Maestría en Derechos Humanos y Democracia · Maestría en Derechos Humanos y Democracia FLACSO...
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Maestría en Derechos Humanos y Democracia FLACSO Seminario de Protección Internacional de los Derechos Humanos Dr. Jorge Ulises Carmona Tinoco 1 Temario I. Introducción II. El Sistema Universal de Derechos Humanos A. Los órganos creados por la Carta de las Naciones Unidas: El Consejo de Derechos Humanos B. Los Órganos de Derechos Humanos basados en Tratados Internacionales de Derechos Humanos 1. El Comité de Derechos Humanos 2. El Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial 3. El Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer 4. El Comité contra la Tortura 5. El Comité de Derechos de los Trabajadores Migratorios 6. El Comité sobre los Derechos de las personas con Discapacidad 7. El Comité contra la Desaparición Forzada 1 Investigador Titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y miembro del Sistema Nacional de Investigadores. 1
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Maestría en Derechos Humanos y Democracia
FLACSO
Seminario de Protección Internacional de los Derechos Humanos
Dr. Jorge Ulises Carmona Tinoco1
Temario
I. Introducción
II. El Sistema Universal de Derechos Humanos
A. Los órganos creados por la Carta de las Naciones Unidas: El Consejo de Derechos Humanos
B. Los Órganos de Derechos Humanos basados en Tratados Internacionales de Derechos Humanos
1. El Comité de Derechos Humanos
2. El Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial
3. El Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer
4. El Comité contra la Tortura
5. El Comité de Derechos de los Trabajadores Migratorios
6. El Comité sobre los Derechos de las personas con Discapacidad
7. El Comité contra la Desaparición Forzada
1 Investigador Titular en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y miembro del Sistema Nacional de Investigadores.
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C. La protección extra convencional o procedimientos especiales: Los relatores o grupos de trabajo
1. Características de los procedimientos especiales 27
2. Métodos de trabajo de los procedimientos especiales
D. La Corte Penal Internacional
1. Desde el punto de vista institucional
2. Desde el punto de vista material o sustantivo
3. La relación existe entre la responsabilidad individual y la responsabilidad del Estado
4. La previsible colaboración entre los mecanismos internacionales,, universales y regionales, de protección de los derechos humanos y la labor de la Corte Penal Internacional
5. El significado de la complementariedad como rasgo distintivo de la Corte Penal Internacional
III. El Sistema Europeo de Derechos Humanos
A. El Sistema Europeo después de la entrada en vigor del Protocolo 11: El Tribunal Europeo de Derechos Humanos
IV. El Sistema Interamericano de Derechos Humanos
A. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
B. La Convención Americana sobre Derechos Humanos
C. Los Protocolos adicionales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
D. Otros Instrumentos Interamericanos sobre Derechos Humanos
E. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
1. Estructura y organización
2. Facultades y procedimiento que sigue la Comisión Interamericana para conocer quejas respecto a violaciones de derechos humanos
F. La Corte Interamericana de Derechos Humanos
1. Estructura y organización
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2. La competencia estrictamente jurisdiccional o contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
3. La competencia consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
G. Los asuntos, casos e informes sobre México ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos
1. Peticiones individuales ante la CIDH
a) La etapa previa a la ratificación por parte de México de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1965-1980)
b) De la ratificación de la Convención Americana por parte del Gobierno de México en 1981 a septiembre de 2002
c) Soluciones amistosas ante la CIDH
d) Medidas cautelares ante la CIDH
e) Visita de la CIDH e Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México
f) El Informe sobre la situación de los derechos de la mujer en Ciudad Juárez, México: el derecho a no ser objeto de violencia y discriminación
2. México y la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
a) El primer caso contencioso de México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos
1) El origen y el desarrollo jurídico del caso a nivel interno
2) La etapa internacional de tramitación del caso
- El procedimiento ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)
- El procedimiento ante la Corte Interamericana
- El fallo de la Corte Interamericana
b) Medidas provisionales y urgentes ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos
V. El Sistema Africano de Derechos Humanos
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Estudio introductorio
I. Introducción
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos tiene por finalidad proporcionar a las personas medios de protección a sus derechos humanos reconocidos internacionalmente frente a las actuaciones del Estado. Los medios de protección tienen una naturaleza supletoria o complementaria a los medios de protección de los derechos humanos que todo Estado debe contemplar en su régimen interno, ya sea en su Constitución o en sus Leyes.
