Problemas Publicos y Agenda de Gobierno 11

PROBLEMAS PBLICOSY

agenda de gobierno

Coleccin Antologas de Poltica PblicaTercera antologa

"PROBLEMAS PUBLICaSy

agenda de gobiernoCHARLES D. ELDER, ROGER W. COBB

BARBARA J. NELSON, ANTHONY DOWNSHORST W. J. RITTEL, MELVIN M. WEBBER

MARK H. MODRE, EUGENE BARDACHPETER J. MAY, HUGH HECLD

LUIS F. AGUILAR VILLANUEVAestudio introductorio y edicin

liili!iIU"IO'iiJfJa,..1

MXICO MCMxcm

Primera edicin, enero de 1993 LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Estudio introductorio y edicin

GRUPO EDITORIAL

1993, Por caractersticas tipogrficasde edicin y derechos adquiridosMIGUEL NGEL PORRALIBRERo-EDrroR

Derechos reservados conforme a la leyISBN; 968-842-320-3IMPRESO EN MXICO PRINTED IN MEXICO

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C.1. 01 . \..

Amargura 4, San ngel, 01000, Mxico, D. F. Tels 548-48-62 y 548-45-23

ALINICIAR cada uno de los captulos, que en traduccina la lengua castellana contiene la Coleccin Antologasde Poltica Pblica, se hace mencin de la ficha biblio-grfica de la publicacin que sirvi de fuente al textoque presentamos.

En todos los casos, se obtuvo la anuencia conducentepor parte de los propietarios de los derechos de edicin.Son las editoriales quienes a su vez, por acuerdo con losautores desde el origen de la publicacin, en el caso delos que aqu se contienen, las que conservan los mencio-nados derechos. A ellas, a quienes ellas representan, y aquienes hicieron la traduccin, por hacer posible esteesfuerzo, nuestro sincero reconocimiento.

Los EDITORES

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LUIS F. AGUILAR VILLANUEVA

Presentacin

M UCHOS SON los motivos, vitales e intelectuales: que me hanimpulsado a ocuparme cada vez ms intensamente de laracionalidad de la gestin pblica. Tal vez se deba a mi primeraformacin filosfica, a mi propensin weberiana o a mis insatisfac-torias andanzas administrativas. Pero mucho tiene que ver el serciudadano de un estado que, por numerossimas razones, est toda-va en proceso de configurarse como un estado plenamente legal,fiscal, administrativamente eficiente y responsable. Al afecto ypreocupacin por la legalidad, el cuidado fiscal, la eficiencia ad-ministrativa, el servicio pblico, la consensualidad poltica, obedeceel esfuerzo por desarrollar en nuestro medio el estudio sistemticode las polticas pblicas: su anlisis, diseo, puesta en prctica, eva-luacin. Sobre todo ahora, en el tiempo de la reforma del estado.

La cultura poltica y administrativa dominante me ha siemprepreocupado por su inmoderado historicismo-masismo, atributos queen mucho reflejan la naturaleza y tica de la sociedad tradicionalque todava somos aun si en transicin hacia la modernidad. En miopinin esta cultura termin, acaso contra sus buenos propsitos, enpostrar una idea de la poltica centrada en las libertades privadas ypblicas de los ciudadanos, en la legalidad e imparcialidad, en larepresentatividad y responsabilidad de los poderes del estado, y enla racionalidad de la administracin. Creo que el rescate y bsquedade Lo Pblico puede ayudar a enfrentar viejas limitaciones de ladecisin y gestin gubernamental: la conduccin centralizada del es-tado, la tentacin patrimonialista-clientelar, el descuido de recursosy bienes pblicos, la fundamentacin factual, narrativa y proyectual

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programtica del estado (en vez de una jurdica, argumentativa yfuncional...).

Obviamente e! anlisis te,.ico~tcnico de las polticas no pre-tende ser una panacea ni una buena nueva social, aunque s pro-puesta, exigencia y mtodo de elaboracin de polticas racionales:inteligentes, eficientes y pblicas. El estudio de las polticas puedetambin, tal vez, reactivar la ciencia poltica y la teora-prctica dela administracin pblica. Nuestra ciencia politioa ha estudiado sis-temticamente casi todo menos la manera como e! gobierno cons-truye y toma sus decisiones, globales y singulares. Los politologoshan prestado gran atencin a la historia de la formacin y funcio-namiento del sistema poltico, Q. los canales y procesos de produccinde! consenso, a las varias pcuologias del sistema, pero pocas hansido comparativamente las investigaciones especializadas acerca dela forma, patrn y estilo de! polcymakng, que mucho habran ayu-dado a allegar evidencia favorable a las atrevidas hiptesis sobre elfuncionamiento y destino (casi siempre imaginado como catastrfi-co) del sistema poltico. Por otra parte, nuestra "teora" de la admi-nistracin pblica ha quedado atrapada entre las consideracionesjurdicas institucionales (repertorio de leyes y reglamentos, mbitosde competencia y jurisdiccin, procedimientos reglamentarios...) ylas menores consideraciones operativas para cumplir rdenes dadasy llevar a cabo decisiones previas. Al acercar la administracin p-blica al proceso decisorio de las polticas se rescatara su olvidadosentido clsico de gobierno, de "buen gobierno", y se reconstruira lavisin integral de su objeto de estudio y profesin. Abandonara sutriste imagen burocrtica de empleo subordinado, simplemente ope-rativo, de ventanilla y papeleo. Entender, definir y explicar el procesodecisorio de las polticas, as comO prescribirmejores acercamientosa su diseo y desarrollo, es innegablemente una tarea terica (puray aplicada) tan bsica y crucial como complicada. Dicho con ironams que por polmica, puede contribuir a bajarle los humos a unaciencia poltica frecuentemente imaginativa y valorativa y levantarle

PRESENTACIN 9

la auto estima a una disciplina publiadministrativa demasiado [amu-lar y hasta servil en su programa de investigacin.

La "Coleccin de Poltica Pblica", que se pretende abierta y seobliga a publicaciones anuales, abre con cinco antologas. Todascontienen y traducen autores estadounidenses, porque ellos son lospioneros, promotores e investigadores de los estudios de polticas p-blicas. Son los cimientos sobre los que hay que construir y, puestoque se trata de ciencia y poltica, las referencias fundamentales areafirmar, discutir, impugnar, desarrollar, reajustar. Las policysciences pertenecen a la "sociedad abierta", no son piezas intelec-tuales de sociedades cerradas en una visin integrista del mundo yde s mismas. Espero que ya no existan en nuestro medio los predis-puestos a calificar el anlisis de poltica pblica como propagandadel imperialismo. Sera viejo y triste; tambin lo sera su apologacandorosa y su presentacin como la frmula dorada para solucio-nar los males del mundo. El tono proftico y redentor de las cienciassociales, tan caracterstico y dominante de los aos sesenta y setenta,ya no impresiona a nadie. A nadie, en sus cinco sentidos, se le ocurrepensar que la poltica o las polticas puedan ser redentoras y reso-lutorias. Es una disciplina que se pretende cientfica y racionaliza-dora de las decisiones pblicas de gobierno; espera ser medida conla vara cientfica y racional. De todos modos, en los cinco volmenesahorapublicados se ofrecen textos que dan una visin realista y com-pleja de la disciplina, sus logrosy fracasos, sus afinidades, diferenciasy polmicas. No se ofrece al lector un panorama uniforme, integradoy confortable de la disciplina, que pudiera despertar falsas expecta-tivas intelectuales y prcticas.

Como toda antologa, la seleccin es lamentablemente una ex-clusin. Muchos textos interesantes fueron pensados pero no escogi-dos. El propsito ha sido mostrar el mundo de la disciplina, picarla curiosidad por explorarlo, no ser exhaustivo. Las bibliografas queacompaan los diferentes ensayos compensarn las omisiones y abri-rn nuevas interrogantes y pistas. En general, trat de seleccionar

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textos que adems de ser una referencia permanente en los desarro-llos de la disciplina, rebasaran la circunstancia norteamericana ytuvieran la fecundidad de los conceptos y enunciados generales, ti-les para la investigacin y formulacin de las polticas en otros con-textos.

En el primer volumen, El estudio de las polticas pblicas, setraducen textos fontales de su nacimiento y ensayos que reconstruyensu desarrollo, orientaciones, alcances y debilidades. En el segundovolumen, La hechura de las polticas, se traducen textos bsicos ymulticitados sobre la nocin de poltica pblica, los modelos de an-lisis y decisin de polticas, as como las polmicas ineludibles entrerazn y transaccin, clculo y consenso, que son inherentes a la ela-boracin de las polticas en sociedades plurales y competitivas. Enel tercer volumen, Problemas pblicos y Agenda de gobierno, desdela premisa de que la poltica pblica no es la gran decisin instan-tnea en la cspide del estado, sino un proceso, una serie complejade decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las orga-nizaciones sociales y las de las instancias gubernamentales, se abor-dan las primeras etapas y tramos de la hechura de la poltica: cmolos gobiernos forman su agenda y deciden que una cierta cuestin odemanda es de inters pblico; cmo definen y explican los proble-mas pblicos a atender; cmo construyen y ponderan las opcionesde accin para encararlos. En el cuarto volumen, La implementa-cin de las polticas, se traducen textos fundamentales sobre la pues-ta en prctica de las polticas: las mejores decisiones pblicas puedendesfigurarse en su proceso de realizacin y, en consecuencia, culesestrategias seguir para evitar desvos e incumplimientos.

En cada volumen los textos seleccionados son precedidos poruna introduccin que es un ensayo temtico ms que un comentariopormenorizado de los textos. En la introduccin se contextualizan yplantean las preguntas clave, se sealan las lneas de discusin yrespuesta, no sin apuntar aqu y all deficiencias. Por ltimo, con-viene advertir, para evitar sesgos que perjudiquen la recepcin de la

PRESENTACiN 11

disciplina, que el significado terico y prctico de las ciencias o an-lisis de ICL'I polticas se fundamenta en la exigencia de racionalidadde la elaboracin de las polticas y no en la manera como conciba-mos, ustedes o yo, las relaciones entre estado y sociedad, la natura-leza de las funciones del estado y el mbito de su intervencin. Parala validez de su ejercicio intelectual, el programa de investigacin delas ciencias o anlisis de polticas no necesita comprometerse uni-lateralmente con alguna especfica preferencia conceptual y valora-tiva sobre el estado o la accin gubernamental. Basta el reclamoenteramente ciudadano de legalidad y eficiencia de los gobiernos enel cumplimiento de sus funciones constitucionales . La coloracinvalorativa ms especifica est toda ella a cargo del investigador, bajoel impulso de lCL'I polmicas y posiciones polticas de gobernantes yciudadanos.

Los productos de la vida acadmica, como los de la vida poltica,resultan siempre de una accin colectiva, aunque la responsabilidadde los,autores y los actores, siempre individuales, sea ineludible. Porello, los reconocimientos y agradecimientos a colegas y colaborado-res son merecidamente obligados. El ITAM (Instituto TecnolgicoAutnomo de Mxico) y particularmente su rector, Lic. Javier Be-ristin, han brindado su simpata y apoyo a esta empresa intelectual.A esta institucin acadmica se debe la creacin en 1987 de la pri-mera Maestra en Polticas Pblicas en Mxico. Ha sido para muna distincin participar en su diseo, revisin y docencia. Variosde los textos que aqu se presentan fueron expuestos y discutidos conlas cuatro generaciones de estudiantes de la maestra. Mencin es-pecial merecen los profesores Federico Estvez, Arturo Fernndez,Leopoldo Gomez, Ricardo Samaniego, a quienes debo buenas pa-labras e ideas en el trayecto. Tampoco puedo dejar de mencionar alcrculo de profesores de la UAM (Universidad Autnoma Metropo-litanai-Xochimilco, F. Baza, M. Canto, P. Moreno, F. Surez, G.Valenti, R. Vergara con quienes a lo largo de dos aos, los martespor la tarde, coment y discut ms terica que tecnolgicamente los

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supuestos, teoremas, conjeturas y recomendaciones del anlisis depolticas pblicas. A este grupo perlenece el profesor Jonathn Mo-linet, a quien quiero agradecersu extraordinaria colaboracin al ha-cerse cargo de la ltima revisin de los textos que aqu se presentany por sus numerosas observaciones para mejorar esta primera edi-cin en espaol de textos bsicos de polticas pblicas.

Estas primeras antologas son productos de una inolvidable es-tada intelectual en 1987 en el Institute of Governmental Studies dela Universidad de California en Berkeley. Durante ese ao me de-diqu a reconstruir la historia intelectual del movimiento de cienciasy anlisis de polticas pblicas, gracias al Advanced Research Awarddel programa Fulbright de intercambio acadmico. Fue mi primeraexperiencia en la activa comunidad cientfica norleamericana. Quie-ro recordary agradecera los profesores Victor Iones, Martin Landau,Gene Lee y, muy en especial a Todd Lal'orte, todos del Instituto,sus comentarios y sugerencias a lo largo de mi investigacin. A ellospromet y todava debo, si bien prximo, un ensayo sobre el naci-miento, evolucin y balance de los estudios norteamericanos de po-lticas pblicas.

Obviamente agradecemos a las revistas especializadas: PolicySciences, Policy Studies Journal, Policy Studies Review, Journalof Policy Analysis and Management, Public Policy, Policy Analysis,Journal of Public Policy, Public Administration Review, entreotras, por habemos permitido la traduccin de los articulos seleccio-nados.

Por ltimo, quiero agradecer a las profesoras Blanca Torres ySoledad Loaeza, sucesivamente directoras del Centro de EstudiosInternacionales de El Colegio de Mxico, el inters con que respal-daron mis estudios de poltica pblica que ofrecen ya sus primerosproductos. Los estudiantes de la carrera de administracin pblica,generacin 1986-1990 de El Colegio de Mxico, leyeron con simpatay circunspeccin muchos de los textos que ahora se publican, discu-tiendo su consistencia y aplicabilidad. Asimismo quedo agradecido

PRESENTACIN 13

a la seora Patricia Bourdn quien con profesionalismo asumi latarea de transcribiry corregir mis introducciones. Ojal este esfuerzoredunde en un mejor diseo y desarrollo de las polticas: una em-presa pblica conjunta de ciudadana y gobierno.[El Colegio de Mxico mayo, 1991]

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Estudio introductorio

l. El proceso de la poltica

Es DOMINANTE EN los estudios de poltica pblica considerarque la poltica es un proceso que se desenvuelve por etapas,cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones,desarrollos y resultados propios, influye en las dems y es afectadapor lo que sucede en las otras. La nocin de policy process espropiamente un dispositivo analtico, intelectualmente construido,para fines de modelacin, ordenamiento, explicacin y prescrip-cin de una poltica. Como tal pertenece al orden lgico ms queal cronolgico, por lo que no entiende ser la representacin des-criptiva de una secuencia de tiempos y sucesos que efectivamentesuceden uno tras otro. Las etapas del proceso denotan slo loscomponentes lgicamente necesarios e interdependientes de todapoltica, integrados a la manera de proceso, y de ninguna maneraeventos sucesivos y realmente separahles. En la prctica las "eta-pas" pueden sohreponerse y suponerse unas a las otras, conden-sarse alrededor de una de ellas, anticiparse o atrasarse, repetirse.Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algoartificial y puede ser hasta desviante, si deja la impresin o reco-mienda que se proceda etapa tras etapa, prohibiendo avanzar a lasuhsiguiente a menos que se haya completado la precedente. Ensuma, la separacin analtica no debe ser confundida con una se-paracin real, una secuencia temporal.

Fue el mismo Harold D. Lasswell (1971) quien habl de un"modelo del proceso de decisin" y lo entendi como una "se-

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cuencia de siete fases" o "siete resultados" (: 27, 28): inteligencia,promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin, terminacin, eva-luacin. Sus epgonos, Peter DeLeon y Garry D. Brewer (1983),reelaboraron ligeramente su propuesta en: iniciacin, estimacin,seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin (vase tabla 1).Mayy Wildavsky (1977), para insistir en el hecho del permanenteaprendizaje, correccin y continuidad de las polticas, prefierenhablar del "ciclo de la poltica" cuyos mOIpentos son: fijacin dela agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin yterminacin.

Hogwood y Gunn (1986) hablan de un "marco de anlisis",til para la descripcin y la prescripcin de las polticas, quetendra nueve etapas: decidir sobre qu decidir (bsqueda de lacuestin o establecimiento de la agenda), decidir cmo decidir(o filtracin de la cuestin), definicin de la cuestin, pronstico,determinacin de objetivos y prioridades, anlisis de opciones,implementacin monitoreo y control de la poltica, evaluacin yrevisin, mantenimiento-sustitucin o terminacin de la poltica.Anderson (1984) divide el proceso en: identificacin del proble-ma y formacin de la agenda, formulacin, adopcin, implemen-tacin y evaluacin. No obstante los diversos cortes analticos ylas diferencias terminolgicas, todos los estudiosos del desarrollode la poltica coinciden en sostener que los integrantes necesa-rios e interrelacionados de toda poltica son: la existencia de unadeterminada situacin problemtica para cuya modificacin enel sentido deseado se elige y efecta un determinado curso deaccin que produce ciertos resultados ms o menos diferentesde los deseados y, en consecuencia, obliga a revisar el curso deaccin elegido.'

] Existen crticas y propuestas alternativas al estudio de la poltica como proceso. Unaes la de Dunn (1981) que entiende la poltica como sistema, cuya configuracin resultadel tipo y dinmica de interrelacin entre tres componentes bsicos: las polticas pblicas(la serie de elecciones hechas por las autoridades en un determinado campo de asuntos),los interesados en las polticas por las consecuencias y oportunidades que comporta (or-ganizaciones sociales y polticas, lderes de opinin ...) y el entorno o contexto de las

ESTUDIO INTRODUCTORIO 17

Como bien observa DeLeon (1988: 30), esta visin de la pol-tica como proceso ha ocasionado que las "etapas hayan recibidoen ciertos momentos un exagerado nfasis y se hayan vuelto pa-labras mgicas", si bien "han sido elementos clave para el desarro-llo del campo". En efecto, en los aos sesenta, cuando los gobiernosreformistas de Kennedy y Johnson declararon "La Guerra a laPobreza", la policy initiation, la fase de definicin de los problemassociales y la de formulacin de los programas, fue el principal

\objeto de estudio y recomendacin. La necesidad de actuar y re-vertir una historia vergonzosa de injusticia y discriminacin obli-gaba a localizar los aspectos ms graves de la cuestin social y adescubrir sus factores causales determinantes, para pasar rpida-mente a disear programas de accin que trataran de removerloso atenuarlos. En ese momento, el clculo de las consecuenciasdirectas e indirectas de las acciones gubernamentales, aunque noausente, fue optimista. La complejidad de los problemas socialesy la improcedencia de los programas fue empero un descubrimien-to doloroso y aleccionador en el momento que las evaluacionesdejaron ver incumplimientos, dispendios, improvisaciones, inefi-ciencias. En ese momento la policy evaluation, ms que el diseoy la seleccin de opciones, se volvi el tema clave. Se pens que

polticas. Los "sistemas de polticas" (policy systems son, por un lado, realicades dadas,objetivas, con caractersticas, lmites y dinmica propia; por otro lado, son productos eledecisiones de los sujetos, reelaborables en sus componentes. Las diferentes "etapas" sonslo manifestaciones diversas de la interaccin entre los diversos elementos activos delsistema (Dunn, 1981: cap. 3). Por su pane, Lindblom (1980) advierte crticamente quelas diversas etapas del llamado proceso de la poltica manifiestan y plantean reiterada-mente las mismas cuestiones y que stas (conflicto, cooperacin o ajuste, anlisis racionalo transaccin poltica, burocracia o pluralismo) son el objeto propio y principalde estudio.Ms an, la idea de policy process suele incorporar el supuesto o sugerir la imagen deque la hechura de la poltica sea un "proceso ordenado, racional, a la manera de unescrito, con su prlogo, desarrollo y final, lgicamente articulados"; la poltica es, en carn-bio, un proceso desaliado, desordenado (untidy processy; en el que se mezclan y sobre-ponen sin cuidado y claridad varios problemas y respuestas, varios actores, la decisin yla imposicin, la actividad intencional y la inercia. Por eso, muy cercano en las palabraspero muy lejano en el concepto, prefiere hablar de policy-making process, en el sentidopolitizado de describir y explicar el proceso mediante el cual las fuerzas polticas se arre-glan y, al hacerlo, confeccionan de hecho la poltica (Lindblom, 1980: cap. 1).


slo los resultados de la evaluacin podan orientar a la polticasocial y corregir los abstractos anlisis e ideales cursos de accinque diseaban los economistas, administradores, ingenieros de sis-temas, basndose en las informaciones y explicaciones debatibles

. de los socilogos, psiclogos y trabajadores sociales.La averiguacin de por qu fracasaron las polticas concluy

con argumentos y pruebas irrefutables que el fracaso se deba enmucho a la inconsistencia de las teoras sociales que haban sus-tentado el diseo de las polticas sociales, aunque tambin supuesta en prctica, la manera como se haba ideado que la polticase llevara a cabo, o la manera como de hecho se haba llevado acabo, era responsable directo. Surgi entonces explosiva en lasegunda mitad de los aos setenta la literatura de la policy im-plementaiion que rescat las cuestiones organizacionales y admi-nistrativas olvidadas, debido a la importancia que se otorgaba alanlisis, diseo y eleccin de las opciones. Sin embargo, los pobresxitos de la activa presencia gubernamental en el campo de losproblemas sociales, que tan abrumadoramente los estudios de eva-luacin y de implementacin mostraban, llevaron a preguntarsesobre si no era razonable dar por terminado ciertos programas, lapolicy termination, y proceder a clausurar los varios organismosgubernamentales que haban crecido alrededor de ellos. Ms ra-dicalmente se plante la interrogante si poda realmente ser efi-ciente y cmo el gobierno en la atencin de los muchos problemasque haba asumido como asuntos pblicos suyos. El redimensio-namiento del estado y la reivindicacin delpolicy management fue-ron en los aos ochenta las dos caras de una misma respuesta. Laatencin se centr entonces en la averiguacin de cmo el estadopodra lograr que las polticas para el cumplimiento de sus fun-ciones bsicas fueran realmente eficaces y eficientes, con el resul-tado de bajarle el tono a la invencin de nuevas y audaces polticasde intervencin estatal, acaso innecesaria. Despus de aos de go-biernos voluntariosos, dispuestos a resolver todo tipo de proble-


mas, dedicados al anlisis y al diseo de grandes polticas, se fueasentando la idea de que era mucho ms relevante una direcciny gestin pblica inteligente, capaz de eliminar deficiencias, des-vos, incumplimientos, particularmente en las polticas que se en-cargan de las funciones bsicas del gobierno frente a losciudadanos. Renaci entonces, pero en funcin de la gestin p-blica, el inters por el policy designo

La consideracin de la poltica como proceso de varias y com-plejaCet~pas ha propiciado tambin que las diferentes cienciasparticipantes hayan terminado por concentrar su investigacin enespecficos tramos del recorrido de la poltica y por menospreciarla importancia terica o prctica de los dems momentos. El dis-positivo analtico del proceso segment el proceso y ocasion tra-tamientos aislados y unidimensionales de decisiones singularessueltas, contra su intencin original de entender la poltica comoun curso de accin integrado por decisiones interdependientes ycomplementarias. I;.s__ s que los politlogos han preferido estudiarla formacin de Gagenda del gobierno, los administradores p-blicos la implementacin y los economistas se han dedicado ente-ramente a la construccin y seleccin de las opciones de pgltik


TABLA 1.FASES Y CARACTERSTICAS DEL PROCESO DE LA pOLTICA

FaseIniciacin

Estimacin

Seleccin

Caractersticas/Uso Planteamiento creativo del problema. Definicin de los objetivos. Diseo innovador de opciones. Explicacin preliminar y aproximativa de los con-

ceptos, aspiraciones y posibilidades. Investigacin cabal de conceptos. Examen cientfico de los impactos correspon-

dientes a cada opcin de intervencin o al nohacer nada.

Examen normativo de las consecuencias probables. Bosquejo del programa. Establecimiento de los criterios e indicadores de

rendimiento. Debate de las opciones posibles. Compromisos, negociaciones y ajustes .. Reduccin de la incertidumbre de las opciones. Integracin de los elementos ideolgicos y no ra-

cionales en la decisin. Decisin entre las opciones. Asignacin de la responsabilidad ejecutiva.

las razones de su orientacin y dinmica. Pero, como es obvio,perder de vista los otros componentes integradores del procesode una poltica no ayuda a su buena traza, decisin y operacin.

En estas pginas prestaremos atencin a los primeros tramosde la poltica, la formacin de la agenda gubernamental y la de-finicin de los problemas pblicos, conoceremos sus principalesaspectos y cuestiones, as como las principales ideas y propuestasque algunos notables estudiosos han formulado.

ESTUDIO INTRODUCTORIO

TABLA 1 (Continuacin)

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FaseImplementacin

Evaluacin

Terminacin

Caractoisticostllso Desarrollo de normas, procedimientos y linea-

mientos para la puesta en prctica de las deci-siones.

Modificacin de la decisin conforme a las res-tricciones operativas, incluyendo incentivos y re-cursos.

Traduccin de la decisin en trminos operativos. Establecimiento de los objetivos y estndares

del programa, ineluyendo el calendario de ope-raciones.

Comparacin entre los niveles esperados de ren-dimiento y los ocurridos, conforme a los criteriosestablecidos.

Fijacin de responsabilidades para los incumpli-mientos notorios.

Determinacin de los costos, consecuencia y be-neficios por elausura o reduccin de actividades.

Mejoramiento, si an necesario y requerido. Especificacin de los nuevos problemas en oca-

sin de la terminacin.

Fuente: Brewer y Del.eon, The Foundations o[ PolicAna~'sis, The Dorsey Press, 1983, p. 20.

2. La formacin de la agendaInnumerables problemas, provenientes de muchos puntos del es-tado, con situaciones y causas heterogneas, que afectan a un ma-yor o menor nmero de personas, fluyen cotidianamente hacia elgobierno en busca de atencin y solucin. Algunos problemas sonde inters general, como los relativos a la seguridad de personasy patrimonios; otros problemas son de inters particular, comoIosrelativos a las necesidades materiales de algunos grupos social-

TABLA 2.UNA MIRADA AL PROCESO DE LAS POLTICAS

Formacin de Iproduce I Agendala agenda de Gobierno

Iconduce a I~

Formulacin [ioduce 1 Las proposiciones de lay legitimacinde la poltica poltica (fines, metas y(programas) medios de efectuacin)

Iconduce a I

ImplementacinIproduce I Acciones de

de la poltica la poltica

Iconduce a J

1. Efectos de la poltica2. Evaluacin de los efectos3. Decisiones sobre

el futuro de la poltica(programas)

Fuente: Patterson, Davidson y Ripley, A More Pcrfect Union: lruroduction lo American Govemment, 3a. ed.,Dorsey Press, Chicago. 1985. p. 465.


mente desprotegidos. Algunos problemas son respaldados por or-ganizaciones poderosas y argumentos culturalmente significativos;otros cuentan con voces dispersas e introducen argumentos alter-nativos a los comnmente usados. Frente a algunos problemas hayrpido y mayoritario consenso entre los ciudadanos, en otros cas-Oslas opiniones se dividen. Algunos problemas caen dentro del pe-rmetro de las obligaciones constitucionales del estado y exigenslo el cumplimiento cabal de las responsabilidades estatales;otros problemas rebasan las fronteras establecidas, pero no cejande reclamar la intervencin estatal. Algunos son problemas rela-tivamente sencillos y localizados, con respuestas disponibles; otrosson problemas complejos, de escala, interdependientes, que no sontratables aisladamente. Unos son problemas de rutina, programa-bles; otros son inditos, a encarar con medidas innovadoras. Ensuma, las relaciones cotidianas entre sociedad y estado toman laforma de problemas y soluciones, demandas y ofertas, conflictosy arbitrajes, necesidades y satisfactores. El estado es concebido ensu origen y funcin como el encargado de resolver los problemasque las relaciones entre los privados ocasionan o que son incapa-ces de resolver. Por ello mismo, el mbito del inters y responsa-hilidad de los privados y el mbito del inters y responsabilidaddel estado -lo que es de la propia libertad y utilidad y lo que esdel Csar- estn en exploracin y ajuste permanente, extendin-dose o angostndose.

I

No todos los problemas, sin embargo, logran llamar la aten-cin gubernamental y despertar su iniciativa. No todos lograncon la misma facilidad y certeza formar parte del temario de losasuntos pblicos y colocarse entre los asuntos prioritarios delgobierno. Algunas cuestiones que para los afectados resultan deinters vital y que para muchos observadores pueden ser califi-cadas de inters pblico, son descartadas desde sus primeros pa-sos en busca de la atencin de la sociedad y del gobierno, o bienson desfiguradas y desactivadas durante su trayecto en busca de


atencin. Cuando logran acaso colarse en la agenda de gobierno,no alcanzan los primeros lugares en la jerarqua de temas y re-ciben apenas un trato de rutina o emergencia. Ante algunas cues-tiones los gobiernos son inmediatamente sensibles y se muestranpreocupados, otras los dejan indiferentes. Algunas cuestiones nisiquiera llegan a alcanzar la calidad de cuestin pblica y sonremitidas a la clase de asuntos privados o particulares exclusivos,sin inters para el estado y a resolver cada uno por su propiacuenta. Otras cuestiones que pueden tal vez probar su naturalezapblica y ser de inters para el conjunto no se vuelven sin msprioridades de la accin gubernamental. No todas las cuestionesse vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelvencuestiones que deben ser objeto de la accin gubernamental,"agenda" de gobierno.

Qu ocurre entonces en el proceso de formacin de la agen-da de gobierno? Cmo se forma y por qu se forma de esamanera? A qu se debe que algunos asuntos pblicos y otrospor nada pblicos asciendan sin obstculos a asuntos de gobiernoy que, en contraste, otros con caractersticas de publicidad msclara y contundente sean descalificados, inhibidos, rechazados, obien aceptados con reservas y puestos en lista de espera? Ques 10 que realmente hace que una cuestin social circunscrita sevuelva cuestin pblica y asuntos de la agenda de gobierno?Ou es lo que determina la calidad de pblico de los muchosproblemas y asuntos que a diario se presentan en una colectivi-dad? Cul lgica y dinmica explica la atencin y el desinters,la seleccin y eliminacin de los asuntos? Cules factores faci-litan o dificultan el ingreso a la agenda gubernamental de ciertostemas y, por ende, controlan el trnsito de las demandas socia-les? Son normas, organizaciones, personajes, imgenes, ideas,sucesos, los que abren y cierran el acceso al mundo de 10 pblicoy de 10 gubernamental? Cmo filtran los asuntos y con culesprocedimientos? Es slo asunto de cultura poltica o es de la

ESTIJDIO INTRODUCTORIO 25

poltica misma con sus juegos, conflictos y transacciones? Desdeuna perspectiva normativa, no son lesionadas gravemente las li-bertades polticas si hay discriminacin entre ciudadanos en eltrato de sus asuntos y demandas, si no hay igualdad de acceso ala vida pblica, si ciertas cuestiones y ciertos grupos de ciudada-nos ni siquiera son escuchadas? Ms an, cul es el impactoque en la legalidad y eficiencia de la gestin pblica tiene eldejar sistemticamente sin audiencia, atencin y accin deman-dadas y reclamos de grupos? No existen otros procedimientosy canales ms fluidos y paritarios, menos costosos, de comunica-cin e interlocucin entre sociedad y gobierno, que pueden pre-sentar con mayor oportunidad y confiabilidad asuntos realmentemerecedores de la intervencin gubernamental? Son los proce-sos plurales y competitivos de la democracia ms eficientes quelos corporativos y autoritarios en transportar las demandas, o suscanales terminan por ser capturados por los asuntos privativosde sus clientelas polticas y electorales? Se vuelve la democracia"ingobernable" por llevar alegremente al gobierno toda suertede asuntos, sin ordenarlos y depurarlos, saturando las capacida-des de accin del gobierno? Son los nicos y son suficientes losduetos de los partidos polticos para canalizar los asuntos de in-ters de las comunidades polticas, o se requiere la actividad deotras formas de organizacin? Cul es el papel e impacto delos medios electrnicos en la configuracin de los asuntos pbli-cos y en la formacin de la agenda? Facilitan o dificultan, aclarano distorsionan, ordenan o confunden, radicalizan o instituciona-lizan? Cul el papel de la prensa escrita en la promocin delos asuntos pblicos: se circunscribe a la lite lectora, acostum-brada al razonamiento y resuelta a estar informada polticamen-te? Es o debe ser inactivo el gobierno mismo, dejando que eljuego de los poderes y las opiniones de la sociedad civil decanteny hagan avanzar sus asuntos, o el gobierno interviene y debeintervenir activamente en la depuracin, clasificacin, anticipa-


cin de los asuntos? Si interviene, son sus razones sustentables,sus procedimientos son legales e imparciales?

