejemplo, poniendo a disposición de los ciudadanos el servicio. La plena responsabilidad sobre el servicio está asignada a la autoridad pública incluso cuando el servicio se subcontrata con un tercero. En muchos países, por ejemplo, algunas autoridades públicas parecen haber evolucionado desde el papel de ‘productores de servicios’ hacia un papel de ‘proveedores’. Algunos autores usan la etiqueta ‘habilitador’ para este tipo de autoridades públicas. Cochrane (1993: 70) desarrolla el argumento de la autoridad ‘habilitadora’ para argüir que, incluso las autoridades locales, las más cercanas al ciudadano, deben tener más bien responsabilidades ‘habilitadoras” que prestadoras directas del servicio. Este autor alaba la separación entre la producción y la provisión del servicio ‘ porque esto permite el desarrollo de un liderazgo político y profesional central fuerte y coherente, basado en el núcleo central de planificadores estratégicos y reguladores’.

Este papel ‘habilitador’ implica una exigencia de mayores poderes reguladores para las autoridades públicas. Finalmente, la función habilitadora implica tener acceso a diversas formas de intervención, en las cuales la prestación directa ni tiene una posición privilegiada ni se descarta. Así, el papel habilitador depende del grado de centralización de las funciones y las competencias. Algunos marcos conceptuales y desarrollos de políticas favorecen este papel, como se demuestra más abajo.

4.2. Cómo asignar tareas y competencias a distintos niveles de gobierno

En las ciencias sociales y económicas se debaten justificaciones teóricas para asignar competencias a los diferentes niveles nacionales y supranacionales de gobierno. Aunque sería raro que un gobierno central recogiera la basura en un municipio (aunque sólo sea porque la prestación del servicio requiere un conocimiento local), a menudo es difícil asignar un nivel claro de gobierno a un determinado servicio para su diseño, ejecución y supervisión. Hay justificaciones teóricas desde diversas perspectivas que intentan persuadir sobre la mejor manera de asignar funciones y competencias. Sin embargo, estas justificaciones, en sí mismas, rara vez explican cómo se distribuyen las tareas y las competencias. En el mejor de los casos, pueden dar cuenta parcialmente de la distribución; en la práctica, se necesita una mezcla de justificaciones para entender cómo comparten competencias los distintos niveles de gobierno. Se utilizan cuatro argumentos básicos para justificar cómo se deben distribuir las funciones y competencias: la eficiencia económica, la elección pública, el sentido de comunidad y razones político-institucionales.

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La eficiencia económica

El criterio de eficiencia económica se centra en la producción de servicios administrativos al menor coste posible, de acuerdo con economías de escala en la provisión y la prestación del servicio. A menudo se usa para asignar servicios como el suministro de electricidad y agua, los sistemas de alcantarillado y tratamiento de residuos sólidos. En estos casos, una parte importante del coste total está asociado a los costes de distribución, así como a la necesidad de invertir una suma importante de capital inicial inmovilizado durante años y que sólo se amortiza a largo plazo.

Hasta finales de la década de los años setenta, la hipótesis dominante sobre el ámbito local en muchos países, era que lo más grande es lo mejor; la noción de economías de escala eclipsaba cualquier otra dimensión. Como consecuencia, la descentralización y la fragmentación de las organizaciones públicas se consideraban ineficientes, inefectivas e irresponsables, así como una amenaza a la democracia (véanse todos los informes de la época de la Comisión Americana para las Relaciones Intergubernamentales —ACIR—). Según Stein (1990), varios estudios empíricos mantienen que las instituciones centralizadas más grandes no son siempre más eficientes, eficaces y equitativas en el suministro de bienes y servicios. De hecho, otros estudios sugieren que las unidades de gobierno más pequeñas y descentralizadas distribuyen bienes y servicies de manera más eficiente, eficaz y justa que los municipios más grandes y centralizados. Stein sostiene además que pocos estudiosos o profesionales abogan aún por la consolidación de los gobiernos municipales en una estructura de gestión única. Sin embargo, algunos países han fomentado (Dinamarca) u ordenado (Reino Unido) la fusión de las autoridades locales para formar unidades mayores de gobierno, basándose en la mayor eficiencia en la prestación de los servicios.