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos sanciona a los Estados por todos aquellos actos u omisiones que impliquen violaciones a los derechos humanos consagrados en los Tratados Internacionales, mientras que el Derecho Penal Internacional sanciona a los individuos responsables de diversos actos, que pueden implicar también graves violaciones a los derechos humanos como el delito de genocidio o la desaparición forzada de personas.
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos juega un papel importante no solo al fijar estándares a los Gobiernos y sus agentes sobre el respeto y promoción de los derechos humanos, sino también en fijar las consecuencias de no aplicar dichos estándares y reparar los daños causados a las víctimas de dichas violaciones. Al final del día, el Derecho Internacional de los Derechos Humanos busca resarcir a las víctimas de violaciones de derechos humanos, así como prevenir la incidencia de las mismas.
El Derecho Internacional de los Derechos Humanos cuenta hasta ahora con dos tipos de Sistemas de Protección, el Sistema Universal y los Sistemas Regionales: el Europeo, el Interamericano y el Africano.
Así, si bien se ha reconocido que los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e interrelacionados,2 es también verdad que las obligaciones que surgen para los Estados de los diversos instrumentos de derechos humanos, por el propio acuerdo de la comunidad internacional, no pueden exigirse a nivel internacional de la misma manera en todos los casos, ni tampoco a través de los mismos mecanismos ni procedimientos.3
2Así se ha establecido, entre otros, en la Proclamación de Teherán de 1968, la Resolución
32/130 de la Asamblea General de la ONU, y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993.
3 Sobre este aspecto puede consultarse Hannum, Hurst, Guide to International Human Rights Practice, 3ª edición, Transnational Publishers, Inc., New York, 1999.
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II. El Sistema Universal de Derechos Humanos
Una de las principales preocupaciones de los gobiernos de la mayoría de los países después de la Segunda Guerra Mundial, fue la protección de los seres humanos y sus derechos fundamentales de las acciones de los gobiernos. Así, con el surgimiento de la Organización de las Naciones Unidas nace la Declaración Universal de los Derechos Humanos y se crean diversos organismos dentro de la estructura de la propia Organización encargados de la promoción y protección de los derechos humanos en el orbe.
El Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas indica que los Estados firmantes “...reafirman la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana...”; en el artículo 1 encontramos que uno de los propósitos de las Naciones Unidas es promover la cooperación internacional en el desarrollo y estímulo del respeto de los derechos humanos.
Incluso órganos de la Organización cuya función principal no es la protección de los derechos humanos, los han protegido de forma indirecta, como lo hizo la Corte Internacional de Justicia al resolver los casos sobre la aplicación de la “Convención de Viena sobre Relaciones Consulares”4 o el relativo a la aplicación de la “Convención para prevenir y erradicar el crimen de Genocidio”5.
El Sistema de Naciones Unidas para la promoción y protección de los derechos humanos se compone por los órganos creados a través de la Carta de las Naciones Unidas y los órganos creados por tratados internacionales de derechos humanos. Ambos tipos de órganos reciben apoyo de la Secretaría General de la Organización así como de la Secretaría de Tratados y de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos.
Los órganos creados por la Carta encargados de promover los derechos humanos al interior de la Organización de las Naciones Unidas son la Asamblea General de la Organización que conforme a los artículos 55 y 56 de la Carta tiene el deber de promover los derechos humanos en la Organización, labor que realiza a través de la 3° Comisión de la Asamblea General que se encarga de conocer los asuntos económicos, sociales y humanitarios.
La agenda de asuntos de la 3° Comisión tiene un especial énfasis en el tema de derechos humanos; la Comisión conoce, además, los informes del Consejo de
4 Estos casos son los Casos Lagrand, Alemania vs. Estados Unidos de América y Caso Avena y otros, Estados Unidos Mexicanos vs. Estados Unidos de América. Las sentencias, órdenes de medidas provisionales y demás documentos relacionados con estos casos están disponibles en la página electrónica de la Corte Internacional de Justicia, en la siguiente dirección: http://www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm. 5 CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA, Aplicación de la Convención para prevenir y erradicar el crimen de Genocidio, Bosnia y Herzegovina vs. Serbia y Montenegro, disponible en http://www.icj-cij.org/icjwww/idecisions.htm.
