Sobrellevando la austeridad permanente''

Reestructuración del Estado de bienestar en las democracias

desarrolladas

Paul Pierson

Los Estados de bienestar de las democracias desarrolladas se en-cuentran en estos momentos en el centro del debate político y del conflicto social. Frecuentemente, los analistas presentan estos conflictos como luchas fundamentales entre partidarios y opo-nentes de los principios básicos del contrato social de la posgue-rra. A menudo subrayan que la política de las políticas sociales se desarrolla con el telón de fondo de una economía global transformada que ha rebajado los fundáineftths sociales y econó-micos del Estado de bienestar. A pesar de Ser en parte ciertos, estas descripciones distorsionan caracierísticas cruciales de la política contemporánea del Estado de liene4ar. Los cambios en la economía global son importantes, peío sol principalmente las

"Coping with Permanent Austerity. Welfare State l Restrácturing in Affluent De-

mocracies". en P. Pierson. The New Mida of rhé Weljárre Sigue, Oxford.;Oxford

University Press. 2001. pp. 410-456. Traducción de JUlp,Ventura. Revisión técni-ca de Eloísa del Pino y César Colino. ;

Agradezco a Andrew Karch y Effi Tornaras sil apoyá en la investigación. Me he beneficiado de muchas conversaciones con los participantes en el proyecto

New l'olida y en el EUropean Forum en el iEti:Tengoluna deuda especial con John Myles y Ann Orloff. aunque supongo que s¿Tía injusto responsabilizarles a ellos del resultado final.

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transformaciones sociales y económicas que es -tan teniendo lu-gar en las democracias desarrolladas las que ejercen presión so«

, bre los Estados de bienestar maduros. Al mismo tiempo, el apoyo al Estado de bienestar sigue siendo amplio casi en todas partes. En la payoría de los países no parece que el compromiso

. básico con upa economía mixta del bienestar se enfrente a un desafío polítleo crucial. Tampoco existe mucha evidencia de una

• convergencig hacia la ortodoxia neoliberal. Sin embargo, los capítulos de este libro' han subrayado que

los Estados 4e bienestar están experimentando cambios bastan

•te significaliyos.En este capítulo de conclusiones afirmo que la política contemporánea del Estado de bienestar toma forma con el telón de Mudó tanto de intensas presiones a favor de la austeri-dad como de la duradera popularidad de las políticas de bienestar'. En este contexto, incluso los partidarios convencidos del Estado de bienestar pueden acabar por darse cuenta de la necesidad de un ajuste, e incluso sus críticos rigurosos pueden tener que acep-tar el entusiasmo popular continuado por la provisión social.

. Así, en la mayoría de las democracias desarrolladas, la política de las políticas sociales se centra en la renegociación, reestructu-ración y Modernización de los términos del contrato social de la

' posguerra en lugar de en su desmantelamiento. La pregunta cru-

• .cial es si ciertas características nacionales particulares facilitan el

• surgimiento de un esfuerzo tan centrista de reforma y, si es así,

• en qué términos. - El argumento se desarrolla en tres etapas. En la primera ex- .

• pongo un marco básico para estudiar las políticas de reforma en un contexto de austeridad permanente. En la segunda, explico dos complicaciones: la necesidad de incorporar diferentes di-mensiones de la reforma de la política social y la necesidad de reconocer tres configuraciones bastante distintas de la política del Estado de bienestar entre las democracias desarrolladas: Eq la tercera aplico estos argumentos para analizar las políticas de reestructuración en los mundos liberal, socialdemócrata y con-servador del capitalismo del bienestar.

' La versión original de este artículo es el capítulo de conclusiones de Pier-

son (2001a) IN. del TI.

osi MARCO INICIAL PARA ESTUDIAR LA POLÍTICA DE AUSTERIDAD PER-

• MANEN FE

A pesar de un cierto desacuerdo respecto a las principales fuentes de presión sobre los Estetlos de bienestar maduros, los trabajos de Schwartz (2001), , lyersen (2001) y Pierson (2001b)

concluyen que el - Estado de bienestar se enfrenta a un contexto de austeridad básicamente permanente. Los cambios en la eco-nomía global, el acusado descaso del crecimiento económico, la maduración de los comprornimis gubernamentales y el envejeci-miento de la población generan un considerable estrés fiscal. Hay pocas razones para creer qpe estas presiones vayan a dismi-nuir en las próximas décadas SI ocurre algo, es probable que se intensifiquen.

Subrayar las severas presiones a las que se enfrentan los Es-tados de bienestar maduros no implica, sin embargo, que el re-sultado esperado sea un colabso o un recorte radical de los

•Estados de bienestar nacionales. Una reforma de primer orden en materia de políticas es un proceso político que depende de una movilización de recursos políticos suficiente para superar a la oposición organizada y otras barreras contra el cambio. Los oponentes del Estado de bienestar han encontrado muy difícil generar y sostener este tipo de movilización política.

He desarrollado este argumento en otras obras (Pierson 1994, 1996) y aquí presento solamente una versión condensada. Las fuentes de fortaleza política de los Estados de bienestar son diversas, pero pertenecen a dos tipos básicos: los incentivos elec-torales asociados con programas que retienen un amplio y pro-fundo apoyo popular y la "tenacidad" institucional que constriñe aún más las posibilidades de reforma política. Sumadas, estas ca-racterísticas han creado una extraordinaria resistencia frente a dos décadas de "crisis" del Estado de bienestaffitephens. Huber y Ray 1999).

2

Esta sección se basa en material presentado en Pierson (1998).

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GRÁFICO I. CLIENTELAS DEL ESTADO DE BIENESTAR COMO PORCENTAJE

Los incentivos electorales

En las democracias de mercado. los votantes desempeñan un pa-pel crucial. La implantación y el sostenimiento a lo largo del tiempo de reformas de las políticas necesitan generalmente de una vindicación electoral. Los votantes. sin embargo, permane-cen fuertemente apegados al Estado de bienestar. El amplio apoyo popular revelado reiteradamente en las encuestas parece proceder de varias fuentes. Al expandirse el Estado de bienestar, también lo ha hecho el tamaño de los electorados. Como Peter Flora ha destacado, "si incluimos a los beneficiarios de [pensio-nes], las prestaciones por desempleo y la asistencia social y las personas empleadas en el sector educativo, sanitario y en los ser-vicios sociales, en muchos países hoy en día casi la mitad del elec-

torado recibe transferencias .o un sueldo del Estado de bienestar" (Flora 1989: 154). El gráfico 1 y la tabla 1 ofrecen indicadores muy aproximados de la transformación política asociada con la expansión del Estado de bienestar. El gráfico 1 muestra el espec-tacular impacto del crecimiento del Estado de bienestar desde aproximadamente 1950 a 1980. El gráfico sigue la evolución de una medida conservadora del empleo en el Estado de bienestar, ade-más de una estimación muy conservadora de receptores de trans-ferencias como proporción del electorado total en tres países representativos. Desde el principia de la expansión de la posguerra (1960) hasta el final aproximado del periodo de maduración (1980) dichas tasas experimentad un cambio marcado en todos los casos. La tabla 1 proporciona tin, retrato de los mismos países a mediados de los años noventa. Con medidas conservadoras de nuevo, puede observarse que los electorados básicos del Estado de bienestar son muy amplios, • y que existen marcadas diferen-

cias entre países. Estos poco sofisticados indicadores subestiman considerable-

mente el alcance de la influencia del Estado de bienestar en la vida política contemporánea. rMdchos votantes que no reciben prestaciones en la actualidad esperan poder hacerlo en algún momento de sus vidas. O pueden estar en el mismo hogar que al-guien que recibe prestacionei: de, d es empleado por, el Estado de bienestar. En la mayoría dé los países, los programas univer-sales, especialmente la sanidad pero también otros servicios, ge-

DEI_ ELECTORADO 1u50-x0

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25

20

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10

o 1950 1960 1970 1980

O Suecia U Alemania U Estados Unidos I

FUENTE: Las clientelas del Estado de bienestar incluyen el empleo público social en bienes-tar (excluyendo educación), así como los perceptores de pensiones. incapacidad, asistencia social y piestaciones o subsidios de desempleo. Los datos sobre las clientelas del Estado de bienestar provienen de las tablas 4.5.4.16.6.1 6.10 y 7.14 de Rose 11985). Los datos electora-les provienen de Mackie y Rose (1991. revisado completamente. tercera edición). Los datos americanos sobre el Estado de bienestar cubren 1952,1962, 1972 y 1182. Los datos electora-les americanos abarcan 1952.1964. 1972 v 1984. Los datos electoratelalemanes cubren 1949, 1961, 1969 y 1980. Los datos electorales suecos abarcan 1952.1960.1950 y 1979.

neran un amplio apoyo. Además, el Estado de bienestar retiene una legitimidad considerable como fuente de estabilidad social y garante de derechos básicos de la ciudadanía. Él apoyo popular parece extenderse generalmente más allá de lo confines del in-- terés personal puro miura

El apoyo al Estado de bienestar es intensa la par que am-plio. La intensidad de las preferencias es importInte porque está asociada a mayores niveles de movilización política y con las de-cisiones reales de los votantes en el momento die las elecciones. La intensidad del apoyo hacia el Estado de bienestar procede de dos factores. En primer lugar, mientras que los beneficios del re-

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TABLA 1. PRINCIPALES CLIENTELAS DEI. ESTADO DE BIENESTAR EN TRES

PiNÍSES. 1995 La "tenacidad" institucional

Suecia Alemania Estados Unidos ,

Pensiones 1.584.304 21.630.000 43.388.000

Discapacidad ' 408.576 1.180.000 5.857.656

Desempleo 37.734 1.990.000 7.900.000

Asistencia social 474.159 2.080.000 4.869.000

Empleo en el sector pú-blico del biene,star 1.245.800 1.590.000 2.540.000

TOTAL 3.750.573 28.740.000 64.554.656

Electorado 6.551.591 56.090.000 196.089.000

Porcentaje 57,25 50,76 32,92

FUENTE: Suecia. Statistika Centralbyran, Statimik Arsbok97 (1997); Alemania, Statistiches

Bundesamt, Siatistiehes Jahrbuch fiir <lie thoulesrepublie Deutschhuld (1988); Estados Uni-

dos, Committee on Ways and Means, /996 Green Book (1996). Los datos sobre la clientela

del Estado de bienestar alemán y sobre el electorado norteamericano cubren el año 1996.

corte para los detractores del Estado de bienestar generalmente son difusos y a menudo inciertos, el núcleo de los beneficiarios del Estado de bienestar tiene un interés concentrado en el man-tenimiento de la provisión social. Para grandes segmentos del electorado de las sociedades industriales avanzadas, una gran proporción de la renta depende del Estado de bienestar. Que los intereses concentrados tienen generalmente ventaja sobre los di-fusos es uno de los pocos axiomas básicos de la ciencia política.

La segunda fuente de intensidad proviene del hecho de que los partidarios del Estado de bienestar se encuentran en la posi-ción adecuada para luchar por el mantenimiento de las presta-ciones existentes. Los estudiosos del comportamiento electoral y de la psicología política se han percatado de que los votantes muestran un "sesgo negativo" —reaccionan con más intensidad a potenciales pérdidas que a potenciales beneficios equivalen-tes—. De este modo, la base electoral del Estado de bienestar no solamente es enorme, sino que está preparada para castigar a los

políticos por las políticas impopulares.

Aquellos que tratan de reformar las políticas deben enfrentarse no solamente a la oposición potencial de los votantes y los bene-ficiarios de los programas sino también a la tenacidad 3 de las configuraciones existentes de 'política pública. Al hablar de tena-

cidad estoy considerando dos Características de los sistemas polí-ticos desarrollados que refuerzan los obstáculos electorales a una reforma radical: los "puntos cie veto" institucionales formales e informales y los procesos de deRendencia de la trayectoria, "path dependent processes", que en thuchos casos tienden a blindar

configuraciones de política pública establecidas. Cada una de es-tas caracter' • . emPuja las awndas de reforma en la dirección de.41~. de las ii-olíticas existentes.

a :1 • asico con réspecto a los puntos de veto es evidente y está explicado de forma clara por Bonoli (2001) (para una perspectiva más general, véanse Scharpf 1986 y Tse-belis 1995). La mayor parte de los sistemas políticos exigen más que una simple mayoría del 51"/0 para las reformas de las po-líticas públicas, otorgando a las minorías (incluso a veces a algu-nas bastante pequeñas) oportunidades de bloquear las reformas. Ejemplos de dichas estructuras institucionales incluyen el fede-ralismo una magistratura poderosa, el bicameralismo, el uso

d - ~11, la necesidad de mayorías cualificadas y los go-bier abejón 4. Si ya es difícil formar una mayoría de coalición a favor de reestructurar el Estado de bienestar, en es-tas condiciones puede no ser ni siquiera suficiente. La multipli-cación de puntos de veto puede constreñir los esfuerzos para cambiar las políticas, frustrando incluso una coalición reformista ambiciosa y agresiva como la mayoría republicana en el con-greso de los Estados Unidos en4994, o una coaiición conserva-

3 El término "tenacidad" es la traducción elegida para el término inglés "stic-

kiness". Literalmente. "stiekiness" podría traducirse quizá por adherencia o per-

manencia. En el texto se refiere a la capacidad de resistir los intentos de reforma

IN. del TI. Los puntos de veto también pueden ser específicos para cada política. El

Plan Canadiense de Pensiones s(Canada Pension Plan. mg. por ejemplo, no pue-

de ser reformado sin el apoyo de una gran mayoría cualificada de gobiernos pro-

vinciales.

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dora duradera como la que gobernó Alemania entre 1982 y

1998. Una importante segunda fuente de tenacidad, la path depen-

dence. es más compleja. Puesto que a menudo se recurre como

argumento a la path dependence sin más explicación, es necesa-

rio profundizar un poco más'. Ciertas trayectorias de desarrollo político, una vez que han sido iniciadas, son difíciles de revertir. No se trata solamente de que los puntos de veto hagan difícil un cambio de rumbo. Las adaptaciones individuales y organizativas

a las condiciones previas también pueden hacer que 'se reduzca

el atractivo de una vuelta atrás. Los trabajos recientes sobre la path dependence han puesto

el énfasis en las maneras en las que resultados sociales existentes originalmente en el diseño institucional. organizativo o de políti-cas públicas —incluso algunos ineficientes— pueden autorrefor-

zarse con el paso del tiempo (Krasner 1989, North 1990), Estas decisiones iniciales promueven el surgimiento de redes económi-

cas y sociales complejas. incrementando en gran medida el coste de adoptar alternativas antaño posibles y consecuentemente im-posibilitando un cambio de rumbo. Las configuraciones sociales más importantes tienen importantes consecuencias sociales. Los individuos llevan a cabo compromisos importantes de acuerdo con las acciones del gobierno. Estos compromisos, a su vez, pueden in-crementar en gran medida la distorsión causada por las reformas institucionales. "blindando" de manera efectiva decision -

- ;mis. Como consecuencia, como ha destacado Douglas or , los cambios en sistemas políticos institucionalmente con'IT ida-

_ dos son normalmente incrementales. La investigación sobre el cambio tecnológico ha revelado al-

gunas de las circunstancias que llevan a la path dependence (Da-

vid 1985, Arthur 1994). El factor crucial es la existencia de

rendimientos crecientes (increasikl . returns) que incitan a los ac-

tores a concentrarse en una sola alternativa y a seguir con una

trayectoria concreta una vez que Se . han dado los primeros pasos

en ella. Es probable que costes de establecimiento o costes fijbs

elevados provoquen rendimientos crecientes al invertir adicional-

5 Véanse también las explicacionls en lis capítulos de Myles y Pierson y de Wood en Pierson (2001a). Para und expllación más detallada. véase Pierson

(2000).

mente en una cierta tecnología, proporcionando a los individuos un fuerte incentivo para identificar y ceñirse a una sola opción. Otra fuente de rendimientos crecientes la proporcionan los efec-tos de aprendizaje significativos, relacionados con el funciona-miento de sistemas complejos. Los efectos de coordinación (o externalidades en red) tienen lugar cuando los individuos reci-ben beneficios crecientes de una determinada actividad si otros adoptan también la misma opción. Finalmente, las expectativas adaptativas tienen lugar cuando los individuos sienten la necesi-dad de "apostar por el caballo ganador" porque las opciones que no consigan una amplia aceptación tendrán inconvenientes en el futuro. Bajo estas condiciones, las expectativas individuales so-bre el éxito de ciertas pautas de comportamiento pueden llegar a autocumplirse.

Como proponía Nonti, todos estos argumentos presentes err los estudios sobre el cambio tecnológico pueden aplicarse tam-

bién a otros procesos sociales, y especialmente al desarrollo de las instituciones. En contextos de interdependencia social compleja, las nuevas instituciones o políticas comportan a veces elevados costes fijos o de partida, pueden conllevar efectos de aprendizaje considerables y generar efectos de coordinación y expectativas adaptativas. Las instituciones establecidas generan poderosos in-centivos que refuerzan su propia estabilidad y su ulterior des-arrollo. "En resumen", concluye North, "la red interdependiente de una matriz institucional produce unos masivos rendimientos crecientes", haciendo de la path dependence una característica común a la evolución institucional (North 1990: 95).

Con el paso del tiempo, al adoptar los actores políticos com-promisos basados en las instituciones existentes, el coste de "sali-da" aumenta. El aprendizaje sobre hechos ríasátlós puede llevar a los actores a actuar de manera distinta al eitiPrender nuevas iniciativas. La recuperación del . terreno perilidP In arenas pre-viamente institucionalizadas, sin embargo, h debido será bas-tante difícil. Los actores no heredan una tabla ‘ teila que pueden reformar a su voluntad cuando sus preferencias cambian o hay un cambio en él equilibrio de poder. En su lugar, encuentran que el peso muerto de decisiones institucionales previás limita seria-mente su capacidad de.maniobra.

Como este punto a . menudo es malinterpretadP, debería .des-tacarse que el argumento no consiste en que la pállt dependenée

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"congela 7 los esquemas existentes. El cambio continúa, pero es un cambio lim(tado. North (1990:98-9) resume bien la clave: "En cada pasó a lo largo del caminohay decisiones —políticas y eco-

nómicas- --- que proporcionan... alternativas reales. La path de-

pendencee.s una manera de limitar conceptualmente el abanicó de opciones y de relacionar la adopción de decisiones a lo largó del tiempo, No es una historia de inevitabilidad en la cual el pa.

sado prediól nítidamente el futuro". Uno de los temas principales del libro de Pierson (2001a) es

que los Estados de bienestar contemporáneos y la política qn

los rodea reflejan notablemente efectos de path dependent, Como argumentan Myles y Pierson (2001), los sistemas de pen. siones de jubilación proporcionan un poderoso ejemplo. En la mayoría de los países las pensiones funcionan sobre una base del i

reparto: los actuales trabajadores pagan "cotizaciones" que fi-nancian la jubilación de la generación anterior. Una vez han es-tado en funcionamiento durante un plazo largo, los sistemas de reparto pueden enfrentarse a recortes y ajustes incrementales, pero son muy resistentes a una reforma radical. El cambio hacia esquemas de financiación privada haría recaer una carga inso-portable sobre los trabajadores actuales, obligándoles a financiar la jubilación de la generación anterior a la vez que ahorran para 1 su propio retiro. Incluso una privatización parcial ha demostrado ser posible solamente en un pequeño número de países faltos de

un sistema de reparto maduro y extenso.

