ÉTICA Y TRANSPARENCIA

Midiendo el impacto delas políticas anticorrupción:

de las encuestas

enoPor: Javier González Gómez

INTRODUCCIÓN

El presente artículo se enmarca en el campo disci-

plinario general de los estudios sobre reforma del

sector público, con particular énfasis en la efectivi-

dad gubernamental y la medición del desempeño

de la gestión pública.

de'sjempa la elgestión d

40 Buen(obierno Para i)ensar en la democracia

D

os factores contextuales justifican la importancia de la evaluación del desempeñoen los Estados modernos. En primer lugar, la creciente preocupación de las admi-nistraciones públicas en la eficacia de la acción gubernamental, en la legitimidadpor rendimientos y en la orientación a resultados. Resulta innegable que la viabi-

lidad y permanencia de los gobiernos depende, cada vez más, de su capacidad para entregarresultados de valor con el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles.

En segundo lugar, la debilidad de los sistemas de evaluación del desempeño en México y la esca-sa valoración de los impactos de los programas anticorrupción hacen suponer que, aunque hahabido avances relevantes en la adopción de métodos y prácticas derivados de la nueva ortodo-xia administrativa internacional, existe aún una gran dispersión de esfuerzos y recursos en losgobiernos que afectan, de manera importante, la consecución de objetivos de política pública.

En ese sentido, el presente artículo persigue los siguientesobjetivos:

Establecer la necesidad de avanzar hacia un sistema demedición del desempeño del sector público enMéxico, a fin de fortalecer la disponibilidad de sistemas

\de información, el nivel de desarrollo de los sistemasde indicadores y el grado de vinculación de la medi-ción de resultados con la toma de decisiones públicas. \Argumentar la insuficiencia de los índices y encuestassobre corrupción como instrumentos efectivos paraincidir en el fenómeno. Es necesario transitar haciapolíticas públicas basadas en evidencia y modelos de eva-luación que permitan conocer el impacto verificable de esaspolíticas y acreditar éxitos o fracasos.Discutir la forma en que se producen y se valoran los resultados deuna política pública específica —la política de combate a la corrupción enMéxico-, con el fin de impulsar un modelo de evaluación, basado en indicadores, deldesempeño de la gestión. Este análisis permitirá calcular el tamaño de las ineficiencias y el des-perdicio de recursos derivados de una deficiente gestión del desempeño en las políticas ami-corrupción, así como incrementar el realismo sobre lo que los gerentes públicos puedenhacer y qué resultados deben esperarse.

¿Cómo contribuye la gestión del desempeño a incrementar la capacidad y eficacia directiva delos gobiernos para combatir la corrupción? ¿En qué condiciones puede ser exitosa la evaluacióndel desempeño, en el sentido de producir resultados de valor para la sociedad y mejorar la efi-ciencia y economía de las políticas anticorrupción? ¿Cómo vincular de forma efectiva los medioscon las metas y desarrollar sistemas de indicadores de desempeño útiles, especialmente en polí-ticas que se resisten a la evaluación de resultados, como es el caso de los programas de comba-te a la corrupción? son preguntas relevantes que se abordarán en las siguientes secciones.

Para pensar rn la democracia BuenGobliTno 41

ÉTICA Y TRANSPARENCIA

La evaluación del desempeño ¿opción o necesidad?

Durante los últimos 20 años, los gobiernos en el mundo han presenciado el conjunto detransformaciones sociales, económicas y administrativas probablemente más turbulento de lahistoria. El desarrollo de las tecnologías de comunicación e información, la internacionaliza-ción de los mercados financieros, y la explosión de una pléyade de grupos de presión y orga-nizaciones de la sociedad civil, son solo algunos ejemplos de esta convulsionada atmósfera.

Estos elementos ejercen una poderosa presión sobre los aparatos gubernamentales. Entreotros efectos, la estructura y naturaleza de las administraciones públicas se ha visto sacudidapor la emergencia de nuevas formas de gobernanza. Cada vez más, se exige a las maquinariasburocráticas tradicionales mejorar la calidad y la eficacia en la entrega de servicios públicos.Nuevos problemas demandan de los gobiernos imaginación y creatividad para descubrir nue-vas soluciones, rediseñar tareas y adoptar nuevas responsabilidades.

Como en muchos otros cam-

pos, América Latina está lle-

gando tarde a la implantación

de mejores prácticas en mate-

ria de reforma administrativa

Como en muchos otros campos, América Latina estállegando tarde a la implantación de mejores prácticasen materia de reforma administrativa. De maneragradual (y en algunos casos incipiente), los países enla región están incorporando mecanismos para hacermás eficiente y efectiva la gestión pública, para incre-mentar la calidad de sus servicios públicos y paraalcanzar una administración orientada a los ciudada-nos.,

Uno de los campos de gerencia pública con grados de implantación más desiguales enLatinoamérica es la gestión del desempeño, o gestión por resultados. Para la Organizaciónpara la Cooperación y Desarrollo Económico OCDE, en las administraciones públicas con-temporáneas "la gestión del desempeño llegó para quedarse"., Constituye una pieza clavepara fortalecer el estado, así como para aumentar la confianza del público en sus gobiernos einstituciones.

