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7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
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Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva
latinoamericana con referencias a paises poscomunistasAuthor(s): Guillermo O'Donnell and Leandro WolfsonReviewed work(s):Source: Desarrollo Econmico, Vol. 33, No. 130 (Jul. - Sep., 1993), pp. 163-184Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y SocialStable URL: http://www.jstor.org/stable/3467251.Accessed: 21/08/2012 20:37
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2/23
Desarrollo
Econdmico,
vol.
33,
N-
130
(julio-setiembre 1993)
ACERCA
DEL
ESTADO,
LA
DEMOCRATIZACION
Y
ALGUNOS
PROBLEMAS
CONCEPTUALES
UNA
PERSPECTIVA
LATINOAMERICANA
CON
REFERENCIAS
A PAISES
POSCOMUNISTAS*
GUILLERMO
'DONNELL**
Advertencia nicial
Debo advertir l
lector
que
las
ideas de este articulo
stan
expresadas
en forma
sucinta.Estoy n procesode redacci6n e un ibro n elquetrato stasyotras deas,y
sus
referentes
mpiricos,
on
mayor
xtensi6n.
Decidi
publicar
l
presente
articulonte
la
gentil
insistenciade varios
colegas
que
me
persuadieron
de
que,
atn
en su forma
actual,
valdria
la
pena
ofrecer
estas
ideas
para
el
debate.
Ellas
abordan
temas
y
problemas que
creo
han
sido soslayados,
a un
costo
bastante
alto,
en
los estudios
actuales sobre
la
democratizaci6n.
Dadas las
caracteristicas
de este
texto,
he
limitado
las
citas
bibliogrificas
al maximo.
Los
argumentos
que
presento
provienen
de
varias
corrientes
bibliogrficas y
de
muchas
y
valiosas
contribuciones,
a
las
que
hare
justicia
en
mi
libro.
* Las ideas presentadasen esta obrason el resultadode los encuentrosy de los diversosintercambios
intelectuales
que
forman
parte
del
proyecto
"Transformaci6n
del Sistema
Este-Sur",
auspiciado
por
la
MacArthur
Foundation.
Deseo
agradecer especialmente
al
director
y
coordinador
intelectual de este
proyecto,
Adam
Przeworski,
por
sus
numerosas
y
utilisimas criticas
y
sugerencias.
Algunas
de
las
ideas de este
texto han sido
incluidas
y
mejoradas
por
Przeworski en
un volumen de
pr6xima
edici6n
(Sustainable
Democracy)
del cual
61
es el
principal
responsable.
Present6 una versi6n
anterior de este
texto
en el
encuentro sobre
"Democracia,
mercados
y
reformas
estructurales
en
Am6rica
Latina",
patrocinado
por
el
North-South
Center y
el
CEDES en Buenos
Aires,
en
marzo de
1992,
y
en
el encuentro
sobre
"Liberalizaci6n
econ6mica
y
consolidaci6n
democrdtica",
promovido
por
el
Social
Science
Research
Council
(SSRC)
para
el
proyecto
"Democratizaci6n
y
reforma
econ6mica",
que
tuvo
lugar
en
Bologna-Forli
en
abril de
1992.
Agradezco
los
muchos
y
Otiles
comentarios
que
recibi en esos
encuentros,
entre elios
los de
Carlos
Acuira
y
William
Smith,
codirectores del
proyecto
mencionado en
primer
t6rmino.
Quisiera expresar
mi
mis
sincero reconocimiento
a Lawrence
Whitehead,
director del
proyecto
del
SSRC,
no
s61o
por
sus
0tiles
criticas
y
sugerencias
sino
tambi6n
por
sus
generosos
esfuerzos
para
mejorar
la
redacci6n
de este texto.
Por
cierto,
no debe
culpbrsele
a
61
que
no lo
haya
logrado
totalmente. Tambi6n
vaya
mi
agradecimiento
a mis
colegas
del CEBRAP
y
de
Kellog Institutepor sus esclarecedores aportes.
**
Director
Acad6mico
del
Helen
Kellogg
Institutefor International
Studies.
Profesor de
Sistemas de
Ciencia
Politica
y
Sociologia
de
la
Universidad de
Notre Dame.
[
I
216
Hesburgh
Center
for
International Studies / Notre
Dame
/
Indiana / USA
46556-5677/
B
219-631-6580
/
Fax:
219-631-6717.]
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164
GUIILLERMO
'DONNELL
1. El
Estado
y
las nuevas
democracias
En las dos
iltimas
decadas,
el derrumbe
de varios
ipos
de sistemas
autoritarios
a
provocado el surgimientode un nOmeroconsiderable de democracias. Estas son
verdaderas
democracias,
democracias
politicas
o,
mas
precisamente,
poliarquias,
segcn
la
concepcion
clasica de
Robert
Dahl
(esp.
Dahl,
1971).
Varios
estudios han
establecido
que
existen
distintos
tipos
de
poliarquias.
Se
diferencian,
como
Arend
Lijphart
e adelant6 a
demostrar
(Lijphart,
968
y
1984),
aOn
en
caracteristicas tan
importantes
como el
hecho de
que
estan basadas en
procedimientos
mayoritarios
o
consensuales
para
acceder
a
la
autoridad
pOblica
ejercerla.
Sin
embargo,
todas ellas
comparten
un
rasgo
fundamental: on
democracias
representativas
institucionalizadas.
Por el
contrario,
a mayoria
de los
paises
recientementedemocratizados
no se encami-
nan hacia un
regimen
democratico
representativo institucionalizado,
i
parece
siquie-
ra
que
lo
han
de
hacer
en
un futuro
previsible.
Son
poliarquias, pero
de una
clase
diferente,y no existen teoriassobre ella. Este articulo ntentaun primeraporte a dicha
teorizaci6n1.
Este
ejercicio
tedrico
puede
justificarsepor
dos motivos.
Primero,
porque
una
adecuada teoria de
la
poliarquia
deberia abarcar
a todas
las
democracias
(politicas)
existentes
y
no sdlo alas
representativas
e
institucionalizadas.
Segundo,
dado
que
muchas de
las
nuevas
democracias
tienen unadinamica
politica
particular,
o
hay
por
que
suponer
que
sus
efectos en
la
sociedad seran similares a los de
las
poliarquias
representativas
e
institucionaiizadas
el
presente
y
tambien
del
pasado2.
Por otra
parte,
las
recientes
tipologias
de las
nuevas democracias
basadas en las
caracteristicas del
regimen
autoritario
ue
las
precedio
y/o
en
las
modalidades del
primer egimende transici6nno son buenas predictorasde que va a ocurrirdespues de
la
instauracidndel
primer
gobierno
elegido
democraticamente. Con
respecto
a los
paises que
mas nos interesan
en este articulo
la
Argentina,
Brasil
y
PerU-,
el
primero
ue
un
ejemplo
de transici6n
por colapso
del
gobierno
anterior,
mientras
que
el
segundo
constituy6
la
transici6nmas
prolongada y
probablemente
mas
negociada (aunque
no
formalmente
pactada)
que
conocemos.
Ademas,
la
Argentinay
Brasil
uvieron
regime-
nes burocratico-autoritarios
xcluyentes,
en tanto
que
Pero
representa
un caso de
populismo
militar-autoritario
ncorporativo.
A
pesar
de estas
y
otras
divergencias,
hoy
resulta obvio
que
en el
periodo
posterior
a
la
instauraciOn
emocratica
estos
palses
(y
tambien
Ecuador,Bolivia,
a
Repdblica
Dominicana
Filipinas,
odos los
paises
de Africa
y del este de Asia en vias de democratizacibno liberalizaciOn, la mayoriade los
poscomunistas) comparten
caracteristicas
mportantes,
que
en todos los
casos
conver-
gen
hacia una
situaciOn
no
institucionalizada3.
1
Adems de ser
s61o un
esbozo, este texto
tiene una gran limitaci6n: no me
ocupo directamente de los
factores
internacionales
y
transnacionales,
aunque
a
menudo estan
implicitos
en el
debate.
2
El hecho de no
ocuparme
de
factores
internacionales
y s6lo muy
al
pasar
de factores
hist6ricos
implica
que
no
examinar6
en
este
trabajo
un
supuesto que
a
veces se insinia en la
bibiografia, segin
el
cual lo "inico"
que
hacen las nuevas democracias
es
atravesar
etapas por
las
que
las democracias
institucionalizadas
ya
han
pasado.
