O'Donnell, Guillermo_Acerca Del Estado, La Democratización y Algunos Problemas Conceptuales

8/12/2019 O'Donnell, Guillermo_Acerca Del Estado, La Democratizacin y Algunos Problemas Conceptuales

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INSTITUTO DE DESARROLLO ECONOMICO y SOCIAL es unalnstltucin sin fines de lucrodedicada a promover e l anlisis y estudio objet ivo de la problemtica argentina y lat lnoernerlcana en todos sus aspectos: econmico, social, histrico, polltico y cultural. Especialistas enestos temas, profesores universitarios, profesionales y _estudiantes del pas _como tambintcnico s d e tod o e l mun do , y en esp ec ia l de A mrica La tina, s e h an v in cu lado a n uest rainstitucin, colaborando en actividades tales como conferencias, debates, mesas redondas,informacin especializada, etctera. Elprogramadocente comprende la realizacin de Cursosy Seminarios para Graduados y Univers itarios Avanzados , en dos ciclos regulares durante e lao lectivo. Adems, el lOES publica, con periodicidad trimestral, Desarrollo Econmico -Revista de ienciasSociales Enel seno delinstituto seconstituyen centrosde estudiosy gruposde trabajo entorno del anlisis de diversos temas dentro de las disciplinassealadas.

esarrollo conmico evista de iencias Sociales

ISSN 0046-001X

esarrollo EconmicoRevista de iencias Sociales

CO M I T E E D ITO RIA L

Instituto de esarrolloEconmico y Social

CO M ISIO N D I RE CT I VA

ARTICULOS

163 Guillermo Donnel lAcerca d el est ad o, l a d emocra ti zacin y a lg un osproblemas conceptuales. Una perspectiva latinoamericana con referencias a paises poscomunistas.

Miembros titulares:

CO N SEJO H O N O RA RIO

Presidente: Alfredo Monza

Secretario: Juan CarlosGmez Sabaini

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185 George Reid AndrewsDesigualdad ra ci al en B ra si l y en E st ad os U nid os:Un estudio estadistico comparado.

217 Carlos A. LenEl d e s ar r o ll o a g ra r io d e Tuc um n en el periodode transicin de la economa de capitalismoincipiente a la expansin azucarera.

237 Mario Damill , Jo sM ar i a Fanelli, Roberto Frenkely Guillermo RozenwurcelCrecimiento econmico enAmrica Latina: Experienci a reciente y perspectivas.

COMUNICACIONES

6 Vctor SigalEl acceso a la educacin superior. El ingreso irrestricto: una falacia?

281 Ernesto CabreraMagnitud de distrito y frmulaelectoralen la representacin proporcional.

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Adolfo Canitrot

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Torcuato S.Di Tella

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Lucio Reca

Juan Jos Santiere

Juan V. Sourrouille

Javier Villanueva JU L IO - S E T I E M B R E D E 1993 Vol . 33 N 13 0


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295 INFORMACION DE BIBLIOTECA

_ Catlogo Permanente de Publicaciones de Centros deInvestigacin en Ciencias Sociales de laArgentina [N 9].

- Publicaciones Recibidas.- Reseas Bibliogrficas.- Revista de Revistas.

Esta edicin de DesarrolloEconmico - Revista de CienciasSociales cuen ta con e l apoyo del Consejo Naciona l deInvestigaciones Cientificas y Tcnicas (CONICET).

Desarrollo Econmico vol. 33, N 130 (julio-setiembre 1993)

ACERCA DEL ESTADO, LA DEMOCRATIZACIONy ALGUNOS PROBLEMAS CONCEPTUALESUNA PERSPECTIVA LATINOAMERICANA CON REFERENCIAS

A PAISES POSCOMUNISTAS*

GUILLERMO O'DONNELL **

UIH G G lSEiVCIO EXTEIlIIlI

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Advertencia inicial

Nmero de nventa

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REALIZACION GRAFICA:DEPARTAMENTO EDITORIAL DELINSTITUTO DE DESARROLLO ECONOMICO y SOCIAL

Coordinador editorial: Getulio Ernesto Steinbach.

Colaboradores tcnicos: Hctor Carreira, Santos O. Jimnezy Angellribarne.

Colaboradores administrativos: NlidaE. Wechsler,DelfinD.Martnez Tica, MiguelAngel Ballario, Irene Ororbia e Ins Calde Galli.

Debo advertir al lector que las ideas de este articulo estn expresadas en formasucinta. Estoy en proceso de redaccin de un libroen el que trato estas y otras ideas, ysus referentes empricos, con mayor extensin. Decidpublicar elpresente artculo antea genti l insis tencia de varios colegas que me persuadieron de que, an en su forma

actual, valdria la pena ofrecer estas .ideas para el debate. Ellas abordan temas yproblemas que creo han sido soslayados, a un costo bastante aito, en los estudiosactuales sobre la democratizacin. Dadas las caractersticas de este texto, he limitadolas citas bibliogrficas al mximo. Los argumentos que presento provienen de variascorrientes bibliogrficas y de muchas y valiosas contribuciones, a las que har justiciaen mi libro.

* Las ideas presentadas en esta obra son el resul tado de los encuentros y de tos diversos intercambiosintelectuales que forman parte del proyecto Transformacin de Sistema Este-Sur , auspiciado por la MacArthurFoundation. Deseoagradecerespecialmenteal director y coordinadorintelectualde este proyecto, Adam Przeworski,

por sus numerosas y utilsimas crticas y sugerencias. Algunas de las ideas de este texto han sido incluidas ymejoradas por Przeworski en un volumen de prxima edicin {Sustsinebe Democracy delcual l e s e l p rinc ip alresponsable. Presentuna versin anterior deeste texto en el encuentro sobre Democracia, mercados y reformasestructurales en Amrica Latina , patrocinado por el North-SouthCentery elCEDES en BuenosAires, enmarzo de1992, ye n el encuentro sobre Liberalizacin econmica y consolidacin democrtica , promovido por el SocialSclence Research Council (SSRC) para el proyecto Democrat izacin y reforma econmica , que tuvo lugar enBologna-Forlien abril de 1992. Agradezco losmuchosy tiles comentariosque recib en esos encuentros, entreelioslos deCar los Acua yWilliamSmith, codirectoresde proyecto mencionadoen primertrmino. Quisieraexpresar mims sincero reconocimiento a LawrenceWhitehead, director del proyecto delSSRC,no slo por sustiles crticasysugerenciassino tambin por sus generosos esfuerzos para mejorarla redaccin de este texto. Porcierto, no debeculprselea lque nolohaya logrado totalmente. Tambin vaya miagradecimientoa miscolegas del CEBRAP y deKellog fnstitute por susesclarecedores aportes.

** DirectorAcadmico de Heen Keflogg Institulefor fnlernational Studies.Profesorde Sistemasde CienciaPoltica y Sociologa de faUniversidad de Notre Dame. [ rg 216 Hesburgh Center for lnternatlonal Studies/ NotreDame / Indiana / USA 46556-5677/ ft 219-631-6580 I Fax. 219-631-6717.]


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1. E l Estado y las nuevas democracias

Enlas dos ltimas dcadas, el derrumbede variostipos de sistemas autoritarios haprovocado el surgimiento de un nmero considerable de democracias. Estas sonverdaderas democracias, democracias politicas o, ms precisamente, poliarquias,segn la concepcin clsica de Robert Dahl (esp. Dahl, 1971). Varios estudios hanestablecido que existen distintos tipos de poliarquas. Se diferencian, como Arend

Lijphart se adelant a demostrar (Lijphart, 1968 y 1984), an en caracteristicas tanimportantes como el hecho de que estn basadas en procedimientos mayoritar ios oconsensualespara acceder a laautoridad pblica Yejercerla. Sin embargo, todas ellascomparten un rasgofundamental: sondemocracias representativas e instiucionalzadas.Por el contrario, la mayorla de los.pases recientemente democratizados no se e n ~ i -nan hacia un rgimen democrticorepresentativoe institucionalizado, ni parece siquier a que lo han de hacer en un futuro previsible. Son pol ia rquias , pero de una clasediferente, Yno existen teorlas sobre ella. Este articulo intenta un primer aporte a dichateorizacin .

Este ejercicio terico puede justificarse por dos motivos. Primero, porque unaadecuada teoria de la poliarquia deberia abarcar a todas las democracias (politicas)existentes Y no slo a las representativas e institucionalizadas. Segundo, d ad o q uemuchas de las nuevas democracias tienen una dinmica poltica particular, no hay porqu suponer que su efectos en la sociedad sern similares a los de las poliarquias

representativas e institucionalizadas del presente Yt mbin

del pasado .Por otra parte, las recientes tipologlas de las nuevas democraciasbasadas en lascaractersticas del rgimen autoritar io que las precedi y/o en las modalidades delprimer rgimen de transicin no son buenas predictoras de qu vaa ocurrir despusdela instauracin del primer gobierno elegido democrticamente. Con respecto a lospaises que msnos interesanen este artculo la Argentina, Brasil YPer-, elprimero fueun ejemplo de transic in por colapso del gobierno anter ior, mientras que el segundoconstituy la transicin ms prolongada Yprobablemente ms negociada (aunque noformalmente pactada) que conocemos. Adems, la Argentina YBrasil tuvieron regimenes burocrtico-autoritar ios excluyentes, en tanto que Per representa un caso depopulismo militar-autoritario incorporativo. A pesar de estas y otras divergencias, hoyresulta obvio que en el periodo posterior a la instauracin democrtica estos paises (ytambin Ecuador, Bolivia,la Repblica Dominicanay Filipinas, todos lospaises de Africay de l e ste de Asia en vias de democra tizacin o l iberal iz ac in, y la mayor ia de losposcomunistas) comparten caracteristicas importantes, que en todos losCasosconver-gen hacia una situacin no institucionalizada . .

1 Adems de ser slo unesbozo, este texto I iene una gran limitacin: no me.ocupo directamente de l osfactores internacionales y transneclonales. aunque a menudo estn implcitos en el debate.

2Elhecho deno ocuparme defactores internacionales y slo muyalpaseadefactoreshistricos implicaquenoexaminaren este trabajoun supuesto que a veces seinsinaen labibicqrafta ,segnel cual lo nico quehacen l as n u ev as d e mo c ra cia s e s a t r av e sa r e ta p as p or las q ue las democracias institucionalizadas y a h anpasado.

3Enotro texto(O Donneil. 1992)lasdenomin democracias delepaivas , para oponertese lasdemocraciasinstitucionalizadas (o suequivalente, democraciasconsolidadaso estableddaso representativas).Al usarel trmino delegalivas me reeroa unaconcepcin y prctica delPoderEjecutivo segn ia cual por medio.del sufragiose le

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Enrelacin con estos paises, la bibliografiade que disponemos no ha hechomsque indicar las caracterlsticas que poseen (representatividad, institucionalizacin yotras por el estilo), adems de describir sus diversos procesos politicos Yeconmicos.Estascontribuciones sonvaliosas, pero no nosrevelan las claves tericas que necesitamos. Asimismo, la caracterizacin de estos casos por la ausencia de ciertos atributospuededar lugar a una teleologiaque impediriauna adecuada conceptualizacin de losdistintos tipos de democracia surgidos en los ltimos tiempos. Otras corrientes biblio

grficas, ms centradas en las polticas pblicas o en las e lites , ofrecen buenosconsejos para avanzar las democracias, pero la viabilidad de dichas prescripcionesdepende del.contexto en que actan esos lideres.

Aunque en el caso de las democracias liberales normales el bagaje conceptualde la cienciapoltica puede resultar satisfactorio, estoyconvencido que, para analizar lasituacin actual y las perspectivas de la mayorla de las nuevas democracias en Asia,Af rica , Amrica Latina y Europa cen tr al y del e ste , debemos ret rocede r y volve r aalgunos estudios bsicos en sociologa legal y poltica. En este articulo, e l anlisistendr como referentes principales a laArgentina, Brasily Per, aunque muchos de lostemas que t ra ta r pueden apl ica rse a o tros paise s. Dado e l poco espac io de quedispongo, sealar brevemente lassimilitudes o convergencias que me parecen especialmente interesantes.

El siguiente anlisis presupone una idea: los estados estn interrelacionados dedistintas y complejas maneras con susrespectivas sociedades. Debido a esta diferente

insercin, las caracteristicas de cada estado y de cada sociedad influyen poderosamente sobre las caracteristicas de la democracia que habr (o no) de consoldarse-osimplemente sobrevivir y eventualmente ser derrocada-o Estas afirmaciones son bastante obvias, pero no hemos estudiado sus implicaciones desde el punto de vista de laproblemtica de lademocratizacin. Enparte sedebe a que manejamos conceptos (enes pe ci al el de estado) que, tal c om o son formulados en casi toda la bibliografiacontempornea, nonos ayudan demasiado en el tema que nos ocupa.

Esunerror asimilarel estado alaparato estatal, oal sectorpblico, o alconjuntodeburocracias pblicas. No cabe duda que ellas forman parte del estado, pero no son ele stado en su total idad . El e stado tambin es, y no menos fundamentalmente, unconjunto de relaciones sociales que establece un cierto orden y en ltima instancia lorespalda con una garantia coactiva centralizada, sobre un territorio dado. Muchas de

delegaelderechode hacer todo loque leparezcaadecuadoparael pas.Tambin demuestroquelas democraciasdelegativas sonintrnsecamentehostilesa lospatrones de representacin normales de lasdemocraciasestablecidas, a lacreacin yconsolidacin delasinstituciones polticasy,especialmente,a loqueyo denomino rendicin decuentas horizontal . Conestome refiero alcontrol diariode lavalidez y legitimidad lasacciones delEjecutivoporparte de otros organismos pblicos que son razonablemente autnomos de aqul. Adems; como varemos, elcomponente liber de estas democracias es muy dbil. Algunos analistas tienden a confundir la democraciadelegativa con el populismo. Por supuesto, ambas comparten numerosas e importantes caracters ticas. Sinembargo, por 10menos en Amrica Latina, este ltimo dio lugara unamayor organizacin y participacin polticapopular (aunque estuvo verticalmente controlada) y coexisti con perodos de expansin dinmica de la economainterna. Encambio, estpico de la demacrada delegativa tratar de despolitizara lapoblacin, conexcepcin delosbreves perodosen los que exige suapoyo plebiscitario, y que en laactualidadcoexisten con perodos de gravecrisis econmica. Mientrasque miestudio anterior era, bsicamente, unejercicio detipologa, stees un anlisis alquncs procesos sociales queen aparienciaestnestrechamente relacionados canel surgimientoy funcionamientode las democracias delegativas.


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estas relaciones se formalizan en un sistema legal surgido del estado y respaldado por l. El si stema legal es una d imensin consti tu tiva del e stado y del orden que steestablece y garantiza en un cierto territorio. Este orden no es Igualitario ni socialmenteimparcial. Tanto en el capitalismo como en el socialismo burocrtico, sustenta y contribuye a reproducir relaciones de poder sistemticamente asimtricas. Sin embargo setrata de un orden, enel sentido que entran enjuego mltiples relaciones sociales sobrela base de normas y expectativas estables (aunque no necesariamente aprobadas). En

uno de esos momentos enque ellenguaje comn expresa las relaciones de poderen lasque se halla inserto, cuando las decisiones setoman en el centro poltico (las rdenesimpartidas ) , tales decisiones imparten orden , en el sentido de que esas rdenesgeneralmenteson obedecidas. Esta conformidad reafirma y reproduce el orden socialexistente . La conformidad preconsciente y habitual con la autoridad polltica puedebasarse, como sostenia Weber, enla tradicin, elmiedo al castigo, el clculo pragmtico, lahabituacin, lalegitimidady/ola efectividad de laley.La efectividad de laleyen unterritorio consiste en innumerables comportamientos habituales que por lo general(conscientemente o no) son compatibles con loqueprescribela ley . Esa efectividad sebasa en la expectativa , ampliamente compartida y sustentada en casos que obrancomo modelo ejemplar, de que dicha ley, de ser necesario, ser impuesta por unaautoridad central dotadade los poderes pertinentes. Estaes latextura bsica del ordenestablecido y garant izado por el estado nacional contemporneo. P o de mo s v e rque l a ley Incluidosjos patrones de habituacin generados por la expectativa de

su regular aplicacin es un e le me nt o c on st it ut ivo del e st ad o: es la p ar te delestado que proporciona la textura subyacente del orden soc ia l existen te en unterritorio dado.

Tanto enla tradicineuropeacomo enla anglosajonala leyes, en ltima instancia, .algo codificado que est sujeto a las interpretaciones del conocimiento profesional. Laley tiene sus expresiones organizativas propias, sumamente r ituallzadas e institucionalizadas, en las democracias contemporneas. Se supone que el Congreso es ellugar de debate, aprobacin y sancin de las principales leyes del pas, y que el PoderJudicial es el lugar en el que sezanjan y resuelven conflictos de intereses y, en definitiva,se debate el sentido de la comunidad polltica. Como ocurre con otros aspectos delestado, el Congreso y el Poder Judicial son la encarnacin organizativaperceptible deese fenmeno ms amplio que es laefectividad social de la ley.

El reconocimiento que la ley tiene una dimensin constitutivaen la formacin dele stado ha sido obs tacu lizado por los enfoques que dominaron la c ienc ia pol lt ic a

anglosajona desde la revolucin conductista . Por otra parte, a pesar de las contribuciones de autores como MaxWeber y Herman Heller, losenfoques que prevalecieron enEuropa continental fueron estrechamente legalistas: se basaron en anlisis formalistasde laley escrita, prestandoescasa atencin a sus aspectos sociolgicosy pollticos. Deuna manera u otra, estas dos grandes tradiciones no consiguieron ver al estado comouna realidad compleja formada por sus aspectos burocrtico-organizatlvos y t m inpo r sus aspectos legales.

4 Soycautoen eluso del lenguaje porquenoquierodetenermeaquenlos distintos matices y salvedadesQueuntratamientoms profundodel tematendraque introducir. Paraunbuenanlisis estostemasvase Cotterrel1984. .

Existean otra dimensin del estado: la ideolgica. Elestado (ms precisamente,el aparato estatal) alega ser -y normalmente esto es lo que secree que es - un estadopara la nacin . Ya sea en los discursos explicitas o en la recurrente invocacin a lossm o os de la nacionalidad, el estado alega ser el creador del orden que acabo demencionary, adems, en lasdemocracias contemporneas, de losderechos individuales y asociativos que conlleva entablar dichas relaciones. Vimos que en todas lassociedades el orden existente noes igualitario, aunque desdela cspide del estado se

sostiene que dicho orden es igualitario para todos qu miembrosde lanacin. Pero esteencubrimiento parcial (respaldado por la ley, que estructura lasdesigualdades implicadas por ese orden) no leresta realidad a dos aspectos fundamentales. Primero, esteorden es verdade ramente un orden , e l b ien colec tivo supremo: proporc iona unapredeclbilidad social generalizada, respaldada por acciones a la postre decisivas delas burocracias pblicas pertinentes. Segundo, an cuando no se extiende a otrasrelaciones sociales, la igualdad ciudadana garantizada a todos los miembros de lanacin es fundamental para el ejercicio de los derechos polticos que elfuncionamientode la democracia supone y, tambin, para la efectividad de las garantias individualesconsagradas en la tradicin liberal.

Desde la perspectiva que propongo, la ciudadaniano secircunscribe a los confines de lopoltico (segn laestrecha definic in que seda de elloen lamayorparte delabibliografa contempornea). Porejemplo, la ciudadania est en juego cuando, al establecer una relacin contractual, una de las partes puede o no dirigirse a un organismopblico legalmente competente del que cabe esperar un trato justo paraque intervengay falle en el asunto. An en las instancias aparentemente ms privadas del derecho elsistema legal incorpora la dimensin p lic originada por la remisin vir tual de esarelacin para su tratamiento en manos de un organismo competente del estado. Estadimensin intrinsecamente pblicade lasrelaciones privadas (o sea, esta texturizacinde esas relaciones por el estado-en-tanta- ley) es violada cuando, por ejemplo, a uncampesino se le n iega de t cto e l acceso a los t ribuna le s para p le itea r cont ra unterrateniente. Este derecho privado no debe considerarse menos constitutivo de laciudadania que el derecho pblico de votar sin coaccin.

Argentina , Bra si l y Pe r (adems de otros paise s de Amrica Latina y otr asregiones no slo estn atravesando unagrave situacin social y econmica. Aunquecon diferentes ritmos e intensidades, tambin estn sufriendouna profundacrisis de susestados. Dicha crisis existe en las tres dimensiones que acabo de tratar: la del estadocomo conjunto de burocracias capaces de cumplir sus funciones con razonable eficacia; lade laefectividad de la ley;y lavinculada con lapretensin que los organismosestatales normalmente orientan sus decisiones basndose en algn concepto del bienpblico'. Estospaises estn viviendo laprolongada crisisde unmodelo de acumulacinde capital orientado hacia adentro y centrado en el estado, y de la posicin del estadoen dicho modelo. Contrariamente, algunos pases (Espaa, Portugal, Corea del Sur,Taiwn y Chile), gracias a circunstancias de las que ahora no me ocupar , pudieron

Muchos pasesposcomunistas sufrenel enorme problemaadicional de que ni siquierasus limites geo -grficosson incontestablesyvariosgrupos tnicos y religiesos impidenla existenciadeun mnimogrado e ~ l t da losrespectivosestados. Eneste sentido mientrasque algunospaseslatinoamericanosestn sufriendoprocesosde aguda erosin del estado nacionalya existente variospasesposcomunistas enfrentanel problema anmsgravede cmocomenzara construir un estaco nacional en circunstancias sociales y econ nicasmuypoco propicias.


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evadir dicha crisis generalizada. Surgieron como economias orientadas a la exportacin, activamente integradas a la economla mundial. Para esto contaron con un aparatoestatal escueto, aunque activo y eficaz.

Con frecuencia el debate contemporneo confunde dos dimensiones diferentes.Una de ellas corresponde altamao y alpeso relativodel aparato estatal. No cabe dudade que en la mayorla de los paises recientemente democratizados el estado es demasiado grande, y que esto tiene varias consecuencias negativas. Sin embargo, en este

contexto, el antnimo de grande no es pequeo sino gil, es decir, un conjunto menospesado pero eficaz de organizaciones pblicas capaz de establecerslidas races parala democracia, resolver progresivamente los problemas de equidad social y generarcondiciones que llevena tasas de crecimientoeconmicoadecuadas para sustentarlosadelantostanto de la democracia como de la equidad social. La segunda dimensin serefiere a la fortaleza o debilidad del estado comoun todo, es decir, incluyendo pero noslo el aparato estatal. Un aparato estatal grande o pequeo puede o no establecerefectivamente su legalidad en un territorio. De acuerdo con la perspectiva que propongo, un estadofuerte, independientementedel tamao de sus burocracias, es un estadoque estab lece con e ficacia e sa legal idad y que no es percibido por la mayor la de lapoblacin slo como un mbito para la persecucin de intereses particularlstas. Msadelante argumentar que los Intentos actuales de reducir el tamao y las deficienciasdel estado-como-burocracia t m in estn destruyendo al estado-en-tanta-ley y sulegitimacinideolgica, en parte inadvertidamentepero con nefastas consecuencias detodo tipo incluso parfiel xito a largo plazo de las polticas econmicas inspiradas endichos Intentos, para no mencionar el logro de una democracia institucionalizada).

Las actuales t or s del estado a menudo aceptan un supuesto que se repite enlas actuales teorlas de lademocracia:que existeun altogrado de homogeneidad en losalcances, tanto territoriales como funcionales, del estado y del orden social que stesustenta. No se cuestiona y si se cuestiona, no seproblematiza) sidicho orden, y laspolticas originadas en las organizaciones estatales, tienen similar efectividad en todo elterritorio nacional y todos los estratos sociales existentes . El ideal de la igualdadante la ley no se logr to ta lmente en ningn pals. Obse rvemos , por e jemplo , laexistencia universal de prejuicios de clase en la administracin de justicia. No obstante,los pases escandinavos han llegado bastante cerca de lahomogeneidad total, mientrasque entre las democracias institucionalizadas modernas Estados Unidos, tanto en elaspecto territorial como funcional, se encuentra prximo al lmiteinferior.

En Amrica Latina, los pases con una homogeneidad relativamente importante

sobre todo territorial) cuentan con una tradicin democrtica ms antigua y slida CostaRica,Chile y Uruguay). Per representa el polo opuesto, recientemente acentuado por l a acc in de Sendero Luminoso y sus consecuencias . Bolivia, Ecuador yColombiaestn cerca del polo de la heterogeneidad extrema. Brasil y Mxico, a pesarde haber tenido durante dcadas reglmenes autoritarios centralizadores, tambin son

6De hecho la penetracin estatal fueunadelas crisis conceptualizadas enlaclebreserie e volmenesde losaos sesenta sobre Desarrollo politice del Social Science Research counclt esp. Joseph La Palombara1971, pgs 205232 . Este mismo tema as primordial en Samuel Hunlinglon 1968.Pero mientras queestos trabajosse ocupan del crecimiento e cuelquier tipo de autoridadcentral elmose refiere a la efectividad del tipo delegalidadque, segn se supone un Estado democrtico debe implantar.

casos de gran heterogeneidad territorial y funcional. La Argentina, junto con Venezuelay Colombia d os democracias bastante antiguas, aunque actualmente padecen gravesproblemas- se halla en algn lugar intermedio de este continuo.

Quocurre cuando la efectividad de la ley se extiende muy Irregularmente sinodesaparece por completo) por el territorio y las relaciones sociales tnicas, sexuales yde clase) que, segn se supone, debe regular? Qutipo de estado y de sociedad) esste? Qu influencia ejercesobre el tipo de democracia que surja?

Me limitar a tratar algunos temas que se relacionan con lacrisis del estado enlastres dimensiones que identifiqu. En estas situaciones, estados Ineficaces coexistencon esferas de poder autnomas y con base territorial. Esos estados son incapacesdeasegurar laefectividadde sus leyes y sus polticas a lolargo del territorio y el sistema deestratificacin social. Las regiones perifricas al centro nacional que por lo generalsufren ms las crisis econmicas y cuentan con burocracias ms dbiles que el centro)crean o refuerzan) sistemas de poder local que tienden a alcanzar grados extremos dedominacin personalista y violenta patrimonial y hasta sultanista, en la termlnologlaweber iana ), ent regados a toda sue rte de prct ic as a rb it ra rias. En muchas de lasdemocraciasque estn surgiendo, laefectividad de un orden nacional encarnadoen laley y en la autor idad del e stado se desvanece no bien nos a le jamos de los cent rosnacionales y urbanos. Pero an alll se pone de manif iesto la evaporacin funcional yterritorial de ladimensin pblica del estado. Elaumento de los delitos, las Intervenciones ilicltas de la polica en los barrios pobres, la prctica difundida de latorturay an de

la ejecucin sumaria de sospechosos que residen en los barrios pobres opor

algunaotra razn son estigmatizados, la negacin de los derechos de la mujer y de gruposminoritarios, la impunidad del trfico de drogas y elgran nmero de nios abandonadosenlas calies todo locual seala unescaso progreso con respecto al perlado autoritarioprecedente), no slo refleja un grave proceso de decadencia urbana, sino tambin lacreciente incapacidad del estado para hacer efectivas sus propias normas. Muchosespacios pblicos desaparecen ya sea por la i nva si n de los que sufren unamiseria desesperante o por los peligros que acarrea usarlos. Elmiedo, la inseguridad lareclusin de los barr ios r icos y el tormento que significaviajar en los mediosde transporte pblicos reducenlos espacios pblicos y conducena un tipo perverso deprivatizacin que, como veremos, tiene correlatos en otras esferas. Estosy otros malesno son nuevos, y a lgunos de e lios son ms acucian te s en un pas que en otro. Sinembargo , y e sto no sucede exc lusivamente en Amrica Latina , han empeorado a lsuperponerse esta enorme crisis a un dbil proceso de democratizacin.

Observemos qu ocurre en las reglones donde los poderes locales tanto lospblicos formales como los de facto) establecen circuitosde poder que operan segnprocedimientos incompatibles, cuando no antagnicos, con la legalidad que supuestamente regula elterritorio nacional. Estos son sistemas de poderprivado o, mejor dicho,de poder privatizado, pues muchos de losprincipales actores ejercen cargos estatales),en los que varios derechosy garantas de legalidad democrtica no tienen efectividad.Esta situacin se extiende a numerosas relaciones privadas generalmente resueltas,an por el Poder Judicia l de esas regiones, sobre la base de las asimetr las de poderexistentes entre laspartes. Sibien dichas regiones, neofeudallzadas, poseen organizaciones estatales nacionales, provinciales y municipales), la obliteracin de la legalidadles qui ta a los c ir cu itos de poder reg iona l, inc luso a los organ ismos esta ta le s, la


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dimensin pblica, l egal , s in la cual e l e stado nac iona l y e l orden que ste sus tentadesaparecen. Es probableque el errorde reificar el estado no resulte evidente cuandoseteoriza sobre paises homogneos, perose pone de manifiesto cuando la aniquilacinde su dimensin pblica hace que algunas organizaciones estatales se vuelvan partede loscircuitos de poder perversamente privatizados? Algunos sectores del nordeste yelAmazonas enBrasil, elaltiplano en Pery variasprovinciasdel centro y noroeste de laArgentina son ejemplos de la evaporacin de la dimensin pblica del estado y, en

consecuencia, de su extraa reificacin al quedar integrado exclusivamente pororganizaciones que, en esas regiones, son parte de circuitos de poder privatizados, amenudo sultanistas.

Aunquestas caracterlsticas de Amrica Latina sonconocidas, que yo sep no sehan hecho esfuerzos sistemticos por relacionarlas con los tipos de democracia quesurgieron en Argentina, Brasil, Per, en paises similares de Amrica Latina y en otraspar te s del mundo . Imaginemos un mapa de cada pas donde las zonas co lor azu lsealan un alto grado de presencia del estado, tanto en el aspecto funcional comoterritorial (es decir, un conjunto de burocracias razonablemente eficaces y la existenciade una legalidad efectiva), lasverdes indican un alto grado de penetracin territorial yuna presencia mucho menor en trminos funcionales y las marrones significan un nivelmuy bajo o nulode ambas dimensiones. De estamanera , en el mapa de Noruega, porejemplo, prevaleceriael azul;en elde Estados Unidos severauna combinacin de azuly verde, con importantes manchas marrones en el sur y en las grandes ciudades; en

Brasily Perel color predominanteseria elmarrn y enla Argentina laextensin de estecolor seriamenor pero, sicontramos con una serietemporal de mapas, podrlamos verque esas zonas marrones se han extendido ltimamente

En estas zonas hayelecciones, gobernadoresy legisladores nacionales y provinciales (en muchos casos sobrerrepresentados en las legisla turas nacionales) . Ancuando pueden ser los partidos de esas provincias miembros nominales de partidosnacionales, no sonms que mquinas personalistas ansiosamente dependientes de lasprebendas que puedan extraer de losorganismos estatales,tanto nacionales como locales. Estospartidos y losgobiernos locales funcionan sobrela base de fenmenos talescomo el personalismo, el familismo, el prebendismo, el clientelismo, Yotros por el estilo.Como saben los antroplogos, este mundo se rige por un conjunto de reglas minuciosas, aunque no escritas; en l existen e n oposicin a las sociedades tradicionales burocracias estatales,algunasde ellasgrandes y complejas,muy malpagas y politizadas.

Estos circuitos de poder estn representados en el centro de la politica nacional,

comenzando por el Congreso, la institucin que supuestamente es la fuente de legali-

7Un sintomaimportantelo constituye el modoenquehaprosperadoelnarcotrficoenestaszonas,a menudoaliadoconautoridadeslocales y nacionales. Estaconvergencia (que t mbin seha producidoen otrasactividadesdeUctivas acenta anms la perversaprivatizacin estas regiones.

8 Elgrado homogeneidadque sugierono suponenecesariamenteque cada pasabarque individuosdeunamisma nacicnalidad por ejemplo,el color predomlnanteen Blgica es el azul).La desintegracin imperiossupranacionalescomolaUnin Sovitica y Yugoslavia puede conducirono,enlas respectivasentidadesnacionalesque estnsurgiendo,a lacreacinde pasesque seanhomogneosenel sentidoal queme refiero.Porejemplo, enRusialaerosindela autoridadpblica y ladesobedienciagenerala lalegislacin suponeque,aunqueesta unidadpuede serms nacional en elsentidodecontarconunapoblacinmshomognea queantes,en lo querespectaa lasdimensionesdelestadoquesealoestdominadaporelcolormarrn.Paraunavvidadescripcinde larpiday amplia marrcnlzectn de Rusia,vase Reddaway, 1993, pgs.30-35.

d d nacional. Porlo general, los intereses de los legisladores marrones son bastantelimitados: sostener el sistema de dominacin privatizada que losha elegido y canalizarhacia esesistema la mayor cantidad posible de recursos estatales. Poreso,la tendenciade sus votos esconservadora y oportunista: dependenpara suxito delintercambio defavores con el Ejecutivo y varias burocracias estatales. Si el Poder Ejecutivo es dbil,esos ~ p r s n t n t ssuelen obtenerel control delos organismos estatales que suminis-tran dichos recursos. Esto aumenta lafragmentacin del estado (y susdficit): el marrnse extiende hasta la cspide burocrtica del estado. Adems, tanto en el Congresocomo fuera de l,esos incividuos sacan provecho de partidos que no slo tienen muybajo contenido ideolqico (lo que per seno es necesariamente malo), sino que adoptanposicionesaibsolutamenteoportunistasy carecen de disciplina. Un extremo fransfornsrnoes la regla. Algunos anlisis recientes han sealado las negativas consecuencias queesto provoca en el funcionamiento del Congreso y en el surgimiento de un sistemapartidario razonablemente estable (esp. Mainwaring, 1990), lo cual por cierto no esdemasiado propiciopara la institucionalizacin de lademocracia. Tambin, por razonesevidentes, estos pollticos convergen con la orientacin delegativa y cesarista del PoderEjecutivo en su hostilidad a cualquier forma de responsabilizacin accountabilit ihorizontal. Y an cuando a veces tienen graves conflictos con el Ejecutivo, suelen sersus aliados contra el surgimiento de slidas instituciones representativas.

Encierto modo, el rgimen que resulta de esta situacin es muy representativo. Escoherente con la realidad de paises cuyos patrones de representacin polltica losvuelven an ms heterogneos. El problema es que esta representatividad implica laint royecc in del autor itar ismo -entsndido como la negac in de lo pblico y de laefectiva legalidaddel estado democrtico y,por lotanto, de laciudadana- en el centromismo del poder polltico de dichos patses

Nuestro mapa da lugar a algunas preguntas importantes, ninguna de las cualescontestar totalmente en este articulo. Qutipo de estado son los de paises en los quepredomina el marrn? QUrgimen democrtico puede establecerse en medio de talheterogeneidad? Hasta qu punto se pueden extrapolar a esos casos teorlas delestado y de la democracia que presuponen paises mucho ms homogneos? Ensusaspectos msgenerales, estas preguntas han sido bsicas enlos anlisis comparativosde lasciencias sociales. Sinembargo, hayque recordarlas y especificarlas, d do que elsentimiento generalizado de una victoria universal del capitalismo, y quizs de lademocracia, ha hecho que caigan en el olvido. Quiz se estvolviendo a los errores dela dc d del sesenta, cuando muchas teorlas y comparaciones eran indiferenciadas,cuando no etnocntricas: aplicaban paradigmas de supuesta validez universal que notenan en cuenta lavariacin estructurada observable en el mundo no desarrollado. En

9 Obsrvese los actuales problemasde Italia,la democracia institucionalizada ms heterognea conexcepcin de la India, sies que puede considerarse que este pais, sumamenteheterogneo,pertenece a esegrupo), peroque es bastante ms homogneaque lade lamayora lospaisesa losqueaquime refiero. Estosproblemasestnestrechamentevinculadoscon laszonas marrones deItaliayconla introduccin de representanteslegalese ilegalesde dichasreasenel centrode podernacional.Cualquieraseanuestraopininsobrelosgobiernosrepublicanosde EstadosUnidos,pareceindiscutiblequeen ladcada pasada laszonasmarroneshanexperimentado alli uncrecimientopreocupante, en especialalrededor las ciudades. Adems, estosproblemas tambinestnapareciendoen otrospases ricos,en relacin conuna seriede transformaciones globales particularmenteeconmicas).Sinembargo,en estetextodeseoponer relieve alquncs rectores, especficosdeciertospases,queacentanpoderosamenteestosproblemas.Comosiempreocurre,lascomparacionessoncuestin grado.


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laactualidad loseconomistas neoliberalesson unclaro ejemplo de este problema, peromuchos socilogos y politlogos tampoco sonexcepcin.

Debemos recordar queen unorden democrtico quefunciona adecuadamente, lalegalidad del sistema es universalista:cualquiera puede apelar a ella con xito, independientemente de su posicin en la sociedad. Volviendo a una discusin bastanteantigua, puede decirse que un estado es democrtico y autoritario o stos sonatributos reservados exclusivamente al rgimen? Todo depende, por supuesto, de

cmo definamos elestado y elrgimen.Con respecto alltimo,repetir ladefinicin quehemos propuesto con Schmitter: ...el conjunto de pautas, explicitas o no, que determina las formas y canales de acceso a los principales cargos de gobierno, las caractersticas de los actores admitidos y excluidos con respecto a ese acceso y los recursos oestrategias que pueden emplear para ganar tal acceso (O Donnell y Schmitter, 1986,vol . IV, p. 73, n. 1). Con algunas variantes ,es te t ipo de definicin es aceptado en labibliografa; en cambio, como ya vimos,la definicin de estado es problemtica. Contrala opinin predominante, lo que sostengo aqu llevaa laconclusin de que los atributos democrtico y autoritario no corresponden slo al rgimen sino tambin al estado.

Esto puede mostrarse razonando a contrario Un contexto autoritario tiene unacaracterstica fundamental: no existe un sistema legal (o, si existe, no tiene verdaderaefectividad, o puede anularse hoc o est subordinado a normas secretas y/o alcapricho de los gobernantes) que garantice la efectividad de los derechos y garantasque los grupos e individuos pueden esgrimir contra losgobernantes, e aparato estatal

o cualquier otra instancia situada en lacima de lajerarqua social o poltica. Setrata deuna legalidad trunca: an en el caso del autoritarismo institucionalizado, no tiene lagaranta de su propia aplicacin contra los gobernantes y otros poderes superiores.Esto afecta una dimensin constitutiva del estado: el tipo de legalidad (que puede darlugar, en casos extremos, a una arbitrariedad absoluta) que conforma la textura delorden impuesto sobre un territorio. Desde este punto de vista, no veo cmo eludir laconclusin que tambin el estado puede serautoritario.

Lo opuesto no me parece menos evidente. Entanto un sistema legal incluye losderechos y garantas del constitucionalismo occidental y existen poderes pblicoscapaces y deseosos de hacer cumplir dichos derechos y garantas -atenindose aprocedimientos establecidos y anen contra de otrospoderes pblicos-, ese estado yel orden que contribuye a implantar y reproducir son democrticos. En oposicin a lalegalidad trunca del estado autoritario, la del estado democrtico es completa -cornoHans Kelsen argument en un contexto diferente- pues cierra sus propios circuitos

gracias a la aplicacin universalista de susnormas,an en contra de otras organizaciones esta tal es . Esto es lo que ocur re en l as zonas azu les pero no en las g randes (ycrecientes) zonas marrones de muchas de las nuevasdemocracias.

En los pases con grandes reas m rrones las demo r i s se basan en unestado esquizofrnico en el que se mezclan, funcional y territorialmente, importantescaracterlsticas democrticas y autoritarias. Se trata de un estado cuyos componentesde legalidad democrticay, por lotanto, de lopblicoV lociudadano seesfuman en lasfronteras de diversas regiones y relaciones de clase, tnicas y sexuales.

En tanto forma poiitica efectiva sobre un territorio, la democracia se relacionanecesariamente con laciudadana, y estaslopuede existir dentrode la legalidad de un

estado democrtico. La completa universalizacin de la ciudadana es un ideal alquelas democracias realmente existentes se aproximan en mayor o menor medida. Sinembargo, para las teoras del estado y de la democracia que manejamos, no deberiandesecharse por irrelevantes las grandes (y crecientes) zonas marrones en muchas delasnuevas democracias.Tampoco deberla suponerseque algunavirtud intrlnsecade lademocracia poltica y/odel cambio econmico har que esas zonas desaparezcan. Nose trata, como en el caso de las democracias institucionalizadas, de algunos componentes autoritarios en un estado que an as puede considerarse democrtico. Enlospaises que estudiamos en este articulo ladimensin autoritariase entremezclaen formacompleja e intensa con la dimensin democrtica. Esto exige que reconceptualizemosel estado y la democracia (y el rgimen) existentesen cada caso.

Un estado incapaz de imponer su legal idad sustenta una democracia con unaciudadanla de baja intensidad . En muchas de las zonas marrones se respetan losderechos polticos de la poliarqula. Por lo general, los individuos no estn sometidos acoaccin directa cuando votan; sus votos se cuentan correctamente; pueden crearprcticamente cualquier tipo de organizacin, expresar sus opiniones sin censura ymoverse libremente dentro y fuera del territorio nacional. En estas zonas se cumplenestas y otras caractersticas de la poliarqula. Esto es lo que d iferenci a a Polon ia y l aArgentina, por un lado, de Rumania y Guatemala, por el otro. Cualquiera sean susnormas constitucionales, el funcionamiento real de la vida polltica en los dos ltimospaises los descalifica como poliarquias.

. Entre los paises que sat isfacen los cri terios de la pol iarqula pueden dis tinguirsediferentes grados y dimensiones de democraticidad , segn los grados de justicia eig,ualdad en varias esferas sociales (o democratizacin social y econmica; vaseO Oonnell y Schrnitter, 1986).Peroel concepto de ciudadania de baja intensidad no serefiere a estas esferas,que porcierto sonmuy importantes. Se refiere especficamente ala ~ s f rpolitica, a la teora poltica de la democracia politica, o poliarqua. Como yasenal, aun en las zonas marrones de las nuevas democracias prevalecen, por logeneral, condiciones especlfcamente pollticas que satisfacenlas condiciones estipuladas para laexistencia de lapoliarquia. No obstante, escomn que los campesinos, losresidentes en barras pobres, los indios, las mujeres, etctera, no reciban un trato justoen los tribunales, ni gocen de acceso a servicios pblicos a los que t ienen derecho,estn a salvo de la violencia policial, carezcan de derechos laborales, etctera. Estasson restricciones extra-polirquicas pero pollticamente fundamentales: implican lainefectividad del estado-en-tanto-leyy la cancelacin de algunos derechos que sontanconstitutivos de la democracia como el de votar sincoaccin. Esto origina una curiosabifurcacin: en muchas zonas marrones se respetan los derechos participativos ydemocrticos de la poliarqula, pero se viola el componente liberal de la democracia.Una situacin en la que se vota con libertad y hay transparencia en el recuento de losvotos pero enla que no puede esperarse un trato correcto de la polica o de lajusticiapone en tela de juicio el componente liberal de esademocraciay cercena severamentela ciudadanla Esta bifurcacin constituye el reverso de la moneda de la complejamezcla de componentes democrticos y autoritariosen estos estados.

10ComoexpresaAlan re 1992): La pretensin de las democr d s liber les serdemocracias li er lesse basa en la afirmacin que cuentan con procedimientos accesibles y bien arraigados para proteger laslibertades de losciudadanos .


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La negacin de los derechos liberales (en general, aunque no exclusivamente) alos pobres y a otros sectores discriminados eSanaliticamente diferentede los distintosgradosde democratizacin social y econmica y nosuponeuna relacinmecnica conellos. Sinembargo, emplricamente varias formas de discriminacin, la pobreza generalizaday sucorrelato-una extrema disparidad enla distribucin de los recursos (no sloeconmicos)- van de lamano con baja intensidad de laciudadania Estees eltema delas condiciones sociales necesarias para el ejercicio de la ciudadana: cmo puede

habilitarse a los dbiles y pobres, an cuando sigan siendo pobres, para que, en formacongruente con la legalidad democrtica , puedan acceder a una plena ciudadania,liberal y democrtica? Ni siquiera una definicin politi de lademocracia(como laquerecomiendan la mayora de los autores contemporneos y a ia que adhiero) deberasoslayar la preguntaacerca de hasta qu punto se ejerce verdaderamente la ciudadania en un pais determinado. Permitaseme insistir en un tema que Iieva a confusiones:esto no se refiere r s a cunto lamenta unolas desigualdadesy cunto quisiera repararlas. Mi argumento aquse limita a lasconsecuencias que esascondiciones socialestienen sobre el tipo de poliarquiay laextensin de laciudadania existentes encada caso.

Enlas siguientes secciones me ocuparde algunas cuestiones que se vinculanprimero, con lacrisis del estado y,segundo, con uncierto tipo de crisis econmica. Esteexamen nospermitirobtener unaperspectivams concreta respecto de algunos de lostemas presentados en esta primera seccin.

2. Algunos aspectos de la crisis del estado

Existen abundantes pruebas de que la grave crisis socioeconmica que sufre lamayoria d los pases recientemente democratizados fomenta el crecimiento de laszonas marrones. Estos efectos no provienen slo de diversos procesos de desintegracin social y econmica; tambin se originan en la profundacrisis del estado en tantolegalidad efectiva, en tanto conjunto de burocracias y en tanto agente legitimado delinter s comn. Tambin derivan dei fuer te antiestati smo de las ideas y pol it ic asneolberales , en especial de suempeo por disminuir a toda costa el tamao de lasburocracias estatales y el dficit pblico.

Seestn haciendo muchos esfuerzos para reducirel dficit fiscal. Los principaleshan sido las privatizaciones y los intentos de librarse del exceso de personal . Estoltimo no ha sido fcil, en parte porque en lamayora de los casos los empleos pblicos

estn protegidos legalmente y en parte porque la tenaz oposicin de los gremios ha

Lagranpobreza y elalto grado esgu l la mayorparle AmricaLatinay el restodelTarcarMundo sedimentadauna larga historia acentuado porla crisis y las polticas econmicas actuaies se diferenciandel proceso rpida desigu l in de lospases poscomunistas. Cualquiera seade estosdosprocesosel queresultems explosivo el segundoapareceen democraciasque,casi enel mismomomentode sunacimiento,sufrenunasevera disminucin en la intensidad suci udadana,

12Por polticas neoliberales entiendolas apoyadas porlas instituciones crediticiasinternacionales y lasteoras neoclsicasactuales.Dichas po iticas hanexperimentadoltimamentealgunoscambios, impulsados, enapariencia, por los variados resultados suaplicacin. No obstante,an perssteen su ncleoun prejuicioanestatista muyfuertee indiscriminado. Paraunacrticadeestas polticas lase esp. Przeworski et. al., en prensa. Aunqueestoyde acuerdo condichacrticay soyunode loscoautores del libro, creoticamentecorrectoagregarque noparticipen esa partedel volumen. Vase tambin Przeworsk, 1992.

costado cara a gobiernos inestables. Encambio, laspolticas que produjeron unafuertecalda en los sueldos de la mayor par te de los empleados pblicos resu ltaron msconducentes a la reduccin del dficit fiscal.

Adems de la gran calda de los sa la rios, hay numerosas ind icac iones de ladegradacin del funcionamiento y de la idea misma de la burocracia estatal como unservicio pblico. Muchos de los funcionarios ms capaces la han dejado para pasar alsector privado. Para los que se quedaron, su status se ha deteriorado tanto como sus

salarios: las ideologlas antiestatistas prevalecientes hacen que su trabajo se mirecon

desconfianza, y tanto en la prensa como en el saber popular abundan las ancdotasa ce rc a de su o ci osi da d, su i nc omp et en ci a y falta de inters por sus tareas, y sucorrupcin.Si no hace mucho tiempo serfuncionario pblicoera fuente de prestigio, hoyeslo contrario.

Peor an, antes de la crisis actual, ser empleado pblico era tener una carrera .Suponla trabajar enun mbito que ofrecla uncamino previsible de ascensos y recibir uningreso mensual y variosbeneficios adicionales que aseguraban un slidoestilo de vidade c la se media (que por lo general inc lu ia una buena viv ienda y poder a frontar laeducacin universitaria de los hijos). Con excepcin de algunos reductos privilegiados(en especial en los 8ancos Centrales), ya no ocurre lo mismo en los paises afectadospor lacrisis actual. La decapitacin de lasburocracias superiores y msespecializadasdebido al xodo de los agentes ms calificados, lapolitizacin de esospuestos, racionalizaciones y reestructuraciones casi siempre fallidas, y la decadenciaespectacularde la infraestructura fsica dibujan un sombro panorama (quizs no haya nada msdesalentador que martillar con los dedos sobre una vetusta mquinade escribiren unaoficina cuya pintura y mobiliario no han cambiado en muchos aos). Esta situacin espropicia para la existencia de una burocracia con escasa motivacin y capacitacin.Esto realimenta lasinnumerables ancdotasque sustentanel resuelto ataque neoliberalcontra el estado y erosiona el apoyo politico que seria imprescindible para que losgobiernos puedan llevar adelante una poltica ms equilibrada para con su propiaburocracia.

Asimismo, en situaciones de inflacin elevada y errtica, en un meslos empleadosestatales pueden perder 30 40 Yhasta 50 de susalario real. Enestascircunstanciasnoles queda sino desesperarse y exigir remedios inmediatos. Van a la huelgay realizanmanifestaciones, a veces violentas. Como consecuencia, se producen frecuentesparalizaciones de servicios pblicos esenciales. Estas protestas contribuyen a crear lasensacin que los gobiernos democrticos y los 'polticos no pueden, o por razonesdemaggicas no quieren impedir el caos y el consiguiente deter ioro econmico.Adems, el comportamiento racional y desesperado- de los empleados estatalesalimenta la imagen generalizada de una burocraciapblica ingobernable, ms interesada en defendersus privi egios que en cumplircon susdeberes. Porltimo, aunquelosdatos disponibles sobre este tema son impresionistas, las huelgas de los empleadospblicos y otras protestas provocan la hostilidad de sectores populares y de la clasemedia, pues paralizan y contribuyen a empeorar servicios pblicos esenciales. La ira deestos sectores, que dependen ms de tales servicios que las clases altas, abre otrabrecha favorable a la ofensiva antiestatista, que confunde a (necesaria) tarea de lograrun aparato estatal ms eficaz con el debilitamiento (suicida) del estado en todas susdimensiones.


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La disminucin de los ingresos personales, la limitacin de las perspectivasprofesionales, las malas condiciones laborales, un mbito politico hostil y, al mismotiempo, las innumerables Intervenciones estatales,son el ~ l ode cultivo perfectoparae l c recimien to de la cor rupc in. En a lgunas oficina s publica s pocas ope racionesfuncionan sin soborno, insignificante para los ricos pero muy gravoso para los pobres.En ios niveles altos y hasta medios de la burocracia, la corrupcin maneja cuantiosassumas, que devastan losescasos recursos pblicos.Adems, cuando algunos de estoshechos se convierten en escndalos, socavan la confianza no solo en el funcionamientoye l papel del estado, sino tambin en gobiernos que parecen incapaces de corregiresta situacin, cuando no parte involucrada en ella.

Para gobiernos desesperados por conseguir fondos, la solucin temporaria hasido el aumento de los impuestos indirectos y de las tarifas de los servicios pblicos, loque alimenta la inflacin y tiene negativas consecuencias distributivas.. on respecto alimpuesto sobre los ingresos, lanica maneraen que puede aplicarsesin dificultadesesmediante retenciones en los salariosdel sectorformal de laeconomia (que Incluye a losempleados pblicos). Si tenemos en cuenta que los empleados del sector formal sontambin los principales contribuyentes a la seguridad social, lo que se logra es Incentivar tanto a los empleados como a sus empleadores para que dejen el sectorformal. Enpocas de empleo inestab ie y cada del sa la rio, e l deter io ro de la mayor ia de laspoliticas sociales (tal como se observa tanto en Amrica Latina como en los pases poscomunistas) agrava l infortunio de vastos sectores de la poblacin, ASImismo, losimpuestos a los ingresos y los aportes para la seguridad social de los empleados delsectorformal implican una pesada tasa impositiva que muy pocos pagan pero que ngenominalmente en toda laeconomla: esto incentiva an ms la evasin fiscal y reduce elcosto del cohecho. Como consecuencia, surgen protestas generalizadas sobre los impuestos excesivos al par que disminuye la recaudacin total de impuestos y losque caen an ms abruptamente son los impuestos directos, supuestamente aquellosque un gobierno democrtico deberia enfatizar-o La larga agonia del patrn de acumulacin de capital por sustitucin de importaciones centrado en el estado nos ha dejadocon un dinosaurio incapaz siquiera alimentarse por su cuenta, mientras qu las soluciones en curso tienden a crear una entidad anmica, no menos incapaz desostener la democracia, un nivel decente de equidad social y elcrecimientoeconmico.

3. Acercade iert s risis e onmi s

En esta seccin me refer ir a una clase particular de crisis econmica: la quesufrieron paises como Argentina, Brasil y Peral entrar en un patrn de inflacin alta yrecurrente ? acentuada por reiterados y fallidos intentos de controlar la y emprender reformas estructurales recomendadas por los acreedores internacionales. Se trata,por fortuna, de un conjunto reducido de pases, si bien varias naciones poscomunistasy afr icanas han caido o estn a punto de caer en esta situacin. Puedeafirmarse que,cuanto ms duraderay profundaes la crisis, y cuanto menor es la confianza en que elgobierno podr resolverla, ms razonable se vuelve que cada agente acte : 1) en

13Me refiero a perodos cincoaosomsen losquela infl in mensu l superel5 , conpicosde tresdgitos.

niveles muy desagregados, en especial en lo tocante a los organismos estatales qu epueden resolver o aliviar los efectos de la crisis para un sector o compaia determinados; 2) con horizontes temporales extremadamente cortos, y 3) con laexpectativa quetodos harn lo mismo. Seplantea asl un gigantesco dilema del prisionero cuando unalargay profundacrisis econmicaenseaa todos lassiguientes lecciones: 1) la inflacinseguir siendo alta y es casi imposible predecirqu fluctuaciones sufrir en el medianoplazo menos an en ellargo plazo-; 2)dichasfluctuaciones puedenincluir perlados deinf lacin muy alta o de hiperinflacin; 3) en algn momento el gobierno intervendrdrsticamente para dominar la inf lacin, pero es probable que dicha intervencinfracase; 4) las expectativas sobre el futuro de laeconomia son sumamente pesimistas;5 ) la s ituac in econmica futura de cada agente dependen de su sagaz y oportunaadaptacin a las condiciones impuestas por los puntos precedentes.

Aunque escasean los estudios a un nivel microeconmico apropiado, cualquieraque haya vivido estas circunstancias sabe que afronta un mundo dif ic il y peligroso.Racionalmente, la estrategia predominante consiste en hacer lo que seamenester paraprotegerse de las prdidas con que amenaza una inflacin alta y, a lavez, errtica. Siuno no hace nada y/o carece de los recursos depoder para correr a lavelocidad de lainflacin, es seguro que sufrir importantes prdidas, que pueden significar la bancarrota para algunos y la pobreza absoluta para otros.

Esel mundo del slvese quien pueda . Elprimer y ms bsicofenmeno es unades-solidarizacin generalizada. Cada uno de los agentes racionales acta en el nivelde agregacin y con el horizonte temporal que cree ms eficaz para sus movimientosdefensivos. El horizonte temporal adecuado es el cortisimo plazo: de qu servirasacrificar ganancias a corto plazo por las de largo plazo, cuando la situacin futura nopuede predecirse con ninguna precisin y, de no aprovechar al mximo las gananciasinmediatas, puede haber prdidas cuantiosas? Algunos agentes, diflciles de identificarpuntualmenta con los datos disponibles, obtienen grandes beneficios. Son muchas lasformas de lograr este objetivo, aunque las oportunidades segn las clases sociales sonsumamente desparejas. Una de las ms frecuentes es el saqueo del aparato estatal.Paraquienes practican este juego, notienen sentido politicas econmicas a largo plazo,negociadas y puestas en prctica con la participacin de asociaciones representativasde intereses. Como el gobierno tambin tiene que bailar al r itmo de la crisis, su capa-cidad de formular estas pollticas es muy limitada, y a menudo su implementacin esanulada o cap turada por las e st ra tegias desagregadas a que acabo de a ludi r. Lodecisivo paradefenderse y eventualmente sacar provecho de lacrisis esel fcil y rpidoacceso a las agencias estatales que pueden proveer los recursos deseados. Favores privilegios de todo tipo sontramitados ante el aparato estatal por coaliciones del tamaomlnimo necesario para lograrlos. Talesventajas deben lograrse con rapidez pues de noser asila inflacin las devorar. Dada esta situacin, la estrategia racional supone unadoble desagregacin: en primer lugar, actuar en forma individual o alindose con elmenor conjunto de agentes que puede garantizar el resultado esperado; segundo,colonizar losorganismos estatales que pueden ofrecer los beneficios deseados, evitando mbitos ms agregados y/o pblicos que complicar lan el logro de las prebendasbuscadas. Varios procesos mencionados en la literatura, como la desagregacin deidentidades colectivas populares, la implosin de partidos de raigambre histrica y laprdida de importancia de las organizaciones colectivas de los capitalistas son expre-


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sin de las perversas consecuencias generales de este comportamiento racionadefensivo.

Los capitalistas de Argentina, Brasily Pertienen unaimportante ventaja. Este noes unjuego nuevo para ellos:slohanaumentado laurgencia, lasapuestas y el nivel dedesagregacin de susacciones. Loscapitalistas de estospases,y de otros de AmricaLatina, estn acostumbrados a vivir a costa de la generosidad del estado y a colonizarsusagencias. No tienennecesidad de buscar nuevos sociosdentro de lasburocracias

pblicas, ni de inventar nuevas formas de relacionarse con ellos en mltiples variantesde mutua corrupcin. Perola profundidad de la crisis ha acentuado estos males. Primero, parece que lacorrupcin es mayor que antes;segundo, la misma crisis produceuna enorme fragmentacin del aparato estatal o, lo que es equivalente, una bruscadisminucin de su autonoma, no con relacin a una clase capitalista sino a los innumerables segmentos en los que s ta se ha d iv idido a l comps de l a cri si s. Losproblemas sealadosen laseccin anteriorsemultiplicanpor estas secuelas de lacrisiseconmica, al mismo tiempo que la resultante desintegracin del aparato estatal lovuelve an msincapaz de resolverla.

Cada espiral de lacrisis no esigual queel anterior.Los actores aprenden. Losquefueron astutos para sobrevivir y hasta para dar un paso adelante pueden comprar aprecio bajo los activos de losperdedores. La rpida concentracin de capital en estospaises refleja lasganancias de lossobrevivientes darwinianos. Estosagentes suponenque, como los anteriores esfuerzosde estabilizacin fracasaron (y como el gobierno se

debilit an mscon esefracaso), losnuevos esfuerzosdel gobiernotambin fracasarn. Por lo tanto, se ponen a resguardo basando su expectativa en que la poltica encurso ha de fracasar, loque por supuestoaumentala probabilidad de que ocurra.

Porsu parte,cuantas ms espiralesse suceden, mayores ladesesperacin de losgobiernos porencontrar unasalida a lacrisis. Perola desintegracindel aparato estatal,el aumento del dficit fiscal, unaopinin pblica hostil, partidos polticos que anticipanrditos electorales futuros mediante la aguda critica al gobierno (incluso lderes delpartido gobernante, que temen ser arrojados al abismo de su impopularidad) y losclculos defensivos de poderosos actores econmicos disminuyen la probabilidad deque la nueva poltica tenga xito. Estosignifica que, en una economia con crecientesniveles de inmunizacin, el prximo Intentode estabilizacin conllevar unaIntervencinan ms drstica que laanterior. Las apuestas suben con cadavuelta de larueda.

Un nuevo fracaso contina el proceso de seleccin darwiniana, que se dlnamizapor la creciente Incapacidad del gobierno paracontrolar las repercusiones distributivasde suspolticas. Como,en trminosrelativos,diversos segmentos de la clase media sonlos quesufren el mayorimpacto, se oyen clamores generalizados sobre la extincin dela clase media , a veces con matices no muy coherentes con la consolidacin de lademocracia. Eneste contexto, el gobierno proyecta una curiosa Imagen en la que semezclan la omnipotencia con la impotencia. Por un lado, como el gobierno tiene quecreer y, sobre todo, tratarde hacer creer,que este intento domar la crisis, lo proclamaestentreamente, agregando que estavez se justifican los nuevos sacrificios exigidosa la poblacin. Por otro lado, aparte del alivio implicado por la temporaria calda de lainflacin (en general a un alto costo distributivo y de actividad econmica), no tarda enhacerse evidente que el gobierno no podr poner en prctica otras medidas, tambin

Ad d . unquenopuedo ~ x ~ e n d e r m esobreeste punto debo sealar queenla situacin quedescribonoestn

a as nl.nguna l a ~condiciones que [a literatura ha identificado como conducentes a alcanzar 1 .cooperativas parael dilemadel prisionero. so uctones

Imprescindibles para el xito de sus polticas Este es otro factor q t Ihon t . ue cor os

onzon es temporales y empeora lasexpectativas que dnamlzan el dl lema d i .. . e priSionero.Enestas condiciones, la sociedad se ofrecea si misma una fea imagen Mles d

expresiones ponen de manifiesto el profundo malestar consecuente Los e

t . l d . . . casos eoporurusrno genera Iza o, codicia, falta de solidaridad y corrupcin no son un buenespejo en el cual mirarse. Adems,.muchas de estasacciones suponen desconsidera.clan por las l e y ~ sCuando es obVIO que muchos violan la ley sin que Implique costoalguno, la lecclan que se extrae erosiona an ms la predecibllidad de las relacionessoclales,.l:, Ilegalidad y el oportunismo generalizados aumentantoda clase de costos detransaccin y la texturizacin de lasociedad por el estadoentantoleySe d ltcada vuelta de la espiral. e II a con

b u n d ~ namargas denuncias y exhortaciones desesperadas para superar la riSIS mor l Los m e ~ l o sde prensay lasconversaciones cotidianas reclaman restau

rar l unidad nacional, bus,carla panacea de los pactos socioeconmicos (que enlascondiciones vigentes nlngun actor racional concertarla de buena fe) m l 1I d . , ora Izar asempresas y a a rrurustracln pblica, etctera. Aunque las criticas moralistas y lase ~ h o r t a c l o n e spiadosas son valiosas como Indicadores de que an sobreviven valoresbsicos de la moralpublica: ellasno t l e n ~ ne ~cuentaque laaccin social est atrapadaen un colosal dilema del prisionero . Masaun, dichos pronunciamientos pueden convernrse en una condena .global de una Situacin que incluye una democracia cuyofuncionamiento es tan deficients.

La airada atomizacin de lasociedad es laotra cara de moneda de d 1t d . ta riSIS ees a 0 nosoocomo ~ ~ J u n t o burocracias sino tambin y anms COmo fuente delegalidad y de preoecibidad social. Adems, lacrsisllevaa ladecrecientecredibilidaddel estado como agente autorizado de losInteresesnacionales, Ms bien Selo ve c dvez ,ms como un gravoso apara to que se dej a saquear po r los poderosos . Ladesinteqracin del aparato estatal y la, creciente ineficacia del eslado.en.tanto--IeyImpiden la Implementacin de poticas rrmrnamontecomplejas. No resulta fcil decidira que sectores del ~ p a r a t oestatal debe darse prioridad para aumentar su eficacia, oImplementar Unapoltica ~ d u s t r l a lo decidir el grado y el ordende laapertura comercial f l n a ~ c l e r ade l a ~ c o n o m l a oacordarpolticas salariales y laborales, etctera. Sinesta

r e e s ~ u c t u r a c l o n, n i l as poltrcas neoliberales actuales ni politicas alternativas Duedentener xito.

Paraque estaspolticas no slose decidan sinoque adems seanImplernentadas,deben cumplirse tres condicionas 1)Tanto los agentes privados como los estatalesdeben tener como honzonte temporal significativo el mediano plazo, por lo menos, Sinembargo: en lascondiciones que describo esto esmuy pocoprobable. Incluso iosaltosf u ~ c l o n a r l o sgubernamentales suelen tener el corto plazo como el nico horizonterelevante, en parte porque sutiempo esabsorbido porintentosde apagar los Incendiosque aparecenen todos lados,en parteporque la estabilidad de suspropios caraos estc o ~ s t a n t e m e n t eamenazada, 2)Si se pretende que la estabilizacin y,en esp ;clal, laspollticas economlcas estructurales, sean algo ms que un burdo reflejo de los intereses

179ESTADO OEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES

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ESTADO DEMOCRATIZACION y PROBLEMAS CONCEPTUALES

t n acceso a SU formulacin las principales agencias estatales deben tener

que lene t tivad dad de reunir y analizar ntormacion compleja y estar suflclentemen e rnouva as

capacl . . . . bf toenctuar enfuncin de algunadefinicin dellnteres pu I O amo Vimos,excep~ ~ ~ n ~ sreductos organizacionales, e s t ~c o n d i c i o n ~ ssuelenser inexistentes. 3) Algunas polticas slo pueden ponerse en practica con xito mediante complejas n.egoclaciones con diversos actores privados organizados que reclaman n j ~ r e n c llegitimaenel proceso. Pero la extrema desagregacin que provocala riSIS aqu: discutida desgas

ta la representatividad de losmtereses organizados: quien puede hablar re lmente ennombre d e o tros en es tos casos?, qu ego puede convencer a lter que. lo qu econvinieron ser respetado por quienes aqul dice representar? La atorruzacron de lasociedad refteja y acentala desintegracin del estado .

.C mo p uede ser polti mente representado este mundo de actores que secomportan de una manera tan desagregada, oportunista e inmediata? Cules puedenser sus p un to s d e anc la je y sus v inculas con las nstucicnes las representativas deintereses y las propiamente polticas, como los partidos y el Congreso) que o n f o r m ~las relaciones entre estado y sociedad en las democracias institucionalizadas? Querepresentatividad y, en general, qu identidades colectivas pueden sobrevivir a estastormentas? Larespuesta esque enestas condiciones seavanza muy poco, es que seavanza, hacia la creacin de insti tuciones representat ivas y responsables. r .elcontrario, conectndose con profundas raices histricas de estos paises, la atormzacrondel estado y la sociedad, la expansin de las zonas marrones Ysu forma peculiar de

d efen der sus mtereses , y la en orme u rg en cia y complej id ad d e los p ro blemas qu edeben enfrentarse, alimentan la predisposicin delegativa Y plebiscitaria de estasdemocracias . La pulverizacin de la sociedad en una mirlada de actores racionales/oportunistas y laira por una situacin que todos -y por lo tanto, aparentemente, nadie-han provocado, tienen un gran culpable: el estadoy el gobierno Por unlado, este t ipode razonamiento es terreno frtil para simplistas ideologlas antiestatales; por el otro,Impulsa la prdida de prestigio del rgimen democrtico, de sus tambaleantes nstrtuc io nes y d e tod os los p ol t icos . Por c ier to , est a eva lu ac i n t ien e bases reales : losfracasos de las polticas gubernamentales, sus errores y vacilaciones, su Impotenteomnipotenciay, con frecuencia, las muestras de sucorrupcin, asl como el deplorableesp ec tcu lo qu e o frecen a v eces los p ol lt icos Y los p ar tido s, d en tro y fuera delCongreso, brindan la oportunidad para laaxculpacin proysctivade la SO iedad en losmltiples males que aquejan al gobierno y al estado.

Lo menos que puede decirse de estos problemases, primero, que no contribuyenal surgimientode unademocracia institucionalizada; segundo, que dificultanmuchlslmola implementacin de las polit icas complejas a largo plazo, negOCiadas mult isectorialmente, que podrian sacar a estos paises del pantano; y tercero, que por cierto noslo en Amrica Latina) interactan poderosamente con tradiciones de concebir lapolitica de una manera cesarista, antiinstitucional y delegativa.

15 o deberan olvidarse los efectos amslargoplazodela crisis y dela indiscriminada ideologa n t i e s t ~ t i s tque subyace enlas polticas econmicas actuales sobre ciertos factores decisivos para ~ ~ t e n e rel c r e c l m l ~ n t oeconmico Me refieroen particular alas polticas educativas sanitarias clences y tecnolog lcas Y~ la m o d e m l ~ -cin e la infraestructura fsica Estas reashan sido sumamente descuidadas a pesardegran cantidad dequeja?y advertencias Peropara llevar acaboestas polticas es necesariocontar conun aparato estatal razonablemente gIl

y eficaz.

Llegadosa este punto, seimpone una pregunta:existealgunamanera de salir deestas espirales descendentes? O, ms precisamente, en qu m om en to y en qucondiciones puede encontrarse esa salida? Debemos recordar que setratade paises Argentina, Brasily Per) quetuvieron ladesgracia de habersufridoun patrnrecurrentede alta inflacin, reforzado por periodos de hiperinflacin o muy cercanos a ella (segndefiniciones. que no discuto aqui) y que soportaron varios programas de estabilizacinfallidos.

Chile es un pas que sufri estas dificultades pero que parece haber encontradouna salida. Las polticas del gobierno de Pinochet, implementadas con una eficacia qu eLenin habria admirado, destruyeron la mayor parte de lo que quedaba despus delgobierno de Allende) de laburguesia centrada enla sustitucinde importaciones y en elmercado interno; sta se sinti demasiado agradecida por haber sido rescatada encuanto clase como p r organizar una oposicinconcertada. Porsupuesto el gobiernod e Pin oche t t ambin rep rimi b ru ta lmen te a las o rg an izac io nes s in dica les y a lospartidos polit icos que podrian haber presentado una oposicin eficaz. En el desiertosocial resultante, el costo social fue alt s imo y, aunque con cambios y accidentes, seimplement en su mayor parte el programa neoliberal. Elgobierno democrtico de estepais enfrenta ahora el problema, serio pero menos grave que antes, de mantener un ainflacin baja, tasas de crecimiento econmico razonables y un clima internacionalfavorable. Tambin debe plantearse cmo aliviar las desigualdades acentuadas por elanterior rgimen autoritario. Pero el hecho es que lasconsecuencias distributivas de laspolticas ambiguas y menos duras de paises como Brasil, Argentina y Per no han sidomejores que las del gobierno de Pinochet. Adems, los recursos de que ahora disponeel gobiernochileno para aliviar la desigualdad sonrelativamente mayores que en stos.El hecho que hace algn tiempo Chile estuvo atrapado -pero ya no lo est- en lasespirales que describiaqul y aunquesta no esla nicarazn, hay otras ms histricasque no puedo desarrollar en este trabajo) significa que su estad o est en mejorescondiciones que el de los paises mencionados para hacer frente a los problemas dedesigualdad que hered.

Otro caso podra ser Mxico. Sin embargo, la inflacin y sus mltiples trastornossociales nunca fueron alll tan importantes como enArgentina, Brasil y Per ni como loson hoy en la mayor parte de laex Unin Sovitica). ElPRIofreci uninstrumento mseficaz que en estos ltimos pases para la implementacin de politicas neoliberales.Adems, por ser un pais limitrofe con Estados Unidos, los Intereses geopoliticos de steestn ayudandoen la marcha-todavia penosa e incierta, pero comparativamente mssencilla- haciala concrecin de los objetivos a largo plazo de esas politlcas. Otro casoes Boliv ia, donde la implementacin de medidas que lograron dominar la inflacin yliberalizaron el comercio y las finanzas estuvo acompaada por una brutal represinescasamente compatible conla democracia. Un candidatoms reciente a integrar stlista es laArgentina. SInos concentramos en los casos de Amricadel Sur,qu tienenen comn Chi le , Bo liv ia y Arg en tina? Sen ci ll amen te qu e en estos p ai ses, b ajo u nrgimen autoritario en el primer caso y gobiernoselegidos democrticamente en los dosltimos, la crisis tocfondo. Cul es ese fondo? Esla convergenciade lo siguiente: 1)un estado que como principiolegal de orden tiene escasa Influencia sobre la conductade lamayoriade losactores, como burocracia llegaa limites extremos de desintegracine ineficacia, y enun momento determinadoes incapaz de respaldarla monedanacional;


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REFERENCI S BIBLlOGRAFICAS

Traducido por eandro Wolfson

del gobierno)consiqa ampliar loshorizontestemporales de losactoresfundament Ien consecuencia, el alcance de las soiidaridades entre ellos. Elmejor invento q ~ s ; ; ;conoce para lograr esto es el fortaleCimiento de instituciones sociales y politicas, peroen las c ir cuns tanc ia s que he descr rp to sta e spor c ie rto una tarea har to d if E Imundo actual, la gozosa celebracin del advenimiento de lademocraciadebe cc ni eme t l . . . . omp e-n arsecon e so noreconocimiento de lasInmensasdificultades (por cierto h t _camente Inusuales) que enfrenta su institucionalizacin. Como Hait,Per y T ~ i l ~ n ~ ~han demostrado, estos expenmentog son frgiles. Adems, contralo que argume talqunos prematuros a n u n c l o ~del f i ~dela historia , no existen fuerzas inmanentes ~ ~g ~ l e na l ~ snuevas democractas hacia formas representativas e institucionalizadas a lael. m nac on de sus zonas marrones. A la arga, las nuevas democracias tal Vez Sebifurquen entre las que sigan estefeliz curso y las que regresen a un autoritar ismocerrado. Pero la democracia deleqanva,la debilidad de la responsabilizacin horizontalla esquizofrenia del estado, las zonas marrones y la baja intensidad de la ciudadanforman parte del futuro previsible de muchas de las n uevas d emocracias. a

2) un movimientoobrero derrotado, enel sentido de queya noes capaz de oponerse alaspollticas neoliberales sino mediante protestas fragmentariasy efimeras;3) unaclasecapitalista que en gran medidase hadevorado a simisma y cuyos vencedores se hanmetamorfoseadc en conglomerados centrados en las finanzas (junto con ramas delcomercio y de actividades profesionales vinculadas al consumo suntuario), y 4) unconsenso generalizado de que vivir con una inflacinaltae inestable es tan intolerableque cualquier solucin es mejor,aunque ella reafirme un mundo muydesigual, enel que

muchas formas de sociabilidad solidaria sehan perdido. Enestas circunstancias, quientrate de controlar la inflacin e iniciar la reestructuracin aconsejada por las ideasneoliberales ya no setopar, cornosucedi poco tiempo antes,con poderosascoalicionescapaces de bloquear suspolticas: lasfracciones msimportantes de la burguesaya notienen intereses antagnicos conellas,lasexpresiones de losintereses de la clasemedia y del sector popular estn fraccionadas, y los empleados pblicos, una vezsuperado su propio calvario, ahora tienen esperanzas que su situacin mejorar. Lapulverizacin de la sociedad y del aparato estatal,junto con la demandaprimordial devolver a un mundo social ordenado, terminan eliminando las resistencias que alimentaban, sin quererlo pero con eficacia, las vueltas previas de la espiral. En Chile estosucedi gracias a los efectos combinados de la crisis desatada durante la UnidadPopular y las decididas pollticas del gobierno de Pinochet. En Bolivia y Argentina nocarece de ironaque, despus de la hiperinflacin, el f in de las vueltas de espiral (finaparente, anno alcanzado enteramente) lleg con presidentes surgidos de movimien

tos o partidos corno el Movimiento Nacional Revolucionarioy el peronismo; tal vez era.forzoso que dichos presidentes, y slo ellos, consumaran la derrota de los respectivosmovimientos obreros.

YBrasil? De los paises que discut enesteartculo,Brasil fue el ltimoen caer eneste t ipo de cr is is . Es to se deb i a l mayor vo lumen de su mercado inte rno y a unae co no m a ms d in m ic a, que die ron orige n a una e co no mi a ms c om pl ej a eindustrializada que lade sus vecinos. Enuna paradoja de xito , esta ventaja puederesultar una maldicin. En Brasil sigue habiendo poderosos agentes capaces debloquearlas polticas neoliberales mso menos ortodoxasque, de todos modos, se hanintentado y volvern a Intentarse. Porotro lado, sino existieraotra posibilidad que seguirlasespiraleshastael fondo del abismo, el grado de destruccin econmicaseramuchomayor. Adems, desde e l punto de v is ta social , en contr aste con la si tuac in queenfren ta ron los pase s del Cono Sur, en Bras il ya existe un vas to segmento de lapoblacin que notene ningn escaln ms que bajar.

4 Una conclusin parcial

Existenalternativasantelas crisisque hedescripto? Eldilema delprisionero tieneuna dinmicapoderosa: nila invocacin al altruismoy a la unidad nacional,ni propuestas que presuponen amplias solidaridades y firmes identidades, pueden funcionar. Siexiste una solucin, probablemente depende de encontrar reas importantes por susefectos en la situacin general en las que una accin diestra y oportuna (en particular

16Mehe ocupado de lasaparentes paradojasdel xito de Brasilen O Donnell, 1991.

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RESUMEN

Desarrollo Econornco, v ol . 3 3, N2 1 3 0 (julio-setiembre 1993)

Este artculo argumenta que para entender decu d mente diversos procesos de democrati-zacin, fas concepciones corrientes sobre el est ado deben ser rev isadas , espec ia lmente en loq u e s e re e ren a su dimensin legal. Sobre estabase el artculo discute varioscontrastes obser-

vables entre democracias representativasyconso-lidadas y las fo rma s democrticas (es decir,polirquicas) que estn emergiendo enmuchosde

los pases recientemente democratizados. Desdeesta perspectiva, varios fenmenos que nohan sidoteorizados excepto como desviaciones de un pe-trnpresuntamente modal de democratizacin) sondiscutidos. Conceptos tales c o m o d e mo c rac i adelegativa, ciudadanade baja intensdad y unesta-do que combina fuertes elementos democrticos yautoritarios, son introducidos en funcin de dichadiscusin.

DESIGUALDAD RACIAL EN BRASILY EN ESTADOS UNIDOS:

UN ESTUDIO ESTADISTICa COMPARADO*

SUMMARYGEORGE REID ANDREWS**

The article argues tha for proper under-standing of manyprocesses of democratization,current conceptions of the statemust be revisedespeciaffy with reterence to its legal dimensionoOn this basis severalcontrastsare draw betweenrepresentative consolidated democracies nd thedemacrat ic i.e., po{yarchical) torms that areemerging in most newly deQ10cratized countries,

East an d Soutb. From this perspective, variousphenomena not p res e nt y t h eo r iz e d e x c ep t asdeviations f rom a presumedmoda pat tern of de -mocratization) are discussed. Concepts such asdelegative democracy, low intensity citizenship,and a state that combines st rong democrat ic an dauthoritarian eatures ar e introduced f or t hepurpose of that discussion.

Afines dela dcada del 70,el especialistaen historiacomparada, George Fredricksonobserv en sus escritos que los anlisis sobre la esclavitud y las relaciones raciales entrenegros y blancos constituan el tema msdesarrollado en los estudios de historia comparada en Estados Unidos . Durante los aos 80 tales comparaciones se focalizaban msb ie n e n E st ados Unidos y e n Sudfrica-. Sin embargo, considerando el siglo XX en suc on junt o, e l pa s m s f re cuen te me nt e c om pa ra do c on E st ados . Unidos e n c ua nt o arelaciones raciales ha sido Brasil .

La comparacin de Brasi l con Estados Unidos posee una lgica precisa . Ambospases son las mayores sociedades multirraciales del continente americano. Compartenuna historia de esclavitud de plan/acin que se ext iende hasta la segunda mitad del sigloXIX Enel curso de este siglo ambas sociedades han sufrido ellegado de laesclavitud enla forma de desigualdades raciales profundamente arraigadas.

R GISTRO BIBLlOGRAFICOO DONNElL, Guillermo-Acerca delestado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales. Una perspectiva lat inoamericana con referencias a pases poscomunistas . DESARROLLOECONOMICO - REVISTA DE C/ENCJASSOCIALES (Buenos Aires), vol. 33, f\ 130, julio-setiembre 1993 (pp. 163-184).Descriptores: < E st a do > < D e mo c ra c ia > < D e mo c ra t i za c i n >

.

El autor desea agradecer lasvaliosascriticas a primerasversiones de este trabajoefectuadas por SeymourDrescher, John Komlos. Peggy Lavell, Peter steams, Roye Werner y uncr t ico annimo del JournafofSocialHlstotv.

* Departamento de Historia. Facultad de Aries y Ciencias, Universidad de Pittsburgh. Pittsburgh, PA15260 74031 U. s. A ~ 412) 64 -7451 I Fax: 412) 648-7277.]

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4 La esclavitud fue abolida en EstadosUnidos en 1865 y e n B ras il e n 1 88 8.

O'Donnell, Guillermo_Acerca Del Estado, La Democratización y Algunos Problemas Conceptuales

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