¿Qué entendemos por gestión del desempeño? En opinión de esta organización internacio-nal, las sociedades de hoy son demasiado complejas para ser manejadas solamente por reglasrelativas a los insumos y a los procesos. Para evitar que las organizaciones del sector públicopierdan de vista su razón de ser, es necesario medir el impacto de su actividad desde la pers-pectiva de la sociedad. Ya no basta con medir qué tan ocupado ha estado el gobierno, sinoqué ha logrado y con qué recursos.3

La orientación hacia el desempeño implica el desarrollo de sistemas de medición, la realiza-ción de evaluaciones de impacto robustas, y al menos cierta autonomía de las agencias y ofi-cinas gubernamentales, todo lo cual, siguiendo la nueva ortodoxia gubernamental, mejorará

42 BuenGobierno Para pensar en la democracia

la calidad en la toma de decisiones y la solidez de las políticas públicas. La mayor parte de lospaíses de la OCDE han introducido modelos de gestión basada en el desempeño, y 72% deellos incluyen información no financiera de desempeño en su documentación presupuesta1.4

En contraste, en América Latina es frecuente encontrar sistemas de medición débiles, con indi-cadores irrelevantes, ambiguos y no cuantificables. La mayor parte de la información sobreresultados carece de verificación independiente, y muchas veces esa información no es utili-zada por los actores relevantes.

Una debilidad particular de estos enfoques enMéxico y otros países en la región es la ausencia deun "sistema de consecuencias" ligado a los resulta-dos de la medición del desempeño. Un sistema deconsecuencias implica utilizar la información prove-niente de la medición para recompensar las buenasprácticas y sancionar esfuerzos pobres. Un buen ins-trumento es la presupuestación por desempeño, esdecir la vinculación de asignaciones financieras conlogros, o contratos de desempeño específicos.

Una debilidad particular de

estos enfoques en México y

otros países en la región es la

ausencia de un "sistema de

consecuencias" ligado a los

resultados de la medición delLa utilización práctica de la información sobre resul-tados se está convirtiendo un elemento central de las desempeño.democracias modernas, en la medida en que impul-sa la rendición de cuentas (accountability) indivi-dual, grupal y organizacional en un estado más orientado al cliente. La responsividad (respon-siveness) de los gobiernos solo puede evaluarse por la solidez de sus sistemas de consecuen-cias. Puede decirse que el talón de Aquiles de las mediciones del desempeño en AméricaLatina es su potencial para retroalimentar la acción pública, es decir, la limitada utilización dela información para fortalecer la toma de decisiones o modificar el curso de las políticas hacíala consecución de objetivos más racionales.

Riesgos de la evaluación deldesempeño

Es destacable que la medición del desempeño es una tarea difícil. A diferencia de las compa-ñías privadas, el sector público existe para mejorar la vida de las personas en formas que nopueden ser fácilmente calculadas en unidades monetarias.,

Por otra parte, el desempeño no es todo lo que a los gobiernos debe importar. Otros valorescomo la equidad, la inclusión, la justicia y la representación requieren atención permanente.Pero la fortaleza institucional y la capacidad para alcanzar los objetivos de política dependencada vez más de la utilización inteligente y decidida de esquemas de evaluación de resultados.

Para pensar en la dernrxraeu Buenclourmo 43

ÉTICA Y TRANSPARENCIA

Ahora bien, es necesario alertar sobre la tendencia a sobrestimar el potencial de los enfoquesde desempeño y a subestimar sus límites y sus riesgos., En primer lugar, la medición puedeimplicar incentivos perversos para los individuos y las organizaciones, al vincular recompensasy castigos a los resultados del sistema. Olson, Humphrey y Guthrie llaman a este comporta-miento "trampa evaluatoria", es decir, la desviación de las metas de valor social para concentrar-se en el cumplimiento de reportes e indicadores de desempeño.- Según Schacter, cuando laspersonas en las organizaciones guían su comportamiento por los estándares con los que semide su desempeño, pueden ignorar objetivos centrales que han quedado fuera del sistema deevaluación., Por otra parte, existe la tentación de incluir en la medición solamente aquello sobrelo que se tiene control o las cosas que pueden acreditar resultados visibles.

Otros riesgos de la medición del desempeño se relacionan con la resistencia burocrática a laevaluación (vinculada con la cantidad excesiva de reportes que tienen que elaborarse) y losaltos costos en tiempo y recursos que representa la industria de los indicadores. Por último, laadministración por resultados implica autonomía de gestión, pero demasiada flexibilidadpuede conducir al abuso o a una mala gestión individual o colectiva.

Un enfoque como el de políticas

públicas basadas en evidencia

(Evidence-based Policy)

puede ser muy útil para fortale-

cer la capacidad de aprender;

innovar y diseminar conoci-

miento en el sector público, así

como para implementar satis-

factoriamente las nuevas herra-

mientas de evaluación de la ges-

tión pública.

Una salida probable a los riesgos que implica la adop-ción de la gestión por resultados y la medición deldesempeño (desviación de recursos y energías,incentivos perversos, altos costos, etc.) es contar conuna base más sólida de información empírica parahacer afirmaciones de éxitos y fracasos en contextosespecíficos, como se afirmará en la siguiente secciónal analizar el caso de las políticas anticorrupción. Unenfoque como el de políticas públicas basadas enevidencia (Evidence-based Policy) puede ser muyútil para fortalecer la capacidad de aprender, innovary diseminar conocimiento en el sector público, asícomo para implementar satisfactoriamente las nue-vas herramientas de evaluación de la gestión pública.

Es innegable que los países de América Latinarequieren avanzar hacia la acreditación de resultadosconcretos de valor para sus sociedades, lo quedepende de la capacidad de los gobiernos paraadoptar esquemas de medición del desempeño y laproductividad.

No obstante, el éxito de la adopción de sistemas de gestión por resultados y medición deldesempeño es dependiente del contexto. La importación irreflexiva de mejores prácticaspuede traer más problemas que beneficios a los aparatos públicos. Los instrumentos y siste-mas de indicadores no son varitas mágicas, ni constituyen métodos intrínsecamente superio-

44 f3uenGobierno Para pensar en la democracia

res. Por el contrario, requieren de un proceso de adaptación incremental, reflexión y ajustepara ofrecer resultados de verdadero valor a la sociedad. Las herramientas deben ser calibra-das a las circunstancias nacionales. En este sentido, los gobiernos en América Latina debenentender las fortalezas y debilidades estructurales de sus sistemas y construir sobre ellas.,

Evaluando los resultados de la cruzada anticorrupción

Una vez establecida la necesidad de avanzar hacia la medición del desempeño y la adminis-tración por resultados, se analizará el tema de las políticas en contra de la corrupción.

No todas las políticas pueden sujetarse a sistemas similares de evaluación de resultados con baseen indicadores técnicos. La política de combate a la corrupción es una de las áreas que más seresiste a la medición efectiva del desempeño. Es muy difícil conocer el impacto de las políticasgubernamentales sobre los niveles reales de corrupción, así como hacer responsables a indivi-duos o grupos por una mala gestión. Por ello, en esta sección se argumentará que la estimacióncorrecta del desempeño dependerá de la creación de marcos evaluativos,,„ que combinen indi-cadores primarios y secundarios con una valoración creativa e integral de la evolución del siste-ma administrativo en términos de transparencia, integridad y rendición de cuentas.

Luego de más de diez años de reformas, el movi- ¿Quiere decir esto que lasmiento anticorrupción en el mundo no parece acre-ditar resultados tangibles. En muchos países comien- reformas puestas en marchazan a surgir sentimientos de frustración, cinismo ydecepción. La percepción sobre la intensidad de la globalmente en los últimoscorrupción no sólo parece haberse entrampado,sino que en muchos lugares se observa un empeora- años han fracasado?miento. Adicionalmente, el beneficio de luchar con-tra la corrupción no ha podido ser correctamente juzgado en relación con los costos de losprogramas. ¿Quiere decir esto que las reformas puestas en marcha globalmente en los últi-mos años han fracasado?

Las respuestas a esta pregunta por parte de los actores sociales y gubernamentales se hancaracterizado por la ambigüedad y por una visión incompleta del fenómeno de la corrupción.

La corrupción tiene múltiples causas y dimensiones. Ahí donde el nepotismo ha disminuido,el tráfico de influencias puede haber empeorado. Ahí donde la corrupción política ha sidocontrolada, el soborno puede haberse generalizado. Y ahí donde el fraude se ha reducido, lacaptura del estado puede ser una preocupante realidad. Hacer un juicio general certero de laintensidad de la corrupción en un momento determinado implica, por consiguiente, unconocimiento de la evolución de sus múltiples componentes o partes constitutivas.

Por ello, decir que la corrupción aumenta o disminuye en periodos relativamente breves esfundamentalmente una afirmación simplista, restringida habitualmente a la percepción de

Para pensar en la democracia BuenGoblerno 45

ÉTICA Y TRANSPARENCIA

públicos particulares capturada mediante encuestas. Así como no hay evidencia de un éxitorotundo de las políticas anticorrupción, tampoco hay evidencia de que han fracasado.

