Susurros desde Babel

Susurros desde Babeldesco

Otros títulos de la serieAjustes al modelo económico.La promesa de la inclusión (diciembre 2011)El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión(julio 2011)Centralismo y concentración(diciembre 2010)Desarrollo, democracia y otras fantasías(julio 2010)Luces y sombras del poder(diciembre de 2009)Del hortelano su perro. Sin espacio ni tiempo histórico(julio de 2009)Territorio y naturaleza. Desarrollo en armonía(diciembre de 2008)Por aquí compañeros. Aprismo y neoliberalismo (julio de 2008)Mercados globales y (des)articulaciones internas(diciembre de 2007)Un año sin rumbo(julio de 2007)Nuevos rostros en la escena nacional(diciembre de 2006)Democracia inconclusa: transición y crecimiento(julio de 2006)

Al término del primer año de gestión del presidente Humala, la promesa de la gran transformación, hoja de ruta mediante, terminó rápidamente convertida en la gran continuidad. Hemos asistido, una vez más, a la reproducción de un régimen político que viene desde atrás y que se expresa en el manejo neoliberal de la economía que prima desde entonces.

Mientras Toledo olvidó la marcha de los Cuatro Suyos y García se mudó del cambio responsable al perro del hortelano, el presidente Humala –al que todos constatan crecientemente aislado– deberá tomar hoy decisiones cruciales. Se trata de decisiones «amarradas» y en el fondo ancladas en el dilema al que parecemos condenados, de continuidad o de ruptura. Solo que hoy enfrentamos condiciones distintas, porque la sociedad se ha ido encrespando los últimos diez años ante el grosero comportamiento proempresarial de los gobiernos, en un momento en el que las actuales autoridades nacionales hacen gala de su desdén por la política.

Así, nuestra frágil democracia con-tinúa vaciándose de contenido, con los enormes peligros que ello entraña: una conflictividad social que se multiplica dramáticamente, un sinuoso camino de criminalización de la protesta, y la con-tinuidad que se observa en las políticas gubernamentales y las implicancias de e stas. En suma, un escenario que da muestras de un agotamiento temprano, de una película con demasiadas escenas repetidas.

descoCentro de Estudios y Promoción del Desarrollo – 2013

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Susurros desde Babel

Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2013

Perú Hoy

Andrés Alencastre C.Epifanio Baca T.

Eduardo Ballón E.Eduardo Cáceres V.

Jesús Céspedes A.Patricia Córdova C.

Carlos Cornejo F.Yeiddy Chávez H.

Alberto ChirifAlan Fairlie R.

Luciano López F.Carlos Loret de MolaRaúl Mauro M.Carlos Monge S.Gissela Ottone C.Erick Pajares G.Sonia Paredes V.Leda M. PérezRosa Pizarro C.Alfredo Quintanilla P.

desco

Eduardo Toche M. (compilador)

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León PortocarreroCoordinación: Mónica Pradel S.Carátula y diagramación: Juan Carlos García M. (511) 226-1568Foto de carátula: Andina - Prensa Presidencia Fotos interiores: Carlos Lezama-Andina / Teresa Cabrera / Archivo desco

ISBN: 978-612-4043-49-9Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2013-09872

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Américo Vespucio 110, Urb. Covima, La Molina

© desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo León de la Fuente 110. Lima 17 - Perú (511) 613-8300 www.desco.org.pe Julio de 2013

Código 14085TOCHE MEDRANO, Eduardo; compiladorPerú Hoy, Susurros desde Babel, Lima: desco, 2013.372 p.

Estado / Economía / Educación / Desarrollo / Gobernabilidad / Políticas sociales /Agricultura / Seguridad alimentaria / Salud /

Género / Conflictos sociales / Medioambiente / Agua / Desarrollo rural / Ollanta Humala / Perú

Contenido

Presentación 9

Parte iPolítica y gobernabilidadEl país en su laberintoEduardo Ballón E. 19

El poder: realidad e ilusionesEduardo Cáceres V. 39

El Estado peruano frente al conflicto socialYeiddy Chávez H. y Rosa Pizarro C. 55

A propósito de la consulta previaJesús Céspedes A. 79

El debate sobre la revocatoria y las reformas de la ley 26300Alfredo Quintanilla P. 103

Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina. Aproximaciones desde la política y el derecho ambiental Erick Pajares G., Carlos Loret de Mola y Luciano López F. 127

Parte ii Sociedad y democraciaServicio Civil: el día después de mañanaRaúl Mauro M. 157

Sobre el desarrollo: cuando la palabra significa otra cosaAlberto Chirif 185

El rumbo de la educación a mitad del gobierno de Ollanta HumalaSonia Paredes V. 199

¿Un sistema de salud para todos? Un balance del sector SaludLeda M. Pérez 215

Género y política: cuando las cifras lloran y el gobierno enmudece Patricia Córdova C. 241

Parte iii Desarrollo rural y seguridad alimentariaContinuidad y cambios en las varias políticas agrarias del presidente Ollanta HumalaCarlos Monge S. 267

Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura 2008 - 2013Epifanio Baca T. y Carlos Cornejo F. 293

Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticasAlan Fairlie R. 315

Hacia un balance de la gestión del agua: ¿explotación de un recurso natural o gestión sostenible de un bien común?Andrés Alencastre C. 327

La seguridad alimentaria en el PerúGissela Ottone C. 345

Notas sobre los autores 363

A dos años de haber sido elegido, Ollanta Humala apela como consuelo a los resultados de las encuestas, que si bien siguen descendiendo en la aprobación de su gestión, aún son positivas. Sin embargo, es evidente que la erosión políticamente significativa no está en esos porcentajes sino en la irrecuperable pérdida de legitimidad, traducible en la cada vez menos confianza que genera su persona y sus colaboradores. Esta situación es sumamente delicada dada la baja institucionalidad existente en el país y, sobre todo, la extrema fragilidad de un gobierno que a pesar de no asentarse sobre un partido sólidamente constituido, ha hecho grandes esfuerzos para deshacerse de sus pocos amigos –sin darse otros– y trazarse una travesía sin rumbos fijos.

No es que el Ejecutivo no se preocupe de esta situación. Ha in-tentado aplacar su soledad cada vez más extrema lanzando «medidas de confianza» hacia quienes tienen la sartén por el mango, es decir, aquellos que no votaron por él y le hicieron una despiadada campaña en contra el 2011. A pesar de ello, esa derecha económica, insaciable, ha visto como un buen negocio el pedir diariamente «pruebas de amor» para mantener este forzado y convenido matrimonio.

Presentación

Susurros desde Babel10

Humala deja claro, entonces, que no solo «La Gran Transfor-mación», sino también la «Hoja de Ruta», son cosa del pasado. Lo prometido ha sido reemplazado por actitudes dubitativas, que no au-guran nada bueno frente a una crisis que parece haber arribado ya a nuestras costas, bajo ese eufemismo de «enfriamiento» que fuera usado en alguna oportunidad por el ministro de Economía. En este contexto, cualquier intento de salirse del libreto marcado será respondido en coro fundamentalista por la aludida derecha. Así fue con Repsol, luego con la ley de consulta previa y hasta con la ley de alimentación saludable, cuya única intención era cumplir con estándares internacionales establecidos para el consumo de alimentos procesados. Tampoco se le vio muy entusiasmado en la defensa de la Ley del Servicio Civil y, hasta donde se sabe, no emite opinión sobre la cuestionada nueva ley universitaria. Penosamente, ninguna de estas batallas encontró a un presidente convencido de alguna idea. Solo cedió.

Así pues, todo llama a encontrar continuidades con los gobiernos anteriores. Aunque ahora las condiciones sean distintas, porque la sociedad se ha ido erizando y organizándose durante los últimos diez años ante el evidente comportamiento proempresarial de los sucesivos inquilinos de la Casa de Pizarro, incluyendo el actual que, irónica-mente, ganó las elecciones porque prometió cambios que debieron crear mejores equilibrios entre los diversos sectores de la sociedad peruana, revirtiendo una situación por demás desigual. Ya vimos como el embalsamiento social puede explotar ante el primer hincón con la promulgación de la Ley del Servicio Civil.

En este escenario, el presidente Humala –del que nadie sabe a ciencia cierta cómo y con quién resuelve– aún deberá tomar decisiones cruciales en distintos campos: ¿cómo baraja el tema de lo que alguna vez denominó nueva minería?, ¿cómo responde a la crisis internacio-nal, frente a la cual se sentía seguro en piloto automático?, ¿quiénes son los llamados a sustituir la carencia de partido y de bases sociales

11Presentación

que sostengan políticamente al gobierno?, ¿el ya casi desaparecido entusiasmo que antaño tuviera por Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) ha sido definitivamente reemplazado por la adscripción a la Alianza del Pacífico?, más aun, ¿la apuesta integracionista ya fue reemplazada por la lógica continuista signada por los tratados de libre comercio, como el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP)?, ¿a estas alturas, tiene un esquema descentralista o solamente planes de recentralización y reconcentración? Estas y otras preguntas orientan hacia la sospecha de que las tensiones, por ejemplo, con el expresidente Alan García, terminan siendo anecdóticas y que lo sustancial del asunto pareciera ser la continuidad entre ambos. Hay quienes ya sugieren que Humala ha empezado a superar incluso los límites establecidos por su antecesor en sus marcos de acción dentro del neoliberalismo.

Pero, lo sintomático de la política peruana no se agota con un presidente capturado por los poderes reales. También debe prestarse atención a esa especie de sistema de control en que han terminado convertidos gran parte de los medios de comunicación. Los que solo ayer demolieron al Ollanta candidato para luego vitorear sin tapujos a la pareja presidencial, transitaron sin pestañear a la oposición más radical por el solo hecho de anunciarse la posibilidad de que el Estado entrara al negocio petrolero, como sucede en muchas partes del mundo, porque así conviene al interés común. Esta circunstancia restauró las presiones empresariales, entre ellas las empresas extractivas, cada vez más intensas en la medida que los precios internacionales de los metales experimentan una fase declinante, mientras la conflictividad social, que meses atrás se multiplicaba dramáticamente y experimenta actualmente una esporádica latencia, se criminaliza sin que se tenga escenarios alternativos de negociación, fundamentalmente por la poca capacidad política del gobierno central.


Mientras tanto, los aspirantes a candidatos en el 2016 empezaron una guerra de demolición intercambiando acusaciones de corrupción, de la que probablemente salgan maltrechos pero no liquidados polí-ticamente.

En suma, durante el último año hemos asistido a la consolidación del régimen político que se expresa desde hace dos décadas en el país, pese a la posibilidad cierta que se abrió para superarlo, profundizando la democratización. Pero, además de la pérdida de entusiasmo por el cambio, la falta de capacidad para llevarlo a cabo, o ambas cosas, estos dos años de gobierno del presidente Humala han sido también muy expresivos en la dimensión de la captura del aparato estatal por parte de una tecnocracia que tiene sus propios intereses y, además, juega a favor de los intereses de los sectores que sustentan el poder real. De esta manera, las evidencias han sido contundentes no solo en los «tradicionales» espacios del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) o del Ministerio de Energía y Minas (MINEM), sino también en sectores como Producción o Comercio Exterior.

Así, haciendo un somero recuento, el discurso del cambio fue la clave para el éxito electoral durante la última década. Permitió el triunfo de Toledo y también de García, quienes luego lo pusieron de lado. Igual sucedió con la promesa política de Humala. La más franca propuesta de cambio de las últimas décadas, se fue tornando difusa y cada vez más débil, hasta que desapareció, teniendo una barrera infranqueable en el reacio aparato estatal y la declinante voluntad del llamado a liderarla. Sin embargo, probablemente esta situación formula, paradójicamente, otra oportunidad. El escenario que em-pieza a formarse hacia 2016 otorga un valioso espacio a los cambios ampliamente legitimados que todavía buscan su portador político.

—°—

13Presentación

Así el panorama, este número de Perú Hoy pretende ser, como siempre, una invitación a la reflexión y al debate. Los artículos que componen este nuevo número se organizan en tres grandes secciones. La primera de ellas está dedicada a la política y a la gobernabilidad; la segunda organiza distintos ensayos sobre sociedad y democracia; mientras que la tercera se ocupa de temas propios al desarrollo rural y la seguridad alimentaria, en virtud a que estos fueron los ejes que dieron lugar al nombre con el que el Ejecutivo designó a este año 2013 («Año de la Inversión para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria»).

Abre la primera sección Eduardo Ballón, quien nos ofrece una visión panorámica de la gestión presidencial, la situación económica y las medidas para incentivar la inversión, así como su indefectible giro a la derecha y la inexistencia de una oposición que se precie de ser tal. Ballón analiza la precariedad no solo de un Estado debilitado y sin la institucionalidad necesaria para gobernar, sino también la de la sociedad civil, ambos atrapados en sus propios laberintos. A su vez, Eduardo Cáceres examina los aspectos del poder, la referencia a los poderes fácticos, al poder invisible, que no es extraño al análisis de los procesos políticos en el país, pues las conexiones entre el poder económico, el poder político y el militar han sido visibles en las ges-tiones de la historia reciente de nuestros gobernantes. Así se revela, por ejemplo, desde la derecha, la lógica del poder real: control directo de información, de poblaciones y de recursos. El tema de los conflictos sociales, su manejo y repercusiones, es abordado por Rosa Pizarro y Yeiddy Chávez, quienes apuntan a visualizar el comportamiento y las respuestas del Estado en relación a los conflictos sociales, sobre todo los medioambientales, que han tomado gran importancia e involucran temáticas tales como el manejo de los recursos naturales, el territorio, las comunidades campesinas y los pueblos indígenas.


A propósito de la consulta previa, Jesús Céspedes analiza el proceso de implementación y aplicación del derecho de consulta previa en el Perú, abordando la historia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT); los puntos críticos entre el Convenio y la ley de consulta previa y su reglamento; los instrumentos para viabilizar este proceso; y por último, los avances y contratiempos en la aplicación del primero de los cinco procesos de consulta previa anunciados para este año. Asimismo, Alfredo Quintanilla nos brinda un interesante y polémico texto acerca del debate sobre la revocatoria y las modificaciones de la ley n.° 26300, tema controversial que alcanzó uno de sus puntos más álgidos con el proceso de revocatoria a las autoridades de la Municipalidad de Lima Metropolitana. Cierra la sección un ensayo de Erick Pajares en coautoría con Calos Loret de Mola y Luciano López, que alcanza un conjunto de aproximaciones para darle contenido al debate sobre un «nuevo extractivismo» en latinoamérica (particularmente a las implicancias de una «nueva minería») a partir de preguntas como el rol que juega la variable ambiental en la competitividad de los países de la región y si las regulaciones ambientales desincentivan o no a las inversiones extractivas.

En la sección sobre sociedad y democracia, Raúl Mauro nos pre-senta un interesante texto acerca de la controversial y recientemente aprobada Ley del Servicio Civil (que pretende regular el empleo en el sector público), la que ha generado ya manifestaciones de protesta a nivel nacional. Acerca del desarrollo y el significado de este término respecto a los pueblos indígenas, específicamente las poblaciones amazónicas, Alberto Chirif presenta un sugestivo ensayo. A su vez, Sonia Paredes analiza los avances y enfoques de políticas en materia de gestión y descentralización del sector educación, los logros alcanzados hasta hoy en esa materia y las barreras aún por superar.

15Presentación

Por otro lado, Leda Pérez ofrece una aproximación a la gestión en el sector salud preguntándose si existe un sistema de salud para todos, recorriendo en este ensayo las políticas propuestas desde «La Gran Transformación» hasta la «Hoja de Ruta», examinando las mejoras que se han logrado en dicho sector en los últimos años y lo que aún falta por hacer, analizando los programas y las líneas de intervención. Cierra la sección un texto de Patricia Córdova que reflexiona acerca del tema género y políticas públicas, mostrando como pese a los avances en la legislación vigente aún hay tanto por resolver en lo que toca a los derechos de las mujeres y su condición de vulnerabilidad frente a los distintos tipos de violencia que se ejercen sobre ellas.

La tercera y última sección gira en torno al desarrollo rural y la seguridad alimentaria. Así, Carlos Monge se refiere a las continuida-des y cambios de las varias políticas agrarias implementadas durante este gobierno, donde quizá sería más adecuado hablar de múltiples políticas gubernamentales sectoriales y transversales, en vez de una sectorial política agraria o agropecuaria. En esa misma línea, acerca de las políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura, Epifanio Baca y Carlos Cornejo nos alcanzan en su análisis resultados que llevan a pensar que la dinámica de las inversiones públicas para la pequeña agricultura (aquella que tiene lugar entre las poblaciones más pobres de ámbitos rurales en sierra y selva) tiene poca relación con las políticas nacionales del sector agrario. En seguida Alan Fairlie nos habla de la economía verde, el biocomercio y el cambio climático como desafíos de políticas que debemos enfrentar en el mundo globalizado de hoy si pretendemos alcanzar un desarrollo sostenible en un país megadiverso como el nuestro.

Por otro lado, Andrés Alencastre nos presenta un interesante ensayo acerca de la gestión del agua, en el que remarca la diferencia entre el concepto de explotación de un recurso natural y la gestión sostenible de un bien común, abogando por esta última fórmula, puesto


que el agua no es solo un recurso que ingresa al proceso productivo como un insumo más, pues en su gestión subyacen aspectos organi-zacionales vitales, como el manejo de cuencas, la gestión del territorio en su múltiples dimensiones (económicas, sociales y culturales), entre otros aspectos. Cierra la sección un texto de Gissela Ottone acerca de la seguridad alimentaria, donde se revelan, además, aspectos de inseguridad alimentaria, enfocando el análisis en zonas de pobreza en escenarios rurales de sierra y selva, asociando esta problemática a los temas de nutrición en primera infancia y cómo se han desplegado esfuerzos desde el Estado, los programas sociales y el sector privado, aunque todavía insuficientes frente a la magnitud del tema.

Finalmente, este volumen ofrece dieciséis reflexivos ensayos con miras a impulsar el debate y el intercambio de ideas. Con enfoques plurales, la mayoría de ellos preocupados por el devenir de las políticas gubernamentales y sus repercusiones. Esperamos que esta entrega sea de utilidad no solo como análisis de un periodo coyuntural, sino que yendo más allá, nos permita generar visiones de largo aliento y nuevas inquietudes que nos den motivación suficiente para lidiar en escenarios futuros que, sospechamos, presentarán novedades positivas.

Julio del 2013

Política y gobernabilidadParte I

Eduardo Ballón E.Eduardo Cáceres V.

Jesús Céspedes A.Yeiddy Chávez H.

Luciano López F.Carlos Loret de Mola

Erick Pajares G.Rosa Pizarro C.

Alfredo Quintanilla P.

El país en su laberinto

Eduardo Ballón E.

La caída de La aprobación de La gestión presidenciaL durante el primer semestre del año en 12 puntos porcentuales y el incremento equivalente de su desaprobación, muestran el inicio del fin de la buena relación del presidente Ollanta Humala con la opinión pública. Las encuestas del mes de junio, como se muestra en el cuadro siguiente, permiten ver como por primera vez desde el inicio de su gobierno la desaprobación de su gestión es mayor que la aprobación. Esa caída, que alcanza a la primera dama, cuya aprobación se encuentra ya en el 50%, es comprensiblemente ma-yor en el caso del gobierno (que cae de 51% a 32%), de sus figuras con mayor poder (donde la aprobación del ministro de Economía se ubica en 28%) y, como no debe sorprender a nadie, del Congreso de la República (17%).

Cuadro N° 1 Aprobación de la gestión presidencial 2013

Gestión presidencial Enero Febrero Marzo Abril Mayo Junio

Aprueba 53 54 53 51 46 41

Desaprueba 38 37 38 40 44 53

No sabe/no opina 9 9 9 9 10 6

Fuente: Ipsos Perú.

El país en su laberinto22

Si bien es cierto que entre mayo y junio se produjeron distintos sucesos coyunturales que explican parcialmente ese resultado –el tratamiento que le dio el gobierno a la presunta compra de REPSOL y el manejo de la polémica situación venezolana–, no es menos cierto que los mismos contribuyeron a afirmar una percep-ción ciudadana que ya se asentó en la opinión pública, como lo demuestra la citada encuesta, que registra que la principal causa de la desaprobación presidencial se explica porque la gente considera que no cumple lo que promete/es mentiroso (62%), superando largamente a otras razones como la inseguridad ciudadana, la que también se incrementa. De esta manera, el comportamiento errático y contradictorio de la gestión gubernamental, que no pa-rece definir un norte claro, aparece ya nítidamente como el factor principal de su desgaste.

Las renuncias al gobierno del Canciller Rafael Roncagliolo y del Viceministro de Interculturalidad Iván Lanegra evidenciaron una vez más los problemas y discrepancias internas del Ejecutivo. En el caso del primero, las disputas por la conducción de la política exterior peruana entre los ministerios de Relaciones Exteriores, Comercio Exterior y Turismo y Defensa, terminaron desgastando su relación con el Presidente de la República. En el segundo caso, la base de datos de las poblaciones indígenas, condición necesaria para viabilizar la ley de consulta y las marchas y contramarchas del Ejecutivo para manejar el tema, así como la pública desautori-zación del viceministro por parte del ministro de Energía y Minas en el caso de Cañaris, concluyeron con la renuncia del primero, sin que se resuelva el asunto.

Por debajo de la caída de la popularidad presidencial parece incubarse una crisis política que combina distintos elementos pre-ocupantes: un gobierno pragmático que no tiene una orientación única, un presidente que responde a las críticas evidenciando su talante militar, una pareja presidencial que la única presión de la derecha que intentó resistir fue la exigencia de la confirmación

23Eduardo Ballón E.

de la no candidatura de Nadine Heredia, un gabinete débil y un primer ministro más débil aún, el inicio adelantado de la carrera presidencial hacia el 2016, las principales figuras de distintas agrupaciones políticas acusadas de distintos actos de corrupción, el Congreso de la República negociando patética y mercantilmente designaciones largamente pendientes (Defensor del Pueblo, miem-bros del Tribunal Constitucional y directorio del Banco Central de Reserva), crecientes presiones redistributivas de distintos sectores y el fantasma permanente de la conflictividad socioambiental. Por si fuera poco, la crisis internacional evidencia, una vez más, la vulnerabilidad del modelo en curso.

La situación económica y las medidas para incentivar la inversión

El entorno internacional empezó a afectar la marcha de la eco-nomía nacional. El menor crecimiento de nuestros principales socios comerciales y la caída de los términos de intercambio se han hecho sentir en el primer semestre del año. La desaceleración del crecimiento de China, nuestro principal importador, cuya proyección para el año (según el Fondo Monetario Internacio-nal) descendió a 7.5% en mayo pasado, tras sus débiles datos de inversión y producción fabril, se suma a la profunda recesión de la economía europea que previsiblemente tendrá un resultado negativo al final del año, así como a la corrección a la baja del Producto Bruto Interno (PBI) norteamericano el primer trimestre del año y la contracción de su Purchasing Manager’s Index (PMI)1 manufacturero, en contracción desde mayo del 2013.

La caída de los precios internacionales de los minerales en este escenario, especialmente la plata, el oro y el cobre, así como

1 Se trata de un grupo de indicadores sobre el sector privado que elabora la empresa de investigaciones NTC Economics para The Royal Bank of Scotland.


el deterioro del sol frente al dólar (6.3% entre enero y mayo del presente año, según el tipo de cambio LATAM), fueron los efectos inmediatos de esta situación que aumentó las tribulaciones del Ejecutivo ante una eventual parálisis de las inversiones mineras, tanto como las presiones de diversos sectores empresariales in-teresados en un Estado que les facilite aún más las inversiones.

Cuadro N° 2 Variación del precio de los minerales 2013

Precio Cierre 21.05.13

Var. %vs. 31.12.12

Var. % vs. 21.05.12

Cobre US$/Ib. 335 -6,7 -5,3

Oro US$/oz.tr 1361 -17,9 -14,6

Plomo US$/Ib. 93 -12,8 5,1

Zinc US$/Ib. 83 -9,9 -3,6

Plata US$/oz.tr 22 -26,0 -21,1

Las cifras del primer trimestre ya mostraban algunos efectos de la situación. La ostensible disminución de la inversión priva-da, la lentitud de la inversión pública, la caída significativa de las exportaciones en 11 puntos y la variación porcentual de la producción de oro (-11.2), plata (-2.0) y cobre (-1.2), eran motivos suficientes para preocuparse.

En este escenario, el presidente Humala, preocupado por el bajo rendimiento de la economía en el primer trimestre del año, fuertemente presionado por analistas y líderes empresariales, pero también golpeado por la insólita campaña mediática por sus marchas y contramarchas en el caso REPSOL, tanto como por las declaraciones del Presidente del Banco Central de Reserva del Perú, quien expresó su preocupación por la caída de la confianza


empresarial en el gobierno en cerca de siete puntos (aquél que se apresuró en declarar de «interés nacional» las inversiones privadas, aceptando el discurso empresarial, cuando los hechos y las cifras demuestran que es la continuidad de la crisis global y el descenso de los precios de las materias primas lo que explica centralmente el menor crecimiento de nuestra economía, junto con el de toda la región), anunció el 24 de mayo siete medidas para reactivar la economía.

Dichas medidas evidencian la ausencia de una estrategia integral contracíclica para enfrentar este nuevo impacto de la crisis global, explicitando, una vez más, que tampoco se tienen propuestas para que los tres niveles de gobierno puedan cumplir de manera más eficiente y efectiva sus roles de planificación, de implementación de políticas y de inversión pública. Como parte de ellas, los Decretos Supremos 054 y 060-2013 PCM reducen los plazos para la obtención del certificado de inexistencia de restos arqueológicos y flexibilizan los controles en materia ambiental, estableciendo que cuando se trate de la ampliación o modificación de un proyecto, no será necesario el procedimiento de ampliación del instrumento de gestión ambiental.

La celeridad que se pretende con esas disposiciones pone en riesgo la protección del patrimonio cultural y natural del país, donde apenas el 10% del material arqueológico está inventariado. Adicionalmente, con estas medidas se reduce la participación del Ministerio del Ambiente en la aprobación de los términos de referencia comunes de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), se limitan los plazos para que diversas autoridades sectoriales (como el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas –SERNANP–, el Ministerio de Cultura y la Autoridad Nacional del Agua –ANA–) hagan observaciones a los mismos (donde frecuentemente se encuentran errores y vacíos) y se restringe la participación de los gobiernos regionales en estos temas.


Nadie desconoce que el Estado es ineficiente, retrasando la inversión privada, pero que también lo es especialmente en proveer de servicios básicos a la mayoría de la población que se ve afectada en muchos de sus derechos fundamentales. En ese escenario, las medidas cortoplacistas aprobadas, tras la supuesta simplificación administrativa para la aprobación del Certificado de Inexistencia de Restos Arqueológicos (CIRA) y de los EIA, esconden la decisión gubernamental de evitar que el patrimonio natural y cultural sean obstáculos para la gran inversión privada, olvidando que al sembrar vientos se pueden cosechar tempestades en materia de conflictividad.

En cualquier caso, lo que es evidente es que el gobierno mantiene su apuesta ciega por el modelo y que una vez más se encuentra vulnerable a los shocks externos (la caída de las expor-taciones, de la recaudación tributaria y de las expectativas), lo que inevitablemente retrae inversiones, consumo y recursos para el gasto público.

Cabe resaltar que estamos lejos del escenario catastrófico que se nos trata de presentar. Recordemos que el país tiene distintas herramientas para enfrentar la recesión internacional y adoptar políticas contracíclicas: reservas internacionales netas que alcanza-ban los 67 130 millones de dólares a fines de junio (casi el 35% del PBI), una deuda externa próxima al 20% del PBI e indicadores de riesgo país bastante mejores que el promedio regional, superando los de Brasil, México, Chile y Colombia en mayo de este año.

En lo que respecta al futuro de las inversiones mineras y energéticas, el siguiente cuadro muestra el volumen de estas y la situación en la que se encuentran, evidenciando que nuestros principales problemas en el mediano plazo, antes que económi-cos y de modelo, son fundamentalmente de gestión del Estado y obviamente de la política, tal como veremos a continuación.


Cuadro N° 3 Proyectos Mineros con EIA Aprobado con mayores posibilidades de operar 2013-2016

Proyecto Ubicación Situación ambiental

inicio de operaciones inversión Producción

anualConsumo de

energía

Cobre (US$ mn/millones)

MW

Toromocho Junín EIA1 4T 2013 3500 275 000 tmf Cu 200

Cuajone Moquegua 3T 2013 300 22 000 tmf Cu

Toquepala Tacna IT 2014 640 100 000 tmf Cu

Constancia Cusco EIA1 II Sem 2014 1546 90 000 tmf Cu 90

Las Bambas Apurimac EIA1 II Sem 2015 5200 400 000 tmf Cu 140

Mina Justa Ica EIA1 2015 744.70 110 000 tmf Cu 30

Cerro verde Expansión/ampliación

Arequipa EIA1 2016 4400 272 000 tmf Cu 340

Quellaveco Moquegua EIA1 2016 (a) 3,300 225 000 tmf Cu 140

2013-2016 19 630.70 1494 tmf Cu 940

Oro

Invicta Lima EIA1 2014 93 160 000 Oz Au 10

Shahuindo Cajamarca EIA4 4T 2014 131.8 84 500 Oz Au 2924-3641 KW

2014 224.80 244 500 oz 110

Plata

Inmaculada Ayacucho EIA1 2 Sem 2014 370 4.2 Moz Ag 60KV

Alpamarca-Rio Pallanga

Junín EIA1 IT 2014 120 3.5 Moz Ag

Oxidos AG Pasco EIA1 IT 2014 140 5 Moz Ag

2014 630.00 12.7 Moz Ag 3.4

Hierro

Marcona Expansión/Ampliación

Ica EIA1 3T 2015 1200 10 Mtm Fe 170

2015 1200.00 10 Mtm Fe 170


Proyecto Ubicación Situación ambiental

inicio de operaciones inversión Producción

anualConsumo de

energía

Zinc

Colquijirca Expansión /Ampliación

Junín EIA1 3T 2013 305.10 220 000 tmf Zn 35

Santander Lima EIA1 marzo 2013 73 64 500 tmf Zn

2013 378.10 284 500 tmf 35

Fosfato

Bayóvar Expansión/ Ampliación

Piura EIA4 2014 520 1,9 Mtm P 35

2014 520 1,9 Mtm P 35

Total: 17 proyectos

2013-2016 22 583.60 1293.40

Nota: Para las inversiones estimadas se ha considerado el monto mas alto y para la producción estimada el volumen mayor. 1 En construcción , 4 Aprobado, (a)plena producción 2017Fuente: EMPRESAS, MINEMELABORACIÓN:PTP

Un gobierno errático que opta por la derecha

El carácter errático y pragmático del gobierno que se evidenciara desde su instalación se fue haciendo cada vez más obvio en los últimos meses. El gabinete Jiménez, que buscó diferenciarse del anterior presidido por Valdés, mostrando un talante más demo-crático y dialogante, cumple su primer año desgastado en sus meses finales y con pocos logros en su haber. Las dificultades del Estado para invertir los recursos del crecimiento se incrementaron al extremo que el 2012 los vilipendiados gobiernos regionales eje-cutaron un porcentaje mayor de su presupuesto que el gobierno nacional. A junio de este año la situación sigue igual: el gobierno central ejecutó apenas el 30.2% de sus recursos para proyectos, mientras que los gobiernos locales el 30.0% y los gobiernos regio-nales el 36.2% (ver cuadro N° 4).


Cuadro N° 4 Avance en la ejecución del gasto de inversión 2012

Nivel de gobierno

Presupuesto institucional

Modificado (PiM) 2012

Avance (%) PiM 2011 Avance

(%)

Variación (%)

2011 - 2012

Nacional 12 426 057 330 77.6 13 000 386 354 77.4 -4.1

Regional 8766 169 950 78.9 7560 665 974 61.7 48.3

Local 19 036 285 152 67.2 14 631 294 178 58.1 50.5

TOTAL 40 228 512 432 73.0 35 192 346 506 66.0 26.4

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Sistema integrado de Administración Financiera (SIAF). Elaboración: Epifanio Baca (Grupo Propuesta Ciudadana).

Como es obvio, las medidas adoptadas pueden mejorar la ejecución de la inversión pública a un costo alto, tal como hemos señalado, pero no enfrentan el problema de fondo de un Estado sin real coordinación intersectorial e intergubernamental, diseñado para no gastar, con funcionarios y procedimientos «especializados» en esa orientación y significativamente capturado (si no direc-tamente por los sectores empresariales, sí fuertemente por su discurso y la fe ciega en el mercado).

En ese marco, el gobierno persiste en buscar mayores incen-tivos a la inversión privada para enfrentar la situación, aunque cuando trata de ordenar algunos sectores –como por ejemplo con el Decreto Supremo 005 del Ministerio de Producción– o se preocupa por temas ligados al bien común, como le corresponde –como con la denominada ley de la comida chatarra–, es objeto de linchamiento mediático. En ese sentido, las pocas iniciativas importantes, como la ley del trabajador público y la nueva ley universitaria, terminan entrampadas por su incapacidad para dialogar y consensuar sus propuestas con los actores y los distin-tos intereses corporativos que tienen presencia en el Congreso.


Otras iniciativas, como la discriminadora ley del servicio militar obligatorio, además de poca inteligencia, muestran el débil respeto por los derechos y los rasgos autoritarios del gobierno, que son su contraparte.

El entusiasmo por la Alianza del Pacífico en desmedro de otros espacios de integración y la votación peruana en la Organi-zación Mundial del Comercio, así como el acuerdo mostrado con el discurso norteamericano más tradicional en política contra las drogas, han hecho de este gobierno uno de los más confiables que tiene Estados Unidos en la región. Para que no queden dudas de su opción, el presidente Humala, en declaraciones recientes al diario El País, acusó a la izquierda que lo acompañó de haberse desembarcado, reescribiendo la historia, tal como lo hiciera él antes al convertir a buena parte de la población indígena del país en un invento velasquista, en su afán por neutralizar la ley de consulta previa que antes aprobó.

No obstante su opción clara y su comportamiento que no deja lugar a muchas dudas, el gobierno no tiene la confianza empresa-rial que insiste en presionarlo desde los medios de comunicación. El rechazo a la solicitud de indulto de Alberto Fujimori, hay que reconocer, abona en esa dirección. Los sectores más primarios y radicales buscan la desaparición de cualquier atisbo izquierdista e incluso liberal en las políticas públicas, mientras que los más modernos y moderados tratan de obtener mayores y mejores condiciones para su inversión en ese escenario.

Las siete medidas adoptadas, así como otras que probable-mente se seguirán anunciando en las próximas semanas, se ins-criben en el esfuerzo gubernamental por recuperar la confianza empresarial y asegurar la gran inversión privada, entendida esta última como el motor del ciclo de crecimiento económico. Como ya dijimos, la única presión que no aceptaba palacio era aquella que insistía por la confirmación de la no candidatura de Nadine Heredia el 2016. El presidente finalmente sacrificó su principal


carta de diferenciación, seguramente preocupado por el descenso de la aprobación de su principal operadora política y su mejor rostro hacia los sectores pobres y excluidos.

La incomodidad y el nerviosismo que genera este escenario moviliza al Presidente de la República que, carente de un discurso como el del «perro del hortelano», el que combatiera en su cam-paña electoral y en el cual se encuentra crecientemente inmerso, aparece frecuentemente con declaraciones altisonantes que reflejan su talante militar pero también su ingenuidad, como cuando pide quince minutos de «buenas noticias» en los noticieros televisivos.

Una oposición política que no es tal

No obstante su debilidad, el gobierno no tiene mayores problemas ante la ausencia de una real oposición política. El proceso de la revocatoria de la alcaldesa Villarán, por interés de todos los actores políticos, «abrió» antes de tiempo el proceso electoral del 2016, el que tendrá «estaciones» previas en la elección de regidores de Lima (el 2013) y los comicios regionales y municipales del 2014. En ese contexto, el enfrentamiento entre las principales fuerzas en la escena oficial está en su apogeo, donde las acusaciones de corrup-ción son el hilo conductor que vincula a sus principales figuras.

El APRA y Alan García son hasta la fecha los más afectados. A pesar de su baja intensidad, la megacomisión del Congreso les ha hecho daño. Si bien lograron zafar del caso de los colegios emblemáticos gracias al Ministerio Público, los narcoindultos los golpean diariamente con fuerza creciente, independientemente de si alcanzan o no para la inhabilitación del expresidente, quien con gran habilidad, además de victimizarse, ataca con persistencia al gobierno y lanza a sus huestes contra sus eventuales competidores.

Perú Posible y Alejandro Toledo tampoco lo están pasando bien. Las acusaciones por la adquisición millonaria de una casa en Lima por parte de la suegra del exmandatario, la compra de una


oficina y más recientemente las denuncias sobre la financiación de su campaña el 2011, los tienen contra las cuerdas. A diferen-cia del APRA, que aún mantiene algunos reflejos de lo que fue y defiende a su líder y única carta verosímil, Perú Posible empieza a desbandarse y eventualmente tendrá que desmarcarse del expresidente por un instinto básico de supervivencia y decoro mínimo. En ese sentido, más que García, Toledo parece cercano a la muerte política.

El fujimorismo, por su parte, duramente golpeado tras el rechazo del indulto a Alberto Fujimori, el eje de su estrategia y su programa, tampoco escapa a las acusaciones de corrupción. Keiko Fujimori no puede explicar convincentemente los ingresos que le permiten vivir como lo hace. Por si fuera poco, la distancia entre ella y su hermano evidencia la competencia entre ambos por la conducción de un movimiento que tiene como principal capital su voto duro (próximo al 20%). Alianza por el Progreso y el alcalde de Trujillo, César Acuña, los exitosos «emergentes» de las elecciones 2010 - 2011, tampoco escapan a este trance, aunque los audios trujillanos no tienen la misma intensidad y visibilidad que los otros casos.

El nacionalismo, a su vez, aparece crecientemente acusado de corrupción. Si los cargos contra Alexis Humala fueron fuegos artificiales, las denuncias por el uso de donaciones, la instrumen-tación de los recursos públicos y el seguimiento a distintas figuras políticas tienen más carne, por lo que de sostenerse y ampliarse en el tiempo terminarán por afectarlos más de lo que ya están por su falta de organización y discurso.

En este escenario, el Congreso de la República es el principal espacio en el que se desenvuelve y evidencia la incapacidad de nuestra actual clase política. Con una producción legislativa de las más pobres que se recuerden y sin una agenda que atienda los principales problemas nacionales, el Congreso ha devenido en un espacio casi mercantil de riñas y negociaciones menores.


Las interpelaciones y los pedidos de interpelación fueron las principales armas de la oposición, especialmente del fujimorismo, mientras que los pequeños intereses y venganzas particulares, como lo graficó la suspensión de Javier Diez Canseco, el comportamiento más frecuente.

La incapacidad congresal, pero especialmente el vergonzoso estilo de negociación, se ha evidenciado con las dificultades arras-tradas desde el Congreso anterior para elegir a los integrantes del Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y a parte de los integrantes del Directorio del Banco Central de Reserva. El debi-litamiento de esas instituciones es ya un costo alto inevitable. El pragmatismo absoluto de buena parte de las y los parlamentarios se evidenció una vez más con la posición de los legisladores apris-tas y fujimoristas defendiendo los derechos de los trabajadores públicos que ellos conculcaron y arrasaron en su tiempo, como parte de la privatización del Estado que alentaron.

En este panorama que tiene como horizonte el 2016, la única novedad es la agrupación de las izquierdas en el Frente Amplio. En un proceso difícil que aún tiene que resolver cuestiones ele-mentales –quiénes son sus sujetos, cuál es su audiencia, cómo definen su proyecto político en un país que ha vivido cambios muy importantes, cómo se reconectan con la sociedad–, su viabilidad, indispensable para el sistema democrático, dependerá de cómo manejan la tensión entre construir socialmente un proyecto político moderno y responder a un calendario electoral que es de corto plazo, en el que no tienen precisamente una experiencia virtuosa.

Como no podía ser de otra manera, en un escenario así de convulso y «desordenado», el ruido reemplaza a la política. Los distintos escándalos, todos y cada uno de ellos aprovechados mediáticamente (corrupción, grabaciones telefónicas, inseguridad ciudadana, etc.), esconden la incapacidad de los distintos actores políticos, pero también la de los actores sociales, para articular una agenda con las decisiones políticas importantes que el país


requiere: la reforma del Estado, la reforma política, la definición y las reglas de juego para la nueva minería, el futuro de la des-centralización, etc.

Sobre la conflictividad social

Mientras la escena oficial nos muestra esa cara, los «Reportes de Conflictos Sociales» de la Defensoría del Pueblo ratifican las ten-dencias que se observaban desde buen tiempo atrás: (i) un número mensual elevado de conflictos sociales; (ii) una alta fragmentación social en la mayoría de ellos; (iii) la multiplicación de los actores involucrados; (iv) el protagonismo del Estado central que aparece casi siempre como el actor demandado o la instancia que tiene las competencias involucradas; (v) una limitada capacidad para prevenir los conflictos y para transformar aquellos ya desatados; y (vi) un peso preponderante de los conflictos socioambientales, fuertemente ligados a la expansión de las actividades mineras y petroleras.

El reporte de mayo de la Defensoría del Pueblo muestra 225 conflictos, de los cuales 172 están activos y 53 latentes. De los activos, el 52% están en diálogo y en 50% del total se produjo algún acto de violencia. En este marco, 66.2% de los conflictos son de carácter socioambiental. Durante ese mes se produjeron 116 acciones de protesta en el país, la mayoría de ellas ligadas al sector público, enfrentado con la propuesta de ley del trabajador público hecha por el Ejecutivo.

Aunque en los últimos meses no se observan grandes conflictos socioambientales fuera del de Conga, que permanece sin solución en medio de los esfuerzos de la empresa por avanzar y de la re-sistencia de una parte importante de la población cajamarquina, es claro que las regiones mineras (Ancash, Apurímac, Cajamarca y Lima, entre otras) concentran el mayor número de conflictos pero también parte importante de las inversiones previstas para


los años futuros (ver cuadro N° 3). En este contexto, parece claro que las tendencias señaladas seguirán, pues a pesar de la crisis las inversiones previstas son significativas y el Estado carece aún de instrumentos para prevenir y transformar la conflictividad.

Gráfico nº 1 Evolución de los conflictos sociales

250 –

245 –

240 –

235 –

230 –

225 –

220 –

215 –

210 –

205 –

12 12 12 12 12 12 12 12 13 13 13 13 13

May Jun Jul Ago Sep Oct Nov Dic Ene Feb Mar Abr May

Fuente: Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales. Reporte de Conflictos Sociales n.° 111. Lima: Defensoría del Pueblo, 2013.

En esta materia, aunque con un cariz y contenidos propios, conviene recordar otros factores presentes en el contexto. El peso creciente del narcotráfico, del que se dice poco en público, es uno de ellos. El crecimiento de la minería informal con conflictos abiertos en por lo menos cinco regiones del país es otro factor que está lejos de solucionarse, a pesar de la creación de la curiosa figura de un alto comisionado para la interdicción de la minería ilegal. A ello hay que añadir el aumento acelerado de distintas formas de delincuencia (extorsión, sicariato, secuestros, etc.) que incrementan la inseguridad ciudadana, además de evidenciar la corrupción de la Policía Nacional y del Poder Judicial.

Con estos elementos y en un contexto inmediato en el que disminuirán algunos recursos, habrá que preguntarse también por el malestar creciente que genera la pobre calidad de los servicios


públicos (incluidos aquellos en manos privadas como la telefonía), en un país en el que el crecimiento de la última década ha aumen-tado las expectativas, pero también la base de demandantes. En esa perspectiva, la fantasía de una amplia clase media, alentada equivocadamente por un polémico estudio de un organismo mul-tilateral, puede convertirse en un nuevo factor de conflictividad dentro de un modelo que muestra límites evidentes que no quieren ver sus principales propugnadores.

El país en su laberinto

La situación de la denominada sociedad civil es parte de la misma precariedad. Organizaciones sociales débiles, definitivamente distanciadas de la escena oficial y de la política institucional, se debaten entre buscar formas y mecanismos institucionales para influir/resistir las desarticuladas políticas públicas y la demanda y la protesta en la calle. Aunque sin capacidad de articular aún una plataforma de demandas, menos todavía de propuestas, casi instintivamente tratan de empezar a sumar sus movilizaciones, tal como se viene observando recientemente. La convocatoria a la movilización del 4 de julio parece ser un primer y desordenado esfuerzo en esa perspectiva.

De la misma manera que los otros actores, la sociedad civil se encuentra atrapada en un laberinto. De esta forma, los riesgos inmediatos para la estabilidad del país, antes que económicos, como se nos quiere hacer creer, son políticos y sociales. Nuestro principal problema no es la crisis internacional, sino el Estado que tiene que hacerle frente, así como nuestra carencia de élites políticas y empresariales capaces de darle una dirección y conec-tarse con la sociedad.

Así las cosas, lo más probable es que en los próximos meses nos encontremos frente a un Estado relativamente precario, con un debilitamiento mayor de la gestión pública y, por consiguiente,


una mayor discrecionalidad del Ministerio de Economía y Finanzas para garantizar la velocidad de la inversión, lo que supondrá una creciente recentralización de recursos y competencias de la gestión pública para acelerar grandes obras de infraestructura, pero también para manejar las políticas y los programas sociales en este escenario. El eventual incremento de la conflictividad social por las nuevas inversiones, pero también por demandas redistributivas, seguramente obtendrá como respuesta un mayor endurecimiento gubernamental.

En este contexto, la recuperación y la redefinición de la política serán un reto permanente para los actores políticos, pero también para toda la sociedad.

El poder: realidad e ilusiones

Eduardo Cáceres V.

para expLicar eL funcionamiento deL universo los físicos han ela-borado diversas teorías que confluyen en torno a lo que llaman el «modelo estándar». Este define las partículas elementales y sus interacciones. El modelo permite entender características muy complejas del universo y a la vez hacer predicciones en relación a lo que se encontrará más adelante o más allá de lo que hoy se observa. El modelo, sin embargo, tiene un pequeño problema: asume la existencia de una cantidad no observable de materia, así como de una cantidad no verificada de energía. Ambas, materia oscura y energía oscura, darían cuenta del 23% y el 73%, respec-tivamente, de la masa del universo. Sin ellas lo que sucede en la pequeña porción restante del universo sería incomprensible.

En relación a las sociedades, a las teorías no les va mejor. No solo no hay «modelo estándar», sino que, dado el enorme núme-ro de variables interconectadas difícilmente distinguibles para efectos del análisis, es imposible ir más allá de elaborar hipótesis y dejar las interpretaciones para el día siguiente. En todo caso, la explicación post facto permite tener hipótesis más comprensivas que alimenten las decisiones humanas de hoy y de mañana. Hay, sin embargo, un rasgo común entre las buenas teorías sociales y la astrofísica: no es posible avanzar muy lejos sin postular la existencia de actores y tendencias no visibles pero decisivos para la comprensión cabal de lo que sucede.

El poder: realidad e ilusiones42

La referencia al poder oculto, a los poderes fácticos, al poder invisible, no es extraña al análisis de los procesos políticos en el Perú contemporáneo. Las conexiones entre el poder económico y el poder político eran bastante visibles en las décadas de la república oligárquica, así como lo fueron las conexiones entre el poder militar y el poder político en los doce años en que goberna-ron Velasco Alvarado y Morales Bermúdez. El asunto comenzó a complicarse a partir de los años 1980, con la reinstauración de la democracia liberal que pone la fuente de legitimidad del Estado en los procedimientos democráticos a los que se somete. Una y otra vez tales procedimientos han puesto de manifiesto una vo-luntad de cambio que implicaba desarrollar reformas económicas y políticas muy profundas. Para bloquearlas, la coalición domi-nante ha construido un conjunto de mecanismos que configuran una institucionalidad paralela a la formal. Institucionalidad que descansa sobre versiones propias de la libertad, la ciudadanía y la democracia.

i

El análisis de lo sucedido en los últimos meses en el país puede ayudar a entender mejor lo señalado en los párrafos anteriores.

El remplazo, en julio del 2012, de Óscar Valdés por Juan Ji-ménez Mayor como Presidente del Consejo de Ministros (acom-pañado de cambios en Interior y Defensa, entre otros) abrió un período marcado por el continuismo económico y la disminución de las tensiones sociales. A pesar de los pronósticos en contra, este gabinete llega a su primer año con bastante más aire que sus predecesores. Operaron a su favor tanto una actitud más pre-ventiva que reactiva frente a los conflictos, como mejoras en la eficacia de políticas sociales y redistributivas, en particular por la vía de mayores transferencias a gobiernos locales y regionales. La idea de un gabinete «técnico» de perfil concertador, sin mayores

43Eduardo Cáceres V.

aspiraciones de protagonismo político, resultó ser más funcional al estilo parco del gobierno de Ollanta Humala. En las últimas semanas, sin embargo, denuncias relacionadas con la pervivencia de prácticas propias del «poder oscuro» han afectado seriamente la estabilidad del equipo que lidera Jiménez Mayor.

Más allá de los debates en torno al indulto a Fujimori y las repercusiones de las investigaciones de la megacomisión del Congreso de la República al segundo gobierno de Alan García, la escena política estuvo dominada por el proceso revocatorio en Lima. La ajustada y trunca victoria de Susana Villarán alentó la ilusión de un nuevo alineamiento político: por un lado la llamada «derecha bruta y achorada», articulando grupos de interés de comportamientos mafiosos y sectores populares ganados a través de mecanismos clientelares, mientras que por otro, una inédita coalición entre fuerzas de izquierda, centro y derecha liberal. Se reeditaba así, de alguna manera, la coalición que trajo abajo a Fujimori en el 2000 y dio el triunfo a Humala en el 2011.

No duró mucho la ilusión. En el ámbito municipal no se pudo ir más allá de un gaseoso «pacto por la gobernabilidad». En otros terrenos, la tormenta política de abril y mayo restableció los ali-neamientos fundamentales. Cabe preguntarse si todo esto fue mera coincidencia. No para recaer en visiones conspirativas de la historia, sino para tener más claro el papel de rasgos y tendencias estructurales del poder real en el Perú de hoy.

ii

El despliegue mediático, económico y político que vimos en abril y mayo no es novedad. Lo vimos, tanto en el 2006 como en el 2011, confrontando a Humala candidato. En esta ocasión lo provocaron riesgos menores.

¿Qué hizo sonar las alarmas en el campo de la derecha econó-mica y política? Si bien el detonante fue el anunció de intención


de compra de los activos de Repsol, diversos malestares fueron acumulándose a lo largo de los meses previos. La tímida reforma del sistema privado de pensiones, a mediados del 2012, inquietó a los propietarios del negocio de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP). Durante el verano se sumaron los empresarios pesqueros afectados por las sucesivas vedas de anchoveta decre-tadas por el Ministerio de la Producción. Por su parte, la Cámara de Comercio de Lima puso en el blanco al decreto legislativo 1147 que trasladó a la Marina de Guerra la regulación de los puertos (en desmedro de la Autoridad Portuaria Nacional), una señal aún más peligrosa de «intervencionismo estatal». Y como cereza de la torta llegó la ley que regula la publicidad de la comida chatarra. Analizadas en frío, ninguna de estas medidas –como tampoco el anuncio vinculado a Repsol– ponía en cuestión la continuidad del «modelo económico». Más aún, medidas como la racionalización de la pesca apuntan a garantizar la sostenibilidad del sector y por lo tanto la del negocio. El tema del control de los puertos se ubica más bien en una perspectiva de fortalecimiento de la presencia militar, asunto que será analizado más adelante.

Recordemos que a inicios de enero Humberto Campodónico renunció a la presidencia ejecutiva de Petróleos del Perú (PETRO-PERÚ). Más allá de los logros de su gestión, la renuncia tuvo que ver con la ausencia de un respaldo claro del ministro de Economía a un plan coherente de reposicionamiento de la empresa estatal, cuyo primer paso debía ser la modernización de la refinería de Talara. En marzo de este año pasó por Lima el presidente de Repsol, bus-cando liquidar activos poco rentables, y se reunió con el presidente Humala, quien había expresado interés en adquirir la refinería de La Pampilla y la cadena de grifos de la empresa española. Al día siguiente se desató la tormenta. Dirigentes de los gremios empre-sariales dieron la voz de orden, analistas económicos y políticos se desplegaron al unísono, mientras que políticos de derecha y centro terminaron en su mayoría incorporados en el coro. El argumento


era simple y por tanto efectivo: comprar La Pampilla y los grifos era volver al estatismo velasquista, era revivir el cadáver de Chávez a miles de kilómetros de distancia de su tumba y poner al Perú en el camino de Venezuela, país sobre cuyas penurias los peruanos esta-mos informados cotidianamente con lujo de detalles. De la mano con la campaña mediática, las encuestas comenzaron a registrar caídas en la confianza empresarial y de los consumidores y, por supuesto, en la popularidad presidencial. La mediocre bancada nacionalista no atinó a responder de manera coherente. Solo algunos voceros de izquierda, en condiciones extremadamente desventajosas, arti-cularon respuestas que apuntaban a ir más allá del tema Repsol.

El asunto no resistió diez días. El 30 de abril Nadine Heredia dijo que el tema no iba, decisión que ratificó el directorio de PE-TROPERÚ al día siguiente, aludiendo a una «evaluación técnica» que obviamente nunca se hizo. A primera vista el desenlace no era menos improvisado que el origen del tema, salvo que se acep-te la hipótesis de que se trataba de una operación de rescate de una empresa privada que quería deshacerse de un negocio poco rentable, en cuyo caso merecería una investigación acuciosa el averiguar quién o quiénes estaban detrás del negocio.

iii

Es útil tomar nota de la dinámica de la campaña de la derecha económica y política, de sus contenidos, de su alcance, de su «oportunidad». Se trata sin duda de un dispositivo estratégico que se afina en cada una de las ocasiones en las que se despliega. Su núcleo duro es la identificación de libertad con elección de bienes en el mercado. Lo que supone que el bienestar se identifica con el acceso a bienes, por un lado, y que el mercado es una institución «espontánea», competitiva y transparente. En esta visión toda intervención desde la esfera pública es, más allá de sus buenas intenciones, nociva. Peor aún si viene del Estado.


Desde la campaña de Vargas Llosa y Libertad frente a la estati-zación de la banca en 1987 a la fecha, los mensajes se han afinado, en particular incorporando los resultados de las políticas liberales en términos de crecimiento económico, estabilidad, incremento del consumo individual, etc. En su repertorio no hay respuesta frente a las preguntas por los impactos negativos de estas mismas políticas, salvo el atribuirlos a las carencias de los individuos no aptos para competir en el nuevo contexto.

Más interesante aún es notar el cambio en los voceros de las campañas: de los ideólogos (como Vargas Llosa y sus compañeros del 87), sin apenas pasar por los políticos, el liderazgo ha pasado a los personeros directos del capital. Más aún, basta hojear los titula-res de los diarios para darse cuenta que en estos últimos años es el capital mismo el que habla y actúa. Los capitales «llegan y se van, se ponen nerviosos, se retraen, se alegran y se ponen eufóricos, se deprimen». Marx no imaginó que aquella figura retórica –acusada de «hegeliana»– de definir al capitalista como la «personificación del capital» pudiese llegar al punto en que la categoría devoraría al personaje. Siguiendo con la ortodoxia marxista, la campaña se despliega articulando todos los instrumentos de dominación ideo-lógica disponibles: medios, instituciones educativas e iglesias. Si el tema Repsol hubiese durado algunos días más probablemente hubiese sido tema de alguna homilía del cardenal Juan Luis Cipria-ni, como lo ha sido el asunto de las restricciones a la publicidad de la comida chatarra.

A las características anteriores se suma el agudo sentido de oportunidad que ha desarrollado la derecha peruana. Si bien es cierto que la suma de los asuntos mencionados (Repsol, puertos, veda de la anchoveta, reforma de AFP) no constituía ninguna amenaza seria a la continuidad del modelo, sí ameritaban una respuesta preventiva, a la vez que configuraban una oportunidad para ganar terreno en dos asuntos clave: la ubicación del Perú en la disputa hegemónica regional y las medidas con las que se


responderá a la muy probable agudización de la crisis económica mundial.

En los mismos días que la derecha peruana alertaba acerca del rebrote chavista en el Perú, la derecha venezolana obtenía resultados sorprendentes en las elecciones que por ajustado margen ganó Nicolás Maduro. Henrique Capriles y la mayoría de sus seguidores consideraron que el momento era oportuno para abrir una crisis institucional de dimensiones levantando la acusación de fraude. Al unísono, las derechas del continente y sus maquinarias de «agitación y propaganda» se sumaron a la de-manda de desconocimiento de los resultados. Con ello apuntaban a poner en crisis al proyecto bolivariano en sus diversas dimen-siones, bloqueando así los procesos de integración alternativa en torno a la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC). El gobierno peruano hizo lo que le correspondía al convocar a reunión a la UNASUR en Lima. Esto, sin embargo, añadió otro elemento a la campaña de la derecha. De poco valió que días después Ollanta Humala participase en la Cumbre de la Alianza del Pacífico, pues la derecha no se detuvo hasta prácticamente exigir que el presidente peruano reciba al derrotado candidato venezolano. Con estas acciones apuntan, sin duda, a generar hechos políticos que pongan en crisis la relación del Perú no solo con Venezuela, sino con el conjunto de los protagonistas de UNASUR, incluyendo a Brasil.

Tal como ha señalado recientemente Germán Alarco en la revista Ideele, el supuesto viraje «estatista» del gobierno de Hu-mala le cayó como anillo al dedo a la derecha económica para construir una interpretación tramposa en torno a los efectos de la crisis internacional sobre la economía peruana. La disminución de diversos indicadores así como cambios en las percepciones de diversos agentes económicos, lejos de ser atribuidos a sus causas reales (la caída en la demanda internacional, en los precios


de las materias primas, la salida de los capitales de corto plazo, etc.) fueron atribuidos a la «disparatada idea» de querer comprar una refinería y algunos grifos. Más aún, la campaña culminó con la demanda de una suerte de reparación: un paquete de medidas orientadas a «recuperar la confianza» de la inversión privada.

Campaña redonda la de la derecha, tal como puede verse al analizar las concesiones que han obtenido a través del mencionado paquete: aceleración de licitaciones públicas destinadas a conce-sionarios privados, acortamiento de plazos para los estudios de impacto ambiental, debilitamiento de las atribuciones del Minis-terio de Cultura para la protección del patrimonio arqueológico, etc. Incluso ha sido puesta en cuestión la Ley de Consulta Previa, particularmente en relación a las comunidades andinas.

iV

Pero hay más dimensiones a tener en cuenta al evaluar las campañas de la derecha. Interesa en particular una: la idea de legitimidad que buscan afincar en el sentido común de la población. Es decir, el lugar en el que buscan poner el límite entre lo que es legítimo y lo que no lo es en la sociedad y en la política. Frente a la idea, propia del liberalismo democrático, de que la legitimidad la establecen los derechos humanos como principios y los procedimientos competitivos, la derecha peruana (al igual que buena parte de sus pares en el continente) asumen la idea de que la legitimidad deriva del respeto irrestricto del mercado como institución garante de la libertad humana. Todo lo que apunte a restringir, modificar o suprimir el mercado atenta contra este principio básico y es por tanto ilegítimo. Poco interesa si se trata de una decisión tomada democráticamente y, como es sabido, en condiciones de ilegitimidad del poder, «la rebelión se justifica». Es el mismo argumento que utilizó la derecha chilena para avalar el golpe de Pinochet, al igual que lo hicieron también Friedman y


von Hayek. Este último declaró: «mi preferencia personal se inclina por un dictador liberal más que por un gobierno democrático ajeno al liberalismo».

Esta idea de legitimidad es lo que une liberalismo económico y autoritarismo. Lo que nos lleva a analizar otra tendencia que se ha desarrollado de manera inadvertida en los meses recientes.

En septiembre del 2012, el Congreso de la República otorgó facultades al Poder Ejecutivo para legislar en torno al «fortale-cimiento y reforma institucional del sector interior y de defensa nacional» (ley 29915). Tres meses después fue promulgado un pa-quete de doce decretos legislativos que incluyen aspectos diversos: remuneraciones, estructuras internas, reglamentos disciplinarios, compras militares, etc. Tres de ellos son los que paulatinamente llamaron la atención de la opinión pública y provocaron sendos debates: el decreto legislativo 1141, que apunta a fortalecer y modernizar el Sistema de Inteligencia Nacional (SINA); el decre-to legislativo 1146, que modifica la ley del servicio militar; y el decreto legislativo 1147, que pone los puertos bajo el control de la Marina de Guerra. Cada uno de los dispositivos del paquete ha merecido comentarios y debates específicos. Poco se ha dicho en torno a la lógica del conjunto.

Un análisis cuidadoso de los mencionados dispositivos permi-te entender mejor la lógica del poder real: poder es control directo de información, de poblaciones y de recursos. De allí la necesidad de un SINA repotenciado, del reclutamiento compulsivo y de una mayor presencia directa en áreas estratégicas. Esta lógica es a la vez funcional y competitiva con la del gran capital, previamente analizada. Por un lado le garantiza orden para los procesos de acumulación, mientras que por otro, le disputa algunos recursos, necesarios para financiar el orden. Más aún, fácilmente puede desbordarse y convertirse en una amenaza para la estabilidad de largo plazo de los procesos de acumulación, tal como sucedió en los años finales del fujimorismo. De allí que no todos la acepten


con igual complacencia en el campo de la derecha. La mayoría, sin embargo, está dispuesta a convivir con ella.

V

Las razones para la convivencia entre el liberalismo extremo y el autoritarismo van más allá del cálculo inmediato y la ideología. Reposan en una visión compartida de la sociedad peruana. Hace décadas se intentó explicar las paradojas del país a través del dua-lismo estructural: convivían en el Perú una incipiente economía moderna, capitalista, con otra tradicional, atrasada; una sociedad de (pocos) individuos ciudadanos, con otra de adscripciones tradicionales y escasa individuación. De lo que se trataba, para salir del subdesarrollo, era de expandir la primera a costa de la segunda. Más de medio siglo de intentos truncos de moderni-zación han dado como resultado una sociedad abigarrada en la que predominan los híbridos económicos, sociales y políticos. Y es que lejos de ser antitéticas, las dos imágenes que proponía la visión dualista son mutuamente funcionales. El dinamismo de la acumulación capitalista depende en buena cuenta de la man-tención de múltiples variantes de trabajo sin derechos, formas precarias de propiedad y escasa productividad. La ciudadanía restringida de pocos, depende de la exclusión real de muchos. La estabilidad de las instituciones «formales» de la política –en manos de pocos– depende de la creciente «informalidad» de los mecanismos de representación de los muchos. No existe tal dua-lismo (moderno/tradicional, formal/informal) sino un continuum de relaciones económicas, sociales y políticas con diversos niveles de reconocimiento de derechos; un continuum en el que los con-tratos son precarios y priman los arreglos particulares basados en relaciones de fuerza.

Si se acepta el diagnóstico esbozado en el párrafo anterior se entiende mejor porque el liberalismo económico (útil para pocos,


vigente entre pocos) requiere un régimen de control autoritario: no para expandirse sino simplemente para evitar los desbordes. Esto se ve con toda claridad en la economía y en la política. Las mal llamadas economías informales o ilegales son funcionales a la acumulación capitalista, toleradas y alentadas en tanto no se atrevan a invadir otros terrenos (como intentaron hacer los her-manos Zevallos o César Cataño). La precarización de las repre-sentaciones políticas, su reducción a articulaciones coyunturales de intereses específicos, es claramente funcional al copamiento del Estado por los poderes fácticos. Desde Fujimori en adelante es clara la distancia entre la derecha económica y la derecha política. Algunos intentos de reciclar como políticos a personajes exitosos –y generar en torno a ellos– movimientos prosistema (como Vargas Llosa, Pérez de Cuéllar y/o Kuczynski) han fracasado. Al final de cuentas resulta más fácil entenderse con líderes plebiscitarios, cuya relación caudillista con movimientos inorgánicos facilita virajes y acomodos.

Ni el análisis ni la interpretación de lo social y lo político pue-den prescindir de elementos valorativos. Pero es necesario distin-guir estos de aquellos. Se ha generalizado una forma de pensar el país desde la institucionalidad que rápidamente descalifica lo que no se puede encuadrar bajo los rótulos de «formalidad» o «gober-nabilidad». Antes de juzgar valdría la pena intentar comprender. Hay que modificar el criterio con el cual se clasifican las prácticas y los arreglos vigentes en la economía, la sociedad y la política. Antes que juzgar las formas hay que entender la intencionalidad de los actores. Sin duda una de las motivaciones más fuertes de estos es la voluntad redistributiva. Hay una generalizada percepción de injusticia al juzgar las estructuras e instituciones vigentes y, a la vez, dada la ausencia de canales eficaces para modificarlas por vías «institucionales», una disposición cada vez mayor a intentar otras vías redistributivas.


El continuum de actividades económicas que van desde los lavaderos de oro en Madre de Dios hasta la mina Yanacocha, desde los cocales del Valle del río Apurímac y Ene (VRAE) hasta la agroexportación de los valles costeños, desde los talleres clan-destinos hasta Topitop; configuran un escenario de disputa coti-diana por territorios, recursos, créditos y acceso a mercados. De la mano con estas pugnas van las luchas que se abren por el acceso a recursos públicos vía el acceso a gobiernos locales y regionales. La ausencia de políticas nacionales eficaces en el terreno de la redistribución contribuye al incremento de comportamientos y eventos redistributivos que se desarrollan «por la libre», incluyen-do episodios de violencia delincuencial. Ejemplos paradigmáticos de esto son las disputas por el control del acceso a los puestos de trabajo en el sector construcción, así como el incremento de asesinatos de autoridades políticas locales a manos de sicarios.

Vi

Incapacitado para encarar de manera ordenada la presión redis-tributiva, al gobierno no le queda sino oscilar entre la tolerancia y la represión a los episodios antes mencionados. Un juego sin duda peligroso, pues fácilmente la violencia escapa del control. Además, un mayor endurecimiento del régimen puede facilitar el reverdecimiento de proyectos militaristas y autoritarios que podrían comprometer la estabilidad del componente liberal de la coalición en el poder.

Siendo poco lo que se puede esperar del gobierno de Ollanta Humala, lo más probable hacia adelante es un escenario de cre-cimiento limitado y violencia intermitente. Un escenario paradó-jicamente similar al que Alberto Flores Galindo resumió en una frase: «tan violenta como estable» (refiriéndose a la Lima de fines del siglo XVIII). Y es que más allá de la estadística de los conflictos (que sigue siendo alta y concentrada en temas ambientales), de


las oscilaciones de la opinión pública y de resultados electorales, el gran pendiente es el encontrar formas efectivas de articulación política de las demandas redistributivas que atraviesan el país. No basta apoyarlas o intentar sumarlas. Se trata de un conjunto de tareas sumamente complejas.

Para salvar dicho pendiente se requiere, en primer lugar, un horizonte de sentido alternativo al vigente. El análisis del comportamiento y los mensajes de la derecha en el contexto de la campaña de abril y mayo sacó a la luz el núcleo filosófico de su propuesta. ¿Qué estamos contraponiendo a eso? No hay una respuesta clara y muchas veces pareciera que nos ajustamos a la caricatura que de la izquierda hace la derecha: al individualismo oponemos un colectivismo gaseoso, a la modernidad un tradi-cionalismo romántico. Sin embargo, contamos con una herencia teórica y un bagaje práctico que nos debería permitir avanzar en otras direcciones: una visión más amplia de la libertad, una vi-sión más rica del individuo, cooperación en vez de competencia despiadada y autodestructiva. En esa crítica integral al capitalis-mo, sin embargo, no debe faltar una mención que reivindique su capacidad innovadora, la reivindicación de la productividad y la calidad del trabajo, la visión integral de los derechos.

