Ideas sobre la regulación de la televisión de señal en el Perú

Eduardo Villanueva Mansilla Departamento de Comunicaciones, Pontificia Universidad Católica del Perú

(una versión de este artículo fue publicada en la revista Poder, abril 2015).

Las recientes protestas contra la llamada “televisión basura” plantean el problema de cómo mejorar la calidad de la oferta de contenidos de la televisión de señal abierta (TSA) en el Perú. Más allá de la discusión sobre cómo definir “basura”, o incluso sobre si es posible esperar que la televisión transmita “valores” o “eduque” (entrecomillo por lo complejo de establecer qué se entiende en cada caso), la cuestión de fondo parece ser simple: ¿podríamos regular la televisión?

Decir “regular” crea un problema. Para muchos, suena a “controlar”, a establecer criterios sobre lo que es bueno y lo que es malo. Para otros, regulación remite a aceptar que el mercado es imperfecto y que quizá habría que encontrar la manera de mejorar un servicio a través de un seguimiento mucho más cuidadoso del Estado. Ambas acepciones tienen problemas de fondo: regular como controlar implica efectivamente proponer alguna forma de censura, y eso es inaceptable: no solo por razones de libertad de expresión, sino porque al final tendríamos un dictadura de valores creada a partir de las creencias de aquellos que puedan ejercer suficiente poder para tomar control del proceso. La televisión no es solo un servicio: es una forma expresiva; aplicar censura sobre ella es garantizar un desastre.

Pero la cuestión del mercado no es fácil tampoco: finalmente la señal abierta se llama así porque es gratuita, un servicio que recibimos “tal cual”. Si no nos gusta, siempre podemos cambiar el canal, o pagar por otros servicios que nos ofrecerían algo mejor. Sin embargo, la ley peruana define a la televisión como un servicio privado de interés público, dado que se hace uso de un recurso natural, y que el peso cultural, social y politico de la televisión es indiscutible.

El recurso natural, el espectro electromagnético, está dividido y regulado de tal forma que la televisión será siempre un recurso escaso: pocos pueden ofrecerla, y al darle derecho de explotación a un privado, estamos excluyendo a otros privados con intereses similares pero opiniones y gustos divergentes. Aparte, en una sociedad de masas, la televisión ofrece la oportunidad de enterarnos de lo que ocurre en nuestro país, de conocer expresiones culturales y de discutir temas de interés general sin que por ello tengamos que renunciar a ser entretenidos.

La regulación de la televisión en muchos países reconoce el deber de servir al interés público; no es el caso peruano, donde el interés público se reduce a la disponibilidad de las señales para ciertas circunstancias (como cadenas nacionales, que en realidad ya no se usan), y al uso adecuado del espectro. Las causales de sanción para un canal de televisión son precisamente técnicas: dejar de usar la frecuencia, usarla mal, usarla de forma que afecte otras frecuencias. Una interpretación extremadamente estrecha del interés público.

¿Cómo podríamos mejorar esa interpretación? ¿Es posible tener una regulación más cercana a los intereses de la ciudadanía, en vez de la mirada limitada, tan conveniente para los operadores, que existe en la actualidad? Para lograrlo habría que pensar primero el mercado de la televisión peruana junto con la realidad tecnológica actual, para luego considerar los modelos ya existentes

en otros países. Solo así podríamos alcanzar un modelo aceptable, aunque eso dejaría pendiente la cuestión de la voluntad política.

Nuestro mercado

Si bien Lima, como el centro económico del Perú, es de donde sale la mayor parte de los contenidos que circulan en el país, no debemos olvidar que aparte de los siete canales de señal abierta en VHF (una de las dos bandas usadas para televisión de señal abierta) hay muchos más canales, emitiendo en UHF o incluso en VHF, que se dirigen a distintas ciudades y centros poblados. Innegablemente los dominantes son los grandes limeños: TV Peru, del Estado; America, Latina, ATV, Panamericana; pero el resto del mercado también existe, y cualquier medida que busque regular debería considerarlos.

Además, la TSA existe en dos formas: la clásica señal analógica, y la nueva señal digital, la televisión digital terrestre (TDT). Esta última no ha logrado despegar significativamente, y el llamado “apagón analógico”, es decir la desaparición de las señales antiguas y su reemplazo completo por las digitales, es todavía lejano, incluso en Lima (2018), con partes del país sin fecha todavía. La televisión digital tiene muchas más posibilidades que la analógica, una de las cuales es la multiplicación de señales: donde antes había una, ahora puede haber hasta cuatro. TV Perú fue canal 7, pero ahora es 7.1, 7.2, 7.3 y 7.4. Como comparación, en América Latina el proceso está más avanzado, y en el mundo desarrollado básicamente ya ha terminado.

La TDT era una gran oportunidad para al menos diversificar la oferta, con el ingreso de nuevos canales aprovechando la multiplicación ya mencionada; lamentablemente el gobierno de Alan García optó por entregar no solo una frecuencia digital, sino todas las posibles frecuencias digitales, a los operadores ya existentes. Así, canales de programación pobrísima han recibido el premio de continuar operando; otros como ATV, usando el manejo indirecto de la gestión de Global, ahora tienen hasta siete señales digitales, lo que refuerza el monocultivo informativo y atrinchera a un operador. .

Finalmente, tenemos la realidad de una industria audiovisual poco consolidada: la aparición del cable, ahora del satélite, y la emergente variedad que se ofrece por Internet (IP TV, Video bajo demanda, etcétera), hace que la TSA compita por auspiciantes y tenga menos potencial de ingresos. La audiencia que antes era cautiva de unas pocas frecuencias (los veteranos recordaran los tiempos de solo tres canales de TSA, todos operados por el Estado, repitiendo los mismos noticieros), tiene ahora tantas opciones como le permiten sus recursos económicos. Esto deja a la TSA como la opción primordial de aquellos que no pueden contar con nada más, creando un mercado de demanda difícil, en donde atraer a los televidentes para que salgan del cable y regresen a la TSA, especialmente en el prime time, mucho más desafiante de antes.

La realidad comparada

Una característica singular de la TSA peruana es que nunca ha tenido una empresa que tenga preeminencia en las mediciones de audiencia de manera consistente, sin importar horas o temáticas. Si bien los dos operadores comerciales más antiguos, America y Panamericana, fueron por muchos años los de mayor audiencia, no se los puede comparar con Globo en Brasil, Televisa en México, TVN en Chile o Venevisión en Venezuela. La existencia de estos operadores dominantes (salvo TVN, todos privados) crea una dinámica interesante: con inversiones en

producción de contenido, canales de cable e incluso distribución en los EEUU, estas empresas están en perfectas condiciones para competir con la televisión de pago o con la Internet, a través de programación original y de formatos probadamente atractivos (telenovelas sobre todo).

Evidentemente, el tamaño los hace too big to fail: alianzas tácitas con los gobiernos de turno les permiten mantener posiciones de privilegio, recibir favores varios, mientras mantienen cierta cordialidad, sino directamente favoritismo, con los gobernantes. Esto marca una constante: la regulación se vuelve más agresiva cuando un gobierno se pelea con una gran cadena, más allá que dicha regulación pueda o no tener elementos interesantes.

Dos casos saltan a la vista: RCTV en Venezuela, y Clarín / El Trece en Argentina. El cierre de la transmisión en TSA del primero y la obligación de desprenderse de contenidos y frecuencias del segundo tuvieron como causa problemas políticos, pero llevaron a salidas distintas: mayor control gubernamental en Venezuela, ampliación de oportunidades en Argentina, con énfasis en canales comunitarios y públicos. Argentina misma ha pasado por etapas confusas: un sistema estatizado en 1974 pero luego liberalizado en 1989, tiene un formato más cercano al de los EEUU (franquicias en vez de estaciones propiedad de la empresa), con aplicación de normas sobre concentración económica que impiden que una empresa controle un porcentaje muy grande del mercado de oferta.

Estas son señales de la cercanía entre el poder y la radiodifusión, y de la cultura patrimonialista que impera en buena parte de la región. La televisión, vista como una fuerza significativa en el debate público, se deja cooptar si eso le garantiza autonomía y sobre todo, baja regulación.

Aquí tenemos una primera pista: ningún intento de regulación tendrá éxito si es que no se logra alejar al regulador de los regulados, y eso pasa por alejar a los políticos de los dos. La televisión debe mantener la mayor posible distancia de posiciones partidarias y de la representación de intereses privados; y la clase política tiene que estar lejos de los organismos reguladores, aunque antes tiene el deber de crear un marco regulatorio poderoso y viable.

Otro elemento a considerar es que la tendencia regulatoria es a incluir bajo la misma autoridad independiente a la televisión y las telecomunicaciones. La Comisión Federal de Comunicaciones de EEUU, la Ofcom del Reino Unido, ANATEL de Brasil, asumen que en un mercado moderno es imposible pensar a la televisión como una actividad independiente de las demás formas de telecomunicaciones. En Francia se mantiene la separación, con el Consejo Superior del Audiovisual como ente regulador especializado; similarmente, en Chile existe el Consejo Superior de la Televisión, y en Argentina la Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual. En el Perú, el OSIPTEL tiene como ámbito más cercano la televisión paga, y apenas participa en la formulación del Plan Nacional de Asignación de Frecuencias, un organismo muy especializado que establece como usar el espectro; no existe nada similar a las autoridades que velan administrativamente por el cumplimiento de normas diversas sobre calidad de contenido, siendo el Consejo Consultivo de Radio y Televisión precisamente eso, un órgano consultivo que no tiene capacidad de actuar directamente en la marcha de la radiodifusión peruana.

Interés público

La TSA es definida legalmente en el Perú como un servicio privado de interés público. Aunque se acepta que es privado porque no se brinda a cambio de un pago, sí se asume que estamos ante

algo que es de interés de todos, y por eso se asume que estos servicios tienen la tarea de “satisfacer las necesidades de las personas en el campo de la información, el conocimiento, la cultura, la educación y el entretenimiento, en un marco de respeto de los deberes y derechos fundamentales, así como de promoción de los valores humanos y de la identidad nacional”.

Como suele ser el caso, en esta enumeración hay espacio para muchas discusiones. Digamos que cada punto podría ser motivo de largos debates, pero que podemos agruparlos, para efectos prácticos, en dos grandes áreas: aquella de información de interés público, y el entretenimiento; las demás de alguna manera pueden ser subsumidas en estas dos.

Si entendemos que el entretenimiento debe ser realizado bajo el interés público, es decir considerando lo que menciona la constitución, la primera cuestión es encontrar una definición del interés público que no sea rígida ni mucho menos unilateral. Aceptando además el principio de la persona como el fin supremo de la sociedad, entonces tenemos un concepto más que considerar. El resultado es que tanto la censura como la enumeración de prohibiciones no resulta convincente, como es el caso en la mayoría de las democracias liberales.

Efectivamente, se acepta el criterio del consenso comunitario para definir lo que no es “correcto”, y el respeto a los individuos se convierte en un principio de partida. Entonces el denigrar a una persona para entretener a otras no es posible, pero se deja margen para que se pueda discutir si la ficción o la representación alegórica pueden ser denigrantes de manera más general.

¿Por qué es importante esto? Porque si algo se ha insistido en las discusiones sobre la “tv basura” es que denigran a las personas, sea porque los que aparecen en los programas se denigran a sí mismos en público, o porque ciertos programas basados en estereotipos raciales o culturales denigran a las personas que comparten características similares. Si aceptamos que no puede haber censura, tenemos que enfrentar la posibilidad que ambos criterios se enfrenten: la creatividad versus la dignidad, y necesitaríamos un mecanismo de resolución de conflictos.

Con la otra parte del interés público, la información, sucede lo mismo. Puede ser relevante informar sobre un accidente, pero el valor noticioso de exhibir a muertos y heridos es discutible, y atenta no en abstracto sino de manera directa contra la dignidad de los fallecidos cuando se los muestra. Es un principio básico que sin embargo no es respetado como debería serlo, y que suele ser motivo de regulación en muchos países.

Más allá de la cuestión de la dignidad individual, el derecho a ser informado también requiere ser tomado en cuenta. La TSA tiene obligaciones de servicio público que nacen de su explotación de un recurso de todos: la expresión más sencilla en países como el Reino Unido es que los programas noticiosos y de asuntos corrientes no solo son obligatorios, sino que deben ser dedicados al interés general, y deben mantener equilibrio en la presentación de las distintas posiciones políticas (due impartiality), así como evitar los conflictos de interés o presentar opiniones como noticias.

Esto deja en claro que la existencia de normas propias en cada compañía no es la práctica común, sino que se busca tener un estándar nacional, que dejando libertad a los operadores, permite sanciones post-facto. El interés público no es servido por la censura o la regulación ante, pero sí por normas claras que impidan aprovechar para fines privados un recurso público; por la

preferencia por el interés privado ante la dignidad individual; y que fortalezcan el derecho de los ciudadanos a reclamar y ser escuchados.

Otra cuestión: la tolerancia del público debe ser considerada como cambiante y flexible. No se puede dar normas agresivas que prohiban explícitamente todo lo que un grupo pida, porque la manera como se juzga lo correcto y lo incorrecto no es estática y puede ser transformada por la creatividad de los narradores audiovisuales. La tendencia es a respetar cierto margen de controversia, lo que reafirma la idea que el control sea post-facto.

Escenarios posibles

Asumiendo un improbable interés político, sería necesario definir a la radiodifusión de señal abierta como una actividad a ser regulada en sus distintos aspectos por OSIPTEL, que finalmente tiene a cargo la supervisión de la inversión privada en telecomunicaciones. A través de ello se buscaría la mejor gestión de la industria bajo el criterio del interés público, tanto en la utilización del recurso técnico, como en el servicio que se brinda; esto se tendría que expresar en normas precisas sobre qué es y cómo se expresa el interés público, y con la capacidad sancionadora adecuada, siempre post-facto. También la participación de la ciudadanía, en la forma de opiniones, quejas y la posibilidad de pedir cambios regulatorios.

Para ello, sería indispensable fortalecer la industria y al mismo tiempo diversificarla. Lograr que haya más inversión requiere promover ingreso de capitales, pero evitando la concentración. Este ingreso de capitales debería ser transparente, y también asumiendo que las frecuencias no son parte del patrimonio, sino algo cuya utilización, disposición y cesión requieren autorización del regulador.

Bajo el criterio de interés público, reglas claras y directas que demanden la protección de la dignidad individual, de los derechos humanos, el respeto a los grupos vulnerables como los menores de edad, serían indispensables. Los códigos de conducta serían acordados por la industria en su conjunto, bajo supervisión del regulador, y deberían prohibir los conflictos de interés, y promover la presentación equitativa de opiniones en asuntos de interés general.

Esto es crítico: no puede haber una imposición desde el poder político, pero de ninguna manera se puede permitir que un radiodifusor tenga completa autonomía para decidir qué está bien y qué no, qué es el interés público y qué es un conflicto de interés. Es posible definir estos aspectos objetivamente, con intervención de especialistas y de las partes, sin burocratización de ningún tipo. Se puede conformar una comisión de especialistas acreditados académica y profesionalmente, a los que se pida que conduzcan un proceso con participación de todas las partes interesadas, que lleve a un código de conducta uniforme, a un mecanismo de verificación y a un proceso sancionador, con fuerza de ley.

Una vez formalizado legalmente, este proceso puede ponerse en manos de un tribunal compuesto por representantes elegidos por el poder político pero no partidarizados, que mantengan su independencia; de la industria, pero que no sean mayoría; y quizá de alguna asociación de consumidores (no suelen tener representación directa en la mayoría de casos que este autor conoce). Sería este tribunal, al estilo de la Organización Independiente de Estándares Periodísticos (IPSO) del Reino Unido, el encargado de determinar si existe o no transgresión a las normas acordadas.

La experiencia de OSIPTEL es interesante pero muestra las limitaciones de la regulación en un país con una clase política tan particular como la peruana: dado que los miembros del directorio son nombrados por iniciativa de la presidencia del consejo de ministros, del ministerio del sector, del MEF y de Indecopi, este órgano será reflejo del interés del gobierno de turno por promover transparencia e independencia; es un concurso público pero al final de cuentas las decisiones tienen un componente político. Otorgarle la regulación de la TSA al OSIPTEL no significará nada a menos que el consejo represente los intereses de la ciudadanía. De ahí el énfasis en fortalecer la independencia del proceso y de su resultado, un tribunal no partidarizado.

Este problema no es solo peruano: los organismos reguladores tienen un claro sesgo político: OFCOM o la FCC son reflejo de la repartición de fuerzas en el gobierno, con los cinco comisionados de la FCC repartidos siempre en tres para el partido de gobierno y dos para el partido de oposición.

En todo caso, el énfasis debe estar en un mecanismo transparente y público para que la ciudadanía puede expresar sus desacuerdos con el contenido, tanto informativo como de entretenimiento, de la televisión, y que estas quejas tengan que ser resueltas transparentemente y con fuerza de ley, de manera que un canal de televisión no pueda evadir su responsabilidad o que simplemente pague una multa y continue haciendo lo mismo. Un error puede pasar pero la repetición sistemática de la misma actitud debería ser tratada como la SUNAT trata a los evasores: gradual pero severamente.

Nada de esto es singular o nuevo; todo ocurre en muchos otros países, en su totalidad o parcialmente, buscando el equilibrio entre el interés económico de los privados y la protección del derecho ciudadano a buena información y entretenimiento. Faltaría decisión política: un modelo como este tiene que ser propuesto por el Congreso, apoyado por el Ejecutivo y aceptado (así sea a regañadientes) por la industria televisiva. Si semejante propuesta fuera planteada de manera ordenada y calma, y aún así la industria la rechazara, la respuesta lógica no debería ser la desaparición de cualquier intención reguladora, sino un modelo mucho más estricto y con menos espacio para la industria.

Si algo así se lograra, no solo tendríamos un sistema regulatorio convergente para las telecomunicaciones, que promovería el crecimiento y consolidación ordenados de una serie de actividades en proceso de cambio, sino que le daríamos a la ciudadanía una buena razón para confiar en el estado, para sentirse representada; además, seríamos innovadores: no hay muchos ejemplos en América Latina que busquen regular pero desde la sociedad civil sin aumentar el poder del Estado sobre los medios. Todos saldríamos ganando.