Para decir que hoy existe más o menos corrupción que en el pasado, sería indispensable con-tar con una métrica que permitiera cuantificar la "cantidad de corrupción" observada. Peroesa métrica no se funda en una idea común del fenómeno bajo estudio. ¿Que queremos decircuando afirmamos que cierto régimen es más corrupto que otro? ¿Queremos decir que elnúmero de actos de corrupción se incrementó durante ese periodo? ¿Que el número de per-sonas involucradas en la corrupción aumentó? ¿Que la corrupción ha alcanzado las altas esfe-ras del poder? ¿Que los costos económicos y sociales de la corrupción se han incrementado?¿Que la sociedad es en general más tolerante a la corrupción? ¿Quizás una combinación detodas las anteriores?„

Las encuestas existentes se centran fundamentalmente en el número de sobornos y en la can-tidad de dinero promedio que se paga para "facilitar" un trámite o servicio público. Tambiénexisten los índices o rankings de corrupción, como el Índice de Percepción de la Corrupción(IPC) de la organización Transparencia Internacional, que basado en una noción general yambigua, ordena países o regiones en función de la gravedad percibida de la corrupción enun periodo determinado. Los resultados para México de estos ejercicios no son nada alenta-dores, a pesar de la histórica transición democrática, de la publicación de una ley de transpa-rencia y de un conjunto de acciones que, en conjunto, representan un esfuerzo sin preceden-tes en la historia del país.

Como ha sido ampliamente documentado en la literatura sobre el tema, el vínculo entre laspercepciones y los niveles reales de corrupción es altamente problemático.„ Un país no esmás corrupto un día después del descubrimiento masivo de un escándalo de corrupción res-pecto al día anterior, aunque las percepciones registren cambios significativos a partir de laintensa cobertura en medios de comunicación de esas historias. Johnston y Kpundeh afirmanque la lucha anticorrupción puede incluso generar efectos irónicos: cambios superficialespueden mejorar la percepción sin atacar los problemas estructurales, mientras que reformasserias y bien fundamentadas —que conduzcan a nuevas revelaciones, juicios y condenas— pue-den impulsar la percepción de que el problema de la corrupción está empeorando.,3

Por consiguiente, el IPC puede ser un indicador engañoso, que no da cuenta de los verdade-ros avances de una sociedad, que no permite obtener áreas de oportunidad para la mejoradel desempeño, y que se basa irremediablemente en percepciones subjetivas difíciles demodificar en el corto plazo.

Otros factores explican las percepciones negativas respecto a la corrupción. En primer lugar, muyprobablemente el juicio público sobre el nivel de corrupción en el país se refiere más a la corrup-ción política que al pequeño soborno administrativo de todos los días. En el imaginario social,los políticos son cada vez más corruptos, sin importar si la sociedad paga más o menos sobor-nas al servidor público de ventanilla. 12 corrupción se ve como endémica a la actividad política.

46 ButrnGobkrno Para pencar en la democracla

En segundo lugar, hablar de un aumento en la Existe entre muchos encuesta-corrupción es hablar al mismo tiempo de todos losproblemas de la sociedad. Si la economía anda mal, dos una predisposición negati-si el sistema educativo no funciona, si los serviciospúblicos no son de calidad, seguramente se debe a la va hacia el gobierno, que impi-omnipresencia de la corrupción, comprobada o no.Existe entre muchos encuestados una predisposi- de reflejar la corrupción realción negativa hacia el gobierno, que impide reflejarla corrupción real de una manera confiable. Cuando de una manera confiable.se manifiestan quejas relacionadas con la corrup-ción, normalmente se expresa una desconfianza general hacia el Estado y los servidorespúblicos, más que una valoración pragmática del nivel actual de la corrupción, basada enexperiencias personales„

Preguntas generales como "des el gobierno más o menos corrupto que en el pasado?" invitana los respondientes a pensar no sólo en su experiencia reciente, sino a evocar preconcepcio-nes amplias de los políticos y la administración y estereotipos burocráticos a priori.,,

En tercer lugar, la percepción negativa se ve alimentada por las permanentes acusacionesmutuas de los políticos —que al final resultan en la imagen de que todos los políticos soncorruptos—, y por el fenómeno llamado "caja de resonancia", el cual se produce cuando laspersonas simplemente repiten "lo que todo el mundo sabe".16

Así, las percepciones negativas se vinculan más a la insatisfacción pública con el estado actualde las cosas, a la naturaleza de la transición política, y a la criminalización de la política comoactividad pública, que a un crecimiento factual de alguna de las múltiples manifestaciones de lacorrupción. La realidad y las percepciones siguen lógicas distintas que pueden o no coincidir.

¿Qué conclusión derivamos de todo esto? Aun cuando las percepciones pueden contribuir amoldear la realidad, en el caso de la medición de la corrupción la realidad puede ubicarsemuy lejos de los sentimientos públicos en torno a ella. Los índices de percepción, a lo sumo,reflejan cambios en el mediano y largo plazos, pero son incapaces de reflejar la realidad espe-cífica e inmediata del combate a la corrupción.

Muchos países han perdido valiosas energías tratando de mejorar la percepción sobre un temaque tiene raíces profundas, que se incrusta en sistemas caracterizadas por la falta de gobernabili-dad, de cultura ciudadana, de respeto a la ley. La corrupción es normalmente la punta del iceberg,la expresión de un descontento social profundo más que el reflejo de una realidad concreta.

En particular, mejorar en el IPC es una tarea con pocas probabilidades de éxito. La propiametodología del índice impide cambios sustantivos de un año a otro en la calificación de lospaíses, al combinar los resultados obtenidos en un ejercicio específico con los resultados delos dos años precedentes, lo que hace muy estable la calificación.

Para pensar en la ámocracia BuenGoblemo 47

ÉTICA Y TRANSPARENCIA

Aun cuando fuera posible mejorar la calificación con base en el esfuerzo de los evaluados, esamejora no representaría ningún valor en relación al desarrollo de políticas e institucionesdiseñadas para combatir la corrupción. En otras palabras, el lugar de un país en el IPC nopuede mejorarse con el sólo esfuerzo gubernamental, pero tampoco es estrictamente rele-vante desde un punto de vista de gestión de resultados. De nada sirve mejorar las percepcio-nes de un año a otro, si las raíces de la corrupción no se combaten, si no se avanza en otrosfrentes de la reforma institucional, como el fortalecimiento del estado de derecho o la crea-ción de una cultura ciudadana de transparencia.

Un área de oportunidad cen-

tral es consolidar un esfuerzo

serio y consistente de evalua-

ción de los resultados de las

reformas, desarrollando un

sistema robusto de indicado-

res de éxito y fracaso.

Un área de oportunidad central es consolidar unesfuerzo serio y consistente de evaluación de losresultados de las reformas, desarrollando un sistemarobusto de indicadores de éxito y fracaso.

En la actualidad latinoamericana, es necesario avan-zar hacia una segunda generación de reformas anti-corrupción, centrada en la construcción de capacida-des para ejercer un combate frontal al problema, quecontinuar con la costosa industria de las encuestasde percepción. Los esfuerzos deben concentrarse enla etapa crucial de la implementación, basada en laexpertise técnica y el conocimiento detallado de laadministración, más que en exhortos vacíos parareconocer o dimensionar el problema.,,

El siguiente paso lógico del movimiento anticorrupción es superar la etapa de concientiza-ción, pues ésta simplemente ha creado una atmósfera de cinismo que hace más difícil com-batir la corrupción, al contribuir a que la gente pierda la confianza en sus líderes.,8

Esta segunda ola de reformas, que se observa ya en algunos países europeos, debe significar unatransición de la creación de agenda (agenda setting) a la construcción de capacidades, de la copiade mejores prácticas a la adaptación de soluciones, de la homogeneidad a la heterogeneidad.,,

Las campañas de concientización en el mundo están perdiendo ímpetu, en parte por sus con-secuencias negativas y no esperadas, y en parte debido a la decepción y el aburrimiento natu-ral de un ciclo que se ha juzgado cumplido. Ahora es necesario emigrar a modelos más con-tundentes, fincados en realidades nacionales concretas y capaces de crear información rele-vante para las políticas públicas.

Mejorando el combate a la corrupción: un enfoque de gestión del desempeño

Como ya se mencionó, a diferencia de otras políticas públicas, el combate a la corrupción pre-senta enormes dificultades de medición. El modelo racional puro de evaluación de estos pro-

48 BuenGobienx) Para pensar en la democracia

gramas implicaría construir una relación entre el nivel verdadero de corrupción y las políti-cas públicas, es decir, conocer cuánto disminuye el fenómeno como producto de la puestaen marcha de una política anticorrupción.

Sin embargo, la construcción de ese modelo requeriría una escala, un sistema de mediciónestable, homogéneo y consistente en el tiempo, que permitiera establecer inequívocamenteun punto de partida (baseline) y un punto deseable de llegada. En la realidad, es imposiblecontar con una serie de reglas y parámetros de ese estilo, debido a la naturaleza clandestinade la corrupción y su resistencia a la medición certera. Todos los que incurren en actividadesilegales o corruptas tienen un fuerte incentivo para esconder su conducta.

Aun cuando fuera posible contar con ese sistema estable y consistente de medición, seríaprácticamente imposible aislar el efecto específico de las políticas públicas sobre el fenóme-no observado, y conocer si esa incidencia se debe a los programas puestos en marcha. ¿Cómosaber que las alteraciones en los niveles de corrupción se deben a las políticas establecidas yno a otros factores exógenos?

Por ello sería conveniente contar con sistemas deindicadores más realistas, dirigidos a aspectos de lagobernanza relacionados con el combate a la corrup-ción, sin pretender medirla directamente. Desde elenfoque del Banco Mundial, el combate a la corrup-ción no tiene sentido en sí mismo si no se vincula apolíticas de mayor alcance orientadas al desarrollode la gobernabilidad en los países. La corrupción esun problema complejo que se vincula a fenómenosprofundos como el respecto a la legalidad, la efecti-vidad de los mecanismos de rendición de cuentas yla apertura de los sistemas administrativos frente a lacrítica ciudadana.

Desde el enfoque del Banco

Mundial, el combate a la

corrupción no tiene sentido

en sí mismo si no se vincula a

políticas de mayor alcance

orientadas al desarrollo de la

gobernabilidad en los países.

Por ello, para los gobiernos, medir la "infraestructura ética" de su país puede ser más fácil ymás útil que empeñarse en mejorar las percepciones sobre corrupción. Los índices interna-cionales deben evolucionar hacia ejercicios de evaluación de políticas que permitan juzgar suvalor desde diferentes ángulos: el ahorro económico, la satisfacción ciudadana, su potencialpara construir ciudadanía, su capacidad para agilizar trámites y servicios y para evitar los ries-gos de corrupción. Los rankings ya cumplieron su función en la mayor parte de los paísesdel mundo —contribuyeron a elevar el tema a las agendas gubernamentales—, pero ya no nosdicen nada nuevo, y contribuyen, año con año a desviar la atención de problemas concretosy a proveer insumos para el escándalo mediático y la estigmatización.

El combate a la corrupción debe dejar de centrar su atención en las percepciones y fortale-cer el pensamiento sobre el desempeño de la administración pública. Traer de vuelta la refle-

Pan pensar en 13 den-Km-u 13uuttiobiemo 49

ÉTICA Y TRANSPARENCIA

El combate a la corrupción xión sobre la eficacia y efectividad de las políticas,evaluadas por medio de indicadores relevantes de

debe dejar de centrar su aten- distinta naturaleza.

ción en las percepciones y for- Para la OCDE, medir la infraestructura ética implicaevaluar las instituciones, sistemas y mecanismos para

talecer el pensamiento sobre promover la ética y contrarrestar la corrupción, asícomo evaluar las áreas de riesgo, la existencia y efec-

el desempeño de la adminis- tividad de instrumentos de política específicos, lainteracción de programas complejos y los elementos

tración pública. de la cultura organizacional„

Para introducir un enfoque de gestión del desempeño, de acuerdo a las líneas discutidas enla primera parte de este artículo, es necesario aplicar "marcos evaluatorios" en las políticasanticorrupción, enfocados en los siguientes elementos:

Existencia formal de medidas. ¿Existen instrumentos de política para la integridad (pre-visiones legales, códigos de conducta, instituciones)?Viabilidad. ¿Los instrumentos de política para la integridad son capaces de funcionar?Efectividad. ¿Los instrumentos de política de integridad alcanzaron sus objetivos inicialesespecíficos?Relevancia. ¿Los instrumentos de política han contribuido a satisfacer las expectativas de losactores significativamente o a cambiar su comportamiento cotidiano?Coherencia. ¿Las diferentes acciones interactúan coherentemente y se refuerzan mutua-mente, apoyando las metas generales de la política de integridad? ,,

De fundamental importancia será fortalecer los sistemas de evaluación con indicadores sóli-dos que produzcan información útil. Por supuesto, la construcción de sistemas de indicado-res no es una tarea sencilla. La recolección de datos significativos es costosa y compleja. Esmucho más fácil medir el número de talleres impartidos sobre un código de conducta, quemedir si los servidores públicos son capaces de identificar dilemas éticos y resolverlos deacuerdo con los estándares y valores del código.„

No obstante, es indispensable regenerar los programas anticorrupción mediante la adopciónde indicadores sensatos y realistas, que permitan el escrutinio administrativo, la concienciapública y la rendición de cuentas efectiva, basada en información confiable sobre el avancede las políticas, la aplicación de las normas y la implementación de estándares.

Ejemplos de este tipo de indicadores "duros" que contribuirían a mejorar la eficacia y trans-parencia de las políticas anticorrupción son:23

La lentitud burocrática (número de trámites y tiempos de espera)Precios pagados por la mercancía básica para brindar un servicio público

50 BuenGoblemo Para pensar en la democracia

• Tiempo y costos requeridos para obtener informaciones de diversa índole.Cantidad, calidad y tipo de uso de las solicitudes de información a partir de las legislacionesnacionales sobre transparencia.