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Derechos Humanos y promueve estudios e informes sobre temas específicos de derechos humanos como mujeres, niños, pueblos indígenas, refugiados, racismo, discriminación y la promoción del derecho de libre determinación de los pueblos.
Por su parte, el Consejo Económico y Social de la ONU, El Consejo coordina la labor de 14 organismos especializados, 10 comisiones orgánicas y 5 comisiones regionales de la ONU, recibe informes de 11 Fondos de las Naciones Unidas y emite recomendaciones de política a dirigidas al Sistema de Naciones Unidas y a los Estados Miembros.
De acuerdo con la Carta de la Organización, la labor del Consejo consiste en promover niveles de vida más levados, el pleno empleo y el progreso económico y social; identificar soluciones para los problemas de salud, económicos y sociales en el plano internacional; facilitar la cooperación en el orden cultural y educativo y fomentar el respeto universal de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Este Consejo cuenta a su vez con una subcomisión orgánica, encargada de la promoción y protección de los derechos humanos.
Con la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993 en materia de Derechos Humanos, la ONU decide reenfocar sus esfuerzos para la promoción y defensa de los derechos humanos en el mundo, razón por la que se crea la Oficina del Alto Comisionado para las Naciones Unidas de Derechos Humanos. El Alto Comisionado para los Derechos Humanos es el funcionario con mayor rango dentro de la ONU responsable de este tema y que depende de la Secretaría General de la Organización. El objetivo de esta Oficina es dirigir el movimiento internacional a favor de los derechos humanos.
El Alto Comisionado tiene la función de integrar los conceptos y las normas de derechos humanos en todos los ámbitos de la Organización, colabora con otros organismos de la ONU y participa en los programas de Naciones Unidas sobre paz y seguridad, asuntos económicos y sociales, cooperación al desarrollo y asuntos humanitarios. La Oficina también proporciona servicios de apoyo al Consejo de Derechos Humanos y a la Subcomisión de Protección y Promoción de Derechos Humanos y también a los relatores designados por el Consejo de Derechos Humanos, además de todos los organismos de la ONU encargados de la promoción de derechos humanos.
El Consejo de Derechos Humanos que sustituyó a la Comisión de Derechos Humanos, así como la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos. Mientras tanto, los órganos creados por tratados de derechos humanos son Comités de vigilancia y monitoreo6, conformados por expertos independientes que
6 Cfr. CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “El significado de la aceptación de la competencia de los Comités de Naciones Unidas facultados para decidir peticiones individuales en materia de derechos humanos y su previsible impacto en la impartición de justicia en México”, en Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, número 1, enero-junio de 2003, pág. 166.
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verifican el cumplimiento e implementación de los tratados internacionales de derechos humanos promovidos y firmados en la marco de la Organización de las Naciones Unidas. A estos se suma la protección denominada “no convencional” o temática llevada a cabo por expertos, comúnmente denominados relatores o grupos de trabajo, a los que se encarga la tarea de estar al tanto de la situación de los derechos humanos en países o regiones especificas, o de estudiar determinados temas en todo el mundo por determinados periodos o mandatos temporales.
A su vez, otras oficinas y agencias de las Naciones Unidas participan en la promoción y protección de los derechos humanos en diversos ámbitos, como:
• Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados
• Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios
• Inter – Agencia, División para la Atención de los Desplazados Internos
• Organización Internacional del Trabajo
• Organización Educativa, Científica y Cultural de las Naciones Unidas
• Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre VIH/SIDA
• Comité Permanente entre Organismos
• Departamento de Asuntos Económicos y Sociales
• Comisión de la Condición de la Mujer
• Oficina de la Asesora Especial en Cuestiones de Género y Adelanto de la Mujer
• División para el Adelanto de la Mujer
• Fondo de la Población de las Naciones Unidas
• Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia
• Fondo de Desarrollo de las Naciones Unidas para las Mujeres
• Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
• Organización de Alimento y Agricultura de las Naciones Unidas
• Programa Humano de los Establecimientos de Naciones Unidas
• La Acción de las Naciones Unidas contra las Minas
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A. Los órganos creados por la Carta de las Naciones Unidas: El Consejo de Derechos Humanos.