Se requiere, de la mano con un nuevo horizonte, de una capaci-dad de respuesta «medida por medida», tal como lo recomendaba Mao en sus escritos sobre estrategia. El despliegue apabullante de las campañas de la derecha deja a muchos con una sensación de impotencia. Ese es justamente uno de sus objetivos: paralizar a sus adversarios. Sin embargo, hemos visto varias veces como la saturación es un riesgo al que se exponen. Al margen de que esto pueda volver a suceder en el corto plazo, se requiere articular un espacio político, intelectual y social que comience a dar respuesta a las políticas en curso. ¿Sería posible, por ejemplo, definir diez medidas que configuren un shock redistributivo frente a los im-pactos del recrudecimiento de la crisis?


Pero lo más importante tiene que darse en la sociedad misma, en los abigarrados escenarios en los que millones de peruanos buscan salir de la supervivencia y acceder a un mejor reparto de la riqueza que se dice está creciendo. Para ser eficaces hay que plantearse preguntas que vayan más allá de la descalificación en bloque de los sectores emergentes: ¿cuáles son, dentro de ese universo abigarrado, las tendencias más progresivas?, ¿cuáles son los intereses y expectativas que habría que articular para superar la actual situación de convivencia inestable y asimétrica entre di-versas prácticas productivas?, ¿qué tipo de liderazgo se requiere para ser eficaz en la articulación de estos intereses y expectativas con un nuevo horizonte de sentido?

La precaria convivencia entre modernidad excluyente y demandas redistributivas esporádicas está preñada de serias contradicciones, por lo que puede tener diversos desenlaces. El juego perverso de expectativas exacerbadas y frustraciones generalizadas puede llevar fácilmente a salidas autoritarias con significativo respaldo social. Impedirlas implica actuar en múlti-ples dimensiones, tal como se ha esbozado en los párrafos previos. Hacerlo requiere de convicciones y de voluntad que la reflexión y el análisis deben alimentar.

El Estado peruano frente al conflicto social

Yeiddy Chávez H. / Rosa Pizarro C.

después deL periodo de transición poLítica en eL 2001, los conflictos sociales traducidos en protestas, bloqueos de carreteras, huelgas, entre otras formas de movilización social, fueron en aumento en el país. Actualmente, el número de conflictos sociales son un indicador político que marca la pauta del accionar estatal frente a temas relevantes como la inversión, las políticas de desarrollo, la relación Estado - sociedad, la gobernabilidad, el orden, la esta-bilidad política y económica, entre otros.

Un contexto de conflictividad creciente ha conllevado a que el Estado peruano, sobre todo en el nivel central, enfrente de manera desigual y a veces poco afortunada los conflictos sociales. Algu-nos de estos conflictos, como el de Bagua y Conga, fueron de tal magnitud y violencia que implicaron cambios de gabinete, lo que colocó al gobierno de turno en serios problemas de gobernabilidad. El panorama mostrado en estos dos casos emblemáticos nos da cuenta de un Estado que pierde legitimidad cuando extravía el horizonte del bien común, de la representación ciudadana, de la muestra de pluralidad para analizar y gestionar los conflictos. En los dos casos emblemáticos mencionados, el Estado peruano no solo dejó de reconocer a sus ciudadanos y a sus comunidades, sino que se mostró subordinado al gran capital minero y extractivista con el objetivo de garantizar la estabilidad política y económica de las inversiones.

El Estado peruano frente al conflicto social58

Este artículo tiene el propósito de visualizar el comportamiento y las respuestas del Estado en relación a los conflictos sociales, so-bre todo a los conflictos medioambientales, los que en los últimos años han tomado gran importancia y que han involucrado temáti-cas tales como el manejo de los recursos naturales, el territorio, las comunidades campesinas y los pueblos indígenas. Este recorrido estará concentrado en los dos últimos gobiernos nacionales.

Contexto de la conflictividad en el Perú

Para marzo del 2013, el número de conflictos sociales en el Perú fue de 224, estando el 75% de ellos en estado de actividad (167). Del total de conflictos a nivel nacional, los relacionados a temas socioambientales representan las dos terceras partes, correspon-diendo la mayoría de ellos al sector minero (73%)1.

Desde el año 2004, cuando la Defensoría del Pueblo inició sus reportes de los conflictos, el número de estos ha ido en aumento. Según José De Echave, entre el año 2006 y 2012 los conflictos sociales pasaron de 82 a 242, es decir, han triplicado su número2. Un signo interesante en el recorrido histórico de la conflictividad después del 2004, además de su número creciente, ha sido el cambio en su tipología. Hasta el año 2007, la mayor parte de los conflictos en el Perú correspondían a los «asuntos de gobierno local», es decir, aquellos conflictos que cuestionaban la actuación y legitimidad de autoridades locales elegidas. Después del 2007, el número de conflictos socioambientales se posicionaron en el pri-mer lugar, aumentando constante3. Tanto es así que actualmente no se puede hablar de conflictos sociales en el país dejando de lado

1 Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte de Conflictos Sociales n° 119. Lima: Defensoría del Pueblo, 2013.

2 De Echave, José y Diez, Alejandro. Más allá de Conga. Lima: Red Peruana por una Globalización con Equidad (RedGE) y CooperAcción, 2013.

3 D´medina Lora, Eugenio. «Conflicto, Estado y Democracia: una visión de las relaciones Estado - Sociedad». Revista Economía y Derecho, vol. 6, n.º 23. Lima:

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los conflictos socioambientales, entre ellos los que corresponden al sector minero.

1. Una pregunta obvia en este contexto es: ¿qué ha sucedido en el país para que el número de conflictos, los socioam-bientales sobre todo, se incrementen de manera significati-va? Después de casi una década, varias investigaciones al respecto coinciden en considerar por lo menos tres factores para explicar este contexto de conflictividad creciente4: El aumento significativo de la actividad minera (incluso de la actividad artesanal e informal) en los últimos años. Dicho aumento se ve traducido en un mayor número de conce-siones y proyectos, producto del incremento en los precios de los metales a nivel internacional, lo que ha generado un mercado creciente para las inversiones de este tipo.

2. Un marco institucional que ha estado orientado a atraer inversiones mineras medianas y grandes al país. Si bien en su momento ese marco sirvió para mejorar los indicadores macroeconómicos, este ya no corresponde a la situación actual, por lo que resulta urgente actualizarlo y adaptarlo a las nuevas circunstancias. Este escenario normativo ha servido para que las inversiones mineras crezcan con

Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC), 2009, pp. 93 - 140. Consultado el 01 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/rmor6

4 De Echave, José. «La minería peruana y los escenarios de transición». En: Alejandra Alayza y Eduardo Gudynas, ed. Transiciones Post extractivismo y alternativas al extractivismo en el Perú. Lima: RedGE y Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2011. De Echave, José y otros. Minería y conflicto social. Lima: Centro Bartolomé de Las Casas (CBC), Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA), Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) e Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2009. De Echave, José y Diez, Alejandro. Más allá de Conga. Lima: RedGE y CooperAcción, 2013. Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinámicas institucionales en la Región Andina. Lima: IEP, CEPES y Grupo Propuesta Ciudadana (GPC), 2013. Tanaka, Martín. «¿Por qué el Estado no responde adecuadamente a los conflictos sociales? ¿Qué hacer al respecto?». Economía y Sociedad, n.º 79. Lima: CIES, 2012, pp.36 - 43. Consultado el 13 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/xAsQq

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parámetros desfasados y escasas condiciones estatales para su regulación y fiscalización, en detrimento de los derechos de las poblaciones locales donde se asientan la mayoría de proyectos mineros. Ello ha contribuido a generar una mayor desconfianza en el Estado, quien no interviene en algunos casos o en otros se muestra a favor de las empresas medianas y grandes del sector.

3. Organizaciones sociales articuladas en torno a las demandas medioambientales y de defensa de recursos. Si bien algunas de estas organizaciones han logrado posicionarse a nivel nacional, como las rondas campesinas cajamarquinas, la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afecta-das por la Minería (CONACAMI) y la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), lo que no han conseguido es articular una propuesta programática de mayor consistencia y trascendencia política fuera de las movilizaciones y el conflicto. Prueba de ello es que hasta ahora en el país no existe un partido político ambiental o verde que logre representar estos intereses5.

Respuesta del Estado frente a los conflictos sociales

Una de las características más notorias del Estado peruano frente al tema de conflictos sociales es que no tiene respuestas únicas ni uniformes para solucionarlos. Al contrario, una de las caracterís-ticas más palpables ha sido su falta de coherencia e incluso sus múltiples contradicciones internas. A pesar de esto, se pueden en-contrar ciertos signos que nos hacen pensar en discursos y visiones hegemónicas que han ido marcando la pauta de su intervención.

5 El partido político Tierra y Libertad, liderado por Marco Arana, ha intentado representar parte de estos intereses medioambientales. Si bien en la última elección de presidentes regionales y municipalidades logró conseguir algunos gobiernos regionales, a nivel nacional ha tenido poca ligazón y representatividad.


En tal sentido, analizamos tres factores que nos permiten ob-servar estas hegemonías: uno de ellos es la parte discursiva, que da cuenta de una ideología detrás, en el sentido que implica una visión de desarrollo que se ha ido instalando en el país como la de mayor legitimidad y valía. Un segundo factor, de mayor ope-ratividad, se relaciona a la reacción del Estado frente al conflicto, la que ha estado pautada por la «criminalización de la protesta social» como uno de los mecanismos del Estado para enfrentar las movilizaciones y bloqueos de vías. Finalmente, un tercer factor tiene que ver con algunos cambios institucionales en el tratamiento de los conflictos sociales a nivel del gobierno central, los cuales han estado marcados por una estrategia reactiva y algunos cambios en relación a la gestión ambiental y la defensa de derechos colectivos.

Visión hegemónica del Estado en la defensa de las industrias extractivas

Analizar las respuestas del Estado frente a los conflictos socioam-bientales desde un plano integral nos obliga a visualizarlas desde principios de la década de 1990, cuando el Estado se propuso promover políticas para la atracción de la inversión privada con el objetivo fundamental de salir de una gran crisis económica heredada de la década precedente. Asimismo, los conflictos socioambientales no pueden dejar de entenderse sin tomar en cuenta la visión hegemónica dentro del Estado y los grupos de poder económico, quienes consideran la actividad extractiva como indispensable para el desarrollo del país y muy por encima de otras actividades económicas.

Esta visión que se sustenta en una larga tradición minera, incluso antes de la República, hoy ha cobrado preponderancia en la economía nacional por los altos porcentajes de nuestras exportaciones de minerales (61% del total de las exportaciones), por los ingentes ingresos a las arcas públicas a través del canon


e impuestos a la renta y por los signos de crecimiento macroeco-nómico producto de las mismas.

Esta importancia económica ha producido que la actividad minera se «naturalice» como intrínseca al país y que se tenga una imagen del Perú como una nación eminentemente minera, visión que se ha traducido ideológicamente por el eslogan «Perú país minero», mirada manejada al unísono por el Estado y el sector empresarial minero. Esta mirada del país ha generado un discurso en donde se discrimina las otras actividades económicas, tildándolas como no importantes o secundarias, a la vez que se da cabida a un discurso estigmatizador de quien critique a la actividad minera, denominándolo como antiminero y en el peor de los casos como antidesarrollista6.

A lo largo de estas dos últimas décadas se ha evidenciado la trasformación del Estado en una organización que fomenta y res-guarda la inversión privada. Ello no sería una tarea errada debido a que uno de los roles del Estado es velar por el desarrollo del país, teniendo como objetivo principal el horizonte del interés público. Sin embargo, en nuestro país el fomentar y defender la inversión ha supuesto replantear los objetivos históricos del Estado y sobre todo modificar su rol representativo, debido fundamentalmente a que son mayoritarios los casos en que el Estado peruano ha dejado de representar y escuchar las posiciones de la ciudadanía en ge-neral, con tal de asegurar la permanencia de diferentes proyectos energéticos o la actividad extractiva que se da en nuestro país.

Dentro del propio Estado la institución que abiertamente ha perdido la brújula del interés público ha sido el Ministerio de

6 Una forma de estigmatizar a los ciudadanos que protestan o niegan la presencia de una empresa minera por parte de algunos funcionarios del Estado, del periodismo y de los defensores de la inversión minera, ha sido señalándolos de antimineros, muy a pesar de que muchos de ellos no tienen una posición principista contraria a toda la actividad minera, sino solo en casos puntuales, pues la consideran una amenaza a sus medios de subsistencia y a sus condiciones laborales.


Energía y Minas (MINEM), el cual tiene la función de promover la inversión minera así como de poner restricciones a las mismas.

El poder del MINEM proviene claramente de su contribución al creci-miento económico y de mantener buenas relaciones con las empresas internacionales y nacionales (y no de sus relaciones con las organiza-ciones ambientales y de justicia social y su desempeño en la protección del ambiente), el conflicto de intereses lo lleva a privilegiar la inversión por encima de la protección ambiental social7.

A lo largo de los últimos años, la postura del Estado peruano ha sido la de promover la inversión privada y no poner traba alguna para el buen desarrollo de las actividades extractivistas. Como consecuencia de ello, muchas poblaciones locales se en-frentan con las empresas llegando a la confrontación violenta a través de tomas de carreteras, enfrentamientos con la policía, toma de rehenes, quema de campamentos mineros, etc. Estos actos se dan en buena medida como la única salida de las comunidades campesinas o distritos impactados por la actividad minera para poder visibilizar sus demandas y la única forma de comunicar a la ciudadanía en general que se encuentran en desacuerdo con la actividad extractivista en sus territorios.

La respuesta más directa es que ellas [las comunidades] perciben el conflicto como el único medio que les permite negociar en condiciones de igualdad con las empresas. Esta percepción se ve favorecida por la clara asimetría de poder entre comunidades y las empresas, y la sospecha de complicidad, entre el Estado y las empresas mineras, lo que significa que el gobierno ha perdido su credibilidad para arbitrar las normales disputas de interés que este tipo de actividades conlleva8.

7 Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinámicas institucionales en la Región Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013.

8 Arellano - Yanguas, Javier. «Minería y conflicto en Perú: Sembrar minerales, cosechar una avalancha de piedras». En: Anthony Bebbington, ed. Industrias extractivas: Conflicto social y dinámicas institucionales en la región andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013.


Un ejemplo resaltante de una posición mayoritaria estatal en favor de la inversión privada minera, dejando de lado el interés público, se puede ver en el conflicto frente al proyecto Río Blanco en Huancabamba y Ayabaca, en la región Piura. En mayo del 2007, las municipalidades distritales de Ayabaca, Pacaipampa y Carmen de la Frontera, decidieron convocar a una consulta vecinal con el objetivo de aprobar o desaprobar la presencia del proyecto Río Blanco de la empresa Minera Majaz. El resultado de dicha consulta fue el rechazo casi unánime a la presencia de la empresa minera en cada uno de los tres distritos (más del 90% se opuso)9. Sin embargo, una vez conocida la iniciativa de la consulta vecinal, la respuesta del gobierno fue abiertamente favorable a la empresa minera, iniciando una campaña de estigmatización de la población y de sus dirigentes, a los que tildó de estar en contra del desarrollo del país, de ser antimineros y chavistas, iniciándose en la fiscalía de turno una rápida investigación a todos los dirigentes e impulsores de la consulta por delitos de terrorismo10. Con el claro objetivo de impedir y deslegitimar este acto de consulta, el gobierno se alineó así institucionalmente con la empresa minera, declarando inmediatamente la consulta vecinal ilegal por el MINEM, el Jurado Nacional de Elecciones y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM). Asimismo, la Dirección Regional de Educación de Piura prohibió que las instalaciones de las instituciones educativas sean utilizadas como espacios de votación. Por último, la Procuraduría Pública inició un proceso de investigación y denuncia penal a los tres alcaldes distritales que propiciaron la consulta.

9 «El FDSFNP saluda a los pueblos de Huancabamba y Ayabaca en Piura que hace cinco años en consultas vecinales legítimas, se pronunciaron por la defensa de su modelo de desarrollo sostenible». todosobrerioblanco.com, San Ignacio, 16 de setiembre del 2012. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/qWvoC

10 «Denuncian por terrorismo a defensores de derechos humanos, alcaldes y dirigentes de Comunidades y Rondas Campesinas por defender sus derechos a la tierra y al agua en Huancabamba y Ayabaca». democraciaglobal.com, Lima, 24 de marzo del 2008. Consultado el 08 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/33nhu

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Otro caso emblemático donde el Estado se convirtió en un re-presentante de los intereses del empresariado, fue la aprobación de los decretos legislativos 1015 y 1073, los cuales dieron origen posteriormente al «baguazo». Estas normas fueron impulsadas por las empresas petroleras y las empresas mineras agrupadas en la Sociedad Nacional de Minería (SNM), quienes presionaron para lograr por parte del Estado una flexibilización jurídica para la adquisición de tierras comunales. En el año 2009, en el Congreso de la República, a pedido del Ejecutivo, se aprobaron los decretos 1015 y 1073 mediante los cuales se cambiaban las reglas para la adquisición de la propiedad de las comunidades de la sierra y de la selva. Por medio de estos decretos la tierra comunal podía ser adquirida por terceros mediante la aprobación del 50% de los asistentes a la asamblea instalada para estos fines, y ya no mediante la aprobación de los dos tercios de todos los comuneros inscritos en el padrón comunal, tal como lo estipulaba la anterior norma11.

El conflicto de Bagua llegó a su punto más crítico el 5 de junio del año 2009, momento en el cual producto del enfrentamiento con la policía fallecieron 10 civiles y 24 policías, cifra de muertes nunca antes vista en un conflicto socioambiental y que obligaron al gobierno aprista a derogar los decretos legislativos 1015 y 1073. Sin embargo, después de ocurridos los hechos, la Ministra del Interior, Mercedes Cabanillas, mencionó en el Congreso de la República un discurso en el cual trató de invisibilizar la muerte de los 10 nativos, al mencionar que las únicas víctimas de lo sucedido en Bagua fueron los 24 policías fallecidos. En el mismo discurso

11 Decreto Ley n° 1015. Decreto legislativo que unifica los procedimientos de las comunidades campesinas y nativas de la sierra y selva con las de la costa, para mejorar su producción y competitividad agropecuaria. Ver en: http://goo.gl/3g4N4 Decreto Ley n° 1073. Decreto legislativo que modifica el literal b) del artículo 10º de la Ley 26505, Ley de Inversión Privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas; modificado por el artículo único del Decreto Legislativo n° 1015. Ver en: http://goo.gl/iTb31

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dijo también, desde una visión paternalista, que la población nativa «era propensa al engaño». Finalmente y para redondear su alocución, Cabanillas hizo mención que en nuestro país existe indolencia por las muertes de los miembros de las fuerzas del orden12.

El discurso más elaborado del Estado frente a una visión extractivista a ultranza fue hecho por Alan García Pérez, cuando él siendo presidente en funciones, publicó artículos de opinión entendiendo que los recursos naturales, en tanto no se encontraran en un proceso de explotación, estaban ociosos y poco aprovecha-dos. En los artículos periodísticos titulados El síndrome del perro del hortelano13 y Receta para acabar con el perro del hortelano14 se puede apreciar el interés de García por catalogar las propiedades comu-nales tanto de la sierra y de la selva como improductivas, ociosas, fantasmas y no conectadas con el mundo moderno:

Hay millones de hectáreas para madera que están ociosas, otros millones de hectáreas que las comunidades y asociaciones no han cultivado ni cultivarán, además cientos de depósitos minerales que no se pueden trabajar y millones de hectáreas de mar a los que no entran jamás la maricultura ni la producción. Los ríos que bajan a uno y otro lado de la cordillera son una fortuna que se va al mar sin producir energía eléctrica. Hay, además, millones de trabajadores que no existen, aunque hagan labores, pues su trabajo no les sirve para tener seguro social o una pensión más adelante, porque no aportan lo que podrían aportar multiplicando el ahorro nacional. Así pues, hay muchos recursos sin uso que no son transables, que no reciben inversión y que no generan trabajo. Y todo ello por el tabú de ideologías superadas, por ociosidad, por indolencia

12 Respuesta de Mercedes Cabanillas ante el Congreso de la Republica por la masacre de Bagua. Ver en: http://goo.gl/7H37Z

13 García Pérez, Alan. «El Síndrome del Perro del Hortelano». El Comercio, Lima, 28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN

14 García Pérez, Alan. «Receta para acabar con el perro del hortelano». El Comercio, Lima, 25 de noviembre del 2007. Ver en: http://goo.gl/Bdj1d

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o por la ley del perro del hortelano que reza: Si no lo hago yo que no lo haga nadie15.

Inaugurado el periodo de gobierno de Ollanta Humala (2011 - 2016), este tuvo que enfrentar numerosos conflictos socioambien-tales, entre ellos dos casos significativos como el conflicto contra el Proyecto Conga en Cajamarca y el conflicto entre la Provincia de Espinar y la empresa minera Xstrata Tintaya en Cusco. En el manejo de estos dos conflictos se pudo apreciar que el actual go-bierno entiende los conflictos socioambientales de la misma forma que los gobiernos anteriores. Así tenemos que el nuevo gobierno no ofrece las garantías de desarrollar un punto de quiebre en este tema, ni tampoco si logrará representar el interés común al momento de enfrentarse a los conflictos socioambientales.

Analizando lo sucedido en torno al conflicto de Conga, se puede observar que una vez llegado Ollanta Humala al gobierno, retrocedió en muchas de sus promesas electorales, sobre todo en algunas mencionadas en el fragor de la campaña electoral en las provincias cajamarquinas de Hualgayoc y Bambamarca, donde prometió la «defensa del agua frente al oro»16. Este cambio fue visto como una «traición» ante sus electores y antiguos aliados, como, por ejemplo, el Presidente Regional de Cajamarca, Gregorio Santos, que en medio de las protestas en contra del proyecto Conga mencionó enfáticamente: «No permitamos que las trasnacionales secuestren a nuestro presidente porque ellos no se la jugaron por alianza Gana Perú. No necesitamos que destruyan nuestros cerros, que se vayan»17.

15 García Pérez, Alan. «El Síndrome del Perro del Hortelano». El Comercio, Lima, 28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN

16 Mitin de Ollanta Humala en Bambamarca - Cajamarca. Ver en: http://goo.gl/Z9lK3

17 Arribasplata, Juan. «Cajamarca: Contundente paro contra Proyecto Conga». noticiasser.pe, Lima, 09 de setiembre del 2011. Ver en: http://goo.gl/xX2lw

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En el conflicto socioambiental en Espinar, las respuestas del ministro de Energía y Minas, Jorge Merino, y del viceministro, Guillermo Shinno, apuntaron a que el paro y los actos violentos eran liderados por actores sumamente radicales y por un mili-tante del partido político Tierra y Libertad (refiriéndose a Óscar Mollohuanca, alcalde provincial de Espinar), los que tienen un modelo para detener las inversiones y en especial las inversiones mineras18. Con estas respuestas se veía que el gobierno mantenía la teoría del complot de los actores movilizados, tratando así de deslegitimar sus demandas.

El conflicto en Espinar recrudeció cuando la congresista por Gana Perú, Verónika Mendoza, denunció la contaminación de fuentes de agua ubicadas en la zona del proyecto. Su denuncia se basó en un informe del Centro Nacional de Salud Ocupacional y Protección del Ambiente para la Salud (CENSOPAS), órgano téc-nico del Ministerio de Salud, donde se señalaba que las muestras habían excedido el límite máximo permitido de arsénico y mer-curio, a la vez que se manifestaba la presencia de metales pesados en el agua para consumo humano. Hecha esta denuncia y después de una lucha en el Congreso entre los mismos representantes de Gana Perú, Verónika Mendoza decide renunciar a la bancada, no sin antes mencionar su disconformidad con la actuación del gobierno central ante los conflictos socioambientales:

Hemos pasado de la promesa de un Ollanta Humala que declara en la plaza Dos de Mayo el día de su elección que «su único jefe es y será el pueblo peruano» y que se compromete a realizar cambios profundos, a un gobierno que continúa el modelo neoliberal. Un modelo primario exportador que no genera desarrollo intercultural y democrático, ni mercados locales articulados, que mantiene la precarización del trabajo y que defiende los intereses de los grupos de poder económicos, entre los que destacan los intereses de las industrias extractivas, las cuales

18 «Movimiento de Marco Arana está detrás del paro en Espinar». El Comercio, Lima, 27 de mayo del 2012. Ver en: http://goo.gl/BlPBL

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imponen sus proyectos sin licencia social y afectan gravemente ecosis-temas valiosos19.

El cisma en Gana Perú nos confirma la existencia de una ten-sión en torno al tema de las industrias extractivas y la visión de desarrollo para el país. El tratamiento errático en estos dos con-flictos por parte del gobierno central, junto con las repercusiones en el Congreso de la República, nos demuestran que la hegemonía por la defensa de la inversión minera a cualquier costo social y político se había instalado como hegemónica en el gobierno actual.

Criminalización de la protesta social

El Estado peruano ha respondido de manera altamente represiva a los conflictos sociales. En el mandato de Alan García Pérez (2006 - 2011) esta respuesta alcanzó un alto nivel de confrontación y de violencia, endureciendo además, las penas para aquellos que se movilizaban. Un ejemplo de ello fue el decreto legislativo 982, mediante el cual se tipifica la toma de carreteras como «delito de extorsión», añadiendo, además, que si este es realizado en complicidad, tiene una pena privativa de la libertad de 15 a 25 años. Asimismo, este decreto legislativo hace inimputables a los miembros de las fuerzas armadas y policiales que causen lesiones o muerte en el cumplimiento de su deber y en uso de su arma de reglamento20. Este marcado signo de endurecimiento de las medidas e impunidad para los responsables tuvo como consecuencia la muerte de 191 ciudadanos por conflictos sociales,

19 «Fuertes críticas al gobierno de Humala». La República, Lima, 5 de junio del 2012. Ver en: http://goo.gl/GHGIu

20 Ardito Vega, Wilfredo; Peñafiel Garreta, Rocío; y Pinedo Torres, Katya. Serios peligros para los derechos humanos. Los 11 decretos del gobierno de Alan García. Lima: Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH), 2007.

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153 civiles y 38 militares, durante el periodo de gobierno de García Pérez21.

Lejos de representar un cambio en la forma de encarar los conflictos, el gobierno de Ollanta Humala continuó con las medi-das represivas. Durante el conflicto de Conga, cuando este escaló hasta llegar a un paro indefinido el 24 de noviembre del 2011, el clima de protesta llevó a la población local a tomar carreteras y propiciar constantes movilizaciones. En este contexto el gobierno central respondió declarando el Estado de Emergencia el 4 de diciembre del 2011 en las provincias de Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá.

Una vez declarado el Estado de Emergencia, el gobierno central respondió con medidas políticas que tuvieron como objetivo el hacer respetar el estado de derecho y aplacar todo tipo de protesta en contra del proyecto Conga. Lo primero que se hizo fue blo-quear las cuentas bancarias del Gobierno Regional de Cajamarca, justificándose en un supuesto mal uso de los recursos públicos. En segundo lugar, el Estado priorizó la presencia militar en las principales provincias en conflicto con el pretexto del control del orden interno. Esta acción fue asumida por la población como un símbolo más del apoyo estatal hacia la empresa minera Yanacocha - Newmont y como una estrategia para crear temor en la población movilizada. Finalmente, en el mes de julio del 2012 las moviliza-ciones se intensificaron, obteniendo como resultado la muerte de cinco campesinos a consecuencia de la represión policial y militar.

Si bien es cierto que en medio de las protestas el gobierno central, liderado en su momento por Salomón Lerner Ghitis, propició la conformación de comisiones de alto nivel en las cuales participaron distintos ministros de Estado, estas terminaron con pocos o ningún acuerdo.

21 «En gobierno de Alan García hubo 191 muertos por conflictos sociales». El Comercio, Lima, 28 de agosto del 20012. Ver en: http://goo.gl/rRWQQ

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Cambios institucionales en el tratamiento de los conflictos

Durante estos dos últimos periodos de gobierno existe la percep-ción generalizada que el Estado, hasta el momento, se ha ocupado de los conflictos sociales de manera reactiva, es decir, cuando los conflictos ya han estallado. Esto supone que hay una debilidad en el Estado para enfrentar estos escenarios cada vez más frecuentes, pues no ha logrado canalizar las demandas por vías que permitan el entendimiento y la negociación de las partes.

Si bien en los últimos años el Poder Ejecutivo ha hecho es-fuerzos por gestionar mejor los conflictos sociales, sobre todo los relacionados a las industrias extractivas, y evitar así su escalada y crisis, estos aún no han conllevado a cambios institucionales de mayor relevancia que permitan superar los escenarios de conflictividad y pasar así a «escenarios de transición» en el país, a raíz de un crecimiento significativo de la industria extractiva y la urgente necesidad de fortalecer la gobernanza ambiental22. Asimismo, dentro de la actuación del gobierno central frente al conflicto ha primado la lógica del complot que deslegitima las demandas de la población movilizada y no permite ver más allá del contexto, razón por la cual no se logra entrar en un franco proceso de negociación y diálogo entre las partes.

La creación de oficinas de gestión de conflictos en cada uno de los sectores estatales y de los gobiernos regionales ha sido uno de los avances en cuanto al tratamiento de los conflictos. Al nivel del gobierno central, con la creación de la Oficina de Ges-tión de Conflictos Sociales (OGCS) como unidad dependiente de la PCM en el año 2010, se dio cierto grado de institucionalidad e importancia al tratamiento de los conflictos desde el Estado. La creación de esta oficina dentro de la estructura orgánica de la PCM

22 Bebbington, Anthony. Industrias Extractivas: conflicto social y dinámicas institucionales en la Región Andina. Lima: IEP, CEPES y GPC, 2013. De Echave, José y otros. Minería y conflicto social. Lima: CBC, CIPCA, CIES e IEP, 2009.


intenta además, ser un avance en la estrategia del Estado para el tratamiento de los conflictos como un asunto intersectorial, aun cuando las competencias de cada sector para el tratamiento de los mismos se mantengan intactas.

A partir de agosto del 2012, la OGCS cambió su denominación a Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad (ONDS). Si bien esta nueva oficina tiene similares funciones a la anterior, lo que se ha intentado con la nueva denominación es virar la mirada de la gestión de los conflictos hacia el diálogo. Este es un proceso complejo que va más allá de una nueva denominación o cambio en las estrategias, sino que compete un cambio profundo en la relación Estado - sociedad, donde se garantice un diálogo entre iguales con la finalidad de llegar a consensos, situación que pa-rece bien difícil una vez que está instalada la desconfianza y que las decisiones cruciales no se llegan a tomar en los espacios de diálogo, tal como veremos más adelante. Asimismo, la ONDS ha manifestado su preocupación por una estrategia preventiva, lo que podría significar un cambio en la gestión de conflictos llevados por el gobierno central hasta el momento. Sin embargo, parece ser que esta «nueva estrategia» se traduce en el compromiso del gobierno central para llevar adelante programas sociales y pro-yectos de inversión en las zonas en conflicto, sin tocar en absoluto los marcos normativos e institucionales que son cruciales en los conflictos socioambientales.

En este sentido, lejos de proponer cambios institucionales en la estructura estatal para el tratamiento de conflictos, el trabajo de la OGSC primero y la ONDS después, se ha centrado en la creación de espacios ad hoc, como las mesas de diálogo, mesas de trabajo, mesas de desarrollo, comisiones multisectoriales, entre otras, algunos de los cuales han logrado acuerdos importantes, pero que no son suficientes para mejorar el contexto de conflictividad. En la medida que en estos espacios se evitan tratar temas de fondo, alegando la «politización» de las agendas o que ya existen leyes


y procedimientos establecidos, algunos han ido perdiendo su legitimidad y son considerados por algunos actores como «una mecida» del gobierno central.

Un ejemplo palpable es lo sucedido en la Mesa de Desarrollo de Cañaris, que desde su instalación fue criticada por los princi-pales dirigentes comunales debido a que en múltiples ocasiones se ha postergado la discusión del tema de fondo del conflicto con la empresa, que es la legalidad de su presencia e inicio de operaciones de su proyecto Cañariaco23. En el marco de la mesa de desarrollo, el suceso más álgido fue en abril de este año, cuando los represen-tantes de la comunidad campesina se retiraron de la reunión sin firmar los acuerdos, a pesar que la ONDS anunciara la inversión de 140 millones de soles para proyectos de desarrollo en los distritos de Cañaris, Salas e Incahuasi, como parte de los acuerdos logrados con el Ejecutivo24. Si bien en la quinta sesión se discutió la legalidad de las dos asambleas comunales, lo cual permitiría autorizar o no el proyecto Cañariaco en la comunidad25, hasta el momento el Eje-cutivo no se ha pronunciado acerca del tema, por lo que aún no se conoce el desenlace de este conflicto. Al retiro de los representantes de la comunidad del espacio de diálogo, se suma el pedido del Defensor del Pueblo para que la comunidad Cañaris, dadas sus ca-racterísticas, sea considerada dentro de las comunidades indígenas

23 Uno de los temas de fondo del conflicto se relaciona con la legalidad de la empresa para operar en la zona. Según la empresa Candente Copper, ella cuenta con los permisos de la comunidad campesina otorgados en una asamblea comunal realizada en julio del 2012, donde los comuneros aceptaron por mayoría la cesión de terrenos comunales para la exploración a cambio de una compensación económica. Sin embargo, el grupo de comuneros liderado por Cristóbal Barrios (expresidente comunal) considera que esta asamblea no tiene legalidad, amparándose en los resultados obtenidos en la asamblea general realizada en setiembre del 2012, donde los comuneros por votación secreta decidieron no conceder los permisos a la empresa para su operación.

24 «Ejecutivo invertirá más de 140 millones de soles en Kañaris, Incahuasi y Salas». La República, Lima, 06 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/cWOUH

25 «Sostienen que nueva mesa de trabajo de Cañaris será improductiva». rpp.com.pe, Lima, 03 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/PsMMk

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a ser consultadas previamente26, posición que es compartida por los dirigentes comunales que consideran que la empresa debe irse del lugar, pero que ha generado respuestas contrarias del sector de energía y minas y del propio presidente Humala.

Por otro lado, en este gobierno han existido algunos avances respecto a la gobernanza ambiental, como la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental (SENACE) a fines del 2012. Se conoce que la creación de este organismo adscrito al sector am-biental tuvo algunos detractores de parte de los sectores afines a las industrias extractivas, como el Ministerio de Economía y Finan-zas (MEF) y el MINEM, pero a pesar de ello, las voces disonantes pudieron alzarse dando pie a la conformación de este servicio27. Si bien esto representa un avance en materia ambiental, en la medida que vaya fortaleciéndose y consolidándose, aún queda un largo trecho por recorrer. Uno de los retos será que este organismo no represente un entrampamiento o riesgo para la gestión ambiental dada su estructura organizacional, pues la entidad dependerá de un consejo directivo conformado por seis ministerios, entre ellos el MEF y el MINEM, ambos sectores con clara orientación proempre-sarial y que probablemente quitarán independencia al organismo.

Sobre los estudios de impacto ambiental, hasta el momento su evaluación ha recaído en cada uno de los diversos sectores. En el caso de los proyectos mineros y de hidrocarburos, es el MINEM el encargado de aprobar y dar seguimiento a los Estudios de Impacto Ambiental (EIA), lo que podría cambiar una vez que el SENACE comience con sus funciones, aunque, debe precisarse, solo se encargará de los estudios de alto impacto (EIA detallados) y no de los que competen al resto de estudios (Declaración de

26 «Piden verificar si Cañaris debe tener consulta previa». La República, Lima, 31 de enero del 2013. Ver en: http://goo.gl/eJnx6

27 Ugaz, Paola. «El nacimiento del SENACE o de cómo pasaron los EIA a ser revisados por el MINAM». La República, Lima, 30 de agosto del 2012. Ver en: http://goo.gl/bhGk0

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Impacto Ambiental -DIA- y EIA semidetallados). Además, no se considera aún la intervención de los gobiernos regionales en este nuevo esquema.

Finalmente, una cuestión que pone en relevancia la relación Estado - Sociedad frente a las industrias extractivas ha sido la dación de la Ley de Consulta Previa en agosto del 2011, recién inaugurado el gobierno de Ollanta Humala. Si bien esta norma ha sido saludada por varios organismos como un avance del Estado peruano en la materialización de derechos colectivos, también ha sido ampliamente rechazada por diversos sectores, entre ellos los empresarios del sector minero, quienes ven en la aplicación de la norma un riesgo para sus inversiones. En las últimas semanas hemos sido testigos de una confrontación entre los sectores del Ejecutivo frente a la aplicación de la norma28, lo que es lamentable, sobre todo porque parece ser que el grupo que avala la inversión minera «a cualquier costo» estaría ganando esta batalla.

A pesar de esto, la ley existe y el año pasado se ha dado su reglamento, lo que permitiría su aplicación en los casos que con-templa la norma, razón por la cual los sectores promineros habrían apuntalado sus armas para «bajarse» la implementación de la misma. Por otro lado, debido a varias deficiencias de la norma y su reglamento, algunos consideran que esta no permitiría establecer lo que pretende, que es garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios del país. La discrecionalidad del sector para aplicar la norma, así como la falta de transparencia y claridad para llevar a cabo el proceso en el caso de las inversiones

28 La tensión en el Ejecutivo por la implementación de la consulta previa se dio entre las últimas semanas de abril y las primeras semanas de mayo del 2013, después de varias declaraciones públicas hechas por el ministro de Energía y Minas, el premier Juan Jiménez y el presidente Ollanta Humala, lo cual concluyó con la renuncia del viceministro de Interculturalidad, Iván Lanegra. (Luna Amancio, Nelly. «Viceministro de interculturalidad formalizó su renuncia al cargo». El Comercio, Lima, 05 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/A6lUW). Uno de los temas coyunturales de la discusión ha sido la posibilidad de pasar por alto la aplicación de esta norma en proyectos mineros ubicados en la sierra del país y, como tema de fondo, quién debe ser sujeto de consulta.

http://goo.gl/A6lUW


mineras estarían entre los factores de mayor preocupación de los defensores de los derechos indígenas29. La discrecionalidad del sector mencionada se reflejaría en las últimas decisiones del Ejecutivo y del MINEM de pasar por alto la implementación de la consulta previa en 14 proyectos mineros con el afán de destrabar los procesos para su aprobación30.

Conclusiones: continuidades y diferencias

Desde la década del 90, la ideología neoliberal se instaló en el país como hegemónica. El correlato de esta mirada en relación a las industrias extractivas ha sido su defensa a ultranza como la única vía para salir de la pobreza y del «subdesarrollo en el país». Las buenas cifras macroeconómicas en relación a la exportación primaria de metales y los altos precios han sido parte de los argu-mentos que sustentan esta visión. A pesar de un contexto de con-flictividad social creciente en relación a la industria extractiva, no se ha logrado mermar la hegemonía de esta visión y, al contrario, se ha endurecido considerando a todos aquellos que se muestran en disonancia como antidesarrollistas y retrógrados, incluso en aquellos que muestran posiciones intermedias.

Con el triunfo de Ollanta Humala el 2011, cierto grupo de la población consideró que habría algunos cambios en esta visión. Sin embargo, dos conflictos de gran envergadura como Conga y Espinar hicieron retroceder al gobierno y endurecer sus medidas, lo que demostró la continuidad de estas visiones así como su hegemonía. A diferencia de lo visto en el periodo de García, en el actual gobierno se han alzado algunas voces disonantes, incluso

29 Gamboa, César y Snoeck, Sébastien. Análisis crítico de la consulta previa en el Perú. Informes sobre el proceso de reglamentación de la Ley de Consulta y del Reglamento. Lima: Grupo de Trabajo sobre Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, 2012.

30 «Perú: Primer ministro confía en ́ destrabar´ 14 proyectos mineros de la consulta previa». servindi.org, Lima, 20 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/MOHzt

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dentro del gobierno central, lo que ha permitido algunos avances en relación al tema medioambiental y la dación de normas tan importantes como la Ley de Consulta Previa. Sin embargo, debido a la amplia legitimidad de la visión empresarial y de la hegemonía de la visión de desarrollo extractivista, algunas de estas medidas están en riesgo de frenarse o incluso de no implementarse. Mues-tra de ello es la declaración del presidente y del premier para impulsar una mayor flexibilidad y celeridad para la aprobación de los estudios ambientales de proyectos mineros, con el afán de no perder competitividad internacional31. Cabe resaltar que parte de estas medidas implicaría no implementar la consulta previa en comunidades de la sierra.

Por otra parte, no hubo cambios importantes en relación a la criminalización de la protesta. Las medidas adoptadas para en-frentar los conflictos de Conga y Espinar, dadas ni bien inaugurado el gobierno de Ollanta Humala (represión policial, militarización de las zonas en conflicto y persecución judicial a los líderes y organizadores de las movilizaciones) son una muestra de ello. Si bien con la salida del gabinete Valdés se pensó que podría existir algún cambio positivo en la forma de enfrentar represivamente las movilizaciones, los enfrentamientos en Cañaris durante diciembre del 2012 y enero del 2013 lo desmienten, ya que hubo cinco heridos en estas movilizaciones. La derogación de las medidas dadas en el gobierno de García al respecto, por ejemplo el decreto legislativo 982, debería ser un reflejo de la buena voluntad y el cambio del actual gobierno para enfrentar la conflictividad social del país.

Finalmente, es poco el avance en la gestión de los conflictos de parte del Ejecutivo. El tratamiento de los mismos en espacios ad hoc es una continuidad de la lógica dejada por el anterior gobierno. La lógica conspirativa que lleva a deslegitimar las demandas, así como a los dirigentes, ha sido una práctica constante de las

31 Al respecto se pueden ver varias notas aparecidas en las últimas semanas de abril y las primeras de mayo en el diario Gestión (www.gestión.pe).


anteriores y la actual gestión que cierra el camino del diálogo y la prevención. Si bien el tratamiento de los mismos ahora se ha traducido en ampliar los programas de desarrollo e inversión pública, esto no necesariamente repercute en una disminución de la conflictividad, ya que sus causas no están directamente relacionadas con el nivel de pobreza y exclusión, sino en condi-ciones favorables para la inversión extractiva, la que bien puede implicar ingresos para la población local, pero con un alto riesgo de afectar sus estilos de vida y condiciones medioambientales. En la medida que el Estado siga actuando como un actor ausente en estos escenarios y no comprenda estas razones de fondo, los conflictos continuarán.

En este sentido, se trata de proponer nuevas visiones de de-sarrollo que logren posicionarse como válidas y viables, las que finalmente nos permitan avanzar en escenarios políticamente más vivibles y menos inestables.

A propósito de la consulta previa*

Jesús Céspedes A.

introducción

Desde mediados del siglo XX se ha desarrollado una creciente conciencia acerca de la compleja problemática afrontada por los pueblos indígenas, motivo por el cual se inició una amplia y profunda discusión para definir la naturaleza y el alcance de sus derechos. El cuerpo normativo creado como consecuencia de ello cobra aún más importancia y nuevo sentido en el contexto de la globalización. Efectivamente, en un mundo cuyo crecimiento económico requiere de una incesante actividad de extracción de recursos naturales, en particular en los países en desarrollo, los derechos reconocidos de los pueblos indígenas son o pueden ser sistemáticamente vulnerados, dado que muchos de esos recursos se hallan en o debajo de sus tierras y territorios.

En este contexto, uno de los más importantes derechos de los pueblos indígenas es el de la consulta previa, esto es, la facultad de la que gozan para que, en el marco de un proceso de participación y diálogo interculturales, puedan escuchar al Estado sobre los planes, programas, proyectos y medidas (legislativas o adminis-trativas) susceptibles de afectarlos directamente, con la finalidad de evaluar, estudiar y analizar los posibles cambios, beneficiosos o perjudiciales, que los mismos podrían acarrear para sus vidas.

* Texto elaborado para el Grupo Propuesta Ciudadana - GPC

A propósito de la consulta previa82

El presente documento, dividido en cuatro partes, tiene por objetivo ofrecer una visión analítica del proceso de implemen-tación y aplicación del derecho de consulta previa en el Perú, el mismo que ha generado una serie de discusiones e interrogantes. La primera parte es un breve recuento de la historia del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y su rela-ción con el Estado peruano. La segunda parte identifica algunos puntos críticos a partir de una lectura comparativa de los conte-nidos del Convenio 169 de la OIT, la ley de consulta previa y su reglamento. La tercera parte aborda la problemática referente a los instrumentos establecidos para viabilizar la implementación de la consulta previa en el Perú, es decir, la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios y la guía metodológica. Por último, la cuarta parte indaga sobre los avances y contratiempos relativos a la aplicación del primero de los cinco procesos de consulta previa anunciados para el presente año, puesto que establecerá una pauta para los siguientes.

Breve recuento de la historia del Convenio 169 de la Organización internacional del Trabajo (OiT)1 y su relación con el Estado peruano

El Convenio 169 de la OIT, adoptado en 1989, fue precedido por el convenio 107 de 1957. Este último fue rechazado por las organizaciones indígenas porque considera a los pueblos indígenas como «menos desarrollados» en relación con el resto de la población, planteando el objetivo de «integrarlos progresivamente» en la vida de los países miembros. Efectivamente, el convenio 107 se basa en el supuesto de que los pueblos indígenas son una suerte de sociedades temporarias destinadas a desaparecer con

1 El nombre completo del convenio es: «Convenio OIT N° 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes». Ver en: http://goo.gl/svoC8

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83Jesús Céspedes A.

la «modernización», siendo su destino el ser «integradas» al resto de las sociedades ya «desarrolladas». En otras palabras, dicho convenio fue duramente cuestionado debido a su concepción unilineal y excluyente del desarrollo y su consecuente carácter integracionista: no existe una sola forma de desarrollo al que todas las sociedades tienen que apuntar inexorablemente, desconociendo y pisoteando su irreductible diversidad étnica y cultural.

El Convenio 169 de la OIT, que supera en gran medida dicha concepción, fue aprobado en 1993 por el Congreso Constituyente Democrático del Perú y ratificado en 1994. Con jerarquía consti-tucional y carácter vinculante, entró en vigencia al año siguiente. No obstante, si bien reconoce una serie de derechos de los pueblos indígenas, incluido el de consulta previa, no fue implementado ni aplicado en el país durante más de una década y media. ¿Cuáles fueron las razones? Algunos académicos2 han indicado que esta flagrante omisión se debe, en primer lugar, al predominio de una «mentalidad dualista», ya que entre los funcionarios públicos y jueces del país se asume la idea de que la normatividad interna-cional no necesariamente se aplica. Pese a que el ordenamiento jurídico del Perú es monista, es decir, no distingue entre normas internacionales y normas nacionales, la cultura burocrática de los funcionarios públicos y jueces sí diferencia claramente entre las normas nacionales y las que supuestamente no lo son. De manera que, al no existir una norma nacional que estableciera el derecho a la consulta previa, simple y sencillamente no se consideraban obligados a implementarlo y aplicarlo. En segundo lugar, es innegable que esta «mentalidad dualista» es perfectamente com-patible con los intereses de ciertas empresas privadas dedicadas a las actividades extractivas y muy poco interesadas en mejorar sus estándares de transparencia.

2 Entrevista a Marco Huaco, asesor de la congresista Verónika Mendoza (25 de marzo del 2013).


Así entonces, con el Convenio 169 de la OIT reducido en la práctica a una condición meramente declarativa, se produjeron los trágicos sucesos de Bagua (en junio del 2009). El denominado «Baguazo»3, que produjo la muerte de decenas de personas (entre policías y miembros de los pueblos indígenas amazónicos), desen-cadenó en la opinión pública nacional una intensa preocupación por la problemática de los pueblos indígenas y sus desconocidos derechos, multiplicándose las voces que reclamaban, en conse-cuencia, la implementación y aplicación del derecho a la consulta previa. Es así que, meses después, se aprobó la autógrafa de la ley de consulta previa (en mayo del 2010), la misma que fue observada por el presidente Alan García en junio de ese año, empeñado en restringir su aplicación hasta donde sea posible. Sin embargo, a pocos días de iniciado el mandato de Ollanta Humala, fue apro-bada por unanimidad en el Congreso de la República, ingresando a la Presidencia del Consejo de Ministros en agosto del 2011, y finalmente promulgada en setiembre del mismo año.

Pese a considerarla un gran avance, algunas organizaciones indígenas cuestionaron la ley de consulta previa al juzgar que no recoge la letra y el espíritu del Convenio 169 de la OIT. En ese marco se inició el proceso de consulta del reglamento de la ley de consulta previa, durante el cual el Estado peruano, en gran medida convencido de que toda demora bloquearía proyectos e inversiones, dispuso tiempos muy cortos para que las organizacio-nes indígenas conocieran, entendieran y discutieran los alcances del mismo. A ello habría que añadir que dichas organizaciones se mostraron incapaces de articular esfuerzos para asumir una

3 El 5 de junio del 2009 se produce el denominado «Baguazo», llamado así por comprender sucesos en la ciudad de Bagua y sus cercanías, en el Departamento de Amazonas. Luego de varios meses de protestas de diversos pueblos de la Amazonía contra los decretos legislativos 1015, 1073, 994, 1020, 1064, 1081 y 1090 que las organizaciones indígenas consideraban lesivos a sus derechos, se produce el desalojo de cientos de manifestantes por parte de la policía en la denominada «Curva del Diablo», produciendo decenas de muertos entre indígenas y policías.


posición conjunta: mientras dos de ellas (la Confederación de Na-cionalidades Amazónicas del Perú –CONAP– y la Confederación Campesina del Perú –CCP–) mantuvieron su posición de continuar con el proceso de reglamentación, aunque con algunos cambios, las cuatro restantes (la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana –AIDESEP–, la Confederación de Comunida-des Afectadas por la Minería –CONACAMI–, la Confederación nacional Agraria –CNA– y la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú –ONAMIAP–) consi-deraron que era necesario realizar cambios en la ley de consulta previa antes de su reglamentación. Finalmente, estas últimas se retiraron del proceso. En suma, el mencionado reglamento no fue el fruto de un diálogo intercultural sino el resultado de una accidentada y acelerada negociación entre quince viceministerios y solo dos organizaciones indígenas (la CONAP y la CCP).

Para empeorar esta situación, la versión final del reglamento aprobado por el Poder Ejecutivo no respeta los acuerdos adop-tados con las organizaciones indígenas, pues no toma en cuenta sus propuestas en los puntos discrepantes e introduce normas no consultadas con ellas. Al respecto, la cuestión de la representati-vidad indígena es muy aleccionadora en tanto restringe la com-petencia de los representantes de las organizaciones de alcance regional o nacional: en su artículo 3 literal i dispone que «En el caso de actos administrativos, el proceso de consulta a los pueblos indígenas se realiza a través de sus organizaciones representativas locales»; en el literal m se indica que representante es la «Persona natural, miembro del pueblo indígena, que pudiera ser afectada directamente por la medida a consultar»; y en su artículo 10 nu-meral 3 señala que «La falta de organizaciones representativas o representantes no es obstáculo para la realización de un proceso de consulta, debiendo la entidad promotora adoptar las medidas necesarias para hacer posible la consulta al o los pueblos indígenas que pudieran ser afectados».


El Convenio 169 de la Organización internacional del Trabajo (OiT), la ley de consulta previa4 y su reglamento5

Como lo indicamos en la introducción, en esta segunda parte identi-ficaremos algunos puntos críticos a partir de una lectura comparativa de los contenidos del Convenio 169 de la OIT, la ley de consulta previa y su reglamento. Los puntos críticos relevantes que hemos encon-trado son los referidos a la identificación de los pueblos indígenas a ser consultados, los casos de aplicación de la consulta previa, si las concesiones deben otorgarse antes o después de la misma, la validez o nulidad de las que ya han sido otorgadas de manera inconsulta luego de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y la facultad otorgada al Estado de tomar la decisión final en caso la consulta previa no logre un acuerdo con los pueblos indígenas.

¿Cuáles son los criterios para identificar a los pueblos indígenas?

Es importante señalar que existe una marcada tendencia estatal y empresarial a utilizar criterios excesivamente restrictivos respecto de lo que se entiende por pueblo indígena6. El objetivo es negar a las comunidades campesinas de la costa y la sierra su condición de indígenas para impedir que ejerzan su derecho a la consulta previa y, de esta manera, blindar a las miles de concesiones mineras que abarcan gran parte de sus tierras y territorios. Es decir, librarlas de la posibilidad de ser sometidas a procesos de consulta previa.

4 El nombre completo de la ley es: «Ley del derecho a la consulta previa a los pueblos Indígenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)». Ver en: http://goo.gl/mhY5k

5 Se denomina: «Reglamento de la Ley Nº 29785, Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)». Ver en: http://goo.gl/b1clj

6 Leer al respecto: Sifuentes, Marco. «La Consulta Previa: una fuente de conflictos dentro y fuera del gobierno». La República, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/1vsxL

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En esa línea, no han sido pocos los voceros estatales o empresariales que, por ejemplo, han sostenido que la comunidad campesina de San Juan Bautista de Cañaris (Lambayeque), actualmente enfren-tada al proyecto Cañariaco, no es un pueblo indígena porque ha experimentado un proceso de mestizaje7. Asimismo, el proceso de consulta previa que se iba a realizar en la comunidad campesina de Nueva Esperanza de Mollepiña (Apurímac), en cuyo territorio el proyecto Angostura va a iniciar su fase de exploración, ha sido suspendido abrupta y misteriosamente8.

Sin embargo, el Convenio 169 de la OIT, en su artículo 1 literal b, es muy claro cuando señala, entre otros criterios, que los pue-blos indígenas son aquellos que «descienden de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del estableci-miento de las actuales fronteras estatales» y «conservan todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas». Y si bien la ley de consulta previa en su artículo 7 se muestra mucho más restrictiva cuando utiliza criterios como «descendencia directa de las poblaciones originarias del territorio nacional» e «instituciones sociales y costumbres propias», no menos cierto es que su reglamento en el artículo 3 literal k refiere como pueblo indígena a todo aquel que «desciende de poblaciones que habitaban en el país en la época de la colonización» y conserva «todas sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas». Es más, para sortear toda contradicción entre el Convenio 169 de la OIT y la ley de consulta previa, el regla-mento en el artículo 3 literal k señala expresamente: «Los criterios establecidos en el artículo 7 de la Ley deben ser interpretados en el marco de lo señalado en artículo 1 del Convenio 169 de la OIT».

7 Sobre la condición indígena de la comunidad de San Juan Bautista de Cañaris, leer: Zapata, Antonio. «El conflicto en Cañaris». La República, Lima, 30 de enero del 2013. Ver en: http://goo.gl/28hsa

8 Sifuentes, Marco. «La Consulta Previa: una fuente de conflictos dentro y fuera del gobierno». La República, Lima, 05 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/1vsxL

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En otras palabras, si una comunidad campesina serrana o costeña cumple con los criterios establecidos por el Convenio 169 de la OIT, debe ser reconocida como pueblo indígena y ejercer los derechos correspondientes.

¿En qué casos se procede a aplicar el derecho de consulta previa?

El Convenio 169 de la OIT establece que los pueblos indígenas tienen el derecho de ser consultados respecto de las medidas legis-lativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. En la ley de consulta previa, artículo 2, puede leerse que: «Es el derecho de los pueblos indígenas u originarios a ser consultados en forma previa sobre las medidas legislativas o administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia física, identidad cultural, calidad de vida o desarrollo. También corresponde efectuar la consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional que afecten direc-tamente estos derechos». Por su parte, en el reglamento de la ley de consulta previa, su artículo 3, en sus literales i y j, no hace sino confirmar que se someterán a consulta todas aquellas medidas administrativas o legislativas que «puedan afectar directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas».

Al respecto, debemos aclarar que una medida, plan, pro-grama o proyecto determinado puede afectar tanto negativa como positivamente a una comunidad y que, en ambos casos, es imperiosa la necesidad de llevar a cabo una consulta previa. Es decir, constituye un error asumir que solo son susceptibles de ser consultados aquellos planes, programas, proyectos o medidas que muy probablemente serán perjudiciales, prescindiendo de los procesos de consulta previa cuando se considera que serán beneficiosos para los pueblos indígenas. Esta perspectiva errónea es la que subyace en el reglamento cuando establece en la décimo


quinta disposición complementaria, transitoria y final, que: «La construcción y mantenimiento de infraestructura en materia de salud, educación, así como la necesaria para la provisión de ser-vicios públicos que, en coordinación con los pueblos indígenas, esté orientada a beneficiarlos, no requerirán ser sometidos al procedimiento de consulta». Si bien se menciona la necesidad de coordinar con los pueblos indígenas, el Estado parece estar reto-mando una vieja postura decimonónica al comportarse como un ente civilizador paternalista que omite consultarles previamente toda vez que, supuestamente, los va a beneficiar.

De igual manera, no hay que confundir «afectación directa» con «afectación inmediata», es decir, los pueblos indígenas que podrían verse afectados directamente por una medida determi-nada no son solo aquellos ubicados en las inmediaciones o en el «área de influencia directa» de la misma. Por ejemplo, un proyecto minero o petrolero ubicado en una cabecera de cuenca podría afectar directamente no solo a los pueblos indígenas colindantes, sino a otros ubicados a mayores distancias. Esta aclaración es ne-cesaria para no adoptar un enfoque muy restrictivo del término «afectación directa», toda vez que los pueblos indígenas ubicados en el área de influencia directa de alguna medida no son los únicos que podrían verse directamente afectados a mediano o largo plazo con la aplicación de la misma.

¿Un proceso de consulta previa debe iniciarse antes o después de las concesiones?

Uno de los puntos más candentes de discusión es el referente al momento en que debe iniciarse un proceso de consulta previa9 en los casos de exploración y explotación de recursos naturales. Al

9 Respecto de este polémico punto, leer: Castillo, Pedro. «La concesión minera debe ser consultada». larevistaagraria.org, Lima, 20 de marzo del 2013. Ver en: http://goo.gl/jhMSJ

http://goo.gl/jhMSJ

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respecto, el Convenio 169 de la OIT indica en el artículo 15 que: «los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras». Léase bien, «antes de emprender o autorizar». Cabe aclarar que la concesión es la medida administrativa que autoriza o confiere los derechos de exploración y explotación de recursos naturales ubicados en el subsuelo, distinta y anterior a las medidas que permiten emprender el inicio de exploración y explotación del recurso. En otras palabras, de acuerdo con el Convenio 169 de la OIT, los procesos de consulta previa deberían iniciarse antes del otorgamiento de las concesiones y no solamente antes de las medidas que faculten el inicio de la exploración y explotación.

No obstante, el reglamento de la ley de consulta previa, en el artículo 3 literal i, y en el artículo 6, hace referencia solo a aquella medida administrativa que «faculte el inicio de la actividad de exploración y explotación». Si recordamos la forma como se llevó a cabo la consulta del reglamento de la ley de consulta previa, no debería extrañarnos que la imposición de disposiciones como esta provoque el mayoritario rechazo de las organizaciones indígenas.

¿Son válidas o nulas las concesiones inconsultas otorgadas después de la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y antes de la promulgación de la ley de consulta previa?

Uno de los puntos más críticos es aquel que concierne a la validez de las concesiones mineras y petroleras posteriores a la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT. Es conocido que ninguna de ellas, aproximadamente 90 mil desde 1995 hasta la actualidad, ha sido sometida a un proceso de consulta previa. Debemos recordar que el Convenio 169 de la OIT tiene rango constitucional y que


con o sin desarrollo normativo y reglamentario es vinculante y exigible desde su entrada en vigencia: el hecho de que la ley de consulta previa haya sido promulgada más de una década y media después, no significa que antes no existiese el mencionado derecho. Al respecto, la ley de consulta previa omite al Convenio 169 de la OIT cuando dispone en la segunda disposición complementaria y final que no «modifica o deroga medidas legislativas ni deja sin efecto medidas administrativas dictadas con anterioridad a su vigencia». Debemos concluir, por lo tanto, que las mencionadas concesiones son inválidas o nulas en tanto constituyen medidas legislativas o administrativas inconsultas.

No obstante, compartiendo la preocupación de algunos acadé-micos y tomadores de decisiones, somos conscientes de que una declaración de invalidez o nulidad sin modulación alguna de las consecuencias de este acto generaría una inestabilidad que podría costarle al Estado una oleada de demandas, la inviabilidad de su política energética e incluso la gobernabilidad. Por lo tanto, como ya lo han propuesto otros10, lo más conveniente sería otorgarle al Poder Ejecutivo un plazo razonable para realizar la consulta de las medidas legislativas y administrativas posteriores a la entrada en vigencia del Convenio 169 de la OIT y anteriores a la promul-gación de la ley de consulta previa. De esta manera sería posible la adecuación de las concesiones al mencionado convenio. Ahora bien, ¿querrá el Poder Ejecutivo optar por ese camino?

¿A quién le corresponde la decisión final tras la culminación de un proceso de consulta previa?

Es necesario recordar que el Convenio 169 de la OIT, en el artículo 6 literal a, señala que los gobiernos tienen el deber de consultar a

10 Resulta imprescindible leer: Ruiz, Juan Carlos. «¿Son válidas las concesiones mineras y petroleras no consultadas?». alainet.org, Quito, 23 de agosto del 2012. Ver en: http://goo.gl/AqToa

http://goo.gl/AqToa


los pueblos indígenas «mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente». Además, se complementa y refuerza esta disposición a través del artículo 7 numeral 1 del convenio, según el cual los pueblos indígenas u originarios tienen el «derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo po-sible, su propio desarrollo económico, social y cultural. Además, dichos pueblos deberán participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente».

No obstante, pese a lo anterior, en ningún artículo del con-venio se afirma que, si en caso un proceso de consulta previa no culminara en un acuerdo o consentimiento, los pueblos indígenas tienen el poder de vetar una decisión final tomada por el Estado11. En ese sentido, tanto la ley de consulta previa, a través del artículo 15, como su reglamento, en el artículo 23 numeral 1, establecen que la decisión final sobre la aprobación de una medida legislativa o administrativa corresponde al Estado. Dicho de otra manera,

11 En relación con este punto crítico, es importante indicar que la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (aprobada por la Asamblea General de Naciones Unidas en septiembre de 2007) establece en sus artículos 3 y 4 que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación y, en consecuencia, «a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales». Consecuentemente, en su artículo 19, indica que: «Los Estados celebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado». Sin embargo, como en el caso del Convenio 169 de la OIT, ninguno de sus artículos permite responder con certeza a la pregunta clave: ¿si no se lograra obtener el mencionado consentimiento libre, previo e informado, el Estado se inhibiría de tomar una decisión final? Ver la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas en: http://goo.gl/IDecT

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si bien la consulta previa tiene como finalidad lograr un acuerdo con los pueblos indígenas o su consentimiento respecto de la apro-bación de una medida legislativa o administrativa que los afecte directamente, dicho acuerdo o consentimiento no es de ninguna manera un requisito imprescindible para que el Estado tome una decisión final (excepto en casos muy específicos, como traslados de población, almacenamiento o deshecho de materiales peligrosos, desarrollo de actividades militares en territorios indígenas, etc.).

Creemos que esta es la principal y más riesgosa contradicción del ordenamiento jurídico de la consulta previa: promueve el diá-logo con los pueblos indígenas en la medida en que se les consulta las medidas a tomar, pero, en última instancia, es el Estado el decisor final. Riesgosa contradicción porque genera expectativas en los pueblos indígenas de que sus opiniones serán tomadas en cuenta para finalmente pasarlas por encima. Como muchos han advertido ya, esta contradicción es potencialmente generadora de una mayor conflictividad entre Estado, empresas privadas y pueblos indígenas, cuando se supone que dicho ordenamiento jurídico y su implementación y aplicación constituyen el mejor medio para acabar con los conflictos.

Los instrumentos para la implementación de la consulta previa

La Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios

¿Cuáles son los pueblos que cumplen con los criterios necesarios para ser considerados indígenas?, ¿dónde viven?, ¿cuáles son las concesiones mineras y petroleras inconsultas que se superponen a las tierras y territorios de dichos pueblos? Para responder a estas y otras preguntas, es imprescindible contar con la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios.


Como es de conocimiento público, la ley de consulta previa en su primera disposición complementaria final «considera al Vice-ministerio de Interculturalidad del Ministerio de Cultura como el órgano técnico especializado en materia indígena del Poder Ejecu-tivo» y, en cuanto tal, en el artículo 19 literal f, le asigna como una de sus funciones la de «Elaborar, consolidar y actualizar la base de datos relativos a los pueblos indígenas u originarios y sus ins-tituciones u organizaciones representativas». Lamentablemente, el Viceministerio de Interculturalidad ha postergado varias veces la publicación de tan importante instrumento e incluso ha llegado a manifestar que el mismo no constituye un medio imprescindible para llevar a cabo los cinco procesos de consulta previa anuncia-dos para el presente año. Se ha argumentado que la mencionada base de datos no es constitutiva de derechos (figurar o no en ella no otorga o niega a un pueblo indígena el derecho a la consulta previa) y que, por lo tanto, su publicación no es imperiosa; no obstante, es evidente que constituye un importante instrumento referencial para que las diversas entidades estatales promotoras puedan proceder a llevar a cabo los procesos de consulta previa. Así entonces, surge una interrogante ineludible: ¿en qué instru-mento referencial se apoyarán las entidades estatales promotoras de dichos procesos de consulta previa si no cuentan con una Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas? Es evidente que, ante su ausencia, es muy probable que se cometan una serie de arbitrarie-dades a la hora de identificar a los pueblos indígenas implicados en un determinado proceso de consulta previa, deslegitimando así los procesos, creando las condiciones para una mayor conflic-tividad, cuando de lo que se trata es de propiciar precisamente todo lo contrario.

A lo anterior se suma otra complicación: la Directiva Nº 03-2012/MC, aprobada por la Resolución Ministerial N° 202-2012-MC, con el objeto de regular el funcionamiento de la base de datos, incorpora dos nuevos «elementos objetivos», lengua y tierras comunales,


para el reconocimiento de un pueblo indígena, sosteniendo que ambos dan cuenta de una «continuidad histórica» desde tiempos anteriores al establecimiento del Estado. Esto contraviene abierta-mente lo dispuesto tanto en el Convenio 169 de la OIT como en la ley de consulta previa y su reglamento. Detrás de la incorporación de estos dos nuevos elementos objetivos está la equívoca idea de que los pueblos indígenas se hallan congelados en el tiempo y el espacio, impermeables a los efectos de los cambios históricos. Efectivamente, un pueblo indígena puede haber perdido su lengua originaria y haber abandonado sus tierras y territorio debido a una serie de circunstancias, conservando al mismo tiempo parte de sus instituciones y, sobre todo, la autoconciencia de su condi-ción de tal.

Todo parece indicarnos que la estrategia del gobierno actual es postergar en la medida de lo posible la publicación de la base de datos con el objetivo de evitar responder a las preguntas con las que abrimos este apartado (¿quiénes son los pueblos indígenas y dónde viven?, ¿qué concesiones se superponen a sus tierras y territorios?).

La guía metodológica12

De acuerdo con el reglamento, en su artículo 28 numeral 8, otra de las funciones del Viceministerio de Interculturalidad es: «Dictar una Guía Metodológica para la implementación del derecho de consulta». Es importante enfatizar que este instrumento es aún más importante que la base de datos, toda vez que define la serie de pasos necesarios para llevar a cabo los procesos de consulta previa.

Con poco menos de un año de retraso, en abril del 2013 la guía fue publicada y presentada como una herramienta cuya finalidad

12 El documento se denomina: «Guía Metodológica para procesos de Consulta previa a los pueblos indígenas». Ver en: http://goo.gl/uzfVs

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es «alcanzar orientaciones prácticas a los/as funcionarios/as que aplicarán la Consulta en el desarrollo de los procesos que lleven a cabo». Asimismo, indica que dichos procesos «deben desarro-llarse sobre la base de criterios de flexibilidad, interculturalidad, género y participación, en el marco del respeto de derechos y el principio de buena fe».

De acuerdo con lo dispuesto por la ley de consulta previa y su reglamento, la guía metodológica indica que las etapas de un proceso de consulta previa son: 1) Identificación de la medida a consultar; 2) Identificación de los pueblos indígenas a ser con-sultados y sus organizaciones representativas; 3) Publicidad de la medida; 4) Información; 5) Evaluación interna de los pueblos indígenas; 6) Diálogo entre el Estado y los pueblos indígenas; y 7) Decisión.

Ahora bien13, en lo referente a la identificación de los pueblos indígenas, debemos resaltar que la guía metodológica, a diferencia de la ley de consulta previa y en consonancia con el reglamento, se basa explícitamente en los criterios mencionados por el Convenio 169 de la OIT. Por otro lado, en contraposición a la Directiva N° 03-2012/MC, aprobada por la Resolución Ministerial N° 202-2012-MC con el objeto de regular el funcionamiento de la base de datos, aclara que la lengua y las tierras comunales constituyen solo indi-cadores de criterios objetivos y no criterios objetivos en sí mismos. Es más, indica que: «Es posible que exista un pueblo indígena sin lengua indígena y tierra comunal. Pero para determinarlo se debe contar con información que dé cuenta de presencia conjunta de criterios objetivos y el criterio subjetivo».

No obstante, la guía metodológica ha sido duramente cuestio-nada cuando señala, apoyándose en la información proporcionada

13 Las siguientes líneas se apoyan en: Snoeck, Sébastien. «Guía Metodológica - Consulta a los Pueblos Indígenas. Viceministerio de Interculturalidad - Febrero 2013. Observaciones Preliminares». Lima: Derecho, Ambiente y Recursos Naturales (DAR), 2013. Ver en: http://goo.gl/2sFyu

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por el Ministerio de Cultura hasta el momento, que «se han iden-tificado a cincuenta y dos (52) pueblos indígenas pertenecientes a diecisiete (17) familias lingüísticas». En efecto, no han sido pocas las voces que han afirmado que dicha relación es incompleta y omite a diferentes pueblos indígenas pertenecientes a la familia lin-güística quechua, como por ejemplo los Cañaris. Asimismo, tales voces críticas no han dejado de remarcar la imperiosa necesidad de modificar la mencionada lista contando con la imprescindible participación de los pueblos indígenas y sus organizaciones re-presentativas.

La guía metodológica nos recuerda que las medidas sus-ceptibles de ser consultadas son aquellas que pueden afectar los derechos colectivos de los pueblos indígenas, brindándonos interesantes precisiones al respecto. Con todo, no menciona el derecho a la protección del medioambiente de los territorios ha-bitados por dichos pueblos. Por otro lado, no precisa o aclara que las medidas que pueden «afectar directamente» los mencionados derechos colectivos no son solo aquellas que regulan directamente esos derechos, sino también las que sin tener ese objeto pueden afectar a los pueblos indígenas de manera específica. Por lo demás, indica claramente que la afectación directa puede ser negativa o positiva, aunque, en la línea del reglamento, mantiene las medidas relativas a la construcción y mantenimiento de infraestructuras de servicios públicos fuera del alcance de aplicación del derecho a la consulta previa.

En lo referente a los casos relacionados a recursos naturales, la guía metodológica reafirma lo establecido por el Convenio 169 de la OIT, es decir, que «el/la funcionario/a estatal debe realizar procesos de consulta antes de dar inicio a la actividad o proyecto; o de autorizar a la Administración para la suscripción de contratos con el mismo fin, y debe también brindar a los pueblos indígenas la información y alcances sobre el acto administrativo a consultar. El resultado del proceso de consulta servirá para determinar el grado


de afectación del acto administrativo respecto a los derechos colectivos de los pueblos indígenas». Así entonces, como ya lo dijimos líneas arriba, el momento idóneo para iniciar un proceso de consulta previa no es el inmediatamente anterior al otorgamiento del permiso para iniciar la actividad o proyecto, sino el previo a la suscripción de todo contrato que autorice la exploración o explotación de recursos naturales (concesión).

Si bien la guía metodológica confirma que es la entidad pro-motora de la consulta previa la que toma la decisión final, precisa que esta debe tomar en cuenta: 1) El respeto a las normas de orden público, los derechos fundamentales y las garantías establecidas por la Constitución Política y la legislación vigente; 2) El cumplimiento con la legislación ambiental; y 3) La preservación de la supervi-vencia de los pueblos indígenas y sus derechos colectivos. En ese sentido, en caso no se alcance un acuerdo, le entidad promotora deberá procurar que la medida esté orientada a: 1) Garantizar los derechos colectivos de los pueblos indígenas, así como los derechos a la vida, integridad y pleno desarrollo; y 2) Promover la mejora de la calidad de vida de los pueblos indígenas. Consideramos que estas precisiones son positivas en tanto constituyen importantes condi-ciones que las entidades promotoras de los procesos de consulta previa no deberán pasar por alto a la hora de tomar una decisión final. Sin embargo, tomando en cuenta que uno de los objetivos de la implementación y aplicación del derecho a la consulta previa es eliminar o reducir la conflictividad social, creemos que las mencio-nadas precisiones deberían figurar en la ley de consulta previa y su reglamento, y no solo en un documento de carácter instrumental como lo es la guía metodológica.

El primer caso de consulta previa

Para el presente año se ha anunciado la realización de cinco procesos de consulta previa en nuestro país: la licitación del lote


192 (ex-1AB), la definición del área de conservación regional de Maijuna, el reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre, el reglamento de la ley de lenguas originarias y el Plan de Salud Intercultural.

El primero de esos procesos será una suerte de piloto que establecerá una pauta para los demás, de ahí su gran importancia y trascendencia.

El lote 192 se ubica en el departamento de Loreto, abarcando una parte de las provincias de Alto Amazonas (distrito de Andoas) y Loreto (distritos de Tigre y Trompeteros), es decir, la cuenca de los ríos Pastaza, Tigre y Corrientes. Se encuentra sobre territo-rios ancestrales indígenas, donde viven comunidades quechuas, kichwas y achuar. Produce 17 638 barriles por día (11.74% de la producción total del país) y tiene reservas probadas de 72 450 mi-llones de barriles, siendo el más rentable a nivel nacional. En 1971 fue entregado en concesión a la empresa Occidental Petroleum Company (OXY), la principal responsable de los pasivos ambien-tales y sociales. A partir del año 2000 es operado por la empresa Pluspetrol, cuya concesión termina el 2015. Dada la proximidad de una nueva licitación, se ha tornado necesario un proceso de consulta previa.

Perupetro es la entidad estatal promotora de este primer pro-ceso de consulta previa, aunque hasta la fecha no cuenta con un instrumento que el Viceministerio de Interculturalidad debió haberle proporcionado hacía meses: la Base de Datos Oficial de Pueblos Indígenas u Originarios. Es decir, no dispone del instrumento referencial para identificar a los pueblos indígenas involucrados en este proceso de consulta previa. En la práctica Perupetro ha identificado a diecinueve comunidades indígenas y a las federaciones de las que forman parte (la Federación Indígena Quechua del Pastaza –Fediquep–, la Federación de Comunidades Nativas del Alto Tigre –Feconat– y la Federación de Comunidades Nativas del río Corrientes –Feconaco–), con las


que elaborará conjuntamente el «plan de consulta» (instrumento escrito que, según el reglamento en su artículo 3 literal l, «contiene la información detallada sobre el proceso de consulta a realizarse, el que debe ser adecuado a las características de la medida admi-nistrativa o legislativa y con un enfoque intercultural»).

Tal como ya se mencionó, uno de los puntos más debatidos fue el referente al momento en que debía llevarse a cabo la consulta previa. ¿Debe llevarse a cabo antes o después de la licitación, es decir, antes o después de la concesión del derecho de explorar y explotar el mencionado lote? Al principio, varios sectores del gobierno adujeron que, en tanto no constituía una autorización para el inicio de actividades de exploración y explotación, la concesión no afectaba directamente los derechos colectivos de los pueblos indígenas y, en consecuencia, no debería ser materia de una consulta previa. Sin embargo, como ya lo indicamos, el Convenio 169 de la OIT es bastante claro al respecto y lo correcto es realizar la consulta previa antes de la licitación.

Pero el principal desencuentro entre el Estado y los pueblos in-dígenas guarda relación con una demanda de estos últimos: exigen la remediación de los pasivos ambientales y sociales provocados a lo largo de más cuarenta años de actividad petrolera en la zona14, así como las reparaciones e indemnizaciones correspondientes, como condiciones ineludibles para la realización de la consulta previa. Para las comunidades indígenas de la zona, el proceso de consulta previa no es algo desvinculado de los pasivos ambientales

14 En el informe de Luis Hallazi, «El derecho a la consulta previa en el lote 1 AB y su implementación», puede leerse lo siguiente: «Si damos cuenta del nivel de contaminación de estos territorios indígenas, uno de los informes más reveladores es el del Ministerio de Salud, a través de la Dirección Ambiental (Digesa) donde se evaluaron a 199 personas en total, de ellos 74 niños. En el informe se alerta que el 66.21% de la población infantil supera altamente el límite establecido de plomo en la sangre y en el 99.20% de la población adulta, además de plomo, también su sangre contiene cadmio, cuya alta concentración puede provocar cáncer pulmonar, enfermedades del corazón y riñón, mientras que el plomo afecta al sistema nervioso y provoca daños al cerebro». Ver en: http://goo.gl/IbMah

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y sociales que la actividad petrolera ha provocado. Ciertamente, dos de los objetivos de la consulta previa son promover el diálogo intercultural con los pueblos indígenas y brindar a los pueblos indígenas la oportunidad de hacer un balance sobre los beneficios y perjuicios que dicha actividad extractiva ha traído o podría traer a la zona. Ahora bien, ¿cómo van dialogar con el Estado en un clima de confianza si este no remedia, repara e indemniza?, ¿cómo van a confiar en la nueva empresa privada que obtenga el derecho de operar en el lote tras la licitación?, ¿cómo van a hacer un balance sin tomar en cuenta lo sucedido durante las últimas cuatro décadas?

Al parecer, las condiciones para realizar la primera consulta previa no son las óptimas y podrían propiciar el conflicto antes que el diálogo, lo cual es preocupante, dado que este primer proceso consultivo sentará un precedente para los venideros.

El debate sobre la revocatoria y las reformas de la ley 26300

Alfredo Quintanilla P.

«Voy a plantear también el derecho a la revocatoria. Hoy en día en el Perú, usted puede revocar un alcalde, un gobernador o presidente

regional, pero no puede revocar ni a congresistas ni a presidente de la República y eso crea impunidad. Creo en el principio de que el pueblo no da a nadie un cheque en blanco, lo que el pueblo pone democráticamente

también lo puede sacar si no cumple, empezando por el presidente»1.

La propuesta del presidente electo de comienzos de junio del 2011 para ampliar los alcances de este mecanismo de la democracia directa, si bien no pasó desapercibida, tampoco suscitó un gran debate en ese momento. Es que las preocupaciones de los actores políticos estaban concentradas en lo que serían los detalles del programa económico y los anuncios que se harían en la toma de mando del presidente Ollanta Humala. Si bien ese 28 de julio no hubo el anuncio de una propuesta de reforma constitucional al respecto, ni al año siguiente, dos años después y luego del «dramatismo que hemos experimentado en este proceso de revocatoria», según dijo el presidente del Tribunal Constitucional (en referencia a la consulta popular realizada en Lima2), políticos, juristas y legisladores vuelven sus ojos sobre la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos (ley n.° 26300), la madre del cordero.

1 «Ollanta Humala plantea la revocatoria de mandato para presidente y congresistas». El Universo, Guayaquil, 7 de junio del 2011. Ver en: http://goo.gl/i91Mn

2 Urviola, Oscar. «¿Revocar la revocatoria?». El Peruano, Lima, 18 de marzo del 2013.

http://goo.gl/i91Mn


Las reglas de juego son muy importantes en los procesos polí-ticos en general y, en particular, en la democracia procedimental. Estas, para funcionar, no solo deben ser justas sino aceptadas por todos los actores. Por eso resultan un poco raras las circunstancias en que la mayoría gubernamental aceptó aprobar la ley n.° 26300 en el Congreso Constituyente Democrático (CCD) de mediados de 1994 (una audacia democrática, vista en perspectiva histórica), puesto que a esas alturas no cabía duda que el régimen era auto-ritario y la institucionalidad democrática precaria. Una paradoja más de las que suelen suceder en la política peruana con reformas importantes dadas por gobiernos autoritarios, como por ejemplo, la reforma agraria de Velasco, el voto para las mujeres aprobado por el régimen de Odría y el seguro social bajo el general Bena-vides.

Sin tomar en cuenta el proceso de revocatoria realizado este año en Lima Metropolitana, la aplicación de la ley n.° 26300 entre los años 1997 y 2012 muestra lo siguiente (ver cuadro n.° 1).

Del universo de kits adquiridos por los promotores para la recolección de firmas de adherentes (5281), el número de los que consiguieron las firmas necesarias, logrando convocar así consultas en sus distritos electorales (algunos en más de una ocasión), se redujo a solo una quinta parte. El 95% de los distritos en los que se han realizado consultas son poblaciones rurales. Del total de alcaldes cuestionados, casi el 28% ha sido revocado, aunque las reglas de juego sobre el mínimo de votos requeridos para tal propósito han variado3.

3 Así tenemos que la consulta de 1997 y las del 2005 en adelante se han regido por el requerimiento de la mitad más uno de los votos válidos para revocar a una autoridad, es decir, de los votos que quedan excluyendo a los nulos y blancos. En las consultas del 2001 y del 2004 el Jurado Nacional de Elecciones (JNE), mediante la resolución 718 - 2001, fijó que se revocaba a una autoridad con la mitad más uno de los electores, es decir, de los ciudadanos de una circunscripción. Mediante la primera regla fueron revocados, en promedio, el 47.8% de los alcaldes cuestionados, con tendencia decreciente (68.8%, 57.9%, 38.1% y 26.1%), mientras que por la segunda fueron revocados apenas el 11.1%

107Alfredo Quintanilla P.

Cuadro n.° 1 Perú: Consultas Populares de Revocatorias (CPR) 1997 - 2012

1997 2001 2004 2005 2008 - 2009 2012 Total

Kits vendidos para au-toridades municipales 266 619 709 63 1548 2076 5281

Distritos en consulta (incluidos los de CPR en provincias)

71 175 190 21 321 290 1068

Alcaldes cuestionados 61 166 187 19 307 264 1004

Alcaldes revocados 42 11 29 11 117 69 279

Fuente: Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Elaboración propia.

En esos distritos rurales la vida pública se reduce a las espo-rádicas asambleas de la comunidad campesina y a las reuniones de las otras organizaciones sociales, en las que la asistencia queda garantizada por la amenaza de multa a los ausentes. Ahí la política se ha vuelto una mala palabra y los simpatizantes de partidos na-cionales escasos y sin vida partidaria. En la mayor parte de distritos los Consejos de Coordinación Local (CCL) creados en el 2003 no funcionan y aunque el proceso de presupuesto participativo se cumple, este es más formal que real, ya sea por desidia o ignorancia de los funcionarios municipales o también por falta de interés de las organizaciones ciudadanas. Tampoco se conoce ni se usa el meca-nismo de rendición de cuentas previsto en la ley n.° 26300, porque el Jurado Nacional de Elecciones (JNE) no lo ha reglamentado ni lo difunde. Si se lo usara, no habría necesidad de recurrir a la consulta para revocar mandatos, evitando así el desgaste de nuestra frágil democracia producto del uso frecuente de ese mecanismo4.

4 He contado que son 76 distritos en los que se han realizado tres o más consultas.


Hay que recordar, además, que con las amplísimas atribucio-nes y capacidades que la ley les otorga, los alcaldes (incluidos los rurales) –con regidores que son poco menos que convidados de piedra– manejan el presupuesto municipal libremente, sin con-trol alguno por parte de otros entes estatales, cogobernando con sus parientes5 en una reedición andina del patrimonialismo que Weber había estudiado en Europa. Además, esos alcaldes tienen abiertas las puertas para su reelección por tiempo indeterminado6, siendo muy frecuente ver que las autoridades ni siquiera viven en sus pueblos, aunque ello sea un requisito que la ley de muni-cipalidades les exige.

Todo esto ha sido posible porque tenemos todavía una cultura política autoritaria dominante en la mente de la mayoría de peruanas y peruanos. Esta cultura ve el abuso de poder como natural y no como algo censurable, donde finalmente la frase «roba pero hace obra» adquiere sentido, usándose como excusa para apañar la gestión de los alcaldes corruptos. Esta cultura, además, educa electores sumisos que buscan un salvador, un enviado desde lo alto a hacer milagros. Electores sumisos que no se ven iguales a los gobernantes y que viven sometidos al destino, al racismo y al machismo, desde donde se nos clasifica, separa y se nos mantiene divididos en un proceso trunco de construcción de nación. Cultura autoritaria alimentada tanto por la iglesia como por el ejército, además de por su supuesto cuestionador, el senderismo, que buscaba implantar la dictadura del partido y la de su caricatura de mesías.

5 El nepotismo fue una forma corriente de gobernar en el Perú republicano hasta que fue frenado por la ley contra el nepotismo (ley n.° 26771) de abril de 1997, que apuntó en particular contra los alcaldes, sancionándolos con la vacancia del cargo.

6 ¿El hecho de haber sido un alcalde reelegido influye para que sea revocado? No necesariamente. En el caso de los alcaldes revocados en el 2012 se puede decir que es una minoría, pues solo 17 habían sido reelegidos en las elecciones regionales y municipales del 2010, es decir, un 24.6%.


¿Motivaciones antidemocráticas?

En el debate que suscitó la realización de la consulta de revocato-ria de las autoridades de la municipalidad de Lima7 se cargaron las tintas sobre los promotores, los que fueron presentados como los malos de la película. Esto ha traído como consecuencia que algunos traten de encajar la realidad rural en los parámetros que se quieren fijar, para así evitar que la experiencia de Lima se repita. Con ello se corre el riesgo de recortar un derecho de los pueblos. Veamos a grandes trazos las posiciones que se han hecho públicas.

El presidente del Tribunal Constitucional, Oscar Urviola, tiene una visión pesimista de la revocatoria pues piensa que «se ha usado con ánimo de revancha para traer abajo al contendor triunfante en comunas distritales» y que la utilización de este mecanismo en pequeñas circunscripciones rurales «no había permitido observar (…) lo inconveniente que ha resultado injertar en el sistema democrático peruano, de democracia representativa (…) una institución de la democracia directa, propia de otras realidades». Por tanto, plantea la necesidad de un debate nacional que conduzca a «precisar causales específicas de revocación y condiciones especiales para su convocatoria» o «su eliminación»8. En el mismo sentido se alinearon Fernando Calle, miembro del Tribunal Constitucional,

7 El abogado Guillermo Olivera Díaz afirma que se produjeron vicios procesales que la anulan: «(…) el proceso revocatorio de principio a fin debe haber identificado a las 40 autoridades que se pretendía revocar, por nombres y apellidos, pero ello no ha sucedido en el momento de recolección de firmas para solventar el pedido. Quien firmó el planillón que pedía se revocase a Susana Villarán, jamás supo que también se pediría se revoque el mandato de 39 regidores de Lima identificados por su nombre y apellido ¡El firmante no los conocía, no sabía quiénes son, porque no figuraban en el planillón que firmaba; fue engañado, firmaba ciegamente, en una hoja en blanco!». Ver en: «La nulidad de la revocatoria». La Primera, Lima, 20 de marzo del 2013.

8 Urviola, Oscar. «¿Revocar la revocatoria?». El Peruano, Lima, 18 de marzo del 2013.


quien dijo que «la revocatoria no debe existir porque no deja gobernar»9, y Santiago Gastañaduí, presidente de la Comisión de Constitución del Congreso, quien propuso «evitar la persecución y el revanchismo»10.

Quien más ha escrito sobre el tema, mostrando los proble-mas que trajo la introducción de la revocatoria, es el influyente experto electoral y exjefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), Fernando Tuesta, para quien: «Los pro-motores de las revocatorias son, generalmente, ex candidatos y ex alcaldes. El mecanismo de revocatoria ha sido un instrumento para la captura del municipio, a través de un adelanto de elec-ciones. Allí donde ha prosperado la revocatoria –en número mayor a cualquier país del mundo–, el municipio ha vivido la experiencia de autoridades provisionales con poca experiencia y con nuevas autoridades con poco tiempo para producir una mejor gestión local»11.

Sin embargo, no se conocen datos empíricos sobre los promoto-res revanchistas. Por el contrario, el proyecto de ley n.° 2094/201212 del congresista Tomás Zamudio consigna que de 73 expedientes de la CPR 2008, estudiados por el Observatorio para la Gobernabilidad (Infogob) del JNE, solo en 21 casos (el 28.8%) los promotores fueron excandidatos. Por mi parte, he examinado que de los 95 alcaldes revocados en la CPR 2008, 26 promotores habían sido candidatos perdedores en la anterior elección (o sea el 27.4%). Por último,

9 «El periodo de los congresistas debe reducirse a tres años». La Razón, Lima, 25 de marzo del 2013.

10 Gastañaduí, Santiago. «¿Reformas a la revocatoria? Evitar persecución y revanchismo». La República, Lima, 20 de marzo del 2013.

11 Tuesta, Fernando. «La otra realidad de la revocatoria». La República, Lima, 20 de septiembre del 2012.

12 Ley que modifica diversos artículos de la ley n.° 26300, Ley de los derechos de participación y control ciudadanos e incorpora causales para iniciar el procedimiento de revocatoria de autoridades.


en el caso de los 69 alcaldes revocados en la CPR 2012, he consta-tado que en 17 de ellos los promotores que los cuestionaron fue-ron candidatos perdedores (el 24.6%). De estos datos concluimos entonces que los candidatos frustrados entre los promotores son, se ve, una minoría.

Otra explicación que se hace sobre los motivos de los revo-cadores sería el afán que tendrían por controlar el presupuesto de las municipalidades, particularmente de aquellas que tienen ingentes ingresos del canon minero. Comparada la lista de los distritos cuyas autoridades han sido sometidas a consulta con la de los distritos en los que hay explotación minera, se tiene que de los 266 distritos en los que se hizo la CPR 2012, solo 10 figuran en la lista de los mineros: Sancos (Lucanas), Canaria (Víctor Fajardo), Llapa (San Miguel), Córdova (Huaytará), Huachocolpa (Tayacaja), Chavín (Chincha), Marcona (Nazca), Cachicadán (Santiago de Chuco), Gorgor (Cajatambo) y San Damián (Huarochirí). De ellos, en la mitad fueron revocados sus alcaldes.

Más bien se debería tomar en cuenta los fundamentos que exhibieron los promotores y que están señalados en el cuadro n.° 2, para el caso de la CPR 2012.

Como se puede apreciar, el malestar ciudadano es profundo y la sospecha de corrupción engorda por la falta de mecanismos de control o de castigo, pues la Contraloría General de la República apenas vigila a las grandes municipalidades. Además, habría que agregar al segundo fundamento (Malversación de recursos, de fondos y/o peculado) las 35 menciones de «sobrevaloración de obras y/o adquisiciones» y las 23 menciones de «corrupción en agravio del Estado» que señala el Reporte de Procesos y Consul-tas n.° 7 de la ONPE , de donde ha sido extraída la información.


Cuadro n.° 2 Fundamentos de pedidos de revocatorias 2012

N.° Fundamentos N.° de menciones

1Incumplimiento del plan de trabajo y/o de promesas elec-torales.

143

2 Malversación de recursos, de fondos y/o peculado. 119

3 Incapacidad de gestión y/o incapacidad moral. 114

4Nepotismo, abuso de autoridad o de poder y/o usurpación de funciones.

110

5Gestión no transparente, falta de rendición de cuentas y/o no convoca cabildos.

79

6No ejecuta obras; obras mal ejecutadas y/o inconclusas; o realización de obras pequeñas o no prioritarias.

49

7Incumplimiento de acuerdos aprobados en el presupuesto participativo; no convoca al presupuesto participativo; ejecu-ción de obras no aprobadas en el presupuesto participativo.

47

8 No fiscaliza la gestión municipal y/o complicidad pasiva. 46

9 Mala gestión, muestra desinterés y negligencia. 42

10 Incumplimiento de funciones. 39

Fuente: Secretaría General de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Elaboración: Área de Información y Educación Electoral ONPE. Reporte de Procesos y Consultas n.° 7.

Violencia y revocatorias

Como se sabe, la alta conflictividad de los últimos años enfrenta, sobre todo, a comunidades campesinas con empresas mineras y el gobierno central (que se pone del lado de las compañías), no siendo las municipalidades blanco de los disgustos de los ciudadanos, sino más bien teniéndolas muchas veces de su lado.

La CPR, junto con la declaratoria de vacancia, son mecanismos alternativos a la violencia en la disputa por el poder local. Si no, veamos: ¿el hecho de que hubo actos de violencia en 95 distritos


durante las elecciones municipales del 2010 ha sido un factor de-terminante para que se solicite la revocatoria de las autoridades cuya elección fue cuestionada? Según se sabe, de esos 95 casos fueron anuladas las elecciones en 34 distritos, en donde se reali-zaron elecciones complementarias al año siguiente. Ahora bien, de los 61 distritos restantes, no en todos se recolectaron firmas y tampoco se llegaron a presentar solicitudes para CPR, aunque se las hubiera recolectado. Al final, solo en 15 distritos fue convocada la consulta. Estos 15, respecto del universo de 266 distritos con-vocados, significa el 5.6% del total. En todo caso, se puede colegir que los grupos violentistas no siguen el camino de la legalidad para sostener sus cuestionamientos.

Es conocido que la percepción subjetiva de supuestos actos ilegales durante la jornada electoral no significa que estos hubie-ran ocurrido realmente. Ese subjetivismo lleva a la desconfianza en el sistema democrático y puede conducir a la violencia. Por el contrario, la ocurrencia de un resultado ajustado en las elecciones municipales hace pensar que el empate político sea el motivo que lleva a algunos promotores a buscar la consulta. Se aprecia que 18 de los 69 alcaldes defenestrados el 2012 habían ganado con una ventaja de apenas 2.5% de los votos válidos –o menos– a su más cercano competidor. Esto significa que el 26% de las revocaciones en el 2012 pueden ser atribuidas a una suerte de desempate de las elecciones del 2010.

Otro argumento frecuente que aparece en la prensa es el que los alcaldes cuestionados lo serían porque fueron elegidos con porcentajes muy bajos. En el 2012, los alcaldes que fueron revocados habían sido elegidos con el 33.6% de los votos, en promedio. Si bien hubo casos como el del alcalde de Viñac, que fue elegido con el 19.3% de los votos, o el de Maca, elegido con el 20.2%, también se tuvo los casos opuestos, como por ejemplo, el de Huamatambo, donde su alcalde fue elegido por el 56% de los votos, mientras que el de San Francisco de Ravacayco lo fue por


el 49.9%. De los 69 alcaldes revocados el 2012, 14 fueron elegidos con más del 40% de los votos válidos, mientras que nueve fueron elegidos con menos del 25% de los votos.

Los efectos de las revocatorias

Fernando Tuesta dice: «Un mecanismo como la revocatoria en un contexto de debilidad institucional, ausencia de un sistema de partidos consolidado y bajo índice de cultura democrática, tiene un efecto negativo sobre un sistema democrático»13, pues generan inestabilidad, falta de continuidad de políticas y, aun en el caso en que los alcaldes no sean revocados, pero sí sus regidores, pérdida de «la mayoría absoluta que todo alcalde requiere para gobernar»14. Es opinable que un régimen democrático exija que los gobernantes cuenten con una mayoría asegurada en los órganos deliberantes o consultivos para poder hacer una gestión eficaz. Pero, hablando de la calidad de la democracia, si la adhesión al sistema democrático en el Perú es débil, como lo prueban todos los estudios, si la vida política es casi inexistente en las aldeas y si la desconfianza en los partidos y el parlamento nacional es mayúscula, el hecho que pequeños grupos de ciudadanos decidan cuestionar la gestión de un alcalde, transmitir esas críticas al resto de sus vecinos, dedicar tiempo y dinero a juntar firmas usando argumentos para que final-mente todos decidan si ratifican o revocan a los elegidos, ¿puede ser negativo para fortalecer la institucionalidad democrática?

No hay todavía acuerdo sobre cómo medir la buena calidad de un régimen democrático. Lo único objetivo es comparar los comportamientos electorales de los ciudadanos de los distritos en los que han ocurrido frecuentes consultas, con los distritos vecinos

13 Tuesta, Fernando. «Reglas de desprotección de la autoridad». La República, Lima, 4 de marzo del 2013.

14 Tuesta, Fernando. «Ganadores, perdedores y coaliciones tras la revocatoria». La República, Lima, 19 de marzo del 2013.


en los que nunca se las ha hecho. Así, se tiene que en los distritos con experiencia en consultas, la asistencia promedio a votar fue de 88.2%, frente al 87% de asistencia promedio en los distritos en los que nunca se ha hecho15. En los distritos con «experiencia revocadora» el voto válido llegó al 79.5% de los votos emitidos, frente al 73.8% de sus vecinos. En los distritos «revocadores» se presentaron en promedio 6.7 listas de candidatos, frente a las 5.2 listas que se presentaron en los distritos cercanos. Por último, en cuanto a la asistencia de personeros de las listas a la hora del escrutinio de los votos, en los distritos «revocadores» asistió el 57.9% del total posible, mientras que en sus vecinos estuvo pre-sente el 55.1%. Solo en el promedio de asistencia de miembros de mesa es que los distritos sin experiencia de consultas superan a los de frecuentes consultas: 83.1% contra el 75.9%, respectivamente.

¿Eliminar la revocatoria?

El abogado Humberto Abanto cree que la propuesta de eliminar la revocatoria es un retroceso: «La revocatoria forma parte de la dimensión institucional del derecho de participación política. En ese orden de ideas, cómo extirparla sin afectar el principio de no regresividad de los derechos humanos, que en la teoría consti-tucional peruana son sinónimos de derechos constitucionales y derechos fundamentales, es una incógnita que la propuesta Urviola no despeja»16.

15 Quintanilla, Alfredo. «¿Las revocatorias debilitan la democracia?». noticiasser.pe, Lima, 8 de agosto del 2012. En esa nota se compararon los datos de los distritos de San Cristóbal de Raján, Atico, Lomas, La Florida, San Silvestre de Cochán, Paracas, Madeán, Tauripampa, Tarucachi y Curimaná con sus vecinos Llipa, Chala, Yauca, Calquis, Llapa, San Andrés, Zúñiga, Coayllo, Estique y Campoverde, respectivamente, y el comportamiento de sus ciudadanos en las elecciones municipales del 2010.

16 Abanto, Humberto. «La carga contra la revocatoria». Del País, Lima, 21 de marzo del 2013.


Como uno de los padres de la criatura, el constitucionalista Francisco Miró Quesada Rada defiende la revocatoria y los pro-cedimientos establecidos para aplicarla, aunque admite la posi-bilidad de revisar el número de firmas necesarias para iniciarla. «La revocación es un derecho adquirido por el pueblo (…). La aplicación de la revocación consiste en reconocer que los elec-tores, en cuanto mandantes del poder, pueden decidir remover de sus cargos a los mandatarios que son elegidos para gobernar y legislar. [Es] una consecuencia que se deriva del principio de soberanía popular»17.

En igual sentido, el profesor de la Universidad de San Mar-cos Dennis Chávez ha escrito que «la revocación se sustenta en el principio de la soberanía popular» y esta «significa que en un Estado democrático no hay ningún poder superior a la voluntad del pueblo», por lo que al ejercerla «se busca evitar la permanente práctica de que la autoridad elegida abandone sus compromisos electorales». En sentido contrario, «oponerse a la revocación o querer ponerle cortapisas, [es] desconocer la soberanía popular y convertir en ´soberanos´ a quienes solo son sus representantes transitorios»18.

El proyecto de ley n.° 2106/2012/CR, presentado por la ban-cada de la Alianza por el Gran Cambio el 10 de abril del 2013, ha planteado una reforma del artículo 31° de la Constitución Política del Perú19, proponiendo eliminar la revocatoria como derecho de control ciudadano. Su argumento central esgrime que: «(…) las instituciones de democracia directa que admite la Constitución no pueden diseñarse para agredir dicho mandato constitucional,

17 Miró Quesada, Francisco. «¿Por qué la revocación?». El Comercio, Lima, 3 de abril del 2013.

18 Chávez, Dennis. «La revocación: expresión de soberanía». El Comercio, Lima, 8 de mayo del 2013.

19 «Los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante referéndum; iniciativa legislativa; remoción o revocación de autoridades; y demanda de rendición de cuentas»


por lo que específicamente el mecanismo de la revocación de auto-ridades debe eliminarse del texto constitucional por constituir un factor de inestabilidad, precariedad y deslegitimidad de los gobier-nos electos conforme el mandato constitucional (…) [puesto que] el texto original de la Ley N° 26300 ha sufrido algunas modificaciones tendientes justamente a relativizar su carácter de excepcional20, [para] facilitar la revocación e indirectamente desestabilizar a los gobiernos subnacionales legítimamente constituidos».

¿Es viable la reforma constitucional? Como se sabe, para reformar el texto de la Constitución se requiere del voto de más de dos tercios del número legal de congresistas en dos legislaturas sucesivas, si no se quiere acudir al referéndum ratificatorio. Conociendo la postura del presidente Humala y la de la bancada fujimorista, que se ha mostrado contraria a variar el texto constitucional, es poco probable que la propuesta de la Alianza por el Gran Cambio sea aprobada.

Propuestas de reforma de la ley 26300

En el Congreso de la República, desde fines del mes de marzo y hasta mediados de mayo, se han presentado nueve proyectos para reformar la ley n.° 26300, propuestas que esquemáticamente se resumen en el siguiente cuadro:21

20 Una de ellas es la que plasmó la ley n.° 29313, promulgada el 7 enero del 2009, que precisa en el artículo 23° que «para revocar a una autoridad se requiere la mitad más uno de los votos válidos» (aunque este criterio lo aplicó la ONPE ya en las CPR del año 2005, luego de la promulgación de la ley n.° 28421, pese a que esta indicaba «mitad más uno de los votos ́ válidamente´ emitidos»), cambiando el criterio que había impuesto el JNE en el año 2001 para considerar la mitad más uno del número total del padrón como el mínimo necesario para aprobar la revocación.

21 Los textos de los proyectos n.° 2035/2012/CR de Espinoza, 2079 de Rimarachín, 2087 de Omonte, 2094 de Zamudio, 2096 de García Belaúnde, 2160 de Acuña, 2197 de Canches, 2201 de Portugal y 2218 de Luna, se pueden ver en el portal del Congreso de la República en: http://goo.gl/xASyA

http://goo.gl/xASyA


Cuadro n.° 3 Congreso de la República:

propuestas de reformas de la ley 26300

Autor Partido Fecha Artículo Propuesta de modificación

Rennán Espinoza

Perú Posible 25/03 25° Solo habrá nuevas elecciones si se revoca a más de 2/3 de miembros del concejo municipal o consejo regional.

Jorge Rimarachín

Acción Popular - Frente Amplio

04/04 23° Procede la revocatoria si la aprueba el mismo porcentaje de votos con las que fue elegida la autoridad*.

25° Solo habrá nuevas elecciones si se revoca al 65% de las autoridades del concejo municipal o consejo regional.

Carmen Omonte

Perú Posible 04/04 20° Son causales para solicitar la revoca-toria «evidentes actos de corrupción, violación de derechos municipales y pérdida de legitimidad».

21° La CPR solo debe hacerse en el segun-do año y de manera colectiva al con-cejo municipal o al consejo regional.

22° La CPR se hace si el 25% de ciudada-nos de una circunscripción la solicita, sin ninguna excepción.

25° Si los integrantes de la organización política del concejo municipal o del consejo regional fuesen revocados, se convoca a nuevas elecciones.

Disposición C o m p l e -m e n t a r i a Final (DCF)

Los revocadores presentan un in-forme financiero a la ONPE, la que se pronuncia sobre su regularidad o aplicando las sanciones del artículo 36° de la Ley de Partidos Políticos.

* Carlos Chipoco del Partido Popular Cristiano (PPC) había planteado que el JNE definiera una nueva regla para el caso de la CPR 2013 Lima, en el sentido que los votos aprobatorios también debían de ser mayores a los que obtuvo la alcaldesa al ser elegida



Martín Zamudio

Gana Perú 09/04 21° Las causales para solicitarla son: a) permanente incapacidad moral o ética; b) falta de cumplimiento con las promesas electorales; y c) falta de probidad moral o material y cualquier conducta constitutiva de delito doloso.

22° La CPR se hace si la solicita el 35% de ciudadanos.

Víctor Andrés García Belaúnde

Acción Popular - Frente Amplio

09/04 21° La solicitud de revocatoria debe estar sustentada. Será rechazada si hay ausencia de sustento probatorio.

22° La CPR se hace si la solicita el 35% de los electores de una autoridad.

25° Solo habrá nuevas elecciones si la mitad de las autoridades es revocada.

DCF Los promotores de la revocatoria presentan un informe «conteniendo el balance de los fondos recaudados y utilizados en el proceso de la campaña del proceso revocatorio».

Richard Acuña

Alianza por el Gran Cambio

30/04 21° Solo habrá CPR en el segundo año del mandato. La solicitud debe ser fundamentada.

22° La solicitud se presenta con «un número de firmas de ciudadanos no inferior al 40% del total de votos válidamente emitidos en la elección de la respectiva autoridad».

23° Para revocar se requiere el voto de la mitad más uno de los votos válida-mente emitidos. Se requiere también la asistencia del 80% de los electores.

25° No habrá nuevas elecciones. Los accesitarios completarán el mandato.

29° El revocado no puede ser candidato al mismo cargo en la elección siguiente.



Rogelio Canches

Gana Perú 09/05 22° Elimina el tope de 400 mil firmas para la solicitud de revocatoria para las autoridades de la provincia de Lima.

23° Procede la revocatoria si la aprueban la mitad más uno de los electores del padrón.

47° Derogar la ley n.° 26300.

Mariano Portugal

Perú Posible 09/05 22° Elimina el tope de 400 mil firmas para la solicitud de revocatoria para las autoridades de la provincia de Lima.

25° Solo habrá nuevas elecciones si se revoca a más de cuartos de los miembros del concejo municipal o consejo regional.

José Luna Solidaridad Na-cional

13/05 21° Revocatoria solo procede en segundo año de mandato.

22° Aumenta el tope de firmas requeridas a 900 mil.

25° Hay nuevas elecciones si se revoca a más de un tercio del concejo munici-pal «para elegir a todo el Concejo, de tal manera que se respete la distribu-ción establecida en la Ley 26864 de Elecciones Municipales».

Fuente: Congreso de la República. Elaboración propia.

Con más realismo, si la reforma constitucional no es aprobada, Fernando Tuesta propone alternativas de reforma de la citada ley:

«1. La consulta solo debe ser posible una sola vez en el período de mandato. 2. Las firmas de adherentes deben ser equivalentes al 25% del electorado de la circunscripción, para todos sin distinción. 3. La solicitud de consulta de revocatoria debe estar plenamente motivada y fundamentada. 4. No hay revocatoria individual, sino del conjunto del concejo municipal. 5. El concejo municipal, el poder cuestionado, tiene el derecho de levantar los cargos que se levantan a su gestión, como


institución. 6. La revocatoria procede cuando el número de votos es más de la mitad más uno de los electores de la circunscripción, cuando el número de votos es superior al del partido ganador y participa, al menos, el 50% de los electores. 7. El mismo día de la revocatoria se desarrolla la nueva elección municipal. Solo si procede la revocatoria, el ganador asume el mandato, el 1° de enero del tercer año. Así no se necesitaría un período y autoridades de transición. 8. Los promotores de la revocatoria deben mostrar el origen y gastos de campaña»22.

Sin embargo, su séptima propuesta sufrió una metamorfosis: «(…) si se revoca a un alcalde o presidente regional serían reemplazados por el teniente alcalde o vicepresidente regional. Y si se revoca al conjunto de los concejos, serán reemplazados por suplentes»23.

En una mesa redonda organizada por el JNE el martes 21 de mayo de este año, su presidente dio a conocer el proyecto de ley que suscribirá ese organismo y que presentará ante el Congreso de la República, el mismo que asume las propuestas de Fernando Tuesta.

Ahora bien, de todos los proyectos de ley propuestos, el más discutible y el que introduciría un cambio sustancial es el que plantea el congresista Canches –y el JNE– para reformar el artí-culo 23° de la ley n.° 26300, donde se recoge la sexta propuesta de Fernando Tuesta. Al margen de que eso pueda significar un anticonstitucional recorte a los derechos ciudadanos, como advertía Abanto, plantear que la mayoría se mida sobre el total del padrón electoral es insólito, puesto que en todas las eleccio-nes del mundo se cuentan las papeletas de quienes acudieron a votar por las propuestas en disputa, es decir, sobre los votos válidos. Sugerir que para revocar una autoridad se necesiten la mitad más uno del padrón sería tomar en cuenta a los ausentes,

22 Tuesta, Fernando. «La urgencia después del 17 de marzo». La República, Lima, 17 de marzo del 2013

23 Tuesta, Fernando. «Eliminar los incentivos perversos de la revocatoria». La República, Lima, 28 de marzo del 2013.


quienes –justamente– no quisieron o no pudieron manifestar una opinión en la consulta24. Esta interpretación que fue la que hizo el JNE en el 2001, permitió que en las CPR del 2004 en el pueblo de Huaripampa, capital del distrito de Santa Cruz, en Huaylas, se viviera una jornada al borde de la violencia porque la gente no entendía cómo era que, habiendo ganado la propuesta de revocar a la alcaldesa por 985 votos, contra 421 que la apoyaban (más 218 nulos y blancos), la cuestionada no se iba a su casa. Eso pasó porque faltaba un voto para completar «la mitad más uno de los electores hábiles del padrón», tal como decía la regla. Esta misma situación se presentó en decenas de distritos donde, por supuesto, los conflictos locales lejos de amenguarse se agravaron.

Si bien es correcto pensar el mecanismo de la consulta más bien como una excepción, tampoco hay que ir al extremo de cerrarle el paso de la manera que propone el JNE.

Sobre el número de firmas de adherentes necesario para iniciar el procedimiento, el congresista Fredy Otárola de la bancada ofi-cialista explica que: «para una demanda de revocatoria se exigirá un porcentaje de adherentes igual a un 15% de los ciudadanos en el caso de gobiernos regionales, un 20% para autoridades provinciales, y un 25% para los gobiernos distritales»25. Por su parte, el congresista del Partido Popular Cristiano (PPC) Javier Bedoya plantea eliminar el mecanismo mediante una reforma constitucional, lo que puede tomar tiempo, por lo que propone en lo inmediato una reforma para «establecer vallas más altas en cuanto a las firmas que respalde el petitorio de revocatoria, [pues] el 25% de los electores de la autoridad que figuran en el padrón

24 Pueden verse mis argumentos al respecto en: Quintanilla, Alfredo. «¿Cuál debe ser la mayoría exigible para revocar a las autoridades municipales?». Reporte electoral, n.° 9-10. Lima: ONPE, 2003, pp. 12-13. Ver en: http: //goo.gl/CDtQU

25 «Otárola propone variar proceso de revocatoria». La República, Lima, 6 de marzo del 2013.


electoral me parece insuficiente»26. Por mi parte, pienso que tal vez sería aconsejable aumentar la valla a un tercio de firmas en el caso de los distritos rurales, es decir, de aquellos de menos de 8000 electores.

Quedan flotando propuestas como la del presidente regional de Piura y la del presidente de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales, Javier Atkins, para que la revocatoria proceda solo en el segundo mandato de una autoridad27, así como la propuesta de Javier Alva Orlandini, exsenador de Acción Popular y expresiden-te del Tribunal Constitucional, donde opina que «el período [de gobierno] municipal debe ser de tres años, como era antes, para hacer innecesaria la revocatoria»28.

En resumen, parece razonable enmendar la ley n.° 26300 en los siguientes puntos:

1. La demanda de rendición de cuentas no se debe limitar a los temas presupuestales y económicos. Se debe acortar sus plazos, simplificando procedimientos y disponiendo que se haga en asamblea pública, hasta el nivel distrital, con presencia policial.

2. La remoción de autoridades nombradas y no elegidas debe proceder a pedido del 40% de ciudadanos en los distritos rurales, del 33% en los distritos urbanos, del 25% en las provincias y del 20% en las regiones.

3. Sobre el número de firmas para apoyar el pedido de revoca-toria: 15% para autoridades regionales; 20% para autorida-des provinciales, incluida Lima; 25% para distritos urbanos; y 33% para distritos rurales. Deben haber plazos entre 60 y 120 días calendario para recogerlas.

26 Bedoya, Javier. «¿Reformas a la revocatoria? Podría ser eliminada». La República, Lima, 20 de marzo del 2013.

27 Atkins, Javier. Expreso, Lima, 21 de marzo del 2013.28 Alva, Javier. Ojo, Lima, 20 de marzo del 2013.


4. Sobre las autoridades cuestionadas: solo podrán ser someti-das a consulta revocatoria aquellas autoridades que mane-jan el presupuesto, es decir, presidentes y vicepresidentes regionales y alcaldes.

5. Sobre la condición previa: el pedido de revocatoria debe proceder luego que la autoridad no haya dado satisfacto-riamente su rendición de cuentas.

6. Sobre los fundamentos: deben estar documentados, porque no vale imponer el subjetivismo a la hora de juzgar la ac-tuación de un gobernante.

7. Se revoca con el voto conforme de la mitad más uno de los votos válidos, siempre y cuando acuda a votar más de la mitad del padrón.

8. Debe haber rendición de gastos de campaña de autoridades y de revocadores, sin reembolso de gastos a los promotores de la revocatoria.

Las experiencias de las CPR en el mundo rural, mal que bien, están funcionando como activadoras de la política local, mostran-do además un gran potencial para formar ciudadanía. Las CPR brindan la oportunidad de evaluar las conductas de los políticos, así como de debatir sobre las políticas públicas necesarias para estos pueblos, reivindicando tanto la soberanía popular (o mejor, aprender a reconocerla) como el derecho a la igualdad y el respeto a los planes y programas, además de servir para bajar al llano a quienes se sienten predestinados a ser gobernantes. Pero, como toda oportunidad, esta puede ser aprovechada o desperdiciada. Creo que en muy pocos casos ha servido de provecho, porque en la mayoría de lugares donde se utilizó esta herramienta, al igual que en las elecciones municipales, solo hubo publicidad, pintas, volantes y rumores, pero no debates de argumentos y razones. Se perderá la oportunidad, además, si muchos alcaldes, en lugar de concentrarse en mejorar su gestión, recurren a triquiñuelas legales


para desautorizar a sus críticos o, peor aún, llamen al ausentismo el día de la consulta, como ya ocurrió en años pasados.

Los organismos electorales, la Defensoría del Pueblo, la Ofi-cina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de Ministros y hasta el Congreso de la República, bien harían en coordinar esfuerzos para echar andar programas de formación ciudadana, empezando en esos 76 distritos donde hay frecuentes CPR, de manera que la difusión de la ley n.° 26300 sea la oportunidad para escuchar sus reclamos y canalizar sus energías.

Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina. Aproximaciones desde la política y el derecho ambiental*

Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Luciano López F.

«La mejor forma de construir el futuro es creándolo»

peter drucker

1. Contexto: Estado y extractivismo en América Latina

A lo largo de las últimas décadas se han construido diferentes definiciones sobre el Estado latinoamericano. El colapso del llama-do «Estado desarrollista», interesado en sustituir importaciones, dio paso a los denominados Estados «burocrático-autoritarios»1. Más recientemente surgió la noción de un Estado que aceptaba las reformas de mercado, se reducía y defendía discursos «neoli-berales», al tiempo que emerge aquella otra noción de los Estados con rasgos de «autoritarismo competitivo» (regímenes híbridos)2.

* Para el desarrollo de este ensayo los autores han contado con la valiosa asistencia técnica de la Sra. Urpi Gómez P. y el Sr. Luis Ganoza Álvarez.

1 O’ Donnell, Guillermo. El Estado burocrático-autoritario. Buenos Aires: Editorial de Belgrano, 1996.

2 En los regímenes autoritarios competitivos, las instituciones democráticas formales son vistas en general como el principal medio para obtener y ejercer la autoridad política. Véase: Levitsky, Steven y Way Lucan a. «The rise of competitive authoritarianism». Journal of Democracy, vol. 13, n.º 2. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 2002, pp. 51-65.

Extractivismo, ambiente y competitividad en América Latina 130

Los Estados suramericanos, mayoritariamente gobernados por partidos y movimientos que se autoproclaman «progresistas», han logrado interesantes avances en los últimos años, particularmente en lo relativo a la reducción de la pobreza y el retorno a un Esta-do más activo en las decisiones sobre sus recursos naturales. Sin embargo, esto no es exclusivo de las «nuevas izquierdas», pues bajo la lógica de «Estados compensadores», esos «buenos desem-peños» se alcanzan tanto con políticas económicas de gobiernos progresistas, como con las de gobiernos pro-libre mercado, y es que en ambos casos las economías nacionales se sustentan en la extracción y exportación de materias primas (desde el gas hasta la soja, pasando por una amplia gama de productos de la minería). Esto sucede en un contexto de globalización turbulenta, caracte-rizada por la grave crisis económico financiera de varios países industrializados, el alto precio internacional de los minerales y el consumo asiático, lo que ha posibilitado la buena performance económica de la región.

Así pues, el Estado sudamericano se ajusta al estilo de desarro-llo extractivo y lo reproduce. El optimismo de los gobiernos frente a la crisis global solo es posible en la medida que se mantenga el flujo de exportaciones de materias primas (commodities), sus altos precios y la atracción de inversiones.

En tal escenario, el presente ensayo busca alcanzar un conjunto de enunciados (aproximaciones) para darle contenido al debate sobre un «nuevo extractivismo» en la región (particularmente a las implicancias de una «nueva minería»), a partir de las siguientes preguntas: ¿qué rol juega, y puede jugar, la variable ambiental, en la competitividad de los países de la región?, ¿las regulaciones ambientales más estrictas desincentivan realmente las inversio-nes extractivas?, ¿de qué modo puede aportar la competitividad ambiental en la construcción de políticas públicas nacionales para orientar la sustentabilidad de las inversiones extractivas?

131Erick Pajares G. / Carlos Loret de Mola / Luciano López F.

2. Pensando la «nueva minería»

En el 2003 Tiffany & Co., Earthworks y el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF) propiciaron un «diálogo sobre minerales provenientes de fuentes responsables» entre Organizaciones No Gubernamentales (ONG), inversionistas, empresas aseguradoras y expertos involucrados con la minería. En ese diálogo se abor-daron cuestiones ambientales y de derechos humanos asociados con dicha actividad extractiva, explorándose los escenarios para establecer una base para inversiones y procesos responsables. En las conclusiones los participantes en el diálogo propusieron una investigación que identifique las mejores prácticas en el sector, a fin de orientar el desarrollo de políticas públicas sobre inversión minera, y propiciar diálogos intersectoriales sobre ambiente y derechos humanos.

Los impactos de la minería

La minería genera cambios ambientales y sociales, no importa la zona o región donde opere. Las perturbaciones causadas por la minería pueden impactar el ambiente físico (a través, por ejemplo, de pérdida de hábitats o la contaminación de aguas superficiales y subterráneas) y a las comunidades locales (a través, por ejemplo, de modificaciones culturales por la presencia de trabajadores mineros). Aun cuando resulta inevitable cierto grado de pertur-bación, incluso en los proyectos mineros mejor gestionados, la mayoría de los impactos sociales y ambientales negativos podrían evitarse si las compañías operasen de acuerdo a los mejores están-dares posibles. Mostrando gran desacierto, los marcos institucio-nales, de política y regulatorios de los países latinoamericanos no han permitido garantizar un comportamiento responsable de las inversiones mineras, generándose efectos ambientales y sociales adversos más frecuentemente de lo que deberían.


Los comercializadores y el sector privado entienden los riesgos de asociación que se encuentran en las mentes de los consumido-res hacia productos provenientes de procesos irresponsables. Los ciudadanos de países industrializados hacen elecciones ambiental y socialmente responsables a la hora de comprar productos o servicios, y los inversionistas y aseguradores entienden que dis-minuyendo los riesgos ambientales y sociales se pueden también reducir los costos de operación de sus proyectos.

El «marco básico» para una minería responsable

Reconociendo estas tendencias, algunas corporaciones han avan-zado a distinguirse a sí mismas de sus competidores sometiendo sus operaciones al escrutinio independiente y haciendo verificable el origen responsable de sus productos. Muchas empresas han observado que el cumplimiento de las leyes en los países donde operan es insuficiente para proteger el ambiente o a las poblaciones locales vulnerables, por lo que algunas corporaciones reconocen la necesidad de cumplir con procesos de due diligence (debido cumplimiento en materia ambiental y social), códigos internacio-nales, protocolos, convenios, declaraciones, instrumentos y cos-tumbres que protegen el ambiente natural, los derechos humanos fundamentales, la autodeterminación, la integridad cultural y los derechos sociales y laborales3.

En un esfuerzo por evaluar los impactos ambientales y sociales de la minería, en el 2002 el Instituto Internacional para el Ambiente y el Desarrollo (IIED, por sus siglas en inglés) publicó un análisis comprehensivo de las principales cuestiones que enfrenta el sector minero, como resultado del proyecto de investigación Minería,

3 Véase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y social en el marco de proyectos de inversión financiados por organismos multilaterales. Primer Foro Peruano Nórdico «Minería, medio ambiente y desarrollo sostenible». Lima: Cámara de Comercio Peruano Nórdica, 2013.


Minerales y Desarrollo Sustentable (MMSD, por sus siglas en inglés). Dicha investigación fue comisionada por el Consejo Empresarial para el Desarrollo Sustentable (WBCSD, por sus siglas en inglés) y promovida y financiada por un grupo de grandes compañías mineras, las cuales formarían posteriormente una nueva asociación: el Consejo Internacional de Minería y Metales (ICMM, por sus siglas en inglés), con mandato para promover el desarrollo sostenible en el sector.

A la referida investigación le siguieron otras iniciativas secto-riales orientadas a identificar los impactos ambientales y sociales de la minería, en diversos contextos, las que han generado los siguientes resultados:

a. Una revisión independiente de los impactos de los présta-mos del Banco Mundial (BM) en los sectores de industrias extractivas, el cual resultó en un reporte final con recomen-daciones para futuras actividades de préstamo en estos sectores.

b. Un código voluntario de conducta conocido como los Prin-cipios de Ecuador, que provee guías para el financiamiento de proyectos superiores a US$ 50 millones por parte de bancos privados4. Desde entonces, algunas de las institucio-nes financieras más grandes han generado guías aún más detalladas para los sectores, incluso para el sector minero.

c. Un diálogo entre la Unión Mundial para la Naturaleza (IUCN, por sus siglas en inglés) y el Consejo Internacional

4 Conjunto de estándares ambientales y sociales, de aplicación voluntaria, para el financiamiento de proyectos desarrollados con el apoyo de la Corporación Financiera Internacional (IFC, por sus siglas en inglés). Mediante estos principios, un banco se compromete a otorgar préstamos solo a aquellos proyectos cuyos patrocinadores puedan demostrar su capacidad y disposición de cumplir con la totalidad de los procesos que garanticen la responsabilidad social y una acertada gestión ambiental de la inversión. Véase en: http://goo.gl/4JWFl

http://goo.gl/4JWFl


de Minería y Metales (ICMM) para abordar temas de con-servación de biodiversidad y minería5.

d. Iniciativas gubernamentales en los sectores de las industrias extractivas para promover una mayor transparencia y pro-tección a los derechos humanos.

e. Iniciativas del sector privado, como códigos de conducta para la industria minera, que busquen establecer condicio-nes para un comportamiento más responsable en el sector.

f. Declaraciones, demandas y documentos de posición de polí-ticas formulados por grupos de la sociedad civil orientados a mejorar las prácticas de las compañías mineras alrededor del mundo.

g. La publicación de un suplemento sobre el sector minero en la Iniciativa Global de Informes (GRI, por sus siglas en inglés) dirigido a estandarizar la forma mediante la cual las compañías mineras informan de sus impactos ambientales y sociales.

Estos estándares internacionales constituyen solo parte de un conjunto mayor de elementos que podrían integrarse a las políti-cas públicas que orienten las inversiones extractivas en la región.

Son tan altos los riesgos probados y tan débil aún la gestión am-biental latinoamericana que no sorprende que la inversión minera exacerbe el conflicto socioambiental, con lo cual las políticas de crecimiento económico podrían quedar estancadas. Resulta pues necesaria una conceptualización innovadora para armonizar, tanto como sea posible, el emplazamiento de la minería en territorios muy complejos en lo ambiental y lo social.

5 Ten Kate, Kerry; Loret de Mola, Carlos; Pajares, Erick; y Barrios, Ismael. «Bases conceptuales y avances con respecto a compensaciones por impactos a la biodiversidad». En: Hajek, Frank y Pablo Martínez de Anguita, ed. ¿Gratis? Los servicios de la naturaleza y cómo sostenerlos en el Perú. Lima: Wust Ediciones, 2012.


3. Una mirada a los Andes: los casos de Colombia y del Perú

El caso de Colombia

En Colombia la minería constituye una de las cinco «locomotoras» de la política de «crecimiento con prosperidad» del gobierno de Juan Manuel Santos. La gran minería de carbón y níquel se inició hace ya varias décadas, recibiendo un impulso con el Código Mi-nero de 20016. Al concluir el gobierno de Álvaro Uribe se inició una polémica sobre los costos ambientales y sociales al hacerse público el otorgamiento caótico de títulos, el cuestionamiento de las re-tribuciones que recibe el Estado y las debilidades institucionales.

Bajo la política del Ministerio de Minas y Energía de Colombia («Colombia Minera, Desarrollo Responsable»), el sector minero busca posicionar a la industria bajo una visión que no solo atien-da lo económico, sino la sostenibilidad ambiental y social de los proyectos. La visión propuesta de la minería colombiana para el 2019 señala que «[…] la industria minera colombiana será una de

6 En el 2010 entró en vigencia la Ley 1382, la cual reformó el Código de Minas (Ley 685 de 2001) en distintos aspectos. La ley propugnaba la modernización de la industria minera, la promoción de la inversión y la agilización de los trámites de obtención de títulos mineros. También introdujo la prohibición de la actividad minera en los páramos y los humedales Ramsar, los cuales no estaban excluidos de la minería, según el Código de Minas de 2001.No obstante, la norma no fue consultada con los grupos étnicos del país. Por ello fue demandada ante la Corte Constitucional pues la consulta previa es un derecho fundamental de dichos grupos que no fue respetado al regular una actividad como la minería, la que afecta directamente sus intereses y territorios. El 11 de mayo de 2011 la Corte Constitucional declaró que la Ley 1382 de 2010 era inexequible por haber omitido la consulta previa (Sentencia C-366 de 2011). Sin embargo, la Corte ordenó que la ley permaneciera vigente transitoriamente por dos años para no causar efectos nocivos al medio ambiente, pues dicha Ley contenía normas más garantistas en materia ambiental que las que había en el Código de Minas. Por ello, sacarla del ordenamiento podría dejar sin protección ecosistemas estratégicos excluidos de la minería como los páramos o humedales. Vencido el plazo de dos años dispuesto por la Corte, la Ley 1382 quedó sin efecto alguno, por lo que el gobierno colombiano ha optado por la elaboración de un proyecto de ley de reforma al Código de Minas.


las más importantes de Latinoamérica y habrá ampliado signifi-cativamente su participación en la economía nacional»7.

Sin embargo, a partir del 2008 el debate se acentuó debido a proyectos como el de La Colosa en Cajamarca y el rechazo a la minería en el páramo de Santurbán. La minería de carbón a cielo abierto en el Cesar también ha sido objeto de cuestionamiento por su huella ecológica y los embarques sucios del producto en Santa Marta y Ciénaga. Igualmente se ha desatado un debate en torno a la minería ilegal que en algunas ocasiones se convierte en criminal.

Los representantes de la gran minería están respondiendo a las críticas con una propuesta de responsabilidad y competitividad para el sector. Claudia Jiménez, presidenta del gremio, señaló: «Colombia necesita la minería para impulsar su crecimiento, pero requiere una minería responsable y competitiva que no solo cumpla las leyes nacionales, sino que vaya más allá e incorpore estándares internacionales. Es lo que hacen las trece empresas del sector de la minería a gran escala que se agruparon bajo nuestro nuevo gremio»8. Pese a ello, los ministros de minas y medio am-biente, durante el Congreso de Minería a Gran Escala (realizado en Cartagena de Indias en febrero del 2012), coincidieron en señalar que resulta inaceptable que haya todavía empresas formales que violan la normatividad minera y ambiental.

El caso del Perú

En la inauguración de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible, Río+20 (realizada en Río de Janeiro el 20 de junio del 2012), el presidente del Perú, Ollanta Humala, en su

7 Unidad de Planeación Minero Energética (UPME). Plan Nacional de Desarrollo Minero. Visión 2019. Bogotá: Ministerio de Minas y Energía, 2006. Ver en: http://goo.gl/Jgkq9

8 Jiménez, Claudia. «Sí se puede». El Tiempo, Bogotá, 16 de julio del 2011. Ver en: http://goo.gl/nJ0YY

http://goo.gl/Jgkq9

http://goo.gl/Jgkq9

http://goo.gl/nJ0YY


discurso anunciaba: «¿Cómo compatibilizar hoy desarrollo con sostenibilidad ambiental? La nueva visión que promueve el Perú se orienta a impulsar una nueva (sic) manera de usar nuestros recursos naturales y una nueva (sic) relación con las actividades extractivas», para seguidamente comprometerse a: «actualizar los marcos normativos orientados a mejorar significativamente los es-tándares ambientales; modernizar y fortalecer el marco ambiental institucional, en especial el Ministerio del Ambiente; y establecer una nueva (sic) relación con las actividades extractivas, en especial la minería, las que en el marco dispuesto por el Estado, deberán realizarse con visión ambiental y social, inclusiva y sostenible»9.

Sin embargo, aún después de los delicados sucesos acae-cidos en torno al proyecto minero Conga (en Cajamarca, entre noviembre del 2011 y julio del 2012), cuyo Estudio de Impacto Ambiental (EIA), en su componente hídrico, fue sometido a un peritaje internacional10, el gobierno peruano no ha tomado aún una decisión clara frente a la urgente necesidad de redimensionar –de manera integral– su marco institucional, de políticas y regulación en materia ambiental, frente a las políticas de inversión extractiva.

Y es que, en efecto, «las reglas de juego» con las que operan las actividades extractivas en el Perú, salvo modificaciones pun-tuales, responden al contexto de los inicios de la década de los 90, estando ya totalmente rebasadas por las tendencias de inversión en minería, petróleo y energía.

Tales ajustes en el marco regulatorio materia de análisis aparecen contenidos en el Informe de la Comisión Multisectorial creada por resolución suprema n.° 189-2012-PCM, el cual precisa los ejes estratégicos de la gestión ambiental; en la Ley n.º 29785 - Ley del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios reconocido en el Convenio 169 de la Organización

9 Véase el discurso de Ollanta Humala en la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible Río +20 en: http://goo.gl/483xa

10 Presidencia del Consejo de Ministros del Perú. 17 de abril del 2012.

http://goo.gl/483xa


Internacional del Trabajo (OIT)11 y su reglamento (decreto supre-mo n.º 001-2012-MC); en la Ley n.° 29968 - Ley de creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE)12; y en la Ley n.° 30011, que modifica la Ley n.° 29325 - Ley del Sistema Nacional de Evaluación y Fis-calización Ambiental13. Sin embargo, dichas medidas resultan insuficientes para abordar orgánicamente las causas estructurales de los conflictos socioambientales que son expresión de la crisis de gobernabilidad en que vive el país.

¿Es pertinente fragilizar la ya débil regulación ambiental?

En el caso de países como Colombia y Perú (como en otros países de la región) se flexibiliza el marco regulatorio ambiental, pues desde el Estado se considera que ello dinamizará la inversión extranjera, lo que en realidad constituye un «incentivo perverso», muchas veces equivocadamente alentado por los propios inver-sionistas. Precisamente, el ministro del ambiente del Perú, Manuel Pulgar Vidal, ha señalado al respecto:

[…] Sí creo que hay que elevar el nivel de medidas de promoción a las inversiones. Los inversionistas también tienen que ser atendidos, pero eso no pasa ni por relajar la norma ambiental, ni relajar la consulta previa.

11 La Ley de Consulta Previa, aprobada por el Congreso peruano el 31 de agosto del 2011 y promulgada por el Poder Ejecutivo el 6 de septiembre de ese año, busca garantizar el derecho de los pueblos originarios a pronunciarse sobre todo aquel proyecto que pudiera impactar en sus territorios.

12 El Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) es el ente encargado de revisar y aprobar los Estudios de Impacto Ambiental detallados (EIA-d) regulados en la Ley 27446, Ley del Sistema Nacional de Evaluación del Impacto Ambiental.

13 La ley tiene como leitmotiv establecer un balance entre la aplicación de una potestad sancionadora efectiva y disuasiva y los incentivos respectivos para que el administrado, de manera voluntaria, subsane aquellos incumplimientos leves que no generen impactos adversos en el ambiente y la salud de las personas.


[…] el concepto de que las inversiones se desalientan por lo ambiental o lo social es un lugar común que no tiene necesariamente una compro-bación objetiva.

[…] La gente en el mundo rural, especialmente en la Amazonía, no quiere más negativas (…) lo que queda meridianamente claro debe ser el rol del Ministerio del Ambiente, que sea garante de derechos (…) y hay que eliminar la sensación que tienen muchos de un Estado que es cómplice14,15.

Así pues, si bien los marcos regulatorios ambientales de los países de América Latina consagran una serie de instrumentos de gestión para que las inversiones cumplan con estándares ambientales en el desarrollo de sus operaciones, se cuestiona la imparcialidad de los agentes encargados de la elaboración de los estudios respectivos y el rol marginal que asume el Estado en la autorización, control, seguimiento y sanción de los impactos am-bientales que ocasiona la extracción minera a gran escala16. Aun cuando la normativa prevé mecanismos administrativos para el reclamo por posibles impactos o consecuencias nocivas sobre el ambiente, se cuestionan las posibilidades de acceso efectivo a las mismas por parte de las comunidades afectadas y la limitada ca-pacidad sancionadora y fiscalizadora del Estado sobre la actuación de las compañías.

14 Economía. «Se debe potenciar la promoción de inversiones, pero no relajar la consulta previa». Gestión, Lima, 13 de mayo del 2013.

15 El CEO de la compañía minera Antamina, Abraham Chahuán, señaló en la reunión jurídico empresarial «Retos de la inversión minera en el Perú» (Universidad del Pacífico y Estudio Rodrigo, Elías & Medrano Abogados) que: «[…] Desde el punto de vista institucional, hay algunos aspectos que hay que discutir como país. Nos asimilamos al Convenio 169 (de la OIT), que es la Consulta Previa, yo creo sin saber dónde nos estábamos metiendo». Véase: Economía. «El Gobierno asimiló la Ley de Consulta Previa sin saber dónde se estaba metiendo». Gestión, Lima, 8 de mayo del 2013.

16 Programas de Adecuación y Manejo Ambiental (PAMA), Estudio de Impacto Ambiental (EIA), Remediación de Impactos de Exploración y Remediación de Pasivos Ambientales Mineros, entre otros.


Se advierte entonces una tendencia común en el desmontaje progresivo de sistemas estatales orientados hacia una efectiva pro-tección ambiental, la que se traduce en la reducción considerable de los costos, cargas, tiempos y trámites que deberían agotar las compañías, o incluso en la imposibilidad de que existan ciertas zonas vedadas para la minería. Es indudable que las acciones de protección ambiental serán cada vez más escasas si el objetivo es favorecer la promoción de las inversiones.

Al respecto cabe precisar que la Encuesta de Compañías Mi-neras del Anuario 2011/2012, del Instituto Fraser, ubica a países como Colombia y Perú dentro de aquellos Estados cuyas regula-ciones ambientales son fuertemente percibidas por las empresas mineras como «disuasiones leves a la inversión» (véase el Cuadro n° 1).

Las corporaciones transnacionales mineras esperan cumplir con las regulaciones ambientales, disuadidas más por la incerti-dumbre en la aplicación de dichas regulaciones que por su exi-gibilidad o rigor17. Sin embargo, resulta pertinente destacar que a los países con regulaciones ambientales más estrictas no les va mal (o peor) en la atracción de inversiones.

El no asumir un coste ambiental le permite a una inversión (o a un sector productivo, si hablamos a escala macroeconómica y en términos de economía regional o internacional) ser más competitiva, pero esta ventaja se produce a costa de degradar el ambiente, con las implicancias que esto conlleva para la sociedad o incluso su propia competitividad a largo plazo. Así, la política ambiental consiste básicamente en evitar estos costes y trasladar (en caso se produzcan) la carga a sus responsables18.

17 McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver: Fraser Institute, 2012.

18 El rigor de la política ambiental se puede definir como «el alcance y el éxito en la aplicación de la política ambiental». Véase: Harring, Niklas. An explanation to the relationship between institutional quality and stringent environmental policy. 2nd ECPR


Considerando que los costes ambientales son conceptualiza-dos económicamente como «externalidades», algunas políticas ambientales persiguen su internalización, sin que esto, en general, pase por su valoración en términos monetarios.

4. Los costes de adopción y de no adopción de las políticas ambientales

La existencia de una política pública ambiental, por el hecho de im-poner restricciones a ciertos comportamientos, implica unos costes, tanto para las empresas como para las administraciones públicas y consumidores, que acaban repercutiendo sobre la economía en general. Pero, no disponer de una adecuada política ambiental también implica unos costes, con características diferentes de los anteriores, que también suponen pérdidas de bienestar.

Los costes de adopción

Los costes de adopción de las políticas ambientales para las admi-nistraciones públicas se pueden desagregar en: costes de creación de las políticas, costes de aplicación y costes de control. Estos son costes de capital, operativos y de mantenimiento que representan costes relacionados con la actividad que realiza la administración, costes de personal, inversiones, o transferencias corrientes (como subvenciones).

En lo que respecta a las empresas, los costes se pueden di-ferenciar en costes de capital, costes operativos y otros costes indirectos. Estos corresponden a costes que básicamente obligan a las empresas a adaptar sus sistemas productivos, realizando

Graduate Conference, Universitat Autónoma de Barcelona. Panel: Environmental and Green Politics, 2008.


Cuadro n° 1. La incertidumbre sobre las reglamentaciones ambientales

1. Encourages investment (Favorece la inversión)2. Not a deterrent to investment (No es un disuasivo para la inversión) 3. Mild deterrent to investment (Disuasión leve a la inversión) 4. Strong deterrent to investment (Fuerte disuasivo para la inversión) 5. Would not pursue investment due to this factor (No desarrollaría la inversión debido a este

factor). Traducción: Erick Pajares G.

Response 1 2 3 4 5

África

Botswana 47 51 2 0 0

Burkina Faso 36 53 9 2 0Democratic Republic of Congo (DRC) 16 33 29 10 12

Egypt 0 70 20 10 0

Ghana 29 46 25 0 0

Guinea (Conakry) 32 32 12 12 12

Madagascar 21 32 37 11 0

Mali 45 34 21 0 0

Mauritania 24 59 12 6 0

Morocco 20 70 0 0 10

Namibia 19 60 15 6 0

Niger 25 31 31 6 6

South Africa 13 45 27 9 6

Tanzania 17 58 21 4 0

Zambia 17 68 12 2 0

Zimbabwe 9 40 21 7 23

Argentina

Catamarca 13 38 38 13 0

Chubut 0 24 33 29 14

Jujuy 6 39 39 17 0

Mendoza 5 11 24 30 30

Río Negro 6 18 29 41 6

Salta 21 39 39 4 0

San Juan 16 49 30 5 0

Santa Cruz 16 56 16 9 3


Fuente: McMahon, Fred y Cervantes, Miguel. Survey of Mining Companies 2011/2012. Vancouver: Fraser Institute, 2012.

Latin America and the Caribbean Basin

Bolivia 2 20 42 24 11

Brasil 12 59 25 5 0

Chile 32 55 9 4 1

Colombia 16 40 28 13 3

Ecuador 2 24 26 32 16

Dominican Republic 8 56 32 4 0

Guatemala 0 25 25 35 15

Guyana 29 54 13 4 0

Honduras 0 15 25 30 30

México 25 53 16 5 1

Panamá 6 38 38 16 3

Perú 8 45 35 12 0

Suriname 8 54 38 0 0

Venezuela 0 24 27 19 30

Eurasia

Bulgaria 8 31 38 15 8

China 20 38 20 8 14

Finland 28 39 28 4 0

Greeland 31 48 14 7 0

India 17 17 17 44 6

Ireland 21 47 23 9 0

Kazakhstan 7 48 24 17 3

Kyrgyzstan 0 42 46 4 8

Laos 6 33 56 6 0

Mongolia 17 34 32 9 9

Norway 9 55 36 0 0

Poland 19 31 19 31 0

Romania 0 38 43 14 5

Russia 5 27 27 22 19

Spain 5 42 42 8 3

Sweden 24 45 29 3 0

Turkey 16 59 16 6 3

Vietnam 0 53 10 20 7


inversiones en equipos más limpios o a ajustar sus producciones a los límites de emisiones establecidos.

Los costes indirectos se refieren a dificultades operativas en las empresas que acaban traduciéndose en mayores gastos, como los derivados de mayores controles burocráticos o los costes aso-ciados a realizar mayores transacciones con la administración. También se incluyen los cambios en las formas de gestión adqui-ridos para adoptar ciertos comportamientos más respetuosos con el ambiente19.

A corto plazo, la política pública ambiental puede traducirse en diversos efectos como un aumento del nivel de precios (in-flación, por ejemplo, debido a un nuevo impuesto ambiental), cambios en la composición de la balanza comercial, disuasión de inversión productiva20, pérdida de puestos de trabajo en algunos sectores o cambios en la estructura productiva. Pero, no adoptar políticas públicas ambientales también tiene costes y es posible diferenciarlos entre aquellos que recaen sobre las empresas y los que inciden en el conjunto de la sociedad.

Los que recaen sobre las empresas esencialmente representan costes en términos de un menor consumo de materias primas, menores costes de gestión de residuos, ausencia de optimización de procesos productivos, costes de no-adopción de carácter insti-tucional (es decir, aquellos costes por multas, sanciones o por no tener buenas relaciones con la administración pública debido al no-cumplimiento de la normativa ambiental) y costes de imagen

19 Jaffe, Adam B.; Peterson, Steven R.; Portney, Paul R. y Stavins, Robert N. «Environmental regulation and the competitiveness of U.S. manufacturing: What does the evidence tell us?». Journal of Economic Literature, vol. 33, n.º 1. Pittsburgh: American Economic Association, 1995, pp. 132 - 163.

20 El efecto expulsión de inversión productiva o crowding out es un efecto negativo que puede derivarse de las inversiones ambientales ya que se emplean recursos que podrían destinarse a otras actividades quizá más productivas.


(cada vez mayores debido a la mayor conciencia ambiental de los consumidores)21.

Los costes de no-adopción

El coste más directo y evidente de no adoptar medidas ambientales es la sobreexplotación de los recursos naturales y la degradación del ambiente, con los efectos directos e indirectos que esto también conlleva sobre la salud y el bienestar de las personas.

A menudo parece que el sistema económico obvie que los servicios que proporcionan los ecosistemas ecológicos y el stock de capital natural son imprescindibles para el desarrollo de la vida en el planeta. No tiene sentido que el sistema económico, que debe estar concebido para incrementar el bienestar social, ponga en riesgo este aspecto tan elemental.

La calidad de los servicios ambientales afecta las posibilidades de desarrollo económico y, en última instancia, la competitividad de las empresas y la salud de las economías por diversas vías: disponibilidad de recursos productivos en suficiente cantidad y calidad, estado de conservación de los numerosos servicios ambientales que proporciona la naturaleza, entre otros aspectos.

Los costes de degradación ambiental derivados de la no-adopción de medidas ambientales son complejos de identificar, difusos y de difícil cuantificación en términos físicos, y sobre todo monetarios. Si bien existen estudios que intentan aproximar valores monetarios a determinados costes externos de especial relevancia, los métodos de valoración monetaria de la calidad ambiental han recibido numerosas críticas desde la economía ecológica por las arbitrariedades en las que incurren y por algunas

21 Por ejemplo, la European Opinion Research Group (EORG) 2002 constata su creciente importancia en Europa.


de las hipótesis en que se fundamentan22, tanto más cuanto más genéricos o globales son los impactos o servicios ambientales que se pretenden monetizar23.

5. Regulación ambiental y competitividad

Una hipótesis considera que mientras más estrictas son las regu-laciones sobre el ambiente, mayor es el impacto negativo sobre la competitividad, en particular cuando los competidores se enfren-tan a estándares menos rígidos o una observancia menos estricta de los estándares existentes. Esta es la pollution haven hypothesis 24,25.

Una contrahipótesis fue planteada por Michael Porter, pro-fesor de la Escuela de Negocios de la Universidad de Harvard. Según Porter: «Las regulaciones gubernamentales estrictas pue-den fomentar ventajas competitivas mediante la estimulación y el mejoramiento de la demanda local. Lo estándares estrictos orientados al rendimiento, la seguridad del producto y el impacto ambiental obligan a las empresas a mejorar la calidad, a mante-nerse a la vanguardia de la tecnología, y a ofrecer características

22 Martínez Alier, Joan y Roca Jusmet, Jordi. Economía ecológica y política ambiental. México D.F.: Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y Fondo de Cultura Económica, 2000.

23 El ejemplo más claro es el estudio de Costanza et al. (1997), que estimó en unos 33 trillones de dólares anuales el valor monetario de los servicios que proporcionaban los ecosistemas de la tierra y que ha sido objeto de numerosas críticas, tales como Herendeen (1998) o Daly (1998).

24 Pethig, Rudiger. «Pollution, welfare and environmental policy in the theory of comparative advantage». Journal of Environmental Economics and Management, n.° 2. Philadelphia: Elsevier, 1976, pp. 160 - 169.

25 Mc Guire, Martin C. «Regulation factors rewards, and international trade». Journal of Public Economy, vol. 17, n.° 3, 1982, pp. 335 - 354.


que satisfagan demandas sociales. Los estándares más fáciles de alcanzar, aunque tentadores, pueden ser contra producentes»26,27.

Prevención de la contaminación y competitividad

Las actividades de «prevención de la contaminación» son definidas por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA)28 como «aquellas aplicaciones de estrategias ambienta-les preventivas integradas a los procesos productivos, productos y servicios. Incluye el uso más eficiente de los recursos naturales y por ende minimiza los desechos y la contaminación así como el riesgo a la salud humana y a la seguridad».

Además de las reducciones en emisiones contaminantes, las estrategias de prevención de la contaminación pueden generar beneficios privados por la reducción en los costos de producción y el mejor posicionamiento en el mercado. La mayor eficiencia del proceso se puede traducir en una mejora en la calidad del producto.

La disminución en los costos de producción puede estar dada por: a) un menor uso de materias primas y energía, b) una recu-peración de materiales y subproductos, y c) menores pagos por impuestos y multas ambientales.

Las actividades de prevención de la contaminación no siempre requieren de una inversión. En algunos casos se puede reducir la contaminación hasta en un 30% con cambios en prácticas de

26 Porter, Michael E. The Competitive Advantage of Nations. New York: Free Press, 1990.

27 Porter, Michael E. y van der Linde, Claas. «Green and Competitive: Ending the Stalemate». Harvard Business Review. Boston: Harvard Business Publishing, 1995, pp. 119 - 134.

28 United Nations Environment Programme (UNEP) y World Business Council for Sustainable Development (WBCSD). Cleaner Production and Eco-efficiency. Paris: UNEP - WBCSD, 1998.


manufactura que no implican ningún costo29. Las estrategias de «prevención de la contaminación» están estrechamente asociadas al concepto de producción más limpia, ampliamente difundida en los últimos años. En el gráfico n° 1 se describe una posible senda en la variación de los costos totales en el tiempo para una empresa que realiza inversiones en producción más limpia.

Gráfico n° 1 Producción más limpia. Inversión y costos

Inversión

Inversión

Ta Tb Tiempo

Con producción más limpia

Sin ninguna inversión

Cos

tos

tota

les

Fuente: La gestión ambiental y competitividad de la industria colombiana. Bogotá: Corporación An-dina de Fomento (CAF) - Universidad de los Andes - Centro para el Desarrollo Internacional (Harvard), 200130.

29 Hamraham, D. Putting cleaner production to work, Documento de trabajo. Washington D.C: Banco Mundial, 1995.

30 El citado estudio fue resultado del Proyecto Andino de Competitividad (PAC), a iniciativa de la Corporación Andina de Fomento (CAF), que se desarrolló en Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela entre 1999 y el 2003, con el objetivo de definir una agenda integrada para la competitividad nacional y regional a fin de promover un crecimiento ambientalmente sostenible y la mejora de las condiciones de vida de la región.


6. Una visión prospectiva: innovar las reglas de juego para una «nueva minería» en el Perú

Un reciente estudio titulado Diagnóstico de la Competitividad y de la Salud del Sector Minero Peruano31, señala en su capítulo 2 (Un análisis de competitividad revela áreas de oportunidad) que:

«[…] Para lograr la meta de ser un referente de la minería a nivel mundial un país debe ser competitivo en los siguientes cuatro ejes:

i. Calidad de los recursos mineros. ii. Estructura de costos e intensidad de CapEx (costos de

producción, requerimiento de capital). iii. Marco institucional (reglas estables y claras, aplicación

de la ley, tiempos para obtención de permisos). iv. Marco social (percepción y receptividad de la sociedad

a la minería, nivel de conflictividad y apoyo del Estado a los proyectos mineros)…».

Qué duda cabe que los ejes iii) y iv) son aspectos centrales que exigen establecer –mediante aproximaciones sucesivas– una agenda estratégica para innovar conceptos, reglas de juego y darle contenido real a un «nuevo extractivismo», en particular a una «nueva minería» en el Perú.

La definición de esa agenda implica la «institucionalización de los mecanismos de diálogo y construcción de consensos», como punto de partida, contando con la intervención de todos los ac-tores a los que involucra la gestión de los recursos naturales del país (Estado, empresas, comunidades, academia, juicio experto, sociedad civil).

31 Abram, Lino et al. Diagnóstico de la Competitividad y de la Salud del Sector Minero Peruano. Lima: McKinsey & Company, 2013. Reporte independiente comisionado por la Sociedad Nacional de Minería (SNM) del Perú.


Así pues, a la luz de las tendencias internacionales y procesos regionales, consideramos fundamental enunciar un conjunto de mecanismos que permitirían redimensionar la forma en que opera la minería en el país y, en general, la manera en que se percepciona públicamente dicha actividad extractiva:

a. Adoptar estándares internacionales –en materia ambiental y social–para las inversiones extractivas, tales como los «pro-cesos de Due Diligence» (debido cumplimiento), tomando como referencia los lineamientos previstos por los organismos multilaterales de financiamiento (las políticas y directivas operacionales del Banco Mundial, el International Finance Corporation, el Banco Interamericano de Desarrollo, la Cor-poración Andina de Fomento, los Principios del Ecuador, el Pacto Global de las Naciones Unidas, entre otros)32.

b. Adoptar la «licencia social» para las operaciones mineras como un catalizador de la gobernabilidad de las inversiones extractivas. Recientemente las empresas mineras que invierten en países como el Perú han venido mostrando una mayor preocupación, aunque reactiva, por mantener relaciones armoniosas con el entorno social aledaño a sus zonas de influencia. La licencia social en la actividad minera es la «legitimación» del proyecto ante la comunidad, que resulta en la aprobación tácita reflejada en el conjunto de aptitudes, acciones y actividades de reconocimiento o aceptación de la actividad empresarial minera por parte de la población

32 El Due Diligence [auditoría de debido cumplimiento] es un «instrumento de gestión estratégica». Identifica (ex ante) un conjunto de aspectos sociales y ambientales relevantes que deberán ser necesariamente considerados en todas las fases de un proyecto de inversión. Esta auditoria busca garantizar la sostenibilidad ambiental, social y financiera de una inversión. Véase: Pajares, Erick. El Due Diligence ambiental y social en el marco de proyectos de inversión financiados por organismos multilaterales. Primer Foro Peruano Nórdico «Minería, medio ambiente y desarrollo sostenible». Lima: Cámara de Comercio Peruano Nórdica, 2013.


local, considerando la sustentabilidad de las actividades de exploración y explotación de minerales y la protección intensiva del ambiente33,34.

c. Fortalecer el sistema de evaluación y fiscalización ambiental. La exigencia del cumplimiento de la regulación ambiental es un «elemento de rigidez». Lo importante para un país no son sus leyes ambientales estrictas en sí mismas, sino la capaci-dad de hacerlas cumplir; pues su aplicación efectiva tiene un impacto sobre los costos y el comportamiento de los adminis-trados. La transparencia y la estabilidad de las regulaciones, a través del tiempo, están estrechamente relacionadas con este aspecto35.

d. implementar un mecanismo de supervisión ética de las inversiones, asociado a un ombudsman, para las actividades extractivas (minería). El Banco Mundial, en su informe Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minería en el Perú, sostiene que: «[…] la administración colonial tuvo como principal actividad económica la extracción de estos metales. Con este propósito, se introdujo el trabajo obligatorio en las minas (la mita) para la población andina, lo que tuvo como consecuencia uno de

33 Existe hoy un movimiento mundial para redefinir el éxito en los negocios liderado por las denominadas «empresas certificadas B» (o B Corps). Al cumplir voluntariamente los estándares más altos de transparencia, rendición de cuentas y performance, las B Corps se distinguen en un mercado saturado, ofreciendo una visión positiva de una mejor manera de hacer negocios. Este movimiento considera que los negocios deben crear valor para la sociedad, no solo a los accionistas, y que los desafíos sistémicos requieren soluciones sistémicas, por lo que el B Corps propone una solución concreta y escalable basada en el mercado.

34 Véase: Actualidad. «Gobierno: sin la licencia social, el proyecto Conga se detendrá». El Comercio, Lima, 4 de junio de 2013. Manuel Pulgar Vidal, ministro del Ambiente, se refirió al proyecto minero Conga reafirmando la prioridad de construir los reservorios de agua en Cajamarca, pues la empresa debe obtener la «licencia social».

35 Véase: Panayotou, Theodore y Vincent, Jeffrey R. «Regulación del medio ambiente y competitividad». World Economic Forum. The global competitiveness report 1997. Ginebra: The World Economic Forum, 1997, pp. 64 - 73.


los tratos más explotadores e inhumanos hacia los pueblos indígenas en tiempos coloniales que se haya conocido. Como lo demuestran el folklore, mitología y poesía andina, existen todavía profundas raíces de resentimiento»36.

Sin duda, este es un aspecto que no puede soslayarse en los debates sobre la construcción de contenidos y adopción de estándares internacionales para una «nueva minería» en el Perú.

El informe del Banco Mundial propone también al gobierno peruano –para prevenir posibles focos de convulsión social– la institucionalización de una Defensoría del Sector Minería: «[…] A partir de la experiencia internacional, el informe presenta alternativas que pueden ser adoptadas por el sec-tor minero, el gobierno y las comunidades para prevenir los posibles conflictos. Dichas alternativas son: (vii) el gobierno peruano debe considerar la posibilidad de crear un defensor del sector (ombudsman) que actúe como mediador en los con-flictos cuando las partes voluntariamente los sometan a su mediación»37.

e. Arbitraje de inversiones y medio ambiente. En el derecho comparado, los Estados Unidos (EE.UU.) cuentan con un sistema de resolución alternativa de conflictos en sede admi-nistrativa ambiental (Administrative Dispute Resolution Act, ADR 1996) que prevé expresamente mecanismos distintos a los jurisdiccionales para la resolución de conflictos, entre ellos, el arbitraje administrativo ambiental, operando a partir de la suscripción por las partes afectadas (grupos o colectivos

36 The World Bank. Wealth and Sustainability: The Environmental and Social Dimensions of the Mining Sector in Peru. Washington D.C.: The World Bank, 2005, p. 17.

37 Ibid.


ambientales y operadores económicos) de un contrato de compromiso, con sometimiento expreso a la fórmula arbitral38.

En el caso del Perú, la Ley n.° 28611 - Ley General del Am-biente, en su capítulo 3 (Medios para la Resolución y Gestión de Conflictos Ambientales), aborda el tema de manera específica (artículos 151 al 154).

Esta importante institución jurídica del derecho contemporá-neo permitiría que los acuerdos a los que arriben las partes que intervienen en un conflicto socioambiental, a través de las mesas de diálogo, se formalicen y se hagan exigibles mediante laudos arbitrales. Sin embargo, la reglamentación de estas normas se encuentra todavía pendiente.

El presidente peruano Ollanta Humala anunció públicamente, el 23 de julio del 2012, una serie de condiciones para el reinicio del proyecto minero Conga, así como «una nueva relación con las actividades extractivas»39. Sin embargo, al actual gobierno lo dominan sus ambigüedades, sus indecisiones y los recurrentes silencios ante situaciones complejas, lo que acrecienta la incerti-dumbre en los diversos sectores sociales y económicos del país, en un contexto en el que ya empieza a sentirse el «enfriamiento» de la economía nacional40.

Por ello, para transitar desde el «conflicto» a los «nuevos extractivismos» y superar lo meramente discursivo, el presente

38 Junceda Moreno, Francisco Javier. «Arbitraje Ambiental: avances y desafíos». En: Biblioteca de Arbitraje del Estudio Mario Castillo Freyre - Ponencias del Segundo Congreso Internacional de Arbitraje, vol. 8. Lima: Palestra Editores, 2009, pp. 180.

39 Sánchez, Marco. «Conga sí va. Humala: Yanacocha tiene que garantizar el abastecimiento de agua en Cajamarca». La República, Lima, 24 de junio del 2012.

40 Para Adriana Roldán, coordinadora académica del Centro de Estudios Asia Pacífico de la Universidad EAFIT (en Medellín, Colombia), el freno del consumo en China hace tambalear las economías de la región, construidas sobre cimientos de oro, plata, cobre, petróleo, productos agrícolas, entre otros, cuyos precios han bajado considerablemente en lo que va de 2013. Véase: Rojas Arboleda, Daniel. «Precios de commodities plantean cambio de ruta en Latinoamérica». El Colombiano, Medellín, 2 de junio del 2013.


ensayo busca aportar a la «construcción de un futurable de go-bernabilidad, con signo positivo» y demostrar que sí es posible «innovar» las reglas de juego para la inversión, asociando las políticas de promoción de inversiones con las políticas públicas ambientales y las políticas de competitividad internacional, par-ticularmente para una actividad que –como la minería– resulta tan importante pero a la vez tan crítica en términos ambientales y sociales, que además tiene, para un sector de la opinión pública nacional, una percepción muy negativa.

Sociedad y democraciaParte II

Patricia Córdova C.Alberto Chirif

Raúl Mauro M.Sonia Paredes V.

Leda M. Pérez

Servicio Civil: el día después de mañana

Raúl Mauro M.

introducción

El déjà vu neoliberal se encuentra en acción sobre el empleo pú-blico. La sociedad peruana asiste a la ola faltante de reforma del Estado inspirado en el concepto de la eficiencia, a pesar de que la situación del Estado no es de franca bancarrota e inoperancia como lo fue a fines de los años ochenta. Ollanta Humala ha decidido embarcarse en la puesta en rigor de un discurso trillado defendido a principios de los noventa, cuando para al expresidente, Alberto Fujimori Fujimori, era relativamente sencillo señalar con el dedo índice que el Estado se encontraba excesivamente burocratizado e ineficiente, con serias limitaciones de gestión y productividad, y que parecía «una pesada maquinaria que funciona por iner-cia sin tomar en cuenta las demandas y necesidades del país»1. La retórica utilizada por Fujimori para describir al empleado público como costoso, con sueldos onerosos anuales pagados en dólares y gastos de representación ilimitados, hacían sentido común en que tal tipo de funcionario no podía seguir mante-niéndose en un país pobre y en crisis como el Perú de principios de los noventa. Por esa razón fue relativamente sencillo ejecutar

1 Mensaje a la nación de Alberto Fujimori Fujimori del 28 julio de 1990. Ver en: http://goo.gl/Sprz1

Servicio Civil: el día después de mañana160

la política de privatización de las empresas públicas, transformando así profundamente la estructura del Estado peruano. La idea era trasladar las responsabilidades productivas hacia el sector privado para que el Estado concentre sus esfuerzos presupuestales en un Estado rector y provisor de los servicios esenciales a la población, esto es, educación, salud y justicia. La política de las privatizaciones significó el despido de cerca de 120 mil trabajadores de las empresas públicas vendidas2, lo que repercutió en términos de la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada para Lima Metropolitana, ya que la importancia del empleo público pasó de 11.1% en 1990 - 1992 a 8% en 1996 - 20003. No fue la gran o mediana empresa la que se encargó de los despedidos del sector público, pues ambos sectores también despidieron a un mar de empleados como consecuencia del ajuste estructural, sino más bien, fue la microempresa o el así llamado «sector informal» el que absorbió en gran medida este impacto, ya que el empleo ocupado en este sector creció de 58.2% en 1990 a 62.2% de la PEA ocupada en el 2000.

El discurso de la reforma del empleo público fue retomado creativamente por Alan García al exacerbar las diferencias salaria-les entre los trabajadores del Estado y los más pobres del país. En efecto, durante su primer discurso a la nación iniciando su segun-do gobierno, afirmó que el Estado peruano era un ente «frívolo y [que] gasta mucho», que cobraba «mucho para el servicio escaso y de mala calidad» y donde «el empleo público se agiganta, pero no se descentraliza ni sirve bien». En suma, el Estado era insensible, corrupto y despilfarrador, alejado de los ciudadanos e incapaz de protegerlos de la violencia y la criminalidad4. Con este discurso García secó la semilla de algunas reformas clave del empleo público

2 Ruiz Caro, Ariela. «Las privatizaciones en el Perú: un proceso de luces y sombras». Nueva Sociedad, n.° 207. Lima: Fundación Friedrich Ebert, 2007. pp. 130 - 143.

3 Nunura, Juan y Flores, Edgar. El Empleo en el Perú 1990 - 2000. Lima: Ministerio de Trabajo y de Promoción Social, 2001.

4 Mensaje a la nación de Alan García Pérez del 28 de julio del 2006. Ver en: http://goo.gl/CcO64

161Raúl Mauro M.

iniciadas durante el gobierno de Alejandro Toledo, en especial las políticas 8 y 24 consensuadas en el Acuerdo Nacional, orientadas a promover, en el primer caso, el proceso de descentralización política, económica y administrativa del gobierno central, y en el segundo, en la afirmación de un Estado eficiente y transparente. Literalmente García se dedicó a exculpar al sector empresarial del problema de la desigualdad de los ingresos con los más pobres del país, echándole la culpa al sector público. Hecho esto, pasó a describir su política de austeridad en el empleo público, con la que se estableció un tope remunerativo que no superaría los 15 600 nuevos soles, decretando además, que el Estado no contra-taría ni una persona más. Por supuesto, las estadísticas provistas por la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) demues-tran que este discurso fue por demás demagógico, pues durante el segundo gobierno aprista el Estado contrató cerca de un tercio más de empleados públicos (casi 350 mil personas). Esto se logró a través de la proliferación del empleo precario al interior del Estado, al masificarse el régimen de Contratación Administrativa de Servicios (CAS), el que ha llegado a representar un 17% del total de los trabajadores públicos en el 2011.

Por otro lado, como consecuencia del «congelamiento» de la estructura de remuneraciones públicas, se dieron las condiciones propicias para que los profesionales y técnicos más destacados del Estado cruzaran masivamente por la «puerta giratoria» hacia las empresas más importantes del sector privado5. Parte de este grupo de profesionales ha pasado a crear una oferta emergente de firmas consultoras que se encuentran absorbiendo la creciente demanda de servicios altamente calificados por parte del Estado, el que a estas alturas es el más grande y único comprador de servicios de esa naturaleza. Para el resto de empleados, los que

5 Durand, Francisco. «La crisis de sucesión, la SUNAT y el neo-rentismo». Quehacer, n.° 127. Lima: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, 2000, pp. 58 - 63.


se quedaron, se dieron las condiciones para la proliferación del desorden administrativo tanto en las remuneraciones (a través de la creación de diversos conceptos no pensionables) como por la cantidad de trabajadores que eran contratados bajo regímenes ad hoc a cada institución. Finalmente, en el lado más oscuro, el cuerpo de servidores se encontró expuesto a un caldo de cultivo de estrategias de corrupción colectivas, antes que tan solo indivi-duales, que han terminado por desprestigiar la alicaída imagen del empleado público en su conjunto.

La situación de los servidores públicos

Sorprendentemente, tal como lo apuntan algunos investigadores de nuestro medio, el empleo público es una de las materias menos analizadas por los especialistas que estudian el mercado de trabajo. Datos básicos como la planilla total de empleados del Estado, con sus respectivos ingresos, regímenes laborales, funciones, entre otros, están ausentes o son inaccesibles, por lo que no han sido

Gráfico N° 1 Durante el segundo gobierno aprista (también)

hubo un aumento acelerado de los trabajadores del Estado

Fuente: Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), 2012.

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estudiados en nuestro país6. En contraste, temas como la informa-lidad, la calidad del empleo, los retornos a la educación, la expe-riencia y los costos de contratación, han sido puntos de análisis recurrente en la agenda académica peruana. La pregunta de fondo en ese sentido es cómo es posible lanzar una reforma tan compleja y profunda en la gestión de los recursos humanos del Estado si no sabemos precisamente cuántos son los servidores públicos, en qué regímenes laboran, cómo son contratados, qué perfil ocupacional tienen o en qué dependencias se encuentran7. Este problema no solo ocurre a nivel macro sino también a nivel de las diferentes dependencias del Estado. Los datos reportados por SERVIR son fundamentalmente estimaciones estadísticas realizadas a partir de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) que realiza el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), cuya representativi-dad no alcanza a mirar con calidad microeconómica las distintas aristas que preocupan al querer analizar al personal del Estado. Esto se debe a que el tamaño del sector público es menor al 9% de la PEA ocupada urbana del país, es decir, por cada diez personas ocupadas en el Perú, una trabaja en el sector público.

Aun si dejáramos de lado el problema estadístico para analizar el empleo público, persiste la dificultad de la falta de información específica para analizarla. Por ejemplo, no existen preguntas bá-sicas que ayuden a diferenciar cuál es el régimen laboral por el cual el entrevistado ha sido contratado, en qué entidad y puesto de trabajo se desempeña específicamente y cómo fue contratado. Pude subsanar parte de este problema al realizar algunas consultas

6 Dargent, Eduardo. El Estado en el Perú. Una agenda de investigación. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2012. A propósito de esta deficiencia, la bancada Acción Popular - Frente Amplio (AP - FA) solicitó esta información al Ministerio de Economía y Finanzas en febrero del presente año, sin obtener respuesta –obviamente– hasta la fecha.

7 La bancada AP - FA solicitó la planilla del Estado al Ministro de Economía y Finanzas a través del oficio Nº 040-2013-GP/AP-FA/VAGB/CR sin obtener respuesta hasta la fecha.


personalmente al Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), donde logré conseguir una tabla reportada de lo que sería la planilla electrónica del Estado peruano para cada mes del 2011. A pesar de la utilidad que esta información podría tener con fines evaluativos o académicos, existe una advertencia explícita sobre su uso que dice así: «Nota: Información a tomar con suma cautela; no existe regla de negocio para SECTOR PÚBLICO/ Incluye CAS». Nos enfrentamos entonces a una suerte de caja negra, que desde el punto de vista científico, no es un desafío novedoso8. Lo que sí resulta novedoso, sin embargo, es que esta información no es pública ni ha sido reportada por los canales establecidos por el MTPE para su análisis, evaluación y discusión sobre cómo mejorar el empleo público en el Perú.

8 Piénsese un poco, por ejemplo, acerca del problema de investigar la naturaleza del átomo y sus partes. A pesar que un investigador nunca ha podido observar un átomo, se ha podido analizar, describir e imaginar sus partes aproximándose a través de diversos experimentos que sirvieron para elaborar los modelos explicativos.

Gráfico N° 2 El sector público no ha superado el 10% de la Población

Económicamente Activa (PEA) ocupada del Perú, 2001 -2011

Elaboración propia con información del Ministerio del Trabajo y Promoción del Empleo.

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165Raúl Mauro M.

Una primera constatación, es que existe una diferencia im-portante entre el número de servidores públicos que estima la ENAHO y el que resulta de la planilla electrónica del MTPE. En el primer caso, para el 2011 el número de trabajadores era de un millón 389 mil personas, en el segundo, a diciembre del mismo año había un millón 31 mil personas, es decir, una diferencia de casi 360 mil personas, nada menos que 35% de divergencia. ¿Cuál de los dos datos es el que mejor representa la realidad? La respues-ta es un enigma. Ni en las instituciones públicas centralizadas, como el Congreso de la República, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) o el Ministerio de Justicia, ni en los gobiernos locales de los más de 1800 distritos del país se puede conseguir esta información de manera transparente. Al respecto, los porta-les de transparencia adolecen de confiabilidad, sobre todo en los datos consignados sobre la cantidad de personal, sus regímenes y remuneraciones. Ejemplo de esto fue el enfrentamiento mediático ocurrido en diciembre y enero del presente año entre el Congreso y el Ejecutivo a partir de que algunos congresistas propusieran elevar sus remuneraciones para cubrir los gastos de representación de los congresistas que viajan al interior del país. Como la presión mediática fue intensa, los congresistas recularon su decisión, no sin antes, algunos de ellos (particularmente el congresista Javier Diez Canseco y Víctor Andrés García Belaúnde) publicar (en base a los portales de transparencia), los elevados salarios de los funcionarios públicos de entidades como la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la Contraloría General de la República, entre otros; los que en muchos casos superaban los 20 mil soles mensuales. La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) tuvo que negar a través de repetidas declaraciones que los datos consignados en los portales presentaban información agregada trimestral, junto con la gratificación y otros beneficios de ley. Ante la evidencia de que los datos no cuadraban, la PCM ordenó la eliminación de


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todos los datos previamente publicados, reemplazándolos por un comunicado del 9 de enero del presente año, donde se presentaba los salarios de los ministros tal como lo señala la ley (o sea, 15 600 nuevos soles mensuales).

Una segunda constatación, realizada a partir del análisis de la ENAHO, es que a nivel nacional, los ingresos de los trabajadores del sector público son en promedio mayores que los del sector privado. Esta afirmación, sin embargo, debe ser tamizada puesto que los ingresos medios esconden desigualdades extremas entre los trabajadores de los grupos analizados. En efecto, los ingresos medios de los servidores públicos son superados por los ingresos de los trabajadores privados de las grandes empresas. No obstante, puede apreciarse que desde el año 2005 la brecha se ha manteni-do constante hasta el 2009, año siguiente en que ocurrió la crisis internacional. De esa fecha en adelante, los ingresos medios de los trabajadores de la gran empresa decayeron, manteniendo su superioridad, pero con una brecha menor respecto de los traba-jadores del sector público.

La prima de ingresos a favor de los trabajadores públicos ha sido recientemente reportada por el Grupo de Análisis para el De-sarrollo (GRADE)9. De acuerdo con dicha investigación, esta prima se reduce conforme aumenta el número de años de estudios de la persona. Esto significa que para un trabajador altamente calificado aumenta su costo de oportunidad de seguir trabajando en el sec-tor público, puesto que podría encontrar una remuneración más alta en el sector privado, específicamente en las empresas de gran tamaño. No obstante, la investigación señala que para aquellas personas con bajo nivel educativo, trabajar para el sector público resulta altamente beneficioso, pues reciben un ingreso mayor que si trabajaran en el sector privado. Por ello, la investigación de

9 Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores públicos y privados. Avance de la investigación. Lima: Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), 2013.

169Raúl Mauro M.

GRADE recomienda que la reforma del servicio civil no pase por ofrecer un aumento indiscriminado de las remuneraciones a todo el sector público10. Tal recomendación es pertinente, pero no por las razones que se señalan, sino porque básicamente al interior del sector público, también existe un elevado nivel de disparidad de los ingresos como consecuencia de la introducción de distintos regímenes laborales con los cuales se ha ido contratando a sus servidores. De esta manera, los trabajadores del régimen 276 no perciben la misma remuneración que los del régimen 728, o los CAS, a pesar de que tengan un mismo nivel de responsabilidad en su trabajo. Además, se debe tomar en cuenta que estas diferencias se exacerban si se pretende comparar a los mismos trabajadores entre distintos organismos del Estado. Es por estas razones que no resulta práctico señalar que los servidores del sector público son una masa homogénea de trabajadores.

10 Pariguana, Marco. Diferenciales de ingreso entre trabajadores públicos y privados. Avance de la investigación. Lima: GRADE, 2013.

Gráfico N° 3 Los trabajadores del sector público reciben un ingreso medio

menor que el de los trabajadores de la gran empresa

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). Elaboración propia.

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Un tercer hallazgo, a pesar de la limitación de confiabilidad de los datos del MTPE, es la importancia de los sindicatos en el empleo público. De acuerdo con los registros recibidos, a diciem-bre de 2011 existían unos 130 404 trabajadores públicos sindica-lizados, los que representaban el 12.6% del total en el sector. Ha-biendo sido notoria, recientemente, la capacidad de convocatoria y movilización de los sindicatos del sector público, bien vale la pena que los investigadores se decidan por realizar un análisis de cuáles han sido las ventajas que estos han obtenido a partir de su rol activo al interior de los sectores respectivos. Una de las hipótesis de trabajo que se suele explorar es si los trabajadores sindicalizados redistribuyen ingresos y otros beneficios a su favor a expensas de los trabajadores no sindicalizados, sin perjudicar al capital. En el caso del Estado peruano es probable que se en-cuentre para algunas instituciones, que la productividad de los trabajadores no sindicalizados (la mayoría de ellos contratados bajo el régimen CAS) es suficientemente alta para compensar, o mejor dicho, ocultar la pérdida de productividad por parte de los trabajadores sindicalizados (en su mayoría pertenecientes al régimen 276). Analizar este tipo de relaciones resulta clave para evaluar cuál es la naturaleza del aludido problema de la falta de eficiencia en el sector público.

En efecto, el nivel de eficiencia de una determinada organi-zación pública parece estar definida, ceteris paribus, por cómo su respectivo ministro/jefe/director/gerente decide abordar el problema de la implementación, con las partes interesadas en el funcionamiento, de un determinado programa o política. Eso pasa por comprender la naturaleza y la dinámica de las relaciones entre los sindicatos y el resto del personal de una institución esta-tal, para así establecer el mecanismo o juego político que permita al gerente lograr los objetivos y metas que el sector le plantea. Esta idea es en resumen la esencia de entender y administrar la

171Raúl Mauro M.

política de las políticas públicas. De acuerdo con Bardach11, la problemática de implementar una política tiene que ver con al menos tres componentes centrales: el ensamblaje de los nume-rosos y diversos elementos del programa; la política expresada como el proceso de persuasión y negociación; y el tipo de juego que se establece entre los participantes del proceso. Por juego, Bardach quiere representar las diferentes técnicas y estrate-gias de interacción «entre actores independientes, poseedores de diversos recursos que el programa o la política contempla como componentes necesarios para la producción del evento deseado»12. En suma, el concepto de juego de Bardach resume cómo los actores interactúan táctica y estratégicamente alrede-dor de un programa, controlando los recursos a su disposición, determinando finalmente la orientación, la eficacia y el alcance de la misma.

Existen pocos estudios que analicen estos procesos institucionales en nuestro país. Uno de los más interesantes es el que aborda la modernización de dos organizaciones consideradas «islas de eficiencia» dentro del Estado: El Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y la Oficina de Cooperación Internacional (OCI) del Ministerio de Salud (MINSA)13. De acuerdo con dicho estudio, el MEF, y en menor grado la OCI del MINSA, son un ejemplo claro de cómo las reformas de modernización del Estado pueden ser exitosas al demostrar la sobrevivencia de un alto nivel técnico en la implementación de sus políticas a través de cinco gobiernos distintos. En el caso del MEF, esto sucedió a pesar de que muchos funcionarios de carrera no compartían las ideas de reforma y

11 Bardach, Eugene. The implementation problem: what happens after a bill becomes law. Michigan: MIT Press, 1977.

12 Aguilar Villanueva, Luis. La implementación de las políticas. Estudio introductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.

13 Dargent, Eduardo. Islas de eficiencia y reforma del Estado: Ministerios de Economía y de Salud 1990 - 2008. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) - Seguimiento, Análisis y Evaluación para el Desarrollo (SASE), 2008.


modernización del Estado, ya que se introdujo un equipo de tecnócratas que formaban parte de la alta dirección que trabajaban bajo un régimen laboral especial, el cual si bien no les garantizaba su estabilidad, les permitía obtener un salario bastante elevado en comparación con el resto de empleados de planta. Esto ha producido no pocos conflictos y tensiones internas aun cuando ya han pasado casi 20 años desde la reforma.

Si bien los ejemplos revisados son apenas un caso especial de selección para la estrategia de análisis de política comparada, cabe recalcar que han existido otros procesos de reforma que han sido igualmente exitosos en esferas consideradas altamente políticas. Un ejemplo importante en ese sentido, es el caso de la reforma de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) durante el 2001. Fue evidente durante ese proceso que la ONPE contaba con un personal poco calificado, corrupto y parcializado por el gobierno de turno, por lo que se decidió renovar al menos el 78% de los funcionarios en tan solo los dos primeros meses de administración de Fernando Tuesta Soldevilla, optando por un personal más profesional y especializado en materia electoral y en lo político. De haber mantenido a los antiguos funcionarios, la administración habría tenido que afrontar probablemente el juego de «resistencia masiva»14, a través del boicot a las nuevas reglas de procedimiento por implementarse, o también el de «entropía social»15, lo que tarde o temprano habría desgastado cualquier ini-ciativa reformadora en nombre de la eficiencia y la productividad.

14 Este juego consiste en «evadir responsabilidades y reglamentaciones desfavorables y en derrotar la capacidad de una dependencia para perseguir los incumplimientos e imponer sanciones». Aguilar Villanueva, Luis. La implementación de las políticas. Estudio introductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.

15 Este juego se manifiesta en «la incompetencia presente en todos los niveles de las organizaciones, en las incontables dificultades de coordinación de actividades, organizaciones, personalidades, en el alto grado de discrecionalidad de los niveles operativos». Aguilar Villanueva, Luis. La implementación de las políticas. Estudio introductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.

173Raúl Mauro M.

Es por estas razones que en la ONPE la política de reemplazo del personal se hizo estratégicamente ineludible, alcanzando el 93% de la institución al término de la gestión de Tuesta. Los resultados fueron positivos puesto que las elecciones organizadas y ejecuta-das el 2001, y en adelante, lograron recuperar la confianza de la población y la de los observadores internacionales al garantizar la entrega de resultados en poco tiempo y con total transparencia. Esta institución ha sobrevivido ya tres gestiones y aunque se ob-serva cierto desgaste en el rol político institucional, su capacidad técnica no ha sido puesta en cuestión. Los desafíos que surgieron posteriormente al rol protagónico obtenido por la ONPE vinieron de parte del Jurado Nacional de Elecciones (JNE), el cual estableció como objetivo político administrativo, la fusión del primero bajo la dirección del segundo. El carácter altamente especializado y profesional de las funciones alcanzado por la ONPE ha hecho poco probable que esta fusión sea un objetivo viable. En su lugar parece haber irradiado los principios de especialización y eficiencia hacia las otras instituciones que conforman el llamado sistema electo-ral peruano, esto es al propio JNE y con mayor éxito al Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC). Esta última organización ha logrado sucesivas premiaciones anuales de parte de la asociación Ciudadanos al Día por sus destacados resultados en el concurso «Buenas Prácticas en la Gestión Pública».

Un último caso que cabe destacar es el del Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA). Este organismo llegó a constituirse en un ejemplo claro de abandono de su razón de ser: en vez de combatir la malnutrición en los niños y niñas menores de 12 años edad, el programa se había convertido en un mecanismo para favorecer a los proveedores masivos de insumos y productos de escasa calidad y bajo valor nutricional. Adicionalmente, el nivel de focalización era deficiente y no garantizaba la provisión permanente de los alimentos a los usuarios. En términos del análisis de Bardach, el juego preferido por los actores alrededor del programa


era el de «dinero fácil»16 y el «juego del presupuesto»17, los cuales quedarían totalmente desbaratados –aparentemente– al disolver la institución, liquidar al personal y crear el nuevo Programa Qali Warma (niño vigoroso, en quechua). Nada más alejado de la realidad. En los pocos meses que viene funcionando el nuevo programa, las denuncias periodísticas sobre la baja calidad nutricional y la falta de inocuidad en la prestación de los servicios no se han hecho esperar. Lo más grave del asunto es que estas denuncias han expuesto que el programa está recurriendo a la misma red de proveedores que fueron contratados durante el funcionamiento del PRONAA. Una de las lecciones tempranas que dejaría este proceso es que para lograr un mayor nivel de eficiencia en la prestación de bienes y servicios, no es suficiente implementar una reforma parcializada al interior de la maquinaria del Estado. Este tipo de reformas se inspiran en un diagnóstico limitado del problema de la corrupción al sustentarse en la teoría del agente - principal, donde los beneficiarios (el principal) tendrían un rol activo para controlar la corrupción existente justamente entre los servidores públicos (el agente). Una aproximación más adecuada para evaluar el problema de la corrupción parece ser el paradigma de la acción colectiva18. De acuerdo con este enfoque, para un actor dado, si existe la percepción de que el resto de actores jugará

16 Se refiere a «las innumerables formas en que los agentes privados pueden aprovechar las oportunidades del gran dinero público, negociando términos de intercambio que le son no sólo favorables, sino, con frecuencia, desproporcionadamente favorables. Se obtiene así una escalada de costos sin relación alguna con las prestaciones efectuadas». Aguilar Villanueva, Luis. La implementación de las políticas. Estudio introductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.

17 Este, lo juegan «las dependencias y funcionarios públicos que buscan utilizar los recursos para favorecer clientelas fieles y generosas, fortalecer grupos políticos, quedar bien con sus superiores, alianzas con colaboradores, en fin, la sobrevivencia en la red de las burocracias». Aguilar Villanueva, Luis. La implementación de las políticas. Estudio introductorio y edición. México D.F.: Grupo Editorial Miguel Ángel Porrúa, 1993.

18 Persson, Anna; Rothstein, Bo & Teorell, Jan. The failure of anti-corruption policies. A theoretical mischaracterization of the problem. QoG Working Paper Series 2010:19. Gothenburg: University of Gothenburg, 2010.

175Raúl Mauro M.

«sucio», terminará pensando que ganará algo si actúa también de manera corrupta. Por esta razón, ningún actor tomará la responsabilidad de controlar la corrupción porque todos esperan ganar algo de dicho sistema. No tiene sentido ser el actor honesto en un juego que de por sí ya se encuentra «podrido», puesto que este comportamiento no cambiará al sistema en su conjunto. De esta manera, la implementación de reformas anticorrupción con sus mecanismos de monitoreo y regímenes de penalización terminarán fracasando, debido a que a ningún actor le importará que los servidores públicos les rindan cuentas por su servicio mal prestado19.

El problema de la corrupción sistémica en la sociedad peruana es de tal magnitud que muy poco se ha hecho en la práctica para intentar resolverlo. De acuerdo con las encuestas de opinión, la corrupción ocupa el segundo lugar como problema de importancia para la sociedad peruana, detrás de la inseguridad ciudadana20. Probablemente uno de los supuestos principales de la reforma del servicio civil es que este esfuerzo será medular para combatir el «desorden» en la contratación de los servidores públicos, lo cual es una forma elegante de decir que se pretende eliminar las formas corruptas de contratación y remuneración de esos funcionarios. Pero los actos de corrupción no se limitan a los mecanismos de contratación, sino que también ocurren en la diversidad de actos que el Estado realiza en su interacción con los proveedores y la ciudadanía. De hecho, la encuesta de opinión es bastante elocuente

19 Una conclusión similar a este proceso es el alcanzado por Guy Peters y Donald Savoie, quienes al analizar las reformas del servicio civil implementadas durante los años ochenta en Gran Bretaña, Estados Unidos y Canadá, encontraron que estas no tuvieron el efecto deseado porque trataron problemas virtualmente inexistentes. Por el contrario, las reformas sí introdujeron problemas nuevos en el servicio civil urgentes de abordar. Peters, Guy & Savoie, Donald. «Civil service reform: Misdiagnosing the patient». Public Administration Review, vol. 54, n.° 5. New Jersey: Wiley Online Library, 1994, pp. 418 - 425.

20 Proética. VII Encuesta Nacional sobre percepciones de la corrupción en el Perú 2012. Lima: Proética, 2012. Ver en: http://goo.gl/zRU7R


al recoger que la percepción mayoritaria de la población sobre cuál es el principal problema que enfrenta el Estado para lograr el desarrollo del país, no es el problema de la eficiencia (27%) o la falta de interés en los ciudadanos (9%), sino por el contrario, lo es la corrupción de funcionarios y autoridades (51%). En comparación al 2010, el porcentaje de entrevistados que reportó haber pagado un soborno aumentó de 8% a 15% en el 2012, principalmente para evitar mayores sanciones y hacer que las cosas «funcionen». Para completar el cuadro, es importante destacar que solo un 9% de los entrevistados que «coimearon» aseguró que denunció el ilícito. Esto es así porque existe una certeza de que su denuncia no ten-drá algún resultado efectivo, ya que la Policía Nacional, el Poder Judicial, el Congreso de la República, los funcionarios municipales y regionales, los ministerios y los docentes, son aquellos que la población considera como los más corruptos. Con este escenario revisado, ¿cómo asegurar la viabilidad de lograr un cambio real en la estructura y composición del Estado a partir de la imple-mentación de una ley como la del servicio civil? La respuesta no es forzar la aprobación de una ley que adolecía del consenso con los actores relevantes que tienen una alta probabilidad de ser afectados positiva o negativamente por la implementación de la reforma. En la siguiente sección se da cuenta del trabajo que hizo la bancada AP - FA para abordar esta problemática.

Buscando ventanas de oportunidades

Cuando la bancada Acción Popular - Frente Amplio (AP - FA) convocó a los líderes de los sindicatos para escuchar sus razones y cuestionamientos a la propuesta original de la Ley del Servicio Civil, se pudo constatar que sus propuestas eran poco claras y en algunos casos resultaban muy declarativas. Es decir, no aborda-ban un análisis sólido de la propuesta de marras. Fue entonces que el congresista Javier Diez Canseco recomendó realizar una

177Raúl Mauro M.

jornada sucesiva de consultas, en un primer momento, a técnicos especializados en la materia, luego al propio director de SERVIR y finalmente, a los propios sindicatos del sector público, para que la bancada obtenga todos los insumos necesarios para construir una agenda consensuada de argumentos que ayudarían a mejorar el proyecto de ley del servicio civil. Los congresistas Verónika Men-doza y Yonhy Lescano convinieron en ejecutar dicha propuesta, abriéndose así oficialmente el proceso de consulta a especialistas y el trabajo con los sindicatos.

La reunión de «arranque» celebrada el 7 de febrero del pre-sente año entre el exministro de Trabajo, el doctor Javier Neves Mujica, junto con el director de SERVIR, el abogado Juan Carlos Cortés, fue bastante provechosa para la bancada puesto que los cuestionamientos planteados por el primero resultaron hasta cierto punto poco refutables por el segundo, siendo los más importantes los artículos que limitaban severamente los derechos colectivos e individuales de los trabajadores21. El momento más significativo ocurrió cuando Neves cuestionó la falta de cálculo político de Cortés al creer que no encontraría una férrea oposición de los trabajadores expresada en las calles al imponérseles este tipo de normas. En realidad, la tranquilidad del directivo devenía de una concepción errada de lo que en el análisis de la implementación de políticas públicas se conoce como «ventana de oportunidad». Para los especialistas que han venido estudiando la reforma del servicio civil, como Nuria Esparch, Mayén Ugarte, Jorge Danós, entre otros, se ha venido buscando el momento perfecto para poder implementar la reforma del servicio civil, pero este se ha limitado a encontrar el consenso al nivel académico y de la clase política,

21 De acuerdo con Neves, los artículos 18, 19 y 20 del proyecto de ley original limitaban la capacidad del servicio civil para organizarse por sectores y no solo por entidades, además de restringir la negociación colectiva a condiciones de trabajo solamente, excluyendo a las remuneraciones. El artículo 83 afectaba los aguinaldos y la compensación por tiempo de servicios al establecerlos en un 50% de lo que se percibiría normalmente si el trabajador estuviera en el sector privado.


es decir, una estrategia típicamente de cascada, vertical, de arriba hacia abajo. De acuerdo con este mainstream de ideas y analistas, el proceso debería ser lanzado en el momento propicio que se creyó sería durante el gobierno de Alan García, aprovechando que el presidente puso en agenda la problemática del servicio civil du-rante su discurso inaugural ante el Congreso en julio del 2006. No obstante, fue la propia bancada aprista la que bloqueó el proceso relegando para el siguiente gobierno la ejecución de esta tarea.

La cercanía y amistad del director de SERVIR con el presidente del Consejo de Ministros, Juan Jiménez Mayor, hicieron prever a los reformistas del empleo público que una nueva ventana de oportunidad se estaba abriendo. El único dilema que quedaba por resolver era si seguir una estrategia de reforma integral (big bang) o una reforma más bien de tipo gradual, es decir, con normas ha-bilitantes que permitan el ensayo y el error. Por la complejidad de la propuesta de ley de SERVIR estaba claro que el gobierno había optado por seguir la estrategia big bang puesto que se presume que las reformas graduales en el Perú han sido poco exitosas. No obstante, la elección de una reforma de tipo gradual habría sido la más conveniente de seguir puesto que era necesario desarrollar una estrategia de apropiación desde las bases hacia la cúspide, para lograr un mayor grado de aceptación de la reforma. Pero aun si se dejara de lado la estrategia de diálogo y negociación con los sindicatos, por considerarlos parte del problema y no de la solución, habría sido conveniente considerar la ejecución de una estrategia de leyes habilitantes que abordaran el problema del empleo público por partes. Por ejemplo, habría menos oposición si se empezaba a reformar desde las capas más altas de responsa-bilidad y por sectores a la par que se iba reforzando y escalando el programa de adiestramiento de gestores de SERVIR. Esta estra-tegia se habría complementado al someter a concurso algunas de las posiciones directivas entre los miembros de los sindicatos, lo que tendría el efecto aleccionador de los principios que orientan

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la reforma, como son la meritocracia y la especialización. Pero los reformadores no ponderaron adecuadamente el hecho de que el contexto macroeconómico en ciernes es de un leve enfriamiento de la economía, lo que exacerbaría las tensiones sobre los recursos dis-ponibles para ejecutar la reforma si disminuyesen repentinamente los ingresos fiscales. De igual modo, minimizaron el panorama político de elecciones regionales y locales, que se encuentra muy próximo en el calendario nacional, pues a pesar de que la ley se aprobara con un respaldo «simulado» por los alcaldes y presiden-tes regionales, en la práctica tendrían muy pocos incentivos para implementarla ya que peligrarían sus posibilidades de reelección.

La otra parte de la ventana de oportunidad se encontraba en el hecho de que la Comisión de Presupuesto del Congreso de la República estaba en manos del partido de gobierno, por lo que el proyecto de ley de SERVIR fue derivado a ella, en vez de ir a la comisión que por la naturaleza de la materia le competía dicta-minar, la Comisión de Trabajo y Seguridad Social, la cual estaba presidida por la bancada opositora del gobierno, el fujimorismo, y donde la vicepresidencia estaba en manos de Yonhy Lescano, quien ya había anunciado tempranamente la inconstitucionali-dad del mencionado proyecto de ley. Una de las acciones que la bancada de AP - FA había realizado paralelamente para sustentar con mayor solidez su posición, fue la de solicitar una opinión técnica a la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre el proyecto de ley en cuestión22. Como era de esperarse, dicha opinión ya había sido solicitada por los sindicatos, por lo que la OIT respondió que se iba a dar una opinión a todas las partes solicitantes en una misma fecha. Así, el 13 de mayo del 2013 se presentó la esperada respuesta, tan solo unos días después de que el pleno del Congreso postergara el debate del proyecto de ley para una siguiente semana. La opinión de la OIT señalaba con claridad

22 Oficio Nº 041-2013/B-AP-FA-CR del 27 de febrero del 2013.


los problemas tanto en los aspectos centrales y periféricos de la norma (se comprobaba que ésta limitaba seriamente los derechos de los trabajadores públicos), aunque en ese momento ya había un texto distinto para la discusión resultante del dictamen de la Comisión de Presupuesto. Un elemento adicional en el juego político parlamentario era el rol que adoptaría la bancada del ex-presidente Alejandro Toledo, al tener de por medio una alianza con el partido oficialista, precisamente a partir de los destapes periodísticos de la compra de inmuebles del expresidente. El sofocamiento de cualquier iniciativa que buscara establecer una comisión investigadora para Alejandro Toledo en la Comisión de Fiscalización fue una estrategia clave para lograr los votos de respaldo necesarios para que la bancada oficialista pudiera lanzar al pleno la votación de la Ley del Servicio Civil.

Luego que la Comisión de Trabajo ganara tiempo para preparar y aprobar su dictamen, el pleno del Congreso votó a favor de la moción que permitía que esta comisión sea la principal dictami-nadora, y no la Comisión de Presupuesto. Los líderes sindicales calificaron a este dictamen como «la propuesta de consenso» donde se aceptaba los principios de meritocracia en el sector público sin violentar sus derechos laborales fundamentales. Con una apretada votación (55/50) la Comisión de Trabajo ganó esta moción, sin embargo, cuando llegó el momento de la votación sobre el dictamen de esta comisión, este fue rechazado. Parte de este rechazo se debió a que durante la presentación del dictamen realizada por el presidente de la Comisión de Trabajo, Juan José Díaz Dios, este se dedicó a exponer sus diferencias con el dictamen aprobado durante una sesión de la comisión en la que él no pudo estar presente, donde el congresista Lescano –quien lo reemplazó en sus funciones– había colocado y aprobado cuestiones con las que Díaz Dios no estaba de acuerdo. El congresista Lescano tuvo que interrumpir la presentación para indicar al congresista fuji-morista que siendo el presidente de la Comisión de Trabajo debía

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limitarse a presentar en primera instancia los acuerdos logrados en el dictamen y que posteriormente en la discusión del pleno podía exponer sus diferencias personales con el referido texto. Dicho intercambio de palabras habría disminuido la calidad expositiva de consenso que el dictamen requería para competir con el dic-tamen de la Comisión de Presupuesto. Lógicamente, al perder la votación este dictamen, el oficialismo pasó a presentar el dictamen de la Comisión de Presupuesto, el que finalmente fue aprobado. Inmediatamente se realizaron diversas conferencias de prensa de las bancadas de AP - FA, el aprismo y el fujimorismo en las que manifestaron públicamente su rechazo a la aprobación de dicha ley. En las calles de Lima y provincias las protestas por parte de los sindicatos públicos se hicieron más fuertes, sobre todo durante la gran convocatoria del 4 de julio pasado, donde se estima que entre 15 a 20 mil personas se movilizaron en todo el país.

Consumado está

A pesar de que ganó el dictamen de la Comisión de Presupuesto, se ha podido comprobar que dicha comisión ha realizado varios cambios en el texto de la ley para mejorar su presentación ante los sindicatos del sector público. Sin embargo, los aspectos sustantivos «no negociables» habrían sido dejados inalterados, como son la limitación del derecho a la huelga, la limitación a la negociación colectiva, el despido ante cambios tecnológicos o reorganizativos en el Estado y la meritocracia con «cupos»23. Por lo tanto, es poco probable que el dictamen aprobado encuentre el respaldo de los sindicatos estatales, a pesar de los cambios marginales en el texto de la ley. El único aspecto que resultó aprobado sin mayor cuestionamiento fue el de las exoneraciones institucionales

23 Esta es la interpretación que plantea la posibilidad que solo el 10% de los trabajadores evaluados puedan ser calificados con «excelente».


a la Ley del Servicio Civil, dentro de los cuales se incluyó al Congreso, la SBS, la Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), el BCRP, la Contraloría General de la República, los servidores sujetos a las carreras especiales y a los obreros de los gobiernos regionales y locales24. Estas exoneraciones implican que el costo de implementación del nuevo régimen será mucho menor al previamente calculado (alrededor de 2300 millones de soles), ya que serán afectados un número mucho menor de empleados y obreros. Al margen del costo, resulta interesante observar que la aprobación de esta ley con una multitud de exoneraciones la hace menos legítima y justa por cuanto no considera a todas y todos los trabajadores del sector público por igual. Desde el punto de vista económico, será necesario evaluar si finalmente el grado de dispersión de los ingresos será reducido por causa de la implementación de esta ley o de lo contrario aumentará el grado de desorden al coexistir un nuevo régimen entre otros aún sin eliminar.

En medio de un mar de manifestaciones de protesta en todo el país, el gobierno promulgó la Ley del Servicio Civil en tiempo récord, disparando paralelamente el gatillo del discurso descalifi-cador en contra de la población movilizada e incluso en contra de los partidos que votaron aprobatoriamente dicha ley. Todo parece indicar que la estrategia de juego de resistencia masiva será jugada cada vez con mayor escala, lo que significaría la «muerte política» de los parlamentarios que aprobaron la ley. Los sindicatos han anunciado una movilización nacional que recordará la marcha de los cuatro suyos para los días 27 y 28 del presente mes. Plantean asimismo, ejecutar diversas acciones legales paralelamente en

24 Esta incorporación en el texto fue clave para aliviar la preocupación de los alcaldes y presidentes de los gobiernos regionales sobre cómo afrontar el proceso de implementación de la ley en cuestión.

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contra de la ley, tales como una acción de inconstitucionalidad25, un recurso de amparo frente a la violación de derechos laborales adquiridos, una queja ante la OIT por parte de las centrales estata-les y la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), así como la denuncia de la violación del capítulo XVII del Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, que es el que versa sobre la materia. Tal parece que Ollanta Humala terminará siendo aislado complemente por las fuerzas sociales y ciudadanas que lo llevaron al poder. Acciones como esta literalmente rompen cualquier posibilidad de alianza con una parte importante de la clase media en el Perú, que le es necesaria para viabilizar no solo la reforma del servicio civil, sino la posibilidad de supervivencia como partido político que trascienda la actual administración del Estado. El fujimorismo ha comprendido bien que puede izar las banderas del sindicalismo porque le es funcional para jugar consistentemente su rol de oposición a cualquier programa que el gobierno pretenda eliminar. El aprismo finalmente, aunque en una cancha más chica en la arena parlamentaria, juega tam-bién a lograr el efectismo del respaldo de la protesta social para sabotear la efectividad y continuidad del gobierno humalista. El escalamiento de la convulsión social hará poco sostenible la go-bernabilidad democrática, lo que dejará al humalismo a merced de la tentación de alguna forma de dictadura blanda, o de una democracia tutelada por la ilusión militar.

25 Cabe señalar que la bancada AP-FA ya anunció que trabajará conjuntamente con los sindicatos públicos para presentar esta demanda el 19 de julio de 2013.

Sobre el desarrollo: cuando la palabra significa otra cosa*

Alberto Chirif

eL discurso deL desarroLLo, entendido como progreso siempre cre-ciente de la sociedad, tiene una escasa profundidad histórica. En un excelente artículo, llamado justamente «Desarrollo», Gustavo Esteva1 señala cómo, entre mediados del siglo XVIII y del XIX, el concepto de «desarrollo evolucionó de una noción de transfor-mación que supone un avance hacia la forma ´apropiada´ de ser, a una concepción de cambio que implica encaminarse hacia una forma ´cada vez más perfecta´». Añade el autor que en ese perio-do «evolución y desarrollo llegaron a emplearse como términos intercambiables entre los científicos»2. Y en esto radica el meollo del problema: la evolución así concebida debe ser un proceso que lleve a situaciones cada vez más perfectas y el desarrollo también. Friedrich Engels completó esta idea cuando, trasladando las ideas de la evolución biológica al campo social, estableció las etapas del tránsito obligado de todas las sociedades, las cuales, partiendo del salvajismo, debían pasar por la barbarie y alcanzar finalmente la

* Este texto fue presentado en el conversatorio Realidad, desarrollo y autonomía de los pueblos amazónicos: abrazando peruanidad, organizado por el Congreso de la República los días 13 y 14 de mayo del 2013, en el hemiciclo Raúl Porras Barrenechea del Palacio Legislativo.

1 Esteva, Gustavo. «Desarrollo». En: Walter Sachs, ed. Diccionario del desarrollo. Una guía del conocimiento como poder. Lima: Proyecto Andino de Tecnologías Campesinas (PRATEC), 1996.

2 Ibíd.

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civilización. Es curioso cómo los más acérrimos anticomunistas y los más convencidos católicos han asumido esta tesis sin cues-tionarse su origen.

Es a inicios del siglo XX, con el afianzamiento cada vez mayor de la sociedad industrial, del capitalismo, de la ciencia tal como hoy la conocemos y, sobre todo, después de la Segunda Guerra Mundial, cuando se configuran las características que deben regir las relaciones entre los países del mundo, que la noción de desa-rrollo cobra gran importancia. El desarrollo queda así marcado por la forma que le imprime un país determinado, los Estados Unidos, que logra que su modelo se convierta en objeto de deseo general. Su trabajo posterior sería entonces conseguir que la vehemencia por poseerlo fuese mundial.

Antes de ese tiempo no se hablaba de desarrollo. Los misio-neros de los siglos XVII y XVIII no conocieron ni intentaron nada parecido al desarrollo de los indígenas. Lo suyo era la evangeli-zación, la conquista espiritual (tal como la calificaron), aunque ella en muchos casos lo fue también material, en la medida que junto a los sacerdotes (en especial en los casos de la sierra y de la costa), se establecieron encomenderos y autoridades diversas que se apropiaron de la fuerza de trabajo de los indígenas. En ese proceso de evangelización, los misioneros realizaron cambios que tuvieron drásticas consecuencias en el estilo de vida y el bienestar de las sociedades indígenas. Dentro de ellos, el cambio principal fue la fundación de las reducciones, Babeles en las que las culturas y las lenguas se confundieron y las gentes quedaron desorientadas por falta de referentes sociales para organizar sus vidas en condiciones desconocidas.

El cambio más drástico producido por las reducciones fue el reasentamiento en ambientes ribereños de indígenas acostumbra-das a habitar en espacios interfluviales. Este hecho abrió un proce-so que continúa hasta nuestros días, cuando de ribereños de cursos fluviales muchos asentamientos se han convertido en orilleros de

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carreteras. Se trata de un cambio grave porque implica, a la vez, una fuerte presión sobre áreas reducidas y el abandono de zonas interiores del monte, lo que ha tenido severas consecuencias para la buena gestión del territorio y el bienestar de la gente.

Los caucheros del cambio de siglo (del XIX al XX) tampoco especularon sobre el desarrollo. Lo suyo, decían, en lo que corres-ponde a su relación con los indígenas, era un tema de civilización. No es casual que ya por entonces las ideas de Engels al respecto fueran bien conocidas.

Si en algo se parecen los caucheros civilizadores a los agentes desarrollistas actuales, es que las acciones de ambos producen justamente lo contrario de lo que sus discursos anuncian. ¿Qué tiene que ver con la civilización bien entendida las masacres, violaciones y torturas cometidas contra la población indígena, y esto sin referirme a los métodos destructivos de la naturaleza para hacerse de las gomas silvestres que, en el caso del caucho (es decir, de la Castilloa ulei), implicaba la tala del árbol? ¿O qué tiene que ver con los beneficios que anuncia el desarrollo la contaminación de las personas y de su medio ambiente, el retroceso cada vez mayor de la calidad de servicios sociales (como los de educación y salud) y, en fin, la alteración de condiciones de vida satisfactorias a cambio de nada? Por más que lo pienso, en ninguno de los dos casos he podido encontrar la relación.

No puedo decir lo mismo respecto a los misioneros, no porque esté de acuerdo con lo que hicieron sino porque, en los casos que no actuaron como monaguillos del poder político y económico, no se les puede acusar de haber lucrado con discursos deliberadamente falsos. No obstante, las tres fuerzas, misioneros, caucheros y agen-tes del desarrollo, tienen en común la responsabilidad de haber generado aquello que los economistas llaman «externalidades», término que, a pesar de su aparente inocencia, encubre realidades atroces: en el caso de los misioneros, las epidemias que diezma-ron a las poblaciones indígenas; de los caucheros, las torturas


y asesinatos deliberados; y de los agentes del desarrollo (Estado, empresas, entidades financieras internacionales), el deterioro de la vida de la gente y la contaminación de su salud y hábitat.

La otra pregunta que hay que hacer en este momento es si «desarrollo» significa algo para los pueblos indígenas. En una notable reflexión, Carlos Viteri se pregunta si existe el concepto de desarrollo en las cosmovisiones indígenas. Su conclusión es que en ellas no existe «la concepción de un proceso lineal de la vida que establezca un estado anterior o posterior, a saber, de subdesa-rrollo y desarrollo; dicotomía por los [sic: la] que deben transitar las personas para la consecución de bienestar, como ocurre en el mundo occidental». Añade que tampoco existen en esas cosmo-visiones «conceptos de riqueza y pobreza determinados por la acumulación y carencia de bienes materiales». En cambio, agrega, los pueblos indígenas tienen una visión holística acerca de lo que debe ser el objetivo de los esfuerzos humanos: «buscar y crear las condiciones materiales y espirituales para construir y mantener el ‘buen vivir’, que se define también como ‘vida armónica’, que en idiomas como el runa shimi (quichua) se define como el ‘alli káusai’ o ‘súmac káusai’»3.

En la misma línea de lo que plantea Viteri, quiero señalar que durante un taller en la comunidad de Pucaurquillo (río Ampiacu, bajo Amazonas, Loreto), realizado hace unos años, pregunté a per-sonas de cuatro identidades indígenas diferentes qué significaba para ellos pobreza. Solo una de las personas señaló que ser pobre era «no tener recursos económicos». La pregunta que debí hacerle en ese momento es qué entendía por tales recursos. De las demás personas, ninguna aludió a dinero o a bienes de mercado, sino más bien a relaciones y a actividades propias: no tener parientes, no tener relaciones sociales, no tener chacra, alguien sin cultura,

3 Viteri, Carlos. «Visión indígena del desarrollo en la Amazonía». Polis. Revista Latinoamericana. Descentramiento y nuevas miradas, vol. 1, n.° 3. Santiago de Chile: Centro de Investigación Sociedad y Políticas Públicas (CISPO), 2002. Ver en: http://goo.gl/jUZz6

http://polis.revues.org/7624

http://goo.gl/jUZz6

http://goo.gl/jUZz6

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no tener conocimiento ni educación, ser minusválido o mutilado (exactamente: «que no tiene extremidades») y ser ciego.

Por las dos consideraciones expuestas, como son la escasa profundidad histórica del discurso del desarrollo y la ausencia del concepto de desarrollo en los pueblos indígenas, es que ahora le daré un giro al tema de la presente mesa titulada «Autonomía y desarrollo en las historias de los pueblos amazónicos», para entrar más bien a analizar qué es lo que hay detrás del concepto y cuáles han sido las consecuencias de las políticas de desarrollo para los pueblos indígenas.

Analizando la palabra

La palabra en general está en un franco proceso de desvaloriza-ción. Muchos políticos no cumplen lo que ofrecen o señalan que lo que hacen es justamente lo que habían prometido, por más que la realidad demuestre todo lo contrario a quienes aún les quedan ojos para ver y decencia para evaluar. Otros declaran, sin el más mínimo temblor de voz, que una cosa son las ofertas de preten-diente y otra las realidades de ejecutante.

El carácter puramente convencional que se le atribuye a las palabras parece haberse ahora trasladado al terreno de las ideas, y así como se considera que el término para llamar, por ejemplo, a una mesa pudo haber sido otro, así se piensa –o al menos se actúa como si así se pensase– que las ideas expresadas a través de una palabra pueden ser contrarias a los contenidos que en un momento constituían su significado. De este modo, palabras como igualdad o democracia pueden, en la práctica, significar algo muy diferente a lo que indica su semántica.

Entre las palabras que más me impresionan por la distancia que su uso arbitrario ha ido estableciendo respecto a su signifi-cado están patriotismo y su correspondiente local regionalismo. Con frecuencia vemos cómo los que más cantan el himno nacional


e inflaman sus bocas con discursos de amor a la tierra natal, mano al pecho incluida, son los que más saquean las arcas nacionales y regionales, dejando al país sin recursos para invertir en obras de infraestructura y en servicios de salud, educación y promoción económica destinados a lo que constituye el bien más valioso de un país: su gente. El maltrato, la burla, el escarnio hecho contra esa misma gente por quienes ocupan puestos de poder, nos pone nuevamente frente a la distancia que separa la palabra patriotismo de la realidad. La referencia a los ciudadanos de segunda, tercera y demás categorías inferiores no es solamente producto del dislate de un expresidente, sino expresión de una práctica común en la que el peso específico de la palabra «derecho» es diferente entre los que son cercanos al poder y los que están alejados de él.

Otra de esas palabras que cada vez marca mayor distancia respecto a la realidad, es sin duda «desarrollo». ¿Qué significa esta palabra? El Diccionario de la Real Academia Española (DRAE) consigna siete acepciones. La última de ellas está relacionada con el contenido que le atribuye la política: «Progresar, crecer económica, social, cultural o políticamente las comunidades humanas». Esta acepción junto con otras dos está precedida de la abreviatura fig., que indica que se trata de un significado figurado, lo que resulta interesante y tal vez explicativo de la escasa correspondencia del término con la realidad.

Sin embargo, ninguna de las acepciones de la palabra contempla las posibilidades, lamentablemente reales, que se hacen cada vez más explícitas en las prácticas relacionadas con el desarrollo. Mencionaré algunas. Comienzo por decir que el desarrollo no beneficia a todos por igual. Claro que esto tiene muchas variantes dependiendo del país en que se sitúe el análisis. En los Estados Unidos, por ejemplo, según un informe anual realizado para Merrill Lynch4 en 2011, 3.1 millones de personas,

4 Brooks, David. «American Curios. Número uno». www.jornada.unam.mx, México D.F., 9 de julio del 2012. Ver en: http://goo.gl/ImbwK

http://goo.gl/ImbwK

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que representan el 1% del total de su población, concentran el 25% del ingreso nacional del país. Esto quiere decir que 300 millones de estadounidenses se reparten el 75% restante de dicho ingreso. Y aunque es verdad que la plusvalía acumulada por ese país permite que gran parte de este porcentaje de población viva en condiciones de bonanza más que suficientes, la escala descendente deja muy mal parados a muchos millones que no reciben nada de la torta o apenas recogen las migajas que caen de la mesa. En otras palabras, el «chorreo» es cada vez más débil para los que están más alejados de la fuente.

No dispongo de datos estadísticos sobre el Perú, pero teniendo en cuenta que su capacidad de acumular plusvalía es notablemen-te menor que la de los Estados Unidos, a causa de su economía basada en el modelo primario exportador, el «chorreo», que con frecuencia se convierte en «choreo», alcanza a un porcentaje muy reducido de la población. Y lo que es peor, se destruyen economías locales que si bien no otorgaban estatus de ricos a sus actores, les permitían gozar del beneficio de bienes y servicios, y de lo que es tan importante como esto, de capacidad de controlar sus conflictos para tener como resultado una cierta armonía de vida. Este conjunto de características seguramente no encaja dentro de lo que hoy se entiende como desarrollo o incluso, luego de la aplicación de los indicadores de pobreza acuñados por el Estado y organismos internacionales, lleve a calificar de muy pobres a estos sectores sociales.

Entonces, no solo se está frente al hecho de que el desarrollo, tal como está concebido, no beneficia a todos, sino que se constata que en el Perú y en muchos países similares los que manejan menor porcentaje de poder son los que pagan el precio del desarrollo de aquellos que de antemano tienen una mayor cuota de este. Así, frente al embate de industrias mineras, de hidrocarburos y fores-tales, son ellos los que deben ceder sus derechos para permitir el robustecimiento de empresas ricas y casi siempre extranjeras.


Entre ellos encontramos actores también diferentes, que van desde medianos agricultores de Piura, exitosos exportadores de man-gos, pasando por productores de pan llevar de Cajamarca y otras regiones, que alimentan a las ciudades, hasta población indígena que maneja una concepción más integral de una economía inmersa en relaciones de reciprocidad, aunque también genera excedentes que destina al mercado y usa sus recursos para adquirir los bienes de mercado que necesita. A cambio, estos actores ni se benefician de las rentas generadas por las industrias extractivas, ni reciben indemnización alguna, sin siquiera un pedido formal de disculpa por los perjuicios que se les causan. Más bien son amonestados desde el púlpito severo de la ley por resistir el desarrollo, con el argumento de que sectores insignificantes no pueden oponerse al bienestar de 30 millones de peruanos. Se les califica de retar-datarios opuestos al progreso y de terroristas encubiertos que buscan destruir las bases de la sociedad. La retribución, si así se le puede llamar, que reciben son tierras y territorios expropiados en la práctica, por más que en la formalidad de la ley les sigan perteneciendo; ríos y demás cuerpos de agua contaminados; una salud destruida por acumulación de metales pesados, humos de fundación y escasez de alimentos; y un tejido social destruido.

Cuando desde el poder se lanzan frases publicitarias impre-sionantes pero poco consistentes, como aquel que dice que peque-ños sectores sociales no pueden poner en riesgo a 30 millones de peruanos, se está tratando de confrontar la situación real de un sector que es o va a ser afectado por un proyecto extractivo, con el beneficio figurado del conjunto de la población del país, cuya voz es tomada por los políticos sin haberles preguntado cuál es su opinión acerca del tema. De haberlo hecho, un gran porcentaje de la población habría señalado, de una u otra manera, la falacia del argumento. Por ejemplo, los maestros y los policías, ambos con sueldos de hambre. Los estudiantes de universidades públicas, por su parte, se quejarían del recorte de las asignaciones del Tesoro,

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indicando que esto es la causa de la caída de la calidad de la edu-cación. Lo mismo harían los escolares, en especial los de escuelas rurales, al darse cuenta que la formación que han recibido no les permite acceder a la educación superior. También desmentirían ese tipo de propaganda los usuarios de los servicios de salud pública y los médicos que trabajan en ese sector. En fin, esos 30 millones que supuestamente aplauden las inversiones promovidas por el Estado quedarían reducidos a una cifra que no quiero imaginar para no caer en la misma falacia que ahora cuestiono. Y entonces, los grupos de gente que protestan por afectación directa –indí-genas, campesinos y también población urbana cuyas fuentes de agua serán afectadas por actividades petroleras, como es el caso de Iquitos ya que se pretende explotar petróleo en la cuenca del Nanay– serían sustancialmente reforzados por millones de per-sonas afectadas indirectamente por las políticas extractivas del Estado o, en todo caso, no beneficiadas por ellas.

Final

Cuando se califica a la gente que se opone a las políticas extractivas del Estado como refractaria al desarrollo, el punto central es anali-zar qué se entiende por desarrollo y quiénes son los beneficiarios de esta manera de concebirlo, en el que se produce mucho dinero para unos y se deja en condición de miseria a quienes habitan en las zonas donde se genera la riqueza (aquellos a los que solo les tocan las famosas «externalidades»). Y aunque ya he dado suficientes pistas al respecto, quiero aún insistir en este asunto.

De acuerdo al Índice de Desarrollo Humano (IDH)5, los distri-tos de Trompeteros, Pastaza, Urarinas y Andoas, ubicados todos en Loreto y en la zona más antigua de explotación petrolera en la

5 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre desarrollo humano. Perú 2006. Lima: PNUD, 2006.


región amazónica (42 años), figuran en el último quintil de pobre-za. Andoas, que es uno de los que produce más petróleo en Loreto, se sitúa en el lugar 1801 de pobreza, a solo 31 puestos del último de todo el país. Una situación similar enfrentan otras regiones. Según el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI): «los distritos más pobres de la región Puno son aquellos donde se explota algún mineral. Son los casos de Pichacani - Laraqueri donde de acuerdo a su medición el 82.7% de sus pobladores son pobres y 37.8% están en pobreza extrema; o de San Antonio de Esquilache, distrito en el cual la pobreza es de 87.2% y la pobreza extrema 49.9%»6.

Opino, sin embargo, que estos índices no toman en cuenta algunos indicadores que, de ser considerados, darían una visión más cabal de la pobreza, no solo de la población local, sino de la que se va generando en el patrimonio nacional y las consecuencias que esto tendrá para el país una vez que haya pasado la euforia del crecimiento del 6% anual, basado sobre todo en la venta de recursos naturales no renovables. Recién entonces tal vez nos demos cuenta que la mala inversión del dinero conseguido no ha ayudado a construir ciudadanía y que hemos sido colaboradores en la generación de la crisis global de un sistema fundado en el supuesto absurdo de una naturaleza inagotable. En suma, si los índices de medición de la pobreza tuvieran en cuenta la conta-minación y los de desarrollo la sanidad y buen estado del medio ambiente, se tendría una visión integral acerca de la verdadera pobreza de la gente y de la responsabilidad de las industrias ex-tractivas contaminantes en su generación, al destruir los medios de vida de las personas y afectar su salud.

He revisado mi memoria para tratar de encontrar en ella siquiera un proyecto de los calificados de desarrollo que haya beneficiado a la población indígena, pero lamentablemente

6 «Nuevo mapa de pobreza 2009». www.cecopros.org, Lima, 04 de marzo del 2009. Ver en: http://goo.gl/iBp0o

http://www.cecopros.org

http://goo.gl/iBp0o

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no he encontrado ninguno. Por el contrario, constato el deterioro de estilos de vida que si bien no expresaban riqueza, sí calificaban de estrategias de satisfacción plena de las aspiraciones sociales. De igual modo, constato también, la destrucción del medio ambiente y la generación de actividades ilegales generadoras de violencia. Es bien conocido lo del oro en Madre de Dios, cuya responsabilidad principal le corresponde a un Estado que por más de 50 años ha dejado que las cosas sucedan a su ritmo y de acuerdo a los intereses y voluntad de cada quien. Menos conocido son tal vez los efectos de la Carretera Marginal en la zona del Pichis - Palcazu, que ha significado la inútil destrucción del bosque y la masiva expansión de los cultivos de coca y del narcotráfico.

¿Hay algo que pueda hacerse para superar esta situación? Claro que lo hay, y mucho. Lo primero es fundar las políticas de inclusión en el reconocimiento de derechos y no en gestos de caridad, tal como hasta ahora se hace. Dentro de los derechos hay uno fundamental que es la consulta previa para lograr el consen-timiento por parte de la población indígena que será afectada por iniciativas y políticas estatales. Se trata de un derecho cuyo pleno ejercicio permitirá la construcción de una verdadera democracia, en la cual las políticas respondan al bien común. Por el momento, sin embargo, el Estado lo considera solo un trámite que debe ser realizado con el mismo desagrado con que un paciente bebe un medicamento amargo.

No obstante, hay algunas experiencias que merecen ser cono-cidas y atendidas, ejecutadas a veces por las propias organizacio-nes indígenas y otras por Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que no hacen mucha bulla. Es el caso de iniciativas que han partido de lo que la gente sabe y practica para, a partir de ahí, recuperar sistemas de control social sobre el uso de recursos comunes, introducir cultivos y crianzas de especies que antes se daban de manera natural, y desarrollar tecnologías al alcance de las finanzas de la gente para darle valor agregado a productos


del monte y a creaciones artesanales. En la base de todo esto está una estrategia central en la cual el desarrollo que hoy se impulsa no cree y desprecia: la seguridad alimentaria.

Escuchar y recoger la experiencia y conocimientos de la pobla-ción, e insertarse en su propia dinámica para desde ahí construir con ella una estrategia orientada hacia mejores condiciones de vida, y lo que es tan importante como esto, aprender de los errores del pasado, son, creo yo, condiciones de base indispensables para superar las visiones autoritarias actuales que no solo no superan la pobreza sino que la generan.

El rumbo de la educación a mitad del gobierno de Ollanta Humala

Sonia Paredes V.

pasados ya dos años desde que oLLanta HumaLa asumiera el go-bierno, cabe preguntarse por los avances de su gestión y de lo que se propuso en la llamada «Hoja de Ruta». El presente artículo tiene como objetivo analizar los avances y enfoques de políticas en materia de gestión y descentralización del sector educación en lo que va del gobierno de Humala. No obstante, un balance com-pleto1 de la gestión en el sector educación merecería analizar las acciones del Ministerio de Educación (MINEDU) en sus diversas políticas y en relación con los enfoques que sostiene.

implementando el Proyecto Educativo Nacional (PEN) después de 5 años

El Proyecto Educativo Nacional (PEN) al 20212 es la política de Estado de largo plazo que oficialmente rige la educación de nuestro país desde el año 2007 en que fue aprobado. El PEN marca el horizonte de la educación peruana de la mano de una visión de país en donde se forman ciudadanos responsables que contribuyen

1 Para mayor información ver: Consejo Nacional de Educación (CNE). Balance de Descentralización Educativa. Período 2011 - 2012. Lima: CNE, 2013.

2 Ver: CNE. Proyecto Educativo Nacional al 2021. Lima: CNE, 2006. En: http://goo.gl/wWOs5

El rumbo de la educación a mitad del gobierno de Ollanta Humala202

tanto al desarrollo de su comunidad como al desarrollo humano. Así, el PEN plantea medidas de políticas para la equidad y la calidad de la educación, para fortalecer al profesorado, para mejorar la gestión del sistema y la educación superior, así como para fortalecer a una sociedad educadora. Estas políticas son producto de un consenso entre docentes, instituciones públicas de la sociedad civil, expertos, partidos políticos, etc., pensadas como de largo aliento, considerando los problemas históricos que aún quedan por resolver y transformar.

Aunque este fue aprobado oficialmente en el 2007 por el expresidente Alan García, en su gobierno poco se hizo a la luz de implementar los propósitos del PEN. Por el contrario, muchas de sus obras se orientaron a realizar grandes programas focalizados en las poblaciones menos críticas. Por ejemplo, se hizo una inver-sión millonaria en la construcción de «colegios emblemáticos» en zonas urbanas, cuando las peores condiciones y de mayor urgencia estaban en las zonas rurales y pobres del país. Se implementaron también programas grandilocuentes pero con gran debilidad téc-nica y pedagógica (como el Programa Nacional de Formación y Capacitación Permanente –PRONAFCAP–, el Programa Nacional de Movilización por la Alfabetización –PRONAMA–, el Programa Una laptop por niño y la municipalización educativa). No obs-tante, quedó en el imaginario peruano la gran efectividad de la gestión de García en el tema educativo al impulsar su gobierno una política magisterial que desató gran conflictividad con los maestros, en donde se desvaloró pública y políticamente el rol de los docentes. Así, la relación Estado - sociedad - maestros quedó más fragmentada aún. Finalmente, como producto de esa ruptura, las brechas de equidad en logros de aprendizaje se ahondaron a lo largo de esos años3.

3 Ver los informes del Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación (LLECE) y las Evaluaciones Censales de Estudiantes (ECE) del 2008 en adelante.

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En dicho contexto, en el 2010 se hicieron esfuerzos por tradu-cir el PEN en políticas priorizadas de mediano plazo, producto de un consenso y movilización liderada por el Consejo Nacional de Educación (CNE) junto a la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Mesa Interinstitucional de Gestión y Des-centralización, actores regionales, la sociedad civil, la cooperación internacional, entre otros. De este esfuerzo nació la «Agenda común nacional regional», la que junto al PEN vienen a ser los dos referentes más importantes de las políticas priorizadas por la actual gestión de la ministra de Educación Patricia Salas4. Se puede decir entonces que el MINEDU ha tomado como base las propuestas recogidas dentro de diversos procesos de diálogo realizados en el país durante la última década.

Las políticas del MINEDU –desde el 2011 a la actualidad– basan sus principios y enfoques de gestión en los derechos, la equidad, la calidad, la interculturalidad, la descentralización y la gestión por resultados5. Ello se refleja en las estrategias de cada política priorizada por el ministerio6, en donde se pone énfasis en el ámbito rural y en los contextos de diversidad cultural y bilin-güismo, con la finalidad de cerrar brechas de equidad en cuestión de acceso y calidad educativa. Estas políticas están organizadas bajo tres pilares fundamentales para la mejora de la calidad y la equidad en el sistema educativo: el logro de aprendizajes, el desarrollo docente y la modernización y descentralización de la gestión. El MINEDU ha tenido la iniciativa y demostrado capaci-dad de propuesta al colocar la equidad, la calidad y los derechos

4 Ministerio de Educación (MINEDU). Anteproyecto de Ley de Organización y Funciones (LOF) del Ministerio de Educación. Exposición de motivos. Ver en: http://goo.gl/uKmoH

5 MINEDU. Memoria Institucional 2011 - 2012. Lima: MINEDU, 2012. Ver en: http://goo.gl/pGGSZ

6 MINEDU. Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2012 - 2016. Lima: MINEDU, 2012. Ver en: http://goo.gl/6yXRe


como finalidad del sistema educativo, al estableciendo nuevas reglas de juego con las regiones y con los maestros.

La descentralización es un enfoque de la gestión del MINEDU entendida como el balance de poder que debe haber entre los tres niveles de gobierno para lograr una gestión intergubernamental basada en la concertación, de tal modo que se generen las condi-ciones necesarias para tener una gestión descentralizada efectiva como soporte para las políticas pedagógicas. Lo cierto es que el MINEDU se ha propuesto establecer una nueva forma de rela-cionarse con los gobiernos regionales con el objetivo de lograr así una mejor gestión y una mayor coordinación entre las políticas y las necesidades y potencialidades de las poblaciones y territorios.

La gestión de la ministra Patricia Salas, en su empeño por cumplir con las políticas de Estado, estaría buscando de esta manera generar las condiciones básicas necesarias para que el sistema funcione y se pueda encaminar hacía una educación de calidad. En ese sentido, el MINEDU ha elegido, desde el inicio de su gestión, un rumbo de largo aliento trazado por el Proyecto Educativo Nacional al 2021.

¿Qué promesas vienen cumpliéndose y cuáles siguen sin cumplirse?

Los avances en educación han superado las promesas electorales. Y es que en campaña se suele hacer hincapié en medidas concretas llamativas pero que carecen de un desarrollo real de la propues-ta. En el caso de Ollanta Humala, la «Hoja de Ruta» propuso la implementación de Beca 18, atención especial a escuelas rurales multigrado y capacitación docente, con el objetivo de tener un impacto rápido y efectivo en la inclusión social. A la fecha se ha implementado el programa de becas con un enfoque especial en los estudiantes provenientes de las zonas más pobres del país, priorizándose carreras técnicas de alta demanda.

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En relación a la atención a escuelas rurales, la mayoría de me-didas apuntan a cerrar las brechas de equidad a través de diversas propuestas, como por ejemplo la focalización del acompañamien-to pedagógico en el Programa Estratégico Logros de Aprendizaje (PELA), la especial atención a los docentes de escuelas rurales o de zonas de difícil acceso, la dotación de bicicletas para reducir el tiempo de camino de los niños y niñas de su casa a la escuela, la inversión en infraestructura para ampliación de la cobertura, la propuesta de redes educativas rurales y escuelas intercultura-les bilingües, entre otras medidas. No obstante, el mencionado proyecto de redes educativas que cuenta con una interesante e importante propuesta integral, a la fecha no ha sido implementado.

En el eje referido al logro de aprendizajes, el principal avance es haber iniciado el cierre de brechas entre la zona rural y la urbana. Los resultados de la última Evaluación Censal de Estudiantes (del 2012) nos muestra cómo es que en muchas regiones la población que se mantenía –o incrementaba– en el nivel más bajo de logro (-1) se ha ido moviendo hacia el nivel medio (1). Si bien los re-sultados generales no son los deseados, este avance demuestra que se puede ir saliendo de una situación de estancamiento que profundizaba las desigualdades.

¿A razón de qué es que las escuelas rurales están mejorando? En algunos casos la explicación está en el acompañamiento pe-dagógico a docentes en el marco del PELA y en los documentos denominados «Rutas del Aprendizaje» (ambos instrumentos pedagógicos para docentes), puesto que la mejora de resultados es mucho mayor en sus zonas de aplicación. Aun así, hace falta explorar con mayor detalle estos y otros factores, sobre todo con-siderando la complejidad de las razones asociadas a la mejora de los aprendizajes, además de considerar que muchas de las iniciativas en educación requieren de un tiempo de maduración para ver resultados en el mediano y largo plazo.


No obstante, aún se requiere tener una estrategia más sólida en Educación Intercultural Bilingüe (EIB). En este periodo de gobierno se han desarrollado materiales educativos, propuestas y herramientas hasta en 13 lenguas originarias. También en este tiempo se han discutido los lineamientos de la EIB y generado un registro de escuelas EIB para ordenar la situación actual, aunque los logros siguen siendo exiguos y alarmantes. Podemos decir que este gobierno le ha dado un lugar a la EIB que no ha tenido anteriormente y que se están produciendo muchos insumos clave para generar las condiciones adecuadas para una mejora en los aprendizajes. Si bien los resultados de aprendizaje en este ámbito tardarán aún más en hacerse notar, será importante darle seguimiento a las condiciones de educabilidad que garantizarán el derecho de los niños y niñas que tienen una lengua materna distinta al castellano.

En relación al eje sobre desarrollo docente, se ha iniciado la principal reforma del sistema educativo en muchos años, expre-sada en la Ley de Reforma Magisterial (LRM). Si bien durante el segundo gobierno aprista se inició este proceso con la Ley de Carrera Pública Magisterial, esta era una reforma «a medias», pues no solucionaba aspectos claves para el ordenamiento del sistema docente. Lo central en la LRM es que incluye a todas y todos los docentes en un solo sistema bajo las mismas reglas, mejora su piso salarial –pero con mayores exigencias de desem-peño profesional–, brinda condiciones para escalar en una carrera meritocrática y mejora las condiciones para maestros y maestras que deben ejercer en zonas de mayor complejidad. Las medidas controversiales que desataron gran conflicto con el sindicato de maestros fueron: el sistema de evaluaciones –para el ingreso, desempeño o ascenso–, percibido con «temor» por entenderse como una ventana para los despidos masivos; la reforma de la escala remunerativa, por la cual los docentes se reordenarían en una cantidad mayor de escalas y bajo nuevos criterios; y la

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simplificación de los rubros salariales, donde se eliminaba el bono por planificación de clases.

Si bien la LRM marca el inicio de una nueva manera de relación entre el Estado y los docentes, el manejo político del MINEDU en el momento de la negociación no fue el mejor. Se abrió una trin-chera innecesaria –aunque probablemente inevitable con algunos sectores del magisterio– al no desarrollar una consulta abierta de la ley de manera previa. El documento de la LRM no se dio a conocer sino hasta su entrada al debate en el Congreso de la República. Lo cierto es que el MINEDU se concentró en una negociación clave con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) para tener las condiciones óptimas para las mejoras salariales de los docentes, pero a cuenta de llevar un proceso casi secreto de elaboración de dicha ley. Ello trajo consecuencias políticas importantes, como las huelgas magisteriales que en algunas zonas duraron más de 60 días, situación de la cual se aprovecharon de manera oportunista algunos líderes radicales buscando mayor representación a través de la manipulación de los maestros y maestras.

El eje de descentralización y modernización de la gestión también marca un hito en el estilo de gestión del sector. El MI-NEDU asume una gestión dirigida al ciudadano, transparente, participativa, descentralizada, moderna y orientada a resultados7. Los avances y propuestas en este campo han tomado forma en la Política de Modernización y Descentralización de la Gestión en el sector Educación, en donde se conjugan estas dos principales reformas del Estado con la finalidad de fortalecer una gestión que genere condiciones básicas para una educación de calidad que llegue hasta la escuela, es decir, como soporte de la gestión peda-gógica. Con esta política se espera que, por ejemplo, se definan e implementen modelos de gestión territorial, donde cada nivel de

7 MINEDU. Política de Modernización y Descentralización de la Gestión en el sector Educación. Lima: MINEDU, 2013. Ver en: http://goo.gl/oF2Fo


gobierno asuma su rol y su responsabilidad, gestione sus políticas de manera pertinente y eficiente, respondiendo a las características y necesidades de sus poblaciones y el territorio en el que habitan.

Cabe de resaltar que un primer paso para impulsar esta impor-tante política fue la elaboración de la propuesta de lineamientos de la gestión educativa descentralizada, contenida en seis compo-nentes: articulación y coordinación intergubernamental; planea-miento; participación y comunicación; desarrollo organizacional; desarrollo de capacidades; y ética y transparencia. Los lineamien-tos daban cuenta de la orientación que el MINEDU quería dar a su gestión, haciendo énfasis en el proceso de descentralización.

La reforma institucional del MINEDU, a través de la Ley de Organización y Funciones (LOF) aún en debate en el Congreso, es un pendiente del gobierno desde hace cinco años. Esta propuesta precisa el rol rector del MINEDU en el sector, haciendo énfasis en sus funciones de formulación, supervisión y rendición de cuentas sobre las políticas nacionales, garantizando el financiamiento del sector, la articulación de los tres niveles de gobierno y su relación con otros sectores. No obstante, ello implica también un debate y precisión sobre los roles en el sector de los gobiernos regionales y locales, lo que está abriendo paso a la construcción de una Matriz de Gestión Descentralizada. El diálogo con actores regionales y locales será indispensable para la validación y legitimación de este instrumento. Aun así, mientras no se dé la aprobación de la LOF en el Congreso, se seguirán postergando las reformas institucio-nales que requiere el sector, las cuales tendrán una repercusión necesaria en los gobiernos regionales y locales, quienes deberán promover sus propios modelos de gestión territorial.

La articulación intergubernamental es otro aspecto que ha tenido avances importantes impulsados desde el MINEDU. Para ello se ha establecido un modelo de articulación y coordinación intergubernamental basado en tres niveles:

209Sonia Paredes V.

a) La Comisión Intergubernamental del sector Educación, don-de se reúne la alta dirección del MINEDU, los presidentes regionales de la junta directiva de la ANGR y los alcaldes representantes de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) y de la Asociación de Muni-cipalidades del Perú (AMPE). Este es un espacio de diálogo político que tiene como fin articular estrategias y políticas del sector.

b) El directorio de gerentes de desarrollo sociales y direc-tores regionales de educación, como un espacio de coor-dinación político - técnico sobre las políticas del sector y su gestión.

c) Las comisiones de gestión intergubernamental, que son espacios bilaterales entre el MINEDU y cada gobierno regional donde coordinan acciones para el logro de metas educativas concretas que están en el marco de los pactos de compromisos firmados por ambas instancias.

Si bien este modelo se encuentra recién en sus inicios, es su-mamente positivo e innovador contar con una propuesta como la que plantea el MINEDU para dar fuerza a una gestión inter-gubernamental de la descentralización desde este sector. Cabe resaltar que este es el único sector que cuenta con una propuesta compleja de articulación intergubernamental en el marco de su política de gestión, pues si bien los otros ministerios tienen espacios de coordinación con los gobiernos regionales y locales, estos son principalmente de carácter técnico y no político. No obstante, darle vida, funcionamiento, fluidez y llegada al nivel más concreto de la gestión, son retos sobre los cuales hay que poner atención en este proceso. El diálogo debe pasar de ser un procedimiento de consulta a un proceso de construcción con-junta, donde se engranen las agendas nacionales, regionales y locales, y no solo se valide la nacional. Por ello, algunos aspectos a reforzar en esta propuesta del MINEDU deben darse en el nivel


de articulación entre las mismas instancias, de manera que las decisiones sean vinculantes y guarden coherencia. También debe incluirse el nivel local en todos los espacios de coordinación, ya que solo están representados en la comisión intergubernamental del sector.

Es interesante analizar el lugar que tiene la gestión descentra-lizada en este gobierno y en especial en este sector. En la medida que existan muchos mecanismos de interlocución será importante observar –y probar– cómo se van dando las relaciones de poder de manera que pueda llegarse a un equilibrio. Aunque con 10 años de descentralización, lo cierto es que aún tenemos a un Estado –en todos sus niveles– muy poco preparado para hacer políticas y gestionarlas de manera intergubernamental y descentralizada. Si bien estas han sido demandas permanentemente por los niveles subnacionales, ha sido el MINEDU (más no el gobierno en su conjunto) el que ha asumido el liderazgo. Es tarea, entonces, de los gobiernos regionales y locales tener la misma capacidad de propuesta, de diálogo y disposición a la gestión concertada en ejercicio de sus funciones y responsabilidades.

Ollanta Humala, como candidato a la presidencia, ofreció implementar una revolución educativa, la misma que consideraba en sus ejes centrales revalorar el PEN como política de Estado, enmarcando esta revolución en el conjunto de políticas sociales para garantizar el ejercicio de los derechos humanos de parte de la ciudadanía. Por lo expuesto líneas arriba, se puede decir que el MINEDU ha asumido la implementación del PEN, por lo que se ha avanzado más de lo prometido en la campaña electoral.

¿De qué depende la sostenibilidad de estos cambios?

Los avances mencionados están concentrados en colocar las bases de una política de Estado que requiere madurar por un par de dé-cadas para mostrar sus resultados. Ello, por supuesto, dependerá

211Sonia Paredes V.

de una gestión eficiente del sector, pero en buena parte de la ma-duración de nuestra clase política para que los futuros gobiernos sostengan y mejoren las políticas ya emprendidas. Además, se requiere de un rol propositivo y demandante de la sociedad civil.

La reforma magisterial se encuentra en marcha, teniendo como ancla la LRM y el reciente Plan Maestro Perú para desplegar todas las políticas de desarrollo del docente. La reforma institucional del MINEDU, que implica la modernización del sector, tiene como base la aprobación de la LOF en el Congreso de la República, por lo que no puede esperar más tiempo.

De otro lado, los gobiernos regionales se han fortalecido en estos años pero aún de manera muy desigual en términos de ca-pacidades políticas, institucionales y técnicas. Para resolver esto se requerirá del fortalecimiento de capacidades profesionales e institucionales en los tres niveles de gobierno a través de los Planes de Desarrollo de las Personas (PDP) y los Planes de Desarrollo de Capacidades, teniendo como eje orientador el proceso de descen-tralización del Estado.

Es verdad que no todos los gobiernos regionales se encuentran en el mismo lugar o nivel de maduración, ni que todos tienen a la educación como una prioridad para su región. Más aún, no todos los gobiernos regionales tienen una agenda clara de descentrali-zación. Sin embargo, la implementación de la misma en un sector como educación puede ser un disparador para que desarrollen la capacidad de posicionarse en una gestión que construye políticas de manera intergubernamental, que tenga capacidad de propuesta y de gestión. Sin esto, seguiremos teniendo una descentralización dirigida desde el centro y no una gestión intergubernamental. Si bien aún falta clarificar mucho, experimentar y equivocarse, lo que está claro es que hay una práctica y una fuerte convicción de que para gobernar se requiere descentralizar el poder, y no solo desconcentrar funciones.


Algunas reflexiones expuestas por la Mesa Interinstitucional de Gestión y Descentralización8, que son compartidas en este artículo, tienen que ver con las medidas para revertir el desorden en el cual se ha incurrido al tener un proceso de descentralización caótico, desestructurado y no planificado. El shock descentralista, a la vez que aceleró el proceso, también lo debilitó al no transferir ni generar recursos y capacidades a la par de las funciones.

Asimismo, no se debe perder de vista la finalidad de las políticas y de la gestión descentralizada, que es la de brindar el soporte necesario para que las políticas sean pertinentes y así se pueda garantizar el derecho a una educación de calidad con equidad. Este debe ser el anclaje en todo el proceso de reforma en el sector educación.

En términos políticos, la pregunta que cabe formularse es si el gobierno tiene la voluntad y disposición para llevar a cabo dichas reformas, y todo lo que ello implica. Una demostración de que el gobierno emprende políticas importantes pero que no es cons-ciente de su trascendencia es el caso de la ley de consulta previa. Si bien esa ley fue una bandera de campaña que logró aprobarse y reglamentarse, con sus contingencias, una vez puesta en marcha en el campo de la gestión pura se pusieron barreras en torno al uso de sus herramientas (como la base de datos de pueblos indígenas) al generar contraposición con los lineamientos de otros sectores.

El gobierno en general –más allá del sector educación– no ha dado buenas señales en torno a la descentralización y en su vo-luntad por desconcentrar el poder. Si bien se cuenta con un Plan Nacional de Descentralización recientemente formulado, las metas que se ha propuesto demuestran poco interés por profundizar el proceso en este gobierno y más bien dejar lo sustancial para el 2016. Un ejemplo de ello es que la conformación y el funcionamiento

8 CNE. Balance de Descentralización Educativa. Período 2011 - 2012. Lima: CNE, 2013.

213Sonia Paredes V.

del Consejo de Coordinación Intergubernamental están previstos para el término de este gobierno. Asimismo, a la fecha no se cuenta con un reconocimiento oficial de la ANGR como entidad repre-sentativa de los gobiernos regionales, lo que limita su capacidad institucional. Lo impulsado por el MINEDU es auspicioso para los que creemos en un Estado moderno, descentralizado y garante de los derechos ciudadanos, aunque corre el riesgo de terminar siendo una burbuja una vez que se tope con otros intereses de mayor envergadura.

¿Un sistema de salud para todos? Un balance del sector Salud

Leda M. Pérez

introducción

En 2011, según cifras del Banco Mundial, el gasto en salud como porcentaje del Producto Bruto Interno (PBI) en el Perú solo llego a 4.8%1. Esto representa una de las cifras más bajas no solo en América Latina, sino también en comparación a diferentes países del mundo (por ejemplo: Etiopia, 4.9%; Japón, 9.5%; Irak, 8.4%; Honduras, 6.8%; Francia, 11.9%; y Estados Unidos, 17.9%)2.

¿Por qué se asignan tan pocos recursos al sector Salud en el Perú? Es cierto que los buenos servicios y el acceso no dependen exclusivamente de un gasto alto en el sector3, pero tampoco se puede esperar mucho de ellos asignando una cantidad de recur-sos tan baja, sobre todo en un país del tamaño del Perú. Esa es la situación actual en el país, en el que la economía ha crecido soste-nidamente durante la última década, pero donde por lo menos 10% de la población no tiene acceso a ningún tipo de servicio de salud4.

1 Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX2 Ver datos en: http://goo.gl/E1dMX3 Estados Unidos, por ejemplo, gasta casi 18% de su Producto Bruto Interno (PBI)

en salud y tiene entre los peores índices de ese sector de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE).

4 Alcalde-Rabanal, Jacqueline Elizabeth; Lazo-González, Oswaldo; y Nigenda, Gustavo. «Sistema de salud de Perú». Salud Pública de México, vol. 53. Cuernavaca: Instituto Nacional de Salud Pública, 2011, pp. 243 - 254. Ver en: http://goo.gl/2d7be

http://goo.gl/2d7be

¿Un sistema de salud para todos? Un balance del sector Salud218

Para hacer un balance del sector Salud peruano, entonces, es clave tomar en cuenta este gasto y analizarlo junto con los discursos que se vienen desarrollando en el país en los últimos años. ¿Cómo encaja esta retórica con la realidad presupuestal?, ¿cuáles son los desafíos?, ¿qué oferta de servicios existen?, ¿cuál es la posibilidad de que todos los peruanos y peruanas puedan acceder a ellos?

La victoria electoral del presidente Ollanta Humala Tasso abrió un nuevo capítulo en la preocupación por los desafíos sociales y, dentro de ellos, la salud. A través de la Gran Transformación, el plan de gobierno anunciado durante su campaña electoral, se ex-presó el compromiso por transformar el sistema de salud. Luego, con el giro hacia la Hoja de Ruta y en los últimos meses el anuncio del Ministerio de Salud de esfuerzos hacia una nueva reforma en el sector Salud, muchas de las mismas preguntas siguen siendo relevantes: ¿por qué tipo de sistema apunta el Perú?, ¿qué se ha logrado hasta ahora?, ¿qué se está avanzando? Después de todo, finalmente, la pregunta más básica a responder será, ¿para qué y para quién está organizado el sistema de salud? Y si es que el ob-jetivo de este gobierno es asegurar el acceso equitativo y universal a servicios de salud de calidad a todos y todas las peruanos, ¿qué es lo que hay que hacer al respecto?

Este ensayo recorrerá las políticas propuestas sobre el sector Salud mencionadas desde la Gran Transformación hasta la Hoja de Ruta, examinando las mejoras que se han logrado en dicho sector en los últimos años y lo que aún falta por hacer, analizando los programas y las líneas de intervención. El artículo concluirá con algunas recomendaciones por una visión de un sistema universal e integrado de salud.

219Leda M. Pérez

De la Gran Transformación a la Hoja de Ruta

La Gran Transformación se dio a conocer como el plan político del Partido Nacionalista Peruano (PNP) en diciembre del 2010. Tan explícito fue en su rechazo del modelo neoliberal como eco-nomía regidora para el Perú, que en la página 15 del documento describe el modelo como uno que «se basa en el cholo barato»5. El uso de ese lenguaje en todo el texto revela una clara indigna-ción frente a un sistema económico que prolifera a costa de una mano de obra económicamente vulnerable, es decir, una fuerza laboral mal pagada y con ningún o escasos beneficios. El docu-mento, por tanto, señala que: «Se debe subrayar el carácter de derechos sociales y servicios públicos gratuitos de la educación y la salud, quitándoles el carácter de mercancías libradas a los vaivenes del mercado»6.

Aunque dicho plan de gobierno no es más explícito en los detalles del sistema de salud que desea para el país, deja bien sentada la idea de que el acceso a los servicios de salud para los ciudadanos y ciudadanas debe estar concebido y ejercido como un derecho fundamental que, por tanto, es gratuito, y por el cual vela el Estado.

En mayo del 2011, poco antes de ir a la segunda vuelta en los comicios que resultarían en la victoria electoral del presidente Humala, el entonces candidato a la presidencia dio a conocer un documento breve sobre los lineamientos que tomaría su gobierno si ganara las elecciones. Conocido como la Hoja de Ruta y presen-tado en una conferencia de prensa, el candidato Humala buscaba con este nuevo documento aplacar las dudas acerca de una «trans-formación» que podría «desestabilizar» el país, indicando su deseo

5 Comisión de Plan de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Perú. La Gran Transformación. Plan de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Perú, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi

6 Comisión de Plan de Gobierno 2011 - 2016 de Gana Perú. La Gran Transformación. Plan de gobierno 2011 - 2016. Lima: Gana Perú, 2010. Ver en: http://goo.gl/cgTsi

http://goo.gl/cgTsi

http://goo.gl/cgTsi


por lograr un gobierno de «concertación nacional», enfatizando el «refuerzo de la estabilidad macroeconómica»7. A diferencia de las ideas expuestas en la Gran Transformación, donde se elabora detalladamente la idea de un gobierno progresista, la Hoja de Ruta por comparación es más breve y señala una preocupación por una «transformación» que sea «gradual y persistente»8.

En la sección A de la Hoja de Ruta se hace referencia a las «po-líticas sociales», dentro de las cuales se mencionan varios temas asociados a la salud poblacional, aunque no se categoriza como un «plan» específico para mejorar los sistemas y la calidad de ofre-cimiento de los servicios de salud. En particular, en esa primera sección del documento, se prioriza la expansión de tres programas destinados a combatir la pobreza: el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres (JUNTOS), el Programa Nacional Cuna Más y Desnutrición Cero. En cuanto a infraestructura y saneamien-to básico, el plan menciona la «Dotación de agua potable, desagüe y electricidad para las escuelas públicas. Servicios básicos que se harán extensivos progresivamente, comenzando en las zonas de mayor déficit»9. Se reconoce también la necesidad de incrementar el salario mínimo y asegurar medicamentos de calidad, incluyendo genéricos. La única mención de servicio directo en salud aparece con el Sistema de Atención Móvil de Urgencia (SAMU), ofreciendo un sistema de asistencia de emergencia que no puede reemplazar una adecuada atención de servicios de salud primaria y preventi-va, así como los servicios de segundo y tercer nivel

Si se comparan las reformas comentadas en ambos documen-tos, la Gran Transformación menciona de manera muy general el compromiso con el derecho a la salud que debe ser garantizado

7 «Humala presentó su ‘Hoja de Ruta’ y prometió justicia e igualdad». La República, Lima, 13 de mayo del 2011. Ver en: http://goo.gl/oN22b

8 Gana Perú. Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional. Lima: Gana Perú, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH

9 Gana Perú. Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional. Lima: Gana Perú, 2011. Ver en: http://goo.gl/eyDEH

http://goo.gl/oN22b

http://goo.gl/eyDEH

http://goo.gl/eyDEH

221Leda M. Pérez

por el Estado, sin dar a conocer mayores detalles sobre cómo esto sucedería. Por su parte, la Hoja de Ruta, aunque más breve y pun-tual, da a conocer más detalles, aunque lo que presenta no sugiere ningún cambio estructural, enfatizando más bien la continuación de un enfoque en salud diseñado para atender a solo partes de un sistema que no funciona, o sea «islas» dentro de un «no-sistema». En ninguna parte de la Hoja de Ruta se ve un compromiso por reorganizar un sistema descompuesto. La única mención de algún servicio en este documento enfatiza auxilios para condiciones de urgencia con un servicio más parecido a ambulancias que a un sistema integrado de salud (los ya mencionados SAMU).

También cabe mencionar que, pese a la importancia de seguir trabajando en torno a la erradicación de la pobreza –donde existe data positiva10, sobre todo del programa JUNTOS–, estos esfuerzos son insuficientes sin un similar compromiso con la construcción de un sistema de salud que cuente con los servicios de calidad indispensables y oportunos para atender las epidemiologías par-ticulares de la población en diferentes partes del país. Por tanto, las propuestas en la Hoja de Ruta, así como en su precursor, la Gran Transformación, siguen siendo insuficientes en cuanto a una visión que pueda ser traducida en un sistema nacional de salud que sea accesible por todos y todas.

¿Una reforma de salud?

En enero del 2013, el Ministerio de Salud anunció una nueva iniciativa de reforma en salud en el país, encomendándole al Consejo Nacional de Salud (CNS) la tarea de esbozar un plan nacional. En la primera semana de junio del 2013 el CNS dio a

10 Francke, Pedro. Peru’s Comprehensive Health Insurance and New Challenges for Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc

http://goo.gl/qk6Tc

http://goo.gl/qk6Tc


conocer un «documento preliminar»11 que describe lineamientos y medidas de reforma. Entre otras cosas, el documento pone énfasis en incrementar el financiamiento para la salud. También se recomendó especialmente una «cartera de servicios en salud» que estaría vinculada al Plan Esencial de Aseguramiento en Salud (PEAS) y basada en evidencias de las epidemiologías poblaciona-les, con un financiamiento basado en una regla explícita. Si esto se implementase, podría implicar un cambio importante para atender las necesidades reales en diferentes partes del país. Una modificación propuesta es que la conducción de este proceso seria concertado entre el Ministerio de Salud (MINSA) y los gobiernos regionales y locales, a diferencia de la histórica conducción del MINSA con el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) en base a presupuestos históricos. Sin embargo, al mismo tiempo que el documento pareciera tomar una postura en la que prima un compromiso del MINSA por un sistema universal, equitativo y solidario, no es claro si es que la intención de la «reforma» es de crear un sistema público único para todos, o si es que la idea es solo expandir un modelo de aseguramiento (privado y público), concentrándose menos en una reestructuración que apunte a un sistema único, publico e integrado. De no ser así, el peligro sigue siendo que continúen existiendo al menos dos sistemas: uno para los que pueden pagar por una mejor calidad de servicios y otro –tal vez mejorado, dado los cambios propuestos– para los «pobres».

En el momento que se comenzaba a reunir el CNS, los debates que surgían entre algunos miembros de la sociedad civil manifes-taban una preocupación acerca de qué tipo de reforma se produ-ciría. ¿Sería un plan que rescataría el principio básico enunciado en la Gran Transformación, comprometiendo el Estado peruano en garantizar a los servicios de salud como un derecho universal

11 Consejo Nacional de Salud. El Perú saluda la vida: Lineamientos y medidas de reforma del sector salud (documento de política, versión preliminar). Lima: Consejo Nacional de Salud, 2013. Ver en: http://goo.gl/Hoq2o

http://goo.gl/Hoq2o

223Leda M. Pérez

para su pueblo, o sería un plan regido por el mercado en el cual los seguros médicos privados determinarían la ruta? Basados en lo que se conoce del plan, hasta ahora no es claro que se logre la integralidad de un sistema para todos, como es de esperar de una reforma sistémica. Una preocupación a tomar en cuenta es que si bien el plan preliminar busca un incremento de fondos para financiar los servicios de salud, parecería que se seguirá estando dentro del marco de la continuación de muchos de los mismos componentes de un sistema que está fraccionado.

Los retos del sistema público

Las preocupaciones por «qué tipo» de sistema se impulsará son válidas, ya que el sistema peruano de salud pública está altamente fragmentado y, hasta ahora, mal financiado. En el 2002, año en el cual se comenzó la última ronda de descentralización en el país, se lanzó el Seguro Integral de Salud (SIS) concebido como una fuente de financiamiento para las poblaciones más pobres. Eventualmente el SIS ha ido abriéndose a personas en diferentes categorías de pobreza, incluyendo aquellos en el sector informal y aquellos designados en estatus semicontributivo12. En 2009 se lanzó el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), con el plan de expandir el SIS a más usuarios a través del PEAS. Entre el 2009 y el 2011 el AUS tuvo su mayor éxito en incrementar el número de asegurados en zonas rurales del país, pese a que el financiamiento que era necesario para ello nunca acompañó a este proceso13.

Si analizamos el gráfico N° 1 podemos apreciar dos tenden-cias. En primer lugar, se puede ver como entre el 2008 y el 2011

12 Es decir, aquellos que por sus bajos ingresos podrán tener algún apoyo del Estado, pero que también aportan con algo de su capital.

13 El actual plan preliminar del Consejo Nacional de Salud (CNS) también tiene contemplado seguir expandiendo el Aseguramiento Universal de Salud (AUS), a través de un mayor número de asegurados.


comienza a haber notables incrementos en el número de personas aseguradas a nivel de país. En segundo lugar, se puede apreciar que esta tendencia es más grande en los asegurados por el SIS. En los gráficos N° 2 y N° 3 se puede ver como la mayor parte de los nuevos asegurados en este mismo periodo crece en zonas ru-rales bajo el SIS, como resultado de la estrategia inicial del AUS. Finalmente, tal como se nota en el gráfico N° 4, pese a los incre-mentos en personas aseguradas por el SIS, el gasto total en salud que tuviera que acompañarlos se ha incremento mínimamente. En resumen, si bien hubo grandes incrementos en asegurados, el gasto total para acompañar adecuadamente a la proporción de personas con seguro médico fue mínimo.

Gráfico N° 1 Evolución de la población asegurada14

Total asegurada

37.3

0

10

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011-II

20

30

40

60

70

50

14.9

17.4

14.1

17.3

15.4

19.0

17.0

19.220.1 21.2 21.6 22.2

37.337.337.3

37.3

5.0 4.8 4.4 5.5 5.5 5.6 5.5 5.9

36.2 39.342.1

53.7

60.563.5 65.9

ESSALUD

SISOtros seguros

14 Adaptación de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) realizada por Armando Mendoza en marzo del 2012.

Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).

225Leda M. Pérez

Gráfico N° 2 Evolución de la población asegurada por zonas rurales

y urbanas15

Nacional

Área de trazado

37.3

0

10

2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011-II

20

30

40

60

70

80

50

39.7

29.9

37.2

30.3

39.433.9

41.539.4

61.0

71.175.9

79.2

62.762.159.0

52.1

36.239.3

42.1

53.7

60.563.5 65.9

Urbana

Rural

Gráfico N° 3 Distribución de la población asegurada 201116

Ambito rural

0

10

Total asegurada ESSALUD SIS Otros seguros

20

30

40

60

70

80

90

50

79.4%

73.0%

5.6% 3.7%



Fuente: Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO).


Gráfico N° 4 Evolución del gasto público en salud17

Sector Salud

4,131

0

1,000

2006 2007 2008 2009 2010

2,000

3,000

4,000

6,000

7,000

5,000 4,612

4,039

4,416

5,178

5,1025,683

6,259

6,073

6,496

ESSALUD

Finalmente, el presidente Humala anunció en su discurso pre-sidencial del 28 de julio del 2012 el Plan Esperanza para la atención integral del cáncer. Pese a que se entiende la preocupación por el cáncer, razón principal de mortalidad en el país, no es claro por qué habría la necesidad de un «plan» especial aparte, dada la existen-cia del Instituto Nacional de Enfermedades Neoplásicas (INEN). Este «plan» anunciado parecería contribuir a la fragmentación del sistema que ya de por sí es poco coordinado18. Pese a que existen planes de legislación que contemplan mejorar el financiamiento en cuidados de salud, no es claro aún cuán expansivos serán y/o si se efectuará cambio alguno19.



19 Ver la resolución ministerial N° 194 publicada el 11 de abril del 2013. Dicha resolución pide consulta pública respecto al reglamento de la ley N° 29761, Ley de Financiamiento Público de los Regímenes Subsidiado y Semicontributivo del Aseguramiento en Salud. Ver en: http://goo.gl/ZBWrX

http://goo.gl/qk6Tc

http://goo.gl/qk6Tc

http://goo.gl/ZBWrX

227Leda M. Pérez

Otros sistemas

Más allá del ofrecimiento público a través del MINSA, SIS y el PEAS, existe el Seguro Social de Salud (EsSalud). Este sistema está financiado por una combinación de 9% de los ingresos de los empleados formales, incluyendo contribuciones de sus empleado-res. La Policía Nacional y las Fuerzas Armadas cuentan con sus propios sistemas de salud. Finalmente, también existe un mercado de seguros privados para los que desean comprar cobertura aparte (esto incluye menos del 5% de la población).

Financiamiento inadecuado

Por un lado, si bien es clave contar desde el Estado con el financia-miento apropiado para asegurar los servicios de salud necesarios para los ciudadanos que cuentan ya con cobertura del SIS, parte del problema hasta ahora ha sido que pese a los planes establecidos y puestos en marcha entre el 2009 y el 2011, ni el SIS ni el PEAS han tenido el financiamiento adecuado para garantizar el nivel de servicios ofrecidos a través de estos «seguros». Por tanto, poder asegurar el financiamiento necesario dentro del sistema estableci-do sería un paso crítico. Por otra parte, lo que aún resalta es que el «sistema» de cobertura, si bien en la retórica implica ser un plan «universal», en verdad solo se enfoca en cubrir a los más pobres a través de sistemas ineficientes y mal financiados, producto de la extraordinaria fragmentación en el sistema actual.

Un cambio importante en los últimos dos años es que el SIS ahora compra servicios fuera del sistema del MINSA, por ejemplo, en el contexto de los Hospitales de Solidaridad. Esto podría crear competencia entre los proveedores de servicios por esos fondos y a su vez ayudar en aumentar la necesidad de financiar esa fuente adecuadamente20.


http://goo.gl/qk6Tc


Un balance de la situación de salud actual

La data

La diversa geografía, multiculturalismo y plurilinguismo del Perú presentan grandes desafíos para asegurar servicios de salud de calidad en diferentes partes del país. Por ello, la data obtenida revela resultados en salud muy desiguales en diferentes partes del territorio nacional. Por ejemplo, pese a los logros en disminuir la mortalidad materna e infantil en los últimos años, el Perú aún tiene camino por andar, especialmente en lo que concierne a la morbilidad y mortalidad materna y desnutrición crónica infantil en zonas rurales. Si bien en estas zonas hay todavía serios desa-fíos en cuanto a enfermedades comunicables, tanto por la falta de acceso a cuidados apropiados como por la falta de personal médico, en las zonas urbanas, en cambio, los desafíos son cada vez más asociados a enfermedades no-comunicables (como por ejemplo el cáncer, la diabetes y enfermedades cardiovasculares), las que requieren de un sólido y coordinado sistema preventivo y primario de salud.

Un análisis de la data de la Organización Mundial para la Salud (OMS) revela algunos datos interesantes sobre el Perú. La información obtenida nos muestra, por ejemplo, que la expectativa de vida es mayor que el promedio regional, aunque las mujeres en el Perú suelen vivir dos años menos que sus contrapartes de la región. Así mismo, se revela que la mortalidad a raíz de enfer-medades comunicables sigue siendo mayor que en otras partes de la región Latinoamericana (data del 2008) y que el Perú está a la par con la región en cuanto a mortalidad de niños y niñas por debajo de cinco años de edad (data del 2010), un logro importante que implica el cierre de una brecha substancial en el espacio de una década (ver gráfico N° 5).

229Leda M. Pérez

Gráfico N° 5 Mortalidad por debajo de 5 años en el Perú21

2006 2007 2008 2009 2010

80

60

40

20

0

Tasa de mortalidad por debajo de los 5 años

Mue

rtes

por

100

0 na

cido

s vi

vos

2006 2007 2008 2009 2010

Sin embargo, la data también nos muestra que el Perú conti-núa significativamente por debajo del promedio regional en lo que respecta al gasto en salud, como se puede ver a continua-ción en el gráfico N° 6, donde el Perú es representado por los triángulos.

21 Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK

http://goo.gl/qbYtK


Gráfico N° 6 Gasto per cápita en salud en el Perú comparado con la región22

Gasto total per capita en salud

3K

2K

1K

0

US$

(al t

ipo

de c

ambi

o pr

omed

io)

1995 2000 2005 2010

En cuanto a años perdidos a raíz de enfermedades comuni-cables, no-comunicables y lesiones, el Perú está por debajo del porcentaje regional en cuanto a enfermedades no-comunicables y lesiones, pero por encima del promedio regional en cuanto a enfermedades comunicables, con un 37% de casos de vidas per-didas a raíz de alguna enfermedad de este tipo, comparado con el 20% del promedio de la región (data del 2008)23. A nivel nacio-nal, la primera causa de muerte en el 2010 fue el cáncer (siendo las mujeres las más afectadas), seguido por la influenza y otras enfermedades a causa de bacterias24.

22 Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK23 Peru: health profile. World Health Organization. Ver en: http://goo.gl/qbYtK. 24 Ver en: http://goo.gl/LGFOA

http://goo.gl/qbYtK

http://goo.gl/qbYtK

http://goo.gl/LGFOA

231Leda M. Pérez

Esto no nos puede sorprender pues al comparar esta informa-ción con la notable escasez de personal capacitado, es evidente que en este rubro el Perú está notablemente por debajo del promedio de la región (ver gráfico N° 7).

Gráfico N° 7 Personal de salud en el Perú

(médicos, enfermeras y obstetras) 200525

Médicos

Personal en Salud

Enfermerasy

obstetras

Por 1

0 00

0 pe

rson

as

Perú

Prom

edio

regi

onal

Perú

Prom

edio

regi

onal80

72.5

12.720.0

9.2

60

40

20

0

Fuente: Ministerio de Salud - Dirección General de Gestión de Desarrollo de Recursos Humanos.

El gráfico N° 7 muestra que el Perú está más de 50% por debajo del promedio regional de 20 médicos por 10 000 personas y casi seis

25 Ver en: http://goo.gl/Uqp9R

http://goo.gl/Uqp9R


veces por debajo del promedio regional en cuanto a enfermeras y obstetras. Cabe señalar que las brechas de equidad entre zonas urbanas y rurales en el país son enormes, con casi el doble de diferencia en porcentaje de atención en partos por profesionales: 94% en zonas urbanas y 54% en zonas rurales26.

Lo que esta información nos muestra es un país notablemente desigual en el acceso a servicios, especialmente en las zonas ru-rales, donde suelen estar las poblaciones más pobres compuestas principalmente por indígenas.

Esfuerzos actuales

El Ministerio de Salud (MINSA) cuenta con varias líneas estra-tégicas (o las llamadas «estrategias en salud») que representan esfuerzos verticales para incidir a nivel nacional en temas claves de salud poblacional. Por tanto, existen estrategias en cuanto a poblaciones indígenas, salud sexual y reproductiva, inmuniza-ciones, alimentación y nutrición, salud mental, ocular, bucal y en tuberculosis. También existen estrategias para la protección contra los accidentes de tránsito y para evitar la contaminación de metales pesados, entre otros. Estos lineamientos están fiscalmente vinculados al presupuesto por resultados, estrategia financiera que asigna recursos a medida que los objetivos en la programación se vayan cumpliendo27.

Lo que más se asemeja a un proyecto con la intención de reor-ganizar el sistema de salud se puede ver en la propuesta del AUS y ahora en los lineamientos propuestos recientemente por el CNS en su reforma del sector Salud. Pero, pese a que la intención de esta nueva ronda de «reforma» pareciera tener planes de continuar con

26 Ver en: http://goo.gl/Uqp9R27 Francke, Pedro. Peru’s Comprehensive Health Insurance and New Challenges for

Universal Coverage. Washington D.C.: The World Bank, 2013. Ver en: http://goo.gl/qk6Tc

http://goo.gl/Uqp9R

http://goo.gl/qk6Tc

http://goo.gl/qk6Tc

233Leda M. Pérez

el AUS, no parece ser realmente un cambio sistémico universal. Más bien, el presente enfoque se basa en financiar las diferentes partes de varios sistemas conjuntamente.

Por tanto, no es claro a qué se refiere la «universalización de la cobertura poblacional» por la que apuesta el actual proceso de «reforma». El continuar con el actual panorama de diferentes sistemas para diferentes poblaciones no pareciera representar un cambio sustancial de lo que se ha hecho en el pasado. Si la idea es asegurar a más personas, ¿quién será el asegurador principal?, ¿el Estado o una creciente gama de compañías privadas?, ¿quién pagará?, ¿son estos los cambios que se necesitan?

Discusión sobre la situación actual

Los temas de fondo

Las páginas previas señalan al menos tres problemas de fondo que persisten en el sector Salud peruano: la insuficiencia de los presupuestos asignados al mismo, la escasez del personal apro-piado para cumplir con los requisitos de salud de la población y la ausencia de una visión por un sistema de salud universal, integrado y coordinado. A continuación veremos cada uno de estos temas en mayor detalle.

La insuficiencia de recursos capitales y humanos

Uno de los desafíos del Perú, pese a los estándares internacionales que ahora categorizan al país como uno de ingresos medios altos, es el combate de la pobreza. Si bien el país ha experimentado un crecimiento económico sostenido durante más de una década, los incrementos que se esperarían en el gasto en salud no han acompañado a este boom. Esta insuficiencia de gasto –o visto de otra manera, la falta de inversión–, tanto en los servicios como en


los recursos humanos, terminan teniendo un impacto negativo en la salud de la población. Y pese a que los temas de los recursos financieros y humanos son distintos, estos están estrechamente vinculados. Analizando las causas de mortalidad en el país, por ejemplo, podemos ver la conexión entre la falta de acceso oportuno y de calidad a cuidados de salud, por un lado, y la falta de personal capacitado, por el otro, ambos afectando la posibilidad de un cuidado de salud necesario. La oferta de servicios en el país, particularmente en zonas rurales, sigue siendo desigual en cuanto a la capacidad de satisfacer las necesidades epidemiológicas de las poblaciones que tendrían que atender. Las «casas de espera», por ejemplo, si bien son una buena práctica para asegurar un sitio seguro donde una gestante y su familia puedan estar cerca a un centro de salud apropiado en los días antes del alumbramiento, también muestran la falta de cuidados adecuados cerca a los domicilios de los consumidores de salud en diferentes partes del país.

Pese a los esfuerzos de los arquitectos del AUS y su éxito en incrementar la tasa de personas con aseguramiento, especialmente en las zonas rurales y en las más pobres, esto de por sí no constitu-ye el acceso a los servicios de calidad necesarios, particularmente si el incremento en personas aseguradas no es acompañado por una oferta de servicios y de personal para proveer los mismos.

Por tanto, cualquier proyecto en salud que apunte a mejorar y/o fortalecer el sector tiene que estar acompañado por un plan de ejecución para incrementar el gasto y asegurar personal capacitado. Si bien esto no puede ocurrir de un día para otro, hay primeros pasos que se pueden dar. Un posible cambio, por ejemplo, sería establecer un pliego nacional para el gasto en salud. Salvo tres instancias, no hay ninguna fórmula donde el Estado esté sujeto para distribuir sus ingresos28. Si se entiende que el desarrollo definitivo del país está asociado a una buena

28 La ley de regalías (destinado directamente a las regiones), la ley del canon, y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM).

235Leda M. Pérez

salud poblacional, entonces tendría que haber fondos dedicados para este sector que permitieran planificar y proyectar más precisamente en las necesidades epidemiológicas del país, y junto con eso, visionar la fuerza laboral que lo tuviera que acompañar. En otras palabras, sin una visión clara de las necesidades de salud en diferentes partes del país y la proyección presupuestal asociada, es imposible planificar e implementar sistemas que sean capaces de responder a las demandas de los consumidores de servicios de salud. Pese a la existencia e importancia que cobra el presupuesto por resultados como herramienta, permitiendo así desarrollar presupuestos para líneas de acción en salud contra objetivos claros y concretos, aún falta una visión integradora que vaya más allá de «programas» e «intervenciones». Lo que se necesita es la concepción e implementación de un sistema integral de salud que requiere de un prepuesto adecuado y personal competente.

La ausencia de una visión por un sistema de salud universal e integral

Pese a los discursos frente a la oferta de cuidados de salud en el país y las maneras en que dicho sector podría mejorar, del presente análisis se pueden rescatar dos ejes que impiden desarrollar una visión de un sistema de salud universal e integrado.

En primer lugar, si bien existen una serie de estrategias en salud, estas no parecieran estar vinculadas a la idea de un solo sistema. Lo que más se asemeja a esta idea es la creación del AUS, donde solo se consideró en su primera instancia a los más pobres como aquellos que podrían recibir cobertura gratuita a través de su inscripción en el PEAS. Ya sabemos que pese a estos esfuerzos las brechas de cuidados aún siguen abiertas, sin el financiamien-to ni el personal requerido en muchas partes del país. Ademas, si bien el PEAS considera un sistema semicontributivo donde aquellos con mayores ingresos puedan contribuir con copagos,


el peligro es que dentro de este marco no se logre la cantidad de semicontribuyentes necesarios para hacer del sistema uno que sea competitivo. Por este motivo, puede que bajo esa visión el PEAS o un SIS expandido, por ejemplo, corra el riesgo de solo ser un seguro para los más pobres.

Sin disminuir la importancia de atender a este sector de la población, el reto, eventualmente, será pensar en un sistema úni-co, universal e integrado para todos y todas, con los incentivos apropiados para que el personal de calidad quiera y pueda trabajar para ese sistema y, a su vez, ayude a incrementar el número de usuarios de medianos y altos ingresos.

En segundo lugar, parte del continuo problema del «sistema» de salud peruano es que no es un solo sistema, sino muchos, don-de el acceso y calidad del servicio de cada cual está condicionado por su estatus laboral y/o nivel de ingreso. Esta condicionalidad ha resultado problemática en un país como el Perú donde gran parte de la Población Económicamente Activa (PEA) se encuen-tra dentro del sector informal. De seguir en este camino, habría que garantizar que todos y todas tengan un trabajo que ofreciera seguro médico como un beneficio, o aceptar que se mantendrá un sistema con diferentes escalafones; siendo la segunda opción una apuesta que al final puede resultar más costosa en términos socioeconómicos29.

Por esa razón, cualquier proyecto del Estado sobre el sistema de salud tendrá que considerar cuidadosamente dos opciones: un sistema unificado en el cual todos los ciudadanos puedan y quieran

29 Habría que recordar la historia de Estados Unidos (EE.UU.) donde se creó un sistema en base a seguros privados atados al empleo. Con los cambios demográficos y económicos que acompañan a cualquier país, EE.UU. ha terminado con más de 50 millones de personas sin seguro médico después de cierres de empresas y factorías (y esto sin contar a los que históricamente no tuvieron seguro ni cuidado por no estar empleados o porque no eran «empleables»), junto con compañías privadas de seguro que han seguido incrementando sus precios. Cabe recalcar que una de las causas más frecuentes de bancarrota en EE.UU. ha sido la incapacidad de pagar cuentas médicas.

237Leda M. Pérez

participar, versus uno cuya calidad de atención este prescrita en torno al «tipo» de seguro disponible para la persona.

Los desafíos

El hogar peruano sigue siendo el que más contribuye al gasto de salud en el país, tanto en visitas médicas como, especialmente, en la compra de medicamentos. De hecho, el gasto de los hogares financian más del 50% del gasto nacional en salud30. ¿Qué impli-cancias, tanto de salud como socioeconómicas, tiene esto en un país donde casi 30% sigue viviendo en condiciones de pobreza?, ¿qué implicancia tiene para el crecimiento económico del país que este nivel de gasto de hogares se haga solo en salud en vez de en otros productos nacionales?

Se sabe que los pagos de bolsillo para servicios de salud son regresivos, además que implican un sistema con poca protección contra el riesgo financiero para su población31. Por ese motivo, las decisiones que tome el gobierno en esta materia serán tanto económicas como políticas, pues el diseño del sistema de salud no se trata solo de una política aislada con la capacidad de afectar únicamente a algunos, sino que cobra importancia para el desarro-llo del país entero. En efecto, el poder asegurar que la población no tenga que recurrir a sus propios recursos para atender regu-larmente sus necesidades de salud, implica una población menos pobre y más saludable.

Al igual que otros países de la región, el Perú se encuentra en una encrucijada respecto a qué forma debe tomar su sistema de salud después de diferentes experimentos en lo público y lo

30 Lavilla Ruiz, Hans. Empobrecimiento por Gasto de Bolsillo en Salud. Incidencia del Gasto de Bolsillo en Salud en el Perú, 2006 - 2009. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2012. Ver en: http://goo.gl/kb2j5

31 Roberts, Marc J.; Hsiao, William; Berman, Peter; y Reich, Michael. Getting Health Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity. New York: Oxford University Press, 2008.

http://goo.gl/kb2j5


privado. Con conocimiento de los éxitos y desafíos del pasado, se tendrá que volver a preguntar: ¿qué tipo de sistema se desea?, ¿se desea un solo sistema o diferentes sistemas, dependiendo de la capacidad económica de cada cual?

Al final, la decisión sobre qué tipo de sistema, será construida sobre los valores éticos del país32. En una coyuntura nacional en la cual algunos continúan cuestionado el rol del Estado, un reto sería demostrar adecuadamente por qué debe ser precisamente este el que, singularmente o mayormente, pueda asegurar el nivel necesario de cuidados de salud de calidad para toda la población. Dada la actual realidad política en la cual el mercado ocupa un rol primordial en la Constitución peruana33 y dado el creciente interés por privatizar diferentes partes de la esfera pública, incluyendo a la salud, será clave para esta discusión un claro entendimiento de las necesidades epidemiológicas y los costos de atender a estas apropiadamente, comparado con los costos de proseguir en el camino actual. En otras palabras, más allá de valores éticos, esta discusión también requerirá de data y evidencia donde una consideración de ambas corrientes de pensamiento tendrá que examinar los costos en salud y desarrollo, si es que se continúa en el mismo camino.

Al mismo tiempo se tendrá que ver claramente por que «otro» tipo de sistema valdría la pena apostar y trabajar. Un debate sobre este tema es de gran importancia para el bienestar futuro del país, pues habrá que decidir entre un modelo en que prima el Estado como garante de los servicios de salud, o un diseño liderado por un sistema privado con distintas ofertas de seguro a diferentes

32 Pérez, Leda M. «La constitución, la política pública y la salud en el Perú». otramirada.pe, Lima, 15 de marzo del 2013. Ver también: Roberts, Marc J.; Hsiao, William; Berman, Peter; y Reich, Michael. Getting Health Reform Right: A Guide to Improving Performance and Equity. New York: Oxford University Press, 2008.

33 Olivos Celis, Milagros K. Fundamentos constitucionales de la economía social de mercado en la economía peruana. San José de Costa Rica: IUS Doctrina, 2011. Ver en: http://goo.gl/KWdre

http://goo.gl/KWdre

239Leda M. Pérez

niveles34. Aunque habría que reconocer que ambos tienen pros y contras, el serio peligro de la última opción es encargar los servicios de salud a entes cuya razón de ser es cobrar ganancias. Sera por esto que Kenneth Arrow nos recordaba que la salud no puede ser vista –ni tratada– como un commodity.35, pues es un bien social, interdependiente con y entre todas y todos los miembros de una sociedad. Será también por esto que la Constitución peruana reconoce el derecho a la salud. El desafío clave aquí es determinar cómo se construye un sistema para todos.

Hasta la fecha, el proceso de reforma del sector salud ha tenido una participación limitada de parte de la sociedad civil y/o de pensadores que puedan aportar otra visión –los pros y los contras– sobre un sistema único. Preocupa, por tanto, que el resultado de ese proceso se encuentre sesgado en una dirección que no cambie el modelo actual y termine reforzando el mismo sistema que hasta ahora no ha funcionado para todos y todas.

Conclusiones

Este ensayo ha revisado la retórica política junto con la situación actual del sector Salud en el país, así como las intervenciones, estrategias y políticas vigentes.

Resumiendo lo anterior, pese a importantes logros en algunos índices de la salud poblacional –y tal vez a raíz de ello–, el reto más importante que enfrenta este gobierno y futuros gobiernos

34 En este último caso, asegurando cumplir con el compromiso constitucional de la «protección» en salud de las y los ciudadanos (ver artículos 7 y 11 en: http://goo.gl/CxIJC).El uso de la palabra «protección» no deja claro si es que el compromiso es que el Estado asegure la provisión de servicios de calidad accesibles y gratuitos para todos y todas o si a lo que se compromete el Estado es a la «oferta» de una «protección» por la disponibilidad de seguros médicos privados y una diversidad de proveedores privados competitivos.

35 Arrow, Kenneth J. «Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care». The American Economic Review, vol. 3, n.º 5. Pittsburgh: American Economic Association, 1963, pp. 941 - 973. Ver en: http://goo.gl/A5rqn

http://goo.gl/CxIJC

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del Perú es sobre cómo encaminar su sistema de salud. Para esto se tendrán que resolver las preguntas clave hechas al inicio de este artículo: ¿para qué y para quién sirve el sistema? Si la respuesta es que un sistema de servicios de salud es un bien que debe ofrecer el Estado a todas y todos sus ciudadanos, entonces, realmente será necesaria una «gran transformación» que busque alinear prioridades, objetivos y programas en un solo sistema, cuyo objetivo es asegurar el acceso a servicios de salud de calidad para todos y todas.

De lo contrario, se podrá seguir en la misma «ruta» hasta ahora recorrida, pero es de sospechar que los problemas de fondo no se resolverán y más bien aumentarán en el tiempo, continuando un camino donde algunos reciben servicios y otros simplemente no pueden pagarlos. Además, habrá que añadir los nuevos desafíos que acompañan a un país de ingresos medios altos, incluyendo la necesidad de tratar cada vez más enfermedades crónicas en una población que vive más tiempo.

Es un momento clave para decidir bien, considerando los costos que se pueden pagar ahora o que se van a pagar después, a tasas elevadas por no haber atendido los problemas epidemio-lógicos de antaño y los problemas demográficos que se vienen. Una decisión iluminada espera.

Género y política: cuando las cifras lloran y el gobierno enmudece

Patricia Córdova C.

Aunque llorar es un acto atribuido a infantes y mujeres, nuestras cifras de muerte femenina bien podrían hacer llorar hasta al más macho.

Sucesivos feminicidios los últimos meses, alto índice de muerte materna por abortos y violaciones sexuales denotan una sociedad enferma,

cuya agresividad proviene de una cultura patriarcal, que cuenta con herramientas legales pero que no se aplican ni se cumplen, lo cual se

refleja en estos últimos dos años en la mudez e inacción estatal y judicial, frente a la violencia vivida por miles de mujeres.

El Estado peruano a lo largo de las últimas dos décadas ha avan-zado en materia legal a favor de las mujeres. Durante este tiempo se han aprobado normas para prevenir y sancionar la violencia contra las mujeres, así como otras medidas positivas, como la Ley contra la Discriminación o ley n.° 28983 de Igualdad de Opor-tunidades; el reconocimiento de la existencia del «feminicidio» (delito insertado en la ley de parricidio); el incremento de penas por delitos contra la libertad sexual; el mejoramiento de la parti-cipación femenina en la política (ley de cuotas); y la inclusión del tema de género en los presupuestos (ley n.° 29626). También se cuenta con leyes aún no reglamentadas que incluyen el trabajo no remunerado en las cuentas nacionales (ley n.° 29700). Todas las leyes aprobadas están aún a la espera de mejores presupuestos y de su buen cumplimiento.

Género y política: cuando las cifras lloran y el gobierno enmudece 244

Teniendo así valiosos recursos legales, cumplir con importan-tes y modernas leyes se convierte ya en un asunto de voluntad política. Cumplir leyes además implica planificar programas nacionales y costearlos, así como realizar acciones que las imple-menten. Está en manos del gobierno –hoy en día en manos jóvenes y supuestamente modernas– el asumir la problemática de género donde mujeres jóvenes, ancianas y niñas esperan prosperar o seguir atascadas frente a la violencia y la desvaloración.

Si bien numerosas veces la negativa a presupuestar programas de apoyo o de prevención a favor de las mujeres se redujo a razones como: «no contamos con data necesaria» o «requerimos estudios para presupuestarlo», hoy en día esas respuestas no vienen al caso y creemos que solo con voluntad política podremos mejorar las condiciones en que viven las mujeres peruanas.

Medir para plantear estrategias y políticas

Desde hace una década atrás, la propuesta feminista de cuantifi-car la data estadística nacional segmentándola por sexo ha sido asumida por varios Estados en el mundo. Se censa, se estudia y se contabilizan datos que permiten conocer la situación de varones y mujeres frente a la salud, educación, comercio, finanzas, empleo, etc., posibilitando así que políticos, planificadores y economistas manejen cifras y prioricen presupuestos, en la mira de resolver problemas concretos, palpables, constatados por números.

Cabe recalcar que lo que se busca es que dichas priorizaciones promuevan políticas que propongan mejoras para los grupos vulnerables, considerándose a las mujeres como parte de estos, a pesar de que somos más de la mitad de la población.

Con la información recopilada podemos evidenciar con cifras los altos niveles de violencia hacia las mujeres, que casi a diario surten de titulares a los medios. Por ejemplo, se cuenta con la Encuesta Demográfica de Salud Familiar (ENDES) que brinda

245Patricia Córdova C.

información continua sobre violencia familiar, violencia psico-lógica, violencia física y violencia sexual, ofreciendo datos sobre mujeres –con y sin hijos– que viven esa violencia, lo que facilita la información requerida para preparar propuestas de políticas y de estrategias.

Al desagregar por sexo la data en cuestiones de salud, educa-ción, empleo etc., se nos facilita la lectura de brechas o desigual-dades de género que miden y cuantifican las diferencias reales: ¿cuántas mujeres sufren violencia versus cuántos hombres? El 98% de denuncias por violencia son de mujeres; ¿cuántos feminicidios sucedieron últimamente y cuántos han sido sancionados? Los datos indican que no se detiene el aumento de mujeres golpeadas, maltratadas y asesinadas, lo que podría preocupar a los decisores de políticas y así impulsar propuestas que mejoren la seguridad de las mujeres.

Una última publicación del Observatorio de Género de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), titulada con mucho juicio: «Si no se cuenta, no cuenta. Informa-ción sobre la violencia contra las mujeres»1, ofrece interesante información que da asidero a los cambios necesarios en cuestión de violencia y discriminación a las mujeres.

Gracias a la recopilación de toda esta data y a la manera en que se segmenta, nos es posible afirmar que en los últimos diez años ha sido más fácil y preciso proponer políticas con enfoque de género, en la medida que ya los Estados cuentan con cifras y estadísticas desagregadas por sexo.

Un modo de demostrar preocupación –y no solo pre-ocupa-ción– en los temas de género, sería ocupándose de los problemas específicos que se derivan de esa categoría, lo que implicaría, por ejemplo, presupuestar estudios y programar propuestas masivas

1 Observatorio de Género de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Si no se cuenta, no cuenta. Información sobre la violencia contra las mujeres. Santiago de Chile: CEPAL, 2012. Ver en: http://goo.gl/V6YDQ

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de mejora de los sistemas de salud y justicia que las atienden. Si bien eso se logra con propuestas y presupuestos para ejecutar programas nacionales, también se requiere previamente conside-rarlos en el presupuesto público2. La sensibilidad de género en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) parece no calar aún en estos dos años de gobierno.

Hacer políticas y considerar el dinero para ellas serviría para cumplir con el mandato de la Ley de Igualdad de Oportunidades (LIO), así como de otras leyes3. La LIO es una ley que actúa como propone la Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés)4, es decir, de un modo «positivo», protegiendo a la mujer en situación de violencia o discriminación, y de un modo «negativo», actuando para la eliminación de costumbres discriminatorias, ya sea sancionando discriminaciones contra la mujer o contra cual-quier persona «diferente».

2 La ley n.° 29626 de Presupuesto Público fue modificada el año 2009 para incluirle «sensibilidad de género»: «…en la elaboración de los términos de referencia de las evaluaciones de programas en el marco del Presupuesto por Resultados –a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)– se deberá incluir análisis de género con metas e indicadores de política nacional y sectorial». Esta misma normativa considera la equidad de género como criterio de análisis en las evaluaciones del Sistema Nacional de Inversión Pública; en los temas de proyectos productivos y de promoción para acceder al mercado, crédito, trabajo; y para el acceso a servicios sociales básicos de educación, salud y justicia.

3 Por ejemplo, el Decreto Supremo 027-2007-PCM, que establece las políticas del Estado peruano de obligatorio cumplimiento, entre ellas la igualdad y no discriminación.

4 La Convención para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW, por sus siglas en inglés), adoptada en 1979 y en vigencia desde el 3 de septiembre de 1981, se constituye para el Perú como el estatuto internacional de derechos para la mujer y la referencia obligatoria en materia de igualdad entre hombres y mujeres.


Conocer para proponer políticasEl cuidado y la violencia: terreno femenino

Nuestra sociedad asume que la mujer, madre o no, es responsable del cuidado de la familia: hijos, esposo, padres, hermanos, abue-los, son cuidados por ella. Incluso cuando alguien de la familia se enferma, es ella quien «naturalmente» asume la tarea del cuidado. Esto en general tiene sus bemoles. ¿Quién tiene la obligación de ofrecer cuidado?, ¿por qué se la considera a ella –y no a él– la apropiada para estas tareas?, ¿qué calidad tiene el cuidado cuan-do se trata de una obligación?, ¿está siendo este rol de cuidado y responsable de la reproducción asumido por los hombres de las nuevas generaciones?

La especialista en teoría política y en estudios sobre las mu-jeres, Joan Tronto, nos dice: «Históricamente, mujeres, esclavos, sirvientes, castas inferiores, clases bajas y trabajadores/as de grupos minoritarios, étnicos y religiosos han sido los responsa-bles de ofrecer atención y cuidado al que lo necesita. El cuidado se trata de una actividad de la especie que incluye todo aquello que nosotros hacemos para mantener, continuar y reparar nuestro ´mundo´ de tal modo que podamos vivir, del mejor modo posible; por lo cual nuestro tiempo, nuestros cuerpos, nuestra identidad, nuestro medio, todo lo cual buscamos para conectarnos en una red compleja de sostenimiento de nuestras vidas (…) el cuidado y la responsabilidad deben pensarse como un asunto político que atraviesa lo doméstico, lo local y lo global»5.

En el año 2010 en el Perú y en algunos países de América Latina se recopiló información estadística mediante la Encuesta del Uso del Tiempo (ENUT), con la que se buscaba saber cómo y cuánto es el uso del tiempo semanal de mujeres y hombres en tareas re-productivas, de cuidado, de gestión y de administración de tareas

5 Ver en: http://goo.gl/FvpGV

http://goo.gl/FvpGV


no remuneradas, es decir, de labores dentro de lo doméstico para la preservación del hogar. La encuesta permitió medir la carga social que acarrean las mujeres.

Así por ejemplo, se encontró que ellas invierten 38´15 horas semanales al cuidado de enfermos, dependientes, adultos mayo-res, menores o discapacitados, mientras que ellos invertían 15´35 horas semanales en esa actividad. Comparados los tiempos de dedicación, obtenemos que ellas trabajan en esas tareas casi 23 horas más a la semana que ellos; tiempo que ellos invierten en educarse, socializar, participar en diversos ámbitos o recrearse.

Otra medición obtenida de la ENUT sobre trabajo no remu-nerado, como cocinar, limpiar, comprar, administrar el hogar y cuidar de la familia (niños, ancianos/as y/o enfermos y/o discapacitados), es que esas tareas las asumen en gran medida mujeres «mayores de 60 años en promedio (y) dedican más de tres jornadas de 8 horas a la semana a estas actividades. Cabe entonces preguntar, ¿a cuánto ascendería esta contribución no monetaria si cuantificáramos este trabajo voluntario?»6.

Gracias a que se cuenta con estos datos estadísticos ya es po-sible cuantificar las horas que las mujeres y los hombres dedican a las tareas productivas (las que son remuneradas) y a las repro-ductivas (no remuneradas).

Dado que las tareas socialmente adscritas al género femenino se empezaron a cuantificar en el año 2010, gracias a la ENUT, damos valoración y queremos creer (aunque no sea así) que hubo una reacción al resultado de estas cifras: el gobierno peruano aprobó en junio del 2011 la ley n.° 29700, Ley que Incluye el Trabajo No Remunerado en las Cuentas Nacionales7, que de cumplirse

6 Informe del Fondo de Población de las Naciones Unidas (UNFPA, por sus siglas en ingles) sobre la Encuesta del Uso del Tiempo (ENUT), entregado como material de divulgación del seminario: Eficacia de la ayuda y presupuestos públicos con enfoque de género (Lima, 2012).

7 Ver en: http://goo.gl/PagHc

http://goo.gl/PagHc


haría visible el trabajo doméstico al incorporarlo como cuenta satélite a las cuentas nacionales.

En 1981 Carol Gilligan realizó una investigación sobre la ética y la moral en niños y niñas y adolescentes, con el objetivo de mirar, científicamente, las diferencias no solo del uso del tiempo, sino de la asunción de casos y situaciones de riesgo y peligro de modo diferenciado entre hombres y mujeres. Ella, a lo largo de más de veinte años, diferenció el comportamiento ético de niños y niñas siguiendo al mismo grupo durante su niñez y adolescencia, entre-vistándolos y preguntando por casos concretos donde se debate la ética8. Gilligan concluyó que las mujeres asumen el «cuidado» en la sociedad como una forma de ética, y que ello resulta del diferente modo de percibir los problemas de la vida cotidiana, como de la forma distinta de asumir y plantear sus soluciones.

Este y otros estudios contribuyeron a definir que para pla-nificar o proyectar (en cualquier escenario) es necesario contar con las opiniones y las propuestas de las mujeres, y no dejar todo únicamente en la mirada masculina. Se confirmó así que no existe la planificación neutra ni el presupuesto neutro, y que es necesario el ojo y la propuesta femenina para hacerlos completos y adecuadamente.

Se ha repetido mucho que los hombres son más racionales y las mujeres más afectivas, lo cual no es del todo cierto, pero sí que existen radicales diferencias con el distinto funcionamiento de los lóbulos y circuitos cerebrales, lo que en definitiva arrastra distintas formas y estilos, tanto de comportamientos como de opciones, priorizaciones (priorizar gastos) e intereses, donde se encuentra también la compleja acción de gobernar.

8 Por ejemplo, les planteaba casos en que debían cuidar a su madre enferma sin dinero y con la urgente necesidad de darle medicinas. ¿Cómo las obtendrían? Mientras varios niños propusieron robarlas, las niñas, en diversas versiones, proponían hablar con el dueño de la farmacia o persuadirlo de que le regale o fíe el medicamento, es decir, un modo de actuar muy diferente al de los niños.


Cifras que hablan

La Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) que rea-liza anualmente el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), ofrece importantes datos sobre dominación y violencia, entre otros temas. Por ejemplo, según la ENDES 20109: el 38.4% de mujeres asegura haber sufrido violencia sexual durante su vida y el 67.9% haber vivido control de parte de sus parejas; el número de muerte materna es de 93 por cada 100 mil partos al año y el embarazo adolescente es de 13.5% (siendo 11.3% el urbano y 19.3% el rural), lo que significa que es aún grande la cantidad de niñas menores de 15 años embarazadas prematuramente (cabe recalcar que los métodos anticonceptivos han sido restringidos hace poco, por lo que no llegan a las postas de salud como lo hacían hace unos años, razón por la cual es muy probable que los embarazos aumenten).

Otros temas son tabú. De los abortos se conoce una cifra del año 200610 que calcula 375 420 abortos por año, aunque la cifra podría no ser exacta pues solo toma en cuenta los abortos de-clarados y conocidos, ya que ese procedimiento en el Perú está penado por ley, razón por la cual no se tienen cifras oficiales. Se tiene al frente un enorme problema no resuelto hace muchos años porque no se aprueba el protocolo de aplicación del aborto terapéutico, lo que se consideró una meta a cumplir en el año 2012 en el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG) en función de reducir la muerte materna, coincidiendo con el quinto objetivo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio que el Perú se ha comprometido a cumplir para el año 2015. Dicha aprobación se convierte en una urgencia, tal y como lo demuestra un caso

9 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2010. Lima: INEI, 2011. Ver en: http://goo.gl/kctsf

10 Ferrando, Delicia. El aborto clandestino en el Perú. Revisión. Lima: Pathfinder, 2006. Ver en: http://goo.gl/WQMi8

http://goo.gl/kctsf

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emblemático11 denunciado por las feministas peruanas en cortes internacionales, sobre el cual el Perú recibió las recomendacio-nes de la Corte Internacional de Justicia de las Naciones Unidas respecto a generar oficialmente el protocolo de atención para el aprobado aborto terapéutico.

Es el aborto terapéutico el que las peruanas exigen para casos de malformación del feto o peligro de muerte de las madres, como en casos de violación sexual.

A nivel mundial se calculan 50 millones de abortos y de estos el 50% son de forma ilegal. La Organización Mundial de la Salud estima que alrededor de 20 000 gestantes mueren en el mundo cada año por causa de abortos ilegales, y es por ello que miles de hombres y mujeres informadas apoyan la legalización de ese procedimiento.

En el caso peruano se exige su legalidad en casos de violación sexual pues es derecho de las mujeres determinar su embarazo voluntariamente y más aún determinar impedirlo. Si bien es clave en estos casos ponerse en la situación de una mujer violada que sale embarazada, existen estudios que dicen que ello es difícil para los hombres. ¿Podría ponerse usted en el caso de que su hija, hermana o esposa haya sido violada, que salga embarazada y que aun así se le obligue a tener ese hijo/a? Recordemos que quien lleva el embarazo y tendrá que cambiar su plan de vida al tener un hijo/a, producto de una violación, es una mujer. Es por esto que el protocolo del aborto terapéutico es exigido actualmente por miles de peruanas y peruanos.

11 El sistema de salud peruano negó la interrupción de un embarazo con feto anencefálico –malformación cerebral congénita caracterizada por la ausencia parcial o total del cerebro, cráneo, y cuero cabelludo– detectado en el cuarto mes, obligando a una joven de 17 años a continuar con la gestación y cuidar al niño que a los 3 días murió. La salud de la joven por supuesto quedo afectada. Ver más en: http://goo.gl/dzcK1

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La influencia y el control que hasta hoy tiene la Iglesia sobre el Estado, instituciones, los padres, un marido o un novio, ya no debe existir, más aun en un Estado laico como el peruano.

Sin el control sobre su propio cuerpo y sobre el desenlace de su vida, las mujeres no pueden ser iguales a los hombres en la sociedad, no siendo este un asunto moral, sino de decisión sobre el futuro de sus vidas. Eso es así en el terreno de la salud reproductiva12.

Cumplir lo aprobado

Para cumplir con la LIO, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) prepara el PLANIG 2012 - 201713, además de contar con el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual. En cuanto al dinero para implementar estos planes, en el año 2011 el Presupuesto Nacional de la República fue de S/. 62 593 785 792, de los cuales al MIMP le corresponden S/. 1226 104 830. De este monto se consideró S/. 37 162 170 para el Plan Nacional Contra la Violencia Hacia la Mujer.

Cabe anotar que el MIMP para el año 2012 sufrió una baja en su presupuesto al crearse el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). En todo caso, es difícil que lo presupuestado para

12 Ver la página de Facebook «Déjala decidir» en: http://goo.gl/9d8yn13 El Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) es el ente

rector responsable de impulsar e implementar la política pública de igualdad y no discriminación en el país con el Plan Nacional de Igualdad de Oportunidades (PLANIG) 2012, aprobado por el Decreto Supremo n.° 004-2012-MIMP. Además de esa política pública, el PLANIG tiene otros siete objetivos: promoción y fortalecimiento de la transversalización del enfoque de género en los tres niveles de gobierno; promoción de una cultura de respeto y valoración de las diferencias de género; reducir brechas educativas entre hombres y mujeres; mejorar la salud de las mujeres, así como el libre ejercicio de los derechos sexuales y reproductivos en mujeres y hombres; lograr la independencia económica en igualdad de condiciones; reducir las inequidades en la participación de mujeres y hombres en la toma de decisiones y la participación política y ciudadana; y para mujeres y hombres, reducir la violencia de género en sus múltiples expresiones.

http://goo.gl/9d8yn


los temas de violencia familiar y/o contra la mujer disminuya o desaparezca, pues el presupuesto asignado al Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual solo representa alrededor del 2% del total designado al sector MIMP (el que también representa alrededor del 2% de lo presupuestado para el gobierno nacional), cuyo monto para actividades y proyectos en el caso de violencia contra la mujer fue de S/. 44 635 149 para el año 201214.

A pesar de los avances y de la aprobación de leyes como la LIO, que trajo su vez modificaciones en el artículo 47º de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto15, y de la imple-mentación de presupuestos con enfoque de género sumados en los planes nacionales, no se puede hacer mucho con poco o cero presupuesto en los distintos niveles de gobierno. Si bien todas estas leyes y planes nacionales aprobados convierten al Perú en un país de avanzada, moderno y poco machista, el papel aguanta todo y aún no hay visibilidad ni consecuencias de cumplimiento alguno.

El año 2011 la Defensoría del Pueblo reportó que 15 gobiernos regionales cumplieron con elaborar su Plan Regional de Igualdad de Oportunidades (PRIO), mientras que otros no lo han hecho o están por hacerlo. De esos 15, solo ocho gobiernos regionales consideraron un monto para la lucha contra la violencia en su pre-supuesto: Piura, Tacna, Ucayali, Lima, Loreto, San Martín, Cuzco y Madre de Dios. En el año 2012 solamente Ucayali presupuestó 25 mil soles con el rubro específico de «plan contra la violencia familiar y sexual». De igual modo, otros sectores del gobierno presupuestaron poco o nada frente a este tema: el Ministerio

14 Cedano, Dina. Estado de la inversión del Estado en servicios de atención contemplados en el plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2009 - 2015. Lima: Estudio para la Defensa de los Derechos de la Mujer (DEMUS), 2012. Consultoría interna.

15 Los cambios significativos se darían si se cumple la ley que indica incorporar como pauta en los presupuestos de todos los niveles de gobierno la sensibilidad de género, es decir, darle un enfoque de género a las evaluaciones, al diseño de programas, a los diagnósticos, a la programación, a la ejecución, al seguimiento y a la evaluación presupuestal.


del Interior presupuestó S/. 308 299 y el Ministerio de Salud S/. 1 659 468 para acción nacional contra la violencia familiar y sexual. El MIMP debe coordinar estas tareas dado que es su rectoría.

¿Qué pasaría de cumplirse con todas estas leyes y de contar con presupuestos adecuados y coordinados? Seguramente que mejorarían las condiciones de vida de las mujeres y se trastocarían las cifras nacionales.

El tema de la violencia hacia las mujeres es distinto en el terre-no cultural y social del día a día. La visibilización de la violencia hacia las mujeres data de pocos años atrás, haciéndose notoria gracias a las noticias en los medios de comunicación, a las nuevas leyes logradas y a las campañas y actividades que realiza el Pro-grama Nacional Contra la Violencia hacia la Mujer. Es así que la sociedad y los Estados empiezan a tomar en cuenta la dimensión de estos hechos, tomándose medidas también por la presión de las organizaciones de mujeres y de los grupos feministas. Las respuestas gubernamentales se han venido dando en aspectos de seguridad ciudadana, preocupándose por crear comisiones de seguridad ciudadana donde está inmersa la situación de vul-nerabilidad femenina. De esta manera no se ataca la violencia de género por sí misma, así como no se legisla el feminicidio por separado del parricidio.

El asesinato de mujeres o feminicidio es el tope de la violencia, el grado más alto que elimina una vida en pos del aprovecha-miento de su debilidad, donde se muere solo por el hecho de ser mujer, siendo la mujer de la pareja la víctima en un 98% de los casos y el hombre el victimario. Ello se explica tomando en cuenta que la víctima –siempre una mujer– cuenta con menos recursos, con menos poder y menos autonomía que el hombre, quien casi siempre es el victimario. Ese contexto de fragilidad de la mujer en comparación con el hombre es un reflejo de las relaciones de género cuya base son las relaciones de poder.


El agresor casi siempre cuenta con una fuerza superior a la de su víctima, teniendo entonces un poder físico sobre ella, además del económico, político y social. Esta condición de subordinación crea en ellas condiciones de vida cotidiana, repitiéndose dentro de la familia cánones de la sociedad donde existe un poderoso y una sometida, estructuras muy antiguas del machismo y de la sociedad de la dominación en el ámbito privado de la pareja.

Ante el diario devenir de la violencia contra la mujer, la respuesta que a ellas las caracteriza es mayormente el silencio, la sumisión y una reacción poco agresiva (producto de una baja autoestima), asumiendo así una conducta de mujer violentada que se repite sea de la clase social que se sea.

Es entonces que se asume el problema como de salud pública (lucha de las feministas) en que el Estado y las instancias de aten-ción deben contar con presupuestos mayores para hacer políticas efectivas. Cabe resaltar que hoy en día, en nuestra población, aun en los rincones más aislados del país, se tiene conocimiento de la LIO, se sabe que a la mujer no se le debe pegar o insultar y se conoce muy bien lo que es el maltrato psicológico y físico.

Faltan presupuestos para lograr efectos

«Lo cierto es que el presupuesto es un instrumento que marca gran parte de la política económica y cobra especial relevancia en la medida en que a partir de él los gobiernos (nacional, regionales o municipales) fijan sus prioridades de actuación»16. Lo clave es que las políticas y prioridades respondan a las necesidades vividas y observadas.

Se trata entonces de presupuestar teniendo en cuenta y priorizando las necesidades e intereses de la población

16 Adjuntía para los Derechos de la Mujer. Quinto reporte de la Defensoría del Pueblo sobre el cumplimiento de la Ley de Igualdad de Oportunidades entre mujeres y hombres. Lima: Defensoría del Pueblo, 2012. Ver en: http://goo.gl/qZqM5

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femenina, en cualquier intervención política. Esto está en manos de quienes deciden y gobiernan.

Ley de cuotas, un efecto alcanzado: aumentó la presencia femenina en la política

Entre los avances alcanzados a partir de las leyes dadas a favor de la protección a las mujeres peruanas, vale recordar el impacto positivo de la ley de cuotas, que impulsó la participación feme-nina en la política aumentando del 10.8% a un 29.2%17. La ley de cuotas tiene por objeto incluir un mínimo de mujeres en las listas de candidatos, estableciendo un porcentaje que oscila entre el 20% y el 40% de las candidaturas parlamentarias, municipales y otras. El Perú optó por una cuota de 30% de mujeres en cada lista de candidatos/as. Esta ley, como otras ya mencionadas, es reconocida como de «acción positiva» dentro del actuar del Estado y de las leyes a favor del género femenino.

Las cuotas funcionan mejor en sistemas de representación proporcional que en los de mayoría. En países como el Perú, donde las listas de candidatos para el parlamento son abiertas, la elección de las mujeres queda en manos de los votantes, quienes tienen la facultad de hacer uso del «voto preferencial» mediante el cual eligen a dos candidatos/as congresales de una misma lista electoral. Este ha sido un mecanismo para sortear las trabas de los partidos políticos y su dirigencia masculina hacia las candidatas mujeres. En las elecciones generales del 2006 la mayoría de los par-tidos políticos colocó el mínimo necesario de candidatas mujeres (30%) para cumplir con la ley, pero en posiciones de desventaja, al final de las listas, para así también evitar la competencia que ellas ya representan. El 45.7% de las mujeres que candidatearon resultaron mejor ubicadas con respecto a su posición inicial en las

17 Ríos, Marcela. Mujer y política. Impacto de cuotas de género en América Latina. Santiago de Chile: Editorial Catalonia Ltda., 2008. Ver en: http://goo.gl/aNzJZ

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listas confeccionadas por los partidos y, en seis de los 25 distritos electorales, ellas obtuvieron la más alta votación. En otras pala-bras, el electorado colocó a las mujeres en el lugar que su partido no les quiso dar.

Después de la ley de cuotas aprobada en el año 1998, la presencia de mujeres aumentó. El año 2010 en el Congreso de la República hay 35 mujeres de 130 congresistas en total, siendo 12, 13 ó 15 las elegidas antes de la cuota. A diferencia de lo ocurrido en el Parlamento Nacional, en el caso de las presidencias regionales18, ni una sola mujer –en los dos últimos periodos 2006 y 2010– ha asumido dicho cargo por elecciones. En el caso de las últimas elecciones municipales, solamente 60 de las 1653 alcaldías fueron asumidas por mujeres, es decir, el 4.6% (donde hay solo 9 alcaldesas en el nivel provincial). La diferencia con la elección anterior es preocupante porque entre el 2006 y el 2010 las candidatas a dicho cargo disminuyeron significativamente: en el año 2006 fueron 757 interesadas en ser alcaldesas, saliendo electas solamente 50, y en el año 2010 las candidatas interesadas se redujeron a 317, lo que significa que de un periodo a otro hubo 440 candidatas mujeres menos interesadas en participar.

Es en el caso de las regidoras donde se retrata estructuralmente la ausencia femenina en el ámbito político. El número de postulantes a cargos de regidoras en las elecciones del año 2006 fue de 31 387 mujeres. En el año 2010 el número disminuyó a 13 886, es decir, 17 501 mujeres menos. Advertimos que estas cifras se tratan de resultados a nivel local, donde actualmente hay 7391 regidores varones, frente a las 2326 mujeres en el mismo cargo19. Nos preguntamos entonces, pensando en la ley de cuotas,

18 Hubo tres mujeres electas presidentas en el periodo 2003 - 2006 en Tumbes, Huánuco y Moquegua.

19 Asociación de Regidoras del Perú (AREP). Boletín n.° 1: Resultados de las elecciones del 3 de octubre en los municipios del Perú. Lima: Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE), 2011. Ver en: http://goo.gl/4LSl7

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momento en el cual, además, la ministra de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, Ana Jara, se esfuerza en lograr la alternancia20 en las listas: ¿qué lleva a las mujeres a retirarse y a perder interés en hacer política?, ¿falta de tiempo?, ¿temor al maltrato o a la violencia?

El desanimo por la postulación a estos cargos es preocupante porque es este espacio, el local, aquel que se asume inicialmente en la vida política, aquel donde se empieza a entrar al mundo público, pero que en el Perú del 2010 se ha ido cerrando para las mujeres.

Cabe recalcar que en el transcurso de los últimos 30 años de gobiernos locales se ha detectado que en el ámbito municipal se dan diversas expresiones de maltrato y violencia contra las mujeres - autoridades, las regidoras, quienes no tienen herramientas legales para denunciar a sus compañeros políticos ya que el maltrato reci-bido no pertenece al ámbito laboral ni al familiar, pues al ser electas como regidoras no forman parte de las trabajadoras del municipio, ni son funcionarias municipales, ni los alcaldes sus empleadores. Además, al no ser los acosadores sus parejas o cónyuges, la violencia que ellas viven en el ámbito político del municipio (gritos, insultos, maltratos y hasta golpizas), a la hora de abordarla o denunciarla, presenta un clamoroso vacío legal. Tipificar esta modalidad de acoso es un tema aún pendiente que urge legislar.

En esta instancia, con los testimonios de vida existentes y con la cifra de candidatas en constante reducción, vemos que difícil-mente se llegará a contar con un mayor número de mujeres en cargos representativos.

Problema por resolver: la violencia contra la mujer

Es de interés para las mujeres peruanas contar no solamente con leyes que avalen y promuevan la igualdad de géneros, la equidad

20 Alternarlas poniendo un varón y una mujer en las listas de candidatos/as, puesto que siempre ponen a las mujeres en los últimos lugares, sobre todo en las elecciones municipales.


frente a la ley, la justicia y el acceso a servicios21, sino también, con la aprobación –como ya se vio– de presupuestos para lograr mejoras.

La ministra Ana Jara ha mostrado su preocupación por los numerosos casos de violencia hacia la mujer en lo que va del año, anunciando que el MIMP contará con 42 millones de soles para mejorar la atención de las mujeres que acuden a los Cen-tros Emergencia Mujer (CEM) cuando son agredidas o violadas sexualmente, o cuando denuncian abusos de explotación infantil o problemas de trata (mercado de mujeres muy extendido en la zona de selva).

Hoy en día los casos de violencia contra la mujer son visibles y notorios. Se cuenta con buenas leyes y con información de calidad, por lo que podemos conocer dónde y en qué aspectos las mujeres están en riesgo. Ante estos datos, la respuesta gubernamental debe ser más ágil y eficiente, sobre todo con la información, prevención y educación.

Son pocos los programas y políticas dirigidos específicamente a resolver la numerosa problemática femenina, es decir: a prote-gerla y prevenirla de la violencia contra su salud mental, física y sexual reproductiva; a prevenirla de la muerte (feminicidio, muerte materna, por aborto o embarazo adolescente); a mejorar sus capacidades (y no ser solamente ejecutora de programas so-ciales a favor de la niñez); o a facilitar su ingreso al mercado y a los servicios elementales de justicia. Veamos la gravedad de las cifras, nuevamente en términos de violencia.

Según el Ministerio Público, el año 2012 hubo 1296 muertes por asesinato, de las cuales 253 fueron víctimas mujeres. De estas

21 Entre los servicios inexistentes y necesarios están las casas de refugio para las mujeres golpeadas que huyen de su hogar con sus hijos. Según Dina Cedano, actualmente se cuenta con 47 casa refugios: 16 asumidas por iglesias, 9 municipales, 7 de las beneficencias y 15 de la sociedad civil (particulares con y sin apoyo de la cooperación internacional). Ver en: Cedano, Dina. Estado de la inversión del Estado en servicios de atención contemplados en el plan nacional contra la violencia hacia la mujer 2009 - 2015. Lima: DEMUS, 2012.


muertes, 116 fueron feminicidio y 51 se sospecha que lo hayan sido. De los 116 feminicidios, a 101 se les clasificó como femini-cidios íntimos (de la pareja o expareja) y a 15 como no íntimos, cifras que indican que en el Perú se dan 9.6 feminicidios por mes aproximadamente.

Según datos del ENDES 2011, un 65% de las mujeres son víc-timas de violencia psicológica; el 52% ha sufrido alguna vez en su vida violencia física; mientras que el 15.8% de las mujeres dicen ser víctimas de violencia sexual. También se tiene la información que durante el 2012 se registraron 97 casos de feminicidio, siendo el 85% perpetrado por la pareja o expareja.

De igual modo se sabe que los agresores son varones de entre 18 y 45 años, relacionados con las víctimas afectivamente, muchas veces provenientes de hogares violentos. Son pocos los estudios o estadísticas referidas a ellos. El perfil de los agresores22 en base a 100 mujeres agredidas es: vínculos, esposos (11.8%) o convivientes (70%)23, cuyas edades están entre los 21 y 40 años (72.6%); grado de instrucción, secundaria completa (44%) e incompleta (34%); tipo de ocupación, transporte público (mototaxi, taxi), en restau-rantes, talleres de mecánica y pequeñas empresas, no habiéndose registrado agresores desempleados. Estos datos particulares son semejantes a los obtenidos de los Centros Emergencia Mujer. Por ejemplo, sobre 297 denuncias de violencia, el vínculo del agresor con la víctima fue: 24 convivientes, 12 exconvivientes, 13 ena-morados, 9 exenamorados, 29 esposos, 6 separados y 56 de otros familiares. Otro dato importante a tomar en cuenta es que el lugar de la violencia es frecuentemente en la casa de la víctima (33%) o en la casa del agresor (12%)24.

22 En base a los datos ofrecidos por 100 mujeres agredidas que recurrieron a una casa de refugio no estatal de Lima (año 2009).

23 El 11% de las mujeres está separada de su pareja cuando llega a la casa de refugio, mientras que 5% es soltera.

24 Al respecto hay numerosos datos de trabajos particulares y de fuentes diversas. En este caso provienen del: Observatorio de Criminalidad del Ministerio Público.


Las razones para la violencia son tipificadas por el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual del MIMP. Las principales razones son: no quiso tener relaciones con su pareja, no aceptó seguir o reanudar con la relación, sospecha de infide-lidad, la mujer se va de la casa, ella hizo una demanda contra él por venganza y/o celos, además de otras razones no específicas.

Es imprescindible tener en cuenta la premeditación que existe en los feminicidios, pues los agresores generan circunstancias especiales en cuanto a tiempo, lugar y modo del suceso. La preme-ditación muchas veces se trasluce con casos que remedan noticias pasadas, de formas de asesinatos que han sido difundidas por los medios de comunicación, en muchos casos morbosamente con detalles e imágenes. La información detallada de los medios no contribuye a evitar la violencia ni a disminuir la agresión existente en la vida diaria, sino todo lo contrario, fomentan y crean espec-táculos mediáticos. Casos reiterados de ello se dan en México, donde son mundialmente conocidos los asesinatos de cientos de mujeres en Ciudad Juárez.

Debemos recordar que antes de aprobar la inserción del término feminicidio en las leyes, el asesinato de mujeres era un homicidio más. Por ejemplo, entre los años 2003 y 2004 el Poder Judicial recibió 297 denuncias de feminicidios, de las cuales, en 217 de los casos, los agresores eran parientes o conocidos de la víctima. El sistema legal calificó esas muertes como asesinatos (56); homicidio simple, culposo, violación y asesinato (35); casos de parricidio (41); infanticidio (15); y rapto y asesinato (6), sin ubicar estos homicidios violentos por cuestiones de género y por el simple

El Registro de Feminicidio del Ministerio Público Enero - Diciembre 2011. Lima: Ministerio Público del Perú, 2012. Ver en: http://goo.gl/l2V6q También ver: Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe. Informe Anual 2012. Los bonos en la mira. Aporte y carga para las Mujeres. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2013. Ver en: http://goo.gl/qmzyB

http://goo.gl/l2V6q

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hecho de ser mujeres25. Para juzgar y sancionar a los agresores el feminicidio está tipificado recientemente de dos maneras: íntimo y no íntimo. El primero, perpetrado por un familiar o persona con vínculo afectivo con la víctima, mientras que el segundo, sin vínculo afectivo o familiar previo.

Se conoce que estas muertes violentas casi siempre suceden en el hogar de la víctima o del victimario, que las violaciones sexuales son mayormente cometidas por hombres conocidos de la víctima (pariente, amigo del padre, padrastro, cuñado, padrino, etc.) y que los feminicidios son premeditados.

Durante décadas de trabajo el feminismo logró reivindicar que los Estados respeten y protejan los derechos de las mujeres, formu-lando leyes y medidas especiales. Este cumplimiento es vigilado a partir de compromisos internacionales, como la Convención de Naciones Unidas contra Toda Forma de Discriminación de la Mujer (CEDAW), y su comité de monitoreo, que anualmente da recomendaciones a los Estados para mejorar su trabajo26. Aun así, la violencia contra la mujer y su máxima expresión, el feminicidio, son un problema mundial que está siendo visibilizado, cuestio-nado y poco atendido.

Si bien quedan pendientes varias medidas, estas aún no se logran a pesar de los sucesivos gobiernos. Primero, hace falta vi-sibilizar el tema del tiempo invertido por las mujeres diariamente (data recogida y medida en la ENUT), pues esa dedicación reper-cute en la baja presencia femenina en el ámbito público (uno de ellos la política). Segundo, se requiere mejorar las herramientas de medición existentes y generar otras aplicables a nivel nacional que ofrezcan datos concretos sobre temas de interés en las regiones,

25 Córdova, Patricia. Temas de Género. Módulo de formación en género de la Academia de la Magistratura. Lima: Centro de Investigaciones y Servicios Educativos (CISE) de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2008.

26 Para mayor información ver: Informe Alternativo año Séptimo y Octavo. Informe combinado del Estado Peruano al Comité CEDAW. Lima: Ediciones Flora Tristán, 2011.


como por ejemplo temas de salud sexual y reproductiva, embara-zo adolescente, abortos, salud mental, discriminación, exclusión con enfoque de género, etc., temas que desgraciadamente, por la influencia religiosa en las decisiones de gobierno, no se abordan en las políticas públicas, o lo que es peor, se evitan o ignoran. Por último, para poder resolver todo ello, necesitamos de un presu-puesto adecuado que cubra las necesidades de lo que se plantea. Por eso es fundamental que se reglamente lo más pronto posible la ley n.° 29700, Ley que Incluye el Trabajo No Remunerado en las Cuentas Nacionales.

Cuadro nº 1 Promedio mensual de feminicidios y tentativa

Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual

Año Tentativa Feminicidio

2009 12 5

2010 10 4

2011 8 6

2012 7 8

2013 (a marzo) 7 9

Cuadro nº 2 Promedio mensual de feminicidios y tentativa

según el Ministerio PúblicoAño Tentativa Femincidio

2009 13 154

2010 12 138

2011 8 92

2012 7 83


Algunos temas - problema que viven las mujeres

Desigualdad y discriminación hacia las mujeres: el año 2007 se aprobó la Ley de Igualdad de Oportunidades que implica igualdad ante la justicia y la ley (si bien el aspecto laboral está incluido, se deja de lado el aspecto de vida cotidiana: ¿con qué parámetros medimos la igualdad en el hogar o el respeto por los derechos dentro de las familias?).

Violencia contra las mujeres: desde el 2001 se cuenta con la Ley de Protección frente a la Violencia Familiar (aunque debería ser «frente a la violencia de género» pues ese concepto abarca más27). Se cuenta además con el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual, aunque la protección solo se limita al ámbito familiar.

Feminicidio: después de un largo debate en la Comisión de Justicia y Derechos Humanos del Congreso de la República, se aprobó insertar el término «feminicidio» dentro del artículo 107 del Código Penal, conside-rando feminicidio íntimo y no íntimo, pero dentro de la ley de parricidio. Con ello no se autonomiza el delito, lo cual minimiza la gravedad de los hechos, reduciendo sanciones a los asesinos de mujeres.

Aborto: desde el año 1924 está permitido el aborto terapéutico en el Perú. Sin embargo, no se cuenta con un protocolo de atención aprobado, lo que impide llevar a cabo abortos cuando una mujer corre peligro de muerte o el feto morirá o está defectuoso. No se aprueba el aborto en casos de violación sexual. La discusión sobre el tema tiene alto grado de religiosidad en un Estado laico. La influencia de la iglesia católica y evangélica limita y niega la propuesta científica (de la Organización Panamericana de Salud) que avala dicho tipo de aborto.

Libertad e igualdad de derechos: aprobar el matrimonio entre personas del mismo sexo a fin de reconocer de igual modo a los y las ciudadanas ante la ley. En este punto, al igual que en otros, las iglesias imponen sus criterios y la moralina se apropia del debate, cegándose ante la realidad.

27 En este concepto se incorpora la homofobia y las agresiones contra personas homosexuales, las que son numerosas y que difícilmente encajan en violencia familiar, o incluso en feminicidio.

Desarrollo rural y seguridad alimentariaParte III

Andrés Alencastre C.Epifanio Baca T.

Carlos Cornejo F.Alan Fairlie R.

Carlos Monge S.Gissela Ottone C.

Continuidad y cambios en las varias políticas agrarias del presidente Ollanta Humala

Carlos Monge S.

I. introducción

El sector rural peruano y la actividad agropecuaria a inicios de siglo

Lo rural se define como espacio de residencia, mientras que lo agrario o agropecuario como sector ocupacional o de actividad económica. Si bien casi todo el sector agropecuario (como actividad y como empleo) está en el espacio rural, en este también se dan otras actividades económicas como las de transporte, comercio, servicios e industrias.

Esta distinción puede parecer superflua, pero es importante pues es en el espacio rural donde se desarrollan diversas políticas públicas a cargo de varios sectores del Estado, que a su vez tienen un fuerte impacto directo o indirecto sobre el comportamiento del sector agropecuario. Así por ejemplo, un reciente y polémico trabajo de Richard Webb sobre el mundo rural peruano atribuye a la creciente conectividad rural (carreteras y comunicaciones telefónicas) haber creado las condiciones para un despegue pro-ductivo sin precedentes en la historia del Perú1.

1 Webb, Richard. Conectividad y despegue rural. Lima: Universidad San Martin de Porres, 2013.

Continuidad y cambios en las varias políticas agrarias 270

Por eso, en vez de hablar de la política sectorial agraria o agro-pecuaria de un gobierno –a cargo del Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI), ex-MINAG–, quizá sea más adecuado hablar de las múltiples políticas gubernamentales sectoriales y transversales que tienen impacto sobre el mundo rural y, de manera particular, sobre el sector agropecuario.

El mundo rural y el sector agropecuario que encontró el presidente Humala

Tanto el último Censo Nacional de Población (del 2007) como el último Censo Nacional Agrario (de 1994) nos permitieron ver un mundo rural caracterizado por la caída en las tasas de natalidad (se tienen menos hijos y se mueren menos niños y niñas al nacer), el cambio en el tamaño de las familias, un patrón de residencia más urbano (las familias se agrupan para acceder a servicios pú-blicos) y una mayor cantidad de población en ciudades pequeñas (se emigra menos fuera del espacio rural)2. Por el lado de la po-breza, teníamos un mundo rural que albergaba la mayor pobreza general y la mayor pobreza extrema, medida esta con el enfoque de necesidades básicas insatisfechas o de ingresos monetarios.

Del 2007 a la fecha, las grandes tendencias demográficas deben haberse mantenido, aunque la pobreza ha experimentado una caída general significativa, tanto en el medio rural como en el urbano. Eso sí, el mundo rural sigue siendo más pobre que el urbano (53% versus 25.8%), mas aun si se trata de pobreza extre-ma (19.7% versus 1.4%), donde además la pobreza rural es más difícil de erradicar pues las poblaciones rurales tienen mayores dificultades para aprovechar las oportunidades del mercado, al igual que un menor acceso a los servicios públicos básicos3.

2 Ver resultados del Censo Nacional 2007 en: http://goo.gl/q3kbU3 Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Una política para el desarrollo

y la inclusión social en el Perú. Lima: MIDIS, 2012.

http://goo.gl/q3kbU

271Carlos Monge S.

Todo esto de acuerdo a las cifras oficiales basadas en la pobreza monetaria. Porque si tomamos en cuenta el enfoque de la «pobreza multidimensional», podría haber hasta más de 3.5 millones de pobres no registrados por el Estado, buena parte de ellos (casi 2 millones) en las zonas rurales4.

En cuanto al sector agropecuario, de 1994 a la fecha vemos un crecimiento muy importante del número de unidades agro-pecuarias (por fragmentación en la sierra y por ampliación de la frontera agrícola en costa y selva)5, así como importantes procesos de reconcentración de la propiedad, sobre todo en las zonas con potencial exportador en la costa6. La próxima publicación de los resultados completos del IV Censo Nacional Agropecuario del 2012 debe brindar la información necesaria para precisar estas tendencias7.

En términos del comportamiento productivo del sector, en el marco de un crecimiento relativamente constante del Producto Bruto Interno (PBI) global del país durante la década previa, el PBI agropecuario había manifestado un comportamiento más bien errático, con fuertes caídas del 2001 al 2004, del 2006 al 2007 y del 2008 al 2009, esta última en el marco de la caída general del crecimiento resultante de la crisis económica y financiera global del 2008. A pesar de la recuperación del sector, en el 2010 no se llegó a los niveles previos a la crisis (2008), siendo el 2011 peor

4 Vásquez, Enrique. El Perú de los pobres no visibles para el Estado: La inclusión social pendiente a julio del 2012. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2012.

5 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). IV Censo Nacional Agropecuario 2012. Resultados Preliminares. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/SvyTO

6 Burneo, Zulema. El proceso de concentración de la tierra en el Perú. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) - Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) - Land International Coalition, 2011.

7 La publicación está anunciada para estos días.

http://goo.gl/SvyTO

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https://www.google.com.pe/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCkQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.cepes.org.pe%2F&ei=DxDXUZfLHZTM9ASIzoDoDA&usg=AFQjCNGoWhQazGXqSHUQ6fjLMqWIZuxjEg&sig2=3nRCeZmIv18MG4thtGAjzQ&bvm=bv.48705608,d.eWU

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que el 2010. Todo esto en el marco de una pérdida sostenida de peso relativo del sector al interior del PBI nacional8.

En el caso de los cultivos, se puede ver que a lo largo de esa misma década crecen de manera sustantiva en términos absolutos y relativos los cultivos orientados a la exportación, tales como el cacao, café, alcachofa y espárrago, mientras decaen los cultivos industriales, como el algodón y el marigold. Los cultivos tradicio-nales y más orientados al mercado interno (como el arroz, papa y yuca), o están estancados o crecen, pero no mucho9.

Por el lado pecuario, lo que ha crecido de manera espectacu-lar es la producción avícola, lo mismo que la mayor parte de los productos agroindustriales para consumo interno y exportación.

La tendencia parece ser hacia el crecimiento de los productos orientados al mercado externo, así como los productos agroindus-triales y las aves para el consumo urbano.

ii. Las políticas públicas que impactan sobre el mundo rural y el sector agrario

En realidad son varias las políticas generales y sectoriales que tienen un importante impacto sobre el mundo rural y el sector agrario. Para fines de este análisis consideramos las siguientes:

• Las políticas macroeconómicas y cambiarias, a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) y del Banco Central de Reserva (BCR).

• Las políticas sociales, a cargo del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).

• Las políticas mineras, a cargo del Ministerio de Energía y Minas (MINEM).

8 Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinámica Agropecuaria 2002 – 2011. Lima: MINAG, 2012.

9 Ibíd.

273Carlos Monge S.

• Las políticas agropecuarias, a cargo del recientemente re-bautizado Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI).

Queda pendiente un análisis sectorial de las políticas recien-tes de transportes y comunicaciones, así como las de vivienda y construcción, que como ya se ha dicho tienen directamente que ver con la conectividad y también con la calidad de vida de las poblaciones rurales y los productores agropecuarios.

Las políticas macroeconómicas y cambiarias

Tal como se ha dicho hasta la saciedad, las políticas macroeco-nómicas y cambiarias del MEF y del BCR han sido fundamental-mente de continuidad, extendiendo la lógica del libre comercio (vía tratados de libre comercio) y de la flotación sucia del dólar (con intervención del BCR para moderar la tendencia hacia la apreciación del dólar).

Sobre este segundo punto, es importante observar la evolución de la balanza comercial agropecuaria, pues una de las conse-cuencias recurrentes de la enfermedad holandesa que resulta de la apreciación de la moneda local, es que con una moneda local fuerte y un dólar débil puede resultar más interesante importar que producir localmente, en este caso productos agropecuarios.

En el caso peruano, entre el 2002 y el 2010 la balanza comer-cial agropecuaria –siguiendo la tendencia general de la balanza comercial nacional10– paso de ser deficitaria a presentar superávit. Es decir, exportamos más de lo que importamos, lo que está muy bien11. Sin embargo, en los años 2011 y 2012, cuando se ha produ-cido una fuerte apreciación del sol respecto del dólar, la balanza comercial general se ha estancado en su evolución, mostrando

10 Ver en: http://goo.gl/cbpp111 Ministerio de Agricultura (MINAG). Dinámica Agropecuaria 2002 - 2011. Lima:

MINAG, 2012.


alzas y bajas, lo que puede confirmar la tesis de la enfermedad holandesa afectando al sector12. Al respecto, la Asociación de Ex-portadores ha manifestado su creciente preocupación en sucesivas oportunidades13.

En el caso específico del sector agropecuario, descontando los problemas de estacionalidad, el fortalecimiento de la canasta a favor del Perú se ha estancado14, lo que hablaría nuevamente de un impacto negativo del éxito exportador minero sobre este y otros sectores transables de la economía15.

Desde esta perspectiva, se puede decir que a lo largo de la primera década del siglo, el sector agropecuario creció en piloto automático al igual que el resto de la economía. Pero también que –ya bajo este gobierno– el exceso de dólares ingresando por las exportaciones mineras, con la consiguiente apreciación del sol, lo han terminado perjudicando. Y eso que el BCR ha intervenido activamente en estos dos últimos años comprando dólares masi-vamente para evitar que este fenómeno sea más acentuado y sus consecuencias peores.

Hubiese sido interesante observar el comportamiento del sector y de los productores afectados en caso de prolongarse esta situación, aunque por los nubarrones en términos de menores precios de los commodities por un menor crecimiento y demanda de la China, habrá que comenzar a preocuparse más bien del impacto

12 Ibíd. 13 Ver, por ejemplo: «ADEX: Cada céntimo menos del tipo de cambio reduce

margen de ganancia en 0.3 puntos porcentuales». Gestión, Lima, 20 de enero del 2013. En: http://goo.gl/UvmjK

14 La revista AGRARIA, n.° 151. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/4bTe515 Ver al respecto: Schuldt, Jurgen. «¿Enfermedad holandesa en el Perú?».

www.jurgenschuldt.com, Lima, 30 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/G4ZzO); Alarco, Germán. «Más allá de la inercia económica». Revista Ideele, n.° 229. Lima: Instituto de Defensa Legal (Ideele), 2013 (ver en: http://goo.gl/uIKOF); y «ADEX: Las exportaciones peruanas se contraen 19.3% durante el primer bimestre». Gestión, Lima, 16 de abril del 2013 (ver en: http://goo.gl/QywYi).

http://goo.gl/UvmjK

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275Carlos Monge S.

de un posible nuevo escenario internacional sobre un agro que se ha orientado fuertemente al mercado externo.

Las políticas mineras

Como hemos visto, la minería impacta indirectamente sobre el sector agropecuario en la medida en que contribuye con sus abundantes dólares a la apreciación del tipo de cambio y, en con-secuencia, a disminuir la competitividad de sectores transables como el agropecuario.

Pero, al desarrollarse sobre todo en zonas rurales, la minería también tiene una serie de impactos directos sobre el sector agropecuario, como la apropiación de tierras y la apropiación, contaminación o destrucción de fuentes de agua, además de impactos indirectos como los que tiene el uso de la renta pública que la minería genera. En las últimas décadas se ha producido un gran incremento del número y de la superficie concesionada para exploración o extracción minera: si en 1999 ya se habían concesionado alrededor de 15 millones de hectáreas, para el 2010 el dato era de más de 21 millones, lo que equivale al 16% de la superficie nacional16. Aunque no hay información igualmente certera sobre la cantidad de tierras que las empresas mineras estarían comprando, todo parece indicar que esa es la opción que ellas prefieren17.

16 Ver: CooperAccion. Informe cartográfico sobre concesiones mineras en el Perú. Base de datos 2010. En: http://www.cooperaccion.org.pe/info-concesiones/presentacioninforme.pdf

17 Roxabel, Ramón. «¿Hacen bien las mineras en comprar la tierra de las comunidades donde operan?». El Comercio, Lima, 19 de diciembre del 2011 (ver en: http://goo.gl/3VWmg). Estas compras generan un debate sobre su legalidad y la legitimidad de estas, pues en muchos casos se realizan en condiciones de negociación totalmente asimétricas entre grandes corporaciones y líderes comunales y de caseríos rurales. Al respecto ver el análisis de Juan Carlos Ruiz en: http://goo.gl/diYPt

http://goo.gl/3VWmg

http://goo.gl/diYPt


En relación con el agua, a nivel agregado la agricultura sigue siendo la gran consumidora, mientras que la minería apenas usa el 1.3% del total de las aguas superficiales del Perú18. La misma Autoridad Nacional del Agua (ANA) reporta que de las 400 mil licencias de agua otorgadas a inicios del 2012, solamente 237 (0.05%) serian para la actividad minera. Desde esta perspectiva, el consumo de agua por la minería resulta irrelevante19.

Sin embargo, el peso de la minería como consumidora se aprecia en su real dimensión cuando se analiza la realidad de los distritos mineros. Así por ejemplo, en el caso de la provincia de Candarave (Tacna), más del 35% del agua es consumida por la actividad minera20. En la provincia de Cajamarca se ha denunciado que la empresa Yanacocha ha secado cursos de agua natural que ali-mentan a la ciudad, devolviendo al lecho seco del Río Grande aguas usadas y tratadas por la propia empresa minera21. Lo mismo se ha denunciado para la cuenca del río Suches en Huancané (Puno)22.

Sobre a la contaminación de fuentes de agua, un dato indirecto pero relevante es el de los pasivos ambientales. De acuerdo al úl-timo inventario de los mismos presentado por el MINEM para el año 2012, estos serían más de 750023. Ciertamente, la mayor parte de ellos son resultado de una minería «vieja» y de una pequeña y mediana minería informal y/o ilegal ahora inactiva que no tuvo respeto por estándares ambientales ni planes de cierre.

18 Ver en: http://goo.gl/8bhu419 En todo caso sería deseable que la Autoridad Nacional del Agua disponga de

un mecanismo de fácil acceso para hacer transparente toda la información respecto a los permisos de agua que se conceden a empresas mineras: cuántos permisos, a qué empresas, por cuánta agua.

20 Ver: Arana, Marco. «Perú: El derecho al agua en comunidades afectadas por actividades mineras». servindi.org, Lima, 18 de diciembre del 2012.

21 Ver: Prado, Elízabeth. «Cajamarca soporta la escasez y el racionamiento de agua potable». La República, Lima, 13 de enero del 2012. En: http://goo.gl/swNpZ

22 «Puno: Minería desapareció cuenca del Río Suches, denunció presidente regional». Ver en: http://goo.gl/uvfGM

23 Ver el inventario de pasivos ambientales al 2012 del Ministerio de Energía y Minas en: http://goo.gl/QrQzY

http://servindi.org/

http://goo.gl/swNpZ

http://www.noticialocal.pe/index.php/using-joomla/extensions/components/content-component/article-categories/91-peru-sur/474-puno-mineria-desaparecio-cuenca-del-rio-suches-denuncio-presidente-regional

http://www.noticialocal.pe/index.php/using-joomla/extensions/components/content-component/article-categories/91-peru-sur/474-puno-mineria-desaparecio-cuenca-del-rio-suches-denuncio-presidente-regional

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277Carlos Monge S.

En relación con la destrucción de fuentes de agua por las actividades mineras, debido a la ausencia de información agregada y comparativa hay varios casos concretos que ilustran la situación, y que se dan con mayor frecuencia en escenarios de minería de tajo abierto en praderas alto andinas y minería en la base de los glaciares. Río Blanco y Conga, amenazando con destruir lagunas y praderas altoandinas en Celendín y Bambamarca (en Cajamarca) y en las provincias serranas de Piura, son hoy casos emblemáticos. Hay también otros casos sumamente graves como la minería informal/ilegal en los glaciares de Puno, donde se incluyen además gravísimos problemas sociales como el trabajo infantil, la trata de personas y la explotación sexual de menores de edad24.

En relación con los impactos económicos de la minería, es im-portante distinguir entre los impactos directos de los proyectos de inversión en términos de generación de empleo directo en la mina y la generación de empleo indirecto por los proveedores locales y regionales de bienes y servicios adquiridos por los proyectos mineros, así como los impactos indirectos resultantes del gasto de la renta extractiva que regresa a los gobiernos regionales y locales por la vía del canon.

Respecto de la generación de empleo directo en las minas, la data estadística oficial habla de una escasa capacidad de genera-ción de empleos directos, pues la minería aportaría poco más del 1% de la Población Económicamente Activa (PEA) total del país.

Sobre el peso de la minería en la generación de empleo indi-recto no existe un acuerdo. Por ejemplo, el Instituto Peruano de Economía (IPE), por encargo de los empresarios mineros, elaboró un reporte donde se habla de una capacidad de la minería de generar 9 empleos indirectos por cada empleo directo, con lo que subiría a más del 10% la PEA ocupada directa e indirectamente

24 «Más de mil menores de edad son víctimas de explotación sexual en La Rinconada». lamula.pe, Lima, 20 de febrero del 2013. Ver en: http://goo.gl/VlyaO

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en el sector25. Lo mismo se puede decir, según el IPE, del impacto de la minería en el PBI nacional.

En el otro extremo, los textos relativos al sector minero per-tenecientes a la reciente colección de ensayos de la Universidad del Pacífico sobre el Perú en el 206226, alertan sobre los problemas que la creciente dependencia de la minería generan desde la pers-pectiva del empelo (productividades altamente diferenciadas) y el crecimiento (ciclos que se agotan sin dejar bases diversificadas de generación de renta pública).

Es importante observar también el impacto que el gasto de la renta extractiva (hoy en manos de los gobiernos locales y regio-nales) tiene sobre las economías locales, siendo este un impacto indirecto de la actividad minera. Al respecto, no hay investiga-ciones sustentadas en un análisis sistemático de la información con capacidad de establecer relaciones causales entre renta y desempeño económico y social. Sí tenemos, en cambio, evidencia de una versión local de la enfermedad holandesa («enfermedad chola») causada por una distorsión del mercado laboral local, altos jornales pagados por municipalidades en obras de construcción o mantenimiento de infraestructura, lo que afecta negativamente la producción agropecuaria al encarecerle la mano de obra y restarle competitividad27.

En todo caso, no existe evidencia contundente de un impacto mecánico, directo, siempre positivo, de las inversiones mineras y de la renta que generan sobre las economías locales y sobre el bienestar de las personas que habitan en esas localidades. De hecho, una correlación simple entre los niveles de inversión y renta

25 Ver: Pastor, Cinthya; Angeles, Ernesto; Pérez, Patricia; y Palomino, Miguel. Efecto de la minería sobre el empleo, el producto y la recaudación en el Perú. Lima: Instituto Peruano de Economía (IPE), 2012.

26 Seminario, Bruno; Sanborn, Cynthia; y Alva, Nikolai (editores). Cuando despertemos en el 2062. Visiones del Perú en 50 años. Lima: Universidad del Pacífico, 2013.

27 Viale, Claudia y Monge, Carlos, «La enfermedad chola». Quehacer, n.° 185. Lima: desco - Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, 2012, pp. 80 - 85.

279Carlos Monge S.

minera, y el comportamiento económico y social de las regiones, no nos permite establecer ninguna correlación directa28.

En este terreno, la política del presidente Humala ha sido una de continuidad fundamental (la inversión minera sigue siendo la gran apuesta gubernamental), aunque con innovaciones institucionales (en respuesta a los conflictos que de esta actividad se generan) como la ley de consulta previa y su reglamento, la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) y el fortalecimiento de la Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA), entre otras reformas que apuntaban a modernizar el marco institucional de la gestión de la minería, fortalecer la institucionalidad ambiental y establecer los derechos de consulta.

Lamentablemente, en las últimas semanas la respuesta guber-namental a un escenario de posible retraimiento de las inversiones como resultado de bajas en precios y demandas de los minerales, ha sido prácticamente liquidar la ley de consulta y acelerar la aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA). De esta manera, el fortalecimiento del Estado regulador en las zonas rura-les en las que se desarrolla la actividad minera tendrá que esperar, pues la prioridad la tiene la promoción de las inversiones con los menores condicionamientos posibles.

Las políticas de lucha contra la pobreza

En el Perú, como en muchas otras partes de América Latina y el mundo, las políticas de lucha contra la pobreza se han identificado con los programas antipobreza que surgieron en la década de los 80 para paliar los efectos de los ajustes neoliberales sobre los sectores más pobres, aunque algunos de esos programas preceden

28 Monge, Carlos. «Extractivas, crecimiento y bienestar». La República, Lima, 4 de febrero del 2011.


a estos ajustes y a la acción de los gobiernos neoliberales que los pusieron en marcha. En el caso peruano, por ejemplo, el Programa Municipal del Vaso de Leche fue lanzado en la primera mitad de los años 80 por el gobierno municipal de Lima Metropolitana29, en ese tiempo dirigido por la Izquierda Unida, siendo este un caso interesante de acción subnacional contra la pobreza de inspiración más bien izquierdista y no neoliberal.

El número de los programas sociales y su cobertura crecieron después del ajuste estructural y la desregulación de los mercados efectuados por el presidente Fujimori a inicios de su gobierno. De esa manera, el enfoque detrás de los programas sociales de com-pensar temporalmente a los más vulnerables hasta que un mercado desregulado pueda resolver sus carencias, se volvió hegemónico. Así surgieron el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), primero, y después los Wawa Wasi, entre otros30. Pero claro, como el mercado no absorbe naturalmente a los pobres, esos programas de origen temporal se han mantenido en el tiempo.

Al inicio del gobierno del presidente Humala se tomó la decisión estratégica de crear el nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), a cargo de la rectoría de las políticas sociales y la ejecución directa de los programas sociales nacionales. En la actualidad, luego de la desactivación de un PRONAA plagado de ineficiencia y corrupción, el MIDIS gestiona directamente cinco programas nacionales: FONCODES,

29 Suárez Bustamante, Miguel. Caracterización del programa del Vaso de Leche. Lima: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), 2003 (citado por la Contraloria General de la República en: http://goo.gl/hSL86). Tambien ver la revista Economia y Sociedad n.º 78, «Pobreza y Programas Sociales», del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), en: http://goo.gl/7sXzm

30 Para un panorama más amplio sobre los programas sociales en el Perú desde sus inicios a la fecha ver: Alfaro, Daniel y Macera, Diego. «Una mirada a los programa sociales». perueconomico.com, Lima, 2011 (en: http://goo.gl/e6AR6). Para una visión sobre lo mismo desde el MIDIS ver: MIDIS. Una política para el desarrollo y la inclusion social en el Perú. Lima: MIDIS, 2012 (en: http://goo.gl/PSa9I).

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281Carlos Monge S.

el Programa Nacional de Alimentación Escolar Qali Warma, el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres (JUNTOS), el Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65 y el Programa Nacional Cuna Más.

La gestión de estos cinco programas está articulada por una estrategia de intervención que comprende tres «horizontes tem-porales»: alivio temporal (para bajar la pobreza extrema de los que actualmente la viven), desarrollo de capacidades (ampliando el acceso de los hogares pobres a los servicios básicos) y, oportu-nidades para la siguiente generación (bajando la desnutrición y aumentando la asistencia a escuelas de niños y niñas hasta los 5 años de edad). Todo esto sobre la base de una nueva y más pre-cisa focalización de las personas y los hogares31 en situación de pobreza y pobreza extrema.

Con esta nueva estrategia, nuevos programas y nuevos instru-mentos metodológicos, el MIDIS se ha propuesto metas ambiciosas para bajar los niveles de pobreza en el medio rural hasta el 201632:

• Pobreza extrema: reducirla de 7.6% a 5%• Brecha de pobreza: reducirla de 9% a 6%• Hogares con paquetes de servicios básicos: aumentarlos de

59.4% a 70%• Incidencia de pobreza extrema usando el ingreso autónomo:

reducirla de 10.5% a 7%• Desnutrición crónica en menores de 5 años: reducirla de

23.2% a 10%• Asistencia escolar de niños y niñas entre 3 y 5 años: aumen-

tarla de 60.9% a 78.4%

Para el logro de sus fines, el MIDIS ha logrado un aumento importante en la asignación de su presupuesto. Así por ejemplo,

31 Sistema de Focalización de Hogares. Ver en: http://goo.gl/E9vFy32 Ver: MIDIS. Una política para el desarrollo y la inclusion social en el Perú. Lima:

MIDIS, 2012. En: http://goo.gl/PSa9I

http://goo.gl/E9vFy

http://goo.gl/PSa9I


JUNTOS tenía el 2012 un presupuesto de 852 844 592 soles y ahora tiene uno de 1052 651 213 soles. Por su parte, Qali Warma tenía 1 500 000 soles y este año tiene uno de 1069 503 325 soles. En términos generales, el presupuesto del MIDIS ha crecido de 2895 083 167 soles a 3283 038 763 soles33.

Y junto con más recursos hay nuevas y mejores orientaciones. En el caso de FONCODES, por ejemplo, en la actualidad la lógica no es tanto crear empleo temporal mediante obras de cualquier tipo, sino más bien, generar infraestructura productiva para di-namizar la pequeña producción agropecuaria.

Resulta difícil medir en tan corto tiempo de implementación cómo han impactado los programas mencionados en las poblacio-nes rurales pobres. Menos aún hablar de impactos que podamos definir como «sostenibles», que duren en el tiempo más allá de contingencias de corto plazo.

Sin embargo, en cuanto a metas, el sistema de seguimiento del propio MIDIS34 habla de un progreso sostenido desde el 2008 (que constituye la línea de base) hasta el 2011, por lo que es probable un efectivo cumplimiento de metas para el 2012 (aunque si bien no para todos los indicadores, sí para varios de ellos).

En cuanto a la reducción de la pobreza como tal, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) estimó a fines del 2012 que entre el 2011 y el 2012 la pobreza había caído de 27.5% a 25.7% y que esta caída había sido mayor en el medio rural (de 56.1% a 53%) que en el urbano35. Pero, ¿cuánto de esto se debe a los programas sociales? Por ejemplo, ¿cuánto de la mejora de los indicadores de pobreza extrema y pobreza se debe a la disponi-bilidad de los recursos que JUNTOS entrega a las familias bene-

33 Ver en: http://goo.gl/Pn61J34 Ver los «tableros de control» de los programas sociales en: http://goo.gl/

ifGKK Se puede ver también: MIDIS. Balance 2012. Resumen Ejecutivo. Lima: MIDIS, 2012.

35 Nota de prensa del INEI del 8 de mayo del 2013.

http://goo.gl/ifGKK

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283Carlos Monge S.

ficiarias y cuánto depende de las oportunidades que el entorno económico les brinda y su capacidad de aprovecharlas? Es decir, en qué medida esa asignación de 400 soles mensuales contribuye a mantener a las más o menos 650 mil familias beneficiarias por encima de la línea de pobreza extrema.

En el Perú se estima que si una persona dispone de menos de 151 soles mensuales está por debajo de la línea de la pobreza. De acuerdo al INEI, el costo de la canasta alimentaria mínima por fa-milia es de 755 soles. Resulta entonces que los 400 soles mensuales entregados por JUNTOS por familia cubren solamente el 50% de lo que necesitarían para salir de la pobreza extrema.

Al respecto, el propio MIDIS –siguiendo los estudios de Javier Herrera del Institut de Recherche pour le Développement (IRD)– señala que: «La caída de la pobreza entre 2004 y 2012 fue de 26.8 puntos porcentuales, de los cuales 21.3 puntos (80%) corresponde al efecto de crecimiento económico y 5.6 puntos porcentuales (20%) al efecto redistributivo (programas sociales)»36.

En perspectiva y teniendo en cuenta los cambios en el escenario internacional (de menor demanda y precios para nuestras expor-taciones y las proyecciones de menor crecimiento económico de nuestra economía), la pregunta hacia adelante es en qué medida los programa sociales –con este impacto limitado en la disminución de la pobreza– podrán compensar una caída en el crecimiento económico, cuando justamente ese incremento explica la mayor parte del progreso obtenido.

La respuesta mínima es que tendría que aumentarse sustantivamente el monto mensual asignado por familia por JUNTOS37. La respuesta máxima es que habrá que ver qué

36 Ver: MIDIS. Reporte de Seguimiento a los indicadores de desarrollo e inclusión social al 2012. Lima: MIDIS, 2013.

37 De hecho, la asignación por familia de JUNTOS es comparativamente una de las más bajas de América Latina, además de ser rígida (no varía con el número de personas que integran la familia).


políticas macroeconómicas y sectoriales serían necesarias para enfrentar las consecuencias negativas del menor crecimiento, abandonando el piloto automático que ha prevalecido hasta ahora.

Las políticas agrarias

Las políticas específicamente agrarias o agropecuarias desarrolla-das desde el Ministerio de Agricultura y Riego (MINAGRI) han sido básicamente de continuidad de aquellas puestas en práctica por los gobiernos anteriores. Estas han estado centradas en los agricultores que tienen alguna posibilidad de acceder a préstamos y programas de riego tecnificado para aprovechar oportunidades en mercados externos, pero sin mucha oferta de políticas o pro-gramas para los sectores más pobres de la población rural.

De acuerdo al MINAGRI, sus políticas están organizadas en torno a cuatro pilares fundamentales: gestión, competitividad, inclusión y sostenibilidad38. Para cada uno de estos cuatro pilares, en su estrategia al 2016, se ha propuesto un conjunto de metas específicas:

• Incorporar 500 mil productores más a la asociatividad.• Lograr que 500 organizaciones de productores agrarios

cuenten con herramientas de gerencia rural.• Que 500 organizaciones de productores consoliden su po-

sicionamiento y/o accedan a nuevos mercados.• El funcionamiento articulado del sector agrario con los tres

niveles de gobierno.• El Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos,

el Sistema de Innovación Agraria y el Sistema Integrado de Estadística Agraria en pleno funcionamiento.

• El crecimiento del PBI sectorial en 5% anual.• El crecimiento de las agroexportaciones en 20% anual.

38 Ver: http://goo.gl/VdxLW

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285Carlos Monge S.

• Duplicar el financiamiento formal al agro de S/. 3800 millones a S/. 7600 millones anuales.

• Incorporar tecnologías para darle valor agregado a 1200 iniciativas de innovación productiva.

• Lograr el control de plagas y enfermedades prioritarias, tales como la mosca de la fruta, la fiebre aftosa, la peste porcina y la influenza aviar.

• Dar un aliciente a la seguridad alimentaria, buscando un incremento de la disponibilidad de alimentos en 5% anual.

• La inclusión productiva al mercado del 40% (735 mil pro-ductores).

• Estimular la formalización laboral.• Incentivar el desarrollo de proveedores e incorporación de

productores agrarios en el accionariado de nuevos negocios rurales.

• Contribuir a reducir la pobreza rural de 54% a 35% y del productor agrario de 57% a 40%.

• Incrementar en 30% el ingreso del productor de zonas de pobreza y extrema pobreza.

• Implementar Módulos de Servicios Agrarios (MOSAR).• Desarrollar el programa de siembra de agua en el ámbito

nacional, como adaptación al cambio climático.• Reducir la tasa de deforestación en 10%.• Lograr un 35% de la superficie bajo riego con licencia para

uso de agua.• Mejorar en 50% la eficiencia del uso del agua para riego.• Implementar un programa de rehabilitación de áreas agrí-

colas con problemas de degradación.

Para el logro de estas metas, la acción del MINAGRI tenía como instrumentos de intervención –hasta fines del 2012– cuatro grandes programas nacionales: Agrobanco, el Programa Sub Sectorial de Irrigación, Agrorural y Agroideas, además de los organismos adscritos como el Servicio Nacional de Sanidad


Agraria (SENASA) –sanidad–, el Instituto Nacional de Innovación Agraria (INIA) –investigación– y la Autoridad Nacional del Agua (ANA) –recurso hídrico–.

En este marco de continuidad y siguiendo la tendencia general al crecimiento que ha experimentado la economía, la producción agropecuaria ha crecido del 2011 al 2012 en 3.8%, con un ligero predominio del sector agrícola sobre el pecuario.

Al respecto, como en el caso de la disminución de la pobreza rural, cabe preguntarse cuál es el peso específico de las políticas sectoriales y el de otros factores (como las políticas macro y cam-biarias, entre otras políticas sectoriales como las de transportes y comunicaciones) en este crecimiento del PBI agropecuario.

De la misma manera, si el escenario que se presenta es de des-censo de la tasa general de crecimiento del PBI, por la caída de la demanda y del precio de nuestros minerales, ¿cuáles podrían ser las políticas sectoriales y macro que permitan sostener las inver-siones y la producción en el sector agropecuario, especialmente en aquel que se orienta al mercado interno?

El 2013, año de la inversión para el desarrollo rural y la seguridad alimentaria

En perspectiva, además del crecimiento en el PBI sectorial –algo menor que el crecimiento del PBI nacional para ese mismo año–, el 2013 ha traído novedades.

Para comenzar, el 2013 ha sido denominado oficialmente como el «Año de la Inversión para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria»39. Con esta decisión parece ser que han llegado más recursos, pues el MINAGRI ha logrado con este gobierno un aumento en su presupuesto anual, el que ha pasado de unos

39 Decreto Supremo Nº 134-2013-EF de enero del 2013.

287Carlos Monge S.

3500 millones de soles en los años previos a unos 4000 millones en el 201340.

Además, se ha dado al MINAGRI una asignación adicional de 1000 millones de soles para el Fondo de Promoción del Riego en la Sierra (MI RIEGO), cuya finalidad es financiar pequeños proyectos de riego en zonas por encima de los 1500 metros sobre el nivel del mar41, lo que anuncia una fuerte inyección de recursos para obras de infraestructura de riego en las zonas de pequeña agricultura parcelaria y comunal, donde se concentra la pobreza rural.

Esta asignación de recursos adicionales a MI RIEGO ha venido acompañada de un cambio en la organización del MINAGRI, con la separación en dos del viceministerio de agricultura, creándose así el viceministerio de Políticas Agrarias y el viceministerio de Desarrollo e Infraestructura Agraria, lo que indicaría una nueva prioridad a la inversión en infraestructura de riego al interior de la política sectorial42.

Parece haber pues, en nombre, organización y asignación de recursos, una nueva priorización de la inversión en pequeña infraestructura –en este caso de riego– con impacto directo en la generación de externalidades positivas para la pequeña agri-cultura en las zonas más pobres, que son las de la sierra. Habrá que evaluar, después, que tanto se habrá logrado cumplir con una meta tan ambiciosa de inversiones y que tanto estas habrán tenido éxito en aumentar la producción y disminuir la pobreza en las zonas rurales andinas.

40 Ver: http://goo.gl/FpNCI41 Ley N° 29951 - Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013,

Quincuagésima Disposición Complementaria Final.42 «Presidente Ollanta Humala, promulga ley que crea el Ministerio de

Agricultura y Riego (MINAGRI)». www.minag.gob.pe, Lima, 24 de junio del 2013. Ver en: http://goo.gl/yX4LO

http://www.minag.gob.pe

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Los límites a la propiedad de la tierra. Una agenda postergada aunque vigente y urgente

A inicios del 2012, el presidente Humala encargó al entonces ministro de Agricultura, Luis Ginocchio, preparar una propuesta legislativa para el establecimiento de límites a la propiedad de la tierra. No era esta una iniciativa aislada, pues durante su campaña electoral el presidente Humala había hablado de democratizar la propiedad de la tierra. Para cuando le dio el encargo al ministro del sector, ya en el Congreso de la República había propuestas en este sentido presentadas por las bancadas del APRA, de Alianza para el Progreso y de Perú Posible43. Por su parte, el aún MINAG, al participar en el debate congresal que se suscitó al respecto, ma-nifestó que convenía no solamente poner límites a la propiedad de la tierra, sino también, establecer impuestos progresivos a partir de determinado tamaño de la propiedad agropecuaria44.

Sin embargo, poco tiempo después el tema desapareció de la agenda oficial y el MINAG nunca llegó a presentar la respectiva propuesta de ley en el Consejo de Ministros para su análisis y envío al Congreso. ¿Qué pasó? No se sabe a ciencia cierta, pero no es difícil imaginar que la fuerte reacción en contra de los medios de comunicación masivos y del sector empresarial en general contra de la propuesta haya moderado el entusiasmo presidencial en este terreno.

Consultado recientemente sobre el tema, a propósito de la presentación por congresistas de Gana Perú de un proyecto de ley que recoge el espíritu de la iniciativa presidencial del 2012, el actual ministro de Agricultura, Milton von Hesse, ha declarado que la propuesta no cuenta con el respaldo del Ejecutivo pues:

43 Monge, Carlos. «Más Allá de los límites a la propiedad de la tierra». La Primera, Lima, 13 de marzo del 2012. Ver en: http://goo.gl/7rkT8

44 «Editorial: El Minag y los límites a la propiedad». La revista AGRARIA, n.° 139. Lima: CEPES, 2012, pp. 3. Ver en: http://goo.gl/5k5V4

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«El problema del sector agrícola no es el tamaño de las tierras. Al contrario, debemos fortalecer la confianza con los agentes privados»45. Al parecer, se trataría pues, de un despiste de la bancada de Gana Perú antes que de un nuevo giro en la política presidencial al respecto, aunque también se rumorea que en el Gabinete se habría hablado nuevamente de poner impuestos progresivos al tamaño de la propiedad.

Unos meses antes de esta frustrada iniciativa gubernamental sobre los límites a la propiedad de la tierra, se había llevado a cabo la licitación de las tierras irrigadas por el proyecto de Irrigación Olmos, viejo anhelo de la población de Lambayeque asociado a la imagen de una ampliación sustantiva de la frontera agrícola con beneficio para las mayorías regionales.

Sin embargo, ya desde el diseño se había advertido que la entrega de la construcción a una firma privada (en este caso la brasileña Odebrecht) no garantizaba un menor costo ni plazos adecuados, y que el diseño mismo de la licitación favorecía la concentración de esas tierras, pues pagaba menos el que compraba más. A ello se sumó que el precio de venta tenía un subsidio final estimado en no menos de 10 000 dólares la hectárea46.

Desechando propuestas como las que alcanzó el anterior minis-tro de Agricultura, Miguel Caillaux, de comprar vía la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE) unas 10 000 ha para luego licitarlas solo para pequeños y medianos propietarios, se procedió a la subasta de Olmos con esos pequeños y medianos interesados solo de espectadores, mientras que el 70% de las 28 mil hectáreas irrigadas eran adquiridas por solamente dos empresas, el Grupo Gloria y Parfen S.A. Después, la empresa concesionaria Odebrecht se quedaría con otra jugosa porción de las tierras irrigadas.

45 «El Gobierno rechaza límites a tierras». Perú21, Lima, 26 de junio del 2013. Ver en: http://goo.gl/iUQAq

46 La revista AGRARIA, n.° 137. Lima: CEPES, 2013. Ver en: http://goo.gl/wIXzT

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¿Sucederá lo mismo con los proyectos de irrigación que se vie-nen?, ¿será esta misma política de subsidios a favor de la reconcen-tración de la tierra la que se aplique en Majes y otras irrigaciones por venir? Olmos ya pasó y queda claro que el gobierno no tiene la voluntad política de siquiera considerar revertir lo hecho. Pero, hacia adelante, ¿persistirá en una estrategia que conscientemente favorece la reconcentración de las tierras en la costa peruana con subsidios que salen del bolsillo de todos los peruanos y peruanas?

iii. Conclusiones

El mundo rural peruano, y en su interior, la vasta mayoría de los productores agropecuarios, reciben el impacto de una multiplici-dad de políticas públicas. Por un lado, la política macroeconómica ortodoxa que se mantiene en piloto automático. Por otro, la polí-tica cambiaria de flotación sucia con una constante intervención del BCR para controlar la depreciación del dólar y la apreciación del sol.

Sobre estas políticas ni siquiera se discute al interior del go-bierno, pues el timón está en piloto automático y ahí se queda. Las pocas iniciativas que de una u otra manera han cuestionado esta estrategia (como aquella de los límites a la propiedad de la tierra) han sido rápidamente desechadas.

Pero están también las políticas sociales, mineras y agropecua-rias con impacto directo e indirecto en la pobreza, en la producción, en el empleo, en la disponibilidad del agua y en los conflictos ambientales. A ellas, que han sido materia de discusión en estas páginas, habría que añadir, también, otras políticas sectoriales como las de transportes y comunicaciones y de comercio exterior, las que con certeza impactan también (y bastante) en el mundo rural y el sector agropecuario.

En este escenario, el sector agropecuario crece y la pobreza rural disminuye, sin embargo, aún no queda del todo claro cuál

291Carlos Monge S.

es el peso real de cada quien en este proceso, aunque se afirma –al menos en el caso de la pobreza– que la razón central es el cre-cimiento general de la economía y que el aporte de las políticas agrarias y sociales es más bien secundario.

Pero, lo que es más importante, tampoco queda clara la soste-nibilidad de esta mejora en los indicadores productivos y sociales. Si estos dependen fundamentalmente de un crecimiento general de la economía colgado de la locomotora minera, ¿qué pasará cuando esta se frene por la caída de la demanda y los precios de los commodities mineros? O, en el escenario inverso, ¿qué pasará si el boom minero sigue adelante y el sector comienza a sufrir en serio las consecuencias de la enfermedad holandesa?

En ambos casos, ¿serán las políticas sectoriales en curso las mejores para paliar los efectos negativos de ambos escenarios sobre el sector?, ¿serán suficientes?

Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura 2008 - 2013*

Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.

introducción

Las poblaciones rurales de la sierra y la selva son el sector que menos se ha beneficiado del crecimiento económico sostenido. Es ahí donde se hallan los indicadores de pobreza más altos que ponen en evidencia las limitaciones del modelo económico actual y la necesidad de implementar políticas que enfrenten directamente este problema1. En ese sentido cabe preguntarse: ¿cuáles han sido las políticas y estrategias para promover el desarrollo rural y agra-rio en estos territorios?, ¿cuáles son los recursos presupuestales destinados a dicho fin en los últimos cinco años?

Hay cada vez más evidencias que sugieren que el mundo rural viene procesando cambios lentos pero constantes, en particular en los últimos diez años, asociados al crecimiento de las inversiones en vías de comunicación, electrificación, telecomunicaciones y a los movimientos migratorios, todo ello en un contexto de incre-mento de la actividad económica y comercial en varias regiones

* Este artículo ha sido elaborado en base a los reportes Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura, publicados por el Grupo Propuesta Ciudadana con el auspicio de Oxfam, en el marco de las acciones de la campaña CRECE.

1 En el informe Evolución de la pobreza monetaria 2008 - 2012, del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), se registra que el año 2012 el 53% de la población rural se encontraba en situación de pobreza, mientras que en la sierra rural la incidencia de la pobreza es mayor alcanzando el 58.8%.

Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura 2008 - 2013296

del interior del país. La creciente importancia de las actividades económicas no agropecuarias en los ingresos rurales es un indi-cador del cambio señalado por varios estudios2, proceso que trae como contrapartida que la actividad agropecuaria tenga un rol cada vez menos importante.

En un estudio reciente publicado por Richard Webb3 se muestran datos que evidencian los cambios y el dinamismo que caracterizan a las poblaciones rurales actualmente, poniendo en tela de juicio con ello «(…) la hipótesis de un entrampamiento en la pobreza y el aislamiento»4. Algunos de los indicadores que destacan en el estudio nos dicen que «entre 2001 y 2011 el jornal agrícola promedio real se había elevado en 73%, el precio de una hectárea de tierra agrícola en 88% y el precio de una casa en el centro del pueblo distrital en 166%»5. También se muestra en el estudio que la producción agropecuaria per cápita habría crecido a una tasa de 5% en el período 1994 - 2011 y que la importancia de las actividades no agropecuarias en los ingresos de los hoga-res rurales representa –según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO)– el 49% del total en el 2011.

El crecimiento económico sostenido ha hecho que el peso de la actividad agropecuaria en el Producto Bruto Interno (PBI) nacional disminuya, siendo su contribución actual de 7.2%. Sin embargo, el aporte más significativo de este sector se da en el empleo (32%)

2 Trivelli, Carolina; Escobal, Javier; y Revesz, Bruno. Desarrollo rural para la sierra: elementos para promover una estrategia integral de desarrollo. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE), Centro de Investigación y Promoción del Campesinado (CIPCA) y Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), 2009. Escobal, Javier; Ponce, Carmen; y Hernández, Raúl. Intervenciones de actores extraterritoriales y cambios en la intensidad de uso de los recursos naturales: el caso de cuatro lagunas, Cusco - Perú. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural (RIMISP), 2011.

3 Webb, Richard. Conexión y despegue rural. Lima : Instituto del Perú (IdP) de la Universidad de San Martín de Porres (USMP), 2013.

4 Ibíd.5 Ibíd.

297Epifanio Baca T. / Carlos Cornejo F.

y en el abastecimiento de productos alimenticios (96%). Según Cavassa y Mesclier6, la relevancia de la pequeña agricultura en el Perú se mantiene por: a) el constante crecimiento de la pobla-ción rural; b) la predominancia de la Población Económicamente Activa (PEA) agropecuaria en varias regiones como Cajamarca, Huancavelica, Apurímac, Puno, entre otros; y c) la abrumadora mayoría de la pequeña agricultura en el paisaje rural del país. En ese sentido cabe señalar que a nivel nacional el 24% de la PEA sigue siendo rural.

En el presente artículo haremos una rápida revisión de las políticas agrarias y rurales para ver si con el gobierno actual se han producido cambios orientados a promover la inclusión pro-ductiva de los pequeños agricultores como una forma de lucha contra la pobreza rural. Luego de ello analizaremos el presupuesto público y las inversiones en favor de la pequeña agricultura y sus características del período 2008 - 2013. Finalmente presentaremos las inversiones en servicios básicos (vías rurales, electrificación, agua y saneamiento, telecomunicaciones, etc.) que juegan un rol importante en la promoción del desarrollo rural.

Políticas públicas para la pequeña agricultura y desarrollo rural

La Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 es el primer documento de planificación pública en el que se aborda de forma integral y multidimensional la situación de la población rural y donde se plantean caminos para enfrentar los desafíos del desarrollo rural. En él se reconoce como objetivo impulsar el desarrollo humano en el espacio rural con criterios

6 Cavassa, Augusto y Mesclier, Evelyne. «Actividades agropecuarias en el campo peruano: ¿reforzamiento duradero o punto de quiebre?». En: Hubert C. de Grammont y Luciano Martínez, eds. La pluralidad en el campo latinoamericano. Quito: Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2009.


de sostenibilidad económica, social, ambiental, de equidad y democratización de las decisiones locales7. Este documento se elaboró en el marco de las coordinaciones de la Comisión Intersectorial de Asuntos Sociales (CIAS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) que actuó como foro de coordinación de políticas sociales de lucha contra la pobreza.

Las propuestas contenidas en la ENDR 2004 se plantearon un horizonte temporal de quince años para avanzar con políticas de Estado que contribuyan a tener un sector rural sin pobreza, sos-tenible, que sea soporte de un modelo de desarrollo equilibrado y justo. Sin embargo, tanto durante el gobierno de Alejandro Toledo como en el de Alan García esta estrategia fue escasamente implementada, particularmente durante el gobierno de García donde se priorizó la agricultura a gran escala y dedicada a la exportación con políticas e incentivos destinados a incrementar las agroexportaciones.

Las políticas del gobierno de Alan García estuvieron guiadas por la tesis del «síndrome del perro del hortelano», desarrollada por el propio mandatario, convirtiéndose en el sustento ideológico de las políticas públicas de su gobierno. Desde este enfoque las comunidades campesinas y la pequeña agricultura de la sierra y selva eran consideradas como sistemas en donde predominaba el atraso y la baja productividad, cuyas tierras permanecen impro-ductivas por falta de inversión y de tecnología8. Estos territorios para modernizarse deberían –según el mencionado enfoque– abrir paso a las inversiones privadas que valoricen las riquezas allí existentes, como los recursos minerales y los de hidrocarburos. La puesta en marcha de estas políticas generó conflictos sociales

7 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura en el Perú. Lima: GPC, 2011.

8 García Pérez, Alan. «El Síndrome del Perro del Hortelano». El Comercio, Lima, 28 de octubre del 2007. Ver en: http://goo.gl/ZEXWN; García Pérez, Alan. «Receta para acabar con el perro del hortelano». El Comercio, Lima, 25 de noviembre del 2007. Ver en: http://goo.gl/Bdj1d

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crecientes pues las comunidades al ver sus derechos vulnerados ofrecieron férrea resistencia. Las consecuencias de los conflictos generados por este enfoque tuvieron un alto costo social en tér-minos de vidas humanas y de gobernabilidad.

En el año 2008 el Ministerio de Agricultura (MINAG) aprobó su Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011 en el que se privilegiaba la agroexportación y donde se incluía entre sus siete ejes estratégicos uno referido al desarrollo rural, cuyos lineamientos de política coincidían en buena medida con los li-neamientos de la ENDR 20049.

En la Estrategia Nacional CRECER10, a partir del eje de inter-vención «promoción de oportunidades y capacidades económi-cas», se desarrolló una propuesta de intervención denominada Estrategia Nacional CRECER Productivo (ENCP), con el objetivo de propiciar la articulación complementaria de programas y pro-yectos de las diferentes entidades del gobierno a nivel nacional, regional y local, en base a cuatro componentes: (i) fortalecimiento de capacidades económico productivas; (ii) promoción de servi-cios públicos y privados en apoyo a los negocios y generación de empleo; (iii) desarrollo de infraestructura; y (iv) fortalecimiento de la institucionalidad pública y privada.

El año 2008 se promulga el decreto legislativo n° 997 (Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura) para crear el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural AGRO RURAL, fusionando varios programas como el Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos (PRONAMACHCS), el Proyecto Especial de Promoción del Aprovechamiento de Abonos provenientes de Aves Marinas

9 Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura en el Perú. Lima: GPC, 2011.

10 Comisión Interministerial de Asuntos Sociales. Estrategia Nacional CRECER. Memoria 2007-2011. Lima: Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en: http://goo.gl/2ivzq

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(PROABONOS), el Programa de Servicios de Apoyo para Acce-der a los Mercados Rurales (PROSAAMER) y los proyectos de cooperación internacional orientados a combatir la pobreza rural. A AGRO RURAL se le encargó el rol de «institución ancla» de las políticas de la estrategia CRECER vinculadas con el sector rural11, sin embargo, en la práctica el rol que jugó de cara a su misión de mejorar la producción y los ingresos agrarios de las familias rurales fue muy modesto12.

Otras medidas tomadas relacionadas a los pequeños agriculto-res durante este período gubernamental fueron el reglamento de la ley n° 29338 de recursos hídricos (de enero del 2010), el cual no brinda beneficios para los pequeños productores, sino más bien puede generarles dificultades en el procedimiento de obtención de la licencia de uso de agua13; y la creación mediante la ley n° 29596 del Programa de Restructuración de la Deuda Agraria (PREDA), que tuvo como beneficiarios a un pequeño número de agriculto-res de la costa que mantenían deudas con entidades financieras.

El gobierno de Ollanta Humala

Uno de los anuncios más importantes del actual gobierno, realiza-do con ocasión de la presentación del gabinete Lerner, fue aquel que prometía el «reencuentro histórico con el Perú rural», el cual generó adhesiones y expectativas entre los pequeños productores del Ande.

11 Señalado en el Manual de Operaciones de AGRO RURAL (diciembre del 2008).12 Santa Cruz, Francisco; Del Castillo, Laureano; y Benites, Juan Manuel.Gestión

del desarrollo agrario y los gobiernos regionales. Documentos de Debate 2. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC) y Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), 2009.

13 «Los pequeños agricultores son los grandes perdedores con el reglamento de la Ley de Recursos Hídricos». La Revista Agraria, n.º 116. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2010, pp. 12 - 14.


Sin embargo, hasta finales del año 2012 y en medio de la inestabilidad política que significó la sucesión de tres ministros en el primer año del gobierno, se terminó imponiendo la inercia en el actuar del sector agrario. En la gestión de Luis Ginocchio –cuya permanencia fue tan breve como la de su antecesor, Miguel Caillaux– se dieron algunos anuncios en los que se resaltaba la importancia de la pequeña agricultura y la necesidad de brindar-les atención desde el Estado. En particular se hizo hincapié en la importancia de vincular la producción agraria andina y amazónica con la industria gastronómica, pues esta muestra un dinamismo extraordinario en Lima.

En abril de 2012 se publicó el Plan Estratégico Sectorial Mul-tianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura 2012 - 2016. De los cuatro pilares estratégicos que identifican este plan14, el pilar de inclusión está orientado a generar oportunidades para los peque-ños productores en condiciones de pobreza y extrema pobreza, mediante la promoción del acceso de los agricultores a los servicios agrarios públicos y privados, planteándose para ello estrategias que contribuyan al fortalecimiento de capacidades productivas, de gestión y de organización. Cabe señalar que en este plan se percibe una mayor coincidencia con los lineamientos estratégicos de la ENDR 2004 (ver tabla siguiente) en la intención de priorizar a la pequeña agricultura. Queda por ver su traducción en acciones concretas y presupuesto.

14 Los pilares del Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura 2012 - 2016 son: gestión, competitividad, inclusión y sostenibilidad.


Relación entre el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2012 - 2016

y la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004

Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) del Ministerio de Agricultura

2012 - 2016Objetivos estratégicos específicos

Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004

Lineamientos estratégicos de política

Pilar estratégico: inclusión.Mejorar el acceso a los servicios y ge-nerar oportunidades para el poblador rural en concordancia con un desarrollo agrario inclusivo.

Promover la inclusión social.

Promover el acceso a activos productivos para los grupos rurales.

Proveer de adecuada y suficiente infraestructura económica en apoyo de la producción rural.

Pilar estratégico: gestión.Mejorar la institucionalidad agraria, pública y privada, poniendo énfasis en la articulación de los tres niveles de gobierno y la asociatividad de los productores.

Auspiciar el cambio institucional que cree con-diciones para el desarrollo rural.

Pilar estratégico: competitividad.Elevar el nivel de productividad, calidad y gestión empresarial de la actividad agraria en el marco de un desarrollo competitivo.

Impulsar una economía rural competitiva, di-versificada y sostenible.

Promover las capacidades del poblador rural y el capital social en el campo.

Pilar estratégico: sostenibilidad.Lograr el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales: agua, suelo, bosque y diversidad biológica, en ar-monía con el medioambiente.

Promover y fomentar el manejo sostenible y la conservación de los recursos naturales y prote-ger el patrimonio ambiental y cultural.

Los hechos muestran que con el gobierno actual AGRO RURAL no ha cambiado su poca trascendencia en la promoción del desarrollo agrario y rural en las zonas altoandinas, tanto por los limitados recursos presupuestales que le fueron asignados, como por las


dificultades de gestión institucional producto de una fusión que nunca funcionó. Al respecto es ilustrativo ver que en los últimos cuatro años su presupuesto disminuyó de S/. 301 millones en 2009 a S/. 158 millones en 2012.

Por otro lado está el Programa de Compensaciones para la Competitividad AGROIDEAS del Ministerio de Agricultura, creado el 2009 producto de la firma del Tratado de Libre Comer-cio (TLC) con los Estados Unidos, con la finalidad de fomentar la asociatividad, el fortalecimiento de la gestión empresarial y la adopción de tecnologías agrarias de los pequeños y medianos productores agrarios organizados en asociaciones, cooperativas o empresas. La cobertura que ha alcanzado este programa ha sido modesta debido a su escaso nivel de ejecución, asociado a los requisitos que exige15. De manera similar, el rol que ha jugado el Banco Agropecuario AGROBANCO en apoyo a la pequeña agricultura ha sido poco relevante.

Una reciente decisión que ha generado expectativa en el sector agrario ha sido la creación del Fondo Mi Riego, con S/. 1000 millo-nes (incluidos en la Ley de Presupuesto Público 2012) destinados a financiar proyectos para gestionar los recursos hídricos, inclui-dos en la Ley de Presupuesto Público 2013. En nuestra opinión esta decisión tuvo alguna relación con el conflicto social en torno al controvertido proyecto minero Conga que puso en el debate nacional la importancia de las cabeceras de cuenca y las lagunas en la producción y cosecha de agua en los Andes. Cuando a fines del año 2012 el ministro de agricultura, Milton Von Hesse, anun-cia la decisión política del gobierno de priorizar inversiones en «nuevas obras hidráulicas y tecnificación del riego, especialmente en los Andes»16, lo hace para apuntalar el discurso del gobierno

15 Entre el 2010 y el 2013 ha ejecutado S/. 52 millones, monto que representa solo el 48% del presupuesto disponible.

16 Rojas Oviedo, Francisco. «Von Hesse a dos meses». Agronoticias, n.º 380. Lima: Agronoticas Editores, 2012.


tratando de convencer de que agua y minería no se contraponen, que pueden ser compatibles.

Finalmente, en el marco de la denominación del año 2013 como el «Año de la Inversión para el Desarrollo Rural y la Seguridad Alimentaria», se lanzaron algunas iniciativas a favor de estas. Una de ellas fue la creación de la Comisión Multisectorial de Seguridad Alimentaria y Nutricional (DS N°102-2012-PCM), presidida por el Ministerio de Agricultura e integrada por representantes de ocho ministerios, dos organizaciones representativas de los gobiernos regionales y de los municipales, y de tres gremios de productores agrarios y pesqueros17. Esta nueva entidad se encargará principal-mente de evaluar la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004 - 2014 y de actualizarla para la siguiente década. La comisión también se encargará de proponer el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012 - 2021.

Políticas de inversión en servicios básicos en el medio rural

Las políticas de inversión en servicios básicos para el medio rural han tomado fuerza con el incremento sostenido del presupuesto público producto del crecimiento económico. Tal como muestra el estudio de Richard Webb18, las inversiones públicas en servi-cios básicos (en agua y saneamiento y electrificación rural) y los trabajos del Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL)19, Provías rural y Provías descentralizado, realizados en los últimos

17 Los ministerios del Ambiente, Comercio Exterior y Turismo, Desarrollo e Inclusión Social, Educación, Salud, Producción, entre otros, así como la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), la Red de Municipalidades Rurales del Perú (REMURPE) y la Convención Nacional del Agro Peruano (CONVEAGRO).

18 Webb, Richard. Conexión y despegue rural. Lima: Instituto del Perú (IdP) de la Universidad de San Martín de Porres (USMP), 2013.

19 Ha intervenido hasta el 2012 en 13 500 localidades, mayormente rurales, financiando servicios de telefonía fija pública, servicios móviles e internet.


diez años, están contribuyendo a generar un conjunto de dinámi-cas económicas y sociales de desarrollo en el medio rural.

Producto del discurso de inclusión del gobierno actual este tipo de inversiones se han visto reforzadas. En el año 2012 se creó el Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE), a cargo del Ministerio de Inclusión y Desarrollo Social (MIDIS), como mecanismo para que los tres niveles de gobierno financien proyectos de servicios de agua y saneamiento, electrificación, te-lecomunicaciones y caminos vecinales, a ejecutarse en los distritos rurales más pobres del país (de los quintiles I y II). El FONIE ha focalizado su intervención en 570 distritos y anunciado que se contará con un presupuesto de S/. 600 millones para el año 2013.

También el 2012 se creó el Programa de Apoyo al Hábitat Rural (Tambos), a cargo del Ministerio de Vivienda y Construcción, con el objetivo de habilitar y poner en marcha centros de servicios de infraestructura y de equipamiento complementarios a la unidad habitacional en centros poblados con menos de 150 habitantes ubicados a más de 3000 m.s.n.m. y en zonas de la Amazonía. Para el año 2013 se han programado 130 tambos, siendo la meta construir 500 hasta el año 2016.

Presupuesto público para la pequeña agricultura

En esta parte presentamos el presupuesto total y las inversiones para la pequeña agricultura, describiendo su evolución y caracte-rísticas. Asimismo, alcanzamos información sobre las inversiones en servicios básicos para el sector rural. De este modo veremos tanto los recursos públicos asignados a promover la actividad agropecuaria (de la que depende la seguridad alimentaria nacio-nal), como aquellos para inversiones en servicios básicos rurales (vías rurales, electrificación, saneamiento y telecomunicaciones).

El presupuesto público para la pequeña agricultura ha sido calculado descontando del presupuesto asignado a la función


agropecuaria los recursos de los cinco proyectos especiales de irrigación de la costa: Chira - Piura (Piura), Olmos - Tinajones (Lambayeque), Chavimochic (La Libertad), Chinecas (Ancash) y Majes Sihuas (Arequipa), porque dichas inversiones no benefician a pequeños productores agropecuarios20.

El presupuesto institucional de apertura (PIA)

El presupuesto aprobado año a año por el Congreso de la Re-pública expresa a qué sector o sectores quiere darle prioridad el Poder Ejecutivo. En ese sentido veamos cómo ha evolucionado el presupuesto para la pequeña agricultura en el período 2008 - 2013. Los datos del gráfico nº 1 muestran que el Presupuesto para la Pequeña Agricultura (PPA) en dicho período se mantiene prác-ticamente estancado, produciéndose un incremento significativo recién el año 2013.

En cuanto al peso relativo del PPA en el presupuesto nacional, este disminuye entre el 2009 y el 2012 para recuperar el terreno perdido recién el año 2013, cuando aumenta de 2.4% a 2.9%. Estos datos indican que la pequeña agricultura no ha sido un sector prioritario en el presupuesto y que recién el 2013 hay un cambio que esperamos se mantenga en los próximos años.

Respecto a la distribución del presupuesto por niveles de go-bierno, tenemos que los gobiernos subnacionales manejaron entre el 54% y el 59% del PPA con una tendencia creciente, mientras que el gobierno nacional tuvo entre el 46% y el 41% restante. En el año 2013, junto con el incremento presupuestal se produce una recentralización del presupuesto por parte del gobierno nacional cuyo peso aumenta a 45%.

20 Para mayor detalle sobre esta metodología ver: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). Políticas públicas y presupuesto para la pequeña agricultura. Reporte 4. Balance 2011. Lima: GPC, 2013. Ver en: http://goo.gl/KyO9b

http://goo.gl/KyO9b


En el periodo considerado el presupuesto de los gobiernos regionales destinado a la pequeña agricultura crece a una tasa mayor (12%), seguida del gobierno nacional. Sin embargo, como ya indicamos, el año 2013 el presupuesto del gobierno nacional crece fuertemente con la creación del Fondo Mi Riego que será manejado desde el Ministerio de Agricultura. El impacto de este fondo dependerá de la eficacia en su ejecución que como veremos no es buena.

Otra característica del PPA es que está compuesto principal-mente por recursos para financiar inversiones, en especial en los gobiernos subnacionales. Así, el 76% del PPA del 2012 se asignó a gastos de inversión y sólo el 24% a gastos corrientes, proporción que se ha mantenido sin cambios significativos en los últimos cuatro años.

Gráfico nº 1 Evolución del Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)

para la pequeña agricultura 2008 - 2013 (en millones de nuevos soles)

0.0%

1.0%

2.0%

3.0%

4.0%

5.0%

6.0%

0

400

800

1,200

1,600

2,000

2,400

2,800

3,200

2.8% 2.9%

2.5% 2.4% 2.4%

2.9%

2008 2009 2010 2011 2012 2013

mill

ones

de

nuev

os s

oles

s

PIA PA % PIA PA / PIA Nacional

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) - Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF). Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana (GPC).


Las principales fuentes que financian el PPA son los Recursos determinados (canon y regalías) con 46% y los Recursos ordinarios con 38%. Sobre el destino del gasto, vemos que el riego es el prin-cipal componente del PPA, seguido de otros como la promoción agraria, la sanidad animal y vegetal y la innovación agraria.

El gasto ejecutado para la pequeña agricultura 2008 - 2012

El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pequeña agricultura no muestra una buena performance comparado con otros sectores. Recién el año 2012 se registra un crecimiento sig-nificativo de 35% con respecto al año anterior. Los años 2010 y 2011 muestran una reducción del gasto respecto al año previo, tal como se muestra en el cuadro n° 1.

Dicha performance se debe en parte a que el avance en la eje-cución del gasto no ha sido bueno. Entre el 2008 y el 2011 solo se ejecutó por debajo del 70% del presupuesto disponible. Recién el año 2012 mejora la eficacia de los tres niveles de gobierno logran-do gastar el 77% del presupuesto utilizable. Cabe señalar que en el período de análisis se aprecia una tendencia a la mejora en la ejecución del gasto, pasando del 61% en 2008 al 77% en 2012, tal como se muestra en el cuadro n° 1.

Estos datos indican que cada año se queda sin ejecutar un porcentaje significativo del presupuesto nacional, generándose los llamados saldos presupuestales. En consecuencia, una carac-terística del presupuesto público son las sustanciales modifica-ciones (incrementos) durante el año, donde el presupuesto para la pequeña agricultura no escapa de esta regla. Por ejemplo, en el año 2012 la modificación del presupuesto fue del orden del 59% con respecto al presupuesto de apertura.


Cuadro nº 1 Avance de ejecución del Presupuesto Institucional

Modificado (PIM) para la pequeña agricultura 2008 - 2012 (en millones de nuevos soles)

2008 2009 2010 2011 2012

Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 2940 3578 3393 3050 3674

Gasto devengado 1806 2256 2233 2091 2834

Avance de ejecución 61% 63% 66% 69% 77%

Fuente: MEF - SIAF. Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana.

En lo que atañe a los gastos de inversión para la pequeña agricultura, estos muestran una tendencia de crecimiento modesto hasta el 2011. Es el año 2012 cuando el gasto de inversión da un salto significativo llegando a S/.2027 millones. Es interesante cons-tatar que el 75% de estos gastos (equivalente a S/. 1522 millones) se destinan a proyectos de inversión de riego de diferente tipo, siguiéndole en importancia los gastos agrupados en el programa agrario (con S/. 634 millones), que incluyen gastos en sanidad animal y sanidad vegetal, innovación tecnológica, gestión de recursos hídricos, entre otros.

Un dato que merece resaltarse es que el 80% del presupuesto de inversiones para la pequeña agricultura está en manos de los gobiernos subnacionales, siendo las municipalidades las que tie-nen el mayor peso con 48% del total.

Sin embargo, estos recursos están relativamente concentrados en pocas regiones. El 52.5% del total de dichas inversiones corresponde a seis regiones, en su mayoría receptoras de canon, presentadas a continuación según su orden de importancia: Cusco, Ancash, Piura, Ayacucho, Puno y Moquegua. El nivel de concentración es mayor en el presupuesto que manejan las municipalidades, pues ahí el 64% del total está concentrado en seis departamentos.


De estos resultados podemos deducir que la dinámica de las inversiones públicas para la pequeña agricultura tiene poca relación con las políticas nacionales del sector agrario. También podemos inferir que el fuerte peso que le asignan las munici-palidades y los gobiernos regionales a las inversiones en riego parece obedecer más a decisiones locales21, en un contexto de recursos presupuestales crecientes producto de las transferencias del canon.

Gráfico nº 2 Gasto de inversión pública total para la pequeña agricultura

2008 - 2012 (en millones de nuevos soles)

1349

1565 1651

1522

2027

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

2200

2008 2009 2010 2011 2012

21 En las municipalidades el Presupuesto Participativo influye en tales decisiones de inversión.


Presupuesto de inversiones en servicios básicos rurales 2008 - 2013

En el marco de las políticas de lucha contra la pobreza, el Estado viene incrementando la asignación de recursos públicos para financiar proyectos de inversión en servicios básicos para pobla-ciones rurales22 y también para los programas sociales (Juntos, Beca 18, Pensión 65). Las inversiones en servicios básicos tienen una tendencia de crecimiento sostenido, tal como lo muestra el grafico n° 3.

Entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de inversiones en ser-vicios básicos aumentó en 121%, pasando de S/. 1758 millones en 2009 a S/. 3889 millones en 2013, siendo el incremento del año 2013 el más significativo con un aumento de 39% respecto al año anterior, lo que se explica principalmente por el presupuesto asignado para saneamiento rural y vías rurales23.

La eficacia del gasto en los servicios básicos es relativamente baja entre el 2008 y el 2013, pues el porcentaje de avance del gasto pasa del 60% el 2009 al 71% el 2012. Uno de los factores que explica esta situación son las modificaciones grandes en el presupuesto, de 76% el año 2011 y de 93% en el 2012. En este último caso el presupuesto modificado es casi el doble del que se aprueba en el Congreso de la República.

El gasto devengado muestra una tendencia irregular aunque creciente, especialmente el año 2012, cuando el gasto aumenta en 34% respecto al año anterior (ver cuadro n° 2). En el período (2008-2013) el gasto aumentó en 76%, lo que nos parece significativo.

22 En este concepto incluimos las inversiones en vías rurales y caminos de herradura, electrificación rural, agua y saneamiento y telecomunicaciones.

23 El presupuesto de saneamiento rural pasó de S/. 402 millones el 2009 a S/. 1824 el 2013, mientras que el de transportes -que incluye vías vecinales y caminos de herradura- pasó de S/. 957 millones el 2009 a S/. 1378 millones el 2013.


Gráfico nº 3 Evolución del presupuesto de apertura (PIA)

para servicios básicos* en zonas rurales 2008 - 2013 (en millones de nuevos soles)

2101

1758 1771

2547 2804

3889

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

2008 2009 2010 2011 2012 2013 *Los servicios básicos incluyen: agua y saneamiento rural, vías vecinales, caminos de herradura, servicios de telecomunicaciones y electrificación rural.Fuente: MEF-SIAFElaboración Grupo Propuesta Ciudadana.

Cuadro nº 2 Avance de ejecución del presupuesto modificado (PIM)

para servicios básicos* en zonas rurales 2008-2012 (en millones de nuevos soles)

Año 2008 2009 2010 2011 2012

Presupuesto Institucional Modificado (PIM) 3634 3550 4115 4487 5426

Gasto devengado 2186 2256 3037 2878 3857

Avance de ejecución 60% 64% 74% 64% 71%

* Saneamiento rural, vías vecinales, caminos de herradura, servicios públicos de telecomunicaciones y energía en zonas rurales.Fuente: MEF - SIAFElaboración Grupo Propuesta Ciudadana.


A modo de conclusión

• En el período de análisis la pequeña agricultura no ha sido un sector prioritario en el presupuesto público, pues entre el 2008 y el 2012 su peso relativo en el presupuesto nacional disminuye, siendo recién en el año 2013 cuando recupera te-rreno aumentando de 2.4% a 2.9%, producto principalmente de la creación del Fondo Mi Riego, cuya gestión estará a cargo del Ministerio de Agricultura, lo que a su vez es una señal de recentralización del presupuesto.

• Los gobiernos subnacionales manejan entre el 54% y el 59% del Presupuesto para la Pequeña Agricultura (PPA), con una tendencia creciente, mientras que el gobierno nacional tuvo entre el 46% y el 41% restante. Este presupuesto está compuesto principalmente por recursos para financiar in-versiones, en especial en los gobiernos subnacionales donde representan el 80% del total el 2012.

• El gasto realizado por los tres niveles de gobierno en pe-queña agricultura no muestra una buena performance com-parado con otros sectores. Recién el año 2012 se registra un crecimiento significativo de 35% con respecto al año ante-rior, mientras que entre el 2010 y el 2011 el gasto realizado disminuye respecto al año 2009.

• El 75% de las inversiones para la pequeña agricultura se destina a financiar proyectos de riego, los cuales están concentrados en pocas regiones, pues el 52.5% del total de las inversiones corresponden a seis regiones en su mayoría receptoras de canon (Cusco, Ancash, Piura, Ayacucho, Puno y Moquegua).

• Estos resultados llevan a pensar que la dinámica de las inversiones públicas para la pequeña agricultura tiene poca relación con las políticas nacionales del sector agrario. Además, podemos suponer que el fuerte peso que tienen


las inversiones en riego obedece a decisiones locales en un contexto de recursos presupuestales crecientes producto de las transferencias del canon.

• Por otra parte, entre el 2009 y el 2013 el presupuesto de in-versiones en servicios básicos aumentó en 121% pasando de S/. 1758 millones el 2009 a S/. 3889 millones el 2013, siendo el más significativo el incremento del año 2013. Aun cuando el gasto realizado avanza a menor ritmo, estas inversiones están generando impactos positivos en el medio rural. Esta tendencia se vería fortalecida si el presupuesto del presente año se ejecuta en el mayor porcentaje posible, en particular el referido al Fondo para la Inclusión Económica en Zonas Rurales (FONIE).

• El anuncio del «reencuentro histórico con el Perú rural» se diluye con la salida de Salomón Lerner Ghitis del gabinete ministerial. Los ministros que lo sucedieron no retomaron ni le dieron contenido a este anuncio que hacia especial re-ferencia a la inclusión productiva de las poblaciones rurales de la sierra y selva del país.

• Las propuestas de políticas contenidas en la Estrategia Nacional de Desarrollo Rural (ENDR) 2004 y en el Plan Estratégico Sectorial Multianual (PESEM) 2007 - 2011, así como las vinculadas al desarrollo de capacidades productivas en el medio rural, han tenido escaso grado de implementación. En el PESEM 2012 - 2016, aprobado por el actual gobierno, se retoman algunos planteamientos vinculados a la pequeña agricultura. Sin embargo, más allá del aumento presupuestal por el Fondo Mi Riego, las propuestas de inclusión productiva todavía no se concretan ni desde AGRO RURAL ni desde el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES).

Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticas

Alan Fairlie R.

ante La preocupación por eL cambio cLimático, la conservación de los recursos naturales y el desarrollo sostenible, se han gestado una serie de nuevos conceptos y propuestas que buscan redefinir las políticas y gestión ambiental en el comercio internacional. Al respecto, la Organización de las Naciones Unidas (ONU) ha lanzado una propuesta sobre economía verde, mientras que la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económi-cos (OCDE) propuso el marco conceptual para un crecimiento verde y desarrollo sostenible. De igual modo, la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus siglas en ingles) postuló hace años la noción de biocomercio (principios y criterios), mientras que el Banco Mundial propone un crecimiento verde inclusivo.

De esta manera, el nuevo modelo de desarrollo, basado en la economía verde y la sostenibilidad de los recursos económicos, sociales y ambientales, se está debatiendo a nivel mundial.

El cambio climático y la economía verde han sido temas claves durante la Cumbre de Kioto (realizada en diciembre de 1997), la Cumbre de Río+20 (realizada en junio del 2012) y en los distintos foros internacionales que buscan proponer medidas y compromi-sos alternativos para disminuir las emisiones de carbono y la con-servación de la biodiversidad. Tanto países de manera individual, como diferentes bloques económicos han desarrollado agendas

Economía verde, biocomercio y cambio climático: desafío de políticas318

ambientales implementado diferentes políticas que buscan lograr los compromisos asumidos en los distintos foros sobre estos temas.

En Río+20 los países renovaron su compromiso en favor del desarrollo sostenible y de la promoción de un futuro económico, social y ambientalmente sostenible. La erradicación de la pobreza es el mayor problema que afronta el mundo en la actualidad y una condición indispensable para este objetivo. Para lograr el tan ansiado desarrollo sostenible se reconoce que debe promoverse un crecimiento sostenido, inclusivo y equitativo, creando mayores oportunidades para todos, reduciendo las desigualdades, mejo-rando los niveles de vida básicos, impulsando el desarrollo social equitativo y la inclusión1.

Como señala Piñeiro2, la bioeconomía es un instrumento cla-ve para poder hacer frente al cambio climático y a los retos que representa a la seguridad alimentaria. La creciente variabilidad de fenómenos climáticos provocada por el cambio climático está afectando la compleja relación que existe entre la seguridad ali-mentaria y el comercio, creando nuevas dificultades y desafíos. Por otro lado, la seguridad alimentaria y el comercio son un objetivo central de las políticas públicas en casi todos los países de Amé-rica Latina. Las erráticas condiciones climáticas están afectando el acceso a los principales commodities alimentarios. Piñeiro indica que la relación entre la seguridad alimentaria, el comercio y el cambio climático se gesta a través de la producción agropecuaria.

En primer lugar, la seguridad alimentaria se ha afianzado, en tiempos recientes, como un derecho universal. Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura (FAO, por

1 Organización de las Naciones Unidas (ONU). Río+20: El Futuro que queremos. Río de Janeiro: ONU, 2012. Ver en: http://goo.gl/VUl7L

2 Piñeiro, Martín. Las relaciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climático y Comercio Internacional. Working Paper nº 146. Buenos Aires: Red Latinoamericana de Política Comercial (LATN, por sus siglas en ingles) - Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) - Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), 2011.

http://goo.gl/VUl7L

319Alan Fairlie R.

sus siglas en inglés), dicho afianzamiento está asociado con cuatro pilares: disponibilidad, acceso, utilización y estabilidad. El primer y el cuarto pilar están claramente asociados a la producción agrícola y al comercio, mientras que los otros dos están determinados por criterios tales como el nivel de ingresos de los consumidores y la forma en que los alimentos son procesados y utilizados.

Los actuales problemas del cambio climático afectan de for-ma negativa la producción agropecuaria y consecuentemente la seguridad alimentaria. Cabe destacar que la producción agrope-cuaria, si bien es uno de los sectores productivos más fuertemente afectados por el cambio climático, también lo afecta de manera significativa.

Existen dos dimensiones en esta relación: por un lado la agri-cultura debe adaptarse a las nuevas condiciones climáticas, lo que requerirá de la migración de la producción de ciertos cultivos para acompañar las nuevas condiciones agronómicas de ciertas regio-nes; el desarrollo de nuevas y mejores resistencias a los cambios de temperatura, sequías e inundaciones de los principales cultivos alimentarios; y el desarrollo de nuevas prácticas culturales que sean más efectivas en las nuevas condiciones climáticas.

Por otro lado, es imprescindible un esfuerzo proyectado para desarrollar prácticas culturales que resulten en una menor pro-ducción de gas de efecto invernadero.

De acuerdo al gráfico n.º 1, la principal relación de la seguridad alimentaria con la agricultura y el comercio es a través de la dispo-nibilidad de alimentos (oferta) y, en cierta medida, la estabilidad, a un precio razonable. Esto se logra a través de la producción nacio-nal (agricultura) y por las importaciones (comercio internacional). Adicionalmente, la flecha que va directamente de la agricultura a la seguridad alimentaria representa las contribuciones que la agricultura hace, en forma directa, a la seguridad alimentaria de las comunidades rurales.


Gráfico Nro. 1 Interrelaciones entre los tres temas de análisis

SA

5

6

3

2

1

4

ACCESO

Objetivo

instrumentos

DesestabilizadorBarreras verdes

AdaptaciónMitigación

S.A. Rural

Mitigación

Emergencias

Bioeconomía(Agricultura)

Cambio climático

Oferta y precios

Comercio

Fuente: Piñeiro, Martín. Las relaciones entre Seguridad Alimentaria, Cambio Climático y Comercio Internacional. Working Paper nº 146.Buenos Aires: Red Latinoamericana de Política Comercial (LATN, por sus siglas en ingles) - Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) - Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), 2011.

La relación del cambio climático con la agricultura es compleja y tiene tres articulaciones importantes: en primer lugar, la agricul-tura es un gran generador de gases de efecto invernadero y por lo tanto contribuye al calentamiento global. En segundo lugar, la agricultura es afectada negativamente por el cambio climático a través de las variaciones en la temperatura y la mayor variabilidad de las precipitaciones, las que resultarán en una mayor frecuencia de inundaciones y sequías, generando pérdidas importantes y la necesidad de estrategias de adaptación a estas nuevas condiciones. Finalmente, la agricultura no es solo la producción de alimentos, puesto que tiene implicancias para la producción de biocombus-tibles en el uso de los recursos naturales agrícolas.

El biocomercio plantea un marco ético sobre la distribución justa de beneficios de los agentes productores y sobre la

321Alan Fairlie R.

responsabilidad ambiental en relación a los recursos de la biodiversidad. Procura regular el comercio de productos de la biodiversidad el cual es un sector dinámico y creciente. Asimismo, los principios de biocomercio tienen enfoque de aplicación sobre toda una cadena de valor.

Es de considerar la creciente demanda por productos con va-lor agregado que siguen el principio el cuidado y uso sostenible de los ecosistemas, además que promueven la responsabilidad social con las comunidades. Es así como brinda posibilidades de desarrollo a los agricultores. Se reconoce de esta manera, la relevancia de desarrollar un mercado nacional e internacional. Hay un gran potencial de desarrollo de productos del biocomercio, puesto que mercados internacionales como Estados Unidos (EE.UU.), Alemania, Francia, Reino Unido e Italia demandan gran cantidad de productos orgánicos.

El biocomercio ofrece beneficios y ventajas a los pequeños productores, puesto que el potencial biológico presenta nuevas oportunidades para desarrollar líneas productivas y fortalecer la oferta de bienes y servicios. Hay una tendencia mundial hacia el consumo de productos que tengan características ecológicas y que compartan un mayor compromiso social, cultural y medioambien-tal impuesto por la creciente preocupación por las consecuencias del calentamiento global y el consumo humano.

Además, Perú es un país megadiverso en términos culturales ambientales y biológicos, estas características le brinda ventajas para absorber la creciente demanda internacional. Pero, para poder lograrlo, es necesaria la adecuada combinación de estos tres componentes para impulsar el gran potencial de negocios sostenibles. Estos negocios son creados en el uso sostenible de la biodiversidad local combinados con producción más limpia. Es de mencionar también que el desarrollo de estas nuevas iniciativas para estos negocios demanda de financiamiento, el que muchas veces es difícil de obtener.


El desarrollo de los bionegocios representa alternativas para dar mayor valor agregado a las exportaciones y desarrollar cade-nas productivas que agreguen capital humano y conocimiento de manera intensiva en perspectiva de una estrategia incluyente, con el objetivo de reducir la pobreza y contribuir al desarrollo sostenible. Por ello, de concretarse los principios de biocomercio sobre el aprovechamiento de la biodiversidad, sería un excelente medio de los países con altas dotaciones de biodiversidad para lograr el desarrollo sostenible.

Si bien el Perú es uno de los países con mayor biodiversidad en el mundo, dos de los mayores problemas que enfrenta son la desigualdad y los altos niveles de pobreza. En este sentido, el biocomercio se convierte en un componente importante para la economía verde, la que busca mejorar el bienestar humano y la equidad social, mientras se reducen los riesgos ambientales y la escasez ecológica.

Existen diversos factores internos que dificultan el crecimiento de los bionegocios, y por tanto impiden que el país se beneficie de las ventajas atribuidas al sistema de biocomercio, como la falta de conocimiento general sobre el tema, por ende, ausencia de investigación interna. También, hay una escasa atracción eco-nómica para participar en el sistema por parte de asociaciones de productores y empresas, problemas con el abastecimiento de la materia prima, falta de una reglamentación interna adecuada para el funcionamiento del sector, falta de fomento de otras opciones de bionegocios y restricción del ámbito de intervención, ausen-cia de estándares concretos económicos, sociales y ambientales de cumplimiento del biocomercio y ausencia de una política orientada al desarrollo rural basado en el aprovechamiento de la biodiversidad3.

3 Fairlie, Alan. Biocomercio en el Perú: experiencias y propuestas. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) - LATN, 2010.

323Alan Fairlie R.

Por estos motivos se requiere incentivar al sector privado a invertir en la generación de nuevos conocimientos y técnicas para lograr un mejor desempeño, ya que la mayor debilidad es el financiamiento público y privado.

Las decisiones de política de apoyar al sector rural influyen en las posibilidades de éxito del biocomercio como propuesta de desarrollo sostenible. De esta manera, concertar una estrategia desde el Estado puede significar la réplica y mayor dinámica de los casos de éxito.

De desarrollarse el sistema de biocomercio en el Perú mediante los bionegocios sería ventajoso, puesto que ayudaría a disminuir la pobreza y a conservar los recursos. Cabe recalcar que la mayoría de los recursos de la biodiversidad se encuentran precisamente en aquellos lugares donde los niveles de pobreza son sumamente altos. Por tanto, promover los bionegocios puede cumplir el triple objetivo de disminuir la pobreza, conservar el medioambiente y generar retornos a aquellos agentes dispuestos a invertir.

Por otro lado, podría pensarse en los productos nativos, (como granos andinos) experiencias exitosas en biocomercio que existen en la agricultura y otros campos afines, y evaluar las posibilida-des de replicar esas experiencias, implementando los respectivos procesos de capacitación.

Así mismo, se debe promover una participación más amplia de asociaciones de productores, cooperativas y otros, en inves-tigación y desarrollo (I+D) y en procesos regulatorios que les permitan entender y tomar decisiones acertadas por ellos mismos, en coordinación no solo desde el gobierno nacional, sino también a nivel regional y local. Igualmente, es necesario involucrar en estos esfuerzos a los actores relevantes del sector privado, de la sociedad civil y de la cooperación internacional.

Estos temas constituyen un desafío monumental para países como el Perú, pues este tiene una extraordinaria variedad de recursos vivos y ecosistemas, recursos que conforman la


biodiversidad peruana, que nos coloca dentro de los países más diversos de recursos genéticos del mundo.

El Ministerio del Ambiente (MINAM) ha presentado hace poco la Agenda Nacional de Acción Ambiental - AgendAmbiente Perú 2013 - 20144, una agenda ambiental que contiene propuestas a nivel institucional en los campos de la biodiversidad, cambio climático, recursos hídricos y sobre la calidad ambiental.

Las políticas de esta hoja de ruta han sido establecidas en línea a las preferencias en política pública, sobre todo con el Plan Bicentenario Perú 2021, la Política Nacional del Ambiente, el Plan Nacional de Acción Ambiental y con los resultados de la Comisión Multisectorial Ambiental. Asimismo, hay iniciativas de provincias, como Lima y en Loreto donde se han gestado agendas ambientales municipales. Hay regiones donde el tema es prioritario y tienen diversos logros, como en San Martín.

Por estos motivos podemos decir que el Perú no es ajeno a este proceso de cambio y que la gestión ambiental del país está en un período de fortalecimiento, en el que se está edificando una nueva institucionalidad en certificación. Prueba de ello es la creación del Servicio Nacional de Certificación Ambiental para las Inversiones Sostenibles (SENACE) y el fortalecimiento del Organismo de Fis-calización Ambiental (OEFA). De esta forma se están generando instrumentos de gestión ambiental, los cuales deben ajustarse a la normatividad legal.

Sin embargo, la transición hacia una economía verde exige esfuerzos sustanciales y la actuación de todos los segmentos y actores de la sociedad, en particular de los gobiernos, el sector privado y académico. Por parte de los gobiernos, se requiere que sea nivelado el campo de acción para los productos más verdes por medio de la eliminación de los incentivos perversos, la revisión de

4 Ministerio del Ambiente (MINAM). AngendAmbiente Perú 2013-2014. Lima: MINAM, 2013.

325Alan Fairlie R.

políticas y de incentivos, y el fortalecimiento de la infraestructura de mercado.

Por parte del sector privado, es preciso que se reaccione a esas reformas de políticas a través de crecientes financiamientos, así como de construcción de habilidades y capacidades de innovación para aprovechar las oportunidades de una economía verde.

El sector académico debe contribuir con investigación básica y aplicada que sea funcional al desarrollo de la agenda nacional planteada, así como con la promoción de la interacción y confluen-cia de posiciones y acciones.

El Perú es un país que cuenta con gran disponibilidad de recursos naturales y biodiversidad, por lo que tiene excelentes posibilidades de dirigirse hacia una economía verde, mediante la promoción del intercambio de experiencias y cooperación multisectorial.

Los desafíos de las políticas domésticas se centran en el desa-rrollo de infraestructura en áreas rurales y en políticas de fomento de inversiones que impliquen mayor suministro y eficiencia en el uso del agua, así como en el mejoramiento de los servicios de saneamiento en la gestión de recursos pesqueros. Todas ellas acciones mediante las cuales las políticas públicas involucren e incentiven el biocomercio.

En resumen, se trata de generar mecanismos para cumplir con las grandes necesidades para ampliar la producción de productos de la biodiversidad de forma sostenible, las cuales son: ampliar la capacidad productiva, generar acceso y promoción de mercado; y generar el marco político adecuado.

La tarea no es fácil, no solo por problemas internos. A nivel internacional se encuentran las crecientes restricciones al comer-cio, las cuales implementadas siguiendo un esquema de políticas de preservación ambiental, puede constituir un proteccionismo ambiental. El desafío es armonizar las políticas ambientales con las políticas de desarrollo, que las políticas ambientales lleven


al uso sustentable de los recursos naturales y a reducir la con-taminación.

Implementar un marco institucional en el cual se proteja la ge-neración de nuevos conocimientos y se resguarde la biodiversidad que posee el Perú (teniendo en cuenta los derechos de propiedad intelectual), implica un consenso nacional y un compromiso de largo plazo sobre la estrategia de desarrollo del país5.

5 Sobre el tema de biodiversidad en el Perú véase: Brack, Antonio. La biodiversidad del Perú y su importancia estratégica http://goo.gl/rO6V8; Comunidad Andina (CAN). Agenda Ambiental Andina 2012 - 2016. Lima: CAN, 2012; y el portal web del Ministerio de Agricultura http://goo.gl/UFXdN

http://goo.gl/rO6V8

http://goo.gl/UFXdN

Hacia un balance de la gestión del agua: ¿explotación de un recurso natural o gestión sostenible de un bien común?*

Andrés Alencastre C.

El agua en el Perú

El Perú tiene una superficie de 1 285 215.60 km² y una población estimada al 2011 de 29 461 900 habitantes. Sus características físicas centrales pueden ser atribuidas, entre otras razones, a la presen-cia de la cordillera de los Andes (que recorre de sur a norte todo el país), a la corriente fría peruana y a su ubicación en América del Sur y el planeta. Esas características son determinantes para la conformación de las tres grandes cuencas nacionales: la del Amazonas - Atlántico, la del Pacífico y la cuenca endorreica1 del Lago Titicaca. Se calcula que en estas tres vertientes hidrográficas el volumen de agua anual promedio es de 2 046 287 Mm3, los que se distribuyen y aprovechan de manera desigual. A la vertiente del Atlántico le corresponde el 97.7% del volumen, albergando al 30% de la población que genera el 17.6% del Producto Bruto Interno (PBI); el 0.5% del agua se encuentra en la vertiente del Lago Titicaca, con el 5% de la población que genera el 2% del PBI; y el restante 1.8% de toda el agua se encuentra en la vertiente del

* En la ley n° 29338 (Ley de Recursos Hídricos) y en su aplicación, se habla indistintamente de ambos conceptos, de allí nuestro interés por presentar un razonamiento que indique las diferencias y abogue por la segunda alternativa.

1 Una cuenca endorreica es un área en la que el agua no tiene salida fluvial hacia el mar.

Hacia un balance de la gestión del agua330

Pacífico, en donde se concentra el 65% de la población que produce el 80.4% del PBI2.

El marco normativo de la gestión del agua

En el Perú, la manera en como se administra el agua se ha desa-rrollado de esta forma por una secuencia de procesos históricos complejos y por el correspondiente marco normativo de regulación del uso y aprovechamiento del agua que se ha ido presentado en distintas épocas. Así tenemos que el Código de Aguas de 1902 en lo central determinaba que el líquido elemento pertenecía al dueño de las tierras donde se ubicaban las fuentes de agua. 67 años después, con el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas, se da el decreto ley nº 17752 (Ley General de Aguas) de 1969, donde se determina que las aguas pertenecen a la nación peruana y que el Estado las administra. Posteriormente, con el decreto legislativo nº 653 (Ley de Promoción de las Inversiones en el Sector Agrario) de 1991, que deroga la Ley de Reforma Agraria (ley n° 17716), se inició la instauración del nuevo modelo de organización del Estado, donde se le limita a solo promover la actividad de los grandes agentes económicos y dentro del marco de una economía de mercado3.

Este último marco normativo permitía que diversos sectores de la administración pública (ocho ministerios, la Presidencia del Consejo de Ministros y diversas entidades subsectoriales4),

2 Autoridad Nacional del Agua (ANA). Plan Estratégico Institucional 2011 - 2015. Lima: ANA, 2011.

3 Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). «Legislación Agraria. Una década de cambios». La Revista Agraria, n º 10. Lima: CEPES, 1999, pp 8-9.

4 Del Ministerio de Agricultura (Intendencia de Recursos Hídricos - Administra-ciones Técnicas de los Distritos de Riego en los ámbitos departamentales - ex-INRENA - Proyectos Especiales del Instituto Nacional de Desarrollo - Programa Subsectorial de Irrigaciones - Programa Nacional de Manejo de Cuencas Hidrográficas y Conservación de Suelos); del Ministerio de Salud (Dirección General de Salud Ambiental); del Mi-nisterio de Turismo y Comercio Exterior (Dirección de Medio Ambiente y Desarrollo);

331Andrés Alencastre C.

con sus propias reglas de funcionamiento, tuvieran competen-cias y facultades relacionadas a la gestión del agua.

Esta dispersión de entidades públicas con capacidad de de-cisión sobre diversos aspectos sectoriales de la gestión del agua, planteará la urgencia de contar con una única autoridad pública que asuma la administración de ese elemento, pero desde un enfoque integral. Luego de muchas iniciativas y proyectos tanto públicos (del Poder Ejecutivo y del parlamento nacional) como de la sociedad civil, actualmente se cuenta con el ordenamiento jurídico siguiente:

• 2008. Decreto Legislativo n° 997 - Ley de Organización y Funciones del Ministerio de Agricultura. Con esta ley se crea la Autoridad Nacional del Agua.

• 2009. Ley n° 29338 - Ley de Recursos Hídricos (LRH). Con esta ley se busca regular el uso y gestión integrada del agua, para lo cual se crea el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH) como parte del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. También con esta ley se reconoce a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) como ente rector y autoridad técnico - normativa; se reconoce a las organizaciones de usuarios en la gestión multisectorial y planificada de los recursos hídricos, desde los ámbitos de cuencas; se define las condiciones para los derechos de uso de agua para garantizar seguridad jurídica a los usuarios; y se define las instancias administrativas en materia de aguas, otorgando facultades sancionadoras y coactivas.

del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Proyectos Especiales del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social); del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural); del Ministerio de la Producción (Acuicultura); del Ministerio de Energía y Minas; del Ministerio de Defensa (Capitanías y Guardacostas Fluviales y Marítimas); y de la Presidencia del Consejo de Ministros (Superintendencia Nacional de Servicios y Saneamiento - Concejo Nacional del Ambiente - Instituto Nacional de Defensa Civil).


• 2010. Decreto Supremo n° 001-2010-AG - Reglamento de la Ley n° 29338.

• 2010. Decreto Supremo n° 006-2010-AG - Reglamento de Organización y Funciones de la Autoridad Nacional del Agua.

Asimismo, en la medida que diversos ministerios, gobiernos regionales y municipales necesariamente participan en la gestión de los recursos hídricos del país, la Ley de Recursos Hídricos dis-pone que cada uno de ellos debe adecuarse a dicha ley.

La institucionalidad actual de la gestión del agua

El actual ordenamiento institucional dispone la conformación del Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos (SNGRH); de la Autoridad Nacional del Agua (ANA), con sus dos niveles de organismos desconcentrados: 14 Autoridades Administrativas del Agua (AAA) y 71 Administraciones Locales de Agua (ALA); y de la creación de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC).

A la fecha, el sistema en su conjunto avanza lento y con noto-rias insuficiencias de implementación, mostrando además debi-lidades en su funcionamiento, pese a los esfuerzos que se vienen desarrollando desde la ANA.

A pesar de que la ANA se creó en marzo del 2008, recién co-mienza sus funciones en enero del 2009. De esa fecha a mayo del 2013, la ANA ha tenido 5 jefaturas, siendo la actual la que más ha durado (22 meses). Recién el 2012 se ha completado la conforma-ción de las 14 AAA, mientras que las 71 ALA aún se encuentran en procesos de afinar su demarcación, pues se conformaron sobre la base de las jurisdicciones de las Administraciones Técnicas de los Distritos de Riego (ATDR) anteriores.


Para la conformación de los CRHC se decidió comenzar con una experiencia «piloto», el Proyecto de Modernización de la Gestión de los Recursos Hídricos (PMGRH), con financiamiento del Banco Mundial y del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Sin embargo, luego de varios años de aprobado e iniciado, recién se ha logrado conformar los CRHC de Tumbes - Zarumilla, Chira - Piura, Chancay - Lambayeque, Chancay - Huaral y Chili, estando pendiente el de Locumba - Sama - Caplina. Existen tam-bién procesos iniciados y con avances diferenciados en las cuencas de Jequetepeque, Santa, Ica - Alto Pampas y Tambo - Moquegua. El caso de la cuenca del río Pampas nace de un compromiso del gobierno central con los gobiernos regionales de Apurímac, Aya-cucho y Huancavelica. Otro caso es el proceso de las 3 cuencas de Lima: CHIRILÚ (Chillón, Rímac y Lurín), que nace por el acuerdo de la ANA con los gobiernos regionales de Lima Provincias; El Callao; y la Municipalidad de Lima Metropolitana.

Así tenemos 12 experiencias de CRHC en curso hasta el 2015, sin determinar aún el número de CRHC a conformar, pensando que existen 159 cuencas hidrográficas identificadas con el método Pfafstetter.

Procesos relevantes relacionados a la gestión del agua

Teniendo en cuenta que casi todos los procesos de la naturaleza y la sociedad se encuentran interrelacionados con la gestión del agua, cuatro de ellos nos parecen relevantes:

a) El cambio climático global. Sus efectos se están haciendo sentir desde hace algún tiempo registrándose el retroceso de los glaciares, el incremento de los eventos climáticos extremos, el incremento de la irregularidad y variabilidad climática local y los comportamientos de los eventos de El Niño y La Niña que inciden en los caudales estacionales y temporales de las lluvias.


b) La expansión de las actividades extractivas en general (minería formal e informal, hidrocarburos y forestal). Estas tienen una fuerte incidencia sobre la calidad de las aguas y el deterioro ambiental de los ecosistemas que afectan el comportamiento del ciclo del agua en las cuencas del país, en su uso y aprovechamiento. Las implicancias de la cobertura geográfica de estas actividades (26 millones de hectáreas -casi 20% del país- en minería formal)5, aún no se han interpretado y cuantificado en toda sus dimensiones territoriales. Ha prevalecido un razonamiento de valoriza-ción económica referida a la recaudación apropiada por el Estado para el financiamiento del presupuesto público con el canon de estas actividades. Durante 20 años de expan-sión minera a diferentes ritmos le ha correspondido similar comportamiento el número de conflictos socioambientales relacionados al agua, de forma particular a la calidad de esta. De los 175 conflictos registrados en abril del 2013, 154 son de naturaleza socioambiental. De ellos, 112 casos co-rresponde a conflictos relacionados a la actividad minera, 20 a las actividades hidrocarburíferas, 8 a las actividades hidroenergéticas y 4 a la actividad forestal6.

c) La evidente situación deficitaria de agua y saneamiento existente en los casi 98 011 poblados7 que demandan la instalación y mejoramiento de estos servicios. Conside-ramos 585 centros urbanos y 97 426 centros poblados rurales: 16 330 poblados rurales de la selva, 70 323 de la

5 De Echave, José y Diez, Alejandro. Más allá de Conga. Lima: Red Peruana por una Globalización con Equidad (RedGE), 2013.

6 Adjuntía para la Prevención de Conflictos Sociales y la Gobernabilidad. Reporte Mensual de Conflictos Sociales n° 110. Lima: Defensoría del Pueblo, 2013.

7 Arroyo, Roberto. Redes de gestión urbano-rurales. Seminario Internacional Descentralización y Territorio. Lima: Secretaría de Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), 2011. Ver en: http://goo.gl/iM1pd

http://goo.gl/iM1pd


sierra y 10 773 de la costa. Además de requerir inversión en infraestructura, se deberá definir las fuentes de agua y los ambientes de evacuación de las aguas servidas.

d) Persistencia de la situación de pobreza. El Perú para el 2011 tenía una población de 29 549 5178 habitantes, con un ingreso anual per cápita de 60189 dólares, pero con un Índice de Desarrollo Humano (IDH) de 0.72510 y un índice Gini de 0.53, lo que significa la existencia de marcadas desigualdades, pues cerca del 35% de la población se encontraba en situación de pobreza y el 16% en extrema pobreza. Ello constata además que menos del 10% de la población recibe más del 40% del total de la renta, lo que refleja el hecho que la mayoría no ha tenido acceso a opor-tunidades suficientes para mejorar su calidad de vida. A pesar de un aumento sustancial de la riqueza nacional en los últimos años, pregonada como una exitosa opción por la actividad extractiva, aún se mantiene lenta la reducción de la pobreza.

Las tensiones entre la acción pública y las necesidades de gestión sostenible del agua

Nadie puede discutir los enormes esfuerzos que realiza todo el aparato estatal dirigidos por la ANA. El personal de todas sus instancias se moviliza incansablemente procurando alcanzar sus metas. Sin embargo, aún son pocos e insuficientes los resultados.

8 Index Mundi. Perú. Perfil población 2012. Consultado el 23 de abril del 2013. Ver en: http://goo.gl/dmZPf

9 Banco Mundial. BIP per cápita. Washington D.C.: Banco Mundial, 2013. Ver en: http://goo.gl/EWdPf

10 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano 2011. New York: PNUD, 2011. Ver en: http://goo.gl/FLTVJ

http://goo.gl/dmZPf

http://goo.gl/EWdPf

http://goo.gl/FLTVJ


En el 2003, el Programa Gestión Social del Agua y el Ambiente en Cuencas (GSAAC) identificó como problemática de la gestión del agua los siguientes puntos:

• La carencia de disponibilidad de información accesible sobre cuencas a nivel nacional.

• Las debilidades institucionales a nivel nacional, regional y local tanto de la gestión pública como de la gestión social de usuarios y actores privados, sumado a la baja articulación entre ellas.

• La inexistencia de recursos para inversiones integrales en cuencas.

• La débil aplicación e implementación de los conceptos, princi-pios y lineamientos de gestión integrada del agua en cuencas y, más bien, la persistencia en la ejecución de obras puntuales, dispersas e inconexas de infraestructura a nivel local.

• El escaso desarrollo de políticas, normas e instrumentos para la gestión integral del agua desde las cuencas.

• Una débil producción de conocimientos y flujo de infor-maciones relacionadas a la gestión interinstitucional y articulada del agua en cuencas.

Es indudable que se ha avanzado en términos de la estructu-ración de la institucionalidad de la ANA, tal como se ha señala-do, pero también es cierto que, respecto de los cuatro procesos mencionados como relevantes, las políticas sobre la gestión del agua se muestran seriamente deficitarias. Sin duda, la seguridad hídrica, el clima y la pobreza rural están intrínsecamente ligados. Casi dos tercios de la producción de alimentos de origen agrícola la realizan pequeños productores andinos y amazónicos. En bue-na medida es allí donde radica la seguridad alimentaria del país. Paradójicamente, en aquellos lugares donde existe una mayor densidad de pequeña agricultura, la incidencia de la pobreza y la desnutrición infantil sigue siendo grande.


Esto es considerado, con sus propios términos, en las eva-luaciones que se realizan tanto en la ANA como en los CRHC. Se reconoce que «(…) existe una crisis de gobernabilidad del agua aún no resuelta, a pesar de existir una nueva ley de aguas, Ley 29338, Ley de Recursos Hídricos, cuya promulgación y reglamentación apunta hacia un ´buen gobierno del agua´. Los factores que configuran el problema de gobernabilidad del agua en el Perú son múltiples:

• Carencias o fallas en el marco legal y normativo.• Escasa participación de la población local, comunidades

campesinas y comunidades nativas. • Corrupción y falta de transparencia en el aparato del Estado. • Prevalencia de criterios políticos y de intereses de grupos

de poder en la toma de decisiones de las instituciones del Estado.

• Paralelismo y falta de coordinación entre instituciones y sectores del Estado.

• Debilidad institucional de la Autoridad Nacional del Agua. • Escaso acceso al agua por parte de un amplio sector de la

población. • Desconfianza de usuarios y actores sociales sobre el accionar

del Gobierno Nacional, las leyes y el aparato del Estado, en la percepción de que no responden a sus mínimas expecta-tivas.

• Escasa conciencia ambiental ciudadana y falta de Cultura del Agua»11.

11 Benítez Agüero, Jorge. Políticas de recursos hídricos en el Perú en relación a la conservación y protección a las zonas productoras del agua. Foro Internacional: Conservación y Protección de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras de Cuenca. IV Conferencia temática. Lima: Autoridad Nacional del Agua, 2012. Ver en: http://goo.gl/KpTIm

http://goo.gl/KpTIm


A ello le añadiría la ausencia total de los empresarios y agentes privados, salvo algunas excepciones motivadas focalizadamente por intereses concretos y de corto plazo.

Este contraste entre los avances y los resultados en la gestión del agua muestra que algo está fallando, que algo es necesario ajustar. En la actualidad, esa «crisis de gobernabilidad» a la que se refiere Benítez de la ANA es coincidente con la afirmación de que el origen de la escasez de agua en el mundo no se produce por razones físicas, sino por motivos socioeconómicos directamente relacionados al poder de mantener las asimetrías en todas sus dimensiones.

Las tensiones entre la gestión del agua como recurso natural y el agua como bien común

De un lado vemos que todos los esfuerzos se basan en la preocu-pación por «lograr la gestión del agua en su limitado y parcial contenido de recurso natural». La actual cultura organizacional, que aún es hegemónica, puede ser caracterizada como «vertical, autoritaria y centralista», lo que no tiene nada que ver con la calidad de las personas, sino más bien con el enfoque conceptual de que es «normal» realizar una administración de «arriba hacia abajo», que no comulga mucho con el reconocimiento, el diálogo y el derecho participativo de todos los grupos sociales involucra-dos. Se concibe que las decisiones provienen de un centro infalible que piensa por todos. Sus instrumentos de gestión reproducen el orden piramidal donde la autoridad se relaciona de manera lineal y múltiple, «uno por uno», con cada una de las personas (usuario), grupos u organizaciones existentes en su ámbito jurisdiccional. De esa manera se fortalece la discrecionalidad de la autoridad y se recrean las asimetrías expresadas en la «prevalencia de cri-terios políticos y de intereses de grupos de poder en la toma de decisiones de las instituciones del Estado». La dimensión física y


predominantemente económica que el agua contiene constituye toda la preocupación. El agua es un recurso que ingresa al pro-ceso productivo como un insumo más. Por ello resulta «normal» asumir que la gestión del agua se realiza desde las jurisdicciones político administrativas y/o asumir a los recientes CRHC como una nueva jurisdicción.

Si insistimos en que el problema no radica en la escasez del agua sino en lo organizacional, entonces es necesario construir e implementar un paradigma organizacional alternativo basado en el conocimiento y la concertación, un nuevo modelo de gestión que sea más deliberativo, ejecutivo y operativo, simultánea y ar-ticuladamente, en donde la autoridad asumirá el rol de liderazgo del «proyecto concertado». Bajo este enfoque, la institucionalidad, su estructura e instrumentos promoverán procesos participati-vos, horizontales y descentralizados. Desde esta perspectiva el agua será gestionada en su plena y compleja condición de «bien común»: común a los procesos de la naturaleza, los ecosistemas y la megadiversidad biológica; al conocimiento local y general del ciclo del agua; a los diversos usos y múltiples usuarios sociales de cada uso; a la equidad de relaciones de género y expectativas generacionales; a la continuidad y trascendencia temporal; y a las connotaciones de la diversidad cultural.

Durante 20 años han aparecido y desaparecido iniciativas en esta dirección. Muchas movilizaciones sociales han tenido, en el fondo, aspiraciones de esa naturaleza: ser escuchados y recono-cidos. Actualmente existen experiencias, con diferentes grados de desarrollo, que se orientan hacia la gestión del agua como un bien común. Nos referimos a los llamados Comités de Gestión de Cuenca entrelazados con las mancomunidades municipales de cuenca, como por ejemplo en Cumbaza y Laguna El Sauce (en San Martín), en La Gallega (en el Alto Piura), en Alto San Juan (en Castrovirreyna - Chincha) y en Santo Tomás (en Cusco). Estas son experiencias impulsadas desde las comunidades, en acuerdo con


municipalidades y gobiernos regionales, que aún se encuentran aisladas y que no alcanzan a configurarse en focos que conciten la atención central y sistemática de las decisiones de políticas públicas.

Aquí, haciendo un paréntesis, considero conveniente re-flexionar sobre el concepto de «territorio», entendido como una construcción social - cultural dinámica y compleja de cambios e intercambios recíprocos entre sociedad y naturaleza12. También es importante entender y reconocer al Perú como país de montañas en América del Sur, que presenta «(…) particularidades físicas y sociales que se expresan en una heterogeneidad geográfica; di-versidad biológica, dispersión de los espacios útiles, variabilidad climática, fragilidad de los ecosistemas y una inestabilidad geoló-gica y, simultáneamente, la existencia de una diversidad cultural, lingüística y étnica»13. Con estas características, el Perú ingresa y se hace parte del conjunto de procesos globales de cambio climático, globalización de la economía, reformas del Estado, crecimiento demográfico y ampliación de la información y comunicaciones.

En su tiempo y contexto, estas particularidades físicas y so-ciales fueron, a lo largo de 10 mil años de historia prehispánica, comprendidas e incorporadas en el «tinku de una gran cultura an-dina», realizando transformaciones monumentales y simples que permitieron el desarrollo de un vasto conocimiento, de múltiples aplicaciones y respuestas, de tecnologías sociales y herramientas idóneas para cada una de las situaciones14.

12 Alencastre, Andrés. El concepto territorio en la gestión del agua. Lecturas de apoyo del Curso Nacional de Facilitadores del Programa Gestión Social del Agua y el Ambiente en Cuencas (GSAAC). Lima: Asociación Civil para la Gestión del Agua en Cuencas (AGUA-C), 2005.

13 Amat y León, Carlos. Sistemas integrados y la gestión social del agua en cuenca. Foro Internacional: Conservación y Protección de Zonas Productoras de Agua y Cabeceras de Cuenca. IV Conferencia Magistral. Lima: PAS Andino, 2012. Ver en: http://goo.gl/7a2ok

14 Alencastre, Andrés. Las Amunas y la construcción del territorio. Simposio Patrimonio cultural del agua: ciencia, tecnología y tradiciones milenarias. Lima: Comité

http://goo.gl/7a2ok

http://goo.gl/7a2ok


Lo que ya está hecho y lo que está por hacerse

Es evidente que se ha avanzado mucho en dotarse de respuestas para alcanzar estándares adecuados de gestión integral de los recursos hídricos y que se debe capitalizar e institucionalizar todo lo avanzado. Sin embargo, estos avances son insuficientes para los requerimientos y exigencias que vienen desde las poblaciones que aspiran a una mejor calidad de vida. Por ello es importante completar la figura y tener una mirada más amplia, holística diría un filósofo.

Si aplicamos una estrategia que denomino «de tenaza», ya se estaría cumpliendo con la función de la pieza de arriba que se dirige hacia abajo, que corresponde a la conformación del anda-miaje normativo - organizacional que tiene sus roles y funciones, pero que es necesario trabajar por el funcionamiento de la pieza de abajo. Nos referimos a reconocer e institucionalizar las iniciativas, experiencias y conocimientos que brotan desde las microcuencas en sus dinámicas locales.

Esto significa que los CRHC deben continuar madurando, pero de una manera más completa, es decir, reforzándose y apo-yándose, simultánea y complementariamente, en las experiencias que brotan desde las unidades hidrográficas locales que la confor-man. Esta decisión de política generará nuevas interacciones más visibles y explícitas entre los grupos de interés y el ambiente, de las que brotará la temática concreta de la gestión del agua como bien común.

Recogiendo las experiencias en curso y asumiendo la gestión social del agua como bien común, presento provocadoramente una secuencia de decisiones de políticas públicas nacionales y re-gionales para cristalizar una institucionalidad más completa para la gestión del desarrollo territorial y el agua desde las cuencas.

Peruano del Consejo Internacional de Monumentos y Sitios (ICOMOS Perú), 2011.


Se debe tomar la decisión de:

1. Organizar el territorio regional por cuencas (marcar la rela-ción con las Autoridades Administrativas del Agua -AAA- y las Administraciones Locales de Agua -ALA-).

2. Promover la creación de mancomunidades municipales y comunales por cuencas.

3. Formular los planes de desarrollo concertados por cuencas y desde las cuencas tributarias.

4. Promover la conformación de organismos de gestión desde las cuencas tributarias, así como la estructura organizativa, instrumentos de gestión, los planes (Plan de Gestión de los Recursos Hídricos -PGRH-, Plan de Ordenamiento Territo-rial -POT-, planes de inversión y planes financieros) y los presupuestos.

5. Articular los planes de gestión regional, provincial y distrital con los planes de cuencas y cuencas tributarias. Decisión vinculante. Coherencia entre los planes de desarrollo. «Ce-rrar la tenaza».

6. Instalar estaciones hidrometeorológicas y planes de moni-toreo participativo que sustenten las decisiones de gestión del agua en cuencas y cuencas tributarias articuladas a los sistemas de información regional y nacional, de modo que generen confianza entre los grupos de interés basados en el conocimiento local.

7. Instaurar el presupuesto territorial de las cuencas y cuencas tributarias.

8. Promover los comités de gestión de cuencas tributarias para fortalecer los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca (CRHC).

Esta perspectiva incidiría no solo en la fragmentación y en la compartimentalización existente entre los niveles de gobierno, sino que relacionaría la visión integral y la sectorial, poniendo


énfasis en la importancia de ambas y en el papel que podrían desempeñar como instancias locales e interinstitucionales para controversias y conflictos. Los representantes de actividades eco-nómicas, urbanas y rurales, participarían mejor en la gestión del agua y se generarían sinergias en torno a la visión concertada de desarrollo. De esta manera, la corresponsabilidad y la ciudadanía brotarían desde abajo.

La seguridad alimentaria en el Perú

Gissela Ottone C.

Cómo se define la seguridad alimentaria y la inseguridad alimentaria

El concepto y entendimiento de la seguridad alimentaria ha ido incorporando dimensiones en estas últimas cuatro décadas, lo que ha permitido encerrar dentro de su terminología más de un derecho humano.

• La Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948 proclamó que:

«Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación (...)».

• El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de 1996 proclamó:

«El derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso la alimentación (...)», especi-ficando «el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre».

El término «seguridad alimentaria» surge a mediados de la década del setenta en la Conferencia Mundial de la Alimentación1,

1 Ver en: http://goo.gl/3XIRv

http://goo.gl/3XIRv

La seguridad alimentaria en el Perú348

donde la descripción tenía como eje el suministro de alimentos, es decir, de la producción y disponibilidad alimentaria a nivel mundial y nacional, considerando la regulación de precios como una estrategia para el cumplimiento de este planteamiento.

Es en la década de los ochenta cuando se incorpora el término de «acceso a los alimentos», tanto física como económicamente, siendo este un tema de vital importancia ya que es el primer ejercicio de involucramiento de la persona y su familia dentro de la conceptualización de la seguridad alimentaria. Es a raíz de este término que se define dentro del informe del Banco Mun-dial sobre la pobreza y el hambre, los aspectos relacionados a la inseguridad alimentaria asociada a la pobreza y bajos ingresos como factores decisivos en este tema. Este análisis permite definir factores vinculantes para el logro de la seguridad alimentaria a través de la producción, el trabajo, el comercio y la transferencia de los recursos básicos.

Para los noventas nos encontramos que este es un enfoque multidimensional, donde la seguridad alimentaria, «a nivel de individuo, hogar, nación y global, se consigue cuando todas las personas, en todo momento, tienen acceso físico y económico a suficiente alimento, seguro y nutritivo, para satisfacer sus nece-sidades alimenticias y sus preferencias, con el objeto de llevar una vida activa y sana»2. Por lo tanto, incluye: i) el acceso a los alimentos, referido a la necesidad de incremento de acceso a activos así como a la tierra, entre otros; ii) la disponibilidad de alimentos, asociada al incremento de los niveles de producción en las zonas de mayor vulnerabilidad; iii) el uso de los alimentos, enfocado desde la inocuidad de los mismos, su manipulación y aprovechamiento biológico; y por último, iv) la estabilidad del

2 Según la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés), desde la Cumbre Mundial de la Alimentación (CMA) de 1996.

349Gissela Ottone C.

suministro, que tiene que ver el empleo con la disponibilidad de los alimentos.

En la actualidad se mantiene el enfoque multidimensional con la variante que involucra aspectos transversales a nivel cultural, de género y de ambiente. Es necesario señalar que el paso de la conceptualización inicial a la actual ha permitido instalar pro-puestas y políticas de desarrollo en el ámbito rural, siendo este el lugar de mayor vulnerabilidad frente a problemas de inseguridad alimentaria.

La formación del concepto actual de seguridad alimentaria genera también la propuesta y necesidad del entendimiento de la inseguridad alimentaria, donde el primer término descriptivo asociado a esta última idea es el hambre. Es así que el término de subnutrición, el cual por su propia naturaleza de multicausal refiere a la inseguridad alimentaria, es una de las mejores formas de descripción.

Según los informes anuales de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO, por sus siglas en inglés), se calcula que en el período 2010 - 2012 el número de personas subnutridas se ha situado en unos 870 millones, núme-ro que representa el 12.5% de la población mundial. Si bien esta cifra promedio no causa un alarmante impacto a un nivel macro, se sabe que la mayoría de estas personas (852 millones, es decir, 90% aproximadamente) están ubicadas en países en desarrollo, aumentando así el porcentaje a la cifra inicial de prevalencia en cerca de tres puntos porcentuales. Si este ejercicio se repitiese a niveles más micro dentro de los países en vías de desarrollo, es seguro que los puntos porcentuales serán cada vez mayores.

Es claro que a pesar de haberse acuñado el término de seguri-dad alimentaria, y por ende el de inseguridad, en la década de los 70, en estos cerca de cincuenta años de incorporaciones e intentos de su logro a nivel mundial, ambos términos han sido visibles y puestos en vigencia por dos aspectos fundamentales, por un lado


los objetivos del milenio, y por el otro, la necesidad de vincular el crecimiento económico de los países con la seguridad alimentaria3.

El Perú no ha sido ajeno a la aplicación de estos conceptos, tanto por parte del Estado como de las instituciones privadas. Si bien cada uno ha utilizado estrategias diferentes, todos han apun-tando a disminuir uno de los principales problemas que ataca a la población más vulnerable: la desnutrición en la primera infancia (de 0 a 3 años). A continuación algunos alcances sobre el problema y algunas reflexiones sobre la seguridad e inseguridad alimentaria.

El problema de la seguridad alimentaria en el Perú

Desde hace años el Perú registra altos índices de pobreza y de desnutrición infantil. Estos han ido disminuyendo en los últi-mos años debido a diversos factores que no analizaremos ahora, simplemente diremos que la apuesta del país ha sido mejorar la alimentación infantil a través de los programas sociales, los cuales tienen un carácter asistencialista. La alimentación de los adultos no es considerada como prioridad.

La seguridad alimentaria en el Perú como tal no ha tenido mayor inversión, pues no se trata de entregar alimentos solamente (que es lo que hacen o hacían los programas sociales como el desaparecido Programa Nacional de Asistencia Alimentaria –PRONAA–), sino de crear estrategias que permitan a la población disponer de una canasta básica alimentaria que cumpla con los requerimientos nutricionales.

Sin embargo, no solo se trata de disponer de una canasta alimentaria regional, sino de acceder a ella y sobre todo de saber consumirla. Por ejemplo, es común ver en las familias de la sierra central la disponibilidad y acceso al consumo de huevos de gallina

3 Los informes de la FAO para la inseguridad alimentaria se pueden ver en: http://goo.gl/ff4Ta

http://goo.gl/ff4Ta


de corral, ya que las familias las crían; sin embargo, estos no son consumidos por ellas pues son vendidos o cambiados por fideos. Otro ejemplo es el consumo de carne de alpaca en las zonas altas. En el distrito de Pilpichaca, provincia de Huaytará, departamento de Huancavelica, las familias consumen poca carne de alpaca pues no hay un lugar de expendio de esta carne, a pesar de que la población vive de la producción alpaquera y de que existe un camal.

Es así que los problemas de seguridad alimentaria en el Perú siguen siendo un tema de gran preocupación, ya que no solo está relacionado al alza de los precios de los alimentos, sino que existen otros problemas de igual relevancia y compleja resolución. Entre ellos encontramos el cambio climático relacionado a la reducción de la producción de CO2; el elevado precio de los hidrocarburos, principal sustrato en la industria alimentaria; la producción de agrocombustibles como una causa principal de la reducción de los campos para la producción en la alimentación interna; pro-blemas en el saneamiento básico, en especial en las familias más vulnerables; y el incremento de la demanda de alimentos con mayor grado de procesamiento, el cual causa un incremento del gasto de recursos (terrenos de cultivo, agua) para su producción.

Estos problemas, sumados a la desigualdad social que atravie-sa el país, han ocasionado que las familias peruanas de las zonas rurales presenten una alta inseguridad alimentaria, teniendo di-ficultades en el acceso, disponibilidad, utilización y permanencia de los alimentos.

Con relación al gasto en la canasta mínima de consumo per cápita a nivel personal, se tiene que a nivel nacional es de S/. 260 mensuales, S/. 284 en las zonas urbanas y S/. 198 en las zonas rurales4. Estas cifras multiplicadas por el número de miembros por familia dará un monto que en muchas de las comunidades de la sierra y selva, debido al alto número de sus miembros, ocasiona-

4 Compendio estadístico INEI 2012.


rá una canasta básica muy difícil de cubrir (en las zonas rurales, por ejemplo, se considera un promedio de cinco miembros por familia, haciendo un total de S/. 990). Hay que tomar en cuenta que las canastas básicas familiares dependen del departamento en que se encuentren, donde los costos variarán entre las canas-tas con un costo más bajo (como en Apurímac y Huancavelica) y las canastas con un costo más alto (como en Lima y Callao). Esta simple clasificación ha permitido que en los últimos años haya un direccionamiento de los esfuerzos y un mejor planteamiento de las acciones de los programas sociales, con el fin de lograr el consumo de la canasta básica familiar en las familias con menos recursos.

Un dato a resaltar es que a nivel nacional el costo de la ca-nasta ha ido en aumento5, quizá por un alza de los precios de los combustibles, el gas y la electricidad, sumándose ahora el de la mayoría de productos de primera necesidad (trigo, harina, soya y últimamente arroz) y los agrícolas, cuya existencia en el mercado nacional es mayoritariamente producto de la importación. Si bien el gobierno actual ha incrementado la remuneración mínima de 650 a 750 nuevos soles, en las zonas rurales el costo de la canasta básica no se llega a cubrir debido a que el ingreso familiar no de-pende de la remuneración mínima (la mayoría de las familias no la perciben), sino más bien, de la acción productiva a la que ellos se dedican. Este es un problema pues la mayoría de familias obtienen ingresos por debajo de la remuneración mínima vital, dejando como trabajo pendiente del Estado el incremento de la inversión productiva como un medio eficaz para cubrir la canasta familiar6.

Por otro lado, la producción de las familias puede cubrir en parte la canasta alimentaria, ya que dependiendo de la zona donde vivan se puede tratar de una canasta de carbohidratos

5 MINAG. «Programas del sector impulsarán pequeña agricultura para elevar producción de alimentos». Nota de prensa del 17 de octubre del 2011. Ver en: http://goo.gl/6MBB6

6 Canasta familiar en el Perú. Ver en: http://goo.gl/fOQg4

http://goo.gl/6MBB6

http://goo.gl/6MBB6

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(en las familias productoras de tubérculos o cereales) o de pro-teínas (en las familias productoras de alpacas, en las zonas altas). Sin embargo, no se trata de cubrir con un solo producto las nece-sidades alimenticias, sino de combinar productos para completar el requerimiento nutricional.

La biodiversidad de nuestro país permite y establece que se tengan diferentes canastas por cada región. Una canasta alimen-taria es un conjunto de alimentos que cumplen una cantidad mínima de kilocalorías, dependiendo de la edad del consumidor. Además, una canasta alimentaria es regional porque considera en su composición alimentos oriundos de la región. Básicamente la canasta debería contener una fuente de carbohidratos, una de proteínas, grasas y frutas.

La seguridad alimentaria en las zonas rurales del Perú

Los problemas encontrados en las regiones de la sierra y la selva presentan ciertas similitudes con respecto a la actividad productiva que practican y al porcentaje de ruralidad de su población.

Determinar la seguridad alimentaria en una población, ya sea urbana o rural, es muy complejo, ya que intervienen muchos indicadores. El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) establece un valor de inseguridad alimentaria a nivel nacional mediante una metodología que relaciona un conjunto de indicadores como: ingresos promedios anuales per cápita, grado de urbanización de la población, población en situación de no pobreza, población con acceso a agua por red pública interna y externa, y producto bruto interno de alimentos de los sectores agrícola, pecuario y pesquero7. Los mayores valores encontrados

7 Dirección General de Seguimiento y Evaluación (DGSYE) del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Mapa de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria 2012. Lima: MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutrición y Seguridad Alimentaria


de inseguridad alimentaria los presentan cuatro departamentos, de los cuales tres se encuentran en la sierra y parte de la selva del Perú, mientras que uno está en una zona netamente selvática (Huancavelica 0.982, Huánuco 0.841, Amazonas 0.828 y Puno 0.806)8.

Entre las similitudes encontradas en zonas rurales de la selva y la sierra se halló que ambas presentan poblaciones en situación de exclusión, que están constantemente afectadas por el cambio climático, con reducida extensión de tierras cultivos e incremento del accionar del narcotráfico. Entre las diferencias más resaltan-tes encontramos que en la selva hay una mayor dificultad para acceder a las zonas rurales, una limitada organización comunal campesina y una menor visibilidad por parte del Estado que se refleja en la cantidad de inversión destinada al desarrollo de la zona. Estas condiciones hacen que estas sean zonas vulnerables a la inseguridad alimentaria, por lo que es ahí donde se da el mayor porcentaje de desnutrición infantil y de pobreza.

Así, la relación de la seguridad alimentaria con la pobreza es de orden causa-efecto, debido a que la pobreza puede determinar la inseguridad alimentaria, pero también ser el efecto de esta. Los alimentos en los hogares más pobres constituyen una importante parte de sus gastos, por lo que una variación de alza de precios en la comida afecta directamente a la seguridad alimentaria de estas familias. De hecho, el aumento de los precios de los alimentos básicos a finales de la década de los 80, dio lugar a un incremento del porcentaje de pobreza en el Perú, ya que la producción interna de alimentos no abastecía a la mayoría de la

del Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en: http://goo.gl/t3Pd5

8 DGSYE - MIDIS. Mapa de Vulnerabilidad a la Inseguridad Alimentaria 2012. Lima: MIDIS - Programa Conjunto Infancia, Nutrición y Seguridad Alimentaria del Fondo para el Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio, 2013. Ver en: http://goo.gl/t3Pd5

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población, la que además se encontraba muy descuidada por las autoridades centrales9.

La inseguridad alimentaria influye de forma negativa en el bienestar de muchas maneras, especialmente en la desnutrición de la primera infancia. Los mecanismos que provocan estos efectos pueden ser biológicos (a través de la disminución del consumo de alimentos), sociales y de comportamiento (que actúan, por ejemplo, limitando el tiempo y la energía, así como la atención, todo ello necesario para el propio cuidado y el de las personas a cargo). Algunos efectos adversos de la inseguridad alimentaria son: lactantes con bajo peso al nacer y alto riesgo de muerte; ma-dres que no pueden amamantar de modo adecuado a sus hijos y/o hijas; niños y/o niñas con alteración del desarrollo cognitivo y neurológico (lo que lleva a una menor capacidad de aprendizaje y desempeño escolar); y adultos con baja productividad laboral y capacidad para asegurarse los alimentos. Cabe recalcar que el ciclo se completa cuando estos adultos tienen hijos. Como ya se indicó, otro grupo de consecuencias es una gama de respuestas conductistas a la incertidumbre, que incluyen inversión, evitación de riesgos y estrategias de supervivencia10.

La primera infancia y la seguridad alimentaria

Como ya se ha mencionado, los efectos que se producen debido a la inseguridad alimentaria repercuten directamente en el desarrollo nutricional de los niños y niñas menores de 5 años, así como en sus procesos cognitivos y de aprendizaje.

9 Verdera V., Francisco. Seguridad social y pobreza en el Perú: una aproximación. Documento de trabajo n° 84. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 1997. Ver en: http://goo.gl/1UcXX

10 Pelletier, David L.; Olson, Christine M.; y Frongillo, Edward A. «Inseguridad alimentaria, hambre y desnutrición». En: Barbara A. Bowman y Robert M. Russell, eds. Conocimientos Actuales Sobre Nutrición. Washington D.C.: Instituto Internacional de Ciencias de la Vida, 2001. Ver en: http://goo.gl/7WgMF

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Según los últimos reportes de la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2013, la desnutrición infantil ha dismi-nuido en 18.1 puntos porcentuales en los últimos diez años. Sin embargo, los niveles de anemia tienen una tendencia al alza. Una de las razones de esa tendencia puede ser que no se ha dado la debida orientación a las familias sobre las fuentes de hierro, dónde se encuentran y cómo se consumen. Quizá el error sea solo consi-derar las medidas de peso y talla en los controles nutricionales para saber si una niña y/o niño está desnutrido o no, generándose así involuntariamente desinterés en conocer los niveles de anemia en que se encuentra la población infantil y su consecuente descuido. La anemia trae cansancio y distracción, lo que limita el desarrollo intelectual de los niños y niñas, imposibilitándolos en realizar un buen nivel de educación primaria.

Como muestra podemos ver algunos indicadores para Huan-cavelica, la región más pobre del Perú, según la ENDES 201211:

• Desnutrición infantil. Aunque la tasa ha descendido desde el último censo casi 11.4 puntos, Huancavelica sigue siendo el departamento con mayor desnutrición crónica del país: alrededor de un 47.8% de niños y niñas menores de 5 años la padecen.

• Anemia infantil. La tasa de anemia infantil ha aumentado 15.6% en el último año, siendo de 64.3% en niños y niñas de entre 6 y 36 meses, según el último censo.

• Enfermedad Diarreica Aguda (EDA). Un 13.9% de menores de 3 años había padecido EDA en las dos semanas previas a la realización de la encuesta.

11 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2012. Lima: INEI, 2013. Ver en: http://goo.gl/yTzxy

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• infección Respiratoria Aguda (iRA). El 13.3% de los niños y niñas menores de 36 meses presentaron la afección en las dos semanas previas a la realización de la encuesta.

• Controles de Crecimiento y Desarrollo (CRED). En 2012, un 77.5% de menores de 36 meses han pasado un control de crecimiento y desarrollo completo.

• Tasa de mortalidad neonatal. Afortunadamente desde el año 2000 la tasa de mortalidad neonatal ha descendido de 43% a 14%. Sin embargo, esta proporción sigue siendo ele-vada si se compara con el 5% que las estadísticas recogen como promedio a nivel nacional.

• Logros de aprendizaje. En niños y niñas de segundo año de primaria se encontró un índice de comprensión lectora de 11% y de comprensión lógica matemática de 6.8%12.

Esta realidad también se presenta en regiones como Ayacucho y Apurímac. Desde el Estado se ha hecho poco para superar estos altos índices.

En el sector privado, específicamente en los Organismos No Gubernamentales (ONG), existe una mejor visión de lo que se debe hacer, por lo que han contribuido en mejorar la situación, pero de forma aislada y en pequeños grupos poblacionales. Es necesario señalar que en los últimos años se han incrementado los niveles de atención con algunos programas sociales destinados a la mejora nutricional de los niños y niñas en edad escolar. Sin embargo, a pesar de la buena voluntad de las instituciones del Estado (que podría terminar en una crítica más asistencialista), ese esfuerzo tampoco podría revertir las cifras alarmantes que acabamos de presentar, pues una de las principales causas, la dotación de agua segura (potable), no ha sido de prioridad para dichos programas.

12 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) 2011. Lima: INEI, 2012. Ver en: http://goo.gl/yTzxy

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La desnutrición y las enfermedades sanitarias, como anemias, EDA, IRA, parasitosis y otras, se ven especialmente agravadas por sistemas de agua deficientes, inadecuado manejo del agua por parte de la población y un mal aprovechamiento en la dieta alimentaria, entre otras causas.

Cómo se ha manejado el tema en el país

Desde el Estado: el Ministerio de Agricultura y los programas sociales

Desde el Estado se trabaja en dos espacios el tema de seguridad alimentaria. Son varias las iniciativas respecto al tema. Por un lado se tienen las políticas y acciones desarrolladas por el Ministerio de Agricultura (MINAG), cuyo Plan Nacional Agrario 2012 - 2016 contempla cuatro pilares13. Uno de ellos, el de inclusión, contiene como tema a trabajar la seguridad alimentaria. En específico se señala que a través del Programa de Recuperación de Andenes se beneficiará a las comunidades campesinas con la ampliación de la frontera agrícola. Además se tiene como meta buscar el incremento de la disponibilidad de alimentos en un 5% anual.

Por otro lado existe la Comisión Multisectorial de Seguri-dad Alimentaria y Nutritiva, presidida por el viceministro de Agricultura, que tiene como objetivo el diseño de una política de seguridad alimentaria que permita la disponibilidad y el acceso de la población a alimentos inocuos, suficientes y de calidad, para así garantizar una vida activa y saludable dentro de una concepción de desarrollo humano integral. Dicha comisión tiene como tareas evaluar la implementación de la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria 2004 - 2015, formular la Estrategia Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional 2012 - 2021, el

13 Los cuatro pilares son: gestión, competitividad, inclusión y sostenibilidad.


Plan de Acción para la implementación de la Estrategia Nacional de Seguridad 2012 - 2021, así como propiciar el apoyo de los or-ganismos internacionales vinculados a la seguridad alimentaria y nutricional, entre otros.

Desde los gobiernos regionales también se han dado resolu-ciones aprobando las Estrategias Regionales de Seguridad Ali-mentaria (ERSA), existiendo en la mayoría de ellas espacios de concertación, como en Huancavelica que existe el Consejo Regional de Seguridad Alimentaria (CRSAN) desde el 2003. Estas instancias, constituidas por el sector público y el privado, deberían promo-ver proyectos y acciones referidas a la seguridad alimentaria; sin embargo, esto también dependerá de los gobiernos de turno. En el caso de Huancavelica, en los últimos años este espacio ha perdido relevancia, dejando de ser la estrategia regional un documento base para que el gobierno subnacional solucione los problemas de pobreza y desnutrición existentes.

Desde los programas sociales (Programa Nacional de Ali-mentación Escolar –Qali Warma– y el Programa Nacional Cuna Más) se intenta cubrir las necesidades nutricionales de los niños y niñas, creándose una dependencia alimentaria. Es importante recalcar que a esto no se refiere la seguridad alimentaria, más bien de alguna forma es parte de la inseguridad existente, al no ser estas propuestas sostenibles. En el caso de Qali Warma, se brinda desayuno y almuerzo a niños y niñas a partir de los 3 años y hasta que terminan el nivel primario de educación. Si bien es cierto la alimentación brindada está compuesta por productos de las regiones (se han agrupado en ocho regiones alimentarias para tal fin), intentando de esta forma armar una canasta alimentaria completa regional, se han tenido dificultades para completar dicha canasta en la primera entrega del presente año por parte de los proveedores. En el caso de Cuna Más, se da alimentación a niños y niñas menores de 3 años. Aquí no se trabaja con canastas regio-nales (aunque son considerados los alimentos locales), sino más


bien con alimentos que permitan cubrir las necesidades calóricas de los niños y niñas.

Como vemos, en ambos casos se trata de asegurar que los niños y niñas consuman alimentos que cubran sus necesidades nutri-cionales del día. Sin embargo, esto solo sucede de lunes a viernes, que son los días de clases, mientras que el sábado y domingo, o luego de las clases, no se asegura que los niños y niñas continúen recibiendo la atención alimenticia necesaria para satisfacer los requerimientos nutricionales diarios. Aquí es necesario trabajar un fuerte componente de asistencia técnica y capacitación que por lo menos dé conocimiento a los padres de familia sobre lo que deben consumir los niños y niñas, ya que el acceso a los alimentos para la preparación de los menús es un problema mayor. Es así que estos programas deberían complementarse con acciones, por ejemplo con el MINAG, que contribuyan a asegurar la alimentación de los niños y niñas por lo menos durante la primera etapa de la vida (de 0 a 5 años).

Un trabajo estrecho entre los programas sociales y el MINAG para las zonas rurales, no solo podría contribuir a asegurar la ali-mentación de los niños y niñas, sino también, la de toda la familia. No es claro lo que el MINAG pretende en su política agraria. No es solo con producción de papa que se va a solucionar el problema de la seguridad alimentaria, tal como lo mencionó el ministro de Agricultura Milton von Hesse14. Al Estado más bien le corresponde invertir en producción agropecuaria (considerando sobre todo la pequeña agricultura, donde están los más pobres) tomando en cuenta los riesgos (factores climáticos, distribución de tierras, entre otros) que ella conlleva, permitiendo que lo que se hace desde los programas sociales sea sostenible y no de carácter asistencialista.

14 «MINAG impulsa producción y consumo de papa para garantizar la seguridad alimentaria de la población». www.minag.gob.pe, Lima, 30 de mayo del 2013. Ver en: http://goo.gl/rmMlh

http://www.minag.gob.pe

http://goo.gl/rmMlh


Desde el sector privado

Las ONG son las que vienen trabajando la seguridad alimentaria desde hace años. Sin embargo, el tiempo ha hecho que cambien su percepción sobre ella. Hace diez años solo se trabajaba la producción agropecuaria, mientras que hoy en día la seguridad alimentaria se trabaja, además, incluyendo otros conceptos com-plementarios, como el de viviendas saludables y agua segura. Este último punto es de suma importancia, ya que directamente permite la disminución de enfermedades como la parasitosis.

Si el modelo que desarrolla el Estado en seguridad alimentaria es asistencialista, el que manejan las ONG es más bien integra-cionista, pues una fortaleza del trabajo que realizan es la confor-mación de alianzas con instituciones públicas. Esto es lo que el Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco) hace en regiones pobres como Huancavelica. Otros puntos que desco

viene desarrollando es que no solo se trabaja en el suministro de alimentos (se ha trabajado con invernaderos rústicos, crianza de cuyes y producción agrícola), sino también en la salubridad (con el suministro y manejo de agua para consumo), en el fortalecimiento de las organizaciones comunales, de los agentes comunitarios de salud (que son los que finalmente hacen el trabajo de extensión), en el fortalecimiento de capacidades y en la institucionalidad. Además, se trata de involucrar a todos los actores presentes en los espacios de intervención.

Si bien este es el año de la seguridad alimentaria, en estos pri-meros meses solo se ha visto por parte del Estado la promoción del consumo de quinua. Siendo cierto que la quinua es un producto proteínico que contribuye a la mejora nutricional, es un artículo caro que no está al alcance de los más necesitados, a no ser que sea proporcionado por el Estado (nuevamente el asistencialismo) o producido por ellos mismos (no todas las zonas de sierra son aptas para su producción).


En seguridad alimentaria, la apuesta debiera ser por un trabajo integrado entre instituciones públicas y privadas. La experiencia de ambas podrá llevar a continuar disminuyendo los niveles de desnutrición infantil, de anemia y de parasitosis en las zonas ru-rales de selva y sierra, las más críticas a nivel nacional.

Notas sobre los autores

Andrés Alencastre C.Economista de la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM), con estudios en gestión ambiental (en el Foro Latinoamericano de Ciencias Ambientales –FLACAM–) y en conservación de la naturaleza y ordenamiento territorial (en el Home Institute for Housing and Urban Development Studies –IHS–). Cuenta con experiencia profesional en desarrollo rural (desco-Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo, Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente y ECOCIUDAD); en planificación urbana y ambiental (IMP y diversas municipalidades); y en gestión del agua en cuencas (Programa Gestión Social del Agua y el Ambiente en Cuencas –GSAAC–, Asociación Civil para la Gestión del Agua en Cuencas –AGUA-C–, Asociación Fuentes de Agua y gobiernos regionales y municipalidades). Actualmente trabaja en la Asociación Fuentes de Agua; preside ECOCIUDAD y es consultor en [email protected]

Epifanio Baca T.Máster en Economía por la Université Catholique de Louvain la Neuve (Bélgica) y licenciado de la Universidad Nacional San Antonio Abad del Cuzco. Tiene amplia experiencia en investigación y docencia en temas de economía y desarrollo regional, así como en descentralización y gestión pública descentralizada de inversiones. Especialista en monitoreo a la generación, distribución y uso de la renta de las industrias extractivas (minería, gas y petróleo) en el Perú y en el seguimiento al presupuesto público para la pequeña agricultura y para adaptación al cambio climático. Actualmente tiene a su cargo la coordinación ejecutiva en el Grupo Propuesta [email protected]

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https://www.google.com.pe/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=2&cad=rja&ved=0CDAQFjAB&url=http%3A%2F%2Fwww.rimd.org%2Forganizacion.php%3Fid%3D388&ei=uG_gUZy-IdWn4AO4toCQBQ&usg=AFQjCNHbgaGWqfpsxwwh2E9HC5cNkrf7Aw&sig2=S0RHQbnl1pf53_C0BF3eew&bvm=bv.48705608,d.dmg

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Notas sobre los autores364

Eduardo Ballón E.Antropólogo. Expresidente del Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco) y de la Asociación Latinoamericana de Organizaciones de Promoción (ALOP). Actualmente pertenece a la coordinación ejecutiva del Grupo Propuesta Ciudadana y es investigador principal de desco. Ha escrito diversos textos sobre movimientos sociales, regionalización y descentralizació[email protected]

Eduardo Cáceres V.Filósofo con estudios en la Pontificia Universidad Católica del Perú. Ha trabajado en organizaciones de educación popular, promoción del desarrollo y derechos humanos en el Perú y en varios países de América Latina. Ha publicado diversos textos en torno al pensamiento político peruano (en particular sobre José Carlos Mariátegui y su época, y sobre su pensamiento en las décadas recientes); la integralidad de los derechos humanos; y temas de ética y política. Es militante del Partido [email protected]

Jesús Céspedes A.Licenciado en Historia y licenciado en Educación por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cursa estudios de maestría en Ciencia Política y Gobierno, con mención en Políticas Públicas y Gestión Pública, en la Escuela de Gobierno y Políticas Públicas de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Actualmente se desempeña como asesor del teniente alcalde de la Municipalidad Metropolitana de [email protected]

Patricia Córdova C.Magíster en Sociología Política por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y magíster en Comunicaciones por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Su terreno profesional se orientó

365Notas sobre los autores

hacia la comunicación para el desarrollo, dirigiendo proyectos que implicaron trabajar con mujeres organizadas, lo que la llevó a los estudios feministas. Perteneció a desco, donde en 1981 inició trabajos de promoción con herramientas comunicacionales publicando el periódico VECINO. Dirigió la Asociación Civil de Estudios y Publicaciones Urbanas YUNTA hasta 1997, desde donde publicó libros y la Revista MUSA. En los últimos 20 años viene desempeñándose como catedrática de varias universidades en comunicaciones y sociología. Actualmente es consultora tanto para entidades estatales como para empresas. [email protected]

Carlos Cornejo F.Sociólogo por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, es espe-cialista en temas sociales en áreas naturales protegidas. Responsable del monitoreo a las políticas y el presupuesto público para la pequeña agricultura en el Grupo Propuesta [email protected]

Yeiddy Chávez H.Licenciado en Historia por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Comunicador ambiental por la Universidad Nacional de Rosario (Argentina). Su experiencia laboral e intereses académicos se han centrado en el análisis social y manejo de conflictos en el sector de las industrias extractivas. Actualmente se encuentra realizando una investigación acerca de los distintos procesos de reasentamiento poblacional por causa de la actividad minera en el Perú[email protected]

Alberto ChirifAntropólogo peruano egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Desde hace 40 años su vida profesional está centrada en temas amazónicos, en especial en lo concerniente a los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Desde 1995 trabaja como consultor

mailto:[email protected]



independiente, con una breve interrupción para dirigir el Programa Integral de Desarrollo y Conservación Pacaya Samiria, financiado por WWF - AIF de Dinamarca, desde el 2001 hasta su culminación a mediados del 2003. En 1999 asumió la representación de la institución suiza Nouvelle Planète, que apoya proyectos en Perú y otros países de Sudamérica. Es autor de numerosos artículos especializados y de libros colectivos, como Atlas de Comunidades Nativas (1977), El Indígena y su Territorio (1991) y Marcando Territorio. Progresos y limitaciones de la titulación de territorios indígenas en la Amazonía (2007). Coeditor, junto con Manuel Cornejo, de Imágenes e imaginario en la época del caucho. Los sucesos del Putumayo. CAAAP, IWGIA, UCP (Lima, 2009), donde es autor de dos artículos. Autor además de Pueblos Indígenas Amazónicos e Industrias Extractivas. CAAAP/CEAS (Lima, 2011)[email protected]

Alan Fairlie R.Licenciado en Economía por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Magíster en Comercio Internacional y Desarrollo en el Instituto Torcuato Di Tella. Decano de la Facultad de Ciencias Sociales de la PUCP y coordinador de la maestría en Biocomercio y Desarrollo Sostenible de la misma institución. Consultor internacional con diversas publicaciones sobre integración económica y negociaciones comerciales internacionales. [email protected]

Luciano López F.Abogado con estudios de derecho en la Universidad Particular San Martín de Porres, especializado en Derecho Constitucional, Teoría del Derecho y Política Judicial. Magíster en Derecho con mención en Política Jurisdiccional en la Pontificia Universidad Católica del Perú (2012). Juicio experto en derecho público, derecho constitucional y arbitraje. Ha sido profesor asociado de la Academia de la Magistratura (AMAG), de la facultad de derecho de Pontificia Universidad Católica del Perú y jefe del gabinete de asesoramiento técnico de la Presidencia



y la Mesa Directiva del Congreso de la República (2011 - 2012). Socio del Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; gerente adjunto del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigación de Futuros Sustentables, miembro asociado de la Académie de droit de l’environnement de l’UICN, University of [email protected]

Carlos Loret de MolaIngeniero geólogo con estudios de ingeniería geológica y minería por la Universidad de Minnesota. Está vinculado con el sector minero energético desde hace más de 30 años. Director externo de Fundación Tintaya, miembro del Comité para el Manejo Sostenible de la Tierra (MST) en representación de Xstrata. Coordinador de posicionamiento, finanzas y relaciones públicas de InterClima 2012 (proceso que busca integrar el cambio climático en las políticas públicas para la sustentabilidad del desarrollo en el Perú). Director de la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental (SPDA), director de la Asociación Andina Cusichaca (dedicada a la recuperación de tecnologías tradicionales andinas para la sustentabilidad de los medios de vida en las altas montañas), director de Asociación Andes (gestora del Parque de la Papa y dedicada a la preservación del patrimonio biocultural indígena) y miembro del Patronato Qapacñan (Camino Inca). Consultor en medio ambiente y responsabilidad social corporativa. Past president del Consejo Nacional del Ambiente del Perú (CONAM, hoy Ministerio del Ambiente)[email protected]

Raúl Mauro M.Ingeniero economista por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI) y magíster en Ciencias Políticas por la Northeastern University, Boston. Ha estudiado, también, la maestría de Gestión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú. En la actualidad se desempeña como asesor del Grupo Parlamentario de Acción Popular - Frente Amplio en el Congreso de la República. Es investigador


y evaluador de proyectos asociado de desco. Sus trabajos enfocan el problema de los estándares de vida, el rol del Estado y los modelos de [email protected]

Carlos Monge S.Antropólogo por la Pontifica Universidad Católica del Perú e historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch Institute para América [email protected]

Gissela Ottone C.Ingeniera en industrias alimentarias por la Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM), con estudios en Administración en Negocios y maestría en Estudios de Desarrollo. Especialista en el acompañamiento a microempresas rurales con habilidades en los negocios de producción de cereales transformados, carne y fibra de alpaca, así como de productos lácteos. Se ha desempeñado como responsable de planificación y seguimiento de proyectos, luego como administradora, y actualmente se desempeña como jefa del Programa Sierra Centro de desco. [email protected]

Erick Pajares G.Abogado internacionalista y analista político. Juicio experto en derecho internacional ambiental y políticas públicas globales (NYU, School of Continuing Education), con estudios complementarios en antropología cultural y sociología política. Investigador, reflexionador y generador de opinión en temas de gobernabilidad, institucionalidad y políticas públicas ambientales, geopolítica ambiental, gestión de montañas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, resolución de disputas y conflictos socioambientales (arbitraje ambiental), pensamiento de la complejidad, ecología política, ecología


profunda y prospectiva ambiental (investigación de futuros). CEO del Grupo Biosfera, ThinkTank en Investigación de Futuros Sustentables; miembro asociado de la Académie de droit de l’environnement de l’UICN, University of Ottawa; director del Área de Política y Derecho Ambiental del Estudio Javier Valle Riestra, Abogados; miembro pleno de la Alianza Latinoamericana de Estudios Críticos sobre el Desarrollo (ALECD) e investigador asociado de [email protected], [email protected]

Sonia Paredes V.Antropóloga por la Pontifica Universidad Católica del Perú con estudios de maestría en Políticas Educativas. Se ha especializado en gestión y descentralización de la educación. Ha coordinado la Co-misión Técnica de Educación de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales en el año 2012. Actualmente trabaja en el Instituto de Investigación y Políticas Educativas de la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. [email protected]

Leda M. PérezDoctora en Filosofia por la Universidad de Miami, especializada en políticas latinoamericanas y desarrollo comparativo. Realiza investigaciones sobre acceso a servicios de salud para poblaciones marginadas, buenas practicas y políticas publicas de salud. Especia-lista en políticas publicas de salud y acceso a servicios de salud para comunidades vulnerables. Consultora del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) y profesora a tiempo parcial de la Universidad del Pací[email protected]

Rosa Pizarro C.Licenciada en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Su experiencia laboral e intereses académicos se han centrado en los conflictos sociales, en las relaciones de poder local y los impactos


https://www.google.com.pe/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&cad=rja&ved=0CCoQFjAA&url=http%3A%2F%2Fwww.grade.org.pe%2F&ei=ynzgUZK1CbGu4AOylYCQDw&usg=AFQjCNFVMXDyogxertQJK_91jGtuE7nB7Q&sig2=VCkYAfcYfwJ6wP8QD13kNg&bvm=bv.48705608,d.dmg

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causados por la presencia de industrias extractivas en zonas rurales y comunidades campesinas. Actualmente es consultora del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para el proyecto de Fortalecimiento de Capacidades de la Oficina Nacional de Diálogo y Sostenibilidad de la Presidencia del Consejo de [email protected]

Alfredo Quintanilla P. Bachiller en Psicología por la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa. Egresado de la maestría de Sociología, con mención en Estudios Políticos, de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ganó una mención honrosa en el concurso promovido por el Instituto de Defensa Legal, la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Universidad Nacional de San Cristóbal Huamanga con el ensayo «A través del túnel: Crisis y cambios en la cultura popular urbana». Labora en el área de asistencia técnica a partidos y organismos públicos y de la sociedad civil de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE). Actualmente prepara una tesis sobre la conducta electoral de los pobladores rurales. Desde hace tres años escribe regularmente en [email protected]

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