Porcentaje de trámites y servicios que pueden realizarse a través de medios electrónicos.Número y probabilidad de inspecciones y auditorías realizadas.Prontitud y efectividad con que se pagan facturas a proveedores.Grado de autonomía de un servidor público.Número de organizaciones sociales involucradas en la vigilancia, control y evaluación de lasorganizaciones y políticas públicas.

Un enfoque en indicadores de gobernanza como elque se propone permitiría "desmenuzar" el proble-ma de la corrupción en proyectos específicos, conobjetivos realistas y con criterios de evaluación deéxitos y fracasos. El ejército enemigo no es invenci-ble, si se combate soldado por soldado. La corrup-ción no puede abatirse con golpes mediáticos o conpronunciamientos políticos grandilocuentes, sinocon la introducción de incentivos que motiven cam-bios conductuales en la interacción cotidiana de laspersonas con los servicios públicos y privados. Ellorequiere avanzar incrementalmente, detectar riesgose incentivos a la corrupción, y poner en marchamecanismos concretos y manejables para reduciresos riesgos.

Un enfoque en indicadores de

gobernanza como el que se

propone permitiría "desmenu-

zar" el problema de la corrup-

ción en proyectos específicos,

con objetivos realistas y con

criterios de evaluación de éxi-

tos y fracasos.

Al mismo tiempo, este cambio de enfoque admitiría evolucionar hacia esquemas de evalua-ción del desempeño y de los resultados de la gestión pública, más que confundir a la opiniónpública con indicadores que conducen al desánimo, al cinismo, o que son sólo pieza del inter-cambio político. La administración pública está obligada a construir estadísticas confiables,comparables en el tiempo y que se conviertan en insumos básicos para el perfeccionamien-to de las políticas, mejorando al mismo tiempo la confianza social en sus gobiernos.

CONCLUSIÓN

Una de las claves de la reforma administrativa en el mundo contemporáneo es la gestión porresultados, es decir, la capacidad de vincular acciones y recursos (humanos, financieros, orga-nizacionales) con metas concretas, mediante el uso de indicadores del desempeño.

Cada vez más es necesario informar, proveer insumos y aumentar la inteligencia en la toma dedecisiones, particularmente en aquellas políticas donde es difícil generar estadísticas e instru-mentos confiables para evaluar la intensidad de los problemas y la incidencia o efecto precisode las intervenciones gubernamentales, como es el caso de los programas anticorrupción.

Para pensar en la democracia BuenClobberno 51

ÉTICA Y TRANSPARENCIA

Cualquier política pública basa su éxito y la fuerza de sus resultados en el conocimiento deta-llado y certero del problema que pretende atacar. En ese conocimiento se basa la reflexión yel encauzamiento subsiguiente de recursos para alcanzar metas específicas. Por ello es nece-sario avanzar en la construcción de la estructura informativa y analítica básica de los progra-mas anticorrupción puestos en marcha en la región latinoamericana.

Es indispensable rebasar los enfoques de "concientización" de las políticas anticorrupción,para adoptar esquemas de implementación y evaluación de políticas públicas más racionales.La superación de los sentimientos de decepción y cinismo entre las sociedades y sus gobier-nos depende de la capacidad de los países para avanzar hacia la consecución de políticasmejor informadas, y de sistemas de evaluación que permitan medir con mayor certeza eléxito o fracaso de los programas gubernamentales.

Los índices de percepción sobre corrupción, aunque útiles para ofrecer una fotografía delpulso social y señalar áreas de oportunidad, han cumplido ya su misión de concientizadoresy amplificadores de la atención pública. Un sobreénfasis en los índices puede producir con-secuencias negativas en términos de focalización y combate efectivo del problema. El siguien-te paso para las agencias y oficinas anticorrupción es prestar mayor atención al desempeño ya la eficacia de la administración, a la implementación de estándares y a la generación de esta-dísticas relevantes para la toma de decisiones.

Dicho de otra forma, hoy más que nunca se requiere de políticas anticorrupción basadas enevidencia, que incidan sobre diferentes aspectos de la gobernanza, los cuales, si son correc-tamente medidos, generarán información útil para verificar la calidad de nuestros programas,y permitirán la acreditación de resultados o la responsabilización por una mala gestión.

Esta orientación hacia el desempeño es de toral importancia si se pretende dotar de mayorefectividad a los programas de control, transparencia y rendición de cuentas. Sociedad ygobierno podrán entender con mayor profundidad el alcance real de los esfuerzos, así comocalcular los beneficios esperados a partir de una estimación de costos. Todo ello incrementa-rá el realismo sobre los resultados que pueden esperarse en el corto y mediano plazo, dismi-nuyendo la vulnerabilidad de las herramientas.