La manera como se elabora la agenda de gobierno, se le daforma y contenido, reviste fundamental importancia poltica y ad-ministrativa, tanto en el plano terico como en el prctico. Pol-ticamente, expresa la vitalidad o la flojedad de la vida pblica enun sistema poltico dado. Entre las libertades individuales y lospoderes del estado existe o no, es ancho o angosto, de acceso libreo controlado, estructurado o espontneo, un mbito que es pro-ducto de la mayor o menor energa de las libertades polticas.Suele llamarse mbito pblico, esfera pblica, vida pblica, y cum-ple la funcin de'" mediar entre estado y sociedad, entre poltica yeconoma, entre la constitucin poltica y la constitucin real deuna sociedad, entre la norma general y los intereses y necesidades.particulare~n efecto, a travs de la palabra, el dilogo, la argu-mentacin racional, la oferta de 'informacin, la invocacin de lasleyes, la retrica, el diseo de programas, en medio de la polmicay los malos entendidos, con aclaraciones y ajustes recprocos, me-diante acuerdos y negociaciones, los individuos y sus organizacio-nes buscan transformar sus intereses y necesidades particulares enasuntos generales de inters y utilidad para todo el conjunto delestado. Este trabajo de generalizacin de intereses y solucin deconflictos, civilizado y civilizatorio, poltico, es la razn de ser yla funcin social propia del mbito pblico, que por definicin ydinmica, es (debe ser) igualmente accesible a todos los ciudada-nos que quieran presentar y justificar sus demandas, sin discrimi-nacin, privilegios, fueros y monopoliosj En el mbito pblicoocurre que situaciones, sucesos, problemas, percepciones, necesi-dades, que tienen un lugar circunscrito en la vida privada y grupal,se transforman en demandas y cuestiones que pretenden poseerla naturaleza de cuestin pblica y ser de significacin para elorden, la soberana y la prosperidad del estado. En l los interesesparticulares buscan argumentarse como generales y, si pasan la


prueba, originan leyes, disposiciones administrativas, asignacionesde recursos pblicos. La vitalidad del mbito pblico dificultatransfiguraciones insustentables de lo particular en general. Y des-califica todo atajo que en la oscuridad, a espaldas de los ciudada-nos, con arreglos sin representatividad y sin buenas razones,conduzca los intereses particulares exclusivos a trastocarse en re-publicanos. La flojedad y desfallecimiento de la libre vida pblica,su ocupacin y control por parte de los poderes (gobiernos, par-tidos nicos o hegemnicos, clases, lites, etnias, grupos de inte-rs, corporaciones...), sin espacio para las libertades pblicas devoz, razonamiento, expresin y eleccin, permite obviamente quecualquier inters privilegiado se vuelva ley, cualquier demanda delos influyentes usufructe la hacienda pblica y cualquier progra-ma de grupos aliados se transfigure en proyecto nacional.

Lha formacin de la agenda de gobiernoJ as como de hecho'sucede, evidencia la salud o enfermedad de la vida phlica. Dejaver quienesjson los que efectivamente definen y justifican los pro-blemas pblicos, cules grupos y organizaciones tienen efectiva-mente la fuerza de transubstanciar cuestiones sociales en pblicasy en prioridades de gobierno, cules organismos y decisores gu-bernamentales estn siempre prontos a actuar frente a las deman-das de determinados grupos, cul es el firmamento ideolgico queotorga valor y prioridad de asunto pblico a cules cuestione~Revela, en suma, cul es la estructura de poder que domina efec-tivamente la hechura de una poltica.

Pero tambin, en trminos de gobierno y administracin, esdeterminante. 'La ms importante de las decisiones de un gobierno \

, ~es la que concierne a la eleccin de sus asuntos y prioridades deaccin: a su agen~&lJ,as dan el tono y direccin a un gobierno,prefiguran su xito o descalabro. En efecto,lid proceso de elabo-racin de la agenda es el momento en que el gobierno decide sidecidir o no sobre un determinado asunto, en el que delibera ydecide intervenir () bien decide no intervenir, aplazar su interven-


cin.' Se trata entonces de la decisin que compromete o no aactuar al gobierno y, en consecuencia, a poner o no en marchatoda su maquinaria de informacin;. anlisis, concertacin, legis-lacin, movilizacin, operacin. Es la crucial decisin de decisio-nes. Frente a un asunto, aun si multitudinario y candente, elgobierno encara el dilema de elegir si es de inters pblico o no,constitucional o no, polticamente trascendente o no, pero a finde cuentas encara el dilema de si debe actuar o no, de si intervie-ne, se repliega o se da tiempo. Vale la pena recordar aqu a Ches-ter Barnard: "el arte del ejecutivo consiste en no decidir sobrecuestiones que no son pertinentes, en no decidir prematuramente,en no adoptar decisiones que no puedan llevarse a cabo, en notomar decisiones que corresponden a otros" (1938: 194).

En dcadas pasadas, los gobiernos activistas decidieron hacersuyo de inmediato cualquier tipo de problema y necesidad, se em-barcaron en regulaciones y gastos, en programas y controles, hastaque se desplomaron fiscalmente exhaustos, deslegitimados, sepulta-dos bajo un cmulo de improvisaciones e ineficiencias. Hoy, despusdel aprendizaje, los gobiernos son ms cuidadosos y ponderadosen armar su agenda, en seleccionar las cuestiones y ordenar susprioridades. A las agendas repletas y desordenadas han seguidogobiernos ms selectivos y coherentes. No todo es asunto pbliconi asunto pblico urgente. No todo asunto pblico es competenciadel gobierno nacional; hay asuntos de la jurisdiccin de los gobier-nos locales. Tampoco todo asunto tiene que ser tratado con instru-

2 En el estudio de la agenda suele distinguirse entre "decisiones" y "no decisiones",siguiendo las ideas bsicas de un multicitado artfculo de Bachrach, P. y Baratz, M.S.(1962): "The Faces of Power", en AmericanPolitical Science Review, vol. 56, pp. 94752.Los gobiernos a veces falIan involuntariamente en actuar, dejando de lado asuntos im-portantes y perdiendo oportunidades preciosas de intervencin necesaria, con los costosde oportunidad resultantes. Pero adems de esta inaccin involuntaria, los gobiernos de-ciden deliberadamente no actuar, no intervenir. Y una polftica puede ser la de no actuar,la de dejar hacer y dejar pasar. Esta inaccin voluntaria tiene entre sus varios efectosredefinir el mbito gubernamental, modificando las expectativas sociales respecto del go-bierno.

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mentas gubernamentales directos: propiedad, gasto, empresa y ad-ministracin pblica. Las actuales liberalizaciones, privatizacio-nes, des(re)regulaciones, desconcentraci ones, descentralizaciones,administraciones delegadas, contratadas o compartidas... son ex-presiones y efectos de un manejo ms ordenado de su agenda porparte de gobiernos menos dispuestos a regular todo, entrometerseen todo, controlar todo, resolver todo. La filtracin de las cues-tiones se vuelve entonces una actividad estratgica, en la medidaen que decidir si una cuestin amerita ser objeto de la accin gu-bernamental significa comprometerse y poner en juego los recur-sos del estado.

\~Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el\ d'conjunto de problemas, deman as, cuestiones, asuntos, que los

gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de suaccin y, ms propiamente, como objetos sobre los que han de-cidido que deben actuar o han considerado que tienen que ac-tuar. ste es el punto esencial de la definicin. Sin embargo, haydefiniciones de la agenda que se interesan ms en el proceso desu elaboracin y conformacin e incluyen tambin el conjuntode problemas al que el gobierno ha decidido prestarles atencin(tomar en consideracin, estudiar), el conjunto de definiciones deesos problemas y hasta el conjunto de opciones de accin que elgobierno revisa para atender los problemas. En efecto, el queuna demanda, problema, cuestin o asunto llegue a ser conside-rado como punto o tema de la agenda de gobierno supone ana-lticamente decisiones antecedentes: la decisin de prestarleatencin, la elaboracin y seleccin de su definicin, la elabo-racin y seleccin de una opcin de accin. Estas varias decisionespueden ser cronolgicamente sucesivas, pero lgica y analtica-mente son condiciones interdependientes y necesarias para lle-gar a la decisin de que hay que actuar y hacer algo. El gobiernodecide actuar slo sobre lo que previamente ha llamado y fijado ///su atencin. A su vez, las ideas y valoraciones que se tienen de .// /

//./


la composicin y causas del problema son determinantes para de-cidir prestarles atencin y para decidir la accin o la inaccin: paradecidir, primero, si el asunto en atencin debe ser agenda de go-bierno y para decidir despus si puede ser tratado con alguna delas opciones de accin a la mano del gobierno; en efecto, definirun problema es de alguna manera delimitar la probabilidad, tipoy alcance de su solucin. Por ello, en interdependencia con la de-finicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posiblescursos de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo(y con cules costos): si tiene sentido su accin. En suma, la aten-cin, definicin y tratabilidad del problema son componentes de-terminantes del proceso por el cual el problema (asunto, cuestin,demanda) alcanza su carcter de agendum: algo sobre laque sedebe actuar. Estructuracin de la agenda, definicin del problema,anlisis de las opciones de accin son as actividades interdepen-dientes.

La agenda poltico-administrativa est integrada por las de-mandas que los formuladores de las polticas han escogido orespecto de las cuales se sienten obligados a actuar (Anderson,1984: 47).Se puede llamar propiamente formacin de la agenda al pro-ceso mediante el cual las demandas de varios grupos de lapoblacin se transforman en asuntos que compiten por alcan-zar la atencin seria de las autoridades pblicas (Cobb, Ross,1976: 126).Por formacin de la agenda se entiende el proceso a travs delcual problemas y cuestiones llegan a llamar la atencin seriay activa del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica.La importancia del proceso se debe bsicamente a dos hechos.Primero, la capacidad de atencin de los gobiernos es limitada:son siempre ms los asuntos en liza por la atencin del gobier-no que los que el gobierno considera efectivamente. Segundo,


los problemas de una poltica no son datos a priori, sino msbien asuntos por definir. Si una situacin particular o un con-junto de circunstancias constituye un problema y es propia-mente un asuntos de "inters pblico", esto depende decreencias y valoraciones, no de los hechos mismos. Los pro-blemas son elaboraciones humanas... Los problemas de la pol-tica son entonces construcciones sociales que plasman ciertasconcepciones particulares de la realidad. Ahora bien, dado quelos problemas se pueden definir de muchas maneras, 10 que esten discusin a lo largo del proceso de formacin de la agendano es tanto cules problemas sern tomados en consideracin,sino cmo sern definidos. Las definiciones no slo estructu-ran y encuadran las elecciones posteriores de la poltica. Tam-bin sirven para afirmar una concepcin particular de larealidad (Cobb y Elder, 1984: 115).

Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la com-ponen se originan y configuran en el sistema poltico. Son cues-tiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a losciudadanos y que ellos con independencia del gobierno o en co-municacin con l consideran asuntos generales de estado y, enconsecuencia, asuntos de gobierno. Hay entonces una agenda delos ciudadanos, del estado o del sistema poltico, que puede pre-ceder y determinar la agenda del gobierno o ser inducida por laspreocupaciones y prioridades gubernamentales, que puede empa-tar con la del gobierno o diferir de ella en mayor o menor grado.Los nexos () las inconexiones entre las dos agendas son propiosde la dinmica de las relaciones entre sociedad y estado.

Muy productivamente se ha distinguido entre dos tipos deagenda. Y ha sido mrito de dos especialistas Roger Cobb y Char-les Elder (1972, 1976, 1984). La primera agenda es llamada "sis-tmica", "pblica", "constitucional"; la segunda, "institucional","formal" o "gubernamental". La primera "est integrada por todas'

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las cuestiones que los miembros de una comunidad poltica per-ciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica ycomo asuntos que caen dentro de la jurisdiccin legtima de laautoridad gubernamental existente. Toda comunidad poltica, lo-cal, estatal y nacional, tiene su propia agenda sistmica". El se-gundo tipo de agenda es la institucional, gubernamental o formal,la cual puede ser definida como "el conjunto de asuntos explci-tamente aceptados para consideracin seria y activa por parte delos encargados de tomar las decisiones. Por lo tanto, cualquierconjunto de asuntos aceptados por cualquier organismo guberna- ')mental en el nivel local, estatal o nacional constituir una agenda \

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institucional" (Cobb y Elder, 1986: 115-116; Cobb y Ross, 1976)126). >

Esta distincin es necesaria y aporta una visin ms complejade la construccin de la agenda de gobierno. Muchos asuntos puedenhaber alcanzado atencin, visibilidad o inters en una comunidadpoltica, haber sido considerados por la mayora de los ciudadanoscomo asuntos pblicos que merecen el involucrarniento del gobier-no por caer dentro del mbito de las obligaciones constitucionalesdel estado y ser materia de la competencia gubernamental y, sinembargo, no logran llegar a ser objeto de consideracin seria yactiva de ayuntamientos, ejecutivos, legisladores, jueces, burocra-cias. Tambin muchos asuntos significativos, sustentables comopblicos, se desvanecen si no logran visibilidad, difusin, acepta-bilidad en la comunidad poltica o si se les descalifica como ajenosy contradictorios a la letra y al espritu constitucional. Todo siste-ma poltico, por su constitucin, cultura, ideologa, visin de lahistoria nacional, por sus corrientes de opinin, lugares comunes,prejuicios, tiene fronteras precisas que filtran los conflictos y losproblemas, los califican y descalifican, los valoran o rechazan. Estaselectividad del sistema poltico es determinante para que las de-mandas avancen y convenzan al gobierno de su validez. Normal-mente los gobiernos reflejan en sus actos los lmites, las tendencias


y hasta las proclividades del sistema poltico que conducen. Enoposicin, puede haber gobiernos, normalmente renovadores y re-formistas, que introducen a su agenda institucional asuntos poten-cialmente estigmatizables y fciles objeto de crtica desde laagenda pblica establecida, convencional. La naturaleza y dinmi-ca de las dosagerrdas es divers-ay)mede llegar a ser riesgosamentediscrepante. La agenda sistmica-tender a integrarse con cues-tiones abstractas, generales, globales, que grandes nmeros de po-blacin comparten precisamente por su formulacin genrica (la"contaminacin", la "pobreza extrema", la "seguridad nacional")y que suelen ser indicaciones ms que definiciones de reas deproblemas a atender. En cambio, la agenda institucional de lasorganizaciones y dependencias gubernamentales tiende a ser msespecfica, concreta y acotada, indicando y definiendo problemasprecisos (el "sida", el "analfabetismo", el "narcotrfico").

La agenda sistmica ser siempre ms abstracta, general y msamplia en extensin y dominio que cualquier agenda institu-cional dada. Ms an, las prioridades de la agenda sistmicano necesariamente corresponden a las prioridades de las agen-das institucionales. De hecho, pueden existir discrepanciasconsiderables entre ellas. En este sentido, se podra plantearla hiptesis general de que cuanto mayor sea la disparidad en-tre los dos tipos de agendas, mayor ser la intensidad y fre-cuencia de conflictos dentro del sistema poltico (Cobb yElder, 1986: 26).

La distribucin e interaccin de las dos agendas plantea dosrdenes de cuestiones tericas. El primero, relativo a la agendasistmica, busca saber cmo determinados asuntos y problemaslogran expandirse, obtener visibilidad y consenso general, alcanzarla calidad de "problema pblico". El segundo orden, relativo a laagenda especfica del gobierno, busca saber cmo determinados


asuntos y problemas, independientemente de si han despertado ono el reconocimiento e inters de toda la comunidad poltica, lo-gran obtener la atencin de polticos y funcionarios y ser aceptadoscomo objetos de su intervencin. Obviamente habra un tercerorden de cuestiones, relativo a la averiguacin de las relacionesque corren, pueden o deben correr entre la dinmica de las dosagendas. Dejando de lado esta tercera cuestin, en la primera esfundamentalmente la pregunta de cmo conflictos, necesidades ydemandas de grupos particulares se convierten en asuntos pbli-cos en el doble sentido de que suscitan la atencin general y ter-minan por ser considerados de inters general; es el clsicoproblema poltico de "la generalizacin de intereses". La segundacuestin, ms cerrada al comportamiento del gobierno, se pregun-ta cul es el proceso decisional por el cual el gobierno determinala estructuracin de su agenda, cmo decide que talo cual asunto(pblico o no) deba ser incorporado a su agenda; en mucho, comoveremos, tiene que ver con "la definicin de los problemas" y "lasoportunidades de eleccin". La literatura ha tratado de ofrecermodelos que ordenen la dinmica de las dos agendas respectivas,antes de lanzar teoremas que expliquen por qu sucede la din-mica de esa manera.

Cobb y Elder (1972, 1983) han ofrecido un modelo integradodel proceso de formacin de la agenda sistmica o pblica desdela premisa de los conflictos de grupo, preguntndose cmo losconflictos logran dilatar su "alcance, intensidad y visibilidad", con-vertirse en asuntos pblicos y demandar la intervencin guberna-mental. Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesitacumplir tres requisitos: que sea objeto de atencin amplia o almenos de amplio conocimiento del pblico, que una buena partedel pblico considere que se requiere algn tipo de accin y quea los ojos de los miembros de la comunidad la accin sea compe-tencia de alguna entidad gubernamental (1983: 115; 1976: 127).Aunque muchos aceptaran que la materia de la agenda puede ser


una demanda o necesidad no necesariamente conflictiva, el mo-delo parte con la idea de que la conflictividad actual o potencialde un asunto en la comunidad poltica es el factor que favorecesu expansin y difusin. Asuntos inofensivos, que no desatan en-frentamientos, quedarn circunscritos en su localidad y pasarninobservados. Slo demandas, asuntos, reivindicaciones, proble-mas, actual o potencialmente conflictivos, son los candidatos. De-ben entonces convertirse en un issue, en una cuestin de carctercontrovertido y polmico: "un conflicto entre dos o ms gruposidentificables sobre asuntos procedurales o sustantivos, que tienenque ver con la distribucin de posiciones o recursos" (1983: 111).

Acontecimientos sociales que sirven de "mecanismos de dis-paro" (catstrofes, cambios tecnolgicos, sucesos econmicos, cr-menes, elecciones...) y actores sociales que se encargan deconvertirlos en cuestiones y ofrecer su primera definicin, los "ini-

1 ciadores", son el primer paso del trayecto. Las caractersticas de\.

la definicin son tambin factores que favorecen o impiden la di-fusin del problema entre un mayor nmero de ciudadanos. Elgrado de especificidad de una definicin, su mbito de significa-cin social, su relevancia temporal, su complejidad tcnica y laexistencia de precedentes regulan su avance y rapidez. Por consi-guiente, las cuestiones definidas genrica y sencillamente, sin tec-nicismos, que presentan aspectos nuevos y de significacinduradera para grandes nmeros ele poblacin, son las que tienenmayor probabilidad de expandirse al gran pblico y de involucrar-10.3 Esta probabilidad aumenta si la exposicin, difusin y argumen-tacin de la definicin emplea lenguajes y smbolos culturalmente

3 Los autores distinguen Cl/lW'O tipos de pblico: "grupos de identificacin" (Iosdirectamente afectados por el problema e involucrados en la cuestin), "grupos de aten-cin" (los grupos que, por muchas razones, se interesan especficamente en el problema],"pblico atento" (sectores de poblacin que les mteresa estar informados de los sucesospolticos y suelen estar atentos a los asuntos de su comunidad), "pblico en general" (lapoblacin menos interesada e informada, pero que presta atencin al problema cuandoes notorio y se formula emocionalmente),


arraigados, dotados de una carga emocional profunda, que susci-tan actitudes de aprobacin o reprobacin intensa entre los ciu-dadanos. Obviamente si la cuestin entra en el circuito de losmedios masivos, escritos y electrnicos, se facilitar en principiosu difusin al conjunto de una comunidad poltica (Cobb y Elder,1983: caps.)

El trayecto culmina cuando la definicin de una cuestin, des-pus de inevitables ajustes y depuraciones a lo largo de su pol-mico camino, se coloca en el orden del da de la comunidad.~ poltica. En este momento, la cuestin puede ser llamada pblica

y se coloca como reclamo ciudadano frente al gobierno, exigiendoun lugar en la agenda formal de sus organizaciones y programas.

-LA manera de conclusin, se propone la hiptesis comprobable deque cuanto ms amplio sea el pblico al que se ha expandido unacuestin, mayor ser la probabilidad de que presione efectiva-mente al gobierno y se coloque en la agenda formal. En efecto,si la cuestin ha logrado difundirse entre los ciudadanos de lacomunidad poltica local o nacional, cuenta entonces con todala fuerza para levantar una presin masiva sobre el gobierno yexigir se le preste seria atencin y se analice la manera de aten-derla. No necesariamente desemboca el trayecto en una defini-cin unnimemente compartida por la ciudadana entera. Eltrayecto de la cuestin hacia la agenda poltica es en realidaduna confrontacin de decisiones y el resultado en que remata elrecorrido suele ser la aceptacin colectiva de que existe un pro-blema insoportable y de que sociedad y/o gobierno tienen quehacer algo. Se comparte una definicin genrica y una lnea grue-sa de accin pero suele persistir el desacuerdo sobre la compo-sicin y alcance del problema, sobre las causas que lo ocasionany la manera de abordarlo. En realidad se difunde la cuestin msque la solucin, aunque la definicin que se ha ido perfilandoen medio del pblico tambin prefigura el esquema de respues-ta: "se est frente a un issue cuando el pblico con un problema


busca o solicita la accin gubernamental, pero hay desacuerdo p-blico sobre cul es la mejor solucin del problema" (Eyestone,1978: 3).

De hecho que una determinada cuestin haya despertado laatencin de los ciudadanos y se le haya considerado objeto deinters pblico, digno y necesario de tratamiento gubernamental,no se sigue sin ms que el gobierno lo integre a su agenda y me-nos an que le asigne carcter prioritario. Averiguar y modelarcmo se forma la agenda gubernamental formal es un segundoorden de discusin e investigacin. El gobierno puede ser un ini-ciador de cuestiones en la comunidad poltica y seguramente par-ticipa en la expansin o freno de determinados asuntos a travsde sus discursos, medios de informacin, organizaciones, lderese intelectuales afines. Los gobiernos no suelen comportarse pasivay reactivamente, dejando que las cuestiones se configuren y defi-nan dentro del juego de las fuerzas sociales. Intervienen estrat-gicamente en la vida pblica tratando de dar forma a las cuestionesa la luz de sus posibilidades reales de intervencin. De todos mo-dos, al final de la agenda pblica las cuestiones de la comunidadpoltica estn frente a los gobiernos. Procede entonces preguntar-se y conjeturar cul es el comportamiento que el gobierno siguepara decidir que debe prestar atencin a las cuestiones, analizarlasy hacer algo por ellas. Tanto Cobb y Elder, como Kingdon (1984,cap. 4), otro especialista en este tema, coinciden en sealar queel establecimiento de la agenda formal del gobierno es un procesodecisional que las ms de las veces es contingente, tornadizo. Raravez el proceso est bien estructurado. En la mayor parte de las"issues areas" el proceso decisorio d.el gobierno es inestable, malao laxamente estructurado, sin un patrn de comportamiento, queen mucho se asemeja a las "anarquas organizadas" que decidensegn "el modelo de bote de basura" o de "papelera" (GarbageCan Model), expuesto por Cohen, March y Olsen (1972, 1974,1976).


Las "anarquas organizadas" tienen tres propiedades bsicas:"preferencias problemticas" (imprecisas, desordenadas, cam-biantes), "tecnologas no claras" (los procedimientos no son bienentendidos por los miembros de la organizacin, hay mucho deensayo y error, de pragmatismo, analoga, saber convencional,intuicin) y "participacin fluida" (diversos grados de motiva-cin y compromiso). En consecuencia, su proceso decisorio escambiante y hasta caprichoso. De hecho se parece a un "bote debasura" o "papelera", "en el que los participantes arrojan variostipos de problemas y soluciones a medida que los generan"(1972: 2). Apenas se presenta la oportunidad de elegir en unaorganizacin, los miembros interesados en la eleccin ven en ellala ocasin para introducir sus problemas y preocupaciones y paralanzar sus propuestas de solucin. Se introducen as en el pro-ceso de decisin organizacional toda suerte de problemas y tiposde solucin, a granel, con diversos niveles de anlisis y prueba,con diversos propsitos, prioridades, procedimientos y tiempos.Ms an, en esos momentos, aparece de golpe un gran nmerode gente, desconocida y marginal, que exige participar y ser to-mada en cuenta. Los encargados de la decisin en parte expresanlas ideas y preocupaciones de los dems, y en parte introducensus propios intereses, preocupaciones, visiones y tecnologas. Sinser una lotera, decidir significa en mucho meter la mano en una"papelera" o "bote de basura" y tratar de configurar con sus ele-mentos fragmentados, dispersos y heterogneos alguna respuestaintegrada. Decidir es compatibilizar los elementos que se tienena la mano. El proceso decisional de una anarqua organizada secaracteriza entonces por ser "una coleccin de decisiones queestn en busca de problemas; de cuestiones y sentimientos queestn en busca de ocasiones de decisin para poder ventilarse;de soluciones en busca de las cuestiones que pueden respondery de decisores en busca de trabajo" (1972: 2). Por tanto, "unadecisin es el resultado o la interseccin de varias corrientes re-


lativamente independientes entre s que se mueven dentro de unaorganizacin" ( : 3). La decisin es bsicamente el resultado dela confluencia no casual pero tampoco enteramente previsible ycontrolable de cuatro "corrientes", cada una de los cuales tienediversa lgica y dinmica: los problemas, las soluciones, los actoresparticipantes y las oportunidades de eleccin.

La vehemencia, heterogeneidad y volatilidad de las cuestio-nes que se presentan en la agenda pblica, todas compitiendopor llamar la atencin y desatar la iniciativa del gobierno, gene-ran una "oportunidad de eleccin". Pero el gobierno en trancede decidir encara normalmente un conjunto desordenado, dis-crepante y conflictivo de asuntos, una miscelnea de definicionesy explicaciones, algunos teoremas y estratagemas de accin pro-bados y otros muchos de eficacia incierta, algunos demandantesdispuesto a ir a fondo en sus reivindicaciones y otros que se da-ran por satisfechos si reciben algn gesto de inters por sus pro-blemas; algunos polticos y funcionarios prontos a entrarvigorosamente en accin y otros ms reticentes, escpticos, pron-tos a boicotear las iniciativas. Segn las circunstancias, los go-biernos viven tal vez situaciones holgadas que les permiten darsetiempo y estudiar analticamente cul es la accin idnea; peroen general sus oportunidades de eleccin son muy apretadas, condemandas heterogneas y antagnicas, programas atrasados, eltiempo encima, carencia de datos y recursos, diagnsticos incom-pletos. Ante esta carga de asuntos diversos y cambiantes, la de-cisin del gobierno que selecciona una cuestin como objetomerecedor de su atencin y a fin de cuentas como objeto de suaccin termina por ser el resultado de las correlaciones y com-binaciones que, analtica o intuitivamente, fra o atolondrada-mente, logra armar entre los elementos tericos, tcnicos,humanos, legales... que tiene a la mano: este problema con esteesquema de solucin con estos hombres con estos recursos coneste tiempo. En efecto, de acuerdo al nmero, la fuerza e nten-

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sidad de los demandantes y los participantes en la toma de deci-siones, de acuerdo con la complejidad y conflictualidad de la cues-tin, de acuerdo con la informacin, conocimiento, tecnologa ytiempo que disponen, los gobiernos construyen su definicin delproblema, establecen los objetivos a lograr en el tratamiento delproblema, disean los instrumentos y programas de abordaje,identifican sus operadores, comunicadores y aliados.

En suma, la decisin gubernamental de introducir en su agen-da asuntos pblicos especficos va a depender de si el gobierno seencuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable (pocosasuntos, obligaciones bsicas desahogadas, tiempo, recursos, ausen-cia de demandas contradictorias...), si las cuestiones y demandasson o no tratables (hay experiencia, analogas, informacin, teo-ras, tecnologas, recursos, personal competente), si los participantesen la toma de decisiones estn o no interesados en intervenir enla cuestin por muchas razones (polticas, morales, econmicas,de mbito de jurisdiccin). Esto obliga a un diagnstico fino delas "corrientes" que corren dentro de las organizaciones polticasy gubernamentales con intencionalidades y dinmicas relativa-mente autnomas. Por ejemplo, si los funcionarios participantesen la decisin estn resueltos a hacerse cargo de un problemacandente, respaldado por los ....iudadanos, aunque sus esquemas derespuesta sean dudosos y parcialmente eficaces, se configurar unaoportunidad de eleccin favorable a la aceptacin del problema ya ubicarlo como prioritario. En cambio, si el problema no ha lo-grado an encender la opinin pblica, si los que se encargan deelaborar la poltica estn absorbidos por otros asuntos, aunque talvez posean tcnicas de tratamiento probadas en su eficacia y cuen-ten con operadores competentes, la probabilidad de que una cues-tin sea elegida como tema prioritario ser mucho menor. Dichoclsicamente, el gobierno sigue siendo el arte de lo posible, lacapacidad de hacer crecer los proyectos y desahogar los conflictosen el marco de las limitaciones inescapables de la realidad.


Sin embargo, aunque en mucho las decisiones pblicas se ca-ractericen por la contingencia, los sistemas polticos y los gobier-nos de manera deliberada o espontnea han ido creando pautas,conductos, tiempos, organizaciones y liderazgos para regular tantoel flujo de las demandas pblicas como el de las respuestas gu-bernamentales. Ordenan las demandas, encuadran los conflictosintra e intergrupales, definen los problemas, disean y construyenlas alternativas polticas. Esta regulacin formal e informal de laagenda ha ayudado a estructurar el proceso, fijando condicionesy parmetros, aunque sin poder cancelar de todo su carcter libre yplurimorfo.

El punto no es que el acceso a la agenda sea simplemente unasunto accidental, sino que es producto de un proceso complejoy laxamente estructurado. El que una cuestin logre colocarseexitosamente en la agenda depende de una convergencia apro-piada de gentes, problemas, soluciones y oportunidades deeleccin, pero el comportamiento de cada uno de estos ele-mentos es virtualmente incierto. Es posible empero reducir elmbito de incertidumbre a travs de varios factores de contex-to que son de ayuda para estructurar el proceso y restringir elrango de su variabilidad potencial (Cobb y Elder, 1984: 118).Los "factores de contexto" que establecen los lmites de varia-

bilidad del acceso a la agenda son los que tratan de estabilizar lascorrientes de problemas, demandas, grupos y decisiones que flu-yen ininterrumpidamente entre sociedad y gobierno. Cotidiana esla interlocucin entre las organizaciones sociales y los poderes delestado. Obviamente el grado de estabilidad e inestabilidad polticadepende en gran medida de la fluidez y cauce de ese incesante iry venir de cuestiones y respuestas, demanda y oferta pblica. Porello, los sistemas polticos tratan de estabilizar las organizacionesde inters, los canales de interlocucin, el universo de los asuntosa debatir, delimitando el mbito de lo poltica y fiscalmente posi-


ble. Es as que el flujo de los problemas pblicos rumbo a la agen-da formal es regulado por las preferencias propensiones y hastaproclividades y prejuicios del sistema poltico-administrativo engeneral y de las oficinas gubernamentales particulares. Por pode-rosos motivos histricos, ideolgicos, polticos y constitucionales,los sistemas se han estructurado con referencia a ciertos valores,ideas y fuerzas sociales, que demarcan los lmites de su accinlegtima, los inclinan hacia ciertas cuestiones y los hacen refrac-tarias a otras. Son sistemas acotados y predispuestos. No todo esposible y permisible, no todo es y debe ser objeto de su accin.La deslegitimacin y crisis interna son los riesgos y efectos detraspasar los lmites y olvidar la tendencia del sistema, su idiosin-crasia. Leyes, valores, ideas, compromisos histricos, delimitan eluniverso de los problemas a calificar como pblicos y de compe-tencia gubernamental. Hay mayor sensibilidad por ciertos asuntosy grupos, a la vez que reticencia y hasta hostilidad ante otros. Losgobiernos activistas estn predispuestos a acoger todo tipo de de-manda, los limitados sern ms cautos y selectivos. Pero la mismaactitud se observa en las dependencias gubernamentales. Debidoa sus mbitos de jurisdiccin formal, historia de decisiones, afini-dades polticas, clientela y derechohabientes, convicciones perso-nales de los directivos, procedimientos establecidos, incentivos...,cada una de las oficinas tienen su visin propia acerca de lo quees su funcin, responsabilidad, prioridad, compromiso, obliga-cin. Este sesgo del sistema y de las dependencias pblicas cum-ple la funcin de filtrar selectivamente la corriente de losproblemas y demandas que se levantan desde la sociedad. Haypues una reduccin de la multiplicidad y variabilidad, por lo quese configura un patrn de atendibilidad y aceptabilidad de lascuestiones pblicas.

Lo mismo ocurre con las soluciones en busca de problemas.En un momento dado hay un universo disponible de respuestaslcitas y viables, correspondientes a los criterios valorativos y tc-

ESTIJDIO INTRODUCTORIO 43

nicos aceptados por el sistema en su conjunto y por los centros degobierno. No todas las respuestas imaginables y disponibles puedenvolverse operativas. Hay restricciones fiscales, legales, morales,tecnoproductivas, polticas. Sobre todo, tristemente, hay restric-ciones de la cabeza, mentales. Muchas respuestas pensables, ar-gumentables, plausibles, son inhibidas de inmediato, sofocadas,caricaturizadas, o simplemente nunca pasarn por la cabeza de lospolticos y funcionarios. Hay pues un patrn de plausibilidad po-ltico-administrativa, determinado por restricciones de recursos eideas. A su vez, las oportunidades de eleccin tambin contribu-yen a poner orden en la interaccin entre sociedad y estado. Nor-malmente los gobiernos se encuentran ocupados en asuntosprevios o de rutina. En los momentos de saturacin de la agendao de intenso involucramiento gubernamental no hay tiempo y dis-posicin para atender a nuevos asuntos: las oportunidades estncerradas. Sin embargo, debido a prcticas institucionales estable-cidas o a rutinas administrativas, se abren peridicamente buenasoportunidades para llamar la atencin y colocar asuntos nuevos opendientes.' Cada sistema poltico y oficina de gobierno tiene sucalendario de atencin y descanso, su horario de abierto y cerrado.Son oportunidades para aprovechar las elecciones polticas, los

4 Kingdon (1984: cap. 8) introdujo el trmino "ventana de las polticas", pO/iLY win-dow, para describir el funcionamiento de estas oportunidades de eleccin. Se trata deoportunidades favorables que permiten colocar determinados problemas y recomendarciertas propuestas de solucin. Sociedad y gobierno tienen que estar preparados con diag-nsticos y proyectos para cuando la dinmica poltica, de manera predecible o imprede-cible, configura una situacin favorable para algn asunto en particular o para una familiade asuntos, anteriormente menospreciados. Esto ocurre particularmente cuando en oca-sin de un evento peridico predecible (cambio de gobierno) o de uno impredecible (unsismo, una hambruna) hay mayor receptividad. Pero la oportunidad favorable supone oexige que las organizaciones sociales o el gobierno cuenten con una definicin del pro-blema gubernamentalmente tratable en trminos de legalidad, eficiencia, consensualidad.Las ventanas no permanecen abiertas por mucho tiempo. Se cierran apenas los partici-pantes perciben que el gobierno se ha hecho cargo de la cuestin, porque los participantesfallan al entrar en accin, tal vez por no contar con alternativas disponibles, o porque losacontecimientos que "abrieron la ventana" salen de la escena por ser temporalmentelimitados; por ejemplo, se acab el periodo de gobierno de un partido poltico que dioprioridad ,1 ciertas cuestiones.


presupuestos anuales, las consultas pblicas, las crisis de gobierno,la bonanza de la economa pblica... Tambin hay, de golpe, enrazn de ciertos eventos crticos que sacuden o entusiasman a laciudadana, oportunidades favorables para plantear asuntos olvi-dados o rechazados (una agenda ecolgica en ocasin de epide-mias o calamidades, una agenda exportadora a raz de innovacio-nes tecnolgicas). Todo esto configura un patrn de receptividadgubernamental que contribuye a estabilizar y ordenar el carctermiscelneo y mudable de los reclamos y presiones sociales. Notodo es azar en la elaboracin de la agenda.

Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configura-cin de la agenda formal de gobierno es la fuerza de los actorespolticos que intervienen en el proceso y, las relaciones polticasy administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno. Estepunto de estudio es el ms afn e interesante para la ciencia (so-ciologa) poltica, por cuanto tiene que ver con la localizacin,descripcin y explicacin de las fuerzas de los diferentes grupossociales y de sus correlaciones de fuerzas. Ms all de la filosofapoltica y de la norma constitucional, con su visin de ciudadanosimparcialmente tratados e igualitariamente participantes, aqu setrata de saber si y por qu un grupo tenga en cautiverio al gobiernoy lo use como instrumento de sus intereses exclusivos. O de ave-riguar si, en cambio, hay un conjunto plural de intereses socialesorganizados, que tienen oportunidades semejantes de acceso a laagenda y cuentan, con la capacidad de lograr que sus interesesestn bien representados, razn por la cual el gobierno no es uninstrumento servil y unilateral, sino un agente y rbitro en los arre-glos de los grupos de inters. A la manera de Lasswell (1936) setrata de saber: Who gets what, when and how: Quin consigue qucosa, cundo y cmo. Aqu, tal vez ms que en otras fases deldesarrollo de la poltica, las teoras politolgicas sobre el conflictoy el consenso, la parcialidad de los intereses y la legitimidad co-lectiva del gobierno, lo sectorial (lo corporativo, lo oligrquico) y


lo pblico, son clave; aqu enfrentan adems la prueba crucial desu consistencia y objetividad.

La accin o inaccin del gobierno est en verdad predeter-minada por alguna fuerza social dominante (llmese clase, lite,etnia) o representa, ms bien, el acomodo de fuerzas del llamado"tringulo de hierro" (gobierno, organizaciones del capital y or-ganizaciones laborales; o en sentido pluralista: grupos de inters,comits legislativos y agencias gubernamentales), o es acaso lamuestra de un amplio y significativo margen de maniobra del go-bierno por causa de la debilidad o la fragmentacin de los gruposde inters? En la formacin de la agenda se puede descubrir queel gobierno es un aparato de dominacin de clase, la hegemonade unalite reciclada, una activa arena pluralista sin vencedoresni vencidos para siempre, la tpica transaccin entre las camarillasburocrticas y polticas, el tringulo de hierro corporativo en ac-cin, la representacin imparcial de ciudadanos devotos al interspblico'?

La teora politolgica inspira en este punto toda una litera-tura interminable. A su vez, su hermano menor, los estudios depolticas, complementan a la ciencia poltica con estudios de caso,extrapolaciones, conjeturas, muy sugerentes para determinar eltipo y peso de las relaciones que ocurren entre las organizacionessociales y entre ellas y los poderes del estado. En mi opinin, losestudios de polticas ofrecen dos importantes aportes categorialesy explicativos concernientes a la relacin sociedad-gobierno: la"red de cuestiones" y el "subsistema de polticas" que refinan ymatizan los teoremas mayores del corporativismo, el pluralismo y elclasismo-elitismo acerca de la naturaleza y funcionamiento delgobierno. En efecto, el enfoque descriptivo y explicativo de issuenetworks (Hedo, 1978) y el de policy subsystems (Milward yWamsley, 1984) son polmicos con los conceptos y las hiptesisestndares de la ciencia poltica norteamericana que, de acuerdocon su tradicin intelectual pluralista, es reiterativa en explicar o


criticar el funcionamiento y los procesos decisorios de gobiernoen referencia con "tringulos de hierro" y "subgobiernos". En superspectiva, grupos de inters, especficos y poderosos segn eltipo de polticas en juego, determinan de manera permanente eintegral la agenda, el proceso decisorio de las polticas, su procesode implementacin y sus criterios de evaluacin. El gobierno for-mal es fatalmente la fachada de los pocos intereses organizadosque son los que gobiernan efectiva y enteramente determinadasreas de asuntos, llamados tal vez pblicos pero de hecho parti-cularistas. Esta perspectiva, empero, "con la idea de buscar a lospocos poderosos, pasa por alto a los muchos cuyas redes de in-fluencia desencadenan y guan el ejercicio del poder" (Hedo,1978: 1(2).

A raz del crecimiento de la intervencin estatal, los gobiernosestuvieron ms expuestos a la presin de los grupos de inters ytuvieron que ser ms solventes tcnicamente en la solucin de losproblemas de asistencia pblica y bienestar social. Al hacerse elgobierno cargo constitucional o polticamente de muchos proble-mas econmicos y sociales de individuos y grupos, la referencia ateoras de explicacin y a tecnologas de solucin de problemasfue necesaria y predominante. La poltica se desplaz hacia laspolticas, se consolid la interdependencia entre poltica y admi-nistracin y apareci la figura del "poltico de polticas" (policypolitician). Por consiguiente, tanto las organizaciones sociales de-mandantes como los gobiernos entendieron progresivamente quepara representar realmente los intereses y resolver efectivamentelos problemas se requera introducir conocimiento orientado yaplicado, cada vez ms complejo, especializado. Haba una nece-saria y crucial mediacin tcnica (y no slo valorativa) entre so-ciedad y gobierno: la famosa racionalidad tcnica que a tantospreocupa y hasta irrita. Por consiguiente, la academia, los intelec-tuales, los despachos de consultora, los laboratorios, las creden-ciales escolares, los currcula, las organizaciones profesionales


(sociedades, barras, colegios ...) se volvieron indispensables e in-fluyentes en los dos extremos de la interlocucin poltico-admi-nistrativa: en las organizaciones sociales para elaborar las deman-das y en las agencias gubernamentales para elaborar las respuestas.Pensar que grupos de inters, aun si poderossimos, pueden pres-cindir de la mediacin cientfico-tcnica para validar sus problemas,colocando sin rodeos sus asuntos en la agenda de gobierno, recuer-da fases muy envejecidas y simplonas de estado y administracinpblica. Para poder hoy colocar determinados asuntos como prio-ridad de gobierno se requieren slidos conocimientos, clculos muyelaborados y evidencia relevante.

Ahora bien, las "redes de cuestiones" estn integradas por todosestos expertos y profesionales en especficos asuntos (fiscales, agr-colas, comerciales, ecolgicos, educativos, de energa y de saludpblica...) que actan tanto en la sociedad como en el gobierno,que comparten conocimientos, tecnologas y habilidades, se co-munican sistemticamente y se entienden rpidamente. Estos es-pecialistas tienden a estructurar las cuestiones de poltica y adisear las opciones de poltica con marcos y referencias similares,abogan por el mismo esquema de solucin de problemas, confor-man organizaciones bastante cohesionadas y relativamente aut-nomas respecto de los juegos de poder de los gobernantes en turnoy de los intereses sociales organizados, debido a lazos educativos,respeto intelectual recproco, trato profesional y distincin socialcon base en la reputacin intelectual. Aunque esta red se entrelazacon la lgica de los intereses de los grupos y con la lgica degobierno de las autoridades, su especificidad y superioridad es elconocimiento de la cuestin pblica en discusin. Por consiguiente,es determinante su influencia en la formulacin de la poltica, porcuanto son los que definen el problema, ofrecen informacin,construyen las opciones, escogen los instrumentos, establecen loscriterios e ndices de rendimientos. A la existencia de estas redesde expertos en las diferentes cuestiones que sociedad y gobierno


enfrentan se debe principalmente que el acceso a la agenda y elproceso decisorio de la poltica se estructure establemente, nocaticamente. El patrn o el estilo de policymaking de un gobiernotiene una de sus causas en las redes de expertos, particularmenteen las sociedades informadas, educadas, exigentes, tan conocedo-ras de sus asuntos como el gobierno mismo.

Los tringulos de hierro y los subgobiernos sugieren la ideade un conjunto estable de participantes unidos por su afn decontrolar cerradamente los programas pblicos que son de suinters econmico. Las redes de cuestiones son casi entera-mente su opuesto. Los participantes entran y salen constante-mente de la red. No son grupos cohesionados por su deseo dedominio sobre un programa y tampoco hay alguien que con-trole enteramente las polticas y sus cuestiones. Cualquier in-ters material directo suele ser secundario con respecto a suinvolucramiento intelectual o emocional en la cuestin. Paralos miembros de la red su inters est en el significado de lacuestin, a diferencia de los modelos polticos y econmicosestndares que afirman que los intereses definen la posicinacerca de las cuestiones ... En la red pueden estar presentesgrupos de inters poderossimos, pero tambin individuos dentroy fuera del gobierno que tienen la reputacin de conocedoresdel tema. Algunas profesiones pueden ser dominantes, perolos verdaderos expertos son los especialistas experimentadosen cuestiones especficas (es decir, muy bien informados acer-ca de lo que verdaderamente cuenta en un particular debatede poltica), independientemente de cul sea su formacinprofesional. Los integrantes de la red, no son slo tcnicosespecializados y expertos, sino son los activistas de una polticaque se conocen entre s precisamente por su conocimiento dela cuestin. Los que ascienden a posiciones de liderazgo son"polticos de polticas", expertos en usar expertos, los provee-


dores del conocimiento que necesita un mundo hambriento dedecisiones correctas (Hedo, 1978: 103-4).

Por su parte, el concepto de "subsistema de polticas" buscalocalizar y caracterizar a los actores fundamentales de la elabora-cin de la agenda y de la formulacin de la poltica, al igual quela red de expertos en asuntos pblicos. Pero, a diferencia del con-cepto de red, que destacara slo los intercambios de informaciny recursos entre actores, sin tomar en cuenta el contexto sociopo-ltico mayor que estructura y da sentido estable a la operacin dela red, el concepto de subsistema quiere acentuar, el hecho de queel sistema poltico se concretiza en una variedad de subsistemasde polticas; por otro lado, quiere mostrar que las organizacionesde inters concentran de manera permanente su poder o influen-cia en especficos campos de polticas, sin dispersarse o dilatarseinciertamente en otros asuntos. Los intelectuales expertos operane influyen indudablemente en la problematizacin y la respuestade determinados asuntos, pero son los grupos de inters organi-zados los que fijan las cuestiones, al descargar en ellas toda sufuerza por estar en juego sus intereses. Los expertos de asuntosestn finalmente en funcin de los asuntos que los grupos de in-ters dentro y fuera del gobierno determinan.

Cada subsistema est integrado por un conjunto de actores quetratan de influir en la asignacin de valores, premios o prdidasen nombre de la sociedad, y que han logrado obtener algunahegemona sobre la poltica de referencia, notoria en el hechode que consiguen premios o no padecen prdidas. Los crticosson ms severos, al aadir que esos actores han tendido tam-bin duetos que terminan en la hacienda pblica y han adqui-rido franquicias en algunos aspectos de las polticas pblicas(Milward y Wamsley, 1984: 4).Los subsistemas de polticas pertenecen a un sistema poltico

so LUIS F. AGLJILAR VILLANUEVA

mayor, pero poseen en mayor o menor grado su autonomacon respecto del sistema. Atraviesan las divisiones convencio-nales del poder (legislativo, ejecutivo y judicial) y los diversosniveles de gobierno... La configuracin del poder en los sub-sistemas es muy variada. Algunos subsistemas estn bajo el do-minio de uno o pocos actores muy poderosos; en otros el poderes bastante difuso. Manifiestan poseer un orden normativo consmbolos, mitos, rituales y hasta lenguajes singulares, que nohacen sino reflejar la realidad intersubjetiva de sus miembrosy su acuerdo sobre lo que en su opinin es importante, deseableo correcto. Se integran con actores muy diversos: instituciones,organizaciones, grupos e individuos. Todos ellos articuladospor el hecho de que comparten intereses importantes en unapoltica particular. En el sistema poltico norteamericano sonlas burocracias gubernamentales de diversos niveles, grupos deinters, comits y subcomits legislativos, individuos poderosos(Milward y Wamsley, 1984: 15).

Con estos elementos tericos que ofrecen elementos para darcuenta de cmo se estructura la agenda pblica y la gubernamen-tal, es posible encontrar, a pesar de inevitables excepciones, cier-tos tipos, patrones o modelos de comportamiento. A manera deejemplo: "modelo de iniciativa externa", segn el cual la cuestinse origina en los problemas y conflictos de los varios grupos so-ciales y debe primero asentarse en la agenda pblica para podercolocarse en la formal; "modelo de movilizacin", segn el cualla cuestin nace dentro del aparato gubernamental, por lo cual secoloca automticamente en la agenda formal, pero la formulacine implementacin exitosa de la poltica exige colocarla tambinen la agenda pblica y convertirla en asunto de inters pblico;"modelo de iniciativa interna", segn el cual la cuestin surge en-tre las filas gubernamentales, no es necesario llevarla a la agendapblica pero s es necesario convencer a los organismos guberna-


mentales competentes que le den cabida entre sus acciones prio-ritarias (Cobb y Ross, 1976: 127). Puede ser que en su conjuntoun determinado sistema poltico se incline hacia uno y otro mo-delo, creando un cierto estilo o patrn en la formacin de su agen-da; en la prctica, cada rea de cuestiones tiende a desarrollar supropio patrn.

3. La definicin de los problemas pblicosS se considera secuencial y cronolgicamente el proceso de lapoltica, se pasa a la etapa de definicin del problema una vez queel problema en cuestin ha sido calificado de pblico y ha sidoaceptado en la agenda de gobierno. Pero, analticamente, las dosetapas son nterdependientes. Colocar una cuestin en la agendasignifica implcita o explcitamente ir dando forma a una definicindel problema aceptable para el pblico y, sobre todo, tratable parael gobierno. Ciertas maneras de definir las cuestiones se derrotanpor el hecho de ofrecer formulaciones con tales componentes, co-rrelaciones y caractersticas que el pblico en general, con refe-rencia a su cultura e intereses, y el gobierno en particular, conreferencia a sus restricciones e intereses, consideran inaceptableso por lo menos inabordables. Hay formulaciones que contradicenlas valoraciones bsicas de numerosos grupos sociales y que tras-cienden las posibilidades legales o hacendaras de los gobiernos.Difcilmente podra un gobierno democrtico hacer suya una de-finicin que no contara con el consenso poltico ciudadano, mar-chara en contra de la legalidad establecida, consumiera dudosa-mente los recursos pblicos y escapara a formas de supervisin ycooperacin social. La bsqueda de definiciones tericamente con-sistentes, culturalmente aprobables y gubernamentalmente trata-bles es tan difcil como exigida en el campo del anlisis y larecomendacin de polticas.


~r definicin del problema se entienden los procesos median-te los cuales una cuestin (problema, oportunidad, tendencia),ya aprobada y colocada en la agenda de la poltica pblica, esestudiada, explorada, organizada y posiblemente cuantificadapor los interesados, quienes no raramente actan en el marcode una definicin de autoridad, aceptable provisionalmente entrminos de sus probables causas, componentes y consecuen-cias (Hogwood y Gunn, 1984: 108).'\

~

't9Pien define es quien decide" es una mxima que quiere sub-rayar el hecho de que los grupos sociales y/o gubernamentales quehan tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definicin

acePta~11 de la cuestin son los que influyen efectivamente en ladecisin Pero, quiere decir tambin que la manera como se hadefinido un asunto pblico condiciona la configuracin de los ins-trumentos, modos y objetivos de la decisin pblica, las opcionesde accin. No es lo mismo definir, la pobreza como explotacion,que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago cultu-ral... Sus componentes y factores causales son diversos y p

Problemas Publicos y Agenda de Gobierno 11

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