SEn
otro texto
(O'Donnell,
1992)
las denomind
"democracias
delegativas", para oponerlas
alas
democracias
institucionalizadas
(o
su
equiva ente,
democracias consolidadas o establecidas o
representativas).
AI
usar
el
termino
"delegativas"
me refiero a una
concepci6n
y
prctica
del
Poder
Ejecutivo
segin
ia
cual
por
medio
del
sufragio
se le
-
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4/23
ESTADO,
DEMOCRATIZACION
Y PROBLEMAS
CONCEPTUALES
165
En
relaci6n
con
estos
paises,
la
bibliografia
e
que
disponemos
no ha hecho
mas
que
indicar
as
caracteristicas
que
no
poseen
(representatividad,
nstitucionalizaci6n
otras
por
el
estilo),
ademas
de
describir
sus diversos
procesos politicos y
econ6micos.
Estas contribucionesson valiosas, perono nos revelan as claves te6ricas que necesita-
mos.
Asimismo,
la
caracterizaci6n
de estos
casos
por
la
ausencia
de ciertos atributos
puede
dar
lugar
a
una
teleologia
que
impediria
una
adecuada
conceptualizaci6n
de los
distintos
tipos
de
democracia
surgidos
en los
Cltimos
iempos.
Otras
corrientes
biblio-
graficas,
mas
centradas
en las
politicas piblicas
o en las
"elites",
ofrecen
buenos
consejos
para
avanzar
las
democracias,
pero
la
viabilidad
de dichas
prescripciones
depende
del.contexto
en
que
actlCan
sos lideres.
Aunque
en
el caso de
las
democracias liberales
"normales"
l
bagaje
conceptual
de
la
ciencia
politica
puede
resultar
atisfactorio,
stoy
convencido
que, para
analizar
a
situaci6n
actual
y
las
perspectivas
de
la
mayoria
de
las nuevas democracias
en
Asia,
Africa,
America
Latina
y
Europa
central
y
del
este,
debemos retroceder
y
volver
a
algunos
estudios
basicos en
sociologia
legal
y
politica.
En
este
articulo,
el analisis
tendra
como referentes
principales
a
la
Argentina,
Brasil
y
PerO,
unque
muchos
de los
temas
que
tratare
pueden
aplicarse
a otros
paises.
Dado
el
poco
espacio
de
que
dispongo,
seialare
brevemente
las
similitudes
o
convergencias
que
me
parecen
espe-
cialmente
interesantes.
El
siguiente
analisis
presupone
una idea:
los estados
estan
interrelacionados
de
distintas
y
complejas
maneras
con sus
respectivas
sociedades.
Debido
a esta diferente
inserci6n,
las
caracteristicas
de cada estado
y
de cada sociedad
influyen
poderosa-
mente
sobre
las
caracteristicas
de
la
democracia
que
habra
(o
no)
de consolidarse
-o
simplemente
sobrevivir
y
eventualmente
ser derrocada-.
Estas afirmaciones
son
bas-
tante obvias, pero no hemos estudiado sus implicacionesdesde el puntode vista de la
problematica
de
la
democratizaci6n.
En
parte
se debe
a
que
manejamos
conceptos
(en
especial
el de
estado)
que,
tal como
son formulados
en casi toda
la
bibliografia
contemporanea,
no
nos
ayudan
demasiado
en el tema
que
nos
ocupa.
Es
un errorasimilar
l
estado
al
aparato
estatal,
o
al sector
peblico,
o al
conjunto
de
burocracias
peblicas.
No
cabe duda
que
ellas forman
parte
del
estado,
pero
no
son el
estado en
su totalidad. El
estado
tambien
es,
y
no menos
fundamentalmente,
un
conjunto
de relaciones
sociales
que
establece
un cierto orden
y
en
iltima
nstancia
lo
respalda
con
una
garantia
coactiva
centralizada,
sobre
un territorio
ado.
Muchas
de
delega
el derecho
de hacer
todo lo
que
le
parezca
adecuado
para
el
pais.
Tambien
demuestro
que
las
democracias
delegativas
son
intrinsecamente
hostiles
a los
patrones
de
representaci6n
normales de
las
democracias estableci-
das,
a
la
creaci6n
y
consolidaci6n
de
las
instituciones
politicas y, especialmente,
a lo
que yo
denomino "rendici6n
de
cuentas
horizontal".
Con esto
me
refiero al control
diario de
la
validez
y legitimidad
de
las
acciones del
Ejecutivo
por
parte
de
otros
organismos
piblicos
que
son razonablemente
aut6nomos
de
aqu61.
Adems,
como
veremos,
el
componente
liberal
de estas democracias
es
muy
debil.
Algunos
analistas tienden
a confundir
la
democracia
delegativa
con el
populismo.
Por
supuesto,
ambas
comparten
numerosas
e
importantes
caracteristicas.
Sin
embargo,
por
lo menos
en
Ambrica
Latina,
este
Cltimrno
io
lugar
a una
mayor organizaci6n
y participaci6n
politica
popular
(aunque
estuvo
verticalmente
controlada)
y
coexisti6 con
periodos
de
expansi6n
dindmica
de
la
economia
interna.
En
cambio,
es
tipico
de
la
democracia
delegativa
tratarde
despolitizar
a
la
poblaci6n,
con
excepci6n
de
los
breves
periodos
en
los
que
exige
su
apoyo
plebiscitario,
y
que
en
la
actualidad
coexisten con
periodos
de
grave
crisis
ecorn6mica.
Mientras
que
mi estudio
anterior
era,
bbsicamente,
un
ejercicio
de
tipologia,
este es un
andlisis
de
algunos procesos
sociales
que
en
apariencia estan
estrechamente
relacionados
con el
surgimiento y
funcionamiento
de
as
democracias
delegativas.
-
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5/23
166
GUILLERMO
'DONNELL
estas
relaciones
se
formalizan
n un sistema
legal surgido
del estado
y
respaldado por
6l.
El sistema
legal
es una dimensi6n constitutivadel
estado
y
del orden
que
este
establece
y garantiza
en un cierto
territorio.
ste orden no es
igualitario
ni socialmente
imparcial.Tanto en el capitalismocomo en el socialismoburocritico,sustenta y contri-
buye
a
reproducir
relaciones de
poder
sistematicamenteasimetricas.
Sin
embargo
se
tratade un
orden,
en
el sentido
que
entran
en
juego
moltiples
relaciones sociales
sobre
la
base de normas
y
expectativas
estables
(aunque
no necesariamente
aprobadas).
En
uno
de esos
momentos
en
que
el
lenguaje
comin
expresa
las relaciones de
poder
en
las
que
se
halla
inserto,
cuando las decisiones se toman
en
el centro
politico(las
"6rdenes
impartidas"),
ales decisiones
"imparten
rden",
en el sentido de
que
esas 6rdenes
generalmente
son obedecidas. Esta conformidadreafirma
reproduce
el orden social
existente. La conformidad
preconsciente
y
habitual con
la
autoridad
politica puede
basarse,
como sostenia
Weber,
en la
tradici6n,
l miedo al
castigo,
el clculo
pragmati-
co, lahabituaci6n, a legitimidady/o laefectividadde la ley.Laefectividadde la leyen un
territorio onsiste en innumerables
comportamientos
habituales
que por
lo
general
(conscientemente
o
no)
son
compatibles
con
0lo
ue prescribe
la ley4.
Esa
efectividad
se
basa en
la
expectativa, ampliamente compartida
y
sustentada en casos
que
obran
como modelo
ejemplar,
de
que
dicha
ley,
de ser
necesario,
sera
impuesta
por
una
autoridadcentraldotada de los
poderes pertinentes.
Esta es
la
textura
basica
del orden
establecido
y garantizado
por
el
estado nacional
contemporineo.
Podemos ver
que
la
ley
(incluidos
los
patrones
de
habituacibn
generados
por
la
expectativa
de
su
regular
aplicaci6n)
es un elemento constitutivo del
estado:
es
la "parte"
del
estado
que proporciona
la
textura
subyacente
del orden social existente en un
territorio ado.