Si el argumento se aplica a sectores de políticas concretos, la eficiencia económica suele ser un criterio relevante, pero no el único ni necesariamente el más importante. Por ejemplo, es bastante común en la sanidad que el nivel central se encargue de la planificación, la investigación, el diseño de las políticas, la evaluación de su implantación así como de la aplicación de los mecanismos correctores del sistema. La prestación del servicio se suele dejar a niveles inferiores de gobierno si el Estado está descentralizado o federalizado. En estos casos, los hospitales estarían en el ámbito provincial, regional o estatal de gobierno (por los costes que supone y por la necesidad de personal especializado que se requiere) y la atención primaria y los consultorios se encontrarían en el ámbito local. Este diseño general tiene sentido desde un punto de vista económico. En el ámbito educativo se puede establecer un paralelismo similar asignando la planificación al nivel central, la educación universitaria a un ámbito provincial, regional o estatal, y la educación primaria y secundaria al ámbito local. No obstante, la distribución real de las tareas estatales entre distintos niveles de gobierno muestra que la eficiencia económica no es el primer parámetro que se tiene en cuenta. Por ejemplo, en Noruega los municipios se encargan de la educación primaria y secundaria tanto en la capital, Oslo, con unos 500.000 habitantes como en los municipios con menos de 1.000 habitantes. En muchas ocasiones, el escaso número de alumnos de estos municipios pequeños no justifica la apertura de la escuela. Sin embargo, como uno de los objetivos del gobierno central consiste en promocionar la ocupación del territorio y que los ciudadanos vivan en las áreas rurales, esta finalidad hace obviar el criterio de eficiencia económica en el ámbito de la educación así como en el de la salud.

En definitiva, este criterio no se aplica siempre porque las preferencias políticas pueden oponerse a la eficiencia económica por dos razones. En primer lugar, cada servicio tiene

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un tamaño de población o área de prestación geográficamente diferente. De acuerdo con principios técnicos, es difícil encontrar una correspondencia perfecta entre actividades de servicio y límites político-administrativos. Por ello no es sorprendente que el sistema hospitalario, el tratamiento de residuos sólidos, la lucha contra incendios y los sistemas de gestión del agua tengan diferentes circunscripciones y distintos ámbitos geográficos. No siempre se va a encontrar una unidad territorial que se ajuste mejor a la eficiencia económica de todos los servicios al mismo tiempo. Por ejemplo, la zona geográfica de la gestión de transportes municipales puede ser el área metropolitana en las grandes conurbaciones mientras que el suministro del agua debería depender de la región o la cuenca hidrográfica y la gestión de los residuos sólidos de la provincia y así sucesivamente. Las externalidades y los efectos indirectos que se derivan de este hecho se dirigen generalmente a través de acuerdos intergubernamentales y de fórmulas asociativas entre distintas entidades públicas. Por ejemplo, los municipios se pueden mancomunar para gestionar los servicios funerarios o para la prestación del servicio de extinción de incendios.

En segundo lugar, la eficiencia económica es un criterio en continuo cambio, dependiente de la evolución de los descubrimientos científicos y técnicos y de las innovaciones en infraestructuras. Por ejemplo, la construcción de las líneas de alta velocidad en España ha propiciado que poblaciones pequeñas a media hora de tren de alta velocidad de una gran ciudad comiencen a poblarse. De repente, la alta velocidad ha creado nuevos espacios económicos. Aunque este estado de constante evolución es difícil de captar a través de normas, no obstante, es un punto de partida relevante en la definición de los límites territoriales y la asignación de competencias de los servicios a los diferentes niveles de gobierno.

Elección pública

El argumento que subyace a la teoría de la elección pública es que los servicios públicos deberían distribuirse entre los diferentes niveles de gobierno con el principal objetivo de promocionar la elección de los usuarios, y por tanto, la competencia entre los proveedores del servicio para que así mejoren sus prestaciones. Las unidades más competitivas ofrecerán los mejores servicios al menor coste, lo que implicará menores impuestos y tasas por los servicios públicos. Los consumidores tendrán un mejor servicio si su prestación se asigna a un nivel local, en lugar de a niveles regionales o nacionales, porque es más fácil conseguir la competencia entre unidades más pequeñas que entre unidades más grandes.

La elección pública se ha empleado para explicar la transición del Estado ‘omnipresente’ al Estado ‘mínimo’ mediante la privatización y la contratación externa. La fuerza motora para la reforma en esta teoría es la perspectiva micro de la elección individual, racionalmente informada, sobre cuáles son los mejores servicios. Tal elección sólo puede ejercerse si se acaba con los monopolios, si unidades pequeñas compiten entre sí para la prestación de los mejores servicios al mejor precio, o si las entidades sociales (organizaciones no gubernamentales [ONGs], asociaciones, grupos de ciudadanos, etc.) pueden responder a las preferencias de la comunidad en la prestación de un servicio.

La teoría de la elección pública inspiró los movimientos de reforma de los gobiernos estadounidense y británico en la década de los años ochenta del siglo pasado, que incluían en ambos casos movimientos favorables a la separación de la prestación y la provisión de los servicios. Mientras el razonamiento de la eficiencia económica promueve unidades territoriales grandes, la elección pública, por el contrario, sostiene

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que la división de la prestación y la provisión es beneficiosa para los ciudadanos pues incrementa la posibilidad de elección al mismo tiempo que reduce los costes para el gobierno.

Este enfoque es, sin embargo, más atractivo en teoría que en la práctica. Un examen de cómo se distribuyen los servicios en los distintos niveles de gobierno en Europa muestra que, excepto en el Reino Unido, el criterio de las preferencias del consumidor no ha sido la principal fuerza conductora en la distribución de servicios entre niveles de gobierno. Uno de los defectos de la teoría de la elección pública es que ningún gobierno empieza sobre un papel en blanco cuando distribuye funciones siguiendo los diversos argumentos racionales. Además, existen valores contrapuestos desde distintas perspectivas. La elección de escuela por los padres y alumnos, que es posible gracias a la teoría de la elección pública, va en contra del ideal de la igualdad de condiciones educativas y de los resultados a lo largo y ancho del territorio.

En cualquier caso, el enfoque de la elección pública no debe descartarse como un criterio normativo por como inspira la manera en que los gobiernos consideran la distribución de tareas entre los niveles de gobierno. Sin embargo, parece que la teoría de la elección pública es más poderosa como forma de explicar algunas tendencias que como una herramienta prescriptiva.

Sentimiento de pertenencia a una comunidad

El papel participativo y representativo de las corporaciones locales refleja el sentimiento de pertenencia a una comunidad. Independientemente del tamaño municipal, los ciudadanos prefieren elegir a sus representantes, como responsables de las diversas necesidades y demandas de la comunidad. Las pequeñas comunidades tienen prácticas consuetudinarias para gestionar los bienes comunes. Sus tradiciones son una continuación de los tiempos rurales, cuando los bosques, los recursos hídricos, la pesca y los pastos comunes eran recursos compartidos y la gestión de estos recursos era decidida por la comunidad (Ostrom 1990). Con el tiempo, los residentes locales han ido dejando de lado algunas prácticas habituales de gestión de los bienes comunes, al tiempo que permanece la participación comunitaria en la gestión de otros asuntos colectivos (organización de ferias y fiestas del pueblo, programas de vigilancia de los barrios, etc.)

La cercanía y la participación de la comunidad, por sí misma o a través de sus representantes, para prestar ciertos servicios son impracticables en servicios que requieren economías de escala. Los ciudadanos demandan más servicios pero, al mismo tiempo, no están dispuestos a ceder poder a otros niveles territoriales de gobierno. Las comunidades quieren decidir por sí mismas qué servicios prestar. En los países en los que no se pueden fusionar las corporaciones locales necesitan encontrar otras vías para superar el dilema de separar la representación de la comunidad de la prestación de servicios.

En la década de los años noventa, la introducción de la elección pública también se usó para justificar la aparición de los argumentos comunitarios como la fuerza motora para la distribución de funciones. Según John (2001: 22), un conjunto factores propició que los servicios se diseñaran de manera flexible pero las funciones y las competencias se distribuían de manera difusa entre los distintos niveles de gobierno, así como entre el sector público y privado. Entre estos factores se incluyen: el rápido crecimiento económico; la austeridad fiscal; el cambio de la estructura social por la inmigración y el envejecimiento de la sociedad; las demandas más sofisticadas de los ciudadanos; y el

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aumento de la implicación de las ONGs en la prestación de servicios. Para satisfacer adecuadamente las preferencias de los residentes locales, los servicios ya no sólo son prestados por el sector público o el privado sino también por el sector no gubernamental y la misma comunidad.. De hecho, el mismo enfoque de la elección pública puede ayudar a justificar la aparición de ambos sectores para la prestación de los servicios públicos, —mercados (en la década de los años ochenta) y comunidades (en la década de los años noventa)—, a pesar de que las consecuencias difieren en cada caso.

El sentido de comunidad es ‘una forma de identidad que requiere historia y cultura comunes, inercia geográfica, condiciones sociales y económicas y distribución previa de competencias administrativas que ha permitido sobrevivir y desarrollar una identidad y una lealtad cultural local colectiva’ (Benett 1989: 55). Hay ejemplos en los que las competencias sobre ciertas funciones (policía, vivienda, renovación urbana o educación) se han concedido a barrios, comunidades o villas rurales sólo porque encarnan una "comunidad natural" vinculada a los antepasados o han conformado un fuerte sentido de identidad compartida. Este criterio también es útil para asignar competencias a distritos en grades ciudades y en áreas rurales y, especialmente, para mancomunar recursos.

Explicación institucional y política

Este argumento sostiene que las instituciones son relevantes tanto como limitadoras y facilitadoras de la distribución de competencias entre niveles de gobierno. Se propone que muchas elecciones tienen base política (no económica) y que las opciones políticas están a menudo constreñidas por las instituciones y por las inercias en las que se desarrollan las instituciones, entendidas como normas escritas y no escritas que prescriben el comportamiento de los individuos y las organizaciones. Este enfoque resalta tres aspectos del gobierno: los niveles de gobierno, la jerarquía entre ellos y la cooperación entre departamentos y unidades diferentes. Estos aspectos han provocado tres tipos de tensiones: entre el centro y los gobiernos regionales o locales; entre las entidades locales, las del estado y las de la región o la comunidad autónoma; y entre los sectores (los conflictos entre la legislación sectorial y la legislación autonómica son muy importantes para la distribución de competencias entre niveles de gobierno).

Por otra parte, la inercia institucional refuerza las tendencias existentes de distribución de competencias. Los países muy centralizados son renuentes a transferir funciones y competencias; los países descentralizados, en cambio, consideran a las autoridades locales casi como homólogos. Algunos países transfieren competencias a las comunidades autónomas (España); otros prefieren las corporaciones locales (Francia).

La capacidad para resolver conflictos a través del sistema judicial —y la autonomía de las corporaciones regionales y locales para apelar al sistema judicial contra la interferencia de los niveles superiores de gobierno— también constituye un límite administrativo sobre cómo funciona en realidad la distribución de competencias entre los distintos niveles de gobierno.

Benett (1989) mantiene que, en la práctica, un sistema flexible y coordinado de unidades descentralizadas territorialmente es el ideal para asignar competencias. Esto implica una aproximación evolutiva e incremental más que el diseño ‘a priori’ de instituciones. Ninguno de los criterios anteriores se puede aplicar en el mundo real a menos que se mezcle con los demás criterios. Si se da preeminencia a la eficiencia económica, esto presupone la pre-existencia de unidades regionales eficientes. Si el criterio de sentido de comunidad y preferencias del consumidor es el relevante en la distribución de competencias, se requiere una fuerte administración local (municipal) y

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una trayectoria institucional por la que el gobierno central confía en el local. En ausencia de un claro argumento teórico que respalde una distribución racional de competencias, los decisores están continuamente realizando argumentos persuasivos de cómo funcionan otros países descentralizados en el caso de que se abogue por una mayor descentralización.

4.3. La distribución de competencias entre niveles de gobierno en la práctica.

Anderson (1989:19-22) establece una tipología que es útil para entender las actividades gubernamentales. En términos generales, esta tipología se puede aplicar a la mayoría de los países occidentales. En el caso de la Unión Europea, algunas funciones pertenecen claramente al gobierno central o supranacional:

a) El establecimiento de instituciones y acuerdos para el desarrollo económico. Se compone de instituciones básicas para el funcionamiento de un sistema de economía de mercado, incluida la definición y la protección de los derechos de propiedad, el cumplimiento de los contratos, la emisión de moneda, los gravámenes, las patentes, los derechos de autor, etc.

b) El mantenimiento de la competencia. El establecimiento por parte del gobierno de los reglamentos para garantizar la competencia entre las empresas.

c) La estabilización de la economía. El gobierno intenta influir en los ciclos económicos de crecimiento y recesión mediante las políticas salariales, presupuestarias y monetarias. Adicionalmente se podrían añadir las tareas que suponen la garantía de la soberanía sobre el territorio como son las fuerzas armadas o la vigilancia de las fronteras.

Otras funciones pueden ejercerse, en principio, por cualquier nivel de gobierno:

a) La provisión de bienes y servicios colectivos. Estos bienes y servicios se proveen en cada sistema nacional por diferentes niveles de gobierno, aunque algunos niveles constituyen el marco más normal para determinados servicios o políticas. Por ejemplo, la defensa es siempre una competencia nacional; la recogida de basura corresponde a las autoridades locales.

b) La resolución de conflictos. Los gobiernos intentan resolver o suavizar todo tipo de conflictos para conseguir y mantener el orden económico y social.

c) La protección de los recursos naturales. Por el bien de las generaciones actuales y futuras, los gobiernos intentan prevenir la degradación del ambiente causada por la actividad humana o por el funcionamiento del mercado.

d) El aseguramiento del acceso de los individuos a los bienes y servicios facilitados por el gobierno o por el mercado. En las operaciones financieras existen barreras de precios en la compra de bienes y servicios. Los gobiernos pueden ayudar los desempleados, los discapacitados y los grupos desfavorecidos a través de subvenciones para garantizar que las personas puedan acceder a un mínimo nivel de vida.

La provisión pública de un servicio no significa que éste sea necesariamente prestado por una organización pública. Por ejemplo, en algunos países se forman consorcios, de naturaleza más bien privada, en los que participan los distintos municipios implicados y, a veces, una corporación local o regional superior (la provincia o la comunidad autónoma o su equivalente en otros países) y una empresa privada para la recogida y el tratamiento de residuos sólidos. En otros países, los propios municipios o los mancomunados con otros recogen y tratan directamente los residuos sólidos. En otras ocasiones, la mancomunidad subcontrata el servicio con una empresa privada, que llega

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al extremo de poder pertenecer a otro país como ocurre en el Reino Unido. La eficiencia económica y la capacidad de elección son simplemente dos factores más a la hora de dirimir quién provee un servicio, quién lo presta y en qué condiciones.

Las siguientes tablas ofrecen una información ilustrativa acerca de cómo se pueden distribuir las tareas entre distintos niveles territoriales de gobierno. La primera tabla se refiere a cuál es el porcentaje de gasto público que corresponde a los municipios en distintos países. Dado que los datos para el Reino Unido no se pueden desagregar entre municipios y niveles locales superiores, su porcentaje de gasto público local no puede compararse realmente. El gasto asignado a las corporaciones locales es relativamente bajo en todos los casos excepto en Suecia, cuyo porcentaje de gasto público local dobla o triplica al resto de los países comparados. Por tanto, esta distribución va a condicionar notablemente qué se hace en cada nivel de gobierno. En Alemania y España, muchas prestaciones que corresponderían al ámbito local sueco se han asignado al ámbito estatal o autonómico. La decisión de hacerlo así no responde por tanto a criterios universales de eficiencia económica, sino a cuestiones de índole política o institucional.

Tabla 2 Gasto público local en 2005

Porcentaje de los gastos de los municipios al respecto a totalidad de los gastos públicos (%)

Gastos des los municipios

per cápita (en €)

Alemania 11,7 1.498

Francia 8,2 1.211

Reino Unido 29,5(los dos niveles)

3.930 (los dos niveles)

Suecia 27,1 4.923

Italia 8,8 1.040

España 12,0 1.000

Fuente: Dexia 2008.

En España, la proporción del gasto público local respecto a todo el gasto público se ha mantenido constante entre el 10 y el 13 por cien en los últimos veinte años, (véase el gráfico empleado también en el Tema 11). Esta tendencia se ha mantenido al mismo tiempo que se ha producido un considerable traspaso de competencias estatales, aunque fundamentalmente beneficiando al nivel autonómico. Gráfico 1. Estructura porcentual de la descentralización del gasto público, 1988-2005.

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Fuente: GIL-RUIZ, IGLESIAS 2007:

En los sistemas federales, hay una tendencia a reducir la cantidad de competencias exclusivas de cada nivel de gobierno en aras de las competencias concurrentes o compartidas, que constituyen la piedra angular del federalismo cooperativo (Aja 2003). Una competencia, como se ha apuntado ya, se refiere a las responsabilidades sobre la regulación, planificación, prestación de servicios, la sanción y la inspección que legalmente corresponde a cada nivel de gobierno. En el caso español, con características de un modelo cuasi federal, las competencias establecidas en la Constitución de 1978 se refieren más bien a la capacidad de regulación, entendida en sentido genérico. Una competencia es exclusiva cuando todo el proceso normativo: legislación básica, de desarrollo así como la ejecución de la legislación queda en manos de un único nivel de gobierno, ya sea el central o el autonómico. Una competencia es compartida, cuando el Estado legisla y las CCAA ejecutan las políticas. Las competencias concurrentes implican que el Estado aprueba la legislación básica y las CCAA aprueban la legislación de desarrollo y se encargan de la implantación de las políticas como ocurre en sectores como la economía, la educación, la salud o el medio ambiente.

No hay cifras concluyentes para España sobre el porcentaje existente de competencias concurrentes o compartidas, pues éstas dan cuenta del grado de imbricación de los dos niveles de gobierno en el acometimiento de las tareas estatales. Para Watts (1999: 126-130), en su estudio comparado de la distribución de 42 competencias, sólo 4,8 por ciento de las políticas sectoriales son objeto de competencias concurrentes en España (17,4 por ciento en Suiza y 62 por ciento en Alemania). La cifra de Watts para España parece menor de lo que sugieren otros autores. Agranoff (2007) y Argullol (2004) muestran que en 38 políticas (es decir, un 51 por ciento de los casos) de 74, las competencias están compartidas o son concurrentes en España. Aja (1999: 107-110) y Colino (2008), sin dar cifras concretas, también indican que el porcentaje es, al menos, cualitativamente superior a la cifra ofrecida por Watts. Estos autores argumentan que los mandatos constitucionales de garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en determinados ámbitos permiten potencialmente al Gobierno central inmiscuirse en las

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competencias exclusivas regionales en ámbitos como la educación, los servicios sociales, la salud, la agricultura, la industria o el comercio, sólo por citar algunos ejemplos. En suma, el porcentaje de competencias concurrentes o compartidas en España está comparativamente más cerca de Alemania que de Suiza.

Según la tipología usada por Deil Wright (1988: 40) para describir el sistema de relaciones intergubernamentales estadounidense, el sistema español reflejaría el modelo de solapamiento en aproximadamente la mitad de las políticas sectoriales. Este modelo se caracteriza por requerir la participación de varios niveles de gobierno en distintos sectores, por asignar una discrecionalidad limitada a una sola jurisdicción, y por recurrir necesariamente a la negociación para llevar a cabo los programas de acción pública. Por tanto, no se puede establecer de una forma clara qué tareas corresponden a qué nivel de gobierno, pues en realidad, la imbricación entre distintas organizaciones públicas es considerable. Lo mismo se podría predicar de la imbricación de las corporaciones locales con otros niveles de gobierno en algunas políticas públicas.

5. Los instrumentos del gobierno Una manera complementaria para la comprensión de la actividad de las Administraciones Públicas es considerar el repertorio de sus instrumentos básicos. El instrumento gubernamental se entiende aquí, siguiendo a Salamon (2002), como un método identificable a partir del cual se estructura la acción colectiva para cumplir una función estatal o para enfrentarse a un problema público. Los términos instrumento y herramienta se van a emplear de forma intercambiable en esta sección.

A continuación se expone una lista no exhaustiva de instrumentos que el gobierno emplea para cumplir sus funciones.

a) Prestación directa es la administración directa de un bien o servicio por los funcionarios estatales, como es el caso de la administración tributaria.

b) La corporación pública es según Stanton y Moe (2002: 81) “una agencia u organización pública controlada por el gobierno y de la que es propietaria. Está establecida como una entidad legalmente distinta al resto del Estado del que forma parte. Normalmente se emplea este instrumento para actividades que se espera produzcan ingresos y potencialmente se autofinancien, aunque no siempre tiene que ser así”. Esto se aplica a las empresas públicas y las sociedades estatales como por ejemplo, paradores nacionales.

c) La regulación económica, según Salamon (2002: 119), se refiere al tipo de regulación que controla la entrada y la salida de las empresas de un sector del mercado, los precios que se ponen a los usuarios finales y/o la producción. Por ejemplo, la regulación de las telecomunicaciones o del sector energético (gas y electricidad) responden a este tipo de regulación económica.

d) La regulación social es similar a la regulación económica, aunque mantiene diferencias importantes. La regulación social son las disposiciones normativas que regulan los efectos de la actividad económica sobre la salud o el bienestar de los ciudadanos, como por ejemplo la polución (May 2002: 157). A pesar de que las definiciones son diferentes, a veces los contornos de la regulación económica y social son difusos y no es posible distinguir entre ambos. La política farmacéutica ofrece ejemplos de regulación económica y social.

e) La función aseguradora según Feldman (2002) se refiere a las compensaciones que el gobierno paga a los individuos o a las empresas cuando sucesos específicos ocurren,

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por ejemplo, una catástrofe natural como una riada o un terremoto o la falta de liquidez de los bancos. Por ejemplo, el Estado proporciona fondos a los agricultores para que hagan frente a las pérdidas causadas por las tormentas, sequías, y otros desastres naturales.

f) La información pública es un instrumento empleado para producir determinados efectos o impactos (Weiss 2002: 218). Por ejemplo, los gobiernos realizan campañas para que los ciudadanos consuman menos energía, no ensucien las calles o empleen medidas de seguridad cuando circulan por las vías públicas.

g) Permisos negociables y tasas correctivas constituyen un tipo de instrumento que implica la utilización del precio y otros mecanismos de mercado que actúan como incentivos financieros para que los individuos y/o las empresas cambien su conducta de forma que se reduzcan los daños sociales o se aseguren los beneficios sociales (Cordes 2002: 256). Este es el caso de las empresas que pagan un canon por contaminar los ríos por ejemplo o también se refiere a la capacidad que tienen los gobiernos para comprar los derechos de emisión de carbono.

h) La subcontratación es otra herramienta habitual de los gobiernos que se utiliza cuándo no realizan una prestación directa del servicio. Según Kelman (2002: 282), la subcontratación se refiere al “acuerdo comercial entre una organización pública y una entidad privada (con o sin ánimo de lucro) por el que la entidad privada se compromete a ofrecer ciertos productos o a prestar determinados servicios para la organización pública o a terceros a favor del gobierno a cambio de dinero”. Por ejemplo, una empresa privada se hace cargo de la limpieza de los edificios públicos de un ministerio determinado, del servicio de reprografía o del desarrollo de las aplicaciones informáticas. Estos ejemplos se refieren a la prestación de los servicios a la propia organización pública. En el caso de que una empresa, por ejemplo, se encargue de la gestión de los tributos, los usuarios directos son los ciudadanos o las empresas. Esta gestión se hace a favor de la administración que contrata los servicios.

i) Las subvenciones constituyen pagos que da el gobierno a las organizaciones o a los individuos con el objetivo de estimular o apoyar un servicio o una actividad por parte del beneficiario (Beam y Conlan 2002: 341). Las becas para cursar estudios universitarios, las subvenciones a entidades asociativas para fomentar su actividad son ejemplos de subvenciones. En estos casos, la Administración pública participa en la prestación del servicio aunque deja parte o toda su ejecución al beneficiario de la subvención. Las subvenciones pueden adoptar la forma de transferencias entre distintos niveles de gobierno. Dentro de ellas suele distinguirse entre subvenciones categóricas cuando tienen propósitos específicos y producen una prioridad en las inversiones y permiten que el nivel superior controle al inferior así financiado, subvenciones en bloque para fines generales limitados de menor grado de especificación, y subvenciones no condicionadas que constituyen una forma de compartir los ingresos.

j) Préstamos y garantías de préstamos. Según Stanton (2002: 381), los préstamos constituyen las cantidades de dinero que el gobierno pide prestado al Tesoro y presta a individuos o entidades privadas. Una vez realizado el préstamo, el gobierno debe encargarse de recuperarlo. Por ejemplo, los préstamos que se realizan para hacer los estudios universitarios de grado o de postgrado ejemplifican esta herramienta gubernamental. Las garantías de préstamo (Stanton 2002) se refieren a las ocasiones en las que el gobierno garantiza un préstamo que un banco comercial o una sociedad hipotecaria realiza al prestatario.

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k) La desgravación fiscal de acuerdo con Howard (2002: 411) se refiere al tipo de deducciones que los individuos y las entidades privadas pueden realizar para retrasar, reducir o eliminar su obligación fiscal. De esta forma, el gobierno consigue sus fines sin necesidad de gastar directamente sus recursos. Por ejemplo, la oferta de una cantidad de dinero en la declaración de la renta por cada hijo que se tiene o las deducciones a las que se tienen derecho en el caso de que el contribuyente tenga personas mayores o discapacitadas a su cargo son ejemplos de desgravación fiscal.

l) Los cheques constituyen según Steuerle y Twombly (2002: 446) “un subsidio que garantiza a un individuo un cierto poder de adquirir un bien o servicio entre una lista restringida de estos bienes y servicios”. En Estados Unidos es famoso el cheque de comida, similar al “cheque restaurante” que se da en algunas empresas para que sus trabajadores vayan a comer a los restaurantes acogidos al programa y puedan adquirir su comida hasta un tope establecido en el cheque. En España se conoce la existencia del “cheque escolar” en algunas Comunidades Autónomas. El cheque escolar se emplea en algunos ayuntamientos para ayudar a la escolarización infantil mediante el pago de algunos de los gastos de la enseñanza.

Para una valoración sistemática de las variadas herramientas que se acaban de describir conviene considerar los criterios, en parte superpuestos, que se examinan a continuación. Pero debe quedar claro que los científicos sociales no disponen de suficiente comprensión empírica sobre como funcionan los programas públicos para afirmar de forma definitiva la bondad de las distintas herramientas según cada uno de los criterios. Sucintamente son los siguientes (Levine, Peters, Thompson 1990: 73-76):

• Certidumbre: las herramientas de las políticas públicas varían en lo predecible de los procesos administrativos, los rendimientos y los resultados que se obtienen.

• Temporalidad: la cuestión de cuando funcionará un programa es con frecuencia tan importante como la de si llegará a funcionar. Los políticos están muy condicionados por los plazos electorales. Los funcionarios públicos pueden sentirse atraídos por programas que tengan resultados superiores a un coste menor incluso si tardan mucho tiempo en lograrlos. Por ello es probable que afloren conflictos entre ambos actores sobre los lapsos temporales de cada tipo de política.

• Coste: el coste relativo de la provisión de servicios se puede referir tanto a los costes directos incurridos por la Administración como los costes indirectos asumidos por los usuarios destinatarios de la medida.

• Eficiencia es la razón entre los resultados y los costes de la implantación de una herramienta determinada.

• Eficacia se refiere a si un programa logra sus objetivos. • Visibilidad: la menor prominencia pública puede hacer atractiva una

herramienta para los políticos y otros grupos de interés porque, en ocasiones, puede ser la única manera de llevar a cabo un programa y porque se dificulta su control externo.

• Rendición de cuentas: un problema clásico de la administración pública radica en cómo conseguir que los agentes que implantan las políticas públicas (son ejecutores directos de las herramientas) sean responsables de sus acciones ya frente a los políticos elegidos que les dirigen ya frente al público en general.

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• Elección del ciudadano: muchos arguyen que el máximo grado de libertad de elección del ciudadano en la naturaleza de un servicio, o sobre el hecho de recibirlo en absoluto, es un atributo muy importante de cualquier herramienta de las políticas públicas.

6. Referencias bibliográficas

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