Efectos path dependelu similares, aunque menos intensos, son

de esperar en áreas de la política social donde complejos conjun-tos de instituciones y organizaciones han evolucionado paralela-mente a lo largo de periodos prolongados. Los trabajos de Giaimo (2001), ivlanow (2001) y Wood (2001) ponen énfasis en este tipo de dinámica. En la provisión de sanidad y en muchos aspectos de los sistemas del mercado laboral, los actores sociales tienen que coordinar sus actividades e invierten sus recursos en línea con las estructuras de incentivos del entorno existente (véanse también Giaimo y Manow 1999, Hacker 1998). Esto probablemente ayuda a explicar por qué los patronos, por ejemplo, han sido más reticen-tes a algunas reformas de políticas de lo que muchas teorías de la economía política podrían haber previsto (hielen 1999).

Tanto la popularidad del Estado de bienestar como la preva-lencia de la "tenacidad" deben estar en el centro de una investi-

pelón sobre la reestructuración. E1 punto esencial es que los Es-tados de bienestar se enfrentan a grandes tensiones y que retie-nen profundos depósitos de :apoyo político. Para los analistas políticos, la cuestión principal puede formularse como sigue:

¿qué pasa cuando las irresistibles fuerzas del post-industrialismo se enfrentan al objeto inamoVibte que es el Estado de bienestar? El reconocimiento de la fortaleza de ambas partes en colisión genera algunas implicaciones -Ora investigar la política de las re-

formas. Existen buenas razones par 4 &escepticismo acerca de la po-

sibilidad de una reforma radie& del Estado de bienestar en la mayoría de los países. Los políticos no han sido capaces de reu-nir y sostener coaliciones mayoritarias para una contracción am-biciosa de las políticas sociales prácticamente en ninguna parte (Stephens. Huber y Ray 1999). Las razones ya han sido expues-tas. El elevado grado de apoyo público, la intensidad de las pre-ferencias entre los beneficiarios de programas, la medida en la cual distintos actores (patronos incluidos) se han adaptado a los contornos existentes de la economía social de mercado, y los arreglos institucionales que favorecen a los defensores del statu

quo, hacen de un ataque frontal contra el Estado de bienestar un suicidio político en la mayoría de los países.

No obstante, los trabajos de Schwartz (2001), !versen (2001) y Pierson (20011)) sugieren también que las presionas asociadas con el Postindustrialismo, intensi • ., ,i ciertos aspectos por la globalización, han hecho d suuu quo na opción cada vez

menos realista. Un continuado b, • el de crecimiento acompañado por los desafíos generados por el crecimiento

del empleo en el sector servicios, el -envejecimiento de la pobla-

ción y el elevado nivel de compromiso exigido por las políticas existentes ya están generando intensas presiones. Los niveles de impuestos ponen a-prueba la tolerancia de la pOblaCión. La - car-

ga de los impuestos sobre los salarios y sus posibles efectos ne-gativos sobre el empleo y los sueldos crean tensiones en el interior de las coaliciones que tsadicionalmente apoyan al Esta-do de bienestar (Visser y Hemerijck 1997). A menos que se pro-duzca un muy improbable retorno a los tiempos de gran crecimiento económico, es seguro que se incrementarán las pre-siones fiscales sobre los Estados de bienestar. Mientras que el avinentdde los impuestos puede contribuir a reducir la distancia

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55 -

entre compromisos y recursos, es difícil imaginar que en muchos países europeos los cambios en los ingresos, por sí solos, sean su-ficientes para mantener el equilibrio fisbal. Por lo tanto, incluso los más acérrimos partidarios del Estado de bienestar son cada vez más conscientes de que el mantenimiento de las políticas fundamentales necesitará de reformas significativas. Nos encon-

tramos en un contexto de fuerte austeridad. La perspectiva de una austeridad permanente transforma los

conflictos políticos relativos a la reestructuración de la política social. El conflicto del Estado de bienestar es retratado a menu-do como una lucha entre aquellos comprometidos con el statu

quo y los que desean desmantelar algunas instancias básicas de protección social. En países donde partidarios agresivos del neo-liberalismo han estado en el poder, como Nueva Zelanda y hasta hace poco el Reino Unido. ésta no ha sido una caracterización desacertada. Aun en un contexto en el cual las tendencias socia-les producen intensas y recurrentes presiones sobre el presu-

puesto. los ckavages políticos tienden a ser más complejos. Entre

los partidarios de la reestructuración se encuentran muchos que quieren. preservar y modernizar elementos clave del contrato so-cial, pero quieren hacerlo de una forma que no genere cargas fis-cales insostenibles, que contribuya al desempeño económico y que dé a las nuevas demandas sociales una oportunidad de competir por la atención pública y por loS recursos con otras demandas bien establecidas. En el clima político actual, la reestructuración debe ser distinguida del recorte o del desmantelamiento.

Hasta ahora, mi principal argdmento es que ni la alternativa de "mantenerse firme" ni la del desmantelamiento son suscepti-

bles de resultar viables en la n1ay' oría de países. En su lugar,

como en muchos aspectos de la política, deberíamos esperar fuer-tes presiones hacia respuestas mát Centristas —y por lo tanto más incrementales—. Los partidarios de llevar a cabo reducciones de costes significativas al mismo tieinpo que se modernizan ciertos aspectos de la provisión social serán generalmente los que ten-gan la capacidad de decidir. En palabras de Claus Offe, el objeti-vo de los que poseen el poder electoral en la mayoría de los países será una "consolidación suave" (Offe 1991). .

Un marco inicial útil par5 cuerpo á . esta afirmación es

una versión simplificada del Irgurriento de la política de pivotes

(pivotal Politics) sugerido en i.ecieines estudios de política ame-

ricana (Krehbiel 1998, Brady y Volden 1998). En cualquier situa-ción de elección colectiva en la que las preferencias puedan ser - situadas sobre un solo continuo, hay un actor pivote cuyo voto determina si una iniciativa sale adelante o es bloqueada. El vo-tante pivote es susceptible de poseer un poder desproporciona-do, y los resultados en materia de política pública deberían gravitar hacia su posición. Los votantes pivote no tienen necesa-riamente que ser votantes medianos. Mucho depende del entor-no institucional que regula las posibles elecciones. Dependiendo de la importancia de los múltiples vetos y de los sistemas de ma-yoría cualificada, el votante pivote estará generalmente más cer-ca del statu quo que el votante mediano —a menudo mucho más cerca—. En los Estados Unidos, por ejemplo. si un presidente está dispuesto a vetar una cierta legislación, el votante pivote e% el parlamento no es el que genera una simple mayoría. sino el que genere la mayoría de dos tercios necesaria para anular el veto presidencial (1 .

En la práctica, la vulnerabilidad política de los que pretenden modificar programas de bienestar social populares es tal que a menudo buscarán un consenso relativamente amplio en lugar de "una coalición ganadora mínima". Un consenso -,más amplio legi-- tima la pretensión de que es necesario el cambib de política pú-blica para poder sostener y no socavar el programa en cuestión; de esta manera el consenso proporciona una eMertura política esencial (Weaver 1986). El deseo de hacer duradera la reforma generalmente lleva en la misma dirección. Especialmente en el caso de programas vastos y altamente institilciohllizados, como la sanidad y las pensiones, los actores sociales Valoran en gran medida la predictibilidad y la continuidad delas pOtica's. La re-forma no es suficiente; poderosos intereses tiuseall una garantía razonable de que las nuevas políticas van a ser sciMenidas. A su vez, ello anima a la creación de grandes coalitionél. Dichas coa-liciones, a menudo informales y reducidas a tul scilo asunto, ex-panden el número- de actores con interés en -él W'sultado de la reforma, e incrementan la confianza de que las sikuientes elec-ciones no desbaratarán las nuevas iniciativas.

• 6 Más concretamente, se trata del votante que prodü6: uml mayoría de dos

tercios en la cámara donde las preferencias de dicho volante filás próximas se encuentran al Watt, quo.

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En otras palabras, en la práctica, el actor pivote generalmente

estará más próximo al statu quo que el actor identificado a través

de un análisis formal de las precondiciones institucionales para una coalición ganadora mínima. En un amplio rango de países, las coa-liciones implicadas en la reestructuración del Estado de bienestar ;han superada el tamaño mínimo necesario, incorporando grupos 'de interés clye así como a partidos políticos no pertenecientes al gobierno en el poder. Dicho ensanchamiento proporciona una ma-yor legitimidad y durabilidad potencial a las reformas llevadas a cabo. A mentido, el precio es un ajuste más incremental del que ha-

bría sido (teóricamente) posible con una coalición menor. Un factor final relacionado, que impulsa al "pivote" hacia el

Maui quo, es la posibilidad de que los gobiernos capaces de pro-mulgar una reforma con un coste político limitado serán aque-llos que, en este asunto, tengan más credibilidad entre los votantes (Ross 1998). De acuerdo con la lógica del "Nixon visita China", a menudo serán aquellos gobiernos con una reputación de apoyar al Estado de bienestar los que tengan una mayor capa-cidad de maniobra. Sin embargo, los mismos factores que produ-cen una credibilidad tal (compromisos anteriores, orientaciones

ideológicas y la naturaleza de los grupos centrales en los que se sostiene el partido) reducen la probabilidad de que el partido fa-vorecido use su mayor capacidad de maniobra para desmantelar las políticas sociales establecidas. De nuevo, los incentivos políti-cos apuntan hacia reformas más moderadas, tendentes a la mo-

dernización.

GRÁFICO 2. IDENTIFICACIÓN DEL ESPACIÓ VIABLE l'ARA LA REFORMA DE

LA POLÍTICA PÚBLICA

C V M

Evidentemente, los analistas de políticas públicas compara-das hace tiempo que reconocieron el papel de las negociaciones de suma positiva entre intereses organizados clave y los partidos políticos. En la mayoría de las democracias industriales avanza-. das. el nuevo entorno económico y fiscal ha transformado, aun-que no torpedeado, las condiciones para una elaboración de

políticas orientada al consenso y boada en el intercambio políti-

co. Lo que ha cambiado es la "móneda" de tales intercambios.

Tradicionalmente, la contribueión de los trabajadores al consen-so era la moderación salarial. Como defiende Rhodes, incluso después de la muerte del key»esianismo, esta contribución sigue siendo importante. No obstante, los reformadores del Estado de bienestar también necesitan de credibilidad y legitimidad, sobre todo a los ojos de los votantes. Los partidos de izquierda y cen-tro-izquierda y/o los sindicatos, generalmente necesitan ser in-cluidos en las coaliciones de rpforma para hacer políticamente

sostenible la reestructuración :del Estado de bienestar.

Las implicaciones de la explicación realizada hasta este pun-

to pueden ser observadas en el gráfico 2. Situando las reformas políticas en un continuo desde l statu quo (q) hasta una agenda

neoliberal de recorte radical (r), se podría esperar que el votante

mediano (un) estuviera a una distancia considerable de r. La ne-

cesidad de superar puntos de 'etc) institucionales hace retroce-der al gobierno hasta y, y el deo de conseguir un consenso que

incremente la legitimidad e induzca a la estabilidad promueve

un desplazamiento adicional hacia c. Según mi argumento, en la

mayoría de las democracias desarrolladas. el espacio viable de las reformas se encontrará, como máximo, en la región compren-dida entre c. y v. Por lo tanto, la reforma comporta un cambio

sustancial respecto a q. pero se queda muy lejos de r.

DOS COMBLICACIÓNIS

Este es, por supuesto, un tratamiento extremadamente estilizado de la política de las reformas. Una explicación más satisfactoria necesitaría de un análisis más complejo en dos aspectos crucia-

les. En primer lugar, es necesario desarrollar unii canceptualizá-

ción más matizada de la agenda de reformas o, en términos de

ciencia social. de la variable dependiente. Segundo. es necesario

considerar las distintas dinámicas de reformas de los diferentes regímenes del Estado de bienestar: Cada una de estas complica-ciones representa una parte importante de la actual agenda para

el análisis de la política del Estado de bienestar.

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Las tres dimenshmes de la reestructuración del Estado de bienestar

Una de las características sorprendentes del actual análisis com-parativo sobre el Estado de bienestar es la falta de consenso acerca de los resultados. ¿Cuánto, y de qué manera, han cambiado los Estados de bienestar desde el final del boom de la posgue-

rra? Los autores coordinados por Pierson (2001a) generalmente definen la generalidad de reformas en la mayoría de los países como incrementales en lugar de radicales, y centradas en la rees-tructuración en lugar de en el simple desmantelamiento. Sin em-bargo. algunos han sostenido que el nivel de recortes ha sido más elevado (Clayton y Pontusson 1998). Incluso entre aquellos que ven el alcance general del cambio como bastante limitado puede haber un escaso consenso sobre cómo caracterizar la na-turaleza y el alcance del cambio en los diferentes países.

Es difícil exagerar el obstáculo que este disenso constituye para el análisis comparativo. Como Kitschelt (2001) destaca, es imposible evaluar seriamente explicaciones contrapuestas cuan-do no existe acuerdo acerca de los resultados a explicar. Por lo tanto, es importante preguntarse por qué los investigadores tie-nen tantos problemas con la variable dependiente.

El problema se encuentra en parte en el propio concepto de Estado de bienestar. en parte en las limitaciones de los datos y en parte en las limitaciones en lá elaboración teórica sobre el

- Estado de bienestar. Normalmente se considera que el "Estado de bienestar" comprende aquellos aspectos de las políticas del Estado designadas a brindar . protección ante riesgos especiales comunes a amplios segmentos de la sociedad. Características es-tándar, no necesariamente preseates en todos los países, inclui-rían: protección ante la pérdida' de ingresos debida al desempleo, enfermedad, discapacidad o vejez; acceso garantizado a la sani-dad; apoyo a los hogares con familia numerosa o con uno de los progenitores ausente. y una variedad de servicios sociales —cui-dado infantil, cuidado a la vejez— destinados a ayudar a los ho-gares a equilibrar muchas actividades que pueden sobrecargar

sus propios recursos. „ Huelga decir que esta listá cubre una variedad extremada-

mente grande de actividad gubernaMental. Además, la tendencia

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en la academia ha consistido en ampliar el va extenso dominio_ del fenómeno a explicar. Análisis recientes han abogado por una

mayor atención hacia la interacción entre lo público y lo privado

(p. ej. Shalev 1996, Howard 1997) y a los puntos de contacto en-tre el sector público. el mercado y el hogar (Orloff 1993. Esping-

Andersen 1999, O'Connor, Orloff v Shaver 1999). Schwartz (2001) hace un llamamiento similar para extender la atención a los sistemas de protección social que se han convertido en acuer-

dos regulatorios que gobiernan ciertos sectores de la económía. Apenas hay duda de que este ensanchamiento ha tenido efectos saludables, forzando a prestar atención a dimensiones de la interacción social que previamente habían sido objeto de escaso interés, y aclarando hasta qué punto los Estados de bienestar es-tán integrados en un conjunto más amplio de estructuras institur- cionales.

No obstante, al "estirarse" -el concepto de Estado de bienes-tar, o de régimen de bienestar, se hace inevitable que varios pro-cesos y resultados distintos sean unificados bajo el techo de una sola variable principal (Collier y Levitsky 1997). A su vez, ello provoca confusión de dos formas. Primero, alimenta un proceso donde los analistas que discuten qué le ha pasado al "Estado de bienestar" se encuentran en medio de un diálogo de sordos porque cada uno de ellos está centrado en distintas dimensiones. Segundo, esto hace que los esfuerzos para desarrollar medidas sumarias de lo que ha pasado sea extremadamente difícil. Lá complejidad de este concepto de múltiples facetas juega en contri de nuestros intentos de generar unos indicadores de los resultados relativa-mente parsimoniosos que nos permitan llevar a cább una empre- sa seria de análisis comparativo. : 5

Un segundo problema procede de las limi1aciories de los da-tos. Incluso si llegamos a un acuerdo acerca dé los r'ésultados que estamos interesados en medir, ¿cómo podernos IleV.ar a cabo las mediciones? Este problema se ha vuelto más lágudd —de nue<io por razones bastante buenas— al criticar los analistas los esfuerzos simplistas por caracterizar los resultados a travel de indicadores de gasto público o social. Siguiendo el liderazgo de Esping-Andersen, ha habido un amplio reconocimiento de que bruch ros de los re-sultados teóricamente relevantes del cambid en 41 Estado de bienestar simplemente. no serán captados pdr los, datos sobre gastos. De hecho, en otra obra (Pierson 1994). yo he sostenido

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que esto es especialmente cierto en el entorno presente. Todo nos lleva a pensar que los responsables de la elaboración de las

políticas públicas maquinarán sistemáticamente cambios que produzcan Consecuencias sobre el gasto'en un momento del fu-tUro. En resumen, probablemente no hay sustituto posible para lás investigaciones que atienden a dimensiones bastante detalla-

das del cambio en las políticas, incluyendo intentos de trazar un croquis de Sus (quizás inciertas) implicaciones á largo plazo. La

aplicación rigprosa de criterios consistentes incluso a un subcon-junto pequello dé democracias desarrolladas constituye una em-presa muy C,oltoSa en tiempo y que pone a prueba la pericia del

investigador 7 Llevar a cabo dicha investigación para todas las

democracias desarrolladas requeriría los esfuerzos de un equipo grande y bien financiado. Hasta ahora nadie lo ha realizado 8 .

El elemento final del problema de la "variable dependiente" procede de las limitaciones de la teoría. Es este asunto el que quiero explorar con más detalle aquí. Una de las premisas ocul-tas de gran parte de la literatura reciente acerca del Estado de bienestar ha Sido un retorno a la simple dicotomía de "más" con-

.- tra "menos". implícitamente, el cambio se mide a lo largo de un solo continuo, abarcando desde un Estado de bienestar intacto

..(o incluso en expansión) en uno de los extremos hasta uno seria-mente erosionado o desmantelado en el otro. No obstante, las

• principales aportaciones de Esping-Andersen conservan su fuer-za. En un contexto donde los actores tienen motivaciones com-

plejas y . la variable dependiente es tan heterogénea, los intentos

de reducir el cambio a una sola dimensión serán contraprodu-

centes. En su lugar, empezando desde las perspectivas de los actores

prominentes en el pro • • • .• ma, podemos pensar sobre el

• cambio a lo largo e tres dimenione.. re-mercantilización, con-tención de costes y re-ca i rixcion ". Cada una constituye una

' Dos excelentes ejemplos son Alber 19981' y Lindbom 1999. Alber cubre tres países. aunque en gran medida se limita a los programas de transferencias. Lind-

boin cubre un sido país. s El voluminoso proyecto de Scharpf y Schmidt es probablemente el que más

se acerca, pero no trata de medir sistemáticamente los resultados políticos en el

ámbito de programas en los países de su estudio. " Me gustada agradecer a Jonathan Zeitlin por sugerir el término "re-calibra-

clon

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dimensión potencialmente importante de la reestructuración

del Estado de bienestar. Cualquier esfuerzo por centrarse en una sola de estas dimensiones necesariamente distorsionará el significado de la reestructuración del Estado de bienestar. Para

cualquier Estado de bienestar, o para cualquier programa del Estado de bienestar. podemos pensar provechosamente sobre hasta qué punto la agenda dé reformas y los resultados en mate-ria de políticas implican un cambio en cada una de dichas di-

mensiones.

Re -mercantilización

La desmercantilización, en la influyente formulación de Esping-Andersen, "tiene lugar cuando un servicio es prestado como una cuestión de derecho. y cuando una persona puede ganarse la vida sin depender del mercado" (1990: 21-2). Para Esping-Andersen, la importancia central de la désmercantilización proviene de su temprano reflejo en la construeción del régimen socialdemócra-ta del Estado de bienestar (Ésping-Andersen 1985). Sostenía que este régimen fue creado gracias a los esfuerzos de una clase obrera altamente movilizada y bien organizada, que intentaba usar su poder político para superar su vulnerabilidad en el mer-cado de trabajo. La re-mercantilización básicamente implica un esfuerzo para invertir dicho proceso —restringir las alternativas a la participación en el mercado de trabajo. ya sea endureciendo las Condiciones de elegibilidad o recortando la cuantía de las

• prestaciones.