Tanto nlatradici6nuropea omoenlaanglosajonaaleyes, en
ltima
nstancia,
algo
codificado
que
esta
sujeto
a las
interpretaciones
elconocimiento
rofesional.
a
ley
tiene
sus
expresiones
organizativas
ropias,
sumamenteritualizadas institu-
cionalizadas,
n las democracias
ontemporneas.
Se
suponeque
el
Congreso
es el
lugar
de
debate,
aprobaci6n
y
sanci6n de las
principales
eyes
del
pais,
y
que
el Poder
Judiciales el
lugar
en el
que
se
zanjan
y
resuelven
conflictosde intereses
y,
en
definitiva,
se debate
el
sentido de
la
comunidad
politica.
Como ocurre con
otros
aspectos
del
estado,
el
Congreso y
el
Poder Judicialson
la
encarnacidn
organizativa
perceptible
de
ese fen6meno
mAs
amplio que
es
la
efectividad social de la
ley.
El reconocimiento
que
la
ley
tiene
una dimensi6n constitutiva n
la
formacibn
del
estado ha sido obstaculizado por los enfoques que dominaronla ciencia politica
anglosajona
desde
la
"revolucion
onductista".Por otra
parte,
a
pesar
de
las
contribu-
ciones
de autores como MaxWeber
y
Herman
Heller,
os
enfoques que prevalecieron
en
Europa
continental
ueron estrechamente
legalistas:
se basaron en
analisis
formalistas
de
la
ley
escrita,
prestando
escasa
atencidn
a sus
aspectos
sociolOgicos
y
politicos.
De
una manera u
otra,
estas dos
grandes
tradiciones no
consiguieron
ver al estado como
una realidad
compleja
formada
por
sus
aspectos
burocratico-organizativos
tambidn
por
sus
aspectos
legales.
4
Soy
cauto
en
el
uso del
lenguaje porque
no
quiero
detenerme
aqui
en los distintos matices
y
salvedades
que
un tratamiento ms profundo del tema tendria que introducir. Para un buen anglisis de estos temras vease Cotterrell,
1984.
-
7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
6/23
ESTADO,
DEMOCRATIZACION
Y
PROBLEMAS
CONCEPTUALES 167
Existe
ain
otra dimensi6ndel estado:
la
ideol6gica.
El
estado
(mas
precisamente,
el
aparato estatal)
alega
ser
-y normalmente
sto es
Io
que
se cree
que
es- un
"estado
para la
naci6n".
Ya sea en los discursos
explicitos
o
en
la
recurrente
invocaci6n
a los
simbolos de la nacionalidad,el estado alega ser el creador del orden que acabo de
mencionar
y,
ademas,
en
las
democracias
contemporaneas,
de los derechos
individua-
les
y
asociativos
que
conlleva
entablar dichas
relaciones.
Vimos
que
en
todas
las
sociedades el orden existente no es
igualitario,
unque
desde
la
cispide
del estado se
sostiene
que
dicho orden es
igualitario
ara
todos
qua
miembrosde
la naci6n.
Pero
este
encubrimiento
parcial(respaldado
por
la
ley,
que
estructuraas
desigualdades implica-
das
por
ese
orden)
no le
resta realidad
a
dos
aspectos
fundamentales.
Primero,
este
orden es
verdaderamente un
orden,
el bien colectivo
supremo:
proporciona
una
predecibilidad
social
generalizada, respaldada
por
acciones a
la
postre
decisivas de
las
burocracias
piblicas
pertinentes.
Segundo,
adn cuando no se
extiende a otras
relaciones
sociales,
la
igualdad
ciudadana
garantizada
a todos los
miembros de
la
nacidn
es fundamental
para
el
ejercicio
de los
derechos
politicosque
el
funcionamiento
de
la
democracia
supone
y,
tambien,
para
la
efectividad de
las
garantias
individuales
consagradas
en
la
tradici6n
iberal.
Desde
la
perspectiva que
propongo,
la
ciudadania no
se circunscribe
a los confi-
nes de lo
politico
segon
la
estrecha definici6n
que
se da de
ello
en
la
mayorparte
de
la
bibliografia
ontemporanea).
Por
ejemplo,
la
ciudadania
esta
en
juego
cuando,
al esta-
blecer una
relaci6n
contractual,
una
de
las
partes puede
o
no
dirigirse
a
un
organismo
pOblico
egalmente
competente
del
que
cabe
esperar
un trato
usto
para
que
intervenga
y
falle en el
asunto. Ain en las
instancias
aparentemente
mas
privadas
del
derecho,
el
sistema
legal
incorpora
a
dimensi6n
pOblica
originada
por
la
remisi6n
virtual
de esa
relaci6n para su tratamiento n manos de un organismocompetente del estado. Esta
dimensi6n
intrinsecamente
pOblica
de las relaciones
privadas (o
sea,
esta
texturizaci6n
de esas relaciones
por
el
estado-en-tanto-ley)
es violada
cuando,
por
ejemplo,
a
un
campesino
se le
niega
de
facto el acceso a los
tribunales
para pleitear
contra un
terrateniente.Este derecho
"privado"
o debe
considerarse menos
constitutivode
la
ciudadania
que
el derecho
"piblico"
de votarsin
coacci6n.
Argentina,
Brasil
y
PerO
(ademas
de otros
paises
de
America
Latina
y
otras
regiones)
no
s6lo estan
atravesando una
grave
situaci6n social
y
econ6mica.
Aunque
con
diferentes ritmos
e
intensidades,
tambien
estan
sufriendouna
profunda
crisis de sus
estados. Dicha crisis existe
en
las
tres
dimensiones
que
acabo de
tratar:
a
del estado
como conjuntode burocraciascapaces de cumplirsus funciones con razonable efi-
cacia;
la
de
la
efectividad de
la
ley; y
la
vinculada con
la
pretensi6n que
los
organismos
estatales normalmenteorientan
sus decisiones
basandose
en
algin concepto
del bien
piblico5.
Estos
paises
estan
viviendo
a prolongada
crisis de un
modelo
de
acumulaci6n
de
capital
orientado hacia
adentro
y
centrado
en
el
estado,
y
de
la
posici6n
del
estado
en
dicho modelo.
Contrariamente,
lgunos
palses
(Espara,
Portugal,
Corea del
Sur,
Taiwan
y
Chile),
gracias
a
circunstancias de las
que
ahora no me
ocupare,
pudieron
5
Muchos
paises poscomunistas
sufren el
enorme
problema
adicional de
que
ni
siquiera
sus
limites
geo-
gr~ficos
son incontestables
y
varios
grupos
6tnicos
y religiosos impiden
la
existencia de
un
minimo
grado
de lealtad
a los
respectivos
estados. En este
sentido,
mientras
que
algunos palses
latinoamericanos
est~n
sufriendo
procesos
de aguda erosi6n del estado nacional ya existente, varios paises poscomunistas enfrentan el problema acn
mbs
grave
de c6mo comenzar a construirun
estado
nacional
en
circunstancias sociales
y
econ6micas muy
poco
propicias.
-
7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
7/23
168
GUILLERMO
O'DONNELL
evadir
dicha crisis
generalizada. Surgieron
como
economias orientadas
a
la
exporta-
ciOn,
activamente
integradas
a
la
economia mundial.Para esto contaron
con
un
aparato
estatal
escueto,
aunque
activo
y
eficaz.
Con frecuencia
el
debate
contemporaneo
confunde dos dimensiones diferentes.
Una de ellas
corresponde
al tamafio
y
al
peso
relativodel
aparato
estatal.
Nocabe duda
de
que
en
la mayoria
de
los
paises
recientemente
democratizados
el
estado
es dema-
siado
grande, y
que
esto
tiene
varias
consecuencias
negativas.
Sin
embargo,
en este
contexto,
el
ant6nimode
grande
no es
pequeno
sino
agil,
es
decir,
un
conjunto
menos
pesado
pero
eficaz de
organizaciones
pOblicas
apaz
de establecer
sblidas
raices
para
la
democracia,
resolver
progresivamente
os
problemas
de
equidad
social
y
generar
condiciones
que Ileven
a tasas de crecimientoecon6mico adecuadas
para
sustentar
los
adelantos tanto de
la
democracia como de
la
equidad
social.
La
segunda
dimensi6n se
refierea
la fortaleza
o debilidad del
estado como un
todo,
es
decir,
incluyendo
pero
no
s6lo el aparatoestatal. Unaparatoestatal"grande" "pequefo"puede o no establecer
efectivamente
su
legalidad
en
un
territorio. e
acuerdo con
la
perspectiva que propon-
go,
un estado
fuerte,
ndependientemente
del
tamaro
de sus
burocracias,
es un estado
que
establece
con
eficacia
esa
legalidad
y
que
no es
percibidopor
la
mayoria
de
la
poblaci6n
s61o
como un
ambito
para
la
persecuciOn
de intereses
particularistas.
Ms
adelante
argumentare
que
los intentos
actuales
de reducirel tamafo
y
las
deficiencias
del
estado-como-burocracia
tambidn
est~n
destruyendo al estado-en-tanto-ley y
su
legitimaciOn
deolOgica,
n
parte
nadvertidamente
ero
con nefastas consecuencias
de
todo
tipo (incluso para
el
exito
a
largo
plazo
de las
politicas
econ6micas
inspiradas
en
dichos
intentos,
para
no mencionar
el
logro
de una democracia
institucionalizada).
Las
actuales teorias
del estado
a menudo
aceptan
un
supuesto
que
se
repite
en
las
actuales
teorias de
la
democracia:
que
existe un alto
grado
de
homogeneidad
en los
alcances,
tanto territoriales omo
funcionales,
del estado
y
del orden social
que
este
sustenta.
No se cuestiona
(y
si
se
cuestiona,
no se
problematiza)
i dicho
orden,
y
las
politicas
originadas
en
las
organizaciones
estatales,
tienen similar fectividad
en todo
el
territorio acional
y
en
todos los estratos sociales
existentes6.
El ideal de
la
"igualdad
ante
la ley"
no se
Iogr6
totalmente en
ningOn
pais.
Observemos,
por
ejemplo, la
existencia
universalde
prejuicios
de
clase en
la
administraci6n
e
justicia.
No
obstante,
los
paises
escandinavos han
Ilegado
bastante cerca de
la
homogeneidad
total,
mientras
que
entre
las
democracias
institucionalizadas
modernas
Estados
Unidos,
tanto en
el
aspecto
territorial
omo
funcional,
se encuentra
pr6ximo
al
limite nferior.
En America Latina, os paises con una homogeneidad relativamente mportante
(sobre
todo
territorial)
uentan
con una
tradiciOn
emocratica
mas
antigua y
sOlida
(Costa
Rica,
Chile
y
Uruguay).
PerO
epresenta
el
polo opuesto,
recientemente
acentua-
do
por
la
acci6n
de Sendero Luminoso
y
sus
consecuencias.
Bolivia,
Ecuador
y
Colombia
est~n
cerca del
polo
de
la
heterogeneidad
extrema.
Brasil
y
Mexico,
a
pesar
de haber tenido
durante
decadas
regimenes
autoritarios
entralizadores,
ambibn son
6
De
hecho,
la "penetraci6n
estatal" fue
una de
las
"crisis"
onceptualizadas
en
la
celebre
serie de
volimenes
de los
aios
sesenta sobre
"Desarrollo politico"
del Social Science
Research Council
(esp. Joseph
La
Palombara,
1971,
pdgs.
205-232).
Este mismo tema
es
primordial
en Samuel
Huntington,
1968. Pero mientras
que
estos
trabajos
se ocupan del crecimiento de cualquier tipode autoridadcentral, el mio se refiere a la efectividad del tipo de legalidad
que,
segtn
se
supone,
un
Estado
democrtico
debe
implantar.
-
7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
8/23
ESTADO,
DEMOCRATIZACIONPROBLEMAS
ONCEPTUALES 169
casos
de
gran heterogeneidad
territorial funcional.
La
Argentina, unto
con
Venezuela
y
Colombia dos democracias bastante
antiguas,
aunque
actualmente
padecen
graves
problemas-
se halla en
algon
lugar
ntermediode este continuo.
LQueocurrecuando laefectividad de la leyse extiende muy irregularmentesi no
desaparece
por completo)
por
el territorio las relaciones sociales
(6tnicas,
sexuales
y
de
clase) que,
segOn
se
supone,
debe
regular?
,Que
tipo
de estado
(y
de
sociedad)
es
6ste?
.Qub
influencia
ejerce
sobre el
tipo
de democracia
que surja?
Me
limitare
tratar
lgunos
temas
que
se relacionan
con
la
crisis del estado en
las
tres dimensiones
que
identifique.
En estas
situaciones,
estados ineficaces coexisten
con
esferas
de
poder
aut6nomas
y
con base territorial.
sos
estados son
incapaces
de
asegurar
la
efectividad de sus
leyes
y
sus
politicas
a
lo
largo
del territorio el
sistema
de
estratificaci6n social. Las
regiones
perifericas
al centro nacional
(que por
Io
general
sufren
m.s
las
crisis
econ6micas
y
cuentan con burocracias
mas debiles
que
el
centro)
crean (o refuerzan) istemas de poderlocalque tienden a alcanzargrados extremos de
dominaci6n
personalista
y
violenta
(patrimonial
hasta
sultanista,
en
la terminologia
weberiana),
entregados
a toda suerte de
practicas
arbitrarias.En muchas de las
democracias
que
estan
surgiendo,
la
efectividad de un
orden nacional encarnado en
la
ley
y
en
la
autoridad
del
estado se desvanece no bien nos
alejamos
de los centros
nacionales
y
urbanos. Pero
aOn
alli se
pone
de manifiesto
a
evaporaci6n
funcional
y
territorial e
la dimensi6n
pOblica
del estado.
El
aumento de los
delitos,
las intervencio-
nes
ilicitas
de
la
policia
en los
barrios
pobres,
la
practica
difundida
de
la
tortura
aon
de
la
ejecuciOn
sumaria de
sospechosos que
residen en los barrios
pobres
o
por
alguna
otra
raz6n
son
estigmatizados, la
negaci6n
de los derechos de
la
mujer
y
de
grupos
minoritarios,
a
impunidad
del
trafico
de
drogas
y
el
gran
nOmero
e niios abandonados
en las calles
(todo
locual seriala un escaso
progreso
con
respecto
al
periodo
autoritario
precedente),
no
s6lo
refleja
un
grave
proceso
de decadencia
urbana,
sino
tambien
la
creciente
incapacidad
del estado
para
hacer efectivas
sus
propias
normas. Muchos
espacios
pOblicos
desaparecen,
ya
sea
por
la invasi6n
de los
que
sufren una
miseria
desesperante
o
por
los
peligros
que
acarrea usarlos.
El
miedo,
la
inseguri-
dad,
la reclusi6n
de los barrios ricos
y
el tormento
que
significa
viajar
en los medios
de
transporte
piblicos
reducen los
espacios
pcblicos y
conducen a un
tipo
perverso
de
privatizaci6n
que,
como
veremos,
tiene
correlatos
en
otras
esferas.
Estos
y
otros males
no son
nuevos,
y
algunos
de ellos son
mas
acuciantes en un
pais que
en otro.
Sin
embargo, y
esto no sucede exclusivamente en
America
Latina,
han
empeorado
al
superponerse esta enorme crisis a undebilproceso de democratizaci6n.
Observemos
que
ocurre
en las
regiones
donde los
poderes
locales
(tanto
los
pOblicos
formales como los de
facto)
establecen circuitosde
poder
que operan
segOn
procedimientos incompatibles,
cuando no
antag6nicos,
con
la
legalidad
que supuesta-
mente
regula
el territorio acional. Estos
son sistemas de
poder privado
(o,
mejor
dicho,
de
poder privatizado,pues
muchos
de
los
principales
actores
ejercen
cargos
estatales),
en los
que
variosderechos
y
garantias
de
legalidad
democratica
no tienen
efectividad.
Esta
situaci6n
se extiende a numerosas relaciones
privadas
generalmente
resueltas,
a~n
por
el
Poder Judicial
de
esas
regiones,
sobre
la
base de
las
asimetrias de
poder
existentes entre
las
partes.
Si bien dichas
regiones,
neofeudalizadas,
poseen organiza-
ciones estatales (nacionales, provincialesy municipales), a obliteraci6nde la legalidad
les
quita
a los circuitos de
poder
regional,
incluso
a los
organismos
estatales,
la
-
7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
9/23
170
GUILLERMO
'DONNELL
dimensi6n
pOblica,
egal,
sin
la
cual el estado nacional
y
el orden
que
este
sustenta
desaparecen.
Es
probable que
el
errorde reificar
l
estado
no
resulte evidente cuando
se
teoriza sobre
paises
homogeneos,
pero
se
pone
de manifiesto uando
la
aniquilaci6n
de su dimensionpOblicahace que algunas organizacionesestatales se vuelvan parte
de
los circuitosde
poder perversamente
privatizados7.
Algunos
sectores
dei
nordeste
y
el Amazonasen
Brasil,
el
altiplano
n Peri
y
varias
provincias
del
centro
y
noroeste
de
la
Argentina
son
ejemplos
de
la
evaporacion
de
la
dimensi6n
piblica
del
estado
y,
en
consecuencia,
de su
extrarfa
"reificaci6n"
l
quedar
integrado
exclusivamente
por
organizaciones
que,
en esas
regiones,
son
parte
de circuitos de
poder privatizados,
a
menudo sultanistas.
Aunque
estas caracteristicas
de
America
Latina on
conocidas, que
yo
sepa
no
se
han
hecho esfuerzos
sistem~ticos
por
relacionarlascon
los
tipos
de democracia
que
surgieron
en
Argentina,
Brasil,
Peru,
en
paises
similares
de
America
Latina
y
en otras
partes
del mundo.
Imaginemos
un
mapa
de cada
pais
donde las zonas color azul
seralan
un alto
grado
de
presencia
dei
estado,
tanto
en el
aspecto
funcional
como
territorial
es
decir,
un
conjunto
de burocracias
razonablementeeficaces
y la
existencia
de una
legalidad
efectiva),
las verdes indican un alto
grado
de
penetraci6n
territorial
una
presencia
mucho menor en
terminos
uncionales
y
las
marrones
significan
un nivel
muy
bajo
o
nulo
de ambas dimensiones. De esta
manera,
en
el
mapa
de
Noruega,
por
ejemplo,prevaleceria
el
azul;
en el de Estados Unidos se veria una
combinaci6n
de azul
y
verde,
con
importantes
manchas marronesen el sur
y
en las
grandes
ciudades;
en
Brasil
y
PerU
l
color
predominante
eria el
marr6n
en
la
Argentina
a extensi6n
de este
color
seria
menor
pero,
si contaramoscon
una
serie
temporal
de
mapas, podriamos
ver
que
esas
zonas
marronesse han extendido
Iltimamente8.
En estas zonas hayelecciones, gobernadores y legisladores nacionales y provin-
ciales
(en
muchos casos
sobrerrepresentados
en
las
legislaturas
nacionales).
AOn
cuando
pueden
ser
los
partidos
de
esas
provincias
miembros
nominales
de
partidos
nacionales,
no son
m~s
que
maquinas
personalistas
ansiosamente
dependientes
de las
prebendas que puedan
extraerde los
organismos
estatales,
tanto nacionales
como
lo-
cales.
Estos
partidos
y
los
gobiernos
locales funcionan obre
la
base de
fen6menos
tales
como el
personalismo,
el
familismo,
l
prebendismo,
el
clientelismo,
y
otros
por
el
estilo.
Como
saben
los
antrop6logos,
este
mundo
se
rige
por
un
conjunto
de
reglas
minucio-
sas,
aunque
no
escritas;
en
el
existen -en
oposici6n
alas sociedades
"tradicionales"-
burocracias
estatales,
algunas
de ellas
grandes y
complejas,
muy
mal
pagas y
politizadas.
Estos circuitos de poder
estan
representadosen el centro de la politicanacional,
comenzando
por
el
Congreso,
la
institucion
que supuestamente
es
la
fuente
de
legali-
7
Un sintoma
importante
lo
constituye
el
modo
en
que
ha
prosperado
el
narcotrafico
en estas
zonas,
a menudo
aliado
con
autoridades
locales
y
nacionales. Esta
convergencia (que
tambien
se ha
producido
en otras
actividades
delictivas)
acentha
adnmis
la
perversa privatizaci6n
de
estas
regiones.
8
El
grado
de
homogeneidad
que
sugiero
no
supone necesariamente
que
cada
pais
abarque
individuos
de
una misma
nacionalidad
(por ejemplo,
el color
predomrinante
n
B~lgica
es
el
azul).
La
desintegraci6n
de
imperios
supranacionales
como
la
Uni6n
Sovietica
y Yugoslavia puede
conducir
o
no,
en
las
respectivas
entidades nacionales
que
estn
surgiendo,
a
la
creaci6n de
paises
que
sean
homog6neos
en el
sentido
al
que
me
refiero.
Por
ejemp\o,
en
Rusia
la
erosi6n de
la
autoridad
pu3blica la
desobediencia
general
a
la legislaci6n
supone
que, aunque
esta unidad
puede
ser
mis "nacional"
en el sentido de contar con una
poblaci6n
mas
homogenea
que
antes,
en lo
que
respecta
alas dimensiones del estado que serialo
estA
dominada porel color marr6n. Para una vivida descripci6n de la rapida
y amplia
"marronizaci6n"de
Rusia,
vease
Reddaway,
1993,
p~gs.
30-35.
-
7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
10/23
ESTADO,
DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS
CONCEPTUALES
171
dad nacional.
Por lo
general,
los intereses de
los
legisladores
"marrones"
on
bastante
limitados: ostener el
sistema de
dominaci6n
privatizada
que
los
ha
elegido
y
canalizar
hacia
ese sistema
la
mayor
cantidad
posible
de recursos
estatales.
Por
eso,
la
tendencia
de sus votos es conservadora y oportunista: ependen parasu exitodel intercambiode
"favores"
on el
Ejecutivo
y
varias
burocraciasestatales. Si
el Poder
Ejecutivo
es
debil,
esos
representantes
suelen
obtener el controlde
los
organismos
estatales
que
suminis-
tran
dichos recursos.
Esto aumenta
lafragmentaci6n
del
estado
(y
sus
deficit):
el marr6n
se
extiende hasta
la
cispide
burocr.tica
del estado.
Adems,
tanto
en el
Congreso
como
fuera de
61,
esos
individuossacan
provecho
de
partidos
que
no slo
tienen
muy
bajo
contenido
ideol6gico
(lo
que per
se no
es
necesariamente
malo),
sino
que
adoptan
posiciones
absolutamente
oportunistas
carecen de
disciplina.
Unextremo
ransformismo
es
la regla. Algunos
andlisis
recientes han
seralado
las
negativas
consecuencias
que
esto
provoca
en el
funcionamientodel
Congreso y
en el
surgimiento
de un
sistema
partidario
razonablemente
estable
(esp.
Mainwaring,1990),
Io
cual
por cierto
no es
demasiado propicioparala
institucionalizaci6n
e
la
democracia.Tambidn,
por
razones
evidentes,
estos
politicos
convergen
con la
orientaci6n
delegativa y
cesarista del
Poder
Ejecutivo
en su
hostilidad a
cualquier
forma
de
responsabilizaci6n
(accountability)
horizontal.Y
ain
cuando
a
veces
tienen
graves
conflictos
con
el
Ejecutivo,
suelen ser
sus aliados
contra el
surgimiento
de
sl61idas
nstituciones
representativas.
En
cierto
modo,
el
regimen
que
resultade
esta
situaci6n
es
muy
representativo.
Es
coherente
con la
realidad de
paises cuyos
patrones
de
representaci6n
politica
los
vuelven
a~n
m~s
heterogeneos.
El
problema
es
que
esta
representatividad
mplica
la
introyecci6n
del
autoritarismo
entendido
como
la
negaci6n
de
Io
pmblico
y
de
la
efectiva
legalidad
del
estado
democratico
y, por lo
tanto,
de
la
ciudadania-
en el
centro
mismodel poder politicode dichos paises9.
Nuestro
mapa
da
lugar
a
algunas
preguntas
importantes,
ninguna
de
las cuales
contestar6
totalmente
en
este articulo.
,Que
ipo
de estado
son los de
paises
en los
que
predomina
el
marr6n?
iQue
r6gimen
democratico
puede
establecerse en
medio
de tal
heterogeneidad?
LHasta
que
punto
se
pueden
extrapolar
a
esos
casos
teorias
del
estado
y
de
la
democracia
que
presuponen paises
mucho
mas homogeneos?
En sus
aspectos
mas
generales,
estas
preguntas
han
sido basicas
en los
analisis comparativos
de
las
ciencias
sociales. Sin
embargo,
hay
que
recordarlas
y
especificarlas,
dado
que
el
sentimiento
generalizado
de una
victoria
universal del
capitalismo,
y
quizas
de
la
democracia,
ha
hecho
que
caigan
en
el
olvido.
Quiza se
este
volviendo
a
los errores
de
la decada del sesenta, cuando muchas teoriasy comparaciones eran indiferenciadas,
cuando
no
etnocentricas:
aplicaban
paradigmas
de
supuesta
validez universal
que
no
tenian en
cuenta
la
variaci6n
estructuradaobservable en
el
mundo no
desarrollado. En
9
ObsBrvese los
actuales
problemas
de
Italia,
la
democracia
institucionalizada
m&s
heterog6nea (con
excepci6n
de
la
India,
si es
que puede
considerarse
que
este
pais,
sumamente
heterog6neo,
pertenece
a ese
grupo), pero
que
es bastante
mBS
omogenea
que
la
de
la
mayoria
de los
paises
a
los
que aqui
me
refiero.
Estos
problemas
estn
estrechamente
vinculados con
las
zonas marrones de Italia
y
con
la
introducci6n
de
representantes
legales
e
ilegales
de dichas areas en
el centro de
poder
nacional.
Cualquiera
sea nuestra
opini6n
sobre los
gobiernos
republicanos
de Estados
Unidos,
parece
indiscutible
que
en
la di'cada
pasada
las
zonas
marrones han
experimen-
tado alli
un crecimiento
preocupante,
en
especial
alrededor de
las ciudades.
Adembs,
estos
problemas
tambibn
estan
apareciendo
en otros
paises
ricos,
en
relaci6n
con una serie de
transformaciones
globales
(particularmente
econ6micas). Sin embargo, en este texto deseo poner de relieve algunos factores, especificos de ciertos paises, que
acentran
poderosamente
estos
problemas.
Como
siempre
ocurre,
las
comparaciones
son
cuesti6n
de
grado.
-
7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
11/23
172
GUILLERMO'DONNELL
ia
actualidad los economistas neoliberalesson un
claro
ejemplo
de este
problema, pero
muchos
soci6logos
y
politdlogos
tampoco
son
excepci6n.
Debemos recordar
que
en un orden democritico
que
funciona
adecuadamente,
la
legalidad del sistema es universalista: ualquierapuede apelar a ella con
exito,
inde-
pendientemente
de su
posici6n
en
la
sociedad.
Volviendo
a una discusi6n bastante
antigua,
6puede
decirse
que
un estado es
"democratico"
"autoritario"
estos
son
atributos
reservados
exclusivamente
al
regimen?
Todo
depende,
por supuesto,
de
c6mo definamos
el
estado
y
el
regimen.
Con
respecto
al
Dltimo,
epetire a
definici6n
que
hemos
propuesto
con Schmitter:"...el
conjunto
de
pautas, explicitas
o
no,
que
determi-
na las
formas
y
canales de acceso a los
principales
cargos
de
gobierno,
las caracteris-
ticas
de
los actores admitidos
y excluidos
con
respecto
a
ese
acceso
y
los recursos o
estrategias
que pueden emplear para
ganar
tal acceso"
(O'Donnell
y
Schmitter, 1986,
vol.
IV,
p.
73,
n.
1).
Con
algunas
variantes,
este
tipo
de
definiciOn
s
aceptado
en
la
bibliografia;n cambio, como ya vimos,ladefinici6nde estado es problematica.Contra
la
opinion
predominante,
o
que
sostengo
aqui
Ilevaa
la
conclusi6n de
que
los atributos
"democritico"
y
"autoritario"
o
corresponden
s01o
al
regimen
sino
tambien
al estado.
Esto
puede
mostrarse razonando a
contrario.
Un contexto autoritario iene una
caracteristica fundamental:no existe un sistema
legal
(o,
si
existe,
no tiene verdadera
efectividad,
o
puede
anularse ad
hoc,
o estA subordinado a normas secretas
y/o
al
capricho
de los
gobernantes)
que
garantice
la
efectividad de los derechos
y
garantias
que
los
grupos
e individuos
pueden
esgrimir
contra los
gobernantes,
el
aparato
estatal
o
cualquier
otra instancia situada
en
la
cima
de
la jerarquia
ocial
o
politica.
Se trata
de
una
legalidad
trunca: aun
en el caso del
autoritarismo
nstitucionalizado,
no
tiene
la
garantia
de
su
propia
aplicaci6n
contra los
gobernantes
y
otros
poderes superiores.
Esto
afecta
una dimensi6nconstitutivadel estado: el
tipo
de
legalidad
(que puede
dar
lugar,
en casos
extremos,
a una arbitrariedad
bsoluta)
que
conforma
la
textura del
orden
impuesto
sobre
un territorio.Desde este
punto
de
vista,
no veo
cOmo
eludir
la
conclusi6n
que
tambien
el estado
puede
ser autoritario.
Lo
opuesto
no me
parece
menos evidente. En tanto un sistema
legal incluye
los
derechos
y garantias
del constitucionalismo
occidental
y
existen
poderes piblicos
capaces
y
deseosos
de hacer
cumplir
dichos derechos
y garantias
-ateniendose
a
procedimientos
establecidos
y adn
en contrade otros
poderes
pOblicos-,
ese estado
y
el orden
que
contribuye
a
implantar reproducir
on
democriticos.
En
oposicion
a la
legalidad
trunca del estado
autoritario,
a del estado
democritico
es
completa
-como
Hans Kelsen argument6en un contexto diferente-pues "cierra"us propios circuitos
gracias
a
la
aplicaciOn
universalistade sus
normas,
aln
en contra de otras
organizacio-
nes
estatales. Esto es
lo
que
ocurre en las
zonas azules
pero
no en las
grandes (y
crecientes)
zonas marronesde
muchas
de las nuevas
demnocracias.
En los
paises
con
grandes
areas
"marrones"
as
democracias
se basan en un
estado
esquizofrenico
en el
que
se
mezclan,
funcional
y
territorialmente,
mportantes
caracteristicas
democr~ticas
y
autoritarias. e trata
de un estado
cuyos
componentes
de
legalidad
democratica
y,
por
Io
tanto,
de
lo pciblico
y
lo ciudadano se esfuman en
las
fronterasde diversas
regiones
y
relaciones de
clase,
6tnicas
y
sexuales.
En tanto forma
poiitica
efectiva sobre un
territorio,
a
democracia
se
relaciona
necesariamente con laciudadania,y esta sblopuede existirdentrode la legalidadde un
-
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ESTADO,
DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS CONCEPTUALES
173
estado
democratico.
La
completa
universalizaci6n
de
la
ciudadania es un ideal
al
que
las
democracias realmente existentes se
aproximan
en
mayor
o menor medida. Sin
embargo,
para
las
teorias
del estado
y
de
la
democracia
que manejamos,
no deberian
desecharse por irrelevantes as grandes (y crecientes) zonas marronesen muchas de
las
nuevas
democracias.
Tampoco
deberia
suponerse que
alguna
virtud ntrinseca
de
la
democracia
politica
y/o
del cambio econ6mico hara
que
esas zonas
desaparezcan.
No
se
trata,
como en el caso de las democracias
institucionalizadas,
de
algunos
compo-
nentes autoritarios n un estado
que
adn asi
puede
considerarse democrtico. En los
paises que
estudiamos en este articulo
a
dimensi6nautoritariae entremezcla en forma
compleja
e intensa con
la dimensi6n
democr~tica.
Esto
exige
que reconceptualizemos
el estado
y
la
democracia
(y
el
regimen)
existentes en cada caso.
Un estado
incapaz
de
imponer
su
legalidad
sustenta una democracia con una
ciudadania de
"baja
intensidad".En muchas de las zonas marrones se
respetan
los
derechos politicosde la poliarquia.Por lo general, los individuosno estan sometidos a
coacci6n
directa cuando
votan;
sus votos se cuentan
correctamente;pueden
crear
practicamente
cualquier tipo
de
organizaci6n,
expresar
sus
opiniones
sin censura
y
moverse
libremente
dentro
y
fuera
del
territorio acional.
En
estas
zonas
se
cumplen
estas
y
otras caracteristicas
de
la
poliarquia.
Esto
es lo
que
diferencia a Polonia
y la
Argentina,
por
un
lado,
de Rumania
y
Guatemala,
por
el otro.
Cualquiera
sean sus
normas
constitucionales,
el funcionamientoreal de
la
vida
politica
en los dos
iltimos
paises
los descalifica como
poliarquias.
Entre os
paises
que
satisfacen
los
criteriosde
la
poliarquiapueden
distinguirse
diferentes
grados y
dimensiones de
"democraticidad",
egin
los
grados
de
justicia
e
igualdad
en varias esferas sociales
(o
democratizaci6n
social
y
econ6mica;
vease
O'Donnelly Schmitter,1986). Peroel concepto de ciudadania de baja intensidad no se
refierea estas
esferas,
que por
cierto son
muy
mportantes.
Se refiere
especificamente
a
la
esfera
politica,
a
la
teoria
politica
de
la
democracia
politica,
o
poliarquia.
Como
ya
serale, atn
en las zonas marronesde
las
nuevas democracias
prevalecen,
por
lo
general,
condiciones
especificamente politicasque
satisfacen las condiciones
estipula-
das
para
la
existencia de
la
poliarquia.
No
obstante,
es comon
que
los
campesinos,
los
residentes en barrios
pobres,
los
indios,
las
mujeres,
etcetera,
no
reciban
un
trato
usto
en los
tribunales,
ni
gocen
de acceso a servicios
ptblicos
a
los
que
tienen
derecho,
esten
a salvo de
la
violencia
policial,
carezcan de derechos
laborales,
etcetera.
Estas
son restricciones
"extra-polidrquicas"ero politicamente
fundamentales:
implican
la
inefectividaddel estado-en-tanto-leyy la cancelaci6n de algunos derechos que son tan
constitutivos
de
la
democracia
como el de
votar
sin
coacci6n.
Esto
origina
una curiosa
bifurcaci6n:
en muchas zonas marrones se
respetan
los derechos
participativos
y
democraticos
de
la
poliarquia,pero
se
viola
el
componente
liberal
de
la
democracia.
Una
situaci6n
en
la
que
se vota
con libertad
y hay
transparencia
en el
recuento de los
votos
pero
en
la
que
no
puede esperarse
un trato
correcto
de
la
policia
o de
la
justicia,
pone
en tela
de
juicio
el
componente
liberalde esa democracia
y
cercena
severamente
la
ciudadania10.
Esta
bifurcaci6n
constituye
el
reverso
de
a
moneda de
la
compleja
mezcla de
componentes
democr~ticos
y
autoritarios n
estos estados.
'o
Como
expresa
Alan Ware
(1992):
"La
pretensi6n
de
las
democracias
liberales de ser
democracias liberales
se basa en la afirmaci6n de que cuentan con procedimientos accesibles y bien arraigados para proteger las
libertades
de los
ciudadanos".
-
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GUILLERMOO'DONNELL
La
negacion
de los derechos
liberales
(en
general,
aunque
no
exclusivamente)
a
los
pobres
y
a otros sectores discriminados
es analiticamentediferentede los distintos
grados
de
democratizaci6n
ocial
y
econ6mica
y
no
supone
una
relacion
mecnica
con
ellos. Sinembargo, empiricamentevarias formasde discriminaci6n,a pobreza genera-
lizada
y
su correlato-una extrema
disparidad
en
ia distribuci6n
de
los recursos
(no
s61o
econ6micos)-
van de
la
mano con
baja
intensidad
de
la
ciudadania11.
Este es el
tema
de
las condiciones sociales necesarias
para
el
ejercicio
de
la
ciudadania:
.c6mo
puede
habilitarse
a los
debiles
y
pobres,
adn cuando
sigan
siendo
pobres,
para que,
en
forma
congruente
con
la
legalidad
democraitica,
puedan
acceder a una
plena ciudadania,
liberal
y
democratica? Ni
siquiera
una
definici6n
poiftica
de
la
democracia
(como
la
que
recomiendan
la mayoria
de los autores
contemporaneos
y
a
la
que
adhiero)
deberia
soslayar
la pregunta
acerca de hasta
que
punto
se
ejerce
verdaderamente
a
ciudada-
nia en un
pais
determinado. Permitaseme nsistir n un tema
que
Ileva
a confusiones:
esto
no se
refiere
per
se a cuanto lamentauno las
desigualdades y
cunto
quisierarepa-
rarlas.
Mi
argumento
aqui
se
limitaa las consecuencias
que
esas
condiciones
sociales
tienen sobre
el
tipo
de
poliarquia la
extensi6nde
la
ciudadaniaexistentes en cada caso.
En
las
siguientes
secciones
me
ocupare
de
algunas
cuestiones
que
se
vinculan,
primero,
on
la
crisis del estado
y, segundo,
con un
cierto
tipo
de crisis
economica.
Este
examen nos
permitira
btener una
perspectiva
mas concreta
respecto
de
algunos
de los
temas
presentados
en esta
primera
seccion.
2.
Algunos
aspectos
de
la
crisis
del
estado
Existen abundantes
pruebas
de
que
la grave
crisis socioecondmica
que
sufre
la
mayoria
de los
paises
recientemente democratizados fomenta el crecimiento de las
zonas marrones. Estos efectos no
provienen
s61o
de diversos
procesos
de
desintegra-
ci6n
social
y
econ6mica; tambien
se
originan
en
la
profunda
crisis del estado
en
tanto
legalidad
efectiva,
en tanto
conjunto
de burocracias
y
en tanto
agente legitimado
del
interbs
comun. Tambien
derivan del
fuerte
antiestatismo de
las
ideas
y
politicas
neoliberales12,
en especial
de su
empeio por
disminuir toda costa el tamariode las
burocracias estatales
y
el
deficit
pQblico.
Se estan haciendo muchos
esfuerzos
para
reducirel d6ficit iscal. Los
principales
han sido las
privatizaciones
y
los
intentos
de librarsedel
"exceso de
personal".
Esto
ultimono ha sido facil,en parte porqueen lamayoriade los casos los empleos poblicos
estan
protegidos legalmente
y
en
parte porque
la
tenaz
oposicibn
de los
gremios
ha
1
La
gran pobreza y
el alto
grado
de
desigualdad
de
la mayor parte
de
America
Latina
y
el
resto
del
Tercer
Mundo
(sedimento
de una
larga
historia,
acentuado
por
la
crisis
y
las
politicas
econ6micas
actuaies)
se diferencian
del
proceso
de
rpida
desigualacid6n
de los
paises poscomunistas.
Cualquiera
sea
de estos
dos
procesos
el
que
resulte
mas
explosivo,
el
segundo aparece
en democracias
que,
casi
en el mismo momento de su
nacimiento,
sufren
una severa
disminuci6n
en la intensidad
de
su
ciudadania.
12
Por
politicas "neoliberales"
entiendo las
apoyadas por
las instituciones crediticias
internacionales
y
las
teortas neoclsicas actuales. Dichas
potiticas
han
experimentado
Iltimamente
algunos
cambios,
impulsados,
en
apariencia,
por
los variados resultados de su
aplicaci6n.
No
obstante,
ain
persiste
en su nicleo un
prejuicio
antiestatista
muy
fuerte e indiscriminado. Para una critica de estas
politicas,
liase
esp.
Przeworski et.
al.,
en
prensa.
(Aunque estoy de acuerdo con dicha critica y soy uno de los coautores del libro,creo eticamente correcto agregar
que
no
participe
en
esa
parte
del
volumen.)
V6ase
tamnbin
Przeworski,
1992.
-
7/25/2019 Acerca del estado, la democratizacin y algunos problemas conceptuales: Una perspectiva latinoamericana con re
14/23
ESTADO,
DEMOCRATIZACIONY PROBLEMAS
CONCEPTUALES 175
costado
cara
a
gobiernos
inestables. En
cambio,
las
politicasque
produjeron
una fuerte
caida en los sueldos de
la
mayor
parte
de los
empleados
piblicos
resultaron
mas
conducentes
a
la
reducci6n del
deficit
fiscal.
Ademas
de
la
gran
caida de los salarios,
hay
numerosas indicaciones de
la
degradaci6n
del funcionamiento
y
de
la
idea misma de
la
burocracia estatal como un
servicio
p0blico.
Muchos de los funcionarios
mas
capaces
la
han
dejado para pasar
al
sector
privado.
Para los
que
se
quedaron,
su
status se ha deterioradotanto como sus
salarios: las
ideologias
antiestatistas
prevalecientes
hacen
que
su
trabajo
se mire con
desconfianza, y
tanto en
la
prensa
como en el saber
popular
abundan las
anecdotas
acerca de su
ociosidad,
su
incompetencia
y
falta de interbs
por
sus
tareas,
y
su
corrupci6n.
Si no hace mucho
tiempo
ser
funcionario
iblico
era fuente
de
prestigio, hoy
es lo
contrario.
Peor
ajn,
antes de
la
crisis
actual,
ser
empleado
p~blico
era
tener una carrera.
Suponia trabajar n unambitoque ofrecia uncaminoprevisiblede ascensos y recibirun
ingreso
mensual
y
varios beneficios adicionales
que
aseguraban
un sdlido estilo de vida
de clase media
(que
por
lo
general
incluia
una buena vivienda
y
poder
afrontar
a
educaci6n
universitaria e los
hijos).
Con
excepci6n
de
algunos
reductos
privilegiados
(en
especial
en los Bancos
Centrales),
ya
no
ocurre
Io
mismo en los
paises
afectados
por
la
crisis actual. La
decapitaci6n
de
las burocracias
superiores
y
mAs
especializadas
debido
al
exodo
de los
agentes
m~s
calificados,
la
politizaci6n
de
esos
puestos,
"racio-
nalizaciones"
y
"reestructuraciones"asi
siempre
fallidas,
y la
decadencia
espectacular
de
la
infraestructura
isica
dibujan
un sombrio
panorama
(quizas
no
haya
nada
mas
desalentador
que
martillar
on
los dedos sobre una vetusta
maquina
de escribir en una
oficina
cuya pinturay
mobiliariono han cambiado en muchos
aios).
Esta situaci6n es
propicia para
la
existencia
de
una burocraciacon escasa motivaci6n
y
capacitaci6n.
Esto realimenta as innumerables
anecdotas
que
sustentan el
resuelto
ataque
neoliberal
contra el estado
y
erosiona el
apoyo
politico
que
seria
imprescindible para
que
los
gobiernos
puedan
Ilevar
adelante una
politica
ms
equilibrada para
con su
propia
burocracia.
Asimismo,
en situaciones de inflaci6n levada
y
erratica,
n
un
mes los
empleados
estatales
pueden perder
30,
40
y
hasta 50
%
de su
salario
real.
En
estas
circunstancias
no les
queda
sino
desesperarse
y exigir
remedios
inmediatos.Van a
la
huelga y
realizan
manifestaciones,
a veces violentas. Como
consecuencia,
se
producen
frecuentes
paralizaciones
de servicios
pOblicos
esenciales.
Estas
protestas
contribuyen
a crear
la
sensaci6n
que
los
gobiernos
democraticos
y
los
"politicos"
o
pueden,
o
por
razones
demag6gicas
no
quieren impedir
el "caos"
y
el
consiguiente
deterioro econdmico.
Ademas,
el
comportamiento
racional
-y
desesperado-
de los
empleados
estatales
alimenta
a
imagen generalizada
de una burocracia
piblica
ingobernable,
mAs
nteresa-
da en
defender
sus
"privi egios"
ue
en
cumplir
on sus deberes.
Por
0ltimo,
aunque
los
datos
disponibles
sobre
este tema son
impresionistas,
as
huelgas
de los
empleados
pdblicos
y
otras
protestas provocan
la
hostilidadde sectores
populares
y
de
la
clase
media,
pues paralizan
y contribuyen
empeorar
servicios
piblicos
esenciales. La
irade
estos
sectores,
que
dependen
mas de tales servicios
que las
clases
altas,
abre otra
brecha favorable
a
la
ofensiva
antiestatista,
que
confunde
a
(necesaria)
tarea de
lograr
un aparato estatal mis eficaz con el debilitamientosuicida) del estado en todas sus
dimensiones.
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ESTADO,
DEMOCRATIZACION
Y PROBLEMAS
CONCEPTUALES
177
niveles
muy desagregados,
en
especial
en
(o
tocante a los
organismos
estatales que
pueden
resolver
o
aliviar os
efectos de
la
crisis
para
un sector o
comparia
determina-
dos;
2)
con horizontes
emporales
extremadamente
cortos,
y
3)
con
la
expectativa
que
todos haran lo mismo. Se planteaasi un gigantesco dilemadel prisionerocuando una
larga
y
profunda
crisis
econ6mica
ensena a todos
las
siguientes
lecciones:
1)
la
inflaci6n
seguird
siendo
alta
y
es casi
imposible predecir
que
fluctuaciones sufrira n
el
mediano
plazo-menos
ain
en el
largo
plazo-;
2)
dichas fluctuaciones
pueden
incluir
periodos
de
inflacibn
muy
alta
o
de
hiperinflaci6n;
)
en
algmn
momento el
gobierno
intervendra
drAsticamente
para
dominar
la inflaci6n,
pero
es
probable
que
dicha intervenci6n
fracase;
4)
las
expectativas
sobre el futurode
la
economia son
sumamente
pesimistas;
5)
la
situaci6n
econ6mica futura
de cada
agente
dependen
de su
sagaz y
oportuna
adaptaci6n
alas condiciones
impuestas por
los
puntos
precedentes.
Aunque
escasean
los estudios
a un nivelmicroecon6mico
apropiado,
cualquiera
que haya vivido estas circunstancias sabe que afrontaun mundo dificily peligroso.
Racionalmente,
a
estrategia
predominante
onsiste en
hacer lo
que
sea menester
para
protegerse
de
las
perdidas
con
que
amenaza una inflaci6n
alta
y,
a
la
vez,
erratica.
Si
uno
no hace nada
y/o
carece
de los recursos
de
poder para
correra
la
velocidad de
la
inflaci6n,
es
seguro
que
sufrird
mportantes
perdidas,
que
pueden
significar
a
bancarro-
ta
para
algunos y
la
pobreza
absoluta
para
otros.
Es el mundo
del
"shlvese
quien
pueda".
El
primer
y
mas basico
fen6meno
es
una
des-solidarizaci6n
generalizada.
Cada uno de los
agentes
racionales
actmaen el nivel
de
agregaci6n
y
con el horizonte
emporal
que
cree
mas
eficaz
para
sus movimientos
defensivos. El
horizonte
temporal
adecuado es el cortisimo
plazo:
6de
que
serviria
sacrificar
ganancias
a
corto
plazo por
las
de
largo
plazo,
cuando
la
situaci6n
futura
no
puede
predecirse
con
ninguna
precision
y,
de no
aprovechar
al
m~ximo
as
ganancias
inmediatas,
puede
haber
perdidas
cuantiosas?
Algunos
agentes,
dificiles de identificar
puntualmente
con los
datos
disponibles,
obtienen
grandes
beneficios. Son muchas las
formasde
lograr
este
objetivo,
aunque
las
oportunidadessegOn
las clases sociales
son
sumamente
desparejas.
Una de
las
mas
frecuentes es el
saqueo
del
aparato
estatal.
Para
quienes practican
este
juego,
no tienen
sentido
politicas
econ6micas
a
largo
plazo,
negociadas
y
puestas
en
pr~ctica
con
la participaci6n
de
asociaciones
representativas
de intereses.
Como el
gobierno
tambien
tiene
que
bailaral
ritmode
la
crisis,
su
capa-
cidad de formular stas
politicas
es
muy
limitada,
y
a menudo
su
implementacibn
es
anulada
o
capturada por
las
estrategias desagregadas
a
que
acabo de aludir.
Lo
decisivo paradefenderse y eventualmentesacar provechode lacrisis es el facily rapido
acceso a las
agencias
estatales
que pueden
proveer
os recursos
deseados.
Favores
y
privilegios
de
todo
tipo
son tramitados nte el
aparato
estatal
por