Si bien es innegable que los órganos cúspide de la Organización de Naciones Unidas, desarrollan una importante labor de creación de estándares de derechos humanos y una supervisión general de dichos temas inherentes a sus funciones, la labor central a este respecto recae en el Consejo de Derechos Humanos, creado por la Resolución 60/251 de la Asamblea General de las Naciones Unidas del 3 de abril de 20067. Esta Resolución respondió a un proyecto de reformas dentro la Organización de las Naciones Unidas para hacer más eficaz la labor de ésta en materia de promoción y defensa de los Derechos Humanos. Dicha labor inició desde la última década del siglo pasado, con la creación de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Conforme a la citada resolución de la Asamblea General, el Consejo de Derechos Humanos es el órgano subsidiario de la Asamblea General responsable de promover el respeto universal por la protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales de todas las personas, sin distinciones y de una manera justa y equitativa. Se integra por 47 miembros, representantes de los Estados miembros de la Organización.
El Consejo tiene el deber de ocuparse de las situaciones en que se violen los derechos humanos, incluidas las violaciones graves y sistemáticas, y hacer recomendaciones al respecto. Además debe promover la coordinación eficaz y la incorporación de los derechos humanos en la actividad general del sistema de Naciones Unidas.
La labor general del Consejo estará guiada por los principios de universalidad, imparcialidad, objetividad y no selectividad, diálogo internacional constructivo y cooperación a fin de impulsar la promoción y protección de todos los derechos humanos, es decir, los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, incluido el derecho al desarrollo.
La Comisión de Derechos Humanos de la Organización fue disuelta conforme a la referida Resolución de la Asamblea General por el Consejo Económico y Social el 16 de junio de 2006. Cabe señalar que la labor de la Subcomisión de Protección y Promoción de los Derechos Humanos, integrada por 26 expertos que ejercían sus funciones a título personal y eran elegidos por la Comisión entre las candidaturas de expertos presentadas por los Estados, fue asumida también por el nuevo Consejo de Derechos Humanos.
7 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Consejo de Derechos Humanos, http://www.ohchr.org/spanish/bodies/hrcouncil/docs/A.RES.60.251._Sp.pdf
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B. Los Órganos de Derechos Humanos basados en Tratados Internacionales de Derechos Humanos
Los órganos de derechos humanos basados en tratados son denominados Comités, conformados por expertos independientes que monitorean el cumplimiento e implementación de los tratados internacionales de derechos humanos promovidos y firmados en la marco de la Organización de las Naciones Unidas. Cuentan con un método de trabajo respecto de los informes que cada Estado parte debe presentarles sobre la implementación del tratado e interpretan el sentido de las obligaciones que contiene cada tratado a través de comentarios generales y varios de ellos tienen facultades para recibir comunicaciones individuales sobre hechos que se consideren violatorios de los derechos consagrados en los referidos tratados.
Estos órganos son mejor conocidos como Comités de vigilancia o de monitoreo, son cuerpos de supervisión y de interpretación oficial de los tratados a su cargo y para el ejercicio de sus funciones cuentan con el apoyo de la Secretaría General de la Organización, la Secretaría de Tratados así como de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos8. Los nueve Comités son:
• El Comité de Derechos Humanos, creado por el “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”9.
• El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, creado por el “Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales”10.