Especialmente para aquellos que creen que los tiempos pre-sentes se definen por el aumento del poder de los empresarios, la re-mercantilización representa la dimensión clave para la inves-tigación de la reestructuración del Estado de bielestar. La trans-formación de la provisión social, desde esta perspectiva, es sobre todo un desmantelamiento de aquellos aspectos del Estado de bienestar que protegen a los trabajadores de las presiones del mercado, forzándolos a aceptar empleos con las condiciones im-puestas por los patronos. Estatformulación se ha demostrado es-pecialmente importante' para' a investigación sobre la reforma del Estado de bienestar por pa.rte de aquellos investigadores que han trabajado previamente sobre las relaciones industriales. Para

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esos académicos, el equilibrio de poder cambiante entre patro- nos y sindicatos se encuentra en el centro del análisis político (Clayton y Pontusson 1998; Swenson 199)). -

Claramente, la re-mercantilización representa una dimensión importante del cambio del Estado de bienestar. No obstante, cada vez es más evidente que la lógica básica de la desmercanti-lización planteada en los Tres Mundos de Esping-Andersen era por lo menos algo equívoca incluso para la fase de expansión del Estado de bienestar durante el periodo de posguerra 1 ". Sugiere una imagen de los Estados de bienestar como algo que estuviera encomendado a los capitalistas. El problema 'con esta línea de pensamiento no es que dé demasiada importancia al capitalismo, sino que ilo es capaz de tomárselo - con toda la seriedad necesa-ria. Después de todo, se trata de economías en las que la inver-sión depende de la capacidad de los capitalistas para conseguir beneficios y en las que. por consiguiente, la necesidad de promover la inversión proporciona un sustancial poder político (Lindblom 1977). Consecuentemente, surge la pregunta: ¿Cómo pudieron prosperar durante tanto tiempo y con tanto alcance unos progra-

mas que eran realmente lesivos para el funcionamiento de la economía?

Como Manow (2001) sostiene (véanse también las contribu-ciones de Rhodes, Swank y Huber y Stephens en Pierson 2001a), la actitud de las empresas privadas hacia la expansión del Estado de bienestar no puede ser reducida a una oposición recalcitrante a la desmercantilización. Argumentar que los empresarios han sido constructores entusiastas del Estado de bienestar equival- dría a abrazar un revisionismo enloquecido. No obstante, algu- nos elementos han sido enormen1ente atractivos para ciertos intereses de los patronos, facilitando, en lugar de impedir, sus es- trategias principales (Mares 1998). Además, en muchos otros as- pectos los patronos se han adaptado á los arreglos del Estado de bienestar —y los políticos han acomodado el Estado de bienestar a los empresarios— a lo largo de pei'iodos de tiempo prolonga-

Como me ha destacado Ann Orlbff. la connotación de capacidad de elec-ción reducida de la mercantilización tanlhién él problemática cuando se aplica a las mujeres, para quienes el cambio del trabajÓ no remunerado en el hogar a la participación en el mercado laboral reihunertido puede incrementar la autono-mía en lugar de reducirla.

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dos. Como ha sostenido Soskice (1999), ciertos tipos de empresas:' son susceptibles de prosperar bajo ciertas estructuras institucio-nales. Por lo . tanto, a menudo existe una dimensión de evolución conjunta en la intersección entre variedades del capitalismo y los sistemas de provisión social.

Esto no equivale a sugerir que la mercantilización no ha sido una dimensión relevante en las luchas recientes a propósito del Estado de bienestar. Para ciertos actores, en ciertos países, y con respecto a ciertos programas, esta dimensión ha sido altamente relevante. Los "incentivos para trabajar" han sido el centro de atención en muchos casos, abarcando desde la reforma de las pensiones de invalidez neerlandesas a la abolición del AFDC en los Estados Unidos. No obstante, sigue habiendo una variación considerable en el punto hasta el que la reforma del Estado de

bienestar se ha centrado en mejorar los incentivos para trabajar. Los trabajos de Myles y Pierson y de Giaimo y de Wood en el libro de Pierson (2001a) han subrayado que la reforma a Menu-do no tiene que ver principalmente con la re-mercantilización. Como sostiene Wood (2001), incluso los actores de los que po-dría esperarse que hicieran de ello una de sus principales priori-dades —p. ej. los empresarios alemanes— han tenido a menudo preocupaciones más urgentes. Entonces, la tarea para los analis-tas se triplica: identificar las condiciones bajo las cuales la aten-ción sobre la re-mercantilización es significativa, establecer el grado de cambio a lo largo de dicha dimensión y explicar los pa-trones observados. Al mismo tiempo, debe evitarse la tentación de reducir la explicación de la reestructuraciód del Estado de bienestar a ese único aspecto.

Contención de costes

En su eficaz crítica de los análisis de las diferenciantre los Es-tados de bienestar basados en el gasto públicó; Esg-Anders'en observó que los niveles de gasto dependían .esei4almente de otros fenómenos (como la desmercantilizacióii, la bula contra la pobreza o los programas de mantenimiento de rentas) que no siempre podían ser bien reflejados por esos indicadOres de gasto, que eran también apreciados por los actores. buranie el periodo de expansión del Estado de bienestar, señalaba acertadamente, "es

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difícil imaginar que alguien luchara por el gasto per se" (Esping-

Andersen 1990:21). En el presenta clima, sin embargo, la gente sí lucha contra el

gasto per se. De hecho, ésta es una característica definitoria de la

era de la aus teridad. Como sostuve en Pierson (2001b), toda una variedad depresiemes, incluyendo el cambio de la manufactura a los servicios, la transformación demográfica y en las familias y la maduración, de los compromisos gubernamentales están impo-

-miendo demandas inexorables sobre los presupuestos estatales. La reducción 'del déficit es una de las principales prioridades para muchos. de los países que se han unido o tratan de unirse a la Unión Miárletaria Europea (umE). En muchos contextos, los actores con Oder. están preocupados sobre todo con las implica-ciones de la reforma para los niveles de gasto del Estado. Por su-puesto, la imOsición de la austeridad puede convertirse en un vehículo para perseguir otras ambiciones, pero a menudo el prin-cipal foco de atención es la contención de costes en sí misma.

Con la excepción del importante trabajo de Wilensky (1981), los científicos sociales han tratado generalmente el gasto social y la imposición como dos campos separados en la investigación. En realidad, por supuesto, son dos caras de la misma moneda, unidas inextricablemente. La necesidad de financiar el gasto pú-blicó en el presente contexto a menudo se convierte en la limita-ción más poderosa sobre las configuraciones de política pública existentes. Los patronos y los intereses financieros se preocupan de los niveles de imposición elevados por su impacto potencial sobre los beneficios —un impacto que puede ser experimentado a través de varios canales distintos—. En muchos países, por ejemplo, una preocupación importante consiste en el miedo a que los elevados costes laborales fijos, generados en parte por los elevados impuestos sobre el salario, estén reduciendo signifi-cativamente la capacidad de kis empleadores para contratar a trabajadores con baja cualificación.

- Evidentemente, el otro canal de oposición a los impuestos pasa Por el electorado. Con la expansión del. Estado de bienes- tar, sus bases financieras se han desplazado necesariamente ha- cia una fuerte dependencia de las aportaciones de los hogares de

—ingresos medios. Unos mayores impuestos, combinados con un crecimiento más lento de los ingresos, han generado descontento entre la población. En la mayoría de los países, los políticos de-

ben lidiar también con los inconvenientes de la financiación de los sistemas de reparto para las pensiones. Como sostienen Myles y Pierson (2001), la época actual se - caracteriza por la inversión de la dinámica política Positiva que acompañó la introducción del sistema de pensiones de reparto. Durante la "edad de oro" los políticos podían hacer pliorpesas generosas al tiempo que aplazaban los costes (p. ej. elevaaas retenciones o contribuciones de la nómina). Los políticos de hoy, más que poderse atribuir la introducción de nuevas iniciativas, tienen que actuar principal-mente como los pagadores de, las facturas por las promesas del pasado. Aunque los votantes mantienen su apego a la provisión social pública casi en todas parles, estos sentimientos están hoy en día entremezclados con una (verte resistencia a las subidas de impuestos (Bonoli. George y Taylor-Gooby 2000).

Los gobiernos se enfrentan a la nada envidiable tarea de re-conciliar fuertes tendencias hacia un aumento del gasto con el potencial de castigos electorales y la posibilidad de que nuevos impuestos dañen la economía. Al mismo tiempo, la mayoría de países se enfrentan a limitaciones más rígidas sobre su capacidad para incurrir en déficit (un hecho más obvio en países sujetos a los criterios de convergencia de la uNtE). En este clima político, la contención de costes en sí misma surge como una prioridad crucial. De nuevo, para los analistas . 1a cuestión consiste en identificar las circunstancias bajo las cuales centrarse en la con-tención de costes se vuelve importante, en establecer la medida en la cual se logra dicho objetivo y explicar los patrones identi-

ficados.

Re-calibración

No obstante, la agenda que afrontan los Estad% de bienestar contemporáneos no puede ser reducida a contención de costes

más mercantilización. Poi - re-calibración entiendo reformas que tratan de hacer que los Estados de bienestar contemporáneos sean más coherentes con los objetivos y demandas de provisión social contemporáneos. Deberían ser distinguidos dos tipos dife-rentes de re-calibración. La racionalización implica la modifica-

ción de programas de acuerdo con nuevas ideas sobre cómo lograr ciertos objetivos establecidos. La actualización compren-

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de los esfuerzos para adaptarse a demandas y normas sociales cambiantes —p. ej. cambios en los hogares, en el transcurso de las vidas, en la naturaleza del mercado taboral o en la composi-ción por edades de la sociedad—. La racionalización incluye los intentos de corregir programas que, de manera obvia, resulten "incompatibles con los incentivos" o casos de exceso que pueden hacerse evidentes con el tiempo, especialmente si las circunstan-cias externas cambian de una forma que transforme notable-mente el funcionamiento de los programas. Los ejemplos pueden incluir los programas para discapacitados en los Países Bajos o las pensiones de la función pública en Francia e Italia. Este tipo de modernización incluiría también reformas de los sistemas de servicios, incluyendo la atención sanitaria, diseñadas para mejorar la eficiencia de la provisión o la receptividad de di-chos sistemas hacia las necesidades y las demandas de los consu-midores.

La reforma de la baja por enfermedad en Suecia puede servir como ejemplo de racionalización. Hacia mediados de los años ochenta, la tasa de absentismo laboral en Suecia empezó a alcan-zar niveles extremadamente altos. Existía un acuerdo bastante elevado sobre que se estaba abusando de los programas de pago por enfermedad —que dichos programas estaban ayudando a producir elevadas tasas de ausencia en lugar de, como se preten-día, proporcionar protección contta un riesgo social importan-te—. El gasto aumentó de forma hcusada, de menos de un 2% del PIB a principios de los años ochenta hasta casi un. 3% del PIB en 1988 (Benner, Vad y Schludi 1999: gráfico 23). El resultado fue un consenso —parcial y no libre de conflicto— acerca de un conjunto de reformas para corregir 'dichas tendencias. Las tasas de sustitución fueron recortadas, y sb añadieron días de espera. - Se introdujeron cambios que no thvIeran efecto en los ingresos con el fin de incrementar los ince~os de los empleadores para controlar el uso de las bajas por ettférmedad. Tanto el patrón de reformas como su desarrollo temporal sugieren que la principal preocupación era devolver la baja por enfermedad al papel para el que fue ideada en lugar de endurecer los términos en los que los trabajadores verdaderamente enfermos podían optar a estar ausentes del trabajo. .• •

Analíticamente, se trata de un térrenO complicado. Como en el presente contexto estas refdrmá serán a menudo diseñadas

para ahorrar dinero, ¿cómo podemos distinguir el impacto de las nuevas ideas acerca de cómo hacer las cosas, o los esfuerzos para recalibrar programas errantes, de simples recortes en la provi-sión? No obstante, está claro que no queremos reducir todas las modificaciones de programas a un esquema de "asaltos al Esta-do de bienestar". A lo largo del tiempo, aveces, los actores des-cubrirán que ciertos programas no funcionan como se esperaba, o determinarán que puede haber maneras mejores de conseguir

– sus objetivos. En un contexto como ese, tratarán de promover cambios. Así, recientes reformas en la sanidad sueca han produ-cido una considerable reorganización y han tenido corno resulta-do la reducción del empleo público, especialmente entre los poco cualificados. Desde un punto de vista (Clayton y Pontusson 1998) esto representa un asalto fundamental a los trabajadores del sector pública Desde otro, sin embargo, representa un inte'n-to de incrementar la productividad en el sector público para pro-porcionar servicios flexibles y de alta calidad a los consumidores a un precio políticamente sostenible. La equiparación de la re-forma del sector público con un simple recorte o la retirada del Estado es altamente cuestionable si no se muestra evidencia de que el ahorro de costes ha reducido la calidad de los servicios.

r La actualización implica la modificación de programas exis- tentes o la iniciación de otros nuevos como respuesta a necesida-

1,des sociales recientemente reconocidas. Uha característica definitoria de los tiempos presentes es la coexistencia de circuns-tancias sociales que en muchos sentidos son "tlúévas" con Esta-dos de bienestar que en muchos aspectol sdndecididamente "viejos" (Esping-Andersen 1999). Como se'ha elplicado, los Es-tados de bienestar maduros tenderán a carhcterillarse por varias formas de tenacidad. Además, muchos resnItádiSs presentes de las políticas son efectos retrasados de decisiones:pdoptadas hace décadas. Por lo tanto, a menudo existe una -copsítlerable falta de coherencia entre los riesgos sociales emerÉenték por un lado, y la percepción colectiva de los objetivos .adeluhd:ds para la.'inter-vención estatal por el otro. Los varios aspectos déesta incoheren-cia constituyen una dimensión importante de;.:las agendas de reestructuración en los Estados de bienestar contemporáneos.

Por problemático que pueda resultar el cohl:epto de recali-bración, es más problemático reducir la natbralela del actual Es-tado de bienestar a la simple contencián dé costes más la

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re-mercantilización. Existe multiplicidad de iniciativas, dirigidas a la igualdad de género y a la exclusión social, que simplemente resulta forzado incluir en esas otras categorías. Tengan en cuenta

algunas de las -iniciativas más sorprendentes de los últimos años: la introducción de la jubilación privada pero básicamente obligato-ria;en Australia (C. Pierson 1998); el establecimiento de un seguro médico a largo plazo en Alemania (Gütting, Haug y Hinrichs 1994); la apróbación o expansión en muchos países de una serie de subsidios o '`exenciones contributivas" para el cuidado no re-munerado de terceros (Daly 1997); y la marcada expansión de varias iniciativas para "hacer que trabajar valga la pena" subven-cionando la entrada de los trabajadores en mercados laborales de baja remuneración (Myles y Pierson 1997). Ninguna de estas iniciativas puede ser incorporada a una visión simplista de mer-cados en expansión (mercantilización) o de Estados menguantes

(contención de costes). La introducción de estas tres dimensiones de la reestructura-

ción del Estado de bienestar confiere algunas ventajas analíticas muy considerables. Primero, partir la muy amplia categoría de ”cambio" en dimensiones discretas agudiza nuestra capacidad para distinguir pautas claras en los resultados. Pueden identifi-carse diferencias sorprendentes tanto entre los sectores de la ac-tuación pública como entre países. Ciertos sectores del Estado de bienestar tienden a estar mucho más preocupados con una u otra de las dimensiones de la reestructuración del Estado de bienestar. Estas diferencias clueclan claramente subrayadas en la parte IV de Pierson (2001a) dedicada a "los sectores de políticas públicas". Wood (2001) muestra que en el caso de la reforma de los mercados laborales los programas políticos primordiales los constituyen la re-mercantilización y la re-calibración, en configu-raciones distintas y bastante interesantes. Al contrario, la conten-ción de costes es un motivo de reforma mucho menos importante. En el caso de la sanidad y las pensiones, por otra parte, la con-

tención de costes es .el tema en la mayoría de países, aunque acompañado en algunos casos por esfuerzos de modernización. Sólo en casos raros la re-mercantilización proporcionará el pri-mer principio para analizar el carácter de la reforma en estos secteres clave del Estado de bienestar. Para poner un tercer ejemplo, en el caso de las políticas de familia, la mayor presión a la que se enfrentan todos los Estados de bienestar es la necesi-

dad de adaptar las configuragiones de políticas sociales a las ra-dicalmente transformadas interacciones entre el mercado. el Es-

tado y los hogares. Distintas dimensiones del Estado de bienestar tendrán una

relevancia diferente no solamente según el área programática, sino también entre países a lo Largo del tiempo. Por ejemplo, es obvio que las crisis fiscales agudas o la carrera por cumplir los criterios de convergencia de 14 UME incrementaba la importan-cia de los esfuerzos por contener los costes. Más generalmente, en la siguiente sección sostendré que los tres distintos "mun-

dos" del Éslado iferentes agendas políticas y, en parte como consecuencia de ello, diferentes diná-micas de reforma y coaliciones políticas en liza. Ha sido en fos Estados de bienestar liberales çlonde el énfasis1-..e---T----'nercan-tilización ha sido más acusado. Estos ya muy mercant, iza os Estados de bienestar han acentuado esta característica todavía más —especialmente en Gran Bretaña, Nueva Zelanda y los Es-tados Unidos—. Al contrario, la re-calibración y la contención de costes han tenido más protagonismo en la agenda política de los Estados de bienestar continenples, mientras que la contención

de costes ha sido el principal asunto en los Estados de bienestar socialdemócratas de Escandinavia. Centrarse en múltiples di-mensiones de la reforma permite pues a los analistas destacar los distintos.problemas sufridos por diferentes Estados de bienestar.

Finalmente, desagregar estas dimensiones de la reforma in-crementa nuestra capacidad de dar cuenta de procesos políticos relevantes, facilitando explicaciones más refinadas de los intere-ses de los actores y de la actividad política. Diferentes actores pueden estar preocupados por diferentes dimensiones de la re-forma; ciertos actores pueden tener objetivos múltiples pero par-cialmente contradictorios. Además, gracias a estas múltiples prioridades puede haber oportunidades insospecRadas para vin-cular asuntos entre sí y para un cambio negoeiado en el que dis-tintos actores sacrifiquen intereses menores por otros más importantes. Como destacan Bonoli, Rhodes y Myles y Pierson (en Pierson 2001a). uno de los resultados sorprendentes obser-vados en algunas circunstancias es la formación de coaliciones

inesperadas basadas en los quid pro quo. Puede situarse esto en el

marco expuesto en la primera parte de este artículo. Reconocer la multidimensionalidad de la reforma es crucial en un contexto en

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el que muchos actores están de acuerdo con la necesidad de "cambio" pero tienen distintos intereses y prioridades. Otros analistas (Levy 1999. Ntyles y Pierson 1997) han puesto énfasis en la importancia central del compromiso y de la búsqueda de intercambios de suma positiva bajo condiciones en las cuales son necesarias coaliciones políticas amplias y el simple y llano recor-te es políticamente difícil de vender.

Tres regímenes distintos de Estado de bienestar

La segunda complicación necesaria de mi esquema inicial pro-viene de la necesidad de reconocer la existencia de configuracio-nes políticas y de políticas muy distintas —distintos regímenes—en las filas de las democracias desarrolladas. Hasta ahora he hablado esencialmente de una sola lógica de la reforma del Esta-do de bienestar. No obstante, de la misma forma que tenemos que distinguir entre diferentes dimensiones de la reforma, debemos también reconocer la existencia de escenarios muy diferentes para las políticas de reestructuración emergentes

La tipología de Esping-Andersen de los tres mundos del capi-talismo del bienestar —liberal, conservador y socialdemócrata—ha sido enormemente influyente. Al mismo tiempo, ha estado so-metida a críticas frecuentes, la mayor parte de las cuales ponían énfasis en que ciertos países están Mal categorizados o sostenían que otras dimensiones de variación son ignoradas. Cualquier ti-pología que cubra las complejidadei de un gran número de países es vulnerable a este tipo de desafíe!. No obstante, hay excelentes razones teóricas y metodológicas para organizar la explicación de la variación en los resultados alrededor de un análisis de los dife-rentes regímenes en lugar de agritpar a todos los países de la OCDE en un solo conjunto en el ctlabse analice la variación a lo largo de una única serie continua de 's'aria bles "independientes".

"Hablar de un régimen", sostiene Ésping-Andersen, "es dedo-tar el hecho de que en la relación entre el Estado y la economía, un

" En caso de que no resulte obvio, debo admitir que muchos de los argumen-tos de Pierson 1994 y 1996. especialm4nte la que restan importancia al papel contemporáneo de los sindicatos, sufren precilunente de este defecto. Esta críti-ca se encuentra de hecho formulada en Visser y Hemerijck 1997.

complejo conjunto de características legales y organizativas están sistemáticamente entrelazadas" (1990:2). Lo más convincente del análisis de Esping-Andersen sobre los Estados de bienestar mo-dernos era su insistencia en que los Estados de bienestar deben ser considerados como parte de configuraciones históricas com-plejas ' 2 . Los "tres mundos" no son productos de "más" o "me-nos" unas pocas variables maestras discretas e independientes. sino de los efectos acumulativos e interactivos de varios factores causales interdependientes. Las "variables" pueden tener un cierto impacto sólo cuando están acompañadas por un conjunto de factores adicionales. Esta perspectiva tiene fuertes afinidades con el concept() de "causa coyuntural compleja" de Ragin (1987). En palabras de Shalev, el argumento es que los reg ibe-nes de bienestar deberían ser considerados como "un número limitado de configuraciones cualitativamente limitadas con raíces históricas distintivas". Desde el punto de vista causal, se argu-menta que "los países se agrupan según sus políticas públicas porque se agrupan según su política" (Shalev 1999: 13). En esta formulación no tiene sentido defender una relación lineal entre variables independientes y dependientes, como, por ejemplo, que "cualquier incremento del catolicismo o el absolutismo debería provocar un incremento discreto y uniforme erl el 'corporativis-mo' de las pensiones" (ibíd) ' 3 .

'-' A este respecto, el análisis corre directamente paralela a un asunto muy importante en economía política comparada, poniendo'énfilsil en las variedades de capitalismo contemporáneo (Kitschelt el al. 1999: Hall 19991, Soskice 1999). En la influyente explicación de Soskice. "hay fuertes compl¿Ineataliedades el:melaza-das entre distintas partes de la estructura institucional. Cadd sistema depende de otros sistemas para funcionar de forma efectiva" (1999: 109). poleados en par-te por el trabajo de Esping-Andersen, varios investigadores hiln empezado a ex-plorar las conexiones entre los sistemas de producción y los regímenes del Estado de bienestar (véanse Ebbinghaus y Manow 1998: y la . capítulos de Hu-ber y Stephens, Manow, Rhodes, y Wood. en Pierson 20()1a).

O El propio Esping-Andersen empleaba dichas regresiones. VC:ro tal y comáSha-lev sostiene persuasivamente, existe una "obvia falta de Corresp'Ondencia entre las afirmaciones de Esping-Andersen y sus métodos.... El enfoqué Je regresión... trata tanto las políticas como la política como variables continuas... El.difícil exagerar la incompatibilidad fundamental entre fla regresión múltiple] y él enfoque de los regí-menes de Esping-Andersen... En sus manos fla regresión MúltipM era simplemente un contunaente instrumento panidetectar grandes diferencias entre grupos de países que podrían haber sido expresadas mediante el uso de hiblas y 'gráficos sin impli-caciones en términos lineales constantes en diferentes !ibises" (Shalev 1999: 13).

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Los argutpentos sobre path dependence expuestos anterior-

mente en este - artículo y tratados en otros capítulos de Pierson (200l a) (Myles y Pierson, Wood), así como otras contribuciones del mismo volumen que se centran en los vínculos entre caracte-rísticas de lós regímenes (Manow. Huber y Stephens), apuntan

ea - la misma dirección. Los procesos path-dependent son muy susceptibles Iu prevalecer en contextos en los cuales un grupo de organizaciones e instituciones se desarrollan conjuntamente a lo largo de periodos de tiempo prolongados, reforzándose mu-tuamente a través de procesos de adaptación mutua y de selec-ción competitiva., Las instituciones y los actores organizativos que no encajan bien son menos susceptibles de sobrevivir al paso del tieniro. Dichos procesos promueven la aparición de Configuraciones muy distintas, conteniendo muchos elementos que "tienen soplido" en el contexto de los demás. Para ofrecer un ejemplo próminente (Huber y Stephens 1999), unos cuantos factores operaron juntos para crear el "Estado de servicios so-cialdemócrata". En especial, la rápida incorporación de las muje-res al mercado laboral, en un contexto marcado por la fuerza del partido socialdemócrata y de los sindicatos, alimentó la demanda de servicios sociales que las apoyaran. Los esfuerzos para satisfa-cer dicha demanda a través de la expansión del sector público

•crearon oportunidades adicionales para el empleo femenino y fortalecieron las fuerzas políticas que ejercían presión a favor de

más expansiones. •

-Las diferentes configuraciones del Estado de. bienestar son

los productos de una compleja causalidad coyuntural, con múlti-ples factores operando juntos a lo largo de prolongados periodos de tiempo para generar resultados notablemente diferentes. No existe justificación teórica para afirmar que un cambio de un 10% en el valor de una u otra variable tendrá un efecto lineal, simple y directo sobre los resultados en todos los casos. Para aclararlo, déjenme explicar un ejemplo: el impacto de las institu-ciones políticas en las perspectivas de reforma en el presente pe-riodo. La mayor parte de las explicaciones sobre este tema se han dirigido a los Estados de bienestar en general. Pierson y Weaver (1993) destacaron que no había una base teórica clara para creer que una mayor fragmentación institucional necesaria-mente dificultara el recorte. La concentración de autoridad tam-bién concentraba la responsabilidad, lo que podría llevar a

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dificultades para promover políticas impopulares. Esta dinámica de evitación de responsabilidad/culpa es importante para enten-der por qué incluso los gobiernos no fragmentados a menudo se-rán cautos, para explicar las estrategias seguidas por dichos gobiernos y para subrayar la posibilidad de que una acción agre-siva lleve a un castigo electoral,

Por ahora, empero, la evidepcia parecería demostrar con bas-tante claridad que al fin y al CAlOo, la concentración de autoridad política es una ventaja para aquellos que desean una reforma ' 4 .

Tal y como explican Huber y .§tephens (2001), las experiencias de los dos casos de modelo Westminster«puro, Nueva Zelanda y el Reino Unido, son especialtoente sorprendentes. El gobierno nacional de Nueva Zelanda fue capaz de moverse agresivamente en varios frentes. Los conservadores británicos gradualmente aprendieron a cambiar desde una estrategia de asalto frontal a una de ajustes inexorables de perfil bajo, que poco a poco redu-jeron elementos importantes del Estado de bienestar. Al contra-rio, los puntos de veto en otros países han generado obstáculos importantes, y a veces abrumadores, a un cambio radical. -

Sin embargo, no es accidental que ambos ejemplos de un re-corte importante en ausencia de puntos de veto institucional for-males incumba a Estados de bienestar liberales, en los que los actores sociales se encuentran desorganizados y el apoyo popu-lar al Estado de bienestar es (aunque todavía amplio) más limi-

tado que en cualquier otra parte. Parece altamente improbable que el mismo "valor" en esta variable independiente en particu-lar tuviera consecuencias similares en una configuración en la cual el apoyo popular al Estado de bienestar fuera más amplio y/o los recursos de poder de los sindicatos fueran mayores —una

'' No obstante. una vez más, Swank (2001) sugiere que mientras las institu-

ciones fragmentadas pueden impedir los esfuerzos de redtréción, para empezar

también so-ti susceptibles de retrasar la expansión del Estado de bienestar. Este

retraso tiene lugar tanto por el papel directo de la fragmentación instituc . al .

que bloquea la reforma, como por sus efectos negativos indirectos sobre la soli-

daridad social a través de la promoción de la heterogeneidad de intereses. Esto

está de acuerdo con una presunción general en gran parte de la investigación so-

bre instituciones, esto es, que los efectos de las instituciones generalmente serán

múltiples y transversales en lugar de simplemente directos y unidimensionales.

Una manera diferente de exponerlo es que necesitamos distinguir entre los efec-

tos causales de la fragmentación institucional a corto y a largo plazo. Para una

explicación de este punto. véase Shalev 1999.

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conclusión corroborada por la explicación de la reforma francesa por parte de Bonoli—. La "libertad" para llevar a cabo reformas radicales no proviene solamente de una concentración elevada de autoridad política. sino de la combinación de ese factor con una serie de otras características de una cierta configuración.

Al analizar las dinámicas de la reestructuración de la política social es necesario prestar atención tanto a la forma y tamaño concretos de los Estados de bienestar como a los contextos políti-cos particulares. Respecto a esto último, el alcance del apoyo ciu-dadano a la protección social, las conexiones entre la protección social y los sistemas de producción económica, y las relaciones

entre la arena partidista/electoral y los sistemas de intermedia-ción de intereses .son en especial trascendentales. En resumen, necesitamos reconocer la existencia de distintos mundos de capi-talismo del bienestar.

Incluso si se aceptan las razones básicas para tratar los casos de forma holística, como configuraciones en lugar de como com-pilaciones de variables, puede no obstante desafiarse la especifi-cación de regímenes de Esping-Andersen. Ciertas objeciones razonables han aparecido. y por ciertas razones uno puede pre-ferir una tipología diferente. Sin embargo, estoy sorprendido por la medida en la que otros analistas, incluidos aquellos que estu-dian cambios más amplios en la economía política, han gravitado hacia demarcaciones similares (lversen y Wren 1998, Kitschelt el al. 1999; Scharpf 1997b). De acuerdo con mi punto de vista, esto refleja un ajuste razonablemente exacto entre ciertas confi-guraciones de los Estados de bienestar y ciertas configuraciones políticas. Esto es, de hecho, lo que deberíamos esperar si Esping-Andersen estuviera en lo cierto al sostener que cada tipo de ré-gimen surge de un cierto medio m'Ideo.

Como ha afirmado Walter Korpiial evaluar los méritos heu-rísticos de las tipologías. "el análisis :de las causas y las conse-cuencias de los Estados de bienestar debería estar en primer término" (Korpi 1999: 35). En el fdndo, el asunto crucial es si la distinción entre regímenes proporciona capacidad para explicar variaciones importantes en loscasOmelevantes. En el siguiente epígrafe, sostengo que sí lo hace —mitigue no siempre de la for-ma sugerida por las propias explicaciones de Esping-Ander-sen—. Al combinarla con la desagrégación de dimensiones de reforma antes expuesta. podemos embezar a explicar variaciones

tanto entre diferentes regímenes como entre casos pertenecien-tes al mismo régimen.

LA REESTItt 1CD IRACIÓN DE LOS TRES MI INDOS DEL 13IENESTAR

Lo que sigue es un intento preliminar de exponer las distintas políticas de la reforma del Estado de bienestar en los tres "mun-dos" o regímenes de los Estados de bienestar liberal, socialde-mócrata y conservador 15 . Sostengo que el esquema básico desarrollado en el primer epígrafe ayuda a descifrar lo que está pasando en cada uno de esos mundos. Cada mundo, empero, está conipuesto no solamente por ciertos tipos de Estado de bienes-tar. sino también por distintas circunstancias políticas. Por lo tan-to, las agendas para la reestructuración del Estado de bienestar y las coaliciones políticas dominantes variarán. Además, podemos esperar una variación adicional entre casos dentro de cada mun-do, y una de las tareas más importantes tic los analistas debería consistir en identificar y explicar dicha variación.

Al distinguir entre regímenes, y al desagregar diferentes dimen-siones de la reestructuración, pueden identificarse patrones que no resultarían evidentes en un análisis más unificado que tratara de explicar un solo resultado (p. ej. la "reducción") en todo el conjun-to de casos. A este respecto. me ciño a la tipología de regímenes de Esping-Andersen (aunque usando dimensiones de resultados dis-tintas). Por otra parte, nuestras explicaciones de las dinámicas polí-ticas en los tres regímenes son bastante diferentes ' 6. El objetivo es

15 Varios casos incluidos a veces en dichas compáracimies han sido excluidos de este análisis. Grecia. Irlanda, Portugal y España sbn tsiados de bienestar de desarrollo tardío, los cuales se encuentran en gran meilidd el un proceso de cons-trucción del Estado de bienestar a finales de la edad de orii. Desde mi punto de vista, este contexto produce asuntos bastante diferentes (II los casos en los que la riqueza había sido lograda y los Estados de bieleltarse:encontraban ya cer-ca de la madurei a mediados de los años setenta. Suiiay Japón representan configuraciones distintas que no encajan fácilmente en hibguno de los tres re-gímenes.

1° Este no es un asunto del que Esping-Andersen se hala encargado con de-talle. En Los Tres Mundos identificó distintos eleavages políticos en cada régi-men. En Posdndusirial Econondes parece manIener,s,aunque sin mucha elaboración, que la "pub dependenee" y los "votantes Medianos" evitarán un cambio fundamental en las políticas. El presente análisis señala la existencia de

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hacer una investigación lo suficientemente complicada para captar y explicar elementos clave de diversidad, pero no tan complicado como para hacer imposible la identificación de patrones generales.

El régimen liberal

Los casos liberales incluyen Australia, Canadá, Gran Bretaña, Nueva Zelanda y 'los Estados Unidos". Las características más significativas de las constelaciones del Estado de bienestar en es-tos países incluyen las siguientes (los datos sobre la mayoría de estas características pueden encontrarse en Huber y Stephens 2001). Los impuestos y el gasto han permanecido bajos en compa-ración con los estándares internacionales. El empleo en el sector

público también es bajo. Muchos programas.de transferencias se

basan en la comprobación de la insuficiencia de recursos de los receptores, aunque el nivel de cobertura va desde lo muy estre-cho (Estados Unidos) hasta lo bastante amplio (Australia). En parte como consecuencia de la incapacidad del Estado de bien-estar para afrontar las demandas de provisión social, la actividad del sector privado en las pensiones y los servicios sociales como el cuidado de niños (así como la sanidad en los Estados Unidos y Nueva Zelanda) es extensa. En muchos casos, los fondos prove-nientes de los impuestos subvencionan la provisión. privada para la clase media-alta (p. ej. Howard 1997). Finalmente, estos esque-

cleavages bastante diferentes en los tres mundos y sostiene que mientras la padi

dependence y los votantes pivote canalizan la reforma. es poco probable que la

impidan. .17 Castles y Mitchell (1993) han sostenido de manera persuasiva que los dos

países de las antípodas deberían ser considerados como un. modelo separado de "asalariados", en el cual el proteccionismo combinado con intensas regulaciones del mercado laboral producen resultados relativamente igualitarios sin extensos Estados de bienestar formales. No obstante, el modelo del asalariado, basado en el proteccionismo, se vio sometido a grandes presiones por parte de una econo-mía internacional cambiante. Para esos países, está claro que la globalización ha sido enormemente importante. Este modelo alternativo empezó a quebrarse a mediados de los años setenta, forzando un cambio hacia esquemas ampliamente liberales. Australia, especialmente, sigue Siendo algo 'distinta de otros 'casos libe-rales por el continuado papel de la negociación de salarios mediada políticamen-te. Las diferencias son menos pronunciadas de lo que eran hace dos décadas.

sobre todo después del reciente periodo de gobierno liberal-nacional.

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mas del Estado de bienestar operan en un contexto de econo-

mías liberales de mercado. fislo existe un solapamiento entre el mundo de los Estados de bienestar liberal y el mundo de las "economías organizadas de merado". Por lo tanto, hay nume-rosos vínculos, explorados más adelante, entre el Estado de bienestar liberal y el modelo de capitalismo liberal o "desorga-

nizado". Las constelaciones políticas de estos casos también compar-

ten varias características comúnes. Primero, y más importante, la debilidad de las organizaciones de interés amplias e inclusivas. En términos comparativos,..sq; trata de casos donde los sindicatos tienen unas capacidades polticás modestas. De nuevo, hay una variación considerable entre estos países, abarcando desde Aus-tralia en un extremo a los Estados Unidos en el otro. No es sólo

que los obreros sean débiles ' en estos casos; las capacidades de

los patronos para la acción colectiva también son limitadas. En palabras de Soskice, "las empresas tienen poca capacidad para coordinar sus actividades de manera colectiva. Su incapacidad para actuar colectivamente significa que no pueden unirse con el Estado para negociar soluciones discrecionales de carácter sisté-mico" (1999: 110). En resumen, con la excepción parcial de Aus-tralia, los trabajadores no solamente carecen de poder para vetar un cambio, sino que también la capacidad de dichos sistemas para promover una reforma negociada a través de sistemas de intermediación de intereses organizados es muy baja. A diferen-cia de otros regímenes del Estado de bienestar, los cambios en

las políticas deben ser ejecutados casi exclusivamente a través de

la política electoral y partidista. Algunas características cruciales de los entornos electoral/parti-

dista merecen por lo tanto una especial atención. En primer lugar, hasta la reciente reforma en Nueva Zelanda, ninguno de los casos

- empleaba representación proporcional. En su lugar, los sistemas

electorales mayoritarios con circunscripcioiles uninominales 's _han sido la norma". Por lo tanto, todos los países han experimen-

En el original, este sistema es llamado "first-past-the-post". pero no existe

una traducción literal IN. del 13. Australia emplea un sistema tic voto preferencial. Como la segunda opción

elegida por los votantes es relevante, ello induce a los partidos a moderar sus

posturas políticas.

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lado fuertes tendencias hacia los sistemas de partidos bipartidis-tas (o de dos partidos y medio). Con la excepción de los Estados Unidos, donde la división entre el Congreso y el Presidente se ha convertido en la norma. estos sistemas tendían a producir go-biernos monocolor. Variaban, no obstante, en el grado en que las instituciones políticas proporcionaban controles sobre estos go-biernos. Nueva Zelanda (antes de 1996) y Gran Bretaña consti-tuyen modelos "Westminster" puros de "dictadura electa". Al contrario, los sistemas federales de Australia, Canadá y los Esta-dos Unidos crean puntos de veto adicionales, cuya severidad y naturaleza varía entre países, sector de política pública y contex-to electoral.

Además, no puede cuestionarse que el alcance del apoyo ciu-dadano a la protección social pública tiende a ser más condicio-nal en estos casos, aunque con una variación considerable (Svallfors 1997). Puede verse en este caso cómo múltiples carac-terísticas de una configuración concreta apuntan en la misma di-rección. Al tratarse de Estados de bienestar relativamente pequeños, el grupo de apoyo "central" a la protección social es también relativamente pequeño. La dependencia de las presta-ciones y de los servicios basados en la comprobación de recursos puede crear una división entre beneficiarios y muchos contribu-yentes. El poder político de los sindicatos, un tradicional bastión de apoyo. es relativamente modesto. La institucionalización de alternativas de mercado (a menudo subvencionadas por el Esta-do) debilita el apego de la clase media a la provisión pública. Al-tos niveles de desigualdad también se encuentran asociados, en muchos casos, con grandes sesgos dé clase en la participación electoral. Una baja participación airé aquellos económicamen-te vulnerables disminuye aún más su ya limitada influencia po-lítica.

Para ser absolutamente claro, la afirmación no consiste en que una mayoría de votantes tiende i a oponerse al Estado de bienestar en estos países; no es clerto en ningún caso. No obstan-te, en comparaciów con los países socialdemócratas y conserva-dores, es más probable que los votantes pivote tengan un apego más débil hacia la provisión social, y Ole sean más susceptibles a demandas políticas alternativas :(comó la demanda de recortes en los impuestos). Los Estados de bietiestar liberales proporcio-nan de esta _forma el mayor potáncia• para que los partidos re-

concilien su éxito político y una postura relativamente agresiva o_ incluso abiertamente hostil hacia componentes significativos del Estado de bienestar. Bajo ciertas circunstancias, los votantes pi , vote pueden estar a su alcance, y en algunos de esos países los sindicatos pueden ser básicamente excluidos de jugar un papel . significativo. Por lo tanto. el conflicto político entre los defenso-res de una reestructuración moderada y los de una reducción ra-dical está más igualado que en los otros dos regímenes.

Esto queda reflejado en el patrón de resultados. En términos comparativos, se han conseguido recortes bastante radicales en Nueva Zelanda y, en menor medida, en Gran Bretaña (Stephens. Huhu v Ray 1999; ('astles y Pierson 1996). Canadá y Australia,

por otra parte, han seguido un camino distinto, marcado también por los esfuerzos para la contención de costes y la mercantiliza-ción. pero equilibrado por significativos esfuerzos para prowger a los más vulnerables. En los Estados Unidos, el cambio ha sido más limitado, y contiene elementos de ambas tendencias..

- Aunque las variaciones entre países. tanto en los resultados de la política pública como en las tendencias de la desigualdad. son bastante sorprendentes. los resultados no son lo suficientemen-te estables para permitir conclusiones firmes sobre las trayectorias nacionales. El actual [2001] gobierno liberal-nacional de Australia trata de reducir muchas de las provisiones que marcaron los acuerdos alcanzados entre el gobierno laborista australiano y los sindicatos entre 1983 y 1995. Bajo el actual gobierno laborista británico, nuevas iniciativas de políticas públicas importantes emulan algunas de las estrategias canadienses y australianas que combinan una intensificación de los incentivos para trabajar con

políticas compensatorias para los afectadOs por ello (Hills 1998).

Este desarrollo reciente sugiere que el control del gobierno por parte de un partido puede ser más importánte en un régimen liberal. Esto es, de hecho, Id que cabría espetar: dada la relativa-

mente reducida base de apoyo al Estado de bienestar en dichos países, y el predominio de la arena electo6l/pártidista corno ám-bito de la acción política.

• Una característica definitoria de la reestrueoración en todos los Estados de bienestar liberales ha sido la prioridad asignada a

la re-mercantilización. De hecho, tanto la atención dedicada a la niercantilización como el grado de cambio han sido claramente mayores que en otros regímenes del Estado de bienestar. En to-

SO ZONA ABIERTA 114/115 (2006)

ZONA ABIERTA 114/115 ! (2006). SI

dos los Estados de bienestar liberales, los programas que gestio-nan el pago de transferencias a aquellos en edad de trabajar pero fuera del 'mercado de trabajo —prestaciones por desem-pleo y asistencia social— se han enfrentado a importantes recor-tes. Los criterios de elegibilidad han sido endurecidos y los niveles de prestación han sido reducidos de forma significativa. Las!,tasas de cobertura (en Canadá y los Estados Unidos) y los niveles de prestación (en todas partes) para desempleados han caído de forma pronunciada. Más importante es que en Canadá y los Estados Unidos los compromisos nacionales con la asisten-cia social se han debilitado en gran medida. Las autoridades pro-vinciales y estatales a menudo han actuado agresivamente para excluir a los pobres de la asistencia social y empujados al merca-do laboral.

A primera vista, esta característica de la reforma liberal del bienestar es enigmática. ¿Por qué se moverían estos sistemas, yit entonces los más "mercantilizados de la OCDE, en esa dirección con tanto ahínco? Parte de la respuesta se encuentra en la debi-lidad política de aquellos que podrían haberse resistido a la mer-cantilización. Igualmente importante, no obstante, es la conexión entre la garantía de rentas y el mercado laboral de las economías en las que la flexibilidad de los salarios es considerada como el salvavidas contra un desempleo elevado. La cada vez más dete-riorada posición de los trabajadores no cualificados en el merca-do laboral ha hecho enfrentarse a los políticos de todas partes con decisiones difíciles (lversen y Wren 1998; Scharpf 1997b). De acuerdo con los principios básicos de una economía liberal de mercado "desorganizada", todos estos países liberales han aceptado implícitamente que el nuevo entorno requiere mayores diferenciales de salarios y, en especial, la rebaja de las condicio-nes salariales relativas entre los trabajadores de baja cualifica-ción...No obstante, esta rebaja puede tener lugar sólo si las opciones de salida ("salarios de reserva") no son atractivas. Es decir, la presión hacia una flexibilidad (a la baja) entre los traba-jadores de baja cualificación implica un endurecimiento de las condiciones para beneficiarse de la garantía de rentas entre los desempleados. Mejorar los "incentivos para el empleo" ha sido pues un marco común para la reformajustificando reglas de ele-gibilidad más estrictas, recortes en las prestaciones o incluso la abolición sin más de los programas.

Muchos comparativistas consideran los Estados de bienestar liberales, en primer lugar, como una herramienta para contrastar los auténticos Estados de bienestar de la Europa continental y Escandinavia. Para dichos analistas, los cambios en las políticas que acaban de ser descritos son tomados para definir los resulta-dos esenciales en estos casos [l'os "no-liberales", N. del TI. Desde esta perspectiva, los Estados Unidos son utilizados para tipificar el mundo liberal, y la "reforma" Oel bienestar que abolió la Ayu-da a Familias con Hijos a su Carlo (Aid to Families with Depen-dent Children, AFDC) es tomada como el cambio paradigmático en las políticas en los Estados Unidos. El desmantelamiento de la política social y la re-mercantjlización son retratados como el destino político lógico para los Estados de bienestar liberales en la nueva era.

Los actuales patrones, no obstante, son a la vez más comple-jos y más interesantes. Todos los Estados de bienestar liberales han compartido el cambio hacia la re-mercantilización, aunque a ritmos distintos y en grados diferentes. No obstante, ha habido una variación considerable en la medida en que esta transición ha sido subvencionada o amortiguada. El principal debate políti-co en los Estados de bienestar liberales no se ha centrado en la cuestión de si los trabajadores no-cualificados deberían estar o no en el mercado laboral, sino en los términos en los que debe-ría tener lugar su participación. La cuestión crucial es la medida en la que debería subvencionarse la mercantilización. Los parti-darios de la subvención han aceptado las demandas para una reforma de la asistencia social y de la prestación por desempleo, pero han tratado de "hacer que trabajar valga la pena" comple-mentando los salarios cercanos al umbral de la pobreza presen-tes en un mercado no regulado, con Varias formas de protección social dirigidas a públicos concretos objetivos. Los argumentos en favor de dichas provisiones ponen énfasis tanto en los asun-tos de igualdad social como en la necesidad de promover el des-arrollo del capital humano. Muchos de dichos suplementos son dirigidos a grupos considerados especialmente vulnerables y/o particularmente merecedores de apoyo. en especial hogares con hijos.

El paquete exacto de suplementos varía, pero puede incluir todos estos elementos o algunos de ellos: mayores ayudas por hijo y acceso a cuidado infantil_ asequible. reducciones en las

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contribuciones al seguro social para aquellos con sueldos bajos,

un salario mínimo mayor 2", mayor acceso al seguro público de

salud (en los Estados Unidos) y la expansión o introducción de suplementos al salario basados en los impuestos. Esta última provisión ha sido especialmente importante. Todos los países liberales han introducido importantes subsidios para los sueldos, operados a través de sistemas de impuestos. para al menos algu-nos de los trabajadores pobres —a menudo familias con hijos—. Lo más notable ha sido la importante expansión de la Exención de Impuestos sobre el Salario ( Earned bicorne 'Fax ('redit. inc) de los Estados Unidos v de la Exención de Impuestos a Familias Trabajadoras (Working Families 'Fax ('redit. wilr) (antes Exen-ción Familiar) en Gran Bretaña. En Australia, la prestación uni-versal para hijos se basaba en la comprobación de recursos (aunque un 60% de la población era elegible), pero un añadido Pago Familiar Adicional ( Additional Family Payment, AH») pro-porcionaba una cantidad de dinero adicional por hijo a familias

trabajadoras. Algunas de estas iniciativas de subvención podrían ser des-

preciadas cual embellecedores cosméticos de severos ejercicios

de recorte. No obstante. la magnitud general de estos esfuerzos

de mediación es difícil de ignorar. En los Estados Unidos. por ejemplo, mientras que hubo recortes considerables en el AFDC y en el seguro de desempleo incluso antes de la reforma del Esta-do de bienestar de 1996, el gasto tederal global en grupos de ren-ta baja aumentó significativamente a finales de los años ochenta

y durante la primera mitad de lo S noventa (Weaver 1998). En el

momento en que el AFDC era trahsformado y en su mayor parte transferido a los estados, el gobierno federal estaba gastando casi el doble cada año de lo que gastaba en el AFDC en la rápida expansión del E1TC (Myles y Pierson 1997). Junto a los modestos incrementos en el salario mínimd, las expansiones del E1TC a par-tir de 1989 han contribuido a ún gran aumento en los ingresos de las madres solteras con dos hijos que se encuentren empleadas.

La Contención de costes ha sik también una de las principales

prioridades políticas en todos estos países. La reducción del déficit

2'1 En el Reino Unido el gobierno' laborista ha introducido un salario mínimo por primera vez y lo ha establecido a un nivel más próximo al sueldo mediano que en el caso de los Estados Unidos.

ha sido el tema dominante y ha sido común para los partidos de centro y de centro-izquierda (p. ej. Blair, Clinton y el gobierno la-borista australiano) comprometerse a políticas de no aumentar los impuestos. Este resultado es sorprendente, dados los relativa-mente bajos niveles de gasto público de estos países y la ausencia de algo parecido a los criterios de Maastrich que genere una pre-sión externa. Aunque en los casos de las tres economías depen-dientes de la exportación de bienes primarios (Australia. Canadá y Nueva Zelanda) podría apuntarse a presiones externas a favor del equilibrio presupuestario, es difícil sostener este argumento para Gran Bretaña o, especialmente, los Estados Unidos. Dentro de los regímenes liberales, la postura más derechista del votante pivote parece facilitar el énfasis en la reducción del gasto (y los impuestos), a la vez que la reducción del déficit, aun sin la pre-sencia de un mecanismo formal condicionante como la LIME'''.

Los esfuerzos por contener los costes, empero, en general no han generado los típicos repliegues radicales asociados con el neoliberalismo. De hecho, es difícil diferenciar una respuesta liberal distintiva en las grandes áreas del gasto de la sanidad y las pensiones. A diferencia del caso de los ingresos para el man-tenimiento de renta para los adultos sanos y en edad activa, no hay un imperativo claro en materia de políticas:llanto en pensiones como en sanidad los resultados parecen estar Muy condicionados por las configuraciones concretas de política pública establecidas antes de que las demandas de contención 4e co4tes adquiriesen un carácter primordial. Allí donde, en estas . áreds..existían mar-cos de política pública bien establecidos y poftirklamente enrai-zados, la continuidad ha sido más evidente que el cambio. Por lo tanto, en la sanidad, Australia, Gran Bretaña y Canadá han he-cho modificaciones en sus sistemas preexistente I en un intento de recortar los costes, pero sin poner en jaine los' derechos bási- „ _ cos a unos servicios Sanitarios de calidad y en Ontextos en los que el gasto global se estaba. incrementando. En los Estados Unidos, la principal iniciativa en materia de Rolilicas fue uWiin-tento fallido de expandir notablemente la bibeltura sanitaria.

De nuevo, el enfoque de regímenes puede ayudarnos a pensar en múltiples caminos hacia ciertos resultados, Italia y los Estados Uñidos pueden ambos per-seguir grandes reducciones en el déficit. pero ello pue& reflejar dinámicas .políti-cas radicalmente distintas.

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aunque coma parte de una estrategia de • contención de costes. Nueva Zelanda destaca otra vez como un- caso divergente. Sola-mente allí tuvo lugar un importante esfuerzo para replegar el al-cance de la provisión estatal de servicios de salud. • Como demuestra Giaimo (2001), no existe una lógica en las

economías liberales de mercado que genere un impulso fuerte hacia la exima-145n del mercado y la contracción del Estado en el área de la sanidad. Al contrario, puede afirmarse la proposición contraria: un fuerte papel del Estado en la sanidad generalmente favorecerá los7,intereses de la mayoría de patronos. La iniciativa de reforma de la administración Clinton se basaba en esta pre-

sunción. Su fr¡leaso . puede ser atribuido a la incapacidad de un sistema político "desorganizado" para facilitar la negociación de términos aceptables (Judis 1995) y la acumulación path-depen-

dent de intereses creados privados partidarios del statu quo en

materia de políiicas (Hacker 1998) en lugar de un conflicto de intereses más fundamental entre patronos y consumidores.

También está claro que no ha habido convergencia en el sis-tema de pensiones. Canadá y los Estados Unidos han modificado sus maduros sistemas, poniendo énfasis en la contención de cos-tes, con Canadá introduciendo un significativo elemento de finan-ciación. Al no estar condicionados por compromisos pasados, el Reino Unido y Australia se han embarcado en nuevos (aunque muy distintos) caminos en la provisión financiada. Nueva Zelan-da ha sido incapaz de moverse en ninguna dirección. Como muestran Myles y Pierson, los efectos path-dependent en las pen-

siones son muy fuertes. Al mismo tiempo, no obstante, estas carac-

terísticas path-dependent reflejan en gran medida el "liberalismo congelado" de un periodo anterior. No es casualidad que los paí-

ses liberales, hacia el final del boom de la posguerra, tuvieran

menos probabilidades de tener sistemas contributivos de reparto maduros. Por lo tanto, la sustancial expansión de los sistemas de

capitalización en Canadá y Australia, -y la capitalización privada

(aunque fuertemente subvencionada con impuestos) en el Reino Unido reflejaban no solamente una demanda no satisfecha de una protección de tipo contributivo basada en el nivel remune-rativo, sino también la disponibilidad de espacio fiscal y de una relativa sofisticación de los mercados financieros privados posibi-litados por una historia de liberalismo en el pasado. En el análisis de regímenes, es el sistema de Seguridad Social Americana

(American Social Security, As9 (como el Servicio Nacional de

Salud, National Health Service,' Ni IS, británico en el caso de la sa-nidad) el que aparece como una anomalía. Lo que resulta revela-dor es la hasta ahora modesta' transformación de este elemento esencialmente bismarckiano del Estado de bienestar americano.

Como en el caso de los esfuerzos de re-mercantilización, las

experiencias de contención de . costes en Canadá y Australia de-

muestran los distintos caminos !lacia la reestructuración. Mien-tras que algunos programas han sido recortados, se han hecho esfuerzos significativos para proteger a los más vulnerables. En cada país, los "mecanismos de comprobación de recursos desde arriba" han constituido la estrategia dominante para generar ahorro, y una parte del ahorro ha sido redistribuida a grupos de renta baja (Castles 1996, Myles 1996). Este quid pro quo ha facili-

tado el mantenimiento de un consenso centrista razonablemente amplio sobre los esfuerzos de reestructuración. Como un ejemplo particularmente notable, la retirada de las pensiones de jubila-ción a los mayores de renta elevada en Canadá fue acompañado de una importante expansión delás pensiones mínimas. Este cam-bio ha sido tan exitoso que ha permitido a un país poco gastador como Canadá reducir de forma acentuada las tasas de pobreza de los ancianos, que ahora se acercan a los niveles escandinavos

(Myles 1999). Dentro del cambiante -mundo" liberal pueden observarse las

diferencias de manera más intensa en las medidas de desigualdad de renta y de pobreza. Las tasas de pobreza se han incrementado masivamente en el Reino Unido y Nueva Zelanda —mucho más que en cualquier otro país de la ocm:—. Se han incrementado de una forma mucho más moderada en los Estados Unidos —pero desde un punto de partida más alto—. Por otra parte, al menos a principios de los años noventa hubo escasos cambios en las tasas de pobreza en Canadá y Australia. Aunque las políticas de bienes-tar social no explican todas las diferencias entre -lestos casos, han

sido bastante importantes. Las intervenciones en Materia de po-líticas públicas que podían haber protegido a los pobres de los

costes del ajuste fueron activamente desmanteladas en Nueva Zelanda y, hasta hace poco, en Gran Bretaña. En Australia - y Ca-

nadá (y más tibiamente (.,:n los Estados Unidos) dichas proteccio-

nes fueron en muchos casos expandidas para .compensar una

creciente desigualdad en las rentas del mercado.

86 ZONA ABIERTA 114/115 (2006) ZONA ABIERTA 114/115(2006) 17.

¿Qué explica esta variación (severa y franca contención de costes y re-mercantilización en Nueva Zelanda y el Reino (ini-do. reestructuración compensada ei Australia y Canadá. con los Estados Unidos como caso intermedio)? Nueva Zelanda y el Reino Unido-destacan como casos en los cuales había poca incli-nación o necesidad de hacer concesiones en la persecución de los objetivos neoliberales. Como se ha discutido, los amplios con-tornos del tipo de régimen liberal hacen esta agenda, cuanto me-nos. concebible, mientras que se encuentra claramente fuera del alcance de cualquier coalición política probable en cualquier otro régimen. Además, no obstante, dos condiciones políticas han surgido como esenciales para que tal coalición agresiva con-siga un éxito significativo en materia de políticas públicas; en primer lugar, una serie de contratiempos económicos que des-acrediten el siatu quo y a sus defensores; y en segundo lugar, una configuración partidista/institucional que traduzca una mayoría

electoral en una mayoría de gobierno y que permita a la mayoría funcionar básicamente sin ataduras (Huber y Stephens 2001. Schwartz y Rhodes 1999).

Como sostienen Schwartz (2001) y Rhodes (2001). las agresi-vas agendas neoliberales promovidas tanto en Gran Bretaña como en Nueva Zelanda nacieron en parte de fuertes dislocacio-nes económicas que subrayaron la necesidad de importantes re-formas. En ambos casos, los proyectos neoliberales fueron reacciones a esfuerzos fallidos por intensificar las estrategias en materia de políticas desarrolladas en los años sesenta y princi-pios de los setenta —keynesianismo, política de rentas y una ex-pansión del gasto público en Gran Bretaña; proteccionismo y producción subvencionada por el Estado en Nueva Zelanda—. El dramático colapso de estos proyectos dio credibilidad a la agenda neoliberal. resumida cp la memorable frase de Thatcher de que "no hay alternativa". Al mismo tiempo, la pérdida de cre-dibilidad y las divisiones generadas por proyectos fallidos desmo-ralizó y desorganizó a los opOentes políticos del neoliberalismo.

Una segunda. e igualmenté¡ crítica, condición es una configu-ración partidista/institucional que desplace al votante pivote bastante a la derecha. He sostenido que en general podemos es-perar que los votantes pivote ke encuentren más cercanos al sta tu quo del Estado de Iiieneltar que el votante mediano. Sin embargo, no solamente és próbable que el votante mediano sé

encuentre comparativamente muy a la derecha en la configuh-ción liberal, sino que el votante pivote puede realmente situarse a la derecha del mediano. Como han destacado Huber y Ste-phens (2001), los partidos conservadores de Gran Bretaña y Nueva Zelanda explotaron los sistemas electorales mayoritarios de tipo Westminster y una oposición dividida para traducir una mayoría de votos en cómodas mayorías parlamentarias. Durante

dieciocho años consecutivos en el gobierno, los conservadores británicos nunca recibieron más de un 44% del voto. En Nueva Zelanda, las mayorías parlamentarias en las cuatro elecciones que tuvieron lugar entre 1984 y 1993 se basaban en mayorías electorales del 43, 48,48 y 35%.

Incluso bajo tales circunstancias, los gobiernos se enfrentan a condicionantes o corren riesgos de castigo electoral en las lonas. El gobierno Thatcher era menos agresivo al atacar al Estado de bienestar que al hacerlo con otros aspectos del orden de la pos-guerra, y era especialmente cauteloso con respecto a programas populares entre la clase media como el NIIS (Pierson 1994). El Partido Nacional de Nueva Zelanda intentó una estrategia de "crashing through" 22 o "estrellarse" 23 • Finalmente, se estrelló, ya que un referéndum popular se opuso al modelo Westminster, que había permitido al gobierno ignorar al votante mediano. No obstante, comparado con situaciones más típicas, la configura-ción partidista/institucional proporcionaba a los gobiernos una mucho mayor capacidad de maniobra para promover políticas impopulares.

A diferencia de Nueva Zelanda y Grafi Bretaña, ni Australia ni Canadá tenían estructuras institucionales que otorgaran a los gobiernos nacionales un control ilimitado sobre el proceso de-re-forma. Y a diferencia de los Estados Unidbs, estos gobiernos te-nían interlocutores bien organizados y relativamente inclusivos con los que negociar e implementar un pruebo de reestructura-

ción más consensuado. En Australia, el meanismo crucial con-sistía en una serie de acuerdos entre 1Wsitidicatos y el "Partido

" Podríamos traducir "crashing ihrough" pot átravésar tras un choque. pero se ha optado por mantener el término en inglés.'En esle caso, representa la ac-ción de irrumpir con rutundidad o de arrasar con )odo 131 del TI.

23 En inglés. se forma un juego de palabra. "cra.lhing through or crash" IN. del 13.

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Laborista Australiano basado en una capacidad de concertación relativamente elevada (de acuerdo con los estándares liberales) y una valoracidn común de los riesgos políticos asociados a un fracaso (Schwartz 2000). Carecemos de una explicación detalla-da y convincentq de las dinámicas políticas en Canadá, pero parte de la explicación debe ser la manera en que una estructu-ra federal descentralizada estimulaba la negociación acerca de los contornos (111 ajulte entre una serie de gobiernos nacionales y los poderosos (y políticamente diversos) mandatarios regio-nales.

El régimen socialdemócrata

Los casos socialdemócratas escandinavos incluyen Dinamarca, Noruega, Suecia y (de forma más marginal) Finlandia. Las carac-terísticas básicas de esta configuración del Estado de bienestar son bien conocidas: generosos programas de transferencias que cubren una amplia gama de riesgos con elevadas tasas de sustitu-ción; servicios sociales públicos que, desde un punto de vista com-parativo, son extremadamente extensos; y un conjunto de políticas de apoyo a la familia y dirigidas al mercado laboral que generan una elevada tasa de participación tanto de hombres como de mujeres. El gran alcance de la provisión pública ha llenado, evi-dentemente, espacios que en el resto de países eran cubiertos por el mercado. La provisión privada de servicios sociales, así

, Como de pensiones, permanece extremadamente limitada. La constelación política en estos países incluye diversas ca-

racterísticas que crean coaliciones pro-bienestar muy fuertes. La densidad sindical es muy elevada, y los sindicatos han mantenido fuertes vínculos con partidos socialdemócratas electoralmente poderosos. Los sindicatos del sector público también son enor-mes desde el punto de vista comparativo. Las mujeres están muy movilizadas y comprometidas con el Estado proveedor de servi-

.cios sociales (que constituye la principal fuente de empleo feme-nino y proporciona un apoyo crucial a la participación de la mujer en el mercado laboral). De una forma nada sorprendente dados estos elementos de la situación política, la opinión pública se mantiene fuertemente favorable a las características clave del Estado de bienestar socialdemócrata (Svallfors 1995,1997, Goul

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Andersen 1997, Rothstein 1998a). Los sistemas políticos forma.: les de estos países contienen picos controles sobre las mayorías parlamentarias, pero la frecuencia de los gobiernos de coalición hace que la autoridad política i-se encuentre menos concentrada que en un modelo Westminster. Al mismo tiempo, los gobiernos de estos sistemas operan en tul contexto con organizaciones sin-dicales y empresariales bien organizadas e inclusivas, que repre-sentan tanto posibles interlocinores para el diálogo como oponentes potencialmente formidables en casos en los que el diálogo esté ausente o fracase.

Los resultados básicos de la 'reestructuración del Estado de bienestar en los casos socialdemdcraas reflejan este contexto de muy amplio apoyo a la provisióri ; social pública. En palabras de Eitrheim y Kuhnle, "los políticosplue tocan la trompeta del neo-liberalismo demasiado alto, y aquellos que tocan la melodía de que el Estado de bienestar es un invento maligno, lo pasan mal a la hora de sobrevivir en la política nórdica - (Kuhrile y Eitrheim 1999). Como persuasivamente sostienen Huber y Stephens (2001; también Stephens 1996) el desafío inmediato al "iffie se en-frenta este régimen es la adaptación a un contexto de desempleo crecienw. Los Estados de bienestar socialdemócratas se encon-traban en equilibrio fiscal con un 3% de desempleo pero, dados sus generosos programas de transferencias, tuvieron problemas cuando el desempleo aumentó de manera acentuada. Una vez que el incremento fue reconocido como permanente, lo que ocu-rrió en diferentes momentos en distintos países, se introdujo una combinación de recortes de las prestaciones. reformas econonyi-zadoras en los servicios sociales (especialmente la sanidad) y de , incrementos en los impuestos con el fin de recuperar el equili-brio. La variación entre países en el ritmo y grado de la reestruc-turación refleja en gran medida el ritmo y gravedad de la crisis económica, y el grado de adaptación necesarioANsí, el proceso más doloroso tuvo lugar en Finlandia. y los cambios han sido más modestos en Noruega. Puede sostenerse 'con rotundidad que este cambio ha sido logrado en gran medida en todos estos casos a la vez que se dejaba intacta una versión menos generosa de las estructuras del Estado de bienestar (Stephens 1996: (Joul Andersen 1997). La priniera tarea es entender esta vía de ajuste general del régimen socialdemócrata, en lugar de la variación

entre países en el interior de éste,

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Antes de exponer directamente las dinámicas básicas de la

reforma es necesario tratar la interpretación ortodoxa de la polí-tica del Estado de bienestar socialdemócrata contemporáneo

,

que se centra en los eleavages entre los sectores "expuestos" y

los "protegidos" (o sometidos o no sometidos al mercado). Es-

ping-Andersen (1990. 1996a) lo identifica como el cleavage pre-

dominante en los países socialdemócratas. En este punto de vista han profundizado varios análisis por parte de académicos que se basan en una perspectiva fundamentada en la investigación de los sistemas de negociación colectiva (Swenson 1991; Clayton y Pontusson 1998: lversen 1998a). En Pierson (2001a), Schwartz ofrece una versión matizada de este argumento sectorial, subra-yando el hecho .de que tanto patronos como empleados en el sector sometido al mercado pueden continuar apoyando aspec-

tos significativos de la provisión social. Sin embargo. las pruebas de que este cleavage potencial impul-

se la política de la reforma del Estado de bienestar es, siendo gene-roso, limitada. Aunque de los países socialdemócratas con sectores públicos a gran escala pueda esperarse que generen dichos efectos, apasionados defensores como Clayton y Pontusson se han visto for-

zados a admitir que el apoyo empírico es modesto 24 . En su reciente

esfuerzo por determinar si los hipotéticos cleavages sobre el Esta-

do de bienestar son realmente evidentes en la opinión pública,

Svallfors (1997: 292) llega a la conclusión de que "la distinción en-tre empleo público y empleo privado no parece suponer una oposi-ción particularmente importante. Las diferencias son significativas en términos estadísticos raramente, y los contrastes actitudinales apuntan en distintas direcciones eh diferentes índices, en ocasiones

mostrando a los empleados del sector público como más favorables a la redistribución y a menores diferencias salariales que los em-pleados del sector privado y en ocasiones mostrando lo contra-

E incluso esta modesta evidencia se ha visto sujeta a fuertes críticas (Lind-bom 1999). En Suecia, el caso considerado Por Clayton y Pontusson, hay pocos signos de que el empleo en el septor públicó haya sido seleccionado como objeti-vo de recorte a expensas de los programa de transferencia. En algunos casos. parece que los servicios en realidad lan sitió expandidos. En otros, especialmen-te la sanidad. ha habido descensos á el ndinero de empleados, pero éstos pare-cen estar relacionados con la eficiencia en lugar de con una menor calidad del

servicio.

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rio" 2'. Ninguno de los capítulos sobre -sectores de política - en Pier-

son (2001a) encuentra evidencia de dicha alianza de intereses "lie: gociables"; tampoco los capítulos de Manow (2001) y Rhodes (2W11), que se concentran específicamente en la contribución de los actores económicos a la formación de coaliciones de reforma.

¿Por qué existe tan poca evidencia de una afirmación que pare-ce creíble y que ha recibido un considerable respaldo académico? Las respuestas dicen mucho del presente régimen socialdemó-crata, y consecuentemente ayudan a conseguir una firme base para analizar su política contemporánea. En primer lugar, el principal supuesto de que los trabajadores "productivos" se re-belarán contra los "improductivos" del sector público se basa en una interpretación dudosa del papel de los trabajadores del sec-tor público en las economías socialdemócratas. Aunque a meso-do se deja implícito, las explicaciones del ckavage.entre sectores

tienen fuertes afinidades con tratamientos neoclásicos más ex-tremos del sector público, que lo definen como un mundo domi-nado por la "extracción de rentas". Desde este punto de vista, un trabajador del sector público con un sueldo modesto responsa-ble del cuidado de alcohólicos o de niños discapacitados sería básicamente un parásito que vive de los elementos productivos de la sociedad. Con el tiempo, cabría esperar que estos elemen-tos rechazaran la extracción de rentas y promovieran un replie-

gue del sector público. Como sostienen Huber y Stephens (2001) (y, quizás de una

manera un tanto inconsistente, Esping-Andersen 1999), hay bue-nas razones para defender los efectos eCOnótirlicos beneficiosos de la provisión a gran escala de servicios Públiéos en el contexto del más amplio régimen socialdemócrata. Muthos de estos servi-cios se centran en el desarrollo del capital huihiano. Una política

activa en el mercado laboral, a formación y lit educación pro-

porcionan un apoyo crucial al desarrollo de halilidades, lo que a

su vez ha hecho una contribución decisiváp loelevados niveles de vida en los países socialdemócratas. Pot" lo hilnos igual de ifli-

25 Añade una modesta -salvedad a los casos sociáldemólratas: -encontramos

cierta evidencia a favor de la hipótesis de que el cleailage seltorial es más impor-

tante en el régimen socialdemóerata..Solamente en .t•Iorueta y Suecia el sector

parece tener importancia 'alguna -para explicar las Ictitucles (re)distributivas. pero incluso en esos casos las diferencias no son muy lustaniales.

ZONA ABIERTA 114/115(2006)

portante, no obstante, es el éxito de este régimen . a la hora de

respaldar los esfuerzos de muchas Mujeres para combinar res-ponsabilidades de tipo familiar, incluido cuidar hijos, con una participación activa en la vida económica más allá del hogar. Tanto la expansión directa de la actividad económica vinculada con estas políticas como la contribución que hacen a la fertilidad rebresentan activos considerables para la sociedad.

Todo esto es omitido por los análisis estándar del cleavage

entre trabajadores protegidos y trabajadores expuestos. Por cuestiones contables, los economistas a menudo tratan los "out-

pías" de los seplcios públicos como equivalentes a los "inptas",

pero debemos distityuir con claridad nuestra incapacidad o fal-ta de interés pOr medir la productividad/ozttput de la falta de productividad/inri/ni/. La evidencia sobre la opinión pública si-gue mostrando %te la mayoría de los votantes de los países so-cialdemócratas perciben los servicios sociales públicos como una importante contribución a su calidad de vida.

Hay un segundo problema con el argumento del cleavage ex-

puesto/protegidó. Irónicamente, en el caso de un análisis basado en clases o en fragmentos de clase, centrar la atención en -alian-zas inter-clasistas resulta demasiado ajeno al contexto social". Los trabajadores del sector privado, y sus contrapartes en el sec-tor público, son tratados como mónadas aisladas. No obstante, sabemos que en este régimen los mercados laborales se encuen-tran fuertemente' estratificados por géneros, con una arrolladora preponderancia de los trabajadores varones en el sector privado y las mujeres concentradas en el sector público. En resumen,

este hipotético cleavage político es susceptible de llegar hasta el

mismo centro de muchos hogares. Si un trabajador del sector privado está casado con una trabajadora del sector público, y ambos mandan sus hijos a una guardería de financiación pública. entonces ¿cuál es el patrón probable de alianzas? Aquí se mani-fiesta una clara ventaja de incluir el género y la estructura de los hogares en los enfoques sobre economía política. Esto muestra por qué algunos de los argumentos básicos sobre coaliciones entre clases a propósito de la reestructuración del Estado de bienestar pueden ser mucho más débiles de lo esperado.

:" También a este respecto. el énfasis en las alianzas inter-clase refleja el ex-traño matrimonio entre el post-marxismo y la economía neoclásica.

ZONA ABIERTA 114/115(2006) . 93

Vale la pena destacar que mis argumentos no niegan la vali-dez de la división público/privado en lo tocante a los procesos de negociación salarial. La distribución de la parte del producto económico que revierte a los trabajadores tiene un carácter de

suma-cero, y la negociación sobre esta parte la gestionan sindicatos

estructurados sectorialmente. De esta forma, el cleavage públi-

co/privado es susceptible de sef significativo y es comprensible

que este ckavage centre la atención de los estudiosos de las rela-

ciones industriales. Lo que está lejeto a discusión es hasta qué

punto esto puede trasladarse a la determinación política del "sa-lario social" en un contexto en el que la esfera electoral constitu-ye un importante dominio de arikulación de intereses. En este caso, la evidencia de la activación de una coalición inter-clasista en el sector-privado sigue siendq escasa. Las tendencias de los

ckavages propios de la negociación salarial a extenderse a la po-lítica del Estado de bienestar se encuentran parcialmente, si no totalmente, compensadas por la fuerte dependencia de casi to-dos los hogares suecos de los servicios del sector público. Dichos servicios o bien proporcionan empleo o indirectamente propor-cionan los medios para compatibilizar las necesidades laborales

y familiares 27 ,

Si la agenda política no se cantra en reducir el número de trabajadores del sector público y su coste, ¿cuáles han sido los asuntos.más acuciantes de la reestructuración en los países so-cialdemócratas? .De forma abrumadora, se centran en la conten-ción de costes y la re-calibración de programas dentro de un presupuesto esencialmente fijo. Por otra parte, la re-mercantili-zación generalmente ha resultado una prioridad menos impor-tante. Esto refleja el hecho de que mientras la socialdemocracia tradicionalmente ha sido fuertemente desmercantilizadora, lo ha hecho de un modo que produce elevadas tasas de participación en el mercado laboral y un elevado nivel de enveleo. "Empujan-do (o tirando de) la gente hacia el mercado laboral" ha sido siempre parte del modelo socialdemócrata. Lo que ha sido dis-tintivo son los términos favorables en los que esto ha tenido lu-gar. Aunque lo que los reformadores suecos recientes han

La traducción literal del original sería "... los medios para hacer malabaris-mos con las necesidades laborales y familiares". Ha sido traducido para hacerlo más comprensible. respetando el sentido metafórico del original /N. del Ti

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llamado la "línea de trabajo" (todos los que tengan capacidad para trabajar deberían trabajar) ha sido reforzada en todos estos

países, estos cambios generalmente han sacentuado lo que siem-

pre habían sido grandes expectativas sobre el esfuerzo laboral dentro del modelo socialdemócrata. Gran parte de la agenda de reformas se ha centrado en racionalizar los programas, los cua-les, ya sea por las nuevas circunstancias en el mercado laboral o por los defectos de los programas, se han apartado de sus am-pliamente respaldados objetivos. Como se ha destacado antes, la baja por enfermedad en Suecia constituye un claro ejemplo.

En muchos aspectos, no obstante. los países socialdemócratas han tenido menos necesidad de centrarse en asuntos de re-calibra-ción —en especial en comparación con el régimen conservador que explicaré dentro de un momento—. En especial, ha habido muy poca necesidad de lo que he bautizado como actualización —la adaptación de viejos Estados de bienestar a nuevas necesi-dades y demandas—. Debería destacarse que las políticas social-demócratas ya generan resultados que los países conservadores continentales sólo pueden soñar con alcanzar. El régimen social-demócrata sostiene tasas muy altas de participación en el mercado laboral tanto de hombres como de mujeres; mantiene niveles de fertilidad comparativamente altos; tiene una larga experiencia en las políticas activas en el mercado laboral diseñadas para res-tringir la exclusión social y promover la formación; y no contiene ninguno de los restos de clientelismo que constituye problemas tan costosos en gran parte del continente europeo.

Si los Estados de bienestar han tenido éxito en la restauración de su equilibrio fiscal a medio plazo. su mayor problema a largo plazo es reconciliar la necesidad de una contención de costes continuada con el mantenimiento de la solidaridad en el Estado de bienestar. Como Rothstein (1998b) ha sostenido enérgica-mente, los fundamentos políticos del Estado de bienestar social-demócrata han dependido tanto de su compatibilidad con un desempeño económico aceptable tomo de su capacidad para ge-nerar servicios de alta calidad para los hogares de renta media y media-alta. Mantener la lealtad de estos votantes cruciales, cuyos recursos económicos podrían ofrecerles una opción de salida, necesita de dos difíciles acciOnes lquilibrantes. En primer lugar, la creciente heterogeneidad, de lbs gustos . de los consumidores

necesita de servicios sociales públicos que .proporcionen una ca-

pacidad de elección significativa, pero sin generar efectos de •

"creaming" o "tipping" que lleven a la polarización de clases en - el consumo de servicios 28. En segundo lugar, los servicios de alta calidad deben ser sostenidos en un contexto en el que los im-puestos son ya elevados, pero los "efectos Baumol" que acompa-ñan a la provisión de la mayoría de servicios sociales generan una presión continua para aumentar el gasto. Son estos dilemas. en lugar de un esfuerzo para erosionar la posición de los trabaja-dores del sector público como parte de una liberalización gene-ral, los que han dictado la reforma de los servicios del sector público en los países socialdemócratas.

El régimen conservador

El tercer tipo de países, denominados de varias formas: conser-vador, continental, cristianodemócrata o bismarckiano. incluye Alemania, Austria, 13élgica, Francia, Italia y los Países Bajos. Las configuraciones del Estado de bienestar en esos países general-mente incluyen las características siguientes: elevados niveles de gasto, fuertemente escorados hacia las transferencias en general y hacia el gasto en pensiones en particular; desarrollo limitado del empleo-en el sector público; fuerte apoyo a una salida tem-prana del mercado laboral a través de programas de jubilación anticipada o programas para el desempleo o la discapacidad (Ebbinghaus 1999); niveles altos de recatidatibn basada en con-tribuciones de los trabajadores, políticas fantillares que implícita y explícitamente disuadían a las mujeres de páticipar en el mer-cado de trabajo (incluyendo estructuras 'imPolitivas, la ausencia de políticas para el cuidado de niños y tIn apbyo débil al creci-miento del empleo en el sector de los seMcios). Estas caracterís-ticas están vinculadas con una estruttura:de prestaciones "bismarckiana" orientada a preservar las diteilencias de estatus y, en muchos casos, con fondos de pensiOnell, enfermedad' se-

28 El efecto de "ereaming" se refiere a la selección delit;erada o no por parte de los responsables del servicio de una clientela que:ofrezai más garantía de éxi-to al programa. El efecto de "lipping" se refiere al iesultaihi de la actitud de un posible beneficiario de un .programa determinado qfie tratti de "venderse" como Un usuario con quien este programa conseguirá mejores lesilltados . /N del T./.

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gregados (y a menudo con grandes variaciones) según la ocupa-ción. Los sindicatos y !Os empresarios a menudo desempeñan un importante papel' institucional en la administración de dichos fondos. En algunos casos (p. ej. Italia). los Estados de bienestar conservadores tanib¡én han proporcionado una sólida base para políticas del Estado'de bienestar de tipo clientelista (véase Fe-

rrera 1996). Las constelaciones políticas asociadas con estos regímenes

del Estado de bienegtar son variadas. No obstante, es posible una cierta generalizacióp, y debería destacarse que combinadas, di-chas generalizaciones sugieren una configuración política bas-tante diferente de las que aparecen en otros regímenes del bienestar. Aunque no todos estos países (p. ej. Francia) pueden ser definidos como corporativistas, generalmente los sistemas de intermediación -de intereses organizados son importantes: "en Europa, cuatro de cada cinco trabajadores reciben un sueldo que refleja el resultado de un proceso de negociación colectiva" (Golden. Wallerstein y Lange 1999:204). En muchos casos, como Francia, el papel de las organizaciones de trabajadores en el se-guro social les confiere un grado de influencia que podría no ser posible de conseguir a través de sistemas de negociación salarial (Bonoli y Palier 1996). Estos sistemas difieren, no obstante, en la medida en que los interlocutores sociales están dispuestos a y tienen capacidad de negociar sobre amplios aspectos relevan-

. tes para el Estado de bienestar. Al mismo tiempo, dado el mo-desto papel de los servicios sociales públicos, los sindicatos del sector público son menores y políticamente más débiles que en los países socialdemócratas.

Los sistemas electorales de estos países tienden a generar múltiples puntos de veto. El predominio de la representación proporcional (aunque restringida en algunos países) convierte a

„los gobiernos monocolor en una rareza. El federalismo (Alema-nia y, de forma creciente, Bélgica) y el papel institucionalizado de los interlocutores sociales refuerzan la tendencia a una reforma negociada: Una característica final de la configuración político-institucional que merece un cierto énfasis es que todoS estos países son miembros de la Unión Monetaria Europea y se encuentran sujetos a los criterios de Maastrich. Dadas las circunstancias fis-cales que serán comentadas más adelante, su membresía puede resultar de una importancia considerable.

ZONA AI3IERTA 114/115(2006) 97

Como sostiene Kitschelt (2001), los sistemas de partidos y la \ opinión pública de esos : países también ha ayudado a consolidar el apoyo político al Estado de bienesiar. Los partidos socialde-mócratas son mucho más débiles que en Escandinavia, pero en general son influyentes. El centro.derecha en muchos de estos países ha sido dominado por los partidos cristianodemócratas, que han tenido un papel de liderazgo en la construcción de estos Estados de bienestar (Van Kersbergen 1995). A pesar de incluir facciones que hoy en día son más elíticas con una extensa provi-sión social, estos partidos contielien 1 elementos significativos

comprometidos con los contornos básicos del cOntrato social. Dada la magnitud de los Estados do bienestar, no es sorprenden-te que la opinión pública sea tamIlién ampliamente favorable a

éstos (Svallfors 1997). Probablemente hay, no obstante, menos entusiasmo que en Escandinavia y una mayor ambivalencia don-de las desigualdades asociadas con los elemento S clientelistas del Estado de bienestar han sido más evidentes (Ferrera 1997).

Aunque puede que no estén de acuerdo en los orígenes de las fuentes de presiones, hay un consenso bastante amplio entre los comentaristas en que estos países continentales se enfrentan a la mayor demanda de ajuste de los principales aspectos de sus Estados de bienestar (Esping-Andersen 1996c, 1999, .Scharpf 1997b). Esping-Andersen ha proporcionado un elegante diag-nóstico de los problemas entrelazados: costes altos y crecientes asociados con generosas pensiones y con las jubilaciones antici-padas subvencionadas: baja participación de la mujer en el mer-cado laboral: inquietantes niveles de desempleo entre los no-cualificados (relacionados con elevados costes laborales fijos asociados con los impuestos sobre los salarios); y bajos niveles

de fertilidad. Como en otros regímenes. existen potentes complementarie-

dades entre estos elementos. En el presente dna económico y social. no obstante, estas complementariedades parecen trabajar en la dirección equivocada. Elevados impuestos para la seguri-dad social, especialmente para financiar pensiones. bloquean el desarrollo del empleo en servicios privados (creando elevados salarios mínimos) y el empleo en servicios públicos. (generando una sobrecarga fiscal). A lu vez, el desempleo y el estancamiento• de las tasas de participación en el mercado laboral reducen la base de contribuyentes al sistema de pensiones y crean presiones

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políticas para subvencionar la salida del mercado laboral a tra-vés de sistemas de seguro social, y en especial de jubilación anti-cipada y esquemas para discapacitados. Todos estos países respondieron a los problemas iniciales de empleo facilitando el acceso a vías de salida del mercado laboral financiadas a través de los impuestos (Kohli et al. 1991, Ebbinghaus 1999). El estan-camiento del empleo y la mayor dependencia de las transferen-cias a su vez provocan más incrementos en los impuestos sobre los salarios. Sufriendo estas dificultades, el bloqueo del desarro-llo de los servicios públicos y privados compromete la capacidad de las mujeres para combinar su participación en el mercado la-boral con el cuidado de los hijos. Ello contribuye a tasas de ferti-lidad menguantes, que ponen todavía más en peligro el equilibrio fiscal a largo plazo de estos sistemas. De este modo, el problema no es solamente que estos países sufran importantes presiones para un ajuste. sino que las posibilidades de un ."mal" equilibrio de bajo empleo y baja fertilidad parecen reales. En una pesimista sinopsis de Esping-Andersen, "estos sistemas se en-cuentran apresados en una espiral negativa que se refuerza a sí misma" (1996c: 68).

Los países del régimen continental se enfrentan a dos agen-das de reforma bastante distintas pero potencialmente comple-mentarias. En primer lugar, existe una necesidad de expandir las oportunidades de empleo, lo que en el mundo post-industrial significa empleo en servicios. Esta aspiración se enfrenta a una serie de obstáculos interconectados. Varios impedimentos difi-cultan los esfuerzos de las mujeres para combinar el trabajo asa-lariado con tener hijos (Gornick, Meyers y Ross 1998). Unos 'niveles impositivos ya muy altos hacen inverosímil el camino "socialdemócrata" hacia la expansión del empleo en servicios so-ciales (que también facilitaría el movimiento de las mujeres ha-cia otras formas de empleo). Alths contribuciones sociales fijas y salarios de reserva elevados limitan el crecimiento del sector pri-vado, especialmente en servicios de baja productividad (y por lo tanto de salario bajo) (Scharpf 1997b).

La segunda agenda consiste en conseguir una contención de los costes en los principales programas de seguro social —pen-siones, sanidad y discapacidád—..Los sistemas continentales se basan mucho en las transfer'enciál, y en su forma más extrema (p. ej. Italia, pero en menor riiedidi Alemania y Francia) se acer-

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can al estatus de Estados pensionistas. La combinación de la de- .2,

mografía con los compromisos existentes genera proyecciones de un cambio aún mayor en dicha dirección. En la mayoría &- estos países, la sanidad también ha sido parcialmente financiada con cotizaciones a la seguridad social. Dichos niveles elevados de imposición ponen a prueba la tolerancia de la población a la vez que ocupan un espacio fiscal que permitiría una cierta ex-pansión de los servicios sociales. Como acabo de destacar, las- -

elevadas -cotizaciones también incrementan los costes laborales fijos para las empresas, minando las perspectivas de un incre-mento del empleo en el sector privado. La búsqueda exitosa de la contención de costes haría una importante contribución a la tarea de expandir el empleo en servicios.

- De esta forma, los Estados de bienestar continentales se en- frentan a una imponente lista de demandas de reforma, centrán-dose en la contención de costes y en una serie de ajustes de re-calibración para disminuir la dependencia de los impuestos sobre los salarios, expandir el empleo y facilitar los esfuerzos de las mujeres por combinar el trabajo asalariado con responsabili-dades familiares. Huelga decir que esta agenda de reformas se enfrenta a desafíos políticos formidables. Los programas de se-guro social más importantes generan poderosos intereses crea-dos. Los esfuerzos significativos para reducir el gasto recortando las prestaciones o endureciendo las condiciones de elegibilidad pueden amenazar a grandes segmentos del electorado. Son este tipo de reformas las que han motivado grandes manifestaciones en Alemania, Francia, Italia, los Países Bajos y en todos los países mencionados al principio de este capítulo. Tampoco es difícil apuntar gobiernos (Juppé en Francia, varias coaliciones en Holan-da, Berlusconi en Italia) que consecuehtetnente pagaron eleva-dos costes electorales por impopulares iniciativas de reducción. Además, como muestra el análisis de NVOod (001) sobre Alema-nia, los esfuerzos por abrir el mercado tabOrhl al trabajo de baja retribución puede enfrentarse a desafíos Roikarte de Los interlo-cutores sociales. Habría que subrayar que lk,resistencia no pro-viene solamente de los sindicatos, sinO a inenudo también de los empresarios. Habiéndose adaptado a muchos aspectos del ré-

gimen de "altos sueldos-alta cualificac1ón" g beneficiado. de los esfuerzos del Estado de bienestar por un

'desplazamiento de

costes, también los empresarios puedén resistirse a importan-

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tes reformas del mercado laboral o apoyarlas con poco entu-siasmo.

Esping-Andersen (1990) ha caracterizado el nuevo cleavage del régimen conservador como uno que divide a los que están den-tro de los que están fuera. Como en la investigación del Estado de bienestar socialdemócrata, no obstante, un enfoque simple de economía política ,ps susceptible de errar al exagerar la importan-cia política de los illeywages que cortan por la mitad a los hogares. Los "excluidos" (lx decir, jóvenes y mujeres desempleadas) a menudo dependen pconómicamente de los "incluidos", y este hecho puede intensificar la resistencia a cualquier amenaza con-tra el régimen de hionestar social y de empleo existente. De he-cho, el reciente re'panoPimiento por parte de Esping-Andersen (1999: 141) de que Ja movilización política de los excluidos era poco probable puede que subyazca a su tono extremadamente pesimista sobre estos países.

Sin embargo, en el régimen continental está surgiendo una vigorosa política de reestructuración, capturada por el concepto (aunque sin todos los detalles) de la reciente declaración de Blair y Schrader del "nuevo centro" ("neue Mine"). El mareo inicial expuesto en el primer epígrafe presentaba los principios de este diseño político. El argumento básico sostenido allí —que los Estados de bienestar generan un fuerte apoyo y a la vez su-fren presiones muy fuertes— se aplica claramente al régimen continental. La lucha política dominante en los países continenta-les no tiene lugar entre incluidos y excluidos, sino entre aquellos que buscan sentar las bases de un sistema modernizado, fiscal y políticamente viable, de provisión social y sus oponentes, que gene-ralmente abogan por la preservación del stan«luo ("mantenerse firmes") o un programa más radical de liberalización ("crashing through").

De esta forma, el tema político central en la Europa conti-nental durante las últimas dos décadas ha sido si algunos países podrían desarrollar la capacidad de iniciar y sostener una "nueva coalición media" para la reestructuración del Estado de bienes-tar. Empiezo caracterizando el patrón de resultados en los dife-rentes países a finales de los años noventa, antes de volver a la explicación. En cuanto a los resultados, la postura de consenso parece ser que los Países Bajos representan un caso claro de re-forma exitosa (el llamado "milagro holandés"), con Italia mere-

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ciendo un segundo premio. Al contrario. Alemania, Bélgica y

Francia representan un resultado de "Estado de bienestar con-gelado", habiendo mostrado hasta ahora poca capacidad para la reestructuración". Se pone especial énfasis en el contraste entre el éxito holandés y el fracaso alemán (Hemerijck y Manow 1998). Finalmente, Austria es dejada de lado en estas compara-ciones; su desempeño económico y, en especial, su éxito al luchar contra el desempleo han generad e) hasta ahora pocas presiones

para una reestructuración. Como he argumentado antes, establecer los patrones de los

resultados de las reformas en los diferentes países y a lo largo del tiempo es una tarea extremadapuente difícil. Hacerlo de forma sistemática para estos países queda más allá de las intenciones de este ensayo. En lugar de intentarlo, me gustaría centrarme en dos errores reveladores del consenso sobre el tema. Por una par-te, se es abiertamente generoso con los logros de la coalición de reforma en los Países Bajos e Italia; por otra parte. se exagera la medida en la que el Estado de bienestar alemán se ha visto atra-

pado en una política de statu quo. Ridiculizados como casos perdidos hasta hace poco. Italia

(Ferrera y Gualmini 1999, Baccaro y Locke 1996) y los Países Bajos (Visser y Hemerijck 1997) han iniciado mientras tanto unos esfuerzos de reestructuración bastante significativos. Des-hinchar, la caracterización de "milagros" no equivale a negar la importancia de las reformas llevadas a cabo en cada caso. Consi-deremos unas estadísticas reveladoras. Se había proyectado que

las políticas existentes antes de las reformas italianas de 1992, 1996 y 1997 iban a generar un gasto público en pensiones del 23% del tnn en el 2035; las actuales proyecciones estiman que el gasto llegará a un máximo de sólo el 16% (frente al actual nivel de un 14%) en 2030 antes de empezar a declinar (Ferrela y Gualmini,

1999: tabla 1). En los Países Bajos las políticas de reforma del mercado laboral y la contención salarial negociada han generado un gran incremento en el empleo, y en especial del empleo a

Véanse especialmente los capítulos de países en el proyecto de Scharpf y Schmidt y para una valoración explícitamente comparativa. Ebhinghaus y ilassel 1999. La explicación de Levy (1999) sobre el caso franzés tiene un tono más opti-mista. pero admite que su revisión de los cambios en las políticas es altamente selectiva, diseñada para iluminar un estilo particular de reforma en lugar de ana-lizar de forma sistemática la trayectoria speral del cambio en las políticas.

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tiempo parcial. Han existido enérgicos esfuerzos, hasta hora con resultados inciertos, para disminuir la,dependencia sobre las "vías de salida" del mercado laboral basadas ea la discapacidad y la jubilación anticipada, incluyendo una reestructuración de los programas para discapacitados que incrementó en gran medida la capacidad de supervisión del Estado.

El análisis comparativo del alcance de la reforma depende en gran medida de la elección del marco temporal por parte del analista. Demasiado a menudo, éste se basa en el supuesto implí-cito de que los países que son comparados comparten el mismo punto de partida. No obstante, tomando los casos holandés e ita-liano desde 1973, la fecha normalmente elegida para indicar el fin de la edad de oro, la evaluación se aparta de la postura de consenso. En ambos casos, la situación se deterioró al principio de forma notable cuando los deéisores de la pc2-lítiC-5 públicaie—s-currieron a una serie de medicas a corto plazo que_eas_u_sjaicios_. incluían •el créCitaieato--- ¿ieTos prO-gia-Mas y después el recurso a un fuerte eirdeirdá -m- iento y a la salida subvencionada-del merca-do laboral. Puede afirmarse que el mayor logro de las reformas que empezaron en 1982 en los Países Bajos y a principios de los años noventa en Italia ha sido reparar parcialmente los daños

"milagro" del pariicipacjón en laboral - e • . - : • e • 'e •

' bojo niveLde.. Alemania. Gran parte de la tad pregonada expansión de la parti-cipación femenina parece implicar muchos trabajos a tiempo parcial. Si se mide el número de horas de trabajo remunerado en el mercado laboral, las tasas de las mujeres holandesas siguen a

la cola de los países de la Unión Europea (Daly 1998). Italia, a pesar cia-aatal la jenienekulnimejalias_alija___ de gasto en pensiones en el rhando desarrollado, una elevada carga de deuda y niveles alarniaritemente bajos de participación femenina en el mercado laboral y de fertilidad. La valoración de estos esfuerzos de reforma depende mucho del marco de refe-rencia del que se parte. Su estatus de "milagros" descansa en gran medida en el contraste con los desastres económicos que les precedieron.

Adoptar un punto de partida común también sugiere una in-terpretación más amable del calo alemán, que es ampliamente considerado como un ejeniPlo de ajuste fallido (Manow y Seils

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1999). Como sostiene Wood (2001), los esfuerzos para reformar. 4 el mercado laboral alemán encajan toscamente con la explica-, ción convencional. En_un_siste-n-va político-marcado-poilos..pun--- tos de velt --- podido_supeftrr-1 .• interés comprometidas con un régimen de mercado laboral profunda-mente sw_Blault.x_f_arsir ..dos del Estado obstante, han experimentado ajustes bastante considerables, - orientados especialmente al objetivo de la contención de costes. (iiaimo (2001) demuestra que mientras que la reforma dé la sa-nidad llegó con lentitud y con dificultades, llegó. A principios de los años noventa una gran coalición formada por los dos princi-pales partidos, así como sindicatos y empresarios, fue capaz de imponer una contención de costes significativa sobre los provee-dores, as: como unas modestas cuotas a los usuarios. van • la lino 11 11j111 11e

re-calibración, hicieron aceptable esta dolorosa reestructuración. Estas reformas redaeron las -si maldades entre los seguros de enfermedad un oh" laze d os sindicatos) y asig- nawn_un,,,pa.IcousiderabIe del ahorro logrado con s refor-

. . mas a. i • 1,1 : - • • e

En el caso de las pensiones, ha habido uha serie de importantes cambios en las políticas a partir de mediados de los años setenta, dirigidos todos a luchar para controlar los Costes. Cada reforma exitosa implicó largas negociaciones etitm jos principales parti-dos y los interlocutores sociales °. CotOrIlik~er_____:_(_199814._ el resultado de todos estos esfuerzos 'no fti h reclurrilm !ny .

niveles_ reaJscJe g~kpensinnes..ati tes ara en-sionistas res ecto a los niveles eselpreu nente ehmi-nar a ran ex ar__g.2_1~1Q,astes_.£1 2.5.42/is liane/íue_hyalL• producido las anteriores políticas sobré pehljones. Lásprestacio- , nes en forma depensiones son aoroximatramente un 30% más

años setenta siguietan invariadas 3 '. AProxijbadamente la 'mitad

30 Al menos en un caso, los empresarios y los lindicalbs mandaron una declara-ción conjunta sobre su postura a la comisión encargada 'de desarrollar la reforma.

" Por lo tanto. el caso alemán ilustra la magnitud de la reducción impositiva que es posible en la política de pensiones si 1(4 polítibos,persiguen objetivos a largo plazo. consiguen un amplio consenso entré las elles políticas y no recortan de manera marcada las prestaciones reales de lo actuales beneficiarios.

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de los ahorros procedía de políticas del gobierno SDP-FDP en el poder hasta 1982, y cerca de la otra mitad puede ser atribuida a los gobiernos de Kohl que le sucedieron. Los_esaeizo, tención de costes también han tenido lugar en otros programas, aun ue Alber,t_a_ nuéstra que - milias que dependep de la asistencia social) han sido tratados con' bastante cuidado.

1.,a reestructuración alemana ha sido dejada de lado no sola-mente porque en algunas áreas no ha sido precisamente impre-sionante (especialmente la reforma del mercado laboral), sino porque no ha sido dramática. Además, la magnitud del cambio ha sido ensombrecida por el shock masivo de la reunificación alemana, que generó un grave déficit fiscal. Bajo estas excepcio-nales condiciones adversas (que, al contrario que en los casos holandés e italiano, eran básicamente inevitables), sin embargo, Alemania . ha conseguido mantener la proporción del PIB asigna-da aLgasto social

ciones de los pobres de forma acentuada a la vez que introducía una cierta dimensión de re-calibración importante en prácticas fundamentales del Estado de bienestar.

Consecuentemente, desde mi punto de vista, los casos holan-dés, italiano y alemán deberían ser clasificados todos como casos de reestructuración moderadamente significativos. Cada uno combina una gran atención a la contención de costes con algunos esfuerzos de re-calibración. Los caminos hacia la reforma diferían, con los Países Bajos e Italia creando en primer lugar grandes problemas, generando crisis económicas, que a su vez desencade-naron la formación de coaliciones políticas con un claro compro-miso con las reformas radicales. En Alemania, la reforma ha sido más continua e incrementa'. Todos estos casos contrastan con las experiencias de Francia y Bélgica. donde las iniciativas de rees-tructuración .han sido generalmente poco entusiastas.

En los tres casos de reforma sustancial, la dinámica política crucial ha sido laconstrucción de una coalición de "nuevo centro". La dinámica negativa asociada con estos regímenes de Estado de bienestar provoca llamamientos a una reforma fundamental. Sin embargo. las configuraciones políticas son tales que una reforma de importancia necesita generalmente una cuidadosa negocia-ción entre todos, o por lo menos la mayoría, de los actores políti-cos importantes —no sólo para superar los puntos de veto, sino

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también de cara a legitimar la imposición de pérdidas y asegurar una implementación exitosa—. En Italia y los Países Bajos este proceso ha sido visible. En todoslos dasos. grandes coaliciones centristas de varios tipos han conseguido convencer a los actores clave, incluyendo a los votantes, de la necesidad de la reforma e

i n trodujeron importantes cambios. De forma crucial, .en todos los casos se llevaron a cabo enérgicos esfuerzos para tranquilizar< al público y dejar claro que la ambioión de los reformadores era salvar el Estado de bienestar, no 'dOstruirlo. En todos los casos, las reformas de la política social se pentraban en elementos cos-tosos (las pensiones en Italia, los programas para discapacitados

en los Países Bajos) que dañaban..1,2.44~..• • • resul-

taban dilírlle.s_dr.–justificar desde el punto de vista normativo. Dadas las dificultades fiscales a las .que se enfrentaba caca Er-SW,--

las oportunidades de quid pro quo eran limitadas, pero las codi-

ciadas mejoras de aspectos subdesarrollados de la provisión so-cial hacían las reformas más aceptables. Finalmente, en todos los casos se llevaron a cabo esfuerzos para proteger a los más vulne-rables; hasta ahora, la considerable contención de costes no se ha visto acompañada por incrementos significativos en la pobreza.

También en Alemania una reforma exitosa refleja el.empleo de los nuevos métodos de negociación y legitimación mutua pro-pias del "nuevo centro". Los dos principales partidos, junto a los

interlocutores sociales, han sido parte activa en un diálogo sos-tenido sobre importantes reformas estructurales. Lo que era distinto en Alemania era el carácter informal, intermitente y compartimentado del proceso. A diferencia de los casos holan-dés e italiano, la reforma tuvo lugar de política en política en lu-gar de en una única campaña explícita y hien publicitada de

reforma general. De esta forma, el tema central para los anabstas del régi-

men conservador es establecer los factores que determinan la viabilidad de dicho nuevo centro político En este punto, sólo podemos empezar el proceso de desarrollar un conjunto de hi-

" Algunos aspectos del análisis que sigue también tienen una cierta relevan-cia para casos en otros regímenes. No obstante, como se explica en las conclusio-nes. aquellas configuraciones warían porque generalmente se enfrentan a presiones más modestas para una reestructuración. y. en el caso de los países liberales (con la excepción parcial de Australia). porque tienen una capacidad mucho menor de ajuste negociado.

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pótesis razonablemente convincente. Por razones de utilidad. podemos diferenciar entre los factores que influyen en las de-mandas de una respuesta política negociada y los factores que influyen en la capacidad del sistema para generar esa respues-ta. En el lado de la demanda existen, sobre todo, condiciones que convencen a los actores significativos de que "mantenerse firmes" o "crashing through" no son opciones viables. A menu-do, marginar a aquellos que abogan por el "cnishillg through" será más sencillo. Dadas las prominentes características del ré-gimen conservador, es probable que en todo caso los elementos políticos más importantes sean escépticos acerca del atractivo de una liberalización en toda regla. Incluso para los que en prin-cipio pudieran considerar deseable una política de este tipo, las claras señales de la opinión pública o las realidades evidentes de los puntos de veto pueden ser suficientes para generar escepti-cismo acerca de un "crashing through". También puede haber necesidad de un aprendizaje político. empero. a través de inten-tos fallidos de liberalización unilateral. El ejemplo negativo de Berlusconi parece haber desempeñado dicho papel en Italia, por ejemplo.

Quizás más importante es la determinación de los actores políticos clave, especialmente en sindicatos y partidos de izquier-da, de que "mantenerse firme" no resulta una opción viable. Es-tos actores pueden. potencialmente (aunque no siempre). tener horizontes temporales relativamente largos, lo que les permitiría prestar atención a cuestiones de sostenibilidad política (p. ej. los sistemas de pensiones de jubilación). De forma decisiva, como Fiona. Ross (1998) y Jonah Lévy (1999) han destacado, también se encuentran en una situación política que les permite vender las reformas como necesarios' y dirigidas a revitalizar el contrato social en lugar de desmantelarlo".

33 Es típica la retórica que acotnp'aiió a la firma por parte del Canciller Ger-hard Schrader. junto a Tony Mak. del documento "Tercera Vía. Nem, Mine". que hacía un llamamiento a una importante reestructuración del Estado de bienestar incluyendo la contención de costes y la reforma del .mercado laboral. En pala-bras de un ayudante muy próximo. "no hay otra forma... Si no empezamos a re-formar el Estado de bienestilr. se derrumbará". Otro consejero destacó qti . "gradualmente. debemos convkncer d la gente de que no hay alternativa". Finaii-cid Times. 9 de junio de 1999. 1. p. 9. •

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¿Qué convence a dichos actores de la necesidad de una re-.: 5

forma'? Mientras que un sentido de imperativo político siempre es un "construct° social", las circunstancias objetivas son suscep- o tibies de desempeñar un papel crítico. Políticas sólidamente esta-blecidas y muy bien valoradas, a menudo el fruto de un largo trabajo político, son poco susceptibles de ser fácilmente echadas por la borda. En palabras de Mauricio Ferrera, los actores deben

llegar a creer que "no hay .viatu quo" 34 —que los arreglos exis-

tentes simplemente no pueden ser sostenidos—. Es probable que ello implique tanto un "aprendizaje social" (sobre cuáles se-rán los efectos de algunas políticas) como un "aprendizaje políti-co" (sobre las posibilidades de lograr políticas alternativas). El aprendizaje social puede ser impulsado por eventos que atraigan la atención (como un rendimiento espantoso en indicadores cla-ve) o una crisis financiera (como un ataque especulativo costra la moneda). Un proceso más gradual de aprendizaje, en el cual el

ensayo-error lleva a un descrédito de las estrategias alternativas.

también puede ser crucial (Visser y Hemerijck 1997): Ambos procesos pueden estar en marcha, con un periodo de aprendizaje acumulativo interrumpido por un evento que atraiga la atención que desencadene la puesta en marcha de la reforma.

Es probable que el aprendizaje político implique un proceso similar de ensayo-error al explorar los actores políticos la viabili-dad de estrategias alternativas. Aquí puede argumentarse que el

aprendizaje político es más susceptible de llevar a la creación de

un "nuevo centro" cuando los partidos de izquierda y los sindica-tos son especialmente fuertes. Unás adores moderadamente fuertes tienen recursos que son suticienIemente significativos para situarlos en la mesa de negociaéloael, pero no lo suficiente-

mente sustanciales - como para que ptiedsii confiar en que los de-más actores (un gobierno de centroldetelha o los empresarios) no seguirán por su cuenta si tratan dÉ ejetter un veto 35 . Este, por

ejemplo, era claramente el caso tanto erI lbs Países Bajos (Visser y Hemerijck 1997) como en Italia 1Fet4ra y Gualmini 1999), donde las decisiones de los actores dé izqnierda y centrojizquier-

.

3' Comunicación personal. 35 Evidentemente, los países continentaia excebto Francia. generalmente se

sitúan en un nivel medio en la mayoría de niedidas sobre los recursos de poder

de la izquierda.

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da de negociar y en qué términos tuvieron lugar. bajo la "som-bra" de una posible exclusión (Scharpf 1997b). En los Países Ba-jos y Alemania los pi- tidos de centro-derecha han sido parte integrante de los,. esfuerzos de reforma. De esta forma, aunque Levy y Ross sostienen acertadamente que la participación de la izquierda en estos procesos de reestructuración es políticamente crítica, se equivocan al retratar estas iniciativas como proyectos esencialmente del á izquierda política.

No obstante, si las predisposiciones hacia la reforma por parte de los actores clave son importantes, también lo son las condicio-nes que hacen posible la "disponibilidad" de dichas reestructura-ciones. El éxito necesita que los actores sociales y los partidos políticos relevantes tengan tanto el deseo como la capacidad de alcanzar acuerdos y hacer que se consoliden. Gran parte del tra-bajo tradicional sobre corporativismo, que trataba problemas si-milares en el campo de las relaciones industriales, es relevante aquí. Dos factores, no obstante, parecen cruciales. El primer fac-tor es la calidad de los vínculos entre los actores sociales y el proceso de elaboración de políticas, que facilita la implementa-ción efectiva-de los acuerdos. El segundo es la capacidad de las elites para mantener el suficiente apoyo a iniciativas impopula-res por parte de sus bases. Como Kitschelt (2001) sostiene, éste es un problema no sólo para los sindicatos, sino también para los partidos políticos. Es probable que dependa mucho de hasta qué punto los potenciales negociadores consideren que sus organiza-ciones son vulnerables al proselitismo por parte de organizacio-nes en competencia con las suyas (o facciones en competencia de dentro de la organización) que podrían aprovechar las opor-tunidades creadas por sus esfuerzos para imponer pérdidas'.

3" , Tanto Francia como Bélgica se quedan cortas en este aspecto. Y a diferen-

cia del caso del régimen liberal, la capacidad de estos dos países para concentrar

la autoridad política no fue suficiente para generar reformas importantes. Como

destaca Bonoli. la autoridad política en Francia se encuentra concentrada. En

Bélgica. los ejecutivos que gobernaban a través de decretos fueron capaces por

un tiempo de explotar una concentración similar de autoridad formal (ticharpf

1999). En ambos casos, no obstante, los esfuerzos para imponer reformas en lu-

gar de negociarlas finalmente zozobraron frente a una amplia oposición política

y la incapacidad para implementar cambios clave sin consentimiento. Esto subra-

ya Mi sugerencia anterior de que los efectos de la concentración de autoridad

política serán diferentes dentro del régimen conservador de lo que lo son en el liberal.

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A primera vista, la lista de precondiciones parece implicar que el porvenir de una reforma 'ería 'poco prometedor. Después de todo, la conclusión de gran Parte de la literatura tradicional sobre corporativismo era que la iuptula era probable en ausencia de unos niveles relativamente elevados de concentración organi-zativa. Sin embargo, como muestra Rhodes (2001), ha habido un brote bastante sorprendente de pactos sociales en años recien-tes, incluso (o especialmente) en circunstancias que podrían no haber sido consideradas como terreno fértil. En el presente clima, aquellos que buscan una solución -negociada tienen dos ventajas significativas. En primer lugar, eq línea con el análisis ofrecido en el gráfico 1, es probable que Ocupen ambos lacios del espa-cio ocupado por el votante pivotc. Esta posición da a estas eli-tes una considerable influencia, especialmente, como sostiene Kitschelt (2001), si están dispuestos a cambiar una cierta erosión del apoyo de las bases por una influencia duradera sobre las políticas.

La segunda ventaja, como elocuentemente ha apuntado Jo-nah Levy, es la posibilidad de convertir "el defecto en virtud". En todos estos Estados de bienestar, destaca Levy, hay oportuni-dades para "actuar contra desigualdades del sistema de bienestar que son a la vez fuentes de ineficiencia económica o bien de un sustancioso gasto público.., los vicios heredados del Estado de bienestar pueden ser manipulados para suavizar o incluso obviar el supuestamente ineludible intercambio entre eficiencia e igual-

dad - (Levy 1999: 240). En los términos empleados en este ensayo ; los paquetes de reestructuración no tienen necesariamente que limitarse a la contención de coste y la re-mercantilización."Fam, bién pueden incluir importantes esfuerzos de re-calibración Como se ha destacado, la-necesidad de una actualización en mu-chos de estos sistemas es evidente, lo que puede facilitar la legiti-mación a la vez que genera recursos fiscales cruciales. Cuando es orquestada a través de una amplia coalición centrista (formal o informal), que tiene credibilidad al afirmar que el objetivo es la reestructuración en lugar del desmantelamiento y que no hay al-ternativas viables, ésta puede ser una fórmula política verdade-ramente formidable. En la práctica, los casos alemán„holandés e italiano revelan todos, una posibilidad modesta pero muy real de reestructuración negociada de Estados de bienestar conser-vadores.

110 ZONA ABIERTA 114/115 (2006)

El argumento presentado en esta sección está resumido en la tabla 2. Los tres mundos del capitalismo de bienestar difieren en aspectos críticos, que generan dinámicaspolíticas de reestructu-ración del Estado de bienestar bastante diferentes. De forma

más decisiva, los diferentes regímenes varían tanto en el alcance del apoyo al Estado de bienestar como en la magnitud y natura-leza de las presiones a favor de un ajuste. En los Estados de bienestar liberales, las presiones a favor de un ajuste han sido moderadas, pero también lo ha sido el apoyo al Estado de bien-estar existente. En los Estados de bienestar socialdemócratas el apoyo popular es amplio y las itresiones en pro de un ajuste han sido también moderadas. En Ins Estados de bienestar conserva-dores, el apoyo popular al régimen existente es fuerte, pero tam-bién lo son las presiones para un ajuste.

TABLA 2. LOS TRES MI INDOS DE LA REFORMA DEL ESTA I)() 0.4Er.iEsTAB

Liberal Socialdemócrata Conservador

Apoyo político al Estado de bienestar

Moderado Elevado 'Elevado

Presiones a favor de un ajuste

Moderadas Moderadas Elevadas

Agenda de Reforma

Re-mercantiliza- ción/contención de costes

Contención de costes/re-cali- bración (raciona- lización)

Contención de costes/re-cali-bración (actua-lización)

Línea de conflicto Recorte neoliberal vs. Mercantiliza- ción compensada

Sin un cleavage dominante Ajuste incremen-

tal y negociado

Resistencia al cambio vs. Refor-ma negociada

Variables clave distintivas

Concentración de la autoridad políti- ca

Vulnerabilidad de las organizacio-nes centristas re-formistas ante el proselitismo de la competencia

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Estas diferencias en la profundidad del apoyo popular y en la' magnitud y la naturaleza de las presiones generan a su vez dis-tintas alineaciones políticas, diferentes trayectorias de reforma* posibles y (quizás con un carácter más especulativo) diferentes

variables críticas en el proceso de reestructuración. En resumen.

Ao hay una sola "nueva política" del Estado de bienestar, sino &- Pretiles políticas en &Pretiles configuraciones. En el mundo libe-

, Jal, la reforma se centra en la contención de costes y en la ›.-mercantilización, con una división crucial entre aquellos que

abogan por una reducción liberal de gran alcance y los que bus-can una solución más consensuada y compensatoria. En un con-texto en el que el apoyo a la provisión social es relativamente escaso y la arena legislativa/electoral desempeña un papel domi-nante, el control partidista del gobierno y la medida en la que las instituciones concentran la autoridad política se conviertei . en factores críticos. En el mundo socialdemócrata, la reforma se centra en la contención de costes y en las re-calibraciones, que tratan de racionalizar los programas para incrementar su capaci-dad de lograr los objetivos fijados. En general, la reforma ha sido negociada, consensual e incremental. En el mundo conservador, la reforma se ha centrado en la contención de costes y la re-cali-bración, con un gran énfasis en actualizar "viejos" programas para afrontar,puevas demandas. La reducción neoliberal no es una opción 'vlábfé; así que la política se centra en los esfuerzos para construir una coalición de reforma viable. La estructura de la intermediación de intereses y los sistemas de partidos —en es-pecial si permiten a los reformistas stiperar sus temores a la competencia de otras facciones u' organizaciones— resultan cru-

ciales. Dos observaciones finales sobre .está exposición subrayan ca-

racterísticas clave de la actual polítiéa de las políticas sociales. La

primera, tal y como indica la tabla 1, es Ilue un factor crítico en

la estructuración de la reforma en fas 11-4 configuraciones es la

gravedad de las presiones económicas. 14s desequilibriqs inten-

sos tienen un importante impacto en las dinámicas de reforma.

Estos desequilibrios pueden o no priSceder sobre todo de la "glo-

balización", pero es, importante destacar que no es solamente la política la que determina cuándo o cómd los países acometerán

las iniciativas deirefórma: De ahí se deddce .que es Probable que

el destino futuro de los Estados de bienéstar maduros dependa

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del desempeño económico de los países a los que están asocia-dos. Este libro (Pierson 2001a) ha ofrecido razones para el es-cepticismo respecto a los efectos económicos perjudiciales de una provisión social dilatada. No obstante, Si estos efectos nega-tivos son tan graves y persistentes como sostienen muchos críti-cos, parecen probables más reformas de gran alcance.

:La segunda observación es que mientras las agendas de re-forma varían varían de una forma bastante sustancial entre tipos de ré-gimen, todas poneq una prioridad en la contención de costes. Este énfasis compartido refleja el comienzo de la austeridad per-manente. Los Esta,d0s de bienestar no van a ser desmantelados. Los esfuerzos por atcanzar una re-calibración pueden generar innovaciones interesantes e incluso extensiones de la provisión social. No obstante, en todas partes tales ajustes tienen lugar en un contexto en el que el control del gasto público es una conside-ración central cuando no dominante. Las estructuras fundamen-tales de la mayor parte de Estados de bienestar no se encuentran en peligro. No obstante, el clima contemporáneo sigue siendo

duro para los esfuerzos de mejorar la provisión social dirigida a los vulnerables o para afrontar riesgos recién identificados.

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