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UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL UNIVERSIDAD CENTRO OCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO” DECANATO DE ADMINISTRACIÓN Y CONTADURÍA COORDINADOR DE ESTUDIOS DE POSTGRADO MODELO LÓGICO DE GESTIÓN Y RESULTADOS PARA ORGANIZACIONES PÚBLICAS NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER BARQUISIMETO, 2008
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UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL
UNIVERSIDAD CENTRO OCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO” DECANATO DE ADMINISTRACIÓN Y CONTADURÍA
COORDINADOR DE ESTUDIOS DE POSTGRADO
MODELO LÓGICO DE GESTIÓN Y RESULTADOS PARA ORGANIZACIONES PÚBLICAS
NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER
BARQUISIMETO, 2008
MODELO LÓGICO DE GESTIÓN Y RESULTADOS PARA ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Por:
NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO”
BARQUISIMETO, 2008
MODELO LÓGICO DE GESTIÓN Y RESULTADOS PARA ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Por:
NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER
Trabajo de Grado para optar al Grado de Magíster en Auditoría
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO” DECANATO DE ADMINISTRACIÓN Y CONTADURÍA
BARQUISIMETO, 2008
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO” DECANATO DE ADMINISTRACIÓN Y CONTADURÍA
ACEPTACIÓN DEL TUTOR
Por la presente hago constar que he leído el Proyecto de Trabajo de
Grado, presentado por la ciudadana NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER, titular de la cédula de identidad Nº V-4.000.441 para optar al
Grado de MAGISTER EN AUDITORÍA, cuyo título es: MODELO LÓGICO DE GESTIÓN Y RESULTADOS PARA ORGANIZACIONES PÚBLICAS, y que
acepto ser el TUTOR del estudiante, durante la etapa de desarrollo del
Trabajo hasta su presentación y evaluación.
En la Ciudad de Barquisimeto a los _____________ días del mes de
______________ de dos mil siete.
Prof. EDUARDA RIVERO
C.I. 7.316.633
iv
APROBACIÓN DEL TUTOR
En mi carácter de Tutor del Trabajo de Grado presentado por:
NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER C.I. 4.000.441 Para optar al título de Magister en Auditoría, considero que dicha tesis
reúne los requisitos y méritos suficientes para ser sometida a la presentación
pública.
En la ciudad de Barquisimeto, a los __________ días del mes de
____________________ del año dos mil siete.
Prof. EDUARDA RIVERO
C.I. 7.316.633
v
CONSTANCIA
Quien suscribe Profesora EDUARDA RIVERO, portador de la Cédula de
Identidad Nº 7.316.633, en mi condición de TUTOR del Trabajo de Grado
Titulado MODELO LÓGICO DE GESTIÓN Y RESULTADOS PARA ORGANIZACIONES PÚBLICAS, presentado por la ciudadana NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER, titular de la cédula de identidad Nº
4.000.441 aspirante al título de MAGISTER EN AUDITORÍA, hago constar
que he leído por completo y discutido con el autor el referido trabajo que se
presenta y que califica para ser sometido al jurado correspondiente. También
hago constar que he cumplido fielmente el reglamento interno del postgrado
en todo lo concerniente a mi condición de tutor.
Constancia que se expide a solicitud de la Coordinación de Postgrado.
Barquisimeto, __________ de _______________________ de
___________
Prof. EDUARDA RIVERO
C.I. 7.316.633
vi
MODELO TEÓRICO-PRÁCTICO DE CONTROL DE GESTIÓN PARA ORGANIZACIONES PÚBLICAS BASADO EN EL MODELO LÓGICO
DE GESTIÓN Y RESULTADOS
Por:
NANCY LOURDES RAMÍREZ SANTANDER
TRABAJO DE GRADO APROBADO
Barquisimeto, _______ de _____________ de 2008
vii
ÍNDICE pp RESUMEN INTRODUCCIÓN .......................................................................... 1
CAPÍTULO I EL PROBLEMA .................................................. 3 Planteamiento del Problema ............................... 3 Objetivos de la Investigación .............................. 6 Objetivo General ............................................ 6 Objetivo Específico ........................................ 6 Justificación......................................................... 6 II MARCO TEÓRICO ............................................. 8 Antecedentes de la Investigación ....................... 8
Bases Teóricas ................................................... 10
Definición de términos Básicos ………………….. 45
III MARCO METODOLOGICO ............................... 49 Naturaleza de la Investigación ............................ 49 Enfoque Epistemológico ………………………….. 49 Tipo de Investigación ……………………………… 50 Instrumento de Recolección de Datos ………….. 51 Fases de la Investigación Analítica …………...... 52 Análisis de la Información ………………………... 52
IV ANÁLISIS CRÍTICO DOCUMENTAL ……………. 53 Matriz de Análisis Crítico Documental Nº 1 ……… 53 Matriz de Análisis Crítico Documental Nº 2 ……… 56 Matriz de Análisis Crítico Documental Nº 3 ………. 63
V CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ……. 66 Conclusiones ………………………………………… 66 Recomendaciones ………………………………….. 67
VI PROPUESTA ………………………………………... 68 Modelo Lógico de Gestión y Resultados para
organizaciones públicas ……………………………. 68
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ……………………………… 90
UNIVERSIDAD CENTROCCIDENTAL “LISANDRO ALVARADO” DECANATO DE ADMINISTRACIÓN Y CONTADURÍA MODELO LÓGICO DE GESTIÓN Y RESULTADOS PARA
ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Autor: Nancy L. Ramírez S. Tutor: Prof. Eduarda Rivero
Año: 2008
RESUMEN
El trabajo está dirigido a Elaborar un Modelo de Control de Gestión para organizaciones públicas basado en el Enfoque Lógico de Gestión y Resultados. El estudio se enmarcó en una investigación analítica de base documental. Como técnicas de recolección de datos se emplearon la observación documental y los informantes claves. El análisis se efectuó empleando el criterio de fuentes, una Matriz de Análisis Relacional de doble entrada y la triangulación de la información. Se concluyó que el modelo lógico es una herramienta para la planificación y gestión de proyectos y programas, además una manera de presentar y compartir la comprensión de las relaciones entre los recursos que se tienen para operar un programa, las actividades que se planifican y los cambios o resultados que se espera alcanzar, y se recomienda a las instituciones públicas, emplear el Modelo Lógico como herramienta técnica que le permita organizar los elementos de los proyectos que allí se generan y evalúan.
Descriptores: Control de Gestión – Modelo Lógico o Marco Lógico.
INTRODUCCIÓN
En la actualidad las organizaciones ven limitada su acción de control,
debido a que el perfil de las decisiones operativas y gerenciales se
fundamenta en enfoques correctivos, administración centralizada de la
información, definición de los sistemas de información, ausencia de un
sistema de indicadores para la evaluación de gestión sobre la base de un
modelo de gestión y resultados, lo que acarrea como consecuencia
desconocimiento de los aspectos que influyen en la calidad y productividad
del desempeño y en el control de los factores críticos de la organización. Por
tal razón, se propone un Modelo Lógico de Gestión y Resultados para
organizaciones públicas, a fin de proporcionar conocimiento competitivo que,
al llegar a ilustrar hechos y fenómenos internos y externos de la organización
se promueva el desarrollo de los procesos de transformación institucional en
dirección hacia la consolidación de la organización y una mayor capacidad
para favorecer las demandas crecientes de la ciudadanía.
A tal efecto, la totalidad de los elementos que soportan el modelo
deben explicar los componentes teóricos en forma secuencial, a partir de la
identificación de aspectos carenciales y del estudio y análisis del contenido
bibliográfico existente. Además, se proporcionará un marco analítico-
descriptivo, sustentado en los elementos teóricos del área del control de
gestión, de la planificación y gerencia estratégica.
El modelo teórico se propondrá a partir del proceso comparativo de la
teoría actual, así como de las propuestas de cambio relacionadas con una
mejora del sistema de gestión y resultados de las organizaciones.
El presente estudio está estructurado formalmente en seis (06)
capítulos: Capítulo I; El Problema, en este capítulo se formula técnicamente
el problema, se definen los objetivos a alcanzar para solucionar dicho
problema y se delimita la información.
Capítulo II, Marco Teórico, consta los antecedentes de
investigaciones, las bases teóricas que ilustran y soportan científicamente a
la investigación, y glosario de términos.
Capítulo III, referente al Marco Metodológico, consta de Naturaleza de
la Investigación, enfoque epistemológico, tipo de investigación, instrumento
de recolección de datos, fases de la investigación analítica y análisis de la
información.
Capítulo IV, Análisis e Interpretación de Resultados.
Capítulo V, Conclusiones y Recomendaciones.
Capítulo VI, Formulación del Modelo Teórico
Finalmente, se tienen las Referencias Bibliográficas en estricto orden
alfabético.
CAPÍTULO I
EL PROBLEMA
Planteamiento del problema
La configuración conceptual de la gestión contemporánea derivada de
la globalización, es el resultado de la estandarización de la administración
pública, propia de cada país, bajo el mismo esquema de organización y
funcionamiento. Por tal razón, el fenómeno administrativo público debe
asumir en algunas situaciones, factores de competitividad de la organización
en cuanto a la optimización de ciertos tipos de recursos y procesos para una
mejor respuesta a la sociedad.
Desde el punto de vista de la filosofía de gestión estratégica, señala
Acevedo (2005) que las organizaciones públicas requieren conocer la
vinculación que tienen con el entorno, cómo las afectan positiva o
negativamente, y si están cubriendo los requerimientos que forman parte de
los procesos de planificación bajo análisis externo e interno, creando la
necesidad de verificar su cumplimiento, conocer su direccionalidad ante
determinados horizontes de temporalidad, lo que hoy día no ha sido
cuantitativa y sistemáticamente resuelto. En este contexto, la carencia de
conceptos con un enfoque sistémico, moderno y estratégico se convierte en
una limitación en las funciones de control tanto de la gerencia pública como
privada.
En este sentido, se puede indicar que la capacidad de toma de
decisiones en el sector público se ve significativamente limitada, dada la
escasa o ninguna posibilidad de información producida a partir del
comportamiento de indicadores, desde los cuales se pueden generar
diversas estrategias cónsonas con las necesidades de transformación que
las organizaciones demandan hoy día, y con la complejidad creciente y
diversificada de factores que atentan contra su equilibrio con el entorno. Por
consiguiente, la gerencia pública se ve subordinada al uso de información
presupuestaria con un enfoque extremadamente operativo que no resalta, los
efectos e impactos que se derivan de su utilización. (Calvo D., 2003)
Ahora bien, Acevedo (ob.cit), indica que desde el punto de vista de las
necesidades de mejora de los procesos y sistemas de control es menester
asociarlos a la ineficiencia, los bajos niveles de efectividad, la
improductividad, así como a las irregularidades administrativas cometidas en
el ámbito de las organizaciones públicas. Esto implica que el concepto y
particularidades del control deben restringirse a la magnitud y complejidad
del problema que lo justifica, pues si los factores que lo determinan
permanecen iguales, éste mantendrá sus condiciones.
Es por ello, que los problemas de la ineficiencia dados por el mal uso,
la no optimización de recursos y la corrupción, según se desprende del
Informe de Gestión 2006 de la Contraloría General de la República
Bolivariana de Venezuela, hallado en correo electrónico www.cgr.gov.ve,
representan actualmente dos de los factores que pueden afectar
sensiblemente a la estructura del Estado, acarreando como consecuencia la
insatisfacción de la sociedad por la calidad de los distintos servicios, lo que
demuestra poco esfuerzo para promover una estrategia de cambio actitudinal
y para la institucionalización de nuevos mecanismos de control y resultados,
mediante la racionalización de los existentes.
En este orden de ideas, existe una pasividad técnica institucional que
ha fomentado conductas en contra de la ética ciudadana y el interés
colectivo, problema que demanda la intervención correctiva y preventiva de
los sistemas y dispositivos de control actualmente institucionalizados. Por tal
razón, el enfoque de control interno basado en el modelo lógico constituye un
instrumento idóneo para racionalizar la operación de una determinada
organización y orientar su gestión hacia la producción de rendimientos, por
cuanto es una herramienta gerencial, integral y estratégico que apoyado en
indicadores, índices y cuadros producidos en forma sistemática, periódica y
objetiva permite que la organización sea efectiva para captar recursos,
eficiente para transformarlos y eficaz para canalizarlos.
Asimismo, el Control de gestión según Abad Arango (1997) por ser un
sistema de información estadística, financiera, administrativa y operativa al
servicio de las directivas de las organizaciones, les permite tomar decisiones
acertadas y oportunas , además de adoptar las medidas correctivas que
correspondan y controlar la evolución en el tiempo de las principales
variables y procesos.
En lo que respecta al modelo lógico de gestión y resultados se tiene
que: En virtud a lo antes descrito, se propone una investigación dirigida a
elaborar un Modelo de control de gestión basado en el Enfoque Lógico de
gestión y resultados para instituciones públicas, por ser la esencia de la
planificación y de la evaluación. Por tal razón, en la actualidad se considera
el instrumento que ayuda a las organizaciones a realizar mejores
evaluaciones y a verificar si los objetivos se han logrado y si los problemas
son aminorados o resueltos por ésta.
De lo antes citado se derivan las siguientes interrogantes:
¿Por qué se debe describir el proceso de control de gestión como
herramienta para aprovechar los recursos, minimizar los riesgos y optimizar
la administración?
¿Por qué es necesario definir la gestión basada en resultados?
¿Por qué se debe describir la vinculación de la cadena de resultados,
efecto e impacto con unidades de análisis institucionales?
¿Por qué se debe proponer un Modelo de Control de Gestión y
Resultados?
Objetivos de la investigación
Objetivo General
Elaborar un Modelo de Control de Gestión basado en el Enfoque
Lógico de Gestión y Resultados para organizaciones públicas.
Objetivos Específicos
- Describir el proceso de control de gestión como herramienta para el
aprovechamiento de los recursos, la minimización de los riesgos y
optimización de la administración pública.
- Describir la vinculación de la cadena de resultados, y el marco de
resultados como unidades de análisis institucional.¨
- Definir la gestión basada en resultados
- Proponer un Modelo de aproximación de Control de Gestión basado en el
Enfoque Lógico de Gestión y Resultados.
Justificación y alcance
La investigación que se propone se justifica desde el punto de vista
técnico, por cuanto el modelo consiste en un marco teórico de análisis que
ayuda a organizar el pensamiento de un manera más sencilla y operativa,
dirigiendo la atención a los puntos clave que determinan la transformación de
la realidad administrativa que se quiere lograr, ya que el Modelo Lógico se
considera una herramienta que las organizaciones Públicas deben utilizar
para evidenciar la efectividad y eficiencia de sus planes, programas y
proyectos.
De igual modo, se justifica la propuesta de investigación por cuanto el
utilizar el Enfoque Lógico de Gestión y Resultados, permitirá a la
organización identificar áreas críticas que faciliten el proceso de toma de
decisiones y acciones correctivas en un momento determinado, además de
mejorar la relación planificación-control a través de la aplicación del modelo
propuesto desde el enfoque de la auditoría de rendimiento por ser más
flexible que otros tipos de auditoría del uso de indicadores en revisiones
interpersonales y gerenciales.
Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo
lógico y el marco de resultados con unidades de análisis institucionales
Desde el punto de vista académico, con este trabajo se beneficia el
DAC-UCLA, por contar con un material bibliográfico importante sobre un
tema de actualidad como lo es el nuevo Enfoque del Control de Gestión y
Resultados basado en el Modelo Lógico, identificado también en el presente
trabajo como Marco Lógico, así como los estudiantes de pre y post-grado del
Decanato, los auditores en general en el ejercicio profesional y para la autora
del estudio, constituye un aporte para el campo del control de gestión de la
administración pública.
El trabajo servirá de base para llevar a cabo, nuevos proyectos en esta
misma línea de investigación.
CAPÍTULO II
MARCO TEÓRICO
Antecedentes de la Investigación
Los antecedentes de investigación están constituidos por trabajos
similares o relacionados con el tema objeto de estudio, los cuales aportan
información valiosa para definir y delimitar la investigación.
Martínez Calderón (1999), en el trabajo El Sistema de Control de
Gestión señala que el control de gestión es una herramienta a través de la
cual las empresas pueden obtener productos y servicios con una eficiencia
relevante para acceder al mundo competitivo de hoy.
Concluye el autor que el control debe servir de guía para alcanzar
eficazmente los objetivos planteados con el mejor uso de los recursos
disponibles (técnicos, humanos, financieros y otros), expresando además
que el control de gestión es un proceso de retroalimentación de información y
de uso eficiente de los recursos disponibles de una empresa para lograr los
objetivos planteados.
Bastidas y otros (1999), desarrollaron una investigación a nivel de
postgrado sobre la auditoría de desempeño, plantearon que en todos los
países como instituciones públicas formales, la eficiencia y eficacia han sido
criterios importantes en la evaluación de la gestión de los órganos
gubernamentales, cuya función esta orientada a la satisfacción de las
necesidades de la población.
Exponen ellos, que el clima organizacional de la administración pública
se ha visto afectado por el flagelo de la corrupción, el cual ha desvirtuado la
atención y el verdadero interés social de las acciones emprendidas por
representantes gubernamentales, desatendiendo las exigencias de la
población que les dio esa responsabilidad, tal situación ha otorgado
desconfianza en los servidores públicos.
Manifiestan estos autores, que en Latinoamérica se ha propiciado la
ejecución de estudios concernientes a metodologías idóneas para evaluar
periódicamente la gestión y rendición de cuentas, de los fondos públicos de
una manera precisa y eficiente. Existen países que han profundizado en
estas técnicas, tal es el caso de Canadá que ha establecido la Auditoría
Comprehensiva, como herramienta de evaluación de la administración de los
fondos públicos.
En México, estas experiencias influyeron en la adopción del concepto
de Auditoría del Desempeño, debido a sus coincidencias notables en los
resultados, traducidos en los esfuerzos por responsabilizar a los
administradores, de la elaboración de informes de desempeño, que resalten
el efecto de las necesidades tomadas y que los mismos puedan ser
interpretados por agentes externos.
Expresan estos autores que la incesante necesidad de combatir la
corrupción y modernizar a la Administración Pública, la secretaría de
hacienda y crédito público de México ha venido exigiendo a los organismos y
dependencias públicas, la prestación de un conjunto de indicadores
desempeño, que permiten evaluar los resultados de su gestión y la calidad
de sus servicios en términos cualitativos y cuantitativos. A tal efecto,
elaboraron un programa de Auditoría al Desempeño de las dependencias de
la administración pública federal mexicana, para fortalecer el sistema de
evaluación gubernamental, examinando los resultados de la gestión en los
sectores central y paraestatal, mediante la determinación de las causas de
las desviaciones en sus principales programas, metas, presupuestos y
proyectos de inversión, sus efectos, riesgos en el corto y mediano plazo y las
recomendaciones de acciones, que contribuyen a lograr una mejor
administración corrigiendo las fallas detectadas, e implementando
mecanismos para evitar que se repitan.
Saldivar (2000) en el trabajo La Gestión de la Competencia en la
Administración Pública; Competitividad Social, expresa que la competitividad
en estos días es un tema cuyo trato debe ser reflexivo y profundo, más aún
cuando va ligada a otros aspectos fundamentales para el desarrollo armónico
y sostenido de un país como lo son la calidad total y la productividad.
Concluye el autor que el servidor público del nuevo siglo deberá dirigir
su esfuerzo hacia la consolidación de una serie de estrategias cuyo fin es
lograr un gobierno más flexible, más eficaz y eficiente, más productivo y por
ende de mayor competitividad.
Además indica que una herramienta indispensable para entender la
competitividad es el “benchmarking” (la posibilidad de compararse con otros),
y desarrollar ventajas competitivas de acuerdo a indicadores seleccionados:
calidad, precio, oportunidad y otros. Es decir, el identificar aquellos factores
que le son importantes a los clientes (competitividad externa). Finalmente
Saldivar (ob.cit), propone incluir el concepto de competitividad social, el cual
define como la capacidad del gobierno de competir con otras organizaciones
en áreas estratégicas y tienen éxito en el cumplimiento de las metas
impuestas y en la satisfacción de los consumidores y clientes (población) de
los servicios proporcionados.
Los trabajos previos de la investigación aportaron no sólo información
valiosa, sino que permitieron fundamentar el tema de estudio en cuanto al
control de gestión en el sector público municipal.
Bases Teóricas
El control de gestión requiere de una interpretación amplia alrededor
de los elementos básicos que intervienen en el proceso, por un lado se tiene
que el control parte de un objetivo definido dentro de parámetros de alcance
a lograr, y por el otro, el control exige técnicas específicas para llevarlo a
cabo de una manera efectiva dentro de un contexto organizacional concreto.
Por tal razón se inicia el referencial teórico que soporta el problema con una
serie de conceptualizaciones sobre el proceso de planificación estratégica
como marco elegido para relacionar el control de gestión.
Planificación y Control
Es importante aludir a Abad (1997), quien señala que dentro del
proceso administrativo, la planeación representa el punto inicial de la acción
directiva, por cuanto supone un establecimiento de objetivos y los cursos de
acción para lograrlo, dependiendo en gran medida del grado de conocimiento
de las variables del entorno organizacional. Por ello la planificación requiere
de un proceso de toma de decisiones, cuyos resultados impliquen una
adecuación de las acciones operativas a aplicar para la consecución de las
metas previstas, así como un tipo de estructura organizacional que se adapte
a la estrategia establecida, al tipo de tecnología, a los recursos y a los
controles aplicados para la producción de bienes o servicios. Esta visión
integradora permite entender a la planificación como un sistema compuesto
por procesos capaces de diseñar, regular y evaluar la eficacia del mismo.
En este sentido, planificar es un proceso mediante el cual los actores
involucrados estudian el entorno interno y externo de la organización, bajo
principios filosóficos guiarán el cumplimiento de unos objetivos, por medio de
estrategias, en concordancia con las especificaciones del sistema social,
tecnológico, administrativo, financiero, productivo y cultural.
Para Royero (2002), la planificación estratégica dentro del ámbito
organizacional público y privado, ha tenido dos enfoques básicos los cuales
permiten conocer sus aplicaciones más comunes en Venezuela, en una
primera instancia, el enfoque utilizado ampliamente en el ámbito público
denominado estratégico situacional desarrollado por Carlos Matus (1983),
quien plantea una singular concepción acerca del proceso de planificación,
de hecho, la define como “el cálculo que precede y preside la acción en la
coyuntura” de quien gobierna en un mundo de situaciones y conflictos
provenientes de los actores involucrados en la misma realidad donde ciertos
problemas específicos ocurren.
Por tal razón, Matus (ob.cit), expresa que el proceso de planificación
se define por cuatro momentos basados inicialmente en una explicación de lo
situacional o problema (momento explicativo situacional), a fin de construir su
direccionalidad normativa específica (momento normativo), la viabilidad
requerida (momento estratégico), cuyo cálculo precede y preside la acción
(momento táctico operacional).
Ahora bien, en una segunda instancia, autores como Ackoff, Porter y
Steiner, citado por Royero (2002), destacaron en la interpretación y
desarrollo del llamado modelo estratégico corporativo, que el ejercicio de
planificación se centra en supuestos, en los cuales la organización constituye
una corporación en intenso intercambio con su ambiente o entorno, donde
participan actores y competidores con capacidad de desequilibrar o potenciar
las estrategias basadas en las fortalezas y debilidades en un medio complejo
y dinámico.
Serna (2000), expresa que la planificación estratégica constituye;
… el proceso mediante el cual quienes toman decisiones en una organización obtienen, procesan y analizan información pertinente, interna y externa con el fin de evaluar la situación presente de la empresa, así como su nivel de competitividad con el propósito de anticipar y decidir sobre el direccionamiento de la institución y hacia el futuro. (p.17).
En consecuencia, según el citado autor se precisan tres premisas en
la comprensión del concepto: a) una primera donde ubica al proceso de
planificación estratégica como acción de agentes decisorios mayormente
ubicados en el nivel estratégico e inter-relacionados con los niveles
coordinativos y operativos. b) Una segunda premisa ubica a la planificación
estratégica como una actividad en donde la abstracción de la realidad interna
y externa, impulsa la elaboración de c) un tercer elemento basado en el
desarrollo de futuros deseables y posibles, a fin de avizorar en perspectiva,
las oportunidades de un entorno lleno de incertidumbres. Estas apreciaciones
hacen de la planificación estratégica un sistema metodológico estructurado
por procesos técnicos e instrumentales.
En este orden de ideas, la planificación estratégica como sistema
contiene un determinado número de procesos que hacen de ella una
actividad dinámica, flexible y continua. Esta complejidad no viene dada por
las dificultades propias del proceso en torno a la aplicación de sus métodos y
técnicas, sino más bien corresponde a la dinámica de la realidad que
desborda los más elaborados análisis del entorno y hacen de ésta, un
instrumento racionalizador de las aspiraciones organizacionales en un mundo
de incertidumbres constantes.
En este contexto, la planificación estratégica asume un rol importante
en la construcción de escenarios factibles dentro de cierta certidumbre
esperada, para ello, establece un conjunto de procesos integrados capaces
de sistematizar acciones que permitan lograr dentro de un contexto
específico, objetivos y metas productivas.
El Control de Gestión en las Entidades Públicas
Castellanos y otros (ob.cit), expresan; las normas para el control de
gestión en las entidades públicas están basadas en los principios rectores y
orientados de los trabajos de auditoría, en los cuales se establece un marco
conceptual para el análisis de los estados financieros, estadísticas,
actividades económicas y administrativas y la acción del gerente en un
período determinado.
El control de gestión se efectúa sobre los estados financieros,
información presupuestaria y complementaria interna y externa, permitiendo
un análisis deductivo que va de lo general a lo particular.
De igual manera, las normas personales hacen referencia a las
cualidades que el auditor debe tener para realizar este tipo de trabajo, dentro
de las cualidades exigidas por el carácter profesional del control de gestión.
El personal asignado para realizar el control de gestión debe tener capacidad
y preparación en áreas afines, así como la más alta formación ética y moral
para realizar un análisis eficiente. Además, el entrenamiento técnico
permanente implica la adquisición de habilidades y conocimientos necesarios
para la realización del trabajo.
Es importante acotar que de acuerdo con Castellanos y otros (ob.cit),
los juicios emitidos deben basarse en resultados objetivos, determinados por
los resultados del trabajo, independientes de cualquier opinión personal cuyo
efecto desvíe la realidad de la entidad, motivo por el cual el profesional en el
desarrollo del trabajo debe tener una visión analítica y creativa, la cual le
permita efectuar un análisis crítico en áreas estratégicas y establecer las
herramientas necesarias para la toma de decisiones.
En síntesis, estas normas están referidas al desarrollo del trabajo con
criterios de planeación, análisis de estados financieros, metas y programas,
beneficiarios de su acción y análisis de los costos mínimos.
Ahora bien, las normas relativas al trabajo son:
Planeación y Supervisión: La planeación hace referencia al conjunto
de actividades programadas secuencialmente antes de ejecutar un análisis,
con el fin de establecer la metodología de trabajo, mientras que la
supervisión en el control de gestión debe ser oportuna, técnica y profesional,
a fin de coadyuvar con el desarrollo del trabajo, esto con el propósito de
garantizar la calidad de la evaluación.
En cuanto a las normas relativas al informe se tienen las de contenido,
ya que como resultado del control de gestión se redacta un informe con el
resultado del análisis financiero, rentabilidad pública, excedente público y
global, valor agregado, costos mínimos, beneficiarios y cumplimiento de
metas y objetivos enmarcados dentro de las estrategias.
Y las de concepto, por cuanto se debe emitir un concepto sobre la
gestión del administrador frente a los recursos puestos a su disposición.
Etapas del Control de Gestión
En la ejecución del control de gestión se establece la aplicación de
diferentes metodologías complementarias, las cuales permiten la
cuantificación de análisis financiero, excedente público, indicadores de
gestión y de resultados, excedente de productividad o Surplus, análisis costo-
beneficio (evaluación de proyectos económicos y sociales).
Etapa de Planeación
En esta etapa se busca obtener información general sobre la entidad
en relación a su normatividad, antecedentes, organización, misión, objetivos,
funciones, recursos y políticas generales, procedimientos operativos y
diagnósticos o estudios existentes sobre la misma.
Asimismo, se determinan los procedimientos a seguir para la ejecución
del control de gestión como la cobertura, el período de análisis y la
elaboración de los papeles de trabajo (formatos, base y anexos) en los
cuales se reclasificará la información financiera.
Esta información permite apreciar las áreas críticas de la entidad,
sirviendo de apoyo para la elaboración de las diferentes metodologías
aplicables en el control de gestión, el cronograma de actividades, distribución
del trabajo y el tiempo de ejecución.
Primera Fase: Inducción y Conocimiento de la entidad: Con el fin
de establecer el objeto social, funciones y contextos macroeconómico de las
entidades, se debe recopilar información, tanto de la entidad como
complementaria, mediante entrevistas, inspección ocular, consulta de
archivos, recopilando la siguiente información: Normas de creación,
modificaciones y reglamentación; naturaleza jurídica; estructura
organizacional; manuales de funcionamiento y procedimientos; normatividad
interna y externa; objetivos; reglamentos internos; financiera (balance, estado
de pérdidas y ganancias con sus respectivas notas y anexos); presupuestal
(inicial y ejecutado); técnica; estadística; plan de desarrollo con programas y
subprogramas; plantas de personal discriminada en: número total de
empleados operativos y administrativos; número de pensionados;
características y especificaciones en precios y cantidades de los bienes o
servicios prestados.
De acuerdo al tipo de actividad desarrollada por la entidad se solicita
la información considerada necesaria: encuestas, entrevistas, visitas,
pruebas de recorrido, verificación de registros, cálculos y diseños
(indicadores), esta información debe ser reclasificada y analizada.
Segunda Fase: Manejo de la Información: Una vez determinado el
objeto social y funciones de la entidad, se procede a la reclasificación de la
información financiera en los formatos bases y anexos.
El objeto de reclasificar la información financiera y los anexos es
disponer de información depurada, para lograr un mejor análisis en los
diferentes rubros que compone los estados financieros (balance y estado de
pérdida y ganancia) y detectar áreas críticas.
En el desarrollo del control de gestión es importante aclarar el criterio
de evaluación de las empresas públicas, el cual difiere sustancialmente
frente a las empresas privadas, puesto que para estas últimas la razón
principal es la búsqueda de utilidades, en la empresa pública, por su parte,
influyen factores de diferentes índole, los cuales impiden analizarlas bajo la
óptica del análisis financiero tradicional, como:
- Su función social
- Las políticas de gobierno inciden en su gestión, por medio de múltiples
mecanismos directos e indirectos.
- Contablemente algunos rubros que para la empresa privada
representan costos, para la pública corresponden a mecanismos de
distribución del superávit (impuestos, transferencias, pago de
intereses y donaciones).
- Parte de los ingresos registrados en los estados financieros no
corresponden al producto del desarrollo de su objeto social, por lo
tanto se excluyen como: los dividendos y participaciones en otras
sociedades, ganancias de capital, transferencias presupuestales y
utilidades en operaciones cambiarias.
- El capital de trabajo se evalúa en términos de costos de oportunidad.
- El denominador del indicador principal sólo tiene en cuenta los activos
en operación.
Etapa de Ejecución
A la información recopilada y procesada, se le aplican las
metodologías determinadas para la medición de la eficiencia, eficacia,
economía y equidad, los cuales estarán explicados a partir de los capítulos
siguientes:
Eficiencia: Análisis financiero, examen de los costos, rentabilidad
pública, índice de productividad.
Economía: indicadores de asignación de recursos, indicadores
financieros, análisis de las variables del excedente público, evaluación
económica.
Eficacia: indicadores específicos e indicadores complementarios.
Equidad: valor agregado, distribución del excedente total, resultados
de operación frente a los usuarios.
Elaboración del Informe
En el informe sobre control de gestión se plasman los resultados
obtenidos en cada uno de los parámetros mencionados, con el fin de
entregar un dictamen de la gestión de la administración de un período
determinado.
El informe deberá contener:
- Índice de contenido, identificando los capítulos y títulos de la
información.
- Introducción (finalidad del trabajo y referencia de los puntos tratados).
- Reseña Histórica de la entidad (breve descripción de la entidad).
- Análisis por capítulo (eficiencia, eficacia, economía y equidad).
- Conclusiones
- Observaciones y recomendaciones.
Carta de Presentación
Es la primera hoja del informe y está dirigida a las directivas de la
entidad, firmada por el sector contralor donde se resume los aspectos de
mayor relevancia encontrados en el desarrollo del trabajo; estableciendo si el
uso de los recursos públicos ha sido manejado con eficiencia económica.
Asimismo, la óptima utilización de los recursos como la eficacia social
en el cumplimiento de su finalidad y el impacto en la sociedad por medio de
una distribución equitativa del bien o servicio prestado.
Eficiencia
Se entiende por eficiencia el examen de los costos (costo mínimo),
con los cuales la entidad alcanza sus objetivos y resultados en igualdad de
condiciones de calidad.
Objetivos
- Establecer el indicador principal de eficiencia (rentabilidad pública). El
cual permite valorar los costos y beneficios de la empresa a la
sociedad.
- Medir la eficiencia de la empresa pública a partir del índice de
productividad el cual relaciona el volumen de producción frente al
volumen de insumos.
- Implantar indicadores complementarios y financieros para evaluar la
empresa en el mediano y largo plazo.
- Analizar los costos para establecer si realmente se tiene el concepto
del costo mínimo.
Metodología para medir la eficiencia
- Análisis financiero
- Examen de los costos
- Rentabilidad pública
- Índice de productividad
Análisis Financiero Objetivo
- Determinar la eficiencia de la administración de la entidad.
- Establecer los cambios operados al comparar los resultados
alcanzados en la ejecución de las diferentes actividades.
- Mostrar una serie de indicadores financieros los cuales reflejen la
verdadera situación económica y a su vez sirvan de apoyo para la
toma de decisiones.
Análisis de los Costos
Como la mayoría de las entidades públicas no llevan contabilidad de
costos, es difícil determinar los verdaderos costos, incurridos en el proceso
productivo; los cuales en algunas entidades se pueden identificar mientras
que en otras estos se deben manejar por medio de los denominados gastos
operacionales.
Objetivos
- Analizar detalladamente costos y gastos de mayor incidencia, con el
fin de determinar causa y efecto.
- Calcular el costo unitario de producción, del bien o servicio, para
determinar si se está trabajando a costo mínimo.
- Establecer indicadores para control de los mismos.
Rentabilidad Pública
Al evaluar las empresas del sector descentralizado, es importante
tener en claro un criterio diferente al estrictamente financiero, pues estas
poseen características diferentes y su finalidad no es la de producir utilidades
sino la de prestar un servicio o bien social.
La entidad se analiza en función de su contribución a la conformación
de riqueza a la sociedad (excedente público), y así mismo, dentro de este
ámbito, se mide la eficiencia (rentabilidad pública).
Establecer un modelo de clasificación para las cuentas de los estados
financieros tradicionales, adaptándolo a las entidades públicas, permite de
una parte separar las cuentas de ingresos y gastos, que no se ajusten a la
actividad normal de la empresa, con el fin de cuantificar los beneficios y
costos asociados a actividades no comerciales; de otra parte, es necesario
aislar los efectos de las variaciones sobre los precios de los bienes e
insumos, directamente relacionados con la actividad de la empresa mediante
la utilización de números índices.
Índice de Productividad
Esta metodología se fundamenta en la medición de la eficiencia de
Empresa Pública a partir de indicadores que relacionan el volumen de
producción frente al volumen de insumos requeridos.
Tiene como base la metodología del Surplus desarrollada por el
Centro de Rendimientos y Costos (CERC) de Francia, y los trabajos
realizados por Vicent (La mesure de la Productivité) sobre la productividad
global de los factores y de Massé (Les dividendos du progrés) sobre la
distribución de los excedentes de productividad, denominada los “dividendos
del progreso”.
El indicador de eficiencia lo constituye el índice de productividad, el
cual corresponde a la relación entre el índice de volumen de producción
frente al volumen de insumos requeridos.
Economía
Es el estudio de la asignación de los recursos humanos, físicos y
financieros hechos por las entidades públicas entre las diferentes
actividades, con el fin de determinar si dicha asignación fue óptima para la
maximización de los resultados.
Objetivos
- Establecer si la asignación de recursos es la más conveniente para
maximizar los resultados.
- Analizar los diferentes agentes económicos que interactúan en las
entidades, y determinar las variables cuantitativas y cualitativas que
sirvan de apoyo en la toma de decisiones. - Evaluar beneficio/costo en la realización de los diferentes proyectos
que contribuyen a alcanzar los objetivos sociales predeterminados por
el gobierno en pro del desarrollo de la comunidad y del sector al cual
pertenece cada entidad. - El desarrollo de este capítulo parte de la información procesada, del
análisis de la relación entre los recursos asignados y de los resultados
obtenidos, con el fin de establecer indicadores de rendimiento (por:
actividad, producto, usuario, activo, etc), con los cuales se determina
si dicha asignación fue la más convenirte en la maximización de los
recursos. - Metodología para medir la economía. - Indicadores de asignación de recursos o eficiencia. - Indicadores financieros - Excedente pública (análisis de las variables) - Evaluación económica (aplicación evaluación de proyectos).
Indicadores de Eficiencia
Se parte de los objetivos de la entidad frente a los recursos utilizados,
según planes y programas de la entidad, para lo cual se deben diseñar
indicadores que permitan medir como fue la asignación y eficiencia de los
mismos.
Indicadores Financieros
Como complemento al análisis vertical y horizontal del período, se
pueden calcular otros indicadores que permitan evaluar el desarrollo de la
empresa y su situación actual, éstos a su vez permiten captar deficiencias
financieras y económicas. Análisis de las Variables –Excedente público-
Entre las variables determinantes de la rentabilidad pública están las
del excedente público y los activos operativos revaluados, éstas permiten
medir la eficiente asignación de recursos puestos a disposición del
administrador, con el propósito de determinar la incidencia en el resultado del
mismo. Evaluación Económica
La valoración económica es otra metodología que permite a la
sociedad valorar los recursos productivos utilizados por una entidad, y por
consiguiente le representa un costo de oportunidad, el cual debe ser
compensado en la generación del servicio o bien prestado.
En la determinación de esta metodología se parte del análisis costo-
beneficio, en el cual se establece si un proyecto o empresa contribuye a la
consecución de objetivos del Estado o Empresa, como el de la eficiente
asignación de recursos que posee, para maximizar los beneficios netos.
Como los precios de mercado no reflejan los beneficios y costos
sociales que genera la entidad; al estar distorsionados por la intervención del
Estado con política como la restricciones a las exportaciones, los tipos de
cambio artificial, los controles oficiales a los precios, la tasa de interés
sobrevaluadas, salarios mínimos y subsidios que favorecen a determinados
sectores y la poca movilidad de los factores de producciones etc, es
necesario medir el costo de oportunidad de los recursos utilizados en la
evaluación social de proyectos mediante los precios sombra; con el propósito
de determinar las condiciones reales de la economía, así como los objetivos
de la política económica.
Los precios de mercado son las cantidades pagadas por la empresa
de los bienes y servicios utilizados, mientras los precios económicos reflejan
el valor para la sociedad de esos mismos bienes si hubiera empleados en
proyectos alternativos.
Por lo anteriormente expuesto, el análisis de la evaluación de
proyectos es necesario valorar la producción y costo a precio económico o
precios sombra (P.S.). Para realizar esta evaluación económica, dado la
imposibilidad de trabajar con precio sombra reales, se puede utilizar números
índices por la facilidad de su cálculo.
Para la evaluación económica se determinan los siguientes
coeficientes:
- Relación beneficio-costo B/C
- Valor actual neto VAN - Tasa interna de rendimiento TIR
Eficacia
Es el resultado del cumplimiento de las metas, en términos de
cantidad, calidad y oportunidad de los bienes y/o servicios producidos. Objetivos
- Determinar el cumplimiento de planes y programas de la entidad, tanto
a nivel micro como a nivel macroeconómico con respecto a los planes
y programas determinados por los diferentes sectores y por la política
económica.
- Evaluar la oportunidad (cumplimiento de la meta en el plazo
estipulado), así como la cantidad (volumen de bienes y servicios
generados en el tiempo). - En las empresas productoras de bienes y servicios intervienen tres
agentes: La comunidad, como receptora y sustentadora del servicio,
por medio de sus pagos; el Estado, como representante de los
intereses de la comunidad, en el presente y en el futuro; la empresa
como organización y como conjunto de personas, con intereses
individuales y de grupo, necesario de compatibilizar a corto y largo
plazo. - La eficacia del aparato administrativo estatal está dada por la
proporción, en la cual sus productos se adecúen a la calidad y
cantidad presentada por el gobierno, con respecto a cada una de las
necesidades establecidas; y éstas deben tener características de
oportunidad y eficiencia. - Al analizar la eficacia es importante aislar los efectos internos de los
externos, estos últimos, son aquellos que afectan la entidad sin estar a
su alcance como la disponibilidad de recurso, su racionalidad técnica y
la utilidad de sus productos, por ejemplo: cambios en las prioridades
del gobierno, los cuales influyen en la asignación presupuestal y en los
créditos; cambio de organización; préstamos suspendidos. Evaluación
Para poder evaluar la gestión en término de eficacia es necesario
tener preestablecido unos objetivos y unas metas dentro de la misma
empresa como en el entorno donde ella se desenvuelve, para éstos se
utilizan indicadores, generales y específicos, con las siguientes
características:
Cantidades: Cantidades programadas de bienes y servicios frente a
las cantidades obtenidas, están dadas por unidades especiales para cada
entidad (km/h), y éstas deben plasmarse en los planes de cada una.
Oportunidad: Coeficiente entre el tiempo programado versus tiempo
realizado, se mide en términos de cumplimiento de las programaciones y
cronogramas de las instituciones, por medio de las fechas de entrega
comparadas con los plazos estipulados en los planes.
Calidad: Se entiende como la satisfacción del cliente por el bien o
servicio recibido. Los indicadores se deben establecer mediante
especificaciones que contienen los planes por precisiones de las
instituciones, y por normas técnicas; otra herramienta para este análisis son
las encuestas.
Ingresos Propios: un aspecto que permite medir la eficacia de una
entidad se encuentra en los ingresos netos de producción (bienes o
servicios) por el cumplimiento de su objeto social.
Egresos: en la medida en que su erogación definitiva sea inferior a la
presupuestada, se puede considerar como una medida de eficacia, siempre y
cuando, no se hayan sacrificado algunos, o partes de los programas
planeados.
Equidad
Estudia el desarrollo de la administración, identificando los receptores
de su actuación económica con el propósito de determinar cómo la
distribución de los costos y beneficios se da entre los diferentes agentes
económicos que intervienen en su acción.
Objetivos
- Asumir los costos y beneficios de la actividad económica con un
carácter redistributivo para favorecer a sectores o grupos específicos
de la población.
- Establecer la distribución tanto del excedente total, como del valor
agregado (entre los factores productivos), y la identificación de los
beneficiarios.
- Los parámetros de medición de la equidad que están dados por los
precios, o tarifas de cobro del servicio o bien producido, frente a la
capacidad de pago del usuario sector o grupo social beneficiario del
bien o servicio; remuneración de los diferentes factores productivos
que intervienen en el proceso productivo; cobertura del servicio
(regiones, sectores, grupos sociales)
Metodología para medir la equidad
- Valor agregado
- Distribución del excedente total - Resultado de la operación frente a usuarios
Sistema de Control de Gestión
El sistema de control de gestión (SCG), como conjunto de
procedimientos que representa un modelo organizativo concreto para realizar
la planificación y control de las actividades llevadas a cabo en la empresa,
queda determinado por un conjunto de actividades y sus interrelaciones y un
sistema informativo (SI).
Es interesante acotar lo que señala Hernández (2000) respecto a la
definición antes descrita, en relación a lo generalizado de esta concepción en
la bibliografía sobre management y control de gestión, identificándolo con
dos grandes actividades: planificación (como fijación de objetivos,
estándares, selección de alternativas o cursos de acción, presupuestación) y
control (que tiene que ver con la vigilancia y medida de los logros,
comparando las realizaciones con los objetivos y los estándares,
desviaciones, medidas correctivas y sistemas de recompensa). Este enfoque
tiende a interpretar el control de gestión de manera tradicional. Mallo y Merlo (1998), tienen un enfoque moderno y conciben el SCG
como un sistema de información-control superpuesto y enlazado
continuamente con la gestión, que tiene por fin definir los objetivos
compatibles, establecer las medidas adecuadas de seguimiento y proponer
las soluciones específicas para corregir las disociaciones (p.23).
Por otro lado, Simons (1994), lo considera como aquellos
procedimientos y controles habituales, de tipo formal, basados en la
información y utilizados por la dirección para mantener o modificar
determinadas pautas en las actividades de la organización, distinguiendo
dentro del SCG cuatro tipos de sistemas formales basado en : la información
en función de su relación con la estrategia: sistema de creencias, sistema de
establecimiento de límites, para fijar las reglas y los límites, como los
sistemas de elaboración de presupuestos; el sistema de control de
diagnóstico, como sistema formal de feed-back, para realizar el seguimiento
de los resultados y corregir las desviaciones que se producen en relación con
lo previsto y el sistema de control interactivo, para atraer la atención y
fomentar el diálogo y el aprendizaje en toda la organización. Es de hacer
notar que coinciden con estos autores los enfoques gerenciales japoneses y
además Simons (ob.cit), Goldratt (1992) y Lorino (1993). En este sentido, Lorino (ob.cit), Hammer y Champy (1996) y
Harrington (1997), señalan que la gestión del cambio significa que la norma
de desempeño debe ser inestable debido a la inestabilidad del entorno,
representando el estándar de desempeño un estado transitorio de la
organización, más que una meta final. Por tal razón, la gestión del cambio
exige apoyarse en una práctica de análisis, diagnóstico y mejoramiento
permanentes, que permita aumentar continuamente el estándar de
desempeño, tratando de identificar las posibilidades de mejora.
Debido a lo antes expuesto, el sistema de control de gestión (SCG)
necesita incluir al diagnóstico como una de sus funciones para poder estudiar
y comprender el comportamiento de los procesos a través de sus inductores,
y así estar en consonancia con el rol del factor humano dentro del nuevo
modelo empresarial orientado a aprendizaje y a la gestión del conocimiento
en organizaciones inteligentes e innovativas.
Es por esto que el concepto de gestión está asociado al logro de
resultados, razón por la cual no debe entenderse como un conjunto de
actividades, sino de logros, por cuanto en las instituciones públicas el control
de gestión involucra tres aspectos fundamentales: el logro de los objetivos,
los procesos para alcanzar esos logros, y los recursos utilizados para obtener
los productos. Además, uno de los objetivos del CG es evaluar si las
entidades están cumpliendo con el objetivo social para el cual fueron creadas
e identificar el valor que éstas le aportan a la sociedad en términos
económicos y sociales. La auditoría de gestión mide en los distintos niveles
la eficiencia y eficacia operativa; revela irregularidades y desviaciones en
cualquiera de los elementos examinados de la organización que afecta el
desarrollo de las operaciones.
El Diagnóstico como función del Sistema de Control de Gestión ( SCG )
Es importante subrayar la relevancia de la actividad de diagnóstico
como parte del proceso de control de gestión moderno, el cual debe
gestionar el cambio y no la estabilidad. (Figura N° 1)
Mediante el diagnóstico el SCG alcanza un conocimiento más
completo del funcionamiento de la organización y revela los mecanismos que
explican el comportamiento de los procesos y que condicionan sus
resultados, mostrando los cursos de acción para mejorar el desempeño, y
permitiendo establecer los vínculos funcionales que ligan las variables
técnicas-organizativas-sociales con el resultado económico de la empresa. El diagnóstico es la función del SCG que le otorga inteligencia porque
determina lo que hay que medir y por qué, en correspondencia con la
estrategia vigente en la organización, y establece las alternativas de solución
que mejor se adapten a la situación.
El diagnóstico es sinónimo de saber dónde y cómo mejorar el
desempeño .Al incorporar la función de diagnóstico al SCG, se evita que este
último sea reducido a un control reactivo de tipo feed-back, que obligue al
directivo a mirar siempre hacia atrás y emplear tiempo y esfuerzos para
corregir desviaciones.
El diagnóstico debe ser aprovechado para actuar por adelantado
sobre los procesos, antes de ocurrir las desviaciones, indicando los posibles
obstáculos que se opondrán al rumbo estratégico fijado, creando las
condiciones para que los resultados coincidan con los objetivos, conforme a
la característica del CG moderno, o sea, éste debe orientarse más al futuro
como control de gestión prospectivo.
Figura N° 1 Actividades del Sistema de Control de Gestión
Procesos Estratégicos
PLANIFICACIÓN DIAGNÓSTICO
C O N T R O L SCG
Gestión
Proceso Físico o Material
FUENTE: Hernández y otros (1999). Sistema de Control de Gestión (p.9)
El SCG así enfocado cuenta con el control para saber si los resultados
satisfacen los objetivos trazados; cuenta con el diagnóstico para entender las
causas raíces que condicionan el comportamiento de los sistemas físicos,
permite establecer los vínculos funcionales que ligan las variables técnicas-
organizativas-sociales con el resultado económico de la empresa y es el
punto de partida para el mejoramiento de los estándares; y finalmente
mediante la planificación orienta las acciones en correspondencia con las
estrategias trazadas, hacia mejores resultados.
Control de Gestión Se considera dentro del control de gestión únicamente el control de la
ejecución, para compararlo con el control estratégico, entendiéndose el
control de la ejecución como el proceso para asegurarse que unas
actividades concretas se realicen con eficiencia y eficacia. En las
organizaciones municipales, el proceso de control se sitúa en unidades
pequeñas o en personas, es un proceso fundamentalmente orientado a la
ejecución. Por la naturaleza de las actividades el control de la ejecución no
tiene visión de globalidad y está focalizado en unas actuaciones muy
concretas.
Ahora bien, el proceso de control de las actividades se centra en las
actuaciones más que en la incidencia estratégica de los resultados de las
actividades. La información aportada por los indicadores es exacta y la
información del sistema de indicadores es instantánea o de muy simple
elaboración, sin embargo, una parte de la información proporcionada por el
sistema de control de gestión se utilizará en el control estratégico.
Cuadro N° 1. Tabla Comparativa entre Control Estratégico y Control de Gestión
Control Estratégico Control Gestión Considera… El entorno y las
condiciones para ejecutar las actividades
Solamente la propia ejecución y los resultados concretos de las actividades
Controla … Las actividades “críticas” o “claves”
Todas las actividades previstas
Tiene una visión …
Global, del conjunto de actividades
Focalizada en cada una de las actividades
Centro de interés …
En los resultados finales, en el impacto en la población y las alternativas
En la eficacia y la eficiencia de la propia actuación; si vale la pena realizarla
Para influir a… Medio y largo plazo A corto y medio plazo Sus usuarios son …
Los directivos (políticos y directivos técnico políticos)
Los responsables de cada actividad (jefes de servicio, de departamento, etc).
La información generada es…
Relativamente exacta, con un amplio margen de interpretación
Bastante exacta e instantánea
Se formaliza en…
Informes y resúmenes breves
Cuadros de indicadores y diagramas
TOMADO DE: López Campo y Gadea Carrera (2000). p.31
Elementos Conceptuales Legales y Metodológicos relativos al Control de Gestión
En lo que respecta a las precisiones acerca del Control de Gestión, el
cual va del Control Numérico-Legal al Control de Resultados, se tiene la
primera Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, promulgada
en 1975, extendió las potestades fiscalizadoras de la Contraloría hasta los
análisis y evaluaciones de los aspectos financieros, organizativos, del
desempeño y de los resultados de la gestión de las entidades sujetas a su
control. El artículo 5 de esa Ley disponía que la Contraloría, con vista de los
resultados de su labor fiscalizadora, podía:
... efectuar estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros, así como análisis e investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el costo de los servicios públicos, los resultados de la acción administrativa y, en general, la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control.
Se disponía también en esa Ley, en su artículo 61, que:
La Contraloría podrá efectuar todos los estudios e investigaciones que considere necesarios para evaluar la gestión financiera de los institutos autónomos.
Ahora bien, sólo el artículo 64 de ese texto legal contenía una expresa
y descriptiva reseña acerca de la modalidad de Control de Gestión, el cual
era definido en los términos siguientes:
En las empresas en que la República, los institutos autónomos y otros entes públicos tengan participación, la Contraloría sólo podrá practicar auditorías, y ejercer funciones de Control de Gestión, a fin de verificar si la actividad de las referidas empresas se adecua a las decisiones adoptadas y a los planes y objetivos que le
hubieren sido señalados; similares facultades de control podrá ejercer sobre las personas jurídicas en que las empresas del Estado tengan participación y en las demás instituciones promovidas por entes públicos.
La Contraloría, en el Plan Estratégico 1994-1998 estableció como uno
de sus objetivos institucionales en ese período, la implantación del Control de
Gestión mediante el desarrollo legislativo de esta modalidad, de los
instrumentos metodológicos para aplicarla y de la capacitación del personal
para garantizar su eficacia.
El primer paso en ese orden fue la promulgación de la nueva Ley
Orgánica de la Contraloría en la cual se desarrolló un Capítulo especial (el 1
del Título VI), denominado Del Control de Gestión, cuyos artículos 66, 67 y
68, recogiendo en esencia la descripción y basamentos conceptuales
primigenios de la Ley de 1975, dejan a la potestad de la Contraloría la
práctica del Control de Gestión, en los organismos o entidades que
determine:
Artículo 66: La Contraloría General de la República podrá realizar auditorías, estudios, análisis e investigaciones respecto a las actividades de determinados organismos o entidades para evaluar los planes y programas en cuya ejecución intervengan dichos organismos o entidades sujetas a su control. Igualmente, la Contraloría podrá realizar los estudios o investigaciones que sean necesarios para evaluar el cumplimiento y los resultados de las políticas y decisiones gubernamentales que guarden relación con los ingresos, gastos y bienes públicos. Artículo 67: La Contraloría podrá, de conformidad con el artículo anterior, efectuar estudios organizativos, estadísticos, económicos y financieros, análisis e investigaciones de cualquier naturaleza, para determinar el costo de los servicios públicos, los resultados de la acción administración y en general, la eficacia con que operan las entidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control. Artículo 68: Las conclusiones de los estudios e investigaciones que realice la Contraloría serán comunicadas a los organismos a
quienes legalmente esté atribuida la posibilidad de analizar tales conclusiones y adoptar las medidas correspondientes. Asimismo, serán informadas al Congreso de la República a los fines del ejercicio del sus potestades de control. Uno de los cambios significativos en el orden legal con respecto a esta
modalidad de control, está referido a las consecuencias fiscales que se
derivan de las fallas, deficiencias e irregularidades detectadas mediante los
estudios, investigaciones y auditorías que se practiquen.
En la Ley de la Contraloría de 1975 sólo se establecía que las
conclusiones a que se arribara en los estudios e investigaciones, serían
comunicadas a los organismos a los cuales estuviese atribuida la posibilidad
de analizarlas y adoptar las medidas correspondientes.
Por su parte, en la Ley promulgada en 1995, adicional a la posibilidad
de formular recomendaciones en los términos antes citados, se consagró
como causal generadora de responsabilidad administrativa (artículo 113,
numeral 15), el incumplimiento injustificado de las metas señaladas en los
correspondientes programas o proyectos, así como el incumplimiento de las
finalidades previstas en las leyes o en la normativa de que se trate,
responsabilidad cuya persecución incumbe a la Contraloría General de la
República y a los organismos controlados, éstos a través de sus órganos de
control interno:
Artículo 113: Son hechos generadores de responsabilidad administrativa, independientemente de la responsabilidad civil o penal al que haya lugar, además de los previstos en el Título IV de la Ley Orgánica de Salvaguarda del Patrimonio Público, los que se mencionan a continuación: (Omissis) 15. El incumplimiento injustificado de las metas señaladas en los correspondientes programas o proyectos, así como el incumplimiento de las finalidades previstas en las leyes o en la normativa de que se trate.
La moderna doctrina del control es unánime en asumir como Control
de Gestión, la actividad gerencial que se desarrolla dentro de las
organizaciones dirigida a asegurar el cumplimiento de su misión y objetivos;
de sus planes, programas y metas; de las disposiciones normativas que
regulan su desempeño; y de que la gestión sea eficaz y ajustada a
parámetros de calidad.
En Venezuela, la denominación del Control de Gestión que trae la
nueva Ley Orgánica de la Contraloría General de la República en su Capítulo
I del Título VI, es consecuente con la concepción amplia y genérica que la
Constitución de la República le atribuye al vocablo y a la función de Control,
cuando describe las potestades fiscalizadoras de la Contraloría.
Según esa acepción y conforme al artículo 234 de la Constitución, a la
Contraloría le corresponde:
... el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes nacionales, así como de las operaciones relativas a los mismos.
El Capítulo Del Control de Gestión en la nueva Ley Orgánica de la
Contraloría, desarrolla en este Organismo la potestad para practicar las
auditorías, estudios, análisis e investigaciones, así como la evaluación del
cumplimiento y de los resultados de las políticas y decisiones
gubernamentales que guarden relación con los ingresos, gastos y bienes
públicos, y en general para determinar la eficacia con que operan las
entidades sujetas a su vigilancia, fiscalización y control.
Sin embargo, la eficacia de la gestión administrativa, el cumplimiento
de la misión y de los objetivos institucionales, de los planes y de los objetivos
institucionales, de los planes y de los programas, de las metas y de la
legalidad, son de la responsabilidad primaria de los directivos y gerentes de
la organización; es decir, es a ellos a quienes incumbe, en primer término, el
Control de la Gestión de los organismos que dirigen, para asegurar la
productividad y calidad de esa gestión.
En resumen, el Control de Gestión, a la luz de los dispositivos de la
Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, y en su acepción
más amplia y acorde con las modernas orientaciones doctrinarias del control,
tiene, entonces, una doble expresión:
- El externo a la entidad controlada, que ordinariamente se hace a
posteriori mediante estudios, análisis e investigaciones de cualquier
tipo, pero fundamentalmente a través de las auditorías.
- El interno, entendido como el dominio o poder de los directivos y
gerentes sobre el desempeño de una organización, para asegurar el
cumplimiento de la legalidad, su misión y fines institucionales, de la
exactitud y veracidad de la información financiera y administrativa, de
los planes, programas y metas establecidos y en general, de la
eficacia, productividad, calidad e impacto esperado, de la gestión.
Modelo
Antes de describir lo atinente a Modelo Lógico, se consideró necesario
definir en términos generales el vocablo Modelo. Al respecto, se tomó el
criterio de Yurén Macarena (2000), quien señala que estos representan la
teoría, muestran las condiciones ideales en que se produce un fenómeno al
verificarse una ley o teoría y, por otro lado, constituyen una muestra
particular de la explicación general que da la teoría. La citada autora
sintetiza su definición expresando que “modelo es la configuración ideal que
representa de manera simplificada una teoría”. (p.57).
El modelo facilita la comprensión de la teoría al representarla de
manera simplificada y muestra sus aspectos más importantes. Bunge ( 1989)
señala que los modelos son medios para comprender lo que la teoría intenta
explicar, es decir enlazan lo abstracto con lo concreto.
Yurén Macarena (ob.cit) expresa que la construcción de modelo es
tarea esencial de la labor científica, por cuanto la finalidad de la ciencia es
obtener conocimientos sobre los fenómenos de la naturaleza y lograr su
control, sin embargo, indica que la realidad es demasiada compleja para
poderla abarcar en todos sus aspectos. Es por ello, que a partir de esos
aspectos se descubre la estructura, que no es más que una parte de la
estructura total de la realidad, la explicación mediante leyes y teorías, que se
representa mediante modelos.
A su vez , la autora indica que las teorías formales no requieren de
verificación o comprobación empírica, sino que se bastan por sí mismas,
estucturándose a base de demostraciones, las cuales son definitivas.
Estos modelos teóricos formales deben expresarse según Yurén
Macarena (ob.cit) de alguna manera para dar a conocer la teoría que
representan y referirla a los concreto.
Un modelo teórico formal según esta autora puede ser expresado
como:
a) Modelo verbal : descripción oral o escrita del modelo teórico
b) Modelo gráfico: diagrama o gráfica que describe el modelo (un mapa,
un diagrama y otros).
c) Modelo matemático: ecuaciones o relaciones que suministran las
precisiones cuantitativas del modelo.
d) Modelo material: disposición de las partes fundamentales, campos y
conjuntos del modelo en el plano de los concreto. Este último puede
ser real o simulado. Debe aclararse que cuando el modelo es formal y
se expresa materialmente, no representa plenamente la teoría.
El modelo que se presenta en esta investigación se ubica en la
modalidad de Modelo Verbal, por cuanto se expresa a través del lenguaje
escrito, haciendo una descripción detallada del modelo en todas sus etapas:
Diagnostico, Definición y elaboración del Marco Lógico.
Modelo Lógico
El modelo lógico fue creado en 1969 por la firma consultora Practical
Concepts Inc., específicamente por Leon Rossenberg y Lawrence Posner,
bajo contrato con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos (USAID). Este marco lógico fue creado para mejorar la calidad de las
inversiones sociales, superando los tres problemas que en opinión de sus
creadores eran los principales defectos de los proyectos de desarrollo.
El Modelo Lógico es una técnica para la conceptualización, diseño,
ejecución y evaluación de programas y proyectos, que se sustenta en dos
principios básicos: el encadenamiento (vertical y horizontal) y la participación.
Por tal razón, cuando se identifica un problema de desarrollo, se pretende
resolver el mismo mediante un proceso racional (lógico), que concatene los
distintos niveles de objetivos (largo, mediano y corto plazo), sus respectivas
estrategias y tácticas e indicadores para medir claramente el logro de esos
objetivos.
La complejidad del escenario actual obliga a la toma de decisiones participativas, exceptuando situaciones especiales, donde tan sólo la
participación de todos los involucrados permite un abordaje más integral de
problemas, y por ende, implica mayores posibilidades de éxito.
Es por ello que el marco lógico acepta las teorías de la complejidad y
de sistemas en la administración. Motivo por el cual. los problemas
esenciales nunca son fragmentos y los problemas globales son cada vez
más esenciales. Además, todos los problemas particulares no pueden
plantearse y pensarse correctamente si no es en su contexto.
Diseño del Sistema de Modelo Lógico
El diseño tiene tres etapas: Diagnóstico del problema (situación
actual); Definición del proyecto (situación futura); Elaboración de la Matriz de
Marco Lógico (MML)
De acuerdo con Milocco (2005), el proceso se inicia a partir de la
identificación o detección de un problema de desarrollo o crítico para el futuro
desenvolvimiento de la sociedad o de la organización.,dado que es un
problema de tal magnitud que amerita concentrar esfuerzos y recursos en su
resolución. De allí que la mejora de la competitividad de un sector
económico, la calidad de la educación, la mejora de la salud en población de
riesgo, son ejemplos a nivel país o provincia. Una importante renovación
tecnológica, el cambio de la cultura organizacional, el rediseño
organizacional o el comercial, son ejemplos de problemas de distintas
magnitudes en una empresa, que se detectarán de acuerdo a los
mecanismos que en ella funcionan.
A partir de esta situación comienza efectivamente el diseño del SML.,
ya que existen dos conjuntos de actividades y recursos que contribuirán a la
solución: los proyectos y los programas.
Los proyectos tienden a un aporte concreto a la solución total, es
decir, aportan una solución parcial., en cambio un programa está
conformado por dos o más proyectos., cuya función está en solucionar
integralmente el problema (o al menos, en la mayor globalidad posible). Los
problemas muy complejos pueden necesitar dos o más programas (y cada
uno de ellos con sus respectivos proyectos).
En otras palabras, se estudia el todo, se analizan sus partes como
integrantes de ese todo y se estructura un conjunto armónico de programas y
proyectos que fusionados permitirían acceder a una solución global.
Metodología para generar indicadores de Gestión y Resultados
Según Acevedo (2006), metodología es un conjunto de instrumentos,
procesos, sistemas, técnicas y enfoques que conducen a la generación
sistemática y sistémica de indicadores de gestión y resultados, como
plataforma para dar soporte a los procesos de seguimiento, control y
evaluación del desempeño de la organización.
En este contexto, para dar respuesta a la generación de indicadores
de gestión y resultados, Acevedo (ob.cit), desarrolla de manera detallada las
seis fases metodológicas que le permiten a la organización concebir, diseñar,
elaborar y ensamblar el Sistema de Indicadores de Gestión y Resultados,
sustentado en instrumentos y técnicas apropiadas.
Por tal razón, se reconoce que el liderazgo tecnológico en esta materia
es superior a los enfoques tradicionales considerados por la organización,
debido a que esta pasa a ser hacedora de sus sistemas mediante
transferencia de instrumentos y técnicas, en vez de solicitar su elaboración
mediante la contratación de firmas consultoras.
La organización debe desarrollar habilidades tecnológicas para que
sus técnicos diseñen el sistema.
Es por ello que una organización que asuma la responsabilidad de
diseñar su sistema de indicadores de gestión y resultados, obtiene los
siguientes beneficios:
a. El involucramiento del recurso humano, como una consideración de la
organización que fomenta la lealtad e incrementa sus habilidades
metodológicas.
b. El incremento de las capacidades organizacionales para adelantar
proyectos tecnológicos, que complementen los esfuerzos gerenciales
desarrollados, e incrementen el aprovechamiento de las tecnologías
de información.
c. La disminución de los costos por contratación de consultorías futuras.
d. Una mejor valoración de la organización ante decisiones de negocios
relacionados con expansión, alianzas, compras de empresas, entre
otras.
Ahora bien, por el lado de las organizaciones públicas, se generan
beneficios superiores si se toma en cuenta que la cantidad de clientes,
usuarios y consumidores es superior a la de las empresas con fines de lucro,
lo que en consecuencia determina que deba mejorar progresivamente sus
capacidades de verificación internas y externas para responder a sus
variadas necesidades.
Además de los tres primeros beneficios mencionados, cuando una
organización pública establece sistemas de indicadores y de control, puede
obtener ventajas como:
a. Una contribución al incremento de la gobernabilidad del país, debido a
la capacidad que tiene para identificar problemas e intervenirlos con
mejores niveles de oportunidad a los tradicionalmente observados.
b. Una mejora de la gestión de diseño de políticas públicas y
planificación.
c. Un incremento del acercamiento del gobierno a la sociedad.
d. Una oportunidad para evaluar el desempeño de los gerentes públicos,
establecer políticas y mejorar el cumplimiento del planes, programas y
proyectos.
En este orden de ideas, la organización ha establecido por donde se
debe comenzar, es indudable que se debe atender esa decisión, pero en
ocasiones ella solicita a la firma o asesor lo que resulta más conveniente,
tomando en cuenta algunos criterios objetivamente planteados.
En todo caso, Acevedo (ob.cit) indica que cuando se ha tomado la
decisión para iniciar el desarrollo del proyecto de medición, la firma o el
asesor tendrá que estar atento a demostrar consistentemente los beneficios
que se van acumulando, a medida que se ejecuta cada paso técnico de la
metodología.
Una manera de demostrar beneficios, por ejemplo, se puede lograr
estableciendo comparaciones entre las mediciones que actualmente utiliza la
organización y las que se generan a través de la metodología, e igualmente
se pueden incluir mediciones que estén relacionadas con un aspecto que ella
debe reducir o eliminar.
Siguiendo el estilo de las particularidades psicológicas que rodean a
un proyecto de medición, es bueno tomar en cuenta que cuando la
organización está al borde del abismo, las posibilidades de respaldarlo son
altas.
Esta es una visión conformista que puede servir para sostener el éxito
en el corto plazo, pero no en el largo plazo, ya que no toma en cuenta que
los indicadores financieros pueden ser reforzados por otros, que den
beneficios progresivos a la organización.
Los indicadores, en este sentido, deberían ser utilizados para plantear
situaciones hipotéticas y simuladas que ilustren cuándo y cómo la
organización puede llegar a no tener éxito, sirviéndole de herramienta para
desarrollar capacidad de anticipación ante factores externos e internos.
Estos criterios de acuerdo con el autor antes citado, pueden ser de
aplicación tanto en la industria, como en la red ministerial de un gobierno.
Como ya se ha dicho, la organización puede adoptar indicadores que
satisfagan sus necesidades de medición y adoptar indicadores externos o
crearlos.
La metodología que propone Acevedo (ob.cit), permite crear
indicadores y adicionalmente permite adoptar y adaptar sistemáticamente
estructuras de indicadores de otros tipos y otras naturalezas.
El proceso de Generación de Indicadores de Gestión y Resultados no
es algo aislado de otros procesos a los que se vincula. Antes y después de
éste, existen etapas que se deben considerar de tal forma que los
indicadores guarden vinculación con la planificación, evaluación y rendición
de cuentas, las cuales conforman el sistema de desempeño.
El desarrollo de un sistema de medición según Acevedo (ob.cit)
implica un entendimiento de lo que un proyecto, programa o política trata de
lograr, quienes son los usuarios y clientes, y un conocimiento básico de los
servicios y productos que actualmente están siendo proporcionados.
Las etapas específicas de este sistema se señalan en el diagrama que
se presenta a continuación:
Diagrama Nº 1 Etapas del Diseño e Implementación de un Sistema de Medición
Etapa 1 Identificación de una unidad
de análisis, proyecto, programa o política
Etapa 2 Declaración de propósito
(regularmente a partir de la misión de la organización)
Etapa 4 Establecimiento del patrones de referencia para verificar el
cumplimiento de logros
Etapa 3 Identificación de demandas,
insumos, proceso(s), producto(s), efectos e
impactos e impactos iniciales, intermediarios y finales
Etapa 5 Seguimiento y control
Etapa 6 Análisis e interpretación de
los indicadores del desempeño (evaluación)
Etapa 7 Presentación de Gestión y
Resultados
Acevedo (ob.cit), indica que aunque el control de gestión es una
herramienta que sirve de soporte a la toma de decisiones y a la planificación,
existe en este momento un requerimiento de mayor alcance asociado al
aprendizaje organizacional. En este sentido, un sistema de control de gestión
debe tener como característica principal, servir de mecanismo que convierta
datos en información y ésta en conocimiento. La información se traduce en
conocimiento cuando mediante el análisis sistémico se puede llegar a
razonamientos que pueden ser diferentes en el tiempo y sus aplicaciones en
el proceso de toma de decisiones le han permitido aprender al recurso
humano. Esta experiencia lograda en forma masiva, parte de
retroalimentación generada por el sistema de control de gestión por lo que
debe haber un esfuerzo que lo contemple y una estrategia que permita su
aprovechamiento.
Diagrama Nº 2 El Proceso de Control Control
(1) Establecer patrones de referencia
(4) Tomar acciones
correctivas, preventivas y
creativas
Desarrollar feedback a
través del uso del sistema
de información
(2) Observar desempeño
(tomar valores reales del
desempeño)
(3) comparar desempeño real contra cada uno de los
patrones de referencia acordados
Todas estas acciones justifican la existencia y aplicación de una
Metodología de Generación de Indicadores de Gestión y Resultados, de tal
forma que sirvan de soporte a su práctica sistemática y contribuyan con los
fines que a cada una de ellas caracteriza.
Glosario de Términos Básicos
Control de Gestión: Proceso de retroalimentación de información de uso
eficiente de los recursos disponibles de una empresa, para lograr los
objetivos planteados.
Control Interno: Conjunto de métodos y medidas adoptadas para
salvaguardar los recursos, verificar la exactitud y veracidad de la información
financiera y administrativa, promover la eficiencia y la calidad en las
operaciones, estimular la observancia de las políticas prescritas y lograr el
cumplimiento de las metas y objetivos programados.
Control: Función cuyo propósito es medir, evaluar y corregir las operaciones
del proceso o sistema para lograr objetivos deseados de costo y seguridad
(Pinilla, 1996).
Efecto: Es la repercusión o consecuencia del ejercicio de la función
administrativa, la cual puede ser positiva o negativa y a su vez cuantificable
en términos financieros o utilizando otros índices o unidades de medida.
Eficacia: Cumplimiento de programas, objetivos y metas en cantidad y
calidad requerida. Expresa la relación entre los resultados alcanzados y los
objetivos y metas programadas.
Eficiencia: Aprovechamiento máximo de los recursos y de la capacidad
instalada, con un mínimo de desperdicio para generar los productos con la
calidad requerida. Es la relación insumo – producto.
Entorno: Ambiente o comunidad a la que va dirigido el bien generado o el
servicio prestado por la organización.
Gestión: Dirigir acciones que constituyan la puesta en marcha de la política
general de la empresa (Pérez C. 2000).
Indicador de Desempeño: Son mediciones que describen cuán bien se
están logrando los objetivos de la organización.
Indicador de Efectividad: Es una medición cuantitativa, verificable e
imparcial, que proporciona información para el reporte externo, respecto del
alcance que tienen los productos de una política, plan, programa o proyecto
en el logro de sus resultados deseados. (objetivos).
Indicador de Eficiencia: Relaciona productos con el nivel de recursos e
insumos requeridos para producirlos.
Indicador de Gestión: Es el medio para calificar y evaluar las características
de los productos, servicios, procesos y operaciones de la organización.
Indicador clave del desempeño, factor medible de extrema importancia para
la organización en el logro de sus metas estratégicas, objetivos, visión y
valores.
Indicador de Impacto: Evidencia que el impacto ha sido o está siendo
logrado.
Lógico: Principios de razonamiento, lo razonable.
Metas: Resumen cuantitativo, específico y cronológico de las acciones y
actividades a realizar para el cumplimiento de los objetivos planteados por la
organización.
Modelo: Objeto que representa a otro, a menudo de mayor magnitud y
complejidad, patrón que sirve para la concepción de un plan, descripción de
un sistema o teoría que explica todas las propiedades conocidas.
Modelo Lógico: es una técnica para la conceptualización, diseño, ejecución
y evaluación de programas y
Modelo teórico formal: las teorías formales no requieren de verificación o
comprobación empírica, sino que se bastan por sí mismas, estucturándose a
base de demostraciones, las cuales son definitivas.
Planificación: Establecimiento de las actividades o de las diferentes etapas,
considerando tiempo y recursos necesarios, orientadas hacia el alcance de
las metas y objetivos de la organización.
Procedimiento: Métodos estandarizados para realizar tareas específicas o
repetitivas, de conformidad con las políticas prescritas, que buscan unificar
los procesos.
Procedimientos de control: Elementos adicionales, establecidos por la
administración para asegurarse de que los objetivos específicos de la
organización serán alcanzados.
Proceso: Serie de pasos, actividades o tareas secuenciales y lógicas que en
combinación con el personal, la infraestructura y la tecnología permite a la
organización, agregar valor a los insumos y transformarlos en el producto
deseado.
Programa: Actividades principales de un organismo o grupo de organismos,
ordenadas en el tiempo y con recursos asignados, que tienen en común
conseguir uno o más objetivos y resultados, mediante las cuales se generan
bienes y servicios que en atención a las políticas del Estado satisfacen
directamente las necesidades colectivas. En general los programas deben
presentar los elementos siguientes: establecimiento claro de los objetivos y
responsabilidades, las actividades, el control y la evaluación de los
resultados. A título de ejemplo, programa de construcción de edificaciones
deportivas.
Sistema de control de gestión: Conjunto de procedimientos que
representan un modelo organizativo concreto para realizar la planificación y
control de las actividades que se llevan a cabo en la empresa, determinado
por un conjunto de actividades y sus interrelaciones y un sistema informativo
(SI) (Pérez C. 2000). Sistema de Información: Control superpuesto y enlazado continuamente
con la gestión que tiene por definir los objetivos compatibles, establecer
medidas adecuadas de seguimiento y proponer soluciones específicas para
corregir las desviaciones. (Mallo y Merlo, 1998)
Sistema: Conjunto de elementos en interrelación dinámica organizada en
función de un objetivo, con vistas a lograr los resultados del trabajo de una
organización. (De Rosnay, 1991).
Valor Agregado: Sumatoria de la contribución total de cada actividad del
proceso al producto.
Variable: Representación cuantitativa o cualitativa de una característica, la
cual asumirá distintos valores que dependerán del momento de su
observación, expresada con la unidad de medida apropiada a la respectiva
característica.
CAPÍTULO III MARCO METODOLÓGICO
Naturaleza de la Investigación
De acuerdo a la naturaleza del estudio, la investigación es cualitativa
por cuanto se emplean teorías formales, las cuales según Yurén Macarena
(2000) no requieren de verificación o comprobación empírica, sino que se
bastan por sí mismas, por cuanto los investigadores desarrollan conceptos,
interacciones y comprensiones partiendo de pautas de los otros para evaluar
teorías preconcebidas.
Para efectos de este trabajo, se considero para el desarrollo del
mismo, de carácter Cualitativo, no obstante, el modelo propuesto presenta
aspectos que pueden cuantificar, como lo es por ejemplo el uso de
indicadores cualitativos, financieros y otros, que sugieren mediciones y el uso
de elementos numéricos , pero que no han sido abordados de manera
especifica en la investigación, por cuanto ellos deben ser diseñados de
acuerdo a las actividades, naturaleza y objetivos planteados en cada
organización o institución pública que decida adoptar el modelo propuesto.
Es importante acotar que el paradigma cualitativo también llamado
paradigma interpretativo, fenomenológico, naturalista, humanista o
etnográfico, se centra en el estudio de los significados de las acciones
humanas y de la vida social, surge como alternativa al paradigma
cuantitativo, puesto que hay cuestiones problemáticas y restricciones que no
se pueden explicar ni comprender desde la perspectiva cuantitativa. Por tal
razón, el investigador es un fenomenólogo que se ocupa de comprender la
conducta humana desde el punto de vista de sus autores naturales. Es
importante acotar que en los estudios cualitativos, los investigadores siguen
un diseño flexible. En tal sentido se enfatiza que el estudio estuvo orientado
por el paradigma fenomenológico, también llamado interpretativo, cuantitativo
y emergente. (Martínez Mígueles,1997)
Enfoque epistemológico
El enfoque epistemológico, es decir, la concepción del conocimiento
científico, sus vías de acceso y producción, que guía esta investigación es el
enfoque holístico, el cual según Hurtado (2000), es una propuesta global,
evolutiva, integradora, trabaja todos los procesos que tienen que ver con la
invención y con la formulación de propuestas novedosas y considera la
creación de teorías y modelos. En el enfoque holístico, los tipos de
investigación más que modalidades constituyen etapas del proceso
investigativo universal. La clave de la investigación está en que se centra en
los objetivos, más que en el método para .evidenciar la efectividad y la
efectividad y la eficiencia de sus planes, proyectos, programas y verificar si
los objetivos se han logrado.
Tipo de Investigación
De acuerdo al propósito del estudio, la investigación es analítica de
base documental, por cuanto tiene como objetivo analizar un evento y
comprender el Modelo Lógico de Gestión y Resultados para organizaciones
públicas.
Bunge (1991) indica que la investigación analítica intenta descubrir
los elementos que componen la totalidad y las conexiones que explican su
integración, propicia el estudio y la comprensión más profunda del evento en
estudio.
Según Hurtado de Barrera (2000), la investigación analítica incluye
tanto el análisis como la síntesis. Analizar significa “desintegrar o
descomponer la totalidad en sus partes” para estudiar en forma intensiva
cada uno de sus elementos y las relaciones de estos elementos entre sí y
con la totalidad, a fin de comprender la naturaleza del evento. Por otra parte,
la síntesis significa reunir varias cosas de modo que conformen una totalidad
coherente.
Prosigue la citada autora que desde la comprensión holística, analizar
implica detectar las características fundamentales que contribuyen a que el
evento en estudio sea lo que es, implica percibir los componentes en la
interacción que les permite formar la totalidad.
Es por ello que analizar, más que descomponer, consiste en identificar
y reorganizar las sinergias de un evento en base a patrones de relación
implícitos o menos evidentes, a fin de llevar a una comprensión más
profunda del evento, descubriendo nuevos significados y significaciones
tanto de éste como de sus sinergias (aspectos) en función de la nueva
organización.
Ahora bien, el análisis como técnica dentro del proceso metodológico,
según Hurtado de Barrera (ob.cit), es utilizado en todas las modalidades de
investigación, sin embargo, como investigación en sí misma ha sido poco
trabajado por los teóricos a pesar que un buen número de ellas son
analíticas.
Es importante acotar que toda investigación analítica requiere de una
descripción previa sobre la cual se hace el análisis, es por esto que esta
investigación analítica es de carácter documental.
En este sentido, la revisión documental se orientó a identificar y
seleccionar información que permita conceptualizar el evento a analizar y el
criterio de análisis. A tal efecto, se revisaron teorías y definiciones existentes
sobre control de gestión, indicadores de gestión y resultados, modelo lógico,
administración pública, planificación y otros.
El sintagma gnoseológico en esta investigación analítica permitió
ampliar y profundizar las ideas que justifican la necesidad de analizar las
sinergias para la caracterización del modelo teórico–práctico de control de
gestión para organizaciones públicas basado en el enfoque lógico de gestión
y resultados como instrumento para el aprovechamiento de los recursos, la
minimización de los riesgos y la optimización de la administración pública.
En el caso que se presenta, por tratarse de un estudio analítico-
documental se seleccionaron los textos a analizar y se definieron las
unidades de estudio para cada objetivo específico.
Instrumento de Recolección de Datos
En investigación analítica el instrumento central lo constituyó la matriz
de análisis y responde a las sinergias del evento criterio, las cuales fueron
aplicadas a documentos, textos y otros.
Fases de la Investigación Analítica
En esta fase interactiva del proceso metodológico el investigador
identificó, interpretó, ordenó y reorganizó los aspectos del evento a ser
analizado: Modelo Lógico de Gestión y Resultados para organizaciones
públicas.
Fase Evaluativa del Proceso metodológico, en esta fase se
identificaron las limitaciones del proceso de investigación relacionadas con
los eventos seleccionados, las técnicas aplicadas, el ámbito de
generalización y las unidades estudiadas. Además se hizo la presentación
escrita del proceso investigativo.
Análisis de la Información
El investigador recopiló información documental y analizó su contenido
en función del evento criterio (criterio de análisis), lo que incluyó el análisis
de libros, escritos, videos, informes fiscales de gestión anual y otros
CAPÍTULO IV
ANÁLISIS CRÍTICO DOCUMENTAL
Con el análisis de la investigación documental efectuada se dio
respuesta a cada uno de los objetivos específicos de la investigación
mediante matrices de análisis crítico.
La estructura formal de la matriz es la siguiente:
Casilla 1: Objetivo Específico
Casilla 2: Análisis Crítico
Matriz de Análisis Crítico Documental
Con esta matriz se da respuesta al objetivo específico Nº 1
Objetivo Específico: Describir el proceso de control de gestión como herramienta para el aprovechamiento de los recursos, la minimización de los riesgos y optimización de la administración
Análisis Crítico-Documental
En lo que respecta al análisis del proceso de control de gestón
como herramienta para el aprovechamiento de los recursos, la
minimización de los riesgos y optimización de la administración pública,
se partió de la necesidad de que se cumplan una serie de actividades
de control, vigilancia y fiscalización en diferentes organismos
descentralizados de la administración adscritos a estados o municipios
y a otros entes de la administración pública, cuyas actividades deben
efectuarse con criterios de selección, basados
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir el proceso de control de gestión como herramienta para el aprovechamiento de los recursos, la minimización de los riesgos y optimización de la administración
Análisis Crítico-Documental
en la magnitud de los recursos presupuestarios, frecuencia de las
actuaciones y presencia institucional.
En este orden, el plan de control de gestión debe comprender
auditorías de gestión, operativas y financieras, exámenes de cuenta,
fiscalizaciones y seguimientos a la acción de las directrices
estratégicas a nivel nacional, estadal y municipal, que coadyuven a la
minimización de riesgos yoptimización de la administración pública.
Por lo antes expuesto, es menester acotar que es imprescindible un
cambio de actitud por parte de los responsables de la gestión pública,
toda vez que la carencia de planificación, inexistencia o insuficiencia
denormas y procedimientos, desorden administrativo y clientelismo
menoscaban la capacidad gerencial de la administración pública.
Por tal razón, la inexistencia de planes operativos anuales o
deficiencia en la formulación delosmismos, la carencia de criterios
técnicos en la formulación de los presupuestos e inobservancia de
instrumentos normativos en su ejecución, fallas en la programación,
ejecución física y financiera de los créditos, inobservancia de las
Normas Generales de Auditoría del Estado, han afectado de manera
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir el proceso de control de gestión como herramienta para el aprovechamiento de los recursos, la minimización de los riesgos y optimización de la administración.
Análisis Crítico-Documental
negativa los esfuerzos de desarrollo y modernización del estado y han
incidido en los niveles de corrupción. Por tal motivo, a los efectos de
revertir tal situación, resulta indispensable que los entes
gubernamentales de la administración pública, apoyados en eficaces y
eficientes mecanismos de información y de control interno, evaluen los
resultados de su gestión para tomar decisiones oportunas que les
permitán aplicar los correctivos con miras a subsanar sus fallas y
desviaciones, acciones indispensables para facilitar la ejecución,
seguimientos y control de losplanes, programas y proyectos previstos
por órganos de la administración pública.
Como producto del análisis efectuado en base a la revisión de
textos, monografias publicadas por la Contraloría General de la
República Bolivariana de Venezela, se consideró oportuno reafirmar
que la adecuada y coordinada reestructuración de los entes públicos,
aunado a la aplicación de técnicas gerenciales, que optimicen el uso
de los recursos disponbiles, como uno de los grandes retos para el
desarrollo de la administración pública.
Matriz de Análisis Crítico Documental Con esta matriz se da respuesta al objetivo específico Nº 2
Objetivo Específico: Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo lógico y el marco de resultados como unidades de análisis institucional.
Análisis Crítico-Documental
El modelo lógico subyacente al Results based management (RBM)
se denomina habitualmente Cadena de Resultados, definida como: La secuencia causal de una intervención para el desarrollo que estipula la secuencia necesaria para lograr los objetivos deseados, comenzando con losinsumos, pasando por las actividades y los productos, y culminando en el efecto directo, el impacto y la retroalimentación. El algunos organismos, los destinatarios (o el <alcance>) forman parte de la cadena de resltados. (OCDE, 2002).
Cumming, Desgaspar y otros,plantean la coincidencia enla esencia
entre los métodos de Enfoque de Marco Lógico y Cadena de
Resultados por sus siglas en inglés RBM, fundamentalmente en la
interpretación dela lógica interna de las intervenciones en términos de
cadenas entre causas y efectos, es decir, medios y fines entre
diferentes elementos.
Es importante acotar que en general la estructura de la cadena de
resultados es muy similar al modelo lógico del Enfoque MacroLógico
(EML), con algunas diferencias fundamentalmente referentes a la
denominación de los elementos de la cadena (empleando el results
based management <RBM>, como es previsible, los términos
habituales que se emplean en la teoría y la práctica de la evaluación
para designar los resultados producidos por cada elemento del EML).
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo lógico y el marco de resultados como unidades de análisis institucional.
Análisis Crítico-Documental
Estructura Básica de la Cadena de Resultados
PROYECTO PRODUCTOS/ OUTPUTS
EFECTOS DIRECTOS/OUTCOMES
IMPACTO/ IMPAC
FUENTE: Cummings, (1997).
En el proyecto suelen incluirse tanto los insumos como las
actividades. Los productos son definidos de manera equivalente al
Enfoque de Marco Lógico (EML), encontrando la principal discrepancia
en el efecto directo, que “representa el conjunto de resultados a corto y
mediano plazo probables o logrados por los productos de una
intervención (OCDE, 200), y el impacto, definido como los “efectos de
largo plazo positivo y negativo, primarios y secundarios, producidos
directa o indirectamente por una intervención para el desarrollo,
intencionalmente o no.
La equivalencia entre efecto directo y objetivo específico, y entre
impacto y objetivo general es evidente, pero el concepto de efecto
directo incluye un componente de atribución al proyecto (y
consecuentemente efecto a menor plazo y con mayor vínculo causal
con los productos) mayor que el concepto de objetivo específico del
El Modelo Lógico.
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo lógico y el marco de resultados como unidades de análisis institucional.
Análisis Crítico-Documental
Igualmente, el impacto contiene mayor nivel de atribución al
proyecto que en el caso del objetivo general de El Modelo Lógico.
El instrumento de gestión equivalente a la Matriz de Marco Lógico
suele denominarse en el RBM Marco de Resultados (Results
Framework), con una definición equivalente a la de la lógica vertical del
El Modelo Lógico “Lógica del programa que explica la forma en que
deberá lograrse el objetivo de desarrollo, que incluye las relaciones
causales y los supuestos subyacentes” (OCDE, 2002).
Equivalencias con el Enfoque Modelo Lógico y matices introducidos en el RBM (Cadena de Resultados)
Dunlop y Swagadogo (1997), construyen una guía para la utilización
del Enfoque de Marco Lógico (EML), desde la óptica del RBM,
planteando una re-denominación de los elementos de la Matriz de
Planificación del Proyecto (MPP) y la incorporación de algunas
consideraciones de detalle.
En el Enfoque de Marco Lógico (EML) los indicadores son un concepto
diferente de los objetivos, por cuanto son medidas o modos de verificar
que se han conseguido los primeros. Los indicadores no son metas en
sí mismas, sino medios para evaluar los objetivos. En el RBM por el
contrario, el concepto de “resultados” es equivalente a metas propiamente dichas.(targets).
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo lógico y el marco de resultados como unidades de análisis institucionales.
Análisis Crítico-Documental
Respecto a la evaluación, aparentemente el RBM tiende a
minusvalorar la eficiencia (en términos de importancia relativa, como
mínimo, respecto a la eficacia). Incluso algunos modelos de cadenas de
resultados omiten explícitamente los insumos como elementos de la
cadena a diferencia del Enfoque de Marco Lógico (EML)
Correspondencia entre los elementos de la Matriz de Planificación del Proyecto y los conceptos del RBM
Elementos de la Matriz de
Planificación del Proyecto
(MPP) en Marco Lógico
Concepto equivalente
en RBM
Observaciones
Objetivo General Impacto (impact) El impacto es el resultado último al que el proyecto contribuye si se consigue el efecto directo
IOV-OG Indicadores de Impacto (Impact indicators)
Cualitativos y cuantitati-vos, incluyendo datos de línea de base. Indicadores observables y medibles a largo o muy largo plazo. Incluyen resultados que pueden ser atribuibles
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo lógico y el marco de resultados como unidades de análisis institucional.
Análisis Crítico-Documental
Elementos de la Matriz de
Planificación del Proyecto
(MPP) en Marco Lógico
Concepto equivalente en
RBM
Observaciones
directa o indirectamente al proyecto y emanan directamente de los indicadores del OE.
Medios de verificación IOV-
OG
Metodología de medición del impacto (impact
measure ment methodology)
Especificación de la metodología de verificación de los resultados, no sólo la fuente de verificación.
Hipótesis OG Gestión del riesgo para el impacto y factores de éxito (managing impact risk and success factors)
Especificación de posi-bles riesgos y factores que pueden condicionar conseguir el impacto
Objetivo Específico (purpose)
Principal efecto directo a medio-largo plazo (Project main resulots / médium to long term outcome)
I.O.V. de OE Indicadores de efecto directo (outcome indicators)
Cualitativos y cuantita-tivos, incluyendo datos de línea de base. Indicadores observables y medibles a medio o largo plazo
Medios de verificación IOV-
OE
Metodología de medición del efecto (Outcome Measure ment Methodology)
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo lógico y el marco de resultados como unidades de análisis institucional.
Análisis Crítico-Documental
Elementos de la Matriz de
Planificación del Proyecto
(MPP) en Marco Lógico
Concepto equivalente en
RBM
Observaciones
Hipótesis OG Gestión del Riesgo para el efecto directo y factores de éxito (Managing Impact risk and sucess factors)
Provienen básicamente del contexto inmediato del proyecto y del contexto nacional e internacional más amplio
Resultados (Outputs)
Productos (Short to Medium term Project Direct Outputs)
Bienes, servicios y otros elementos entregables.
I.O.V. de Resultados
Indicadores de Productos (output indicators)
Cualitativos y cuantita-tivos, incluyendo datos de línea de base que son la base para veri-ficar el logro de los pro-ductos Indicadores observables y medibles a corto y medio plazo.
Medios de verificación OIV- Resultados
Metodología de medición de productos (outut measure ment methology)
Hipótesis Resultados
Gestión del Riesgo para productos y factores de éxito (managing impact risk and sucess factors)
Emanan directamente del propio proyecto (actividades operativas, condicionantes y situa-ciones…) pero pueden también provenir del entorno del proyecto.
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Describir la vinculación de la cadena de resultados como modelo lógico y el marco de resultados como unidades de análisis institucional.
Análisis Crítico-Documental
Elementos de la Matriz de
Planificación del Proyecto (MPP) en Marco Lógico
Concepto equivalente en
RBM
Observaciones
Insumos (inputs) Especificación de insumos (Input specification)
I.O.V. de insumos Indicadores de Insumos (Input indicators)
Indicadores cuantitativos y cualitativos para la comprobación de la disponibilidad de los insumos
Medios de verificación IOV insumos
Metodología de Medición de Insumos (Input Measure-ment Methodology)
Hipótesis insumos Gestión del Riesgo para Insumos y Factores de éxito (Managing Input Risk and Success Factors)
Factores que emanan del entorno externo o interno del proyecto (calidad de los diagnósticos, participación prevista…)
FUENTE: Dunlop y Swgadogo (1997)
Matriz de Análisis Crítico Documental Con esta matriz se da respuesta al objetivo específico Nº 3
Objetivo Específico: Definir la gestión basada en resultados
Análisis Crítico-Documental
La adaptación de la Gestión Orientada a Resultados, o Gestión
Basada en Resultados (results based management, RBM), al campo
de la cooperación al desarrollo, es la respuesta crecientemente
extendida entre la comunidad donante a la necesidad de focalizar los
esfuerzos en conseguir resultados en las intervenciones y no en la
gestión de los recursos invertidos. El cambio de enfoque se plantea,
pues, como tránsito desde una focalización en la gestión de recursos y
presupuestos (inputs) hacia una fgocalización de los resultados (en
sentido amplio) de las intervenciones. Expresado en palabras propias
del campo de la evaluación, significa focalizarse en la eficacia y el
impactomás que en la eficiencia.
Como tal, la Gestión Basada en Resultados no es propia del campo
de la cooperación al desarrollo, como lo ha sido tradicionalmente el
Enfoque de Marco Lógico EML; constituye una tendencia más amplia
en la gestión pública que tiene su origen enla búsqueda de mayor
efectividad en dicha actividad, que afecta como un campo más a la
administración de la ayuda al desarrollo. Tiene por tanto igualmente
sus orígenes en el MBO aplicado a la gestión pública, y proviene de
forma directa (a diferencia del EML, que fue desarrollado en el mismo
entorno pero especificamente para una agencia de cooperación al
desarrollo), del campo de la gestión de empresas (fundamentalmente
en Norte América).
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Definir la gestión basada en resultados
Análisis Crítico-Documental
La noción de resultados en la gestión basada en resultados RBM es
más amplia que el término adoptado en el EML (asociado
habitualmente al nivel de productos o outputs de un proyecto), e
incluye como tales al “producto, efecto o impacto (intencional o no,
positivo y/o negativo) de una intervención para el desarrollo “ (OCDE,
2002).
Desde esta perspectiva, la Gestión basada en Resultados puede
definirse como una reorientación del modelo de gestión pública que
“anima al personal a enfatizar los vínculos causales de diferentes
niveles de importancia y a focalizarse en los resultados concretos a ser
conseguidos, no sólo en actividades a ser ejecutadas”. Es por lo tanto
una “estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro
del productos, efectos e impacto” (OCDE, 2002).
El énfasis fundamental (CIDA, 1996), reside en la importancia de
medir el cambio y en la importancia de la causalidad como base lógica
para la gestión del cambio. El RBM centra su atención en dos
cuestiones críticas: el nivel de la cadena lógica en el que se focaliza la
gestión, y la sguridads en la atribución de los resultados al programa o
proyecto en cuestión. (Cummings, 1997).
Ahora bien, los elementos que cobran importancia con el RBM, son
Matriz de Análisis Crítico Documental (Cont…)
Objetivo Específico: Definir la gestión basada en resultados
Análisis Crítico-Documental
entre otros los siguientes:
- Focalización en el servicio al cliente
- Mandatos y prioridades claros acompañadas de medidas de
desempeño claras.
- Monitoreo reforzado par mejorar la eficacia, incluyendo mediciones
y análisis de los indicadores continuas, combinado con
evaluaciones periódicas, auditorías internas, revisionels y auto-
evaluación.
- Información recopilada sobre resultados orientada a la toma de
decisiones, evaluación del riesgo y la gestión.
- Mejor rendición de cuentas sobre los resultados al público.
- Éxito valorado en términos de resultados.
CAPITULO V
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Conclusiones
Efectuada la indagación documental inherente al estudio, la autora
concluyó que se acogió a la opinión de Rossemberg y Lawrence Posner,
quienes señalan que el marco lógico no es difícil de usar, no requiere el uso
de matemáticas o de computadoras, sin embargo, organiza la información de
tal manera que pueden formularse las preguntas de investigación
apropiadas, no restringiéndose su uso sólo a proyectos, pudiendo ser
aplicado a una variedad de situaciones: diseño de planes estratégicos y
programas de desarrollo, diseño de estructuras organizacionales, articulación
de los distintos niveles de planificación dentro de una institución o
articulación de la actuación de los distintos niveles de planificación de una
institución pública o de un consorcio y otros.
Considerando los objetivos que se plantearon al inicio de esta
investigación, se obtuvieron las siguientes conclusiones:
- Con respecto al primer objetivo, cual es Describir El Proceso De Control
De Gestión Como Herramienta Para el Aprovechamiento De Los
Recursos, La Minimización De Los Riesgos Y Optimización De La
Administración, se aprecia la importancia del Control de Gestión desde la
perspectiva del análisis de la utilización optima de los recursos, tomando
en consideración el nivel del riesgo y la efectividad de la administración
pública, pero que además hace necesario aplicar auditorias de gestión,
financieras, operacionales y otras, así como fiscalizaciones y
seguimientos a la acción de las directrices estratégicas a todos los
niveles de la administración pública (nacional, estadal y municipal), que
contribuyen a la minimización de riesgos y optimización de la
administración pública. De allí que es importante resaltar la necesidad de
que exista un cambio de actitud por parte de los ejecutores responsables
de la gestión pública, toda vez que la carencia de planificación,
insuficiencia de normas y desorden administrativo, impiden el óptimo
desempeño de la gerencia en la administración activa del sector público.
- En relación al segundo objetivo especifico que trata de La Vinculación De
La Cadena De Resultados Como Modelo Lógico Y El Marco De
Resultado, Como Unidades De Análisis Institucional, se aprecia que éstas
permitirán trabajar sobre hipótesis para gestionar el riesgo y prever el
impacto y los factores de éxito mediante la especificación de posibles
riesgos y de los factores del entorno que pueden incidir en la consecución
de los mismos, aplicando para ello medios de verificación mediante la
metodología de la medición del impacto, a ser determinado por la
organización o institución pública, conforme a su sus objetivos y
naturaleza.
- Con respecto al tercer objetivo, sobre la Definición De De La Gestión
Basada En Resultados se concluye que la misma puede interpretarse
como una reorientación del modelo de gestión publica que permite al
recurso humano de las instituciones identificar y analizar las
vinculaciones entre causas y efecto, en sus diferentes niveles de
importancia y focalizar los resultados concretos a ser conseguidos no solo
en actividades sino también en los planes. Es por lo tanto una estrategia
de Control de Gestión que se centra en el desempeño y el logro del
producto, efectos e impacto.
- Con respecto al cuarto objetivo que señala la propuesta de un Modelo de
aproximación de Control de Gestión, basado en el Enfoque Lógico de
Gestión y Resultados, se concluye que dicho modelo es un punto de
apoyo para el proceso de Control de Gestión, constituyéndose en una
herramienta para las actividades relativas a planificación y gestión de
proyectos y programas, además facilita su evaluación por parte de las
unidades de auditoria interna, permitiendo también presentar y compartir
la comprensión de las relaciones entre los recursos que se tienen para
operar un programa, las actividades que se planifican y los cambios o
resultados que se espera alcanzar
De igual manera, del análisis documental efectuado se concluyó que
en el contexto del marco lógico, los indicadores a ser utilizados por las
instituciones constituirían el medio para establecer qué condiciones serían
las que señalan el logro de los objetivos del proyecto y además que los
medios de verificación describen las fuentes de información necesarias para
la recopilación de la información que permitirán el cálculo de esos
indicadores y además forma la base del sistema de monitoreo y evaluación
del proyecto
Recomendaciones
Se recomienda a las instituciones públicas emplear el Modelo Lógico,
como herramienta técnica que le permita organizar los elementos que
integran el proceso de control de gestión, desde la perspectiva gerencial del
autocontrol y auto evaluación y a las unidades de control interno y externo
como modelo a ser incluido en sus programas de trabajo.
CAPÍTULO VI
P R O P U E S T A
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ORGANIZACIONES PÚBLICAS
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Generalidades El marco lógico se define como una manera de presentar y compartir la
comprensión de las relaciones entre los recursos que se tienen para operar un
programa o proyecto, las actividades que se planifican y los cambios o
resultados que se espera alcanzar (Kellog (2000).
Por tal razón, se propone la auditoría del rendimiento enfocada a resultados
como la perspectiva desde la cual se analizará el Marco Lógico, por cuanto
permite determinar cuál es el rendimiento obtenido y si se han cumplido los
objetivos en la organización . Además está vinculada a la rendición de cuentas
y examina la economía, la eficiencia y la eficacia de los programas y
organismos de la Administración.
De igual manera, la Auditoría del Rendimiento se basa en las decisiones
tomadas y metas fijadas por instituciones del sector público (universidades,
ministerios y otros) y tiene una característica muy importante que la hace ideal
para auditar organizaciones que emplean el marco lógico de gestión y
resultados , por no ser una auditoría periódica con dictámenes formalizados,
sino que por el contrario se trata de un examen efectuado con carácter no
periódico, ya que es una fiscalización que se centra en el rendimiento, más bien
que en los gastos y la contabilidad, ya que tiene su origen en la necesidad de
análisis independientes acerca de la economía, la eficiencia y la eficacia de los
programas y los organismos gubernamentales.
P R O P U E S T A
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ORGANIZACIONES PÚBLICAS
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Al llevar a cabo una auditoría de rendimiento los auditores deben ajustarse
al Código de Etica y las Normas de Auditoría de la INTOSAL y a las normas y
directrices de la EFS aplicables a la auditoría del rendimiento. Las normas
generales de auditoría de la INTOSAL estipulan que la fiscalización y la EFS
deben ser independientes, poseer la competencia requerida y ejercer la
atención debida.
El marco lógico es el enfoque metodológico de mayor uso en diseño,
ejecución y evaluación de proyectos de desarrollo. La experiencia nacional e
internacional de los últimos 50 años ha demostrado de modo fehaciente tanto
la validez del enfoque de proyecto para la promoción del desarrollo, como la
utilidad del enfoque del marco lógico en la gestión del ciclo de los proyectos, en
particular para el diseño de los mismos.
Marco Lógico y la Gestión del Ciclo de los Proyectos
El marco lógico facilita durante la gestión del ciclo de los proyectos las
acciones que a continuación se describen:
- Identificación y priorización, sobre la base de un análisis de los problemas
de la población y sus posibles alternativas de solución.
- Formulación y evaluación mediante la especificación y estimación
cuantitativa de los beneficios y costos involucrados en un proyecto.
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- Planificación operativa, especificando de modo preciso las actividades y
los recursos necesarios para la ejecución de un proyecto. - Monitoreo y evaluación, sobre la base de un conjunto de indicadores de
desempeño. - Evaluación ex - post y análisis del impacto social de un proyecto, a fin de
determinar su contribución al desarrollo.
Es importante establecer las diferencias entre el marco lógico como
MATRIZ (una tabla de cuatro columnas y cuatro filas) y el marco lógico como
ENFOQUE para la gestión del ciclo de proyectos, en particular para el diseño
de un proyecto, proceso que abarca fases diversas de análisis, tales como; la
identificación de problemas, el análisis de involucrados, el análisis de
problemas, el análisis de objetivos y el análisis de alternativas que finalmente
concluye en la matriz del marco lógico.
El marco lógico constituye una herramienta gerencial a ser aplicada en
distintos niveles a una variedad de situaciones: diseño de planes estratégicos
y programas de desarrollo, diseño de estructuras organizacionales,
articulación de distintos niveles de planificación de una institución o
articulación de la actuación de las distintas unidades de un sector de la
administración pública.
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Proyecto del Marco Lógico.
El marco lógico propone un método para organizar y visualizar la
interacción de los distintos elementos de un proyecto, cuyos recursos
humanos y materiales expresados en términos físicos o monetarios
constituyen los insumos básicos para que funcionen las actividades que
permiten a su vez obtener ciertos productos.
Es importante acotar que estos tres elementos constituyen el proyecto
y están bajo control y responsabilidad de la institución ejecutora.
Elementos de la Matriz de Marco Lógico para la calidad de las inversiones
Coherencia: A través de la columna de objetivos, toda vez que entre sus
distintos niveles existe una relación causa-efecto.
Realismo: (o viabilidad), a través de la columna de supuestos, ya que
representa el entorno y por ende los factores exógenos que pudieran plantear
riesgos al proyecto.
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Evaluabilidad: A través de las columnas de indicadores y medios de
verificación.
Principio Enfoque de Marco Lógico
El principio subyacente al enfoque del marco lógico es la relación de
causa a efecto, la cual representa la base de la lógica tal y como existe
desde épocas remotas, cuando Aristóteles estableció sus cimientos
filosóficos y científicos. De esta manera, mientras más estrechos son los
vínculos de causa a efecto entre los objetivos y entre éstos y los demás
componentes, mejor será el diseño del proyecto.
Las relaciones de causa a efecto entre los distintos niveles de objetivos
se dan a través de las relaciones de actividades a resultados, de resultados a
propósitos y de propósito a fin, que describen las condiciones necesarias
para que un proyecto sea exitoso. Causa –Efecto
Actividades -------------Resultados
Resultados ------------- Propósitos
Propósitos ------------ Fines
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Gráfico Nº 1 El Enfoque de Marco Lógico
Identificación de Proyectos
Evaluación de Ex post y de impacto
Formulación y Evaluación
ex ante
Ejecución del Monitoreo y Evaluación
Planificación Operativa
El enfoque del marco lógico y no sólo la matriz lógica facilita la gestión de
ciclo del proyecto
FUENTE: Davis (2002)
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Estructura del Marco Lógico
En principio el marco lógico se presenta como una matriz cuatro por
cuatro: una tabla de cuatro columnas y cuatro filas.
Matriz del Marco Lógico
Estrategia de Intervención
Indicadores Verificables
Objetivamente
Medios de Verificación
Riesgos / Supuest
os
Objetivo de desarrollo
(objetivo de desarrollo por sus
siglas en inglés
(GOAL)
Indicadores de Impacto
Indicadores de Propósito
Actividades (activities)
Indicadores de proceso Indicadores de Insumos
(Costos)
Sistema de
Monitoreo y
Evaluación
E N T O R N O
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Las columnas contienen la siguiente información:
- Un resumen narrativo de los objetivos y las actividades.
- Los indicadores o expresión cuantitativa de los objetivos.
- Los medios de verificación de los indicadores. - Los supuestos o factores externos que plantean riesgos u oportunidades
al proyecto. Las filas de la matriz presentan información acerca de los objetivos,
indicadores, medios de verificación y supuestos en cuatro momentos
diferentes de la vida prevista del proyecto.
- La primera fila contiene el Objetivo de Desarrollo o fin al cual el proyecto
contribuirá de manera significativa, luego de que haya estado en
funcionamiento por un período razonable.
- La segunda, contiene el Propósito logrado cuando la ejecución del
proyecto haya concluido.
- La tercera contiene a los productos / resultados completados en el
transcurso de la ejecución del proyecto.
- La última fila contiene a las actividades requeridas para producir los
productos o resultados.
El marco lógico propone un método para organizar y visualizar la
interacción de los distintos elementos de un proyecto. Para este enfoque, los
recursos humanos y materiales, expresados ambos en términos físicos o
monetarios, constituyen los insumos básicos para que funcionen las
actividades, que permiten a su vez obtener ciertos productos. Estos tres
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elementos constituyen en rigor el proyecto y están bajo control y
responsabilidad de la institución ejecutora. Los productos obtenidos (también
llamados componentes del proyecto), tienen un efecto predecible, bajo ciertas
condiciones de entorno, sobre los beneficiarios directos, lo cual es descrito en el
propósito y, más ampliamente, en el fin del proyecto. Por otra parte, la matriz del marco lógico, como ya ha sido señalado,
permite introducir tres elementos claves para la calidad de las inversiones.
Coherencia, a través de la columna de objetivos, toda vez que entre
sus distintos niveles existe una relación de causa a efecto.
Realismo, (o viabilidad), a través de la columna de supuestos, toda
vez que esta representa el entorno y, por ende, los factores exógenos que
podrían plantear riesgos al proyecto.
Evaluabilidad, a través de las columnas de indicadores y medios de
verificación.
El principio subyacente al enfoque del marco lógico es la relación de
causa a efecto, base de la lógica tal y como ella existe desde que Aristóteles
estableciera sus cimientos filosóficos y científicos. Cuanto más estrechos
sean los vínculos de causa a efecto entre los objetivos y entre éstos y los
demás componentes, mejor será el diseño del proyecto. Cada proyecto que
se desarrolla empleando el enfoque del marco lógico debe hacer explícita la
relación de causa a efecto comprendida en él. Así se tiene que:
- Las relaciones de causa y efecto entre los distintos niveles de objetivos
(las relaciones de actividades a resultados, de resultados a propósito y de
-
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propósito a fin), describen las condiciones para que un proyecto sea exitoso. - Las relaciones entre los objetivos y los supuestos aclaran la probabilidad de
que el proyecto tenga éxito, bajo un contexto social y general dados. Condiciones para la Obtención de Objetivos
En el contexto del enfoque del marco lógico, para la obtención de un
determinado objetivo existen dos tipos de condiciones:
- Las condiciones necesarias, que se establecen a lo largo de la columna
de objetivos.
- Las condiciones suficientes, que se establecen en la columna de
supuestos.
Lo esencial del enfoque creado por Rossenberg y Posner de la
Practical Concepts Inc., es el énfasis en la consistencia entre los distintos
elementos de un proyecto. El marco lógico permite una visión rápida de las
principales hipótesis de cambio que sustentan un proyecto expresadas en las
relaciones de causalidad que existen entre los distintos casilleros de la
matriz.
Metodología de Diseño de Proyectos Generalmente, un proyecto es una intervención innovadora en el
campo del desarrollo que tiene un objetivo definido, el cual debe ser logrado
en n cierto período, en un ámbito geográfico y a favor de una determinada
población beneficiaria. Un proyecto es diseñado en varios pasos, cuyo punto
culminante es una matriz que muestra la estructura básica de la intervención,
y que es lo que hoy se conoce como matriz del marco lógico.
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El uso del enfoque del marco lógico en diseño de proyectos, se ha
generalizado por la importancia que tiene la participación de los
involucrados en el proyecto para el éxito del mismo. La experiencia ha
demostrado que la ejecución de un proyecto es más fácil y exitosa cuando
los participantes pueden ponerse de acuerdo sobre los objetivos que han
sido expresados en la forma más clara posible, tal como lo expresa
Thompson. (2001), “el éxito en los proyectos radica en dos simples principios:
objetivos claros y compromisos fuertes”.
Los objetivos sólo pueden ser formulados claramente si las causas y
los efectos de los problemas a resolver han sido analizados previamente
(análisis del problema). Los problemas no son hipótesis abstractas, sino que,
por el contrario, afectan a una población, grupos sociales e instituciones
determinados. Por lo tanto, en forma previa al análisis de problemas, todos
los grupos afectados y sus intereses correspondientes deben ser tomados en
cuenta (análisis de participación).
La matriz del marco lógico, elaborada de manera participativa y
sistemática, permite obtener objetivos debidamente jerarquizados: el fin u
objetivo superior, el propósito u objetivo inmediato, los productos o
componentes esperados durante el período de ejecución del proyecto y,
finalmente, las actividades a ser efectuadas para alcanzar cada uno de los
productos. Las actividades se suelen agrupar por componentes asociados a
los principales productos y a la distribución de las responsabilidades del
equipo de ejecución del proyecto.
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Bajo este enfoque del marco lógico, la formulación de un proyecto
comprende los pasos siguientes:
Matriz del Marco Lógico: El último paso se refiere a la elaboración de la
propia matriz del marco lógico. La metodología que se está proponiendo
permite pasar, sin pérdida de continuidad, del árbol de alternativas a la matriz
del marco lógico.
Matriz de Marco Lógico de la USAID
Resumen Narrativo
Indicadores Objetivamente
verificables
Fuentes de Verificación
Supuestos
OBJETIVO(GOAL) Objetivo último del programa al que el
proyecto específico contribuirá
Medidas del
grado de consecución del
Indicador impacto objetivo
Fuentes de información Métodos a emplear
Supuestos sobre
factores que afectan el nexo entre propósito y
objetivo PROPÓSITO
(objetivo específico por sus
siglas en inglés PURPOSE)
Objetivos precisos e inmediatos,
especificando qué se espera que el proyecto consiga durante o poco después de su
finalización
Estado final del proyecto Indicador propósito
Fuentes de información Métodos a emplear
Supuestos
sobre factores que
afectan el nexo entre productos y propósitos
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ORGANIZACIONES PÚBLICAS
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Matriz de Marco Lógico de la USAID (Cont…)
Resumen Narrativo
Indicadores Objetivamente
verificables
Fuentes de Verificación
Supuestos
PRODUCTOS (OUTPUTS)
Resultados específicos que se obtendrán
durante la vida del proyecto
Magnitudes de los productos
Fecha de finalización planificada
Fuentes de información
Métodos a emplear
Supuestos sobre
factores que afectan el nexo entre insumos y productos
INSUMOS (INPUTS)
Recursos necesarios para la ejecución del
proyecto
Naturaleza de los recursos
empleados
Costes
Fecha prevista de comienzo de
ejecución
Fuentes de información
Supuestos sobre
factores que afectan la puesta en marcha del proyecto
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Matriz de Marco Lógico característica de finales de noventa
Jerarquía de Objetivos
Indicadores Objetivamente
verificables
Fuentes de Verificación
Supuestos
OBJETIVO GLOBAL (GOAL) Impacto a largo
plazo del proyecto. Beneficios a largo
plazo para los beneficiarios y otros grupos
Medidas del grado de consecución
del objetivo Indicador impacto
Fuentes de información Métodos a emplear
Supuestos / riesgos entre
objetivo global y su
sostenibilidad
O. ESPECÍFICO (PURPOSE) Impacto del
proyecto a corto plazo. Motivación
esencial para realizar el proyecto
Estado al final del Indicador propósito
proyecto
Fuentes de información Métodos a emplear
Supuestos / riesgos entre propósito y
objetivo
RESULTADOS (OUTPUTS) Productos y
servicios entregables por el proyecto, fruto de
las actividades ejecutadas
Magnitudes de los productos. Fecha
de finalización Indicador procesos
planificación
Fuentes de información Métodos a emplear
Supuestos / riesgos entre productos y propósito
ACTIVIDADES (ACTIVITES)
INSUMOS (INPUTS)
COSTES Y APORTACIONES
Acciones que el proyecto debe ejecutar para obtener los resultados
Medios materiales y no materiales
necesarios Indicadores productos
Costos asociados a los medios y
aportaciones de diferentes entidades
Supuestos / riesgos entre
insumos y productos
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Los Objetivos: Empleando la matriz del marco lógico como guía
metodológica se pueden diseñar correctamente los objetivos del proyecto, los
cuales se clasifican de acuerdo a un orden jerárquico en: el fin, propósito,
productos y actividades.
El Fin o finalidad, es el objetivo nacional (o sectorial) de desarrollo al
cual el proyecto pretende contribuir, es el primero de la jerarquía de objetivos,
aunque su plena realización está más allá del alcance del proyecto:
eventualmente la conjunción de varios proyectos, aunado a determinados
factores de entorno, conducirá en el mediano y largo plazo el logro del fin.
Por lo antes expuesto, deben enfatizarse dos cosas acerca del fin:
Primero, lo establecido en el marco lógico no implica que el proyecto
en sí mismo sea suficiente para lograr el fin. En el mejor de los casos, el
proyecto contribuirá de manera significativa al logro de este objetivo.
Segundo, la definición del Fin no implica que éste se logrará a la
conclusión del proyecto. El fin es un objetivo a largo plazo al cual contribuirá
el proyecto una vez que entre en operación, y estos efectos a largo plazo
probablemente solo serán tangibles varios años después de la conclusión de
la intervención.
El fin es la justificación social de un proyecto. Es la razón que justifica
la asignación de recursos. Recursos que, por definición, podrían destinarse a
proyectos o usos alternativos.
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El Propósito, es el objetivo concreto del proyecto; la institución
ejecutora deberá comprobar su realización virtualmente al día siguiente de
culminada la ejecución del proyecto. Rossemberg, lo llamó, por ello, objetivo
inmediato del proyecto, y a toda la fila del marco lógico correspondiente al
Propósito denominó tajantemente Situación al Final del Proyecto (SFP). A
este respecto, un proyecto bien diseñado debe contar con las siguientes
características:
- Debe tener un solo propósito. Esta es la regla de oro en diseño de
proyectos y el punto de partida para garantizar la coherencia del mismo.
- El propósito debe ser falible en un lapso máximo de cinco años (según el
PNUD, la duración máxima permisible es 7 años, en casos muy
especiales).
- El propósito debe estar claramente definido, específicamente; el cambio o
resultado final deseado; el lugar donde tendrá dicho cambio; la población
que será afectada, incluyendo la especificación de cualquier diferencia de
género o de carácter étnico.
Por lo general, el título de un proyecto es la expresión resumida de su
propósito, con indicación expresa del objetivo y el ámbito del proyecto.
Los Resultados son, los bienes y servicios que el proyecto prevé
producir a fin de lograr el propósito. El marco lógico debe contener en este
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casillero todos los elementos o componentes necesarios para lograr el
propósito. Los resultados son las entregas o términos de referencia del
proyecto.
Los Componentes, se refieren a acciones que están bajo control del
equipo ejecutor del proyecto. Son los factores estrictamente controlables del
proyecto.
Los componentes definen la estrategia básica del proyecto: constituyen
el paquete mínimo necesario que, al contribuir con los supuestos, será
suficiente para lograr el propósito.
En los componentes o resultados, más que en cualquier otro nivel del
marco lógico, se recomienda utilizar frases que expresen las acciones como
si ya hubieran sido realizadas o como productos terminados.
Luego de que se han establecido los productos o componentes del
proyecto, se inicia el proceso de determinación de las actividades que
producirán los “outputs” del proyecto. Al respecto, deben tenerse en cuenta
las consideraciones siguientes:
- Las actividades se agrupan en bloques, uno por cada componente.
- Las actividades incorporadas en cada bloque son todas las necesarias
para la entrega de un componente dado.
- En cada bloque las actividades son listadas en orden cronológico o
secuencial, en la medida que esto sea posible.
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- Entre todas las posibles actividades, podrían configurarse varias
combinaciones de ellas para lograr un componente dado. Obviamente, se
deben seleccionar aquella combinación que represente la mejor opción de
éxito al mínimo costo.
- El marco lógico sólo contiene actividades principales, no tareas o sub-
actividades.
- En cuanto al número de actividades, es recomendable que este no pase
de 7 para cada componente.
Los indicadores Como bien señala Practical Concepts, no es suficiente definir la
intención general del proyecto, pues, por lo general, la formulación de fin,
propósito y resultados está sujeta a interpretaciones diversas e incluso
malentendidos por parte de las personas e instituciones involucradas en el
proyecto. En particular, la formulación del Fin y Propósito tiende a ser
ambigua. En el contexto del marco lógico, los indicadores constituyen el
medio para establecer qué condiciones serían las que señalen el logro de los
objetivos del proyecto.
En tanto variables, los indicadores presentan dos características
esenciales: son características observables de los objetivos (descriptores); y
son objetivamente verificables por medios externos. Es importante que el
indicador pueda verificarse en forma objetiva, independientemente de si es
directo o indirecto. Por ello, junto a la especificación de indicadores se deben
seleccionar los medios o fuentes apropiados de verificación.
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El Principio es: si un indicador no es verificable por ningún medio,
entonces búsquese otro indicador El marco lógico incentiva al diseñador del proyecto a definir clara y
explícitamente que es lo que señalará que la ejecución ha sido exitosa. De
este modo se evitan las interpretaciones subjetivas de los logros del
proyecto, y éste gana en cuanto a evaluabilidad; es decir, capacidad para ser
evaluado objetivamente durante y después de su ejecución. En el contexto
del marco lógico, los indicadores se clasifican en las cuatro categorías:
- Indicadores de impacto, que son medidas de desempeño para los
objetivos del nivel más alto a los cuales apunta un proyecto. Por este
motivo, los indicadores de este nivel pueden ir más allá del alcance del
proyecto.
- Indicadores de propósito, que muy a menudo definen el cambio en el
comportamiento de los beneficiarios del proyecto o el cambio en la
manera en que funcionan las instituciones como resultado del proyecto.
En consecuencia, la definición de estos indicadores puede ser difícil.
- Indicadores de productos, los cuales establecen los marcos de referencia
para la evaluación de los resultados del proyecto, ya que corresponde a la
institución ejecutora producir los resultados esperados.
- Indicadores de proceso, que son los indicadores del cumplimiento de las
actividades programadas por el proyecto, con la pertinencia y calidad
esperada. Adicionalmente, y sobre todo para efectos del control
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administrativo, se habla de indicadores de insumos, los cuales se refieren
a los insumos o costos relacionados a la ejecución de actividades.
Ahora bien, en términos muy amplios, se pueden emplear dos
clases de indicadores:
- Indicadores directos, que comprenden a las variables directamente
relacionadas al objetivo a medir. Por ejemplo, si el objetivo es reducir la
mortalidad, un indicador apropiado podría ser la tasa de mortalidad infantil
en tanto por mil.
- Indicadores indirectos, llamados también PROXYs, que son formas
aproximadas de medir determinados objetivos. La variable utilizada no
tiene una relación directa con el objetivo que se busca medir. En general,
los tres principios que deben guiar la selección de indicadores son los
siguientes:
o Los indicadores deben ser significativos y relevantes.
o Los datos requeridos para hacer cálculos deben ser factibles de una
recopilación oportuna económica.
o Los indicadores y su cálculo deben estar acordes con la capacidad
institucional de la entidad ejecutora.
Los Medios de Verificación
Los medios de verificación describen las fuentes de información
necesarias para la recopilación de los datos que permiten el cálculo de los
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indicadores. Por lo tanto, esta columna del marco lógico constituye la base
del sistema de monitoreo del proyecto. Por lo general, el sistema de
monitoreo y evaluación describe los niveles, personas, eventos,
procedimientos, documentos y datos que deben ser usados para realizar el
seguimiento de la ejecución del proyecto.
Por norma un buen indicador debe ser verificable por algún medio. Por
tanto, el valor de un indicador se limita o amplía por los medios que se
dispongan para verificarlo. Si se requiere una encuesta amplia para obtener
los datos necesarios para verificar el indicador y si el proyecto no tiene
fondos para pagar la encuesta, entonces debiera buscarse otro indicador. La
verificación de algunos indicadores podrían requerir simplemente de una
rápida revisión de registros en oficinas públicas (fuentes secundarias de
información), mientras que otros requieren para su verificación de la
recolección y análisis sofisticados de datos (fuentes primarias de
información).
Los Supuestos Un proyecto nunca se ejecuta en el vacío social, ni en un experimento
de laboratorio en el cual se puedan determinar a voluntad las variables que
intervienen en el proceso. Por el contrario, todo proyecto afronta riesgos, ya
sea de carácter natural, político-social, cultural o de otra índole, que podrían
ocasionar el fracaso del proyecto, pese a su buena gerencia. El marco lógico
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permite la incorporación de estas condiciones del entorno en el diseño del
proyecto, a través de la columna de supuestos.
Los supuestos son enunciados sobre la incertidumbre que existe en
cada uno de los niveles de la jerarquía de objetivos. Representan
condiciones que deben existir para que el proyecto tenga éxito, pero que no
están bajo el control directo de la institución ejecutora.
Síntesis de la Propuesta
El marco lógico fue creado en 1969 por la firma consultora Practical
Concepts Inc., específicamente por Leon Rossenberg y Lawrence Posner,
bajo contrato con la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados
Unidos (USAID), para mejorar la calidad de las inversiones sociales,
superando los tres problemas que en opinión de sus creadores eran los
principales defectos de los proyectos de desarrollo:
Planificación demasiado imprecisa: Proyectos de objetivos múltiples y
cuyos componentes no se relacionaban claramente con las actividades.
Ausencia de una imagen clara de los objetivos y metas que el proyecto debe
lograr si es ejecutado con éxito, locuaz planteaba a los evaluadores muchas
dificultades para comparar de manera objetiva lo planificado con los
resultados reales.
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Responsabilidad gerencial ambigua: Aunque los gerentes de proyectos
aceptaban la premisa de que éstos se justifican en función de los beneficios
entregados a la población, sin embargo se resistían a ser considerados
responsables del impacto del proyecto. Ellos encontraban muy difícil
especificar aquello de lo cual eran directamente responsables y aquello que,
correspondiendo al entorno socioeconómico, político y natural, tiene
repercusiones notables sobre la perfomance del proyecto.
Evaluación excesivamente controversial: Anta la ausencia de metas
claras y frecuentes desacuerdos acerca de lo que busca un proyecto, los
evaluadores terminaban usando su propio criterio para determinar los
aspectos positivos y negativos. Los resultados subsecuentes del monitoreo y
evaluación, por lo tanto, frecuentemente se convertían en causa de mayores
desacuerdos acerca del éxito o fracaso, en lugar de contribuir al
mejoramiento del proyecto.
En este contexto, el marco lógico permite un diseño que satisface tres
requerimientos fundamentales de calidad en un proyecto de desarrollo:
coherencia, viabilidad y evaluabilidad. Y su creciente popularidad se debe al
no menos importante hecho de constituir la principal técnica no cuantitativa
de análisis científico en el campo de la política del desarrollo. Como lo ilustra
ampliamente la gnoseología, ninguna ciencia puede basarse enteramente en
mediciones, y en el caso de algunas ciencias, las mediciones son más bien el
componente menor de las investigaciones científicas. El marco lógico logra,
sin mayor necesidad de sofisticados métodos matemáticos, introducir rigor
científico en la formulación de proyectos sociales.
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