8 Cfr. CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “El significado de la aceptación de la competencia de los Comités de Naciones Unidas facultados para decidir peticiones individuales en materia de derechos humanos y su previsible impacto en la impartición de justicia en México”, en Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, Op. Cit., pág. 166 9 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado el 16 diciembre de 1966, aprobado por el Senado de la República el 18 de diciembre de 1980, según Decreto publicado en el Diario Odicial de la Federación el 9 de enero de 1981. El Pacto entró en vigor el 23 de marzo de 1976 en general y para México es vigente a partir del 23 de junio de 1981. El Gobierno de México depositó el instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas el 24 de marzo de 1981. El Decreto de Promulgación del Pacto se publicó en el Dirario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 1981. PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, Et. Al (coordinadores), Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos firmados y ratificados por México1921-2003, 1° ed., Comisión Nacional de los Derechos Humanos, México, Tomo I, 2003, págs. 251 a 276. 10 El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales fue adoptado el 16 de diciembre de 1966 y entró en vigor el 3 de marzo de 1976. El Pacto fue aprobado por el Senado de la República el 18 de diciembre de 1980, según el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 1981. El depósito del instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas fue el 23 de marzo de 1981. El Decreto de Promulgación se publicó en el Diario Oficial de la
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• El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, creado por la “Convención Internacional para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial”11.
• El Comité para la Eliminación de la Discriminación contra las Mujeres, creado por la “Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer”12.
• El Comité contra la Tortura, creado por la “Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes”13.
• El Comité de Derechos de los Niños, creado por la “Convención sobre los Derechos del Niño”14.
Federación el 12 de mayo de 1981 y el Pacto entró en vigor para nuestro país el 23 de junio del mismo año. Ibidem, págs. 337-350. 11 La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial fue adoptada el 7 de marzo de 1966 y entró en vigor el 4 de enero de 1969. El Senado aprobó la Convención el 6 de diciembre de 1973, conforme al Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de mayo de 1974. El 20 de febrero de 1975 fue depositado el instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas. La Convención entró en vigor en nuestro país el 20 de marzo de 1975 y su Decreto de Promulgación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 13 de junio de 1975. Ibidem, Tomo II, págs. 71-86. 12 La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la Mujer fue adoptada el 18 de diciembre de 1979 y entró en vigor el 3 de septiembre de 1981. El Senado la aprobó el 18 de diciembre de 1980, según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 1981. El depósito del instrumento de ratificación ante la Secretaría General de las Naciones Unidas se realizó el 23 de marzo de 1981. El Decreto de promulgación de la Convención se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 12 de mayo de 1981 y entró en vigor para México el 3 de septiembre de 1981. Ibidem, Tomo I, pág. 593-608. 13 La Convención contra la Tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes fue adoptada el 10 de diciembre de 1984 y entró en vigor el 26 de junio de 1987. La Convención fue aprobada por el Senado el 9 de diciembre de 1985, conforme al Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de enero de 1986. El depósito del instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas se realizó el 17 de enero de 1986 y el Decreto de Promulgación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 6 de marzo de 1986. La Convención entró en vigor para México el 26 de junio de 1987. Ibidem, págs. 413-430. 14 La Convención sobre los Derechos del Niño se adoptó el 20 de noviembre de 1989 y entró en vigor el 2 de septiembre de 1990. El Senado de a República la aprobó el 19 de junio de 1990, según el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 31 de julio de 1990. El 21 de septiembre de 1990 se realizó el depósito del instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas. El Decreto de promulgación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 25 de enero
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• El Comité de los Trabajadores Migratorios, creado por la “Convención Internacional sobre la protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias”15.
• El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, creado por la “Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad”16.
• El Comité contra la Desaparición Forzada, creado por la “Convención Internacional para la Protección de todas las personas contra las Desapariciones Forzadas”17.
La labor de los Comités consiste primordialmente en vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados parte, derivadas de los tratados de derechos humanos que les corresponde supervisar, la cual realizan conforme a los términos del tratado y a los alcances de las facultades del propio Comité, a través de18:
• La presentación de informe periódicos por parte de los Estados. Este medio de supervisión es común a los nueve Comités y consiste en el deber de los Estados de presentar ante el Comité, cada cierto período, un informe
de 1991 y entró en vigor para nuestro país el 21 de octubre de 1990. Ibidem, págs. 679-704. 15 La Convención Internacional sobre la protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familias se adoptó el 18 de diciembre de 1990 y entró en vigor el 1 de julio de 2003. La Convención fue aprobada por el Senado el 14 de diciembre de 1998 según el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de febrero de 1999. El depósito del instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas se realizó el 8 de marzo del mismo año. El Decreto de Promulgación se publicó el 13 de agosto de 1999 en el Diario Oficial de la Federación y entró en vigor el 1 de julio de 2003. Ibidem., Tomo II, págs. 527-575. 16 La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad fue aprobada por la Resolución 61/106 de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 13 de diciembre de 2006 y se abrió a firma el 30 de enero de 2007, texto en español disponible en el Sitio web de la Organización de las Naciones Unidas y las Personas con Discapacidad, http://www.un.org/esa/socdev/enable/documents/tccconvs.pdf. 17 La Convención Internacional para la Protección de todas las personas contra las Desapariciones Forzadas fue aprobada por la Resolución 61/177 de la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de diciembre de 2006 y se abrió a firma el 6 de febrero de 2007, el texto en español está disponible en el Sitio Web de la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, http://www.ohchr.org/spanish/law/disappearance-convention.htm 18 Cfr. CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “El significado de la aceptación de la competencia de los Comités de Naciones Unidas facultados para decidir peticiones individuales en materia de derechos humanos y su previsible impacto en la impartición de justicia en México”, en Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, Op. Cit, págs. 168-170.
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por escrito sobre las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier tipo, que se han realizado para materializar los derechos previstos en el correspondiente instrumento. Los informes son estudiados por los Comités, quienes pueden formular observaciones a éstos.
• Las visitas al territorio de los Estados. Su finalidad es que se verifique el cumplimiento de las obligaciones internacionales del Estado en materia de derechos humanos en su propio territorio, lo que permite a los Comités cerciorarse de la situación que guardan los derechos humanos en un territorio determinado. Al concluir su visita, el Comité redacta un informe con los datos recabados.
• La tramitación de comunicaciones en casos específicos. Este mecanismo es de una mayor complejidad que los dos anteriores y se encarga de supervisar el cumplimiento de las obligaciones internacionales en materia de derechos humanos por parte de los Estados a partir de casos concretos, lo que se traduce en el trámite de comunicaciones individuales a los Comités, a través de un procedimiento similar al que se lleva a cabo en los órganos inspirados en la figura del ombudsman, con etapas determinadas y oportunidad para que las partes presenten sus alegatos y que culminan en la elaboración y publicación de informes en los que se declara la responsabilidad del Estado por la violación a los derechos humanos reclamados y se le formulan, además recomendaciones que permitan dar una solución al caso.
• Además pueden emitir Comentarios u Observaciones Generales, que abundan sobre el significado e implicaciones de alguno o varios de los artículos que integran un tratado o su aplicación de estos en un tema en específico, como la administración de justicia o el tratamiento adecuado para las personas en reclusión.
De estos nueve órganos, siete tienen facultades para recibir quejas individuales sobre violaciones a los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales de los que verifican su cumplimiento. Los siete Comités son:
• El Comité de Derechos Humanos19
19 El Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se firmó el 15 de marzo de 2002, fue aprobado por el Senado el 4 de diciembre de 2001 y ésta fue publicada el 16 de enero de 2001. El 15 de marzo de 2002 se hizo el depósito del instrumento de ratificación en la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas. El Protocolo fue promulgado el 15 de abril de 2002 y publicado en el Diario Oficial el 3 de mayo de 2002. Cfr. CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “El significado de la aceptación de la competencia de los Comités de Naciones Unidas facultados para decidir peticiones individuales en materia de derechos humanos y su previsible impacto en la impartición de justicia en México”, en Reforma Judicial, Revista Mexicana de Justicia, Op. Cit., págs. 162-163.
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• El Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial20
• El Comité para la Eliminación de la Discriminación en contra de la Mujer21
• El Comité contra la Tortura22
• El Comité de Derechos de los Trabajadores Migratorios23.
• El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
• El Comité contra las Desapariciones Forzadas.
1. El Comité de Derechos Humanos24
El Comité de Derechos Humanos es el órgano conformado por 18 expertos25, creado por el “Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos”26 para verificar 20 La Declaración para el reconocimiento de competencia del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial fue adoptada el 21 de diciembre de 1965, ratificada el 20 de febrero de 1975, aprobada por el Senado el 14 de diciembre de 2001, depositada en la Secretaría General de la Organización de Naciones Unidas el 15 de marzo de 2002, promulgada el 15 de abril de 2002 y publicada en el Diario Oficial el 3 de mayo de 2002. Idem. 21 El Protocolo Facultativo de la Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer se firmó el 10 de diciembre de 1999 y ratificado el 22 de enero de 2002. El depósito del instrumento ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas se realizó el 15 de marzo de 2002. El 15 de abril se promulgó y el 3 de mayo de 2002 fue publicado en el Diario Oficial de la Federación. Idem. 22 El Decreto de reconocimiento de competencia del Comité contra la Tortura se aprobó el 17 de enero de 2002, mismo día en que se realizó el depósito del instrumento ante la Secretaría General. Su promulgación fue el 15 de abril de 2004 y se publico en el Diario Oficial el 3 de mayo de 2002. Idem. 23 Nuestro país, a pesar del interés que ha demostrado el gobierno en el tema de los trabajadores Migratorios en el ámbito internacional, no ha aceptado la competencia de este Comité para conocer denuncias de particulares sobre violaciones a los derechos consagrados en la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias. 24 Sitio Web: http://www.ohchr.org/english/bodies/hrc/workingmethods.htm 25 Los miembros del Comité deben ser nacionales de alguno de los Estados Parte del Pacto y ser reconocidos por su integridad moral y experiencia en el campo de los derechos humanos, que actúan a título personal. Ver los artículos 28 a 35 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 26 Adoptado y abierto a firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en su resolución 2200/A/XXI de 16 de diciembre de 1966. El Pacto entró en vigor el 23 de marzo de 1976, conforme a su artículo 49.
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que los Estados parte cumplan con las obligaciones internacionales adquiridas conforme a dicho instrumento. El Pacto cuenta con un “Protocolo Facultativo”27, en el cual se establecen las atribuciones y proceso que debe seguir el Comité, de carácter cuasi-jurisdiccional, para conocer las comunicaciones individuales respecto a la violación de los derechos consagrados en el Pacto. El Comité, para el mejor desempeño de todas sus funciones cuenta con órganos auxiliares, como grupos de trabajo o relatores especiales, a quienes se encarga el estudio de las comunicaciones recibidas para determinar su admisibilidad y el estudio y formulación de recomendaciones en casos sobre violaciones a determinados derechos humanos28.
Los Estados deben hacer una declaración expresa de aceptación y ratificación de dicho Protocolo para que el Comité pueda conocer las comunicaciones presentadas respecto a ellos29.
El Comité cuenta además con un Reglamento30, en que se fijan las reglas para el estudio y decisión tanto de los informes que presentan los Estados parte así como de las comunicaciones individuales que se someten a su conocimiento conforme al Protocolo Facultativo.
Las comunicaciones deben presentarse por escrito al Comité, a través de la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas, con la siguiente información:
• Nombre, dirección, edad, ocupación del autor y prueba de su identidad
• Nombre del Estado parte contra el que se dirige la comunicación
• Objeto de la comunicación
27 Adoptado y abierto a firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en su resolución 2000/A/XXI de 16 de diciembre de 1966. El Protocolo entró en vigor el 23 de marzo de 1976, conforme a su artículo 9. 28 Ver artículo 95 del Reglamento del Comité de Derechos Humanos. 29 Ver artículos 3, 4 y 8 del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. 30 El Reglamento del Comité, que se denominó “provisional”, fue adoptado por el Comité de Derechos Humanos en sus 1° y 2° períodos de sesiones y se modificó en los períodos de sesiones 3°, 7° y 36°. En su 918° sesión, celebrada el 29 de julio de 1989, el Comité decidió eliminar la palabra “provisional” y su Reglamento se convirtió en definitivo. Más adelante, el Reglamento se modificó en los periodos de sesiones 47°, 49°, 50° y 59°. La versión actual, en la que se basa este apartado, fue adoptada por el Comité en su 1924° sesión, durante su 71° período de sesiones, celebrado en marzo de 2001. Ver ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, Secretaría General, Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos, Recopilación de los Reglamentos de los Órganos creados en virtud de Tratados de Derechos Humