TEMA 1 LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y EL SISTEMA POLÍTICO

César Colino 1. INTRODUCCIÓN: LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ENTORNO POLÍTICO-SOCIAL

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1.1. La Administración Pública como parte sustancial del Estado y del sistema político................................. 1 

1.2. Los rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las organizaciones públicas y las privadas ................................................................................................................................................................ 3 

1.3. El entorno político-social y la evolución histórica especial de las administraciones españolas y sus retos ............................................................................................................................................................................. 6 

1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las administraciones públicas ..................................................... 6 

2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN EL ESTADO DEMOCRÁTICO ............................................. 8 

2.1. El Estado actual y la democracia como marco de la acción pública y su legitimidad: democracia y burocracia ............................................................................................................................................................. 8 

2.2. El entorno constitucional de las administraciones públicas españolas ....................................................... 9 

2.3. El Estado de partidos y el papel de estos en las administraciones públicas ............................................... 9 

2.4. Los valores culturales y principios predominantes sobre la actividad y la gestión administrativa: buena administración, reformas y modas administrativas ............................................................................................ 10 

3. LAS RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y OTRAS INSTITUCIONES Y ACTORES EN EL SISTEMA POLÍTICO ....................................................................................................... 12 

3.1. Los jefes políticos: gobiernos, presidentes y ministros ............................................................................ 12 

3.2. Los parlamentos y asambleas legislativas ................................................................................................ 15 

3.3. Otras unidades administrativas y departamentos: relaciones interorganizativas. Organismos de control y supervisión ......................................................................................................................................................... 16 

3.4. Otros niveles de gobierno. La política multinivel y las relaciones intergubernamentales ....................... 16 

3.5. Los tribunales .......................................................................................................................................... 17 

4. LA INTERACCIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA CON LA SOCIEDAD CIVIL: GRUPOS DE INTERÉS, MEDIOS Y OPINIÓN PÚBLICA ........................................................................................... 17 

4.1. Grupos de interés, clientelas, asociaciones profesionales ........................................................................ 18 

4.2. Redes de política pública (policy networks) ............................................................................................ 20 

4.3. Los medios de comunicación ................................................................................................................... 20 

4.4. La opinión pública ................................................................................................................................... 21 

4.5. Ciudadanos individuales .......................................................................................................................... 21 

5. EL ENTORNO SOCIOECONÓMICO, TECNOLÓGICO E INTERNACIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS ................................................................................................................ 23 

5.1. La estructura social y el aumento de la inmigración ................................................................................ 23 

5.2. La cultura y los valores: la diversidad ..................................................................................................... 24 

5.3. El entorno económico .............................................................................................................................. 24 

5.4. El entorno tecnológico ............................................................................................................................. 25 

6. CONCLUSIONES ....................................................................................................................................... 26 

REFERENCIAS Y BIBLIOGRAFÍA PARA SEGUIR ESTUDIANDO .................................................... 27

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1. INTRODUCCIÓN: LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y SU ENTORNO POLÍTICO-SOCIAL

La Administración Pública en singular o en plural, las administraciones públicas, constituyen un objeto de conocimiento de especial complejidad. Cuando se habla de la administración pública podemos estar refiriéndonos, por ejemplo, a las tareas y los resultados de las organizaciones estatales o públicas, a las reglas formales o la realidad práctica de los procedimientos administrativos. Se puede estar haciendo referencia a las estructuras formales e informales dentro de las organizaciones, a las relaciones internas y externas de las organizaciones administrativas, al personal del Estado, a su reclutamiento, pautas de carrera, capacitación, actitudes, motivación, frustraciones, etc. El fenómeno administrativo se puede encontrar además en diferentes lugares, ya que puede distinguirse también entre las administraciones del Estado, las CCAA, los municipios, la Unión Europea, o las de los organismos autónomos o, por ejemplo, el Instituto Nacional de la Seguridad Social.

Las administraciones públicas consumen hoy la mayor porción del presupuesto público, ocupan a un porcentaje muy importante de la población activa y son los responsables principales de gran parte del rendimiento del sistema político. Más relevante aún resulta su presencia en la vida de los ciudadanos. A través de su personal y sus políticas, los ciudadanos mantienen una relación constante y primaria con el sistema político. La importancia de este complejo institucional político-administrativo parece pues evidente. En los últimos decenios ha existido un profundo debate académico y político sobre cuál debe ser el papel del Estado en las sociedades contemporáneas y sobre la necesidad de relegitimar las instituciones gubernamentales. Los Estados se han visto sometidos a distintas presiones externas o internas que les han obligado a emprender reformas que afectan a sus estructuras administrativas tradicionales. Entre estas presiones son de la mayor importancia los fenómenos asociados a la globalización, la internacionalización de los mercados, la incorporación a distintos bloques económicos y políticos supranacionales, el impacto del cambio tecnológico, el éxito de las ideas del llamado neoliberalismo económico respecto a la reducción del gasto y del tamaño del sector público, la entrada de nuevos problemas en la agenda de los gobiernos, tales como la inmigración o el medioambiente, e incluso el triunfo de ciertos paradigmas administrativos como la Nueva Gestión Pública o la llamada revolución gerencial que crecientemente se ha visto sustituido por nuevos movimientos que van tratando de corregir sus excesos.

1.1. La Administración Pública como parte sustancial del Estado y del sistema político

Respecto a la posición que ocupa la administración pública, las burocracias y las organizaciones públicas, en el conjunto del sistema político, cabe destacar en primer lugar el hecho de que es a ellas a quienes corresponde la ejecución e implantación de todas las decisiones políticas adoptadas por los representantes de los ciudadanos democráticamente elegidos. Sin embargo, una vez superado el viejo debate sobre la dicotomía entre política y la administración que asignaba a la política el noble arte de la decisión y a la administración la baja tarea de la ejecución, hoy sabemos gracias a los resultados de la investigación, que los funcionarios y las organizaciones administrativas tienen un papel también preponderante en la iniciación de las políticas públicas. La política y la administración pública deberían considerarse como dos elementos diferentes del mismo proceso de elaboración y ejecución de la política pública. Su formulación y su ejecución constituyen procesos interrelacionados que no pueden

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ser separados en la realidad. Es decir, las burocracias públicas son meras ejecutoras de las decisiones recibidas. Su participación en el proceso decisorio es fundamental en la mayoría de los casos (Peters y Pierre 2003b). (Véase la ¡Error! No se encuentra el origen de la referencia.)

Tabla 1. La participación de la administración pública en las políticas públicas FASE DESCRIPCIÓN PAPEL DE LAS ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS Establecimiento de la agenda Decisión sobre qué temas se

actuará o no Observar la realidad Evaluar programas en marcha Vigilar a los guardianes de la agenda Mantener los problemas vivos Promover temas para que sean incluidos o no Filtrar ideas desde el público Depurar el problema de sus propios valores y de otros Imaginar posibles soluciones

Formulación de las alternativa y opciones

Desarrollo de instrumentos específicos para lograr los resultados Proceso de hacer leyes o reglamentos Introducción de los programas en el proceso presupuestario, de personal,

Fuente de ideas y experiencia en el diseño de instrumentos y en el diseño de los programas Contacto con los actores Proceso administrativo de elaboración de la ley Analizar su propio personal y presupuesto

Implantación Puesta en marcha de los programas a través de las organizaciones públicas o de otras

Preocupación por la prestación del servicio

Evaluación Valoración de los efectos de los programas en función de su eficacia, eficiencia u otros valores

Autoevaluación de los programas

Realimentación Decisión sobre si un programa debe ser continuado, alterado o terminado

Defensa de su propio programa, propuesta de cambio después de conocer los resultados de la evaluación

Fuente: elaboración propia con algunas ideas de Levine, Peters y Thompson 1990

El cambio global más significativo en las últimas décadas ha sido el aumento de la presencia, el tamaño y el cometido de las organizaciones públicas en la sociedad. En el interior de los Estados, en las administraciones públicas se han producido cambios, como las variaciones en el diseño institucional, la descentralización o la apertura de las estructuras político-administrativas a nuevas formas de cooperación antes minoritarias con otros actores u organizaciones no públicos. Existe incluso una renovada presión democratizadora que ha llegado a poner en tela de juicio el papel de las instituciones político-administrativas como garantes de las condiciones tradicionales de la ciudadanía democrática. Podría afirmarse que las administraciones públicas son probablemente las instituciones de las democracias occidentales que han sufrido más cambios en las últimas décadas.

Esto se debe en parte a varios procesos externos e internos interrelacionados y originados por la internacionalización de la economía y la política que han afectado en los últimos años a nuestros países que están en la base de las transformaciones de la gobernabilidad de nuestro tiempo (Prats 2004):

el fenómeno de la descentralización. Los gobiernos nacionales ya no pueden pretender asumir toda la responsabilidad por el desarrollo nacional. Hay también retos específicos de

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esta tendencia que se dan también hoy y preponderantemente en el espacio metropolitano y regional.

la globalización de las regulaciones de la economía mundial, es decir, de las normas, estándares, principios y reglas que gobiernan la producción y el comercio global así como los mecanismos de coerción previstos para garantizar su cumplimiento, los cuales enmarcan las regulaciones económicas de los Parlamentos nacionales.

la revalorización de lo local y lo singular, a la vez que los Estado nacionales se han demostrado incapaces para crear un sentimiento de única comunidad nacional.

Eso no significa que el Estado-nación haya perdido su importancia decisiva en la gobernación, ya que seguirá siendo la arena política y el recurso indispensable para gobernar nuestras sociedades.

1.2. Los rasgos característicos del sector público: las diferencias entre las organizaciones públicas y las privadas

Las administraciones públicas en los países desarrollados incluyen entre sus actividades principales tres categorías básicas: la regulación de comportamientos y actividades, la prestación de servicios y la transferencia de recursos financieros. Los destinatarios de estas actividades son tanto los ciudadanos individuales, como los grupos y las organizaciones tanto privadas como públicas. Nuestras administraciones públicas, como las de los países de nuestro entorno, muestran de forma particularmente intensa algunas características fundamentales, como son:

a) Su gran tamaño, movilizando un volumen ingente de recursos, tanto humanos como materiales.

b) Su multiplicidad de ámbitos de actuación: que ha experimentado un proceso de expansión prácticamente constante a lo largo de los últimos cien años, especialmente notable desde el final de la II Guerra Mundial.

c) Su especialización funcional: la mayoría de ellas tienen terrenos de actuación cuidadosamente delimitados y se atienen a procedimientos que intentan adecuarse a sus características. A veces se mantienen áreas de solapamiento en las que varias organizaciones pueden estar operando de manera simultánea.

d) Su diversidad organizativa para buscar una mayor eficacia y producto de las peculiaridades de las diferentes áreas de política pública.

e) Su profesionalización con el predominio del tipo de personas para las que su trabajo en una administración determinada constituye el medio fundamental de vida. Adicionalmente, estos efectivos desarrollan sus funciones a través de la aplicación de un conjunto de conocimientos y habilidades técnicas específicas.

Se ha discutido mucho sobre la peculiaridad de las administraciones públicas, de la gestión y las organizaciones públicas. Las concepciones (teóricas o ideológicas) que se tengan de esta especificidad son importantes, porque de ellas depende la posición que se tiene respecto a cómo deben funcionar y organizarse, sobre cuáles son sus posibilidades y qué se les puede exigir. Las posiciones principales se pueden dividir de forma simplificada en tres, cuya extensión es diferente en distintos países y en las distintas disciplinas académicas que tratan el tema de la administración pública.

La primera posición sostiene que la administración pública es radicalmente singular. Se señala que las organizaciones públicas tienen campos de actuación delimitados por las normas

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jurídicas. Se recuerda que, como señalaba la famosa definición de Max Weber sobre el Estado, lo característico de "lo público" es que tiene que ver con la capacidad para el ejercicio legítimo de la violencia. También se recuerda que el conjunto de organizaciones públicas hace frente a un contexto de máxima complejidad, muy superior al de la mayor empresa privada y cómo estas organizaciones hacen frente a presiones del medio, presiones que tienen un contenido "fundamentalmente político", alejado de la conducta típica en la empresa. También se señalan otras diferencias con las organizaciones privadas como el contexto parlamentario y electoral, que dificulta la planificación a largo plazo o los obstáculos casi insalvables para evaluar "objetivamente" el rendimiento de las organizaciones públicas (al no poderse aplicar el concepto de "beneficio"). Por último se recuerda la obligación de actuar con transparencia, el llamado "efecto pecera", de máxima visibilidad y la obligación de garantizar los derechos de los ciudadanos y de demostrar equidad, congruencia de la actuación en el tiempo y justicia en el tratamiento de los asuntos

Para una segunda posición, se da una convergencia progresiva entre los modos de gestión públicos y los privados. Se señala cómo en la sociedad post-industrial la diferenciación nítida entre administración pública y gestión de empresas se hace cada vez más difícil, existiendo una especie de continuo de organizaciones que iría desde la "empresa clásica" hasta el "negociado tradicional" como extremos. Se señala que la cultura está cambiando. Por ejemplo, en cuanto a los fines se da una creciente responsabilidad social de las empresas y a la vez una creciente preocupación por la eficacia y la eficiencia en las organizaciones públicas. De este modo, según esta posición, las diferencias en cuanto a eficiencia, responsabilidad, visibilidad y demandas de transparencia y equidad estarían tendiendo a hacerse menores a medida que crece el tamaño de las organizaciones.

Para una tercera posición, por último, identificada con el liberalismo neoclásico o neoliberalismo político en sus manifestaciones más radicales, hablar de organizaciones públicas o de gestión pública sería hablar de una forma "degenerada" de gestión empresarial. Es decir, se sostiene que no hay gestión pública como tal sino sólo gestión eficaz, eficiente y económica (la buena gestión típica de las empresas), y gestión burocrática, ineficaz, cara, politizada (la gestión típica en organizaciones públicas). La consecuencia que se deriva de esta posición son fórmulas como que "el mejor sector público es el más pequeño posible", "el mejor sector público es el más barato posible", "el Estado no es más que la empresa más grande del país". Por tanto, se arguye, las técnicas de gestión del sector privado pueden y deben ser trasladadas en toda su pureza y amplitud, y lo más rápidamente posible, al sector público.

Frente a estas posiciones algo simples, conviene pararse a examinar detalladamente varias dimensiones en que las organizaciones públicas son diferentes de las privadas. Siguiendo por ejemplo a autores como Allison (1979), o Rainey 2009 y a otros que han tratado el tema con detalle, podemos señalar algunos aspectos clave de las organizaciones para ver las semejanzas y diferencias.

En cuanto a los fines: tanto las organizaciones públicas como las privadas tienden a perseguir conjuntos complejos de objetivos. Sin embargo, en el caso de las privadas existe un objetivo principal y claramente cuantificable, la obtención de un beneficio económico. Las organizaciones públicas tienden a tener objetivos de naturaleza cualitativa que son difíciles de medir. Además, las organizaciones públicas deben prestar mayor atención que las privadas a la actuación de acuerdo con el procedimiento establecido en la norma jurídica.

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En cuanto al diseño organizativo todas las organizaciones disponen de una dimensión formal, recogida en distintos documentos, y una organización informal. Pero entre las públicas y privadas hay una clara diferencia en la naturaleza del "jefe": en las organizaciones públicas el "jefe" tiene un carácter inequívocamente político: el "pueblo", o el "gobierno". En las organizaciones privadas: "los propietarios", aquellos que tienen un interés personal. Las organizaciones públicas persiguen el "interés general", las privadas persiguen "intereses privados". El grupo de actores encargados de la adopción de decisiones: en las organizaciones privadas es fiel reflejo de los intereses del consejo de administración de la empresa. En las organizaciones públicas, se intenta reflejar los intereses generales (composición según criterios políticos que reflejen las preferencias del electorado y/o adopción del criterio de mérito). En cuanto a las estructuras de implantación de las decisiones son más formales y rígidas en el caso de las organizaciones públicas, menos formales en el caso de las organizaciones privadas.

En lo que respecta a la publicidad de las actuaciones, en las organizaciones públicas las actuaciones tienen carácter público y están sujetas a distintos mecanismos formales e informales de control. En las organizaciones privadas, sus actuaciones no tienen este carácter intrínsecamente público y no están sujetas a controles de la misma naturaleza.

En cuanto a su sujeción al derecho, en las organizaciones públicas se regulan mediante normas escritas sujetas a instancias judiciales o ejecutivas de control específicas y abiertas al debate público, tanto los aspectos fundamentales relacionados con la estructura organizativa, como la gestión de los recursos humanos, financieros y materiales, y los procedimientos de actuación. En las organizaciones privadas el papel de las normas escritas es menos relevante en el funcionamiento diario de la organización.

En cuanto a su contexto organizativo, hablar de organizaciones o gestión pública es hablar de gestión interorganizativa e intergubernamental. Por eso en ellas se dan mayores problemas de coordinación y control. Dentro de las organizaciones, las estructuras suelen ser más jerárquicas y centralizadas en el caso de las públicas.

En cuanto a sus clientes, en las organizaciones privadas las demandas de los clientes tienen una mayor influencia inmediata sobre la conducta de la organización. Ello se debe a que no suele haber situación de monopolio en la provisión del bien o servicio. No hay elementos de autoridad involucrados en la relación.

En cuanto a los estilos de liderazgo, los líderes de organizaciones privadas suelen estar más orientados al cambio en la medida en que la adaptabilidad es condición necesaria para la supervivencia organizativa. El liderazgo privado se fundamenta en el espíritu de empresa, o sea, maximizar objetivos mediante la utilización de los medios más eficaces, bajo determinadas normas éticas. El liderazgo público se fundamenta en el principio de la administración: consecución de los resultados esperados de acuerdo con criterios de decisión previamente definidos.

Por último, la tecnología de la gestión pública y de la privada se diferencian. Aunque en ambas se depende de la tecnología (conocimientos aplicados al proceso de transformación de recursos en productos), el problema es que en materia de gestión pública nuestros conocimientos acerca de la relación entre medios y fines es escasa. Los procesos sociales son complejos, los programas públicos se desarrollan en un contexto extremadamente complejo, la obtención de información fiable es difícil, la interpretación de los datos también.

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1.3. El entorno político-social y la evolución histórica especial de las administraciones españolas y sus retos

Como ha señalado Prats (2004), antes de considerar a las administraciones públicas en nuestro país deben tenerse en cuenta su contexto histórico y los diferentes rasgos peculiares que hacen que hayan vivido grandes transformaciones que han sido diferentes de otros países al menos en los últimos años. Según este autor, estas transiciones son:

de un régimen político autoritario a un sistema democrático.

de un régimen de mera legalidad administrativa que desconocía las libertades políticas y gran parte de los derechos civiles y sociales, a un Estado de derecho.

desde un sistema centralista y uniformista a un Estado de las autonomías que garantiza formalmente el derecho al autogobierno de las nacionalidades y regiones e institucionaliza la autonomía local.

desde un Estado fuertemente interventor de un mercado predominantemente interno a un Estado en línea con la constitución económica europea y a un mercado cada vez más y mejor integrado internacionalmente.

de un Estado con acción social muy limitada a un Estado de bienestar.

de un Estado aislado y subordinado internacionalmente a un Estado con presencia internacional política, económica, cultural, de cooperación al desarrollo y de ayuda humanitaria.

desde una sociedad cerrada y autoritaria a unas sociedades abiertas, valoradoras y respetuosas de la diversidad, tolerantes y plurales, emprendedoras, responsables y solidarias, políticamente exigentes y activas, crecientemente respetuosas del orden constitucional y jurídico.

de una sociedad desigualmente industrializada a una sociedad globalizada y del conocimiento apenas iniciada que exige un replanteamiento drástico de los marcos institucionales

Según Prats, las administraciones públicas no fueron un obstáculo para el despliegue de estos procesos comenzados con la transición democrática, y aunque tampoco fueron un dinamizador decisivo de los mismos, los acompañaron siempre, se fueron adaptando a ellos y en algunas ocasiones importantes hasta los facilitaron.

1.4. El campo de fuerzas típico alrededor de las administraciones públicas

Tanto en España como en otros sistemas políticos resulta útil conceptualizar las organizaciones públicas como sistemas sociales abiertos que se mantienen en permanente interrelación con su entorno. Desde este punto de vista, las administraciones captan de su medio los recursos que precisan y los devuelven a la sociedad transformados en programas de actuación, normas reguladoras de conductas o actividades, subvenciones, etcétera. El llamado enfoque o teoría de sistemas, por ejemplo, subraya la importancia del análisis de las características y la dinámica del entorno para entender la lógica que rige la configuración y el comportamiento de las organizaciones. La organización sobrevive en la medida en que logran mantener un equilibrio dinámico satisfactorio con su entorno. Subsisten si consiguen asegurarse un flujo adecuado de recursos, lo que a su vez depende de su capacidad para generar “productos” que motiven al entorno a proporcionárselos. Para comprender los cambios en la

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organización es preciso comprender cómo le afectan los cambios en las condiciones presentes en su medio externo.

En el caso de las administraciones públicas es preciso matizar sustancialmente esta imagen de la interacción entre organizaciones y entornos. Como acaba de señalarse un poco más arriba, las administraciones son complejos organizativos muy peculiares, tanto por sus fines, diseño, o por los medios que están en condiciones de utilizar. Sus fines tienen que ver con la consecución del “interés general”, lo cual implica procurar “gobernar” el entorno en favor del mencionado interés. Por su parte, la vinculación de las organizaciones públicas con el poder político les permite utilizar unos mecanismos de actuación que están fuera del alcance de las organizaciones privadas.

En su actuación cotidiana, las administraciones públicas se relacionan con innumerables actores e instituciones. Entre ellos y la administración pública existe siempre una relación bidireccional, de modo que la administración pública influye en ellos y al mismo tiempo estos influyen o tratan de influir en la administración pública. En este capítulo se pretende hacer un repaso de algunas variables del medio institucional, político, social, económico y tecnológico que afectan de manera significativa a las administraciones públicas de nuestros país (también de otros), con la intención de conseguir una mayor comprensión de las características de las organizaciones del sector público en España.

Autores como Starling (2010) han utilizado la idea del “campo de fuerzas” para tratar de superar la idea tradicional que veía a la administración pública a) en el vértice de una pirámide jerárquica, cosa que en la realidad no sucede; b) como subordinada a una sola institución, cosa que tampoco es así (la administración está sujeta al Parlamento, subordinada al Ejecutivo, etc.). Esta es una forma de ilustrar las relaciones complejas que las administraciones públicas de hoy tienen con otros actores e instituciones públicas y privadas y que forman parte de las relaciones de cualquier directivo público en su actividad cotidiana. El Gráfico 1 siguiente lo muestra bien:

Gráfico I

El campo de fuerzas de la administración

Administración

Empresas

Ciudadanos

Activista

TribunalesPolíticos

Legislativo

Niveles de Gobierno

Instituciones Afines

Grupos de Interés

TrabajadoresEstudiantes

ONG´s

Fuente: Starling 2010

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En este capítulo se van a exponer brevemente alguna de estas fuerzas como el marco constitucional y democrático, y de partidos, las relaciones con otras instituciones del ejecutivo, el legislativo y el poder judicial; la interacción con la sociedad civil y por último el entorno socioeconómico y tecnológico de las administraciones públicas.

2. La administración pública en el Estado democrático

2.1. El Estado actual y la democracia como marco de la acción pública y su legitimidad: democracia y burocracia

La naturaleza del sistema político, sus instituciones y los valores por los que se rige actúan como marco dentro del que se mueven las organizaciones públicas. El marco más significativo que determina su actuación es el del Estado constitucional y democrático, propio de nuestra época en los países desarrollados. En él, la actuación pública se rige por los principios de inclusión en la definición de la ciudadanía, igualdad política, participación, representatividad y garantía de derechos, que modulan el ejercicio del poder político, limitan la gama de opciones legítimas en manos de los gobernantes y les obligan a respetar determinados procedimientos en sus relaciones con la sociedad.

En el Estado democrático las acciones de la autoridad gubernamental requieren legitimación. Esta puede ser una legitimación institucional o en términos de proceso decisorio, que se refiere al carácter más o menos democrático de la participación de los gobernados, o ser una legitimación en términos de rendimiento o resultados, que tiene en cuenta los efectos más o menos democráticos de las decisiones, en el sentido de que estos sean más o menos acordes con los intereses de los gobernados. Ambos tipos de argumentos de legitimación se complementan y se refuerzan mutuamente en el Estado democrático (Scharpf 2000).

Si anteriormente la legitimidad de la administración se basaba en su carácter público y de legalidad, cada vez más parece que la legitimidad depende de la capacidad de las diferentes administraciones de proveer servicios adecuados a los diferentes usuarios de la administración de manera rápida y especializada. Como ha señalado Peters (2006) algunos cambios políticos como la menor participación electoral, el descenso de la afiliación a partidos políticos y la mayor información acerca de programas concretos y su rendimiento han desplazado en gran medida la atención pública al campo de los resultados del gobierno y a la “legitimación por los resultados”, o dicho de otro modo, del legislativo y las instituciones representativas y electorales al ejecutivo y sus órganos administrativos y servicios. Aunque nadie ponía en duda el carácter de institución democrática de las administraciones públicas anteriormente, estas procuran cada vez más, mediante nuevas estructuras y valores, incorporar más activamente a los ciudadanos, son más receptivas a la influencia del público y de sus propios empleados. Sin duda estos cambios proporcionan a los ciudadanos nuevas vías para la participación política y tal vez mayores oportunidades para influir en los programas procedentes del gobierno que más les interesan. Sin embargo, esto también plantea problemas de tipo democrático ya que esta forma de democracia y participación puede no ser siempre la más apropiada para prestar atención al bien colectivo y a los servicios públicos y para mantener un sistema democrático vital y eficaz, al abandonar las instituciones representativas y centrarse sobre todo en los intereses individuales y de consumo de los ciudadanos como clientes y ciudadanos y no garantizar la participación de todos los ciudadanos sino sobre todo de los grupos más organizados. Pese a estos problemas, algunos ven en esta nueva participación también una manera de revitalizar las formas más

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convencionales de la democracia, puesto que los ciudadanos se encuentran con que no pueden hacer gran cosa por su escuela local sin abordar primero el sistema educativo en general o tal vez el gobierno que controla dicho sistema educativo. Si los ciudadanos creen que pueden ser eficaces en un nivel de participación mediante las administraciones públicas, es posible que sientan la necesidad, y tengan la capacidad, de hacerse más eficaces en otros niveles de gobierno del sistema democrático (Peters 2006).

Asimismo, la materialización de una acción pública acorde con los principios democráticos no está exenta de dificultades para las administraciones, ya que éstas se ven obligadas a conjugarlos en situaciones concretas en las que se pueden plantear conflictos entre ellos. Por ejemplo, no es infrecuente que se planteen tensiones entre distintos principios, conveniencia de una actuación transparente y participativa frente a la deseable eficacia o rapidez en la actuación; la búsqueda de la eficacia o la flexibilidad organizativa frente a la garantía de derechos; la defensa del interés general frente a intereses particulares legítimos presentes en un caso concreto, etc. La existencia de una tradición sólida de gobierno democrático, en la medida en que suele ir acompañada de una cultura política y unos usos congruentes con los requisitos de funcionamiento de la democracia, ayuda a resolver las tensiones antes señaladas.

2.2. El entorno constitucional de las administraciones públicas españolas

La Constitución de 1978 contiene la articulación básica del sistema político-administrativo y establece una tipología de formas de organización administrativa además de ciertos criterios organizativos referidos a la configuración de las organizaciones, la distribución de competencias y la forma de cumplimiento de su actividad.

La regulación constitucional referida a la administración pública se contiene en la parte organizativa de la Constitución y aparece repartida en ésta entre la determinación de la estructura tanto de la instancia general (Título IV, arts. 97 a 107) como de las territoriales (Título VIII caps. 2º y 3º) y la distribución de competencias entre éstas y aquella. El artículo 103 establece que la “Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”. Asimismo, la Constitución incorpora varios principios al modo de acceso a la función pública: 1) La igualdad; 2) El mérito y la capacidad 3) Publicidad (Oferta de Empleo Pública). Estos principios son coincidentes con los de la mayor parte de las democracias.

La Constitución española define la Administración, por tanto, positivamente (art. 103) y negativamente (desde el punto de vista del control judicial) y distingue también dentro de la función constitucional ejecutiva una doble dimensión, la gubernativo-directiva y la administrativo-dirigida cada una con una lógica propia aunque compatibles y que se expresan en dos organizaciones el Gobierno y la Administración.

2.3. El Estado de partidos y el papel de estos en las administraciones públicas

Los partidos se han consolidado como una pieza fundamental de la estructura estatal. Aunque parece claro que una democracia parlamentaria no puede funcionar sin partidos políticos, dadas sus funciones fundamentales como la movilización electoral de la población, el ascenso al Estado de las orientaciones políticas y las demandas sociales debidamente sistematizadas, hasta el punto de instaurarse lo que se ha llamado un Estado de partidos (García Pelayo 1986). En

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algunos casos se ha criticado la medida en que estos han ocupado o “colonizado” todas las instituciones y órganos del aparato del Estado, en especial los altos cargos de la administración.

Al ganar las elecciones los partidos políticos ocupan los cargos ejecutivos de los ministerios, consejerías o concejalías repartiendo entre sus candidatos, burócratas o militantes los puestos de confianza política. Aunque en teoría el marco constitucional establece que la administración está al servicio de los intereses generales y debe actuar de forma neutra para evitar que los partidos una vez llegados puedan actuar de forma partidista, se produce una tensión entre la objetividad y neutralidad administrativa y la subjetividad y los intereses partidistas en la que suelen prevalecer estos últimos (Nieto 2008).

El partido, o la coalición de partidos, que ha vencido en las elecciones ocupa todos los niveles superiores de las administraciones que la ley le permite. Los funcionarios directivos son conscientes de la tensión existente entre estar subordinados a los políticos de partidos que han ocupado los altos cargos y representar los intereses generales frente a intereses particulares o meramente electorales de sus jefes.

2.4. Los valores culturales y principios predominantes sobre la actividad y la gestión administrativa: buena administración, reformas y modas administrativas

En la mayoría de los países como el nuestro la actividad de las administraciones públicas ha estado sujeta, en parte determinada por la cultura política y las concepciones ideológicas, a diversos valores y objetivos e ideas normativas sobre la buena administración, que han guiado la acción administrativa. Estos y en diferentes momentos o solapadamente, han tenido que ver con la legalidad, la seguridad jurídica, el respeto escrupuloso a los derechos humanos, la eficacia, la eficiencia, la receptividad, la consecución de resultados, la equidad, el rendimiento, la rendición de cuentas, la transparencia, la flexibilidad, la probidad, la transparencia y la responsabilidad en el uso de la autoridad y los fondos públicos, la eficacia en la promoción económica, la suficiencia en la protección social, la seguridad ante las emergencias etc. Algunos de estos valores que aparecen en las constituciones o en las leyes de procedimiento administrativo y otras suponen principios de actuación que no siempre son factibles e incluso a veces se demuestran como contradictorios entre sí. Según el predominio de unos u otros en diferentes momentos, los países tienden a emprender pequeñas o grandes reformas dirigidas a alcanzar unos u otros.

Estos valores o ideas y su predominio han ido cambiando con el tiempo y con ciertas modas difundidas internacionalmente. Por ejemplo, frente a la llamada burocracia tradicional, más pendiente de los valores de la legalidad, el cumplimiento de las normas y la seguridad jurídica, la llamada Nueva Gestión Pública ha resaltado más los valores de eficacia y eficiencia y el control y la responsabilidad por resultados. Sin embargo, sus críticos le acusan de haber fragmentado en exceso la gestión pública, haberla subordinado al sector privado, haber reducido el ciudadano a mero cliente y haber deteriorado el espacio público (Peters 2004, Ramió 2005, Prats 2008). Más recientemente, el paradigma centrado en la llamada por algunos gobernanza o gobernación en red (en inglés governance) resalta sobre todo la participación y la interacción necesaria entre las Administraciones públicas, la sociedad civil organizada y las empresas, aunque también plantea algunos problemas de legitimación democrática derivados de la asimetría de las posiciones de los actores en las redes de gobernación pública (Peters 2004).

En función del predominio de estas modas o ideas sobre la buena administración, las administraciones han estado sujetas en los últimos 20 años a procesos continuos de reforma o “modernización”. Como señalaba Peters (2002), estos procesos se han manifestado en varias

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olas de reforma que han afectado a la mayoría de los países, aunque en diferente medida, y que suponen a veces direcciones de ida y vuelta o contradictorias en el contenido de las reformas. Así, desde los años ochenta hasta principio de los años noventa del siglo XX, las reformas iniciales comportaron los siguientes elementos (ver Peters 2002: 2 y ss):

o Cambios estructurales del sector público. En especial la tendencia a transferir poderes de los ministerios y organismos del gobierno central hacia agencias casi autónomas o hacia gobiernos subnacionales, y a crear una multitud de nuevas organizaciones, a menudo denominadas “agencias”.

o Facultación o apoderamiento (empowerment), por el cual se dotaba de mayor poder a los niveles más bajos de funcionarios de las organizaciones del sector público y/o los clientes de dichas organizaciones.

o Cambio en los procesos a través de los cuales los gobiernos adoptan sus decisiones. Particularmente, esas reformas se concentraron en cambiar los medios a través de los cuales se asignan los recursos dentro del sector público y la forma en que se adoptan las decisiones en ese ámbito.

o Desregulación. Los gobiernos también desregularon y desinstitucionalizaron sus sistemas de carrera administrativa de manera tal que los ejecutivos públicos pudieran tener un mayor margen de maniobra en la manera de contratar, despedir, ascender, y recompensar a los empleados públicos.

o “Mercantilización”. Aun en aquellos países en los cuales el proceso de privatización no ha sido un tema relevante, el sector público ha implantado los criterios de mercado como un medio de reducir los costes de los programas públicos y así tratar de mejorar la calidad del servicio que se proporciona al público.

Más recientemente, en una nueva ola de medidas, y en algunos casos contradictorias y como reacción a las anteriores reformas, en las administraciones de varios países se ha observado otra serie de cambios desde finales de los años noventa como:

o La concentración en los resultados (performance) y la mejora del desempeño o rendimiento. De la misma manera, la idea del ciudadano en tanto consumidor o cliente se hizo también popular en esa primera ronda de reformas.

o La re-regulación, como reacción a las reformas que ya se habían implantado, consistió en un regreso a la regulación al interior del propio sector público. La diferencia entre la actual etapa de regulación interna y las anteriores pautas sería que la regulación actual es de carácter ex post, en cambio la anterior era ex ante.

o La insistencia en la coordinación y la coherencia. Consiste en la identificación de metas correspondientes a una amplia gama de cambios estructurales y de procedimientos implantados en el sector público. Se ha destacado la necesidad de crear un gobierno “ensamblado”, integral o transversal en muchos sectores, que esté menos fragmentado de lo que ha llegado a ser la mayoría de los gobiernos actuales debido, en parte, a las reformas previas, que tendieron a desagregar y descentralizar el gobierno.

o Insistencia en la rendición de cuentas o la responsabilidad (accountability), en aumentar la responsabilidad de las organizaciones públicas, que en parte se había desdibujado como resultado de la primera ronda de reformas. La línea de responsabilidad se hizo menos clara, especialmente debido a la creación de organismos autónomos y semi-autónomos.

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Además de todos estos cambios, que en parte pueden entenderse como consecuencia de las reformas promovidas por el movimiento y las ideas de la llamada Nueva Gestión Pública o reinvención del gobierno, y en parte como reacción a los efectos perversos de estas reformas, una serie de autores viene observando desde finales de los años noventa el surgimiento de una nueva forma de gobernar.

Esta forma de gobierno ha sido teorizada sobre todo en algunos países como el Reino Unido. Se le ha aplicado el término de moda, governance, que en castellano se ha vertido con múltiples vocablos como gobernación, gobernanza, gobierno cooperativo, gobierno en red, gobernabilidad, etc., contraponiéndola al antiguo concepto de gobierno –government—. Este concepto trata de expresar la superación o la disolución del modelo jerárquico e intervencionista de dirección política en el que el Estado era el actor dominante en el proceso de elaboración de políticas. En este proceso la administración omnipresente se vería sustituida por un modelo alternativo que está surgiendo de relaciones cooperativas, horizontales o en red, entre actores públicos y privados. En la ciencia administrativa holandesa, este concepto de governance ha sido definido como el conjunto de mecanismos para guiar el proceso de elaboración de políticas, constituidos por redes o entramados de política pública con actores públicos y privados que sustituye a los modelos tradicionales llamados monocéntricos o intergubernamentales.

3. Las relaciones entre la administración pública y otras instituciones y actores en el sistema político

3.1. Los jefes políticos: gobiernos, presidentes y ministros

Una de las primeras instituciones con la que tienen que tratar las administraciones públicas al nivel estatal, autonómico o local, al igual que en todos los países, es la institución de las presidencias, o alcaldías, es decir con los jefes de los ejecutivos, que constitucionalmente son sus superiores directos y los que determinan los objetivos de su actividad dentro del marco de la legalidad. Las fuentes de poder de estos actores sobre la administración se basan en su potestad para nombrar los altos cargos departamentales y otros funcionarios, en su potestad para aprobar la creación de nuevos departamentos o reorganizar los existentes, en su disposición de gabinetes y asesores u oficinas económicas o presupuestarias o de presidencia, en su control de la iniciación de las propuestas de legislación y el establecimiento de las prioridades y directrices de política pública y en su capacidad normativa para elaborar reglamentos y decretos que desarrollan las leyes de los parlamentos.

La relación entre políticos electos y funcionarios directivos. Profesionalización y politización en España

La discusión sobre las relaciones entre política y administración, o dicho de otro modo, entre políticos y funcionarios, tiene al menos un siglo. En 1887 en EEUU se publicó un polémico ensayo de Wilson, publicado en el Political Science Quaterly. Wilson, en aquel entonces profesor de Princeton y más tarde presidente de los EEUU, estaba preocupado por el resultado del sistema de botín que funcionaba entonces en EEUU llamado spoils system, que implicaba que cada vez que cambiaba el gobierno en el poder cambiaba la administración pública. Si este sistema había tenido alguna vez sentido porque los que accedían a la administración pública en base a criterios de confianza política solían ser los más educados (administración de caballeros) en aquel entonces según Wilson ya no la tenía. El presidente Jackson, con la excusa de

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democratizar la administración pública americana había llegado a una politización extrema con muy negativas consecuencias para un aparato al que también había que exigirle eficacia.

Wilson aconsejaba una dicotomía entre política y administración que ha estado siempre en el debate científico y que en parte dio lugar al desarrollo de la ciencia de la administración. Esta noción o doctrina de la separación entre política y administración ha inspirado en gran medida la organización y el funcionamiento de las administraciones públicas de los países desarrollados. Según esta idea, sería deseable que exista una delimitación clara de las esferas de la política y la gestión en el ámbito de lo público. La esfera de la política tiene que ver con la revelación de preferencias que, en regímenes democráticos, se expresa a través de la elección de representantes al legislativo. Por su parte, la esfera de la gestión haría referencia a la articulación de recursos para alcanzar los fines establecidos por los representantes legítimos de los ciudadanos. Las administraciones serían así el entramado organizativo que ejecuta con exactitud y neutralidad las directrices emanadas de los órganos políticos. Estarán integradas por funcionarios profesionales, dedicados a los aspectos técnicos de gestión, y por políticos o personal de su confianza, encargados de la adopción de las decisiones que dan contenido concreto al programa de gobierno.

Esta visión en gran parte normativa y que no siempre se ha correspondido con la realidad, le debe mucho también al pensamiento de Max Weber, que consolidó esta idea de división entre una teoría de la organización preocupada por la eficacia y otra preocupada por la política. Ha tenido un impacto decisivo en la estructura y los modos de actuación de las administraciones públicas. No obstante, la separación entre política y gestión no es realmente tan nítida. En la práctica la distinción entre lo político y lo técnico es una cuestión de grado. Aunque de alguna manera toda la organización participa del poder político, el peso de este tipo de criterio tenderá a ser mayor en las decisiones de carácter estratégico que se adoptan en los niveles superiores, mientras que tenderán a primar los criterios técnicos en las decisiones operativas y de ejecución que se desarrollan en los niveles medios y bajos. Adicionalmente, conviene retener la idea de que una decisión, por “técnica” que sea, siempre tiene implicaciones y consecuencias políticas.

En la práctica de las organizaciones públicas es fácil ver que la idea de separación entre política y administración pública no responde a la realidad. Existe más bien una situación de interdependencia (Svara 2002) y la distinción que se ha hecho cada vez más borrosa, la idea puede ser útil a efectos analíticos. Además, existen países donde la relación está más institucionalizada (por ejemplo Alemania, o dónde la cultura político-administrativa impone un tipo de relación sobre otra (colaboración y neutralidad en el Reino Unido, separación en Italia). Guy Peters propone cinco modelos de relación entre políticos y funcionarios:

El modelo formal legal: se basa en la subordinación jerárquica.

El modelo de aldea: típico de los departamentos de hacienda donde políticos y funcionarios tienen los mismos criterios, intereses frente al exterior.

El modelo de aldea funcional, elitista en el sentido en que se produce una integración vertical de políticos y funcionarios pero frente a terceros como el ministro si es un extraño.

El modelo adversario: los dos grupos se enfrentan debido a numerosas causas.

El modelo del Estado administrativo en el que los políticos se dejan captar por los funcionarios, se identifican y dejan hacer a los funcionarios.

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En línea con lo anterior se observa que las relaciones entre empleados públicos profesionales y personal de confianza política contienen elementos de interdependencia que matizan el simple vínculo de superioridad jerárquica del “político” sobre el “técnico”. Esto resulta especialmente claro en los niveles superiores de la organización y en aquellos casos en que la administración se enfrenta a problemas poco estudiados o maneja tecnologías nuevas o complejas. El conocimiento experto de los empleados públicos profesionales sobre los temas de los que se ocupa la organización, su familiaridad con la dinámica de funcionamiento de ésta y, frecuentemente, su contacto directo y prolongado con distintos actores clave situados en el entorno de la misma les proporcionan una capacidad de influencia muy notable sobre las opciones y los contenidos de algunas decisiones formalmente políticas, por no mencionar los espacios de interpretación que se abren en la fase de ejecución de las propias decisiones.

En España, por ejemplo, desde el Estatuto Maura del año 1919 se acabó con el sistema de cesantías. El sistema ha ido cambiando con el tiempo. El principal cambio sin duda ha sido la democratización y constitucionalización, hasta llegar al actual Estatuto del Empleado Público de 2007. El desarrollo de la administración española ha llevado a la politización de todos los escalones superiores por los partidos gobernantes en los tres niveles de la administración pública. Así, cuando se produce un cambio de gobierno se produce también la sustitución radical de puestos, enviándose a los funcionarios que habían estado en puestos de confianza política con el gobierno anterior a destinos de escasa entidad. Actualmente los cargos políticos en el entramado administrativo español son los niveles de Ministro, Secretario de Estado, Subsecretario, Secretario. General y Director General. (Parrado 2001).

En realidad, las lindes entre lo político y lo administrativo se han ido difuminando y es difícil identificarlas o diferenciar sus funciones. Como recuerda Nieto (2008: 198)

“los cargos administrativos no son ciertamente políticos pero se encuentran politizados en la medida en que se exige de ellos una actitud políticamente positiva. Ya no pueden ser, por tanto, imparciales, o mejor dicho, pueden serlo legalmente, dado que siguen siendo en principio inamovibles, pero, habida cuenta de la discrecionalidad a que está sometido su destino, han de atenerse a las consecuencias de su actitud…”

Por tanto, si en el modelo anterior de relaciones entre políticos y funcionarios en teoría los políticos decidían y los funcionarios ejecutaban, en la realidad ambos colaboraban ya que los políticos eran asesorados sobre sus decisiones por los funcionarios, por lo que éstos tenían una gran influencia sobre ellas. Todo parece indicar que con la politización creciente y la proliferación de asesores y gabinetes políticos esto ya no es así, ya que los políticos parecen haber prescindido cada vez más del asesoramiento técnico de los funcionarios, liberándose de su influencia, y para garantizar la ejecución de sus decisiones han tratado de amarrar políticamente a los altos funcionarios. En definitiva, actualmente se funciona sobre la idea de que parece que los políticos han de tomar las decisiones libremente y por su cuenta y el papel de los funcionarios queda limitado a facilitar a posteriori la cobertura legal que sea necesaria (Nieto 2008).

Asimismo, según los estudios empíricos disponibles, también entre los altos cargos de confianza política predominan los burócratas profesionales, aunque crecientemente se va dando más cabida a los de fuera.

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El papel de los asesores políticos y gabinetes

En relación con el punto anterior, los directivos públicos y funcionarios se encuentran cada vez más en la necesidad de interactuar con una serie de asesores políticos que los altos cargos políticos traen consigo a los ministerios, consejerías o concejalías. Estos forman parte de los llamados gabinetes, bien del presidente, de los ministros o consejeros e incluso de algunos secretarios de estado o de los alcaldes. Esta proliferación se produce en parte para poder controlar la administración y evitar posibles bloqueos de información o de sus iniciativas. Estos asesores cesan cuando cesan los altos cargos y se ocupan de relacionarse con los diferentes niveles del ministerio y con los gabinetes de los demás ministerios. El entorno de los presidentes y alcaldes ha crecido enormemente y de esta forma se controla políticamente el quehacer de los funcionarios. Esto lleva a ciertas tensiones en la interacción cotidiana ya que los asesores no tienen autoridad jerárquica sobre los cargos directivos de los ministerios pero actúan en la práctica, con respaldo de los ministros o consejeros, como si la tuvieran.

Esta tendencia, creciente en los sistemas parlamentarios, pero existente desde hace tiempo en los presidencialistas supone la introducción de un tercer actor en lo que era hasta ahora una relación bilateral entre el ministro y los ciudadanos o el ministro y los altos funcionarios. También ha supuesto una discusión respecto a sus potenciales efectos. Para una visión optimista, los gabinetes o asesores políticos se han convertido en una característica propia y legítima del marco constitucional en el que los ministros operan actualmente, que sirven para ayudar al departamento a entender la mente del ministro, trabajar conjuntamente con los altos funcionarios en nombre del Ministro y manejar los aspectos partidistas de los asuntos de gobierno.

Para muchos otros, sin embargo, los asesores políticos o gabinetes plantean una amenaza tanto para la imparcialidad de los funcionarios como una potencial usurpación indebida de la potestad ejecutiva debido a su acceso privilegiado a los ministros, como un riesgo de politización excesiva del proceso de elaboración de las políticas públicas mediante la reducción del papel tradicional de los funcionarios.

3.2. Los parlamentos y asambleas legislativas

En los sistemas parlamentarios como el nuestro, el Gobierno suele ser todopoderoso pues al haber salido de la mayoría parlamentaria su poder sobre la administración pública es doble: 1) la ley establece que la administración pública está subordinada al gobierno; 2) puede cambiar las normas reguladoras de la administración pública. También tiene la potestad final de aprobación de los presupuestos y puede aprobar algunos nombramientos de órganos de control y supervisión de la administración (Defensor del Pueblo). Asimismo, puede controlar las actividades de la administración (mediante comparecencias, preguntas, comisiones de investigación, etc.), usando interpelaciones sobre cuestiones de política general o las preguntas sobre temas más específicos, en ambos casos al ministro o a los altos cargos. Las Comisiones legislativas pueden influir y controlar la legislación de ejecución aprobada por los ministerios.

En España, las Cortes o las asambleas de las CCAA pueden ejercer un fuerte control sobre la administración pública con la redacción de textos precisos. De singular importancia en este sentido es la legislación presupuestaria. Muchos de estos instrumentos no funcionan de manera del todo efectiva, sobre todo en sistemas parlamentarios como los del Estado o los autonómicos, donde la mayoría parlamentaria no ejerce un control real de la actividad del gobierno ya que su

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supervivencia depende de apoyar a éste. Los legislativos o parlamentos tiene que usar, por tanto, diversas opciones adicionales para constreñir la actuación de las administraciones públicas como puede ser el legislar con la máxima especificidad, crear agencias concretas que se encarguen del programa o exigir que se consulte hasta el último detalle.

3.3. Otras unidades administrativas y departamentos: relaciones interorganizativas. Organismos de control y supervisión

Algunas de las relaciones más importantes que tienen las organizaciones públicas con su entorno se producen con otras unidades administrativas o departamentos afines o competidores o supervisores. Estas relaciones pueden ser de colaboración, de competición, de supervisión, de colusión. En algunos casos se relaciona de manera conflictiva con unidades que compiten por competencias similares o se relaciona con departamentos o unidades aliados o afines con los que se colabora en el desarrollo de programas o planes conjuntos.

En todas las administraciones existen también órganos de supervisión o control externos o internos a las propias unidades administrativas como puede ser en España la intervención general del Estado, la Agencia Estatal de Evaluación de Políticas y Calidad de los Servicios o el Defensor del Pueblo, la inspección de servicios de cada ministerio, etc. Éste, por ejemplo, se dedica a supervisar a la administración pública en casos de negligencia, inactividad, desconsideración, etc. En el caso de España el Defensor del Pueblo está encargado, por ejemplo, por ejemplo, de 1) la defensa de los derechos de los ciudadanos y para ello puede acudir al Tribunal Constitucional 2) la supervisión de la actividad de la administración pública. No puede modificar los actos de la administración pero si tiene fuerza moral para pedirlo.

Por su lado, la fiscalización financiera y contable la realiza el Tribunal de Cuentas, para asegurarse de que las administraciones públicas no malgastan los recursos públicos.

3.4. Otros niveles de gobierno. La política multinivel y las relaciones intergubernamentales

En las últimas décadas se ha asistido en España, pero también en otros países europeos, a una de revitalización de los ámbitos subnacionales de gobierno, bien sea por razones funcionales o por demandas político-sociales, que han ido acompañados habitualmente de procesos descentralizadores desarrollados en paralelo con la expansión del Estado de bienestar. Eso ha implicado la existencia de unos actores administrativos de ámbito inferior al estatal que acaban jugando un papel clave en el desarrollo de las principales políticas públicas. En nuestro país, el reforzamiento de los gobiernos y administraciones autonómicas y locales tiene un fortísimo impacto sobre la configuración y los modos de funcionamiento de las administraciones públicas. Por una parte, implica una redistribución de los efectivos humanos y materiales al servicio de las diferentes organizaciones y la constitución de fuertes burocracias subestatales. Desde el punto de vista funcional, implica también una redistribución de los papeles que las administraciones habían venido desempeñando además de una alteración de las pautas de relación entre niveles de gobierno y de las administraciones con los ciudadanos, que reciben políticas hechas por administraciones más próximas y receptivas.

De este modo, además de los órganos e instituciones constitucionales y las organizaciones afines o de supervisión y control, las administraciones públicas se relacionan cotidianamente con otras administraciones de otros niveles territoriales de gobierno. Estos niveles pueden estar, de algún modo, formal o informalmente subordinados a ellas y deben implantar políticas o

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regulaciones que parten de la propia unidad administrativa, o ésta puede estar subordinada a las otras, recibiendo financiación y regulación de los niveles superiores que debe cumplir o usar de forma condicionada por el nivel superior. Estas relaciones pueden verse reflejadas en instrumentos legales como los convenios interadministrativos o los consorcios.

También debe mencionarse el proceso de construcción de un espacio políticamente supranacional, como la Unión Europea, con significativas consecuencias para el funcionamiento y los papeles de las administraciones públicas españolas. El derecho comunitario, los instrumentos de financiación, las iniciativas y prioridades de política pública de la UE afectan a la agenda de los gobiernos y a las diferentes políticas públicas sectoriales tanto en el nivel estatal como autonómico y local y obligan a desarrollar mecanismos de adaptación administrativa.

3.5. Los tribunales

Una última institución del Estado con que las administraciones públicas tienen que interactuar son los tribunales. A ellos corresponde el control último de la legalidad de los actos administrativos (mediante la llamada jurisdicción contencioso-administrativa). Los tribunales y la amenaza de su uso por los particulares u otras administraciones, la mera amenaza de procedimientos contenciosos, por ejemplo, tienen una gran influencia en la forma de actuar de los administradores públicos. Los tribunales pueden revisar y anular los actos administrativos, sus sentencias e interpretaciones condicionan también las actividades administrativas.

También el Tribunal Constitucional puede tener un papel que constriñe o rectifica la actuación de las administraciones públicas, mediante, por ejemplo, el recurso de amparo, que se puede interponer por la violación de cualquier poder del Estado de los derechos y libertades fundamentales.

4. La interacción de la administración pública con la sociedad civil: grupos de interés, medios y opinión pública Todos los gobiernos, en cualquiera de los niveles territoriales (supranacional, nacional, autonómico o municipal) han de proporcionar respuestas, a través de sus administraciones públicas, a una serie de temas que preocupan a los ciudadanos. Al conjunto de estos asuntos se le denomina habitualmente agenda institucional del gobierno. Cuantos más temas estén incluidos en la agenda de los gobiernos mayor será la presión a la que estarán sometidas las administraciones. En lo que respecta a la configuración de la agenda gubernamental, los regímenes democráticos son relativamente abiertos, dan más facilidades a la sociedad para que formule demandas. Asimismo observamos que la evolución de la agenda tiende a presentar un carácter acumulativo (los asuntos, una vez incluidos en ésta pueden transformarse con el paso del tiempo, pero habitualmente no desaparecen). Si tenemos en cuenta la creciente facilidad para formular demandas y el carácter acumulativo de la agenda, podemos imaginar fácilmente que las administraciones públicas en los regímenes democráticos han de hacer frente a un volumen y una variedad de problemas muy notable que van desde la atención al cambio climático, la inmigración o el envejecimiento de la población.

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4.1. Grupos de interés, clientelas, asociaciones profesionales

En todos los sistemas políticos los grupos de interés tratan de influir sobre las decisiones públicas. Estas demandas o presiones sobre la agenda del gobierno vienen articuladas normalmente por diferentes grupos sociales que se han llamado grupos de interés, asociaciones, clientelas, etc. Estos interaccionan necesariamente con diferentes organizaciones de la administración pública a varios niveles. Ello plantea problemas a veces ya que, por una parte, el gobierno y la administración pública representan la actividad del Estado, la imparcialidad y, por otra, los grupos encarnan, por su propia naturaleza, sólo intereses estrechos y particulares, y, en algunos casos, reciben un trato preferente por parte de la administración. Esta situación se percibe más conflictiva en unos países que en otros. Por ejemplo, puede no serlo tanto en Noruega y parece muy problemático en Francia. También hay estudios que señalan que allí donde la burocracia tiene mejor imagen como en Alemania, los países escandinavos u Holanda, el problema se ha resuelto más positivamente, probablemente por la fiabilidad de la función pública. La apertura de la administración pública a estas influencias y el éxito de estos grupos depende de varios factores: 1) institucionales; 2) políticos 3) culturales.

Los directivos públicos tratan en muchos casos de cultivar el apoyo de algunos de estos grupos de interés ya que el respaldo de ciertas colectividades organizadas y poderosas es muy importante para mantener el presupuesto y los programas de algunas organizaciones públicas o para defenderse de algunas pretensiones de los jefes políticos o el parlamento. Por otro lado, algunas organizaciones públicas pueden ser “capturadas” por algunos grupos de interés, lo que lleva a un perjuicio para esa organización pública y a sesgar su actuación hacia las prioridades e intereses de esa agrupación. En otros casos, los grupos de interés pueden bloquear la actuación de una organización pública (Rainey 2009).

Desde un punto de vista comparado Guy Peters (1999) distingue entre los distintos tipos de relaciones dinámicas entre los grupos no oficiales que están tratando de influir en el curso de las política públicas o de los que dependen los administradores para justificar su programas y financiación futura.

La interacción legítima: se produce cuando los grupos participan en el sistema político de forma aceptada y legal, como ocurre por ejemplo en Alemania, Países Bajos o Escandinavia. Una variante de esto es el neocorporativismo, donde se restringe el número de grupos y se incorporan directamente en el aparato estatal para tomar decisiones concertadas con el gobierno. Schmitter lo define como “un número limitado de grupos singulares, obligatorios, no competitivos, jerárquicamente ordenados y funcionalmente diferenciados”. Este autor distingue entre el corporativismo social, en que las asociaciones privadas dominan el panorama, y el estatal donde el Estado es el actor dominante. Cuando existe una relación menos formalizada, más cercana al pluralismo, autores como Lehmbruch se han referido a ella como pluralismo corporativo o corporativismo liberal. Además, habría que tener en cuenta también los grupos institucionalizados tales como la Iglesia, las Fuerzas Armadas o la misma burocracia civil, que se legitiman por la presión que ejercen, que en países como Francia pueden llegar a ser muy eficaces. En determinadas situaciones legítimas, su influencia suele ser grande y el alcance de la interacción suele ser amplio (un grupo puede ser consultado para varias políticas). Su legitimidad les hace tener un impacto que no tendrían si no lo fueran. No tienen que gastar recursos en el acceso y emplean un estilo de constante regateo, con reuniones con la administración pública donde se configuran las

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políticas. Su influencia se puede regular proporcionando o no acceso a la administración. En las políticas en que hay claros ganadores y perdedores, las redistributivas y regulativas, los administradores deben considerar que la implantación de los programas públicos será más fácil si participan tales grupos pues la decisión se considerará más legítima.

La interacción de clientela (LaPalombara): un grupo de interés local puede convertirse en la expresión y el representante natural de un determinado sector social que, a su vez, constituye el objetivo más natural o el grupo de referencia para la oficina administrativa. En este caso la organización pública sólo considera a uno o a unos pocos como informantes y consejeros, a diferencia del caso anterior. En Francia estos grupos privilegiados son los económicamente más poderosos o los que concuerdan con la política de la administración pública. La influencia de un grupo puede ser grande, pero la de los grupos en su conjunto se reduce. Estos deben realizar un gran esfuerzo para lograr el acceso a la administración y, en consecuencia, dispondrán de menos recursos para su actividad. Como resultado de la interacción con estos grupos se reduce la visión del interés general y se produce una simbiosis en las que ambas partes dependen y se benefician entre sí.

La interacción de parentela: describe una situación de parentesco o estrechos lazos fraternales entre un grupo de presión y el gobierno o el partido dominante. Es típica de las sociedades preindustriales, pero también ocurre en otros lugares. Normalmente utilizan un intermediario como un partido político. Un ejemplo podría ser la influencia de un think tank o grupos de otro tipo (por ejemplo, la unión de agricultores de izquierdas en Francia, un grupo muy pequeño pero con buena relación que acaba condicionando la política del país). Teóricamente, esta interacción no se produce en las democracias, pero sin duda, se puede identificar en muchas de ellas como en Francia o Italia. Cuando estos grupos triunfan los impactos de sus políticas son redistributivos.

La interacción ilegítima: se realiza fuera de los cauces normales, pero ocurre. En los tres primeros tipos, alguno o todos los grupos fueron aceptados como portavoces, sin embargo, aquí, ni el sistema ni los administradores individuales reconocen su legitimidad. En realidad, es posible que el ministro o quien sea opte por recibirlos pero otra cosa es que después se tomen o no en cuenta sus demandas. Aunque no sean aceptados seguirán ahí porque eso les justifica antes sus miembros y además les da el halo de haber intentado jugar con las reglas del juego. En caso de que vean imposible el acceso, es posible que puedan llegar a recurrir a medios violentos. Su impacto sobre la política es muy difícil de pronosticar si es que lo hay. Ejemplos de este tipo de grupos pueden ser algunos de los vinculados a Mayo de 1968, Solidaridad en Polonia, el movimiento contra la implicación de EEUU en el conflicto de Vietnam o el movimiento zapatista en Chiapas, México).

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Tabla 1. Tipos de interacción entre los grupos y la administración

Características

Tipos Alcance Influencia Estilo Impacto

Legítimo Amplio Grande Regateo Redistribución/

Autorregulación

Clientela Estrecho Moderada Simbiosis Autorregulación/Distribución

Parentela Estrecho Moderada Parentesco Regulación/

Distribución

Ilegítimo Variable Ninguna/

Grande

Confrontación Ninguno/

Redistribución

Fuente: Peters 1999

4.2. Redes de política pública (policy networks)

La literatura científica ha denominado a los entramados de actores públicos y privados que se suelen reunir alrededor de la formulación y la implantación de una política determinada “comunidades de políticas” o “redes de política pública”. La idea básica consiste en que cada área de política tiende a estar ocupada por un gran número de grupos de interés. Cada uno de estos grupos trata de imponer su concepción, se unen con otros grupos, con el legislativo o con la administración pública para presionar. Con frecuencia los gobiernos u otros grupos tratarán de disminuir su poder pero no siempre lo conseguirán y eventualmente tratarán de influir de forma ilegítima. La red se diferencia del corporativismo en que no presupone la aceptación de la política existente.

4.3. Los medios de comunicación

En los sistemas democráticos el papel de los medios de comunicación para examinar la actuación pública es fundamental y está, además, constitucionalmente protegido. Los directivos públicos y los políticos saben que los medios definen las percepciones ciudadanas sobre cuál es la agenda política del momento y, a veces, pueden modificar las preferencias políticas y las actitudes frente a diferentes programas públicos o responsables ministeriales. En general y en España sabemos que las opiniones de los individuos son, en cierto grado, permeables a los mensajes de la prensa, radio y, sobre todo, de la televisión. No es casual que tanto los gobiernos nacionales como los autonómicos hayan tratado de controlar los mercados de comunicación a través de la creación de medios de titularidad pública, de la política de concesiones de licencias e incluso por medio de subvenciones (directas o vía publicidad institucional) a medios privados (VVAA 2009).

En su análisis del impacto de la prensa en las políticas públicas, Linsky concluyó que cuanto mejores son las relaciones que mantienen los decisores políticos o funcionarios con la prensa,

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más fructíferas son las políticas. El 97 por cien de los gestores públicos decían que afectaba a sus políticas y que lo hacía de forma muy significativa. Muchos altos funcionarios invertían al menos cinco horas a la semana trabajando con la prensa y mediante ella daban a conocer sus políticas u obtenían información sobre ellas, o buscaban apoyo, y también los medios pueden cumplir una misión educativa como, por ejemplo, sobre las drogas, las enfermedades de transmisión sexual o el sida. Recordemos que las administraciones públicas tienen que movilizar recursos, esto es apoyo para sus políticas (Graber 2003).

También está demostrado que los medios de comunicación varían en el grado de atención que prestan en unos momentos y otros y a unos departamentos o políticas y a otros. Esto hace que los directivos públicos intenten propiciar la atención hacia sus organizaciones y políticas públicas mediante diferentes instrumentos de relación con los medios, o desviarla en caso de crisis.

4.4. La opinión pública

Las organizaciones públicas necesitan apoyo difuso tanto del público en general como de ciertos segmentos de opinión más especializados que siguen las políticas sectoriales de los ministerios o departamentos. La opinión pública general influye en gran medida en la gestión de las organizaciones públicas. Por un lado, la opinión pública puede afectar a la administración pública en general y, por otro, de un modo más específico, las actitudes ciudadanas pueden condicionar determinadas políticas y servicios públicos y la gestión de departamentos o ministros concretos (AEVAL 2009; Del Pino 2004, Rainey 2009). Por ejemplo, las actitudes negativas frente a algunos departamentos o políticas o favorables a otras han condicionado algunas medidas de reforma o la introducción de ciertos programas en la agenda política. Asimismo, el apoyo público que mantiene un departamento determina en gran medida su base de apoyo social y político e incluso el presupuesto que recibe. Por ejemplo el orden público, o las políticas de bienestar mantienen un gran respaldo de la opinión pública en España, lo que hace que el presupuesto destinado a ellas sea muy difícil de recortar. La importancia de la opinión pública es lo que hace que los medios y la interacción con ellos se convierta en algo crucial para las unidades administrativas.

4.5. Ciudadanos individuales

Los ciudadanos individuales también se relacionan cada vez más con las organizaciones públicas. Esto es posible debido a que las organizaciones públicas proporcionan cada vez más instrumentos que permiten canalizar este tipo de relación o contacto individual. Un ejemplo de este tipo sería el Programa de Quejas y Sugerencias de la Administración General del Estado regulado en el Real Decreto 951/2005 que establece el Marco General para la Mejora de la calidad en tal administración. Es de aplicación obligatoria en todos los Ministerios y que ha dado lugar a la existencia de más de 6.000 puntos de queja, presénciales o electrónicos, en los distintos ministerios. Los ciudadanos también se relacionan solicitando información a las organizaciones públicas. La información emitida por las autoridades es también muy importante para que los ciudadanos puedan implicarse y tengan la capacidad de enjuiciar. Las Cartas de Servicio difundidas en toda Europa tienen también una misión informativa y, en principio, de establecer compromisos de las autoridades con ciertos estándares de los servicios que se ofrecen a los ciudadanos. Finalmente, es cada vez más frecuente preguntar a los ciudadanos para evaluar

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la satisfacción con los servicios que la administración presta. En conclusión, la Tabla 3 presenta algunas de estas relaciones mencionadas en los puntos 3 y 4 de este capítulo.

Tabla 3. Relaciones y fuentes de la autoridad política y la influencia de instituciones, órganos y actores en el sistema político con las administraciones públicas

Los jefes políticos: gobiernos, presidentes y ministros

Nombramiento de de los altos cargos departamentales y otros funcionarios Gabinetes y asesores u oficinas económicas o presupuestarias o de presidencia Iniciación de las propuestas de legislación y las prioridades y directrices de política pública Elaboración de reglamentos y decretos

Los parlamentos y asambleas legislativas

Potestad final de aprobación de los presupuestos Aprobación de algunos nombramientos de órganos de control y supervisión de la administración (Defensor del Pueblo) Control de las actividades de la administración (comparecencias, preguntas, comisiones de investigación) Influencia de las Comisiones legislativas en el control y la legislación

Otras unidades administrativas y departamentos: Organismos de control y supervisión

Departamentos o unidades competidores Departamentos o unidades aliados o afines Departamentos con los que se colabora en el desarrollo de programas o planes conjuntos Órganos de supervisión y control (defensor del pueblo, Agencia de evaluación, intervención general, inspección de servicios)

Otros niveles de gobierno Niveles superiores o con capacidad de financiación y regulación y niveles inferiores que deben implantar políticas o regulaciones Convenios interadministrativos y consorcios

Los tribunales Revisión y anulación de los actos administrativos Amenaza de procedimientos contenciosos Sentencias e interpretaciones que condicionan las actividades administrativas Ejecución forzosa de sentencias

Los grupos de interés Clientelas Bases de apoyo sectoriales Asociaciones profesionales

Redes de política pública Definición de los asuntos y las políticas y negociación Los medios de comunicación

Protección constitucional de libertad de prensa Determinan la agenda del gobierno y la percepción de los ciudadanos de las políticas y servicios

La opinión pública Acepta o rechaza el apoyo a las administraciones Importante para el apoyo político a las organizaciones

Los ciudadanos individuales

Solicitudes de servicios, quejas, información y otros contactos

Fuente: Adaptado de Rainey 2009

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5. El entorno socioeconómico, tecnológico e internacional de las administraciones públicas

Las administraciones públicas están también sometidas a las complejidades, demandas y cambios de su entorno socioeconómico, cultural y tecnológico. En este apartado vamos a ver algunas de ellas.

5.1. La estructura social y el aumento de la inmigración

La estructura social y de clases se ha vuelto más compleja como consecuencia de los procesos de diversificación y tecnificación económica. Es preciso superponer las diferenciaciones sociales vinculadas a la edad, el sexo o los factores étnicos y culturales. La fragmentación social se traduce en el desarrollo de intereses diferenciados y en la generación de demandas específicas de los distintos grupos que se dirigen a las distintas administraciones públicas. Por ejemplo, los cambios demográficos entre los cuales destaca el envejecimiento de la población, como una de las tendencias de cambio social más relevantes en los países desarrollados. Este proceso, que implica un incremento de la población dependiente, está afectando de manera importante a las organizaciones públicas. Obliga tanto a desarrollar nuevas líneas de actuación para la población anciana como a rediseñar algunos de los servicios ya disponibles a fin de adaptarlos a las necesidades derivadas de la situación de sus usuarios. Otro de los imperativos es el de relanzar la tasa de fecundidad de las mujeres españolas a la vez que se consigue su incorporación a la vida laboral, lo que será imposible sin cambios institucionales y culturales que vayan, por ejemplo, en la línea de medidas para conciliar la vida familiar y laboral.

En el caso español, la demanda sobre los servicios de nuevos grupos, como los dependientes es especialmente intensa debido al cambio en las estructuras familiares y la redefinición de los papeles de la mujer. La incorporación de la mujer al mercado de trabajo supone el crecimiento de la demanda de determinados servicios de cuidado y atención a la población dependiente. Genera asimismo una necesidad de regulación y acción pública en nuevos terrenos (políticas de igualdad en el mercado de trabajo, políticas de protección frente al acoso sexual, medidas para favorecer la compatibilización de la vida profesional y familiar, etc.). Asimismo, el envejecimiento de la población puede implicar una escasez relativa de fuerza de trabajo y, consiguientemente, una mayor dificultad para las organizaciones públicas a la hora de garantizarse los recursos humanos necesarios. La diversificación de intereses y demandas plantea problemas al sistema político, que tiene entre sus funciones la de armonizarlos e integrarlos a fin de mantener la necesaria cohesión de la colectividad. en la medida en que las administraciones públicas son el “aparato” a través del que actúa el poder político, la fragmentación social plantea retos fundamentales a las mismas ( por ejemplo el de definir qué debemos entender por interés general). Desde el punto de vista de las políticas públicas se convierte en particularmente problemática la fase de definición de los problemas. Por último, resultan evidentes las dificultades para conseguir la aceptación social de actividades, bienes o servicios con un diseño rígido y uniforme.

Por su lado, la inmigración exige a las administraciones públicas garantizar y gestionar la acogida e integración de los inmigrantes y la gestión de una difícil interculturalidad según fórmulas que relacionen la diversidad con los valores comunes en ámbitos como la educación, la sanidad, los servicios sociales, la juventud, etc. Además, la inmigración ilegal y los fenómenos delictivos asociados al tráfico de personas requieren de la intervención pública.

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Junto a estos efectos, la inmigración masiva afecta al panorama cultural de nuestras sociedades. El impacto social de fondo producido por la inmigración tiene que ver con una redefinición “de facto” de la identidad colectiva, basada en muchos casos en la presencia de una cierta homogeneidad previa. Para el poder político en los distintos niveles territoriales y para las administraciones públicas se plantea la exigencia de gobernar la inevitable multiculturalidad o interculturalidad. Por ejemplo, el reto de la armonización, la cohesión y la gestión de una mano de obra con referentes culturales diversos.

5.2. La cultura y los valores: la diversidad

Las administraciones públicas también experimentan cambios asociados a la transformación de la cultura del capitalismo y los valores sociales. El individuo actual espera cosas distintas de las Administraciones y se sitúa ante ellas de forma diferente. Actualmente las sociedades son, como se ha dicho, heterogéneas, lo que da lugar a una explosión de reivindicaciones de trato diferente por las más diversas colectividades, a lo que se añade una demanda creciente de transparencia y participación directa en el sistema (Prats 2008).

Como ha señalado Subirats (2008), contrariamente al mercado, que ha equiparado crecientemente calidad del servicio con personalización del mismo, en las administraciones públicas, se han seguido basando principalmente en la lógica de “la eficacia indiferente”, entendiendo que cualquier viso de personalización en los servicios públicos implicaba una peligrosa desviación hacia la discrecionalidad. Según este autor se diría que la administración confunde igualdad con homogeneidad, cuando todo apunta a que sólo a partir del reconocimiento de la diversidad se puede avanzar en la cohesión social.

Aunque la adaptación de la gestión pública a la atención a la diversidad y la personalización del servicio es una tarea difícil, las administraciones públicas se ven en la necesidad de renovarse aumentando su capacidad de reconocer y atender la diversidad en sus servicios públicos. Esto es así porque las clases medias sólo tendrán incentivos para usar y defender los servicios públicos, si pueden adaptarse a sus necesidades diferenciadas y, de esta forma, no se limitarán sólo a los sectores sociales cuyas únicas alternativas son precisamente esos servicios.

5.3. El entorno económico

Las economías de los países desarrollados como España muestran una serie de rasgos distintivos que influyen en la dinámica de las administraciones públicas. En primer lugar son economías ricas en grado diverso, capaces de proporcionar una base fiscal potente que sostenga los elevados volúmenes de gasto público característicos de los Estados de bienestar. Cuidar esa base fiscal y favorecer la consecución de niveles suficientes de crecimiento económico sostenido son objetivos fundamentales de las políticas económicas de países como el nuestro. Asimismo, son economías diversificadas, en cuyo seno se desarrollan sus actividades una amplia gama de sectores productivos. La diversificación de la economía supone para las administraciones públicas la necesidad de establecer líneas diferenciadas de actuación para la regulación de las distintas actividades, al tiempo que las sitúan frente a un conjunto variopinto de demandas.

El Estado social clásico, particularmente en su versión europea, ha venido defendiendo la conveniencia de que los gobiernos intervengan en la economía a fin de garantizar la estabilidad de los mercados y los precios, favorecer un crecimiento económico estable y duradero,

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amortiguar los efectos negativos de las fases recesivas del ciclo y asegurarse una presencia suficiente en aquellos sectores que se consideran estratégicos.

Por lo que respecta al mercado de trabajo y el capital humano, aquel se ha transformado drásticamente. Hoy sólo el 5 por 100 de la población está ocupado en la agricultura. También se ha reducido el empleo industrial, produciéndose una gran expansión en el sector servicios, tanto públicos, vinculados a la expansión del Estado del bienestar, como privados, vinculados al sector privado. El otro gran sector expansivo en los años noventa y 2000 fue el de la construcción que ha llegado a representar 1 de cada 8 empleos. Ha surgido una nueva clase media muy diferente de la tradicional alrededor de los servicios a empresas. Nuestro mercado de trabajo muestra, sin embargo, un alto grado de temporalidad, consagrando una dualidad que dificulta el acceso de determinados segmentos sociales mientras que sobreprotege a los empleados en las grandes empresas industriales y el sector público. Pero el problema más preocupante es el bajo crecimiento de la productividad y la escasa competitividad de la economía española, lo que obliga a las administraciones públicas a promover la inversión en I+D y a renovar los marcos regulatorios de la educación y el capital humano. Algunos problemas a solucionar son la desigual eficacia y la posible discriminación entre las redes públicas y privadas de la educación pública, la financiación, la calidad, la acogida e integración de la población inmigrante, así como la construcción de una formación profesional sólida y de prestigio (Prats 2008).

En cuanto al capital humano, las administraciones se ven afectadas por su cualificación y disponibilidad. En España ha aumentado relativamente el nivel de estudios y la cualificación de la mano de obra. La participación de la mujer en el mercado de trabajo es otro de los cambios decisivos aunque haya que incrementarla, disminuir su mayor vulnerabilidad al paro y eliminar las numerosas discriminaciones laborales que aún subsisten.

Por lo que respecta al entorno económico internacional de las administraciones públicas españolas, está claro que la UE es el contexto más relevante en el que nuestras Administraciones actúan. Las consecuencias derivadas de nuestra incorporación al proyecto de construcción europea, la llamada europeización, implican aceptar algunas limitaciones importantes en materia de política monetaria, fiscal y de subvenciones.

5.4. El entorno tecnológico

Las pautas de cambio tecnológico afectan a las administraciones públicas en un doble sentido: por una parte, tienen un impacto significativo sobre el papel que desempeñan en la sociedad; por otra, el conocimiento tecnológico constituye un recurso organizativo fundamental, que a su vez incide en su estructuración y funcionamiento. Los gobiernos, conscientes de las transformaciones que se están produciendo en la esfera económica, tienden a ver la inversión en investigación y desarrollo como un factor crítico para el éxito de las empresas y por tanto como una vía para mantener o mejorar los niveles de empleo, las rentas a disposición de los ciudadanos y su propia base fiscal. Asimismo, los potenciales impactos de las nuevas tecnologías sobre la vida cotidiana de las personas las convierten en objeto de regulación por parte de los poderes públicos.

La aceleración tecnológica producida por la informática, la biotecnología, la nanotecnología y la neurociencia plantea a veces opciones bien difíciles a las políticas y a la gestión pública. Las Tecnologías de la Información y la Comunicación (llamadas TICs) se han convertido en un elemento clave para el funcionamiento y modernización de las Administraciones públicas que

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tiene efectos sobre la calidad, la eficiencia y la productividad de la gestión pública, y además permite la implicación de los ciudadanos. También ofrecen una oportunidad para mejorar la calidad de los procesos de inteligencia a lo largo del ciclo de las políticas, haciendo posible un conocimiento más profundo de la naturaleza y la intensidad de los problemas públicos al tiempo que abren la posibilidad de introducir cambios sustanciales en las tareas de seguimiento y evaluación de los programas.

Las administraciones públicas españolas se encuentran en situaciones muy diversas por lo que respecta a las posibilidades de beneficiarse plenamente de las nuevas tecnologías de la información. La incorporación satisfactoria de éstas probablemente resulte más difícil en el caso de los gobiernos locales, especialmente los de tamaño mediano y pequeño, que cuentan con escasos recursos materiales y con poco personal cualificado. En mejor posición estarían “a priori” las comunidades autónomas y la administración general del Estado.

6. Conclusiones Los cambios experimentados en los últimos 25 años han causado la mutación de las grandes

nociones tradicionales sobre las Administraciones públicas y sus relaciones con su entorno del sistema político en los países occidentales e incluso en Iberoamérica o Asia.

Podríamos resumir, para concluir, algunos de estos cambios, siguiendo a Peters y Wright, que afirman cómo se han modificado en esta fase de cambio varias verdades convencionales que mantenían los políticos y los académicos sobre las administraciones públicas hasta ahora (Peters y Wright 2001).

o El supuesto de la uniformidad se ha visto desafiado en la práctica y en la teoría. En la teoría, las grandes organizaciones burocráticas comenzaban a ser inmanejables, alienaban a los trabajadores y comenzaban a ser muy ineficientes, a costa de la igualdad de trato. Por tanto, la consecuencia lógica ha sido la fragmentación del sector público mediante la descentralización y la desconcentración.

o El supuesto de que la función pública no está politizada y es neutral también está siendo erosionado considerablemente con el crecimiento del control político que se está realizando sobre la burocracia, no sólo sobre los nombramientos sino también sobre los procedimientos.

o La idea de que la administración pública es autosuficiente ha sido cuestionada por las políticas de privatización, subcontratación y de fomento de la competencia entre unidades del sector público.

o La idea de control directo de los superiores jerárquicos ha sido combatida por la introducción de una dimensión más participativa en la gestión de los asuntos públicos.

o Se ha pasado de la rendición de cuentas por lo que ocurre en la organización a la cuasi-irresponsabilidad del poder ejecutivo debido a la proliferación de agencias y a la subcontratación o delegación

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