Ahora bien, es deseable estar plenamente conscientes de que la corrupción es normalmenteun síntoma de problemas sistémicos. Un cambio cualitativo sólido es siempre de un proyec-to de largo plazo. La corrupción se enraiza en un entorno cultural tolerante y con un estadode derecho débil, temas que tienen que mejorarse para poder observar cambios sustentables.

Es necesario redefinir constantemente el problema y las herramientas. No aspirar a la utopíade acabar con la corrupción, sino a combatirla desde las propias trincheras y lograr objetivosconcretos que mejoren paulatinamente la relación entre gobierno y sociedad.

52 BuenGoblerno Para pensar en la democracia

Javier GonzálezGómez

Dixecter General Adlumode Innovación y BuenGobierno. Secretaria de laFunción Pública. México_La primera versión de estedocumento de trabajo se

sentó durante la 3'erencta truernacionalnal del Instituu:i:1

de Cienciai,"Inistratims julio diMonterrey. Mtdcri

REFERENCIAS

1 No obstante, la celeridad de la reforma no es, en si misma, un problema. la adopción tardía de prac-

ticas y mecanismos desamllaclus en otros países time la ventaja de recuperar la ciencia exter-

na, evitar errores y detectar a priori posibles defectos de diseño o dificultades de implantación.

2 OCDE, Modernising Government. The Way Forward, Public Governance Committee,

2005, p. 205.

3 Mark Schacter, Means, Ends, Indicators: Performance Measurement in the Public Sec-

tor. Institute on Governance. Canada, Policy brief April 1999. El gobierno canadiense,

un líder en este campo, ha implementado desde hace una década un "modelo de ren-

dición de cuentas por resultados" para medir el "impacto real de las actividades del

gobierno sobre la sociedad, y para motivar a los servidores públicos a mirar los progra-

mas a través de los ojos de los ciudadanos" (loe. cit).

4 OECD, Modernising... op. cit. p. 11.

5 Schacter, 1999, art. cit., p.1.

6 OECD, Modernising... op cit. p. 205.

7 Olov Olson, Christopher Humphrey, James Guthrie, "Caught in an evaluatory trap• a

dilemma for public services under NPFM", European Accounting Review, 2001.

8 Schacter, p. 3. El mismo autor refiere a James liecicman, Carolyn Heinrich y Jeffiey Smith: "la

instalación de metas específicas puede enfocar el esfuerzo pero puede también forzar a los

burócratas a ir en la dirección equivocada" ("Assesing the Performance of Performance Stan-

dards in Public Bureacracies", American Economice Associations Papen and Proceedings

1997). Vincent Wright ilustra una de las paradojas de la reforma administrativa con el ejemplo

de un hospital: si el desempeño de la institución se juzgara sobre la base del número de camas

ocupadas por mes (rapid turnover of beds), el resultado sería que muchos pacientes serían

enviados a casa antes de tiempo, "un ejemplo del tipo de sobre-enfisis en la eficiencia que

puede entrampar objetivos de salud más amplios" (Schacter, loc. cit).

9 OCDE, 2005, Modernising... op cit. p. 206.tn "Assesment Frameworks". OCDE (2005). Public Sector Integrity. A Framework for

Assessment, Public Governance Committee.

11 Michael Johnston y Sahr Kpundeh (2002), The Measurement Problem: A Focus on

Governance, Working Papen; January, p. 2.

12 Ivan Krastev, (2004), Shifting Obsessions. Three Essays on the Politics of Anticorruption.

CEU Press.

o Johnston y Kpundeh, art. cit., p. 2.

14 Para una interesante discusión sobre los problemas metodológicos de las encuestas de

percepción, ver Steven Van de Walle (2004), Decontaminating Subjective Corruption

Indicators Working Paper, Instituut yoor de Overheid, p.13.

15 Loc. cit.rb Johnston, 2005, art. cit., p. 361.

17 De acuerdo con Moisés Naim: "Recomendarles a los países que se zafen de las cadenas

de la corrupción —como hacen a menudo inversionistas extranjeros, políticos, directivos

de instituciones multilaterales o conocidos articulistas— los hacen lucir honestos, mora-

Para pensar en la democracia BuenGablemo 53

ÉTICA Y TRANSPARENCIA

listas y visionarios. Lástima que con consejos como ésos es muy

tra la corrupción perjudica al mundo, Tribuna, El País, 03-03-200

18 Bryane Michael, "The rapid rise of the anticorruption industry",

19 Ibidem, p. 24.

OCDE (2005), Public Sector Integrity..., op. cit, p. 11.

21 Ibidem, pág. 14.

n Loe. cit.

Johnston, 2005, art.cit. p. 371.

poco lo que se puede hacer" (La guerra con-

5).

Local Governance Brief, Spring 2004, p. 21.

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