REFORMAREFORMA MUNICIPAL MUNICIPAL

DR. DANTE HARODR. DANTE HARO

CONTENIDO

• Introducción

• Desarrollo histórico

• Marco conceptual

• Marco jurídico

• Situación actual

• Propuestas de reforma municipal

IntroducciónIntroducción

Impulsar una reforma municipal significa hacer efectivo el imperativo constitucional que lo considera como la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados.

El municipio en México es una entidad sociopolítica con personalidad jurídica propia, que está incorporada al pacto federal en la medida en que conforma la base de organización de los estados.

Hablar del municipio es situarnos en la actualidad, donde nuestra Constitución Política, en su artículo 115, coloca al municipio libre en la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los estados.

La principal función de este orden de gobierno es atender las necesidades comunitarias y preservar el orden público.

Como su actuación ocurre a la vista de todos y en contacto directo con la vida comunitaria, es el mejor capacitado para responder con rapidez y eficacia a las necesidades cotidianas de la comunidad, o bien para organizar y conducir las demandas locales, cuya respuesta está fuera del alcance municipal, hacia los órdenes superiores de gobierno.

Desarrollo históricoDesarrollo histórico

Corrientes que nutrieron al Municipio

TRADICIÓN ROMANARÉGIMEN EDILICIO

TRADICIÓN ÁRABEALCALDE

TRADICIÓN VISIGÓTICACONCILIUM

CULTURA AZTECACALPULLI

Las primeras preocupaciones de las primitivas sociedades fueron las de satisfacer su necesidad de seguridad y convivencia. EI sentido de sociabilidad propicia el surgimiento de las primigenias organizaciones, como las hordas, los clanes o las tribus.

LA POLIS GRIEGA

El centro de la vida política del pueblo griego era la "POLIS' que es precursora, con sus demos o barrios, de la organización municipal que florecería siglos después en el gran imperio de los romanos.

EL MUNICIPIO EN ROMA

EI Municipio, como institución político-administrativa, surgió en Roma.

Habiendo necesitado la estructura política y jurídica romana de las municipalidades para la atención de los asuntos locales cotidianos que el Imperio nunca asumió como suyos. Roma exigía a los habitantes de aquellas municipalidades obediencia política y pago de tributos.

Municipia foederata Un ejemplo que surgió por convenios o pactos; muchos de ellos contaban con derecho a sufragio; otros permanecieron en calidad de municipia sine suffragio.

EL ANTIGUO MUNICIPIO ESPANOL

La Península Ibérica quedo en manos de los romanos como consecuencia de su triunfo sobre Anibal. Cádiz fue el primer Municipio extraitálico fundado por Roma que entro en la confederación de ciudadanos romanos.

• Se enriqueció el Municipio por la aportación árabe, ya que la notable diferencia de culturas, idiomas, religión, etc. Así como la cultura indudablemente aportó elementos a la organización general de la sociedad española

El Calpulli Azteca

• Comunidad de familias que compartían a los dioses, participaban en la resolución de sus problemas económicos cotidianos, ocupaban un espacio territorial, y reconocían a una autoridad que resolvía los asuntos del orden comunal.

• Institución que constituía una unidad autónoma de gobierno, pero sujeta, desde luego, a un ámbito superior constituido por Señoríos, Reinos, o Imperios, según el caso.

• Recaudar y pagar tributos a las autoridades autóctonas.

• Supervisar y asignar labores en las distintas áreas de la vida social.

• Participar activamente en la formación militar y educativa de los jóvenes.

• Ejercer funciones judiciales y de vigilancia dentro de su territorio.

• Financieramente debía cubrir una serie de tributos al Imperio o Reino -según el caso- al que perteneciera, pero mantenía su autonomía política, económica, militar y religiosa.

Es necesario rememorar que el 22 de abril de 1519, Cortés queriendo justificar legalmente la conquista fundó el primer municipio de América Continental, conocido como La Villa Rica de la Vera Cruz.

El Cabildo Desde la Conquista hasta mediados del siglo XVI

Los cabildos de españoles aprovecharon la antigua división territorial del calpulli indígena para constituir los nuevos ayuntamientos, sirviéndose de algunas formas de organización intermedia como la encomienda o las reparticiones

Principios del siglo XIX

Con la promulgación de la Constitución Española de Cádiz en 1812, los municipios pasaron a ser verdaderas instituciones que constituían una instancia del gobierno, fundamentándose en una base territorial y de población.

• El Municipio se transformó en la base de las movilizaciones sociales que expresaron su descontento a la centralización, propiciando la organización que arrebató el poder económico de los peninsulares y lo depositó en manos de los Americanos

Primera República Centralista (siete Leyes

Constitucionales de 1836, y reformada en 1839).

La República adoptó un sistema de organización política Centralista; los Estados fueron sustituidos por Departamentos y éstos últimos quedaron divididos en Partidos, cada uno con su ayuntamiento. No obstante, se determinó que las municipalidades, quedaran sujetas a los gobernadores y asambleas vecinales.

• La división política quedó reglamentada por primera vez en la historia del México independiente.

• Entre otras cuestiones, se legisló sobre las elecciones para los representantes de los ayuntamientos, así como su derecho a cobrar impuestos e invertirlos de la forma que ellos consideraran conveniente

Revolución de 1910-1917

• La libertad municipal es una de las proclamas para levantarse en contra del Porfiriato.

• Hasta 1917 se reorganizaría y consagraría la estructura interna del Municipio Mexicano.

• Presidente Municipal, Síndico Procurador o Síndicos y Regidores, según la Constitución de cada Estado.

Marco conceptualMarco conceptual

CONCEPTO ETIMOLÓGICO DE MUNICIPIO

EI vocablo Municipio proviene del latin, siendo una palabra culta de ese idioma, compuesta de dos locuciones: el sustantivo munus, que se refiere a cargas u obligaciones, tareas, oficios, entre otras varias acepciones, y el verbo capere, que significa tomar, hacerse cargo de algo, asumir ciertas cosas.

De la conjunción de estas dos palabras surgió el termino latino municipium que definió etimológicamente a las ciudades en las que los ciudadanos tomaban para si las cargas, tanto personales como patrimoniales, necesarias para atender lo relativo a los asuntos y servicios locales de esas comunidades.

ELEMENTOS FUNDAMENTALES DEL MUNICIPIO

• EI territorio

• La población

• EI gobierno

• La relación de vecindad, y

• La autonomía.

Población: Es el conjunto de individuos que viven dentro del territorio del Municipio, establecidos en asentamientos humanos de diversa magnitud y que conforman una comunidad viva con su compleja y propia red de relaciones sociales, económicas y culturales.

• Territorio: Es el espacio físico determinado jurídicamente por los límites geográficos y constituye la base material del Municipio. Es la porción del territorio de un estado que, de acuerdo a su división política, es ámbito natural para el desarrollo de la vida comunitaria.

• Definición administrativa: Desde el punto de la administración pública, al Municipio se le define como un organismo descentralizado que ejecuta programas y acciones públicas tendientes a satisfacer necesidades concretas de los individuos avecindados en su territorio.

• Definición Política: Es un orden de gobierno consagrado en el artículo 115 constitucional, el cual es la base de la división territorial y de la organización político-administrativa de las localidades que lo integran, así como de los Estados y la Federación.

• Tiene una personalidad jurídica propia; es libre para ejercer su gobierno y ejerce la administración pública dentro del marco jurídico correspondiente; es gobernado por un ayuntamiento, (órgano colegiado y deliberante) que es el máximo órgano de gobierno, representado ejecutivamente por el Presidente Municipal.

Definición actual

EI Municipio es la institución jurídica, política y social, que tiene como finalidad organizar a una comunidad en la gestión autónoma de sus intereses de convivencia primaria y vecinal, que esta regida por un ayuntamiento o consejo y que constituye la base de la división territorial y de la organización política de un Estado.

El municipio ha sido reconocido como una entidad que existió antes del surgimiento de lo que hoy llamamos Estado-nación.

El municipio es universal, se trata de una organización social, política y administrativa que está presente lo mismo en gobiernos federales que en centralistas o monárquicos, vigente lo mismo en el capitalismo que en el socialismo.

El municipio constituye la manifestación más democrática de la descentralización política, como la expresión básica de la distribución regional del poder, al igual que la expresión más concreta de la descentralización administrativa al ser una organización provista de una competencia mínima para la prestación y satisfacción de servicios a la comunidad.

Clasificación del Municipio

En México, los municipios difieren profundamente entre sí; el Municipio puede entenderse perfectamente como institución, pero al mirar dentro de su estructura interna; dentro de sus actividades propias y las prácticas de los ciudadanos que habitan en ellos, descubrimos que los municipios de nuestro país son profundamente diversos y heterogéneos, cada uno con sus propios dilemas y problemáticas y en espera de cobrar un papel más importante en el manejo y resolución de sus conflictos internos.

• Municipio Metropolitano:

Este tipo de Municipio generalmente se encuentra conurbado con los grandes municipios urbanos de las megaciudades. Por la misma razón, comparte con ellos problemas, necesidades e intereses, lo cual obliga a diseñar mecanismos de cooperación para responder eficientemente a los retos de la cercanía territorial.

• Municipio Urbano:

Se caracteriza por integrar en su territorio una fuerte actividad económica depositada en las empresas altamente desarrolladas, así como en las pequeñas y medianas industrias que estimulan el desarrollo, el intercambio comercial y el crecimiento de las industrias proveedoras de servicios. En estos municipios se concentra un importante cúmulo poblacional y demográfico, por lo que las necesidades y demandas de la población son mayores y más complejas que en otros municipios.

• Municipio Semiurbano:

Es aquél Municipio que cuenta con actividades productivas relacionadas con los sectores de una economía en proceso de transición de lo rural a lo urbano, donde predomina la actividad agropecuaria, forestal y pesquera (actividades secundaria y terciaria) en combinación con la pequeña industria, artesanías, comercio y servicios; en estos municipios aún se presentan carencias de infraestructura urbana y de equipamiento para proporcionar el total de servicios públicos

• Municipio Rural:

Se caracteriza por mantener actividades desarrolladas con el sector primario: agricultura, ganadería, pesca y minería. Presenta una dispersión poblacional y la carencia de infraestructura y equipamiento para la dotación de servicios públicos, manteniendo severas deficiencias en cuanto a los niveles de bienestar social.

Marco jurídicoMarco jurídico

Marco Jurídico del Municipio

El Municipio se encuentra inmerso en un conjunto de disposiciones jurídicas contenidas en ordenamientos de diversos niveles. Puede decirse que, tanto la actividad pública como la administración municipal, están integradas en una estructura jurídica legislativa piramidal, no necesariamente rígida, que tiene su origen y fundamento en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

La Carta Magna, dentro del respeto a la soberanía de los estados, establece el principio de que éstos, a través de sus legislaturas locales, incorporarán a sus constituciones y leyes propias; las normas jurídicas que deberán regular la vida y desarrollo de las comunidades municipales, de acuerdo a las particularidades geográficas, etnográficas, demográficas, económicas, sociales y políticas de cada entidad federal y de los municipios que la integran.

• La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y diversas leyes reglamentarias de su propio articulado.

• Las Constituciones Locales, así como diversas Leyes y Reglamentos.

• Leyes Orgánicas Municipales.• Las Bases Normativas de los Congresos

Estatales.• Las Disposiciones Administrativas de los

Ayuntamientos.

Debemos establecer que dicha atribución permite al Municipio celebrar convenios con los estados, que también están sujetos a derechos y obligaciones; celebrar acuerdos con otros municipios y estados el ámbito de su competencia y jurisdicción; dictar los bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observación general dentro de su respectiva jurisdicción, además de adquirir obligaciones y responsabilidades ante otras instancias gubernamentales.

Situación actualSituación actual

En México, el desarrollo ha sido impulsado desde el centro bajo el supuesto, muy explicable en los años 40 y 50, de que los cambios económicos y sociales eran políticamente más estables y técnicamente mejor sustentados si estaban bajo el control de un centro de mando único.

Si el centralismo de la federación ha representado serios obstáculos al desarrollo de los estados, el caso ha sido más crítico para los municipios con recursos hacendarios raquíticos, fuerte dependencia de los gobiernos federal y estatal, y una escasez crónica de tecnología y recursos humanos capacitados.

Así, el municipio ha funcionado bajo la vigilancia estricta del orden estatal; en consecuencia, ha terminado por funcionar como un instrumento de control político, más que como instancia local de gobierno democrático y participación de la comunidad.

Las leyes estatales restringen las facultades municipales. Esta afirmación es más evidente cuando se analiza la competencia estatal en la promulgación de la Ley Orgánica, la Ley de Hacienda y la Ley de Ingresos Municipales. La primera establece las bases de integración, organización y funcionamiento de los municipios. (Fragilidad del marco jurídico en el ámbito municipal, el 55% de los ayuntamientos del país no cuenta con un reglamento interno, y cuando si existe, con frecuencia no está actualizado).

La La ley de Hacienda determina las fuentes y conceptos tributarios municipales. (El 74% de los municipios del país no cuenta con un reglamento de planeación; es decir ¾ de los municipios carecen de un marco normativo que ordene las acciones en el tiempo y que vincule la asignación de recursos con objetivos y metas previamente establecidos).

La ley de Ingresos municipales señala el monto de las cuotas y tarifas que se deberán cobrar por concepto de los diferentes impuestos, derechos, productos y aprovechamientos. En la práctica, los continuos cambios en la Ley de Hacienda y la Ley de Ingresos se traducen en un comportamiento errático de los ingresos municipales. (En conjunto, los ingresos de los gobiernos locales (municipios) como porcentaje de los ingresos fiscales del país es demasiado pobre).

• El centralismo ha despojado al Municipio de capacidad y recursos para desarrollarse en su ámbito territorial y poblacional. La centralización fiscal es, precisamente, uno de los puntos del peculiar Federalismo Mexicano y ello se constata al comparar el monto de recursos que se asigna en México a estados y municipios con otras naciones de régimen federal.

PAÍS NIVEL DE GOBIERNO 1982 1986 1991 1996 2000

Alemania Central 58 58 61 57 60

Regional 25 25 23 25 22

Local 17 17 16 18 18

USA Central 58 58 57 56 57

Regional 21 22 22 22 22

Local 21 20 21 22 21

Canadá Central 42 43 42 42 40

Regional 41 41 42 40 40

Local 17 16 17 18 20

México Central (Federal) 91 78 81 80 75

Regional (estatal) 8 18 15 15 17

Local (municipal) 1 4 4 5 8

*Fuente: Elaboración y adición propia, tomando como base a Cabrera Mendoza, Enrique, Los dilemas de la modernización municipal, Miguel A. Porrúa, México, 1996.

Además la casi totalidad los ingresos municipales provenientes del presupuesto de egresos de la federación están sujetos al control federal. Los municipios no pueden administrar libremente estos recursos y deben utilizarlos para realizar los programas autorizados por el gobierno federal.Esto confirma la tradición del sistema político mexicano: la distribución del poder es un privilegio del centro.

Adicionalmente a la excesiva centralización del poder político y económico en el ámbito federal y estatal, los agudos problemas que advierten el municipio en su desarrollo se han debido al acelerado y anárquico proceso de urbanización de los mismos.

También se han gestado en los municipios profundas desigualdades que muestran dos rostros: uno geográfico y otro socioeconómico.

En tanto que las dos terceras partes de la población del país habitan en zonas urbanas, derivado del intenso proceso de urbanización, 30% se concentra en las zonas metropolitanas de México, Guadalajara y Monterrey, al lado de 20% que se encuentra dispersa en más de 110 mil localidades menores de mil habitantes.

Del total de localidades que conforman los 2 mil 445 municipios del país, sólo unos cuantos, sobre todo los urbanos, están realmente en posibilidades de cumplir con el papel que el artículo 115 constitucional les reconoce.La subordinación del municipio se acentúa en áreas rurales, donde la capacidad de los ayuntamientos se basa en una fuerte dependencia financiera respecto de las participaciones federales.

Incluso, en muchos casos, los municipios rurales se ven obligados a firmar convenios con los gobiernos estatales a cambio de una mayor subordinación.

En el caso de los municipios urbanos la problemática es distinta. Si bien en este caso las necesidades también rebasan los recursos disponibles, el problema radica en la forma como se administran los ingresos; generalmente se intenta prestar muchos más servicios de los que permite la capacidad técnica y financiera municipal.

En resumen, no obstante su capacidad real de acción ha estado limitada por los escasos recursos (materiales y humanos) con los que cuenta.

El municipio mexicano se ha caracterizado por constituir una organización administrativa subordinada y dependiente de los otros órdenes de gobierno.

Propuestas para unaPropuestas para unaReforma MunicipalReforma Municipal

Áreas de Desarrollo Municipal

A) Gobernabilidad y Marcos legales.

B) Finanzas Municipales.

C) Evaluación Estratégica.

D) Administración Municipal.

E) Planeación Urbana, Seguridad Pública y Medio Ambiente.

F) Desarrollo Económico Local.

G) Tecnología.

A) Gobernabilidad y Marcos legales

- Implementación de una reingeniería jurídica, es decir, una adecuación del municipio en materia de reglamentación. - Elaboración de manuales tanto de formación, de organización y de procedimientos que sienten las bases para un eficiente desempeño de la administración municipal.

- Reglamentación sometida a referendum municipal derogatorio, (total o parcial).

B) Finanzas Municipales* Aplicación real de un federalismo fiscal.

Distribución de recursos económicos. • Aprovechar las facultades coincidentes en las

diferentes áreas estratégicas.

* Mejoramiento en la hacienda municipal para cobrar el impuesto predial. Actualización de información, deudas pendientes y lo referente a las empresas paraestatales.

  

C) Evaluación Estratégica.

* Creación de un sistema de indicadores de evaluación que permitan la elaboración de un diagnóstico objetivo e integral del municipio, que comprende entre otros los siguientes indicadores:

1- Desarrollo Institucional para un buen gobierno:

-         Administrado con responsabilidad y calidad.

-         Sistema profesional de servidores públicos.

-         Promotor de la protección civil.

-         Tecnificado y con Internet.

-         Jurídicamente ordenado.

-         Transparente.

2- Desarrollo económico sostenible:- Innovador en alternativas económicas.-  Promotor del turismo.- Promotor de la capacitación para el

empleo local.- Comunicado interna y externamente.- Promotor de la agricultura y ganadería.- Promotor de la industria, comercio y

servicios.

3- Desarrollo social incluyente:

- Prestador de servicios públicos.

- Deporte y recreación.

- Étnica y socialmente incluyente.

- Promotor de la equidad de género.

- Municipio saludable.

- Calidad educativa a nivel básico.

- Formador de ciudadanía.

- Promotor de la cultura y patrimonio histórico.

4- Desarrollo ambiental sustentable:

- Cuidadoso de su imagen.- Protector de recursos naturales.- Territorialmente ordenado.- Responsable de su basura y otros

desechos.- Cuidadoso del suelo.

 

Con esto se identifican claramente las fortalezas y debilidades en los diferentes sectores del gobierno municipal y, se podrá apoyar el desarrollo institucional municipal y orientar los programas y acciones a seguir.

D) Administración Municipal

• Preparación continua y un sistema de servicio municipal de carrera.

• Capacitación a través de cursos y seminarios teóricos y prácticos dirigidos a los diferentes funcionarios y servidores públicos, así como al diferente personal.

• Estabilidad y recompensas a los buenos servidores públicos.

 

E) Planeación Urbana, Seguridad Pública y Medio

Ambiente

* Lograr un uso adecuado, así como la conservación y aprovechamiento del territorio en beneficio de los habitantes del municipio.

 

* Participación en el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el Distrito Federal (FASP).

 

* Realización de ordenamientos ecológicos municipales.

F) Desarrollo Económico Local

* Diseño de políticas y programas de vivienda y desarrollo urbano con la participación del municipio y la sociedad civil.

* Producción y divulgación de información sobre temas de interés municipal.

 

* Realización de convenios de colaboración, proyectos comunes y apoyos económicos con organismos e instituciones nacionales, internacionales y con otros gobiernos.

 

G) Tecnología

* Utilización de las herramientas para la gobernabilidad democrática mediante el uso de tecnologías de información.

 * Implementación del portal de información

pública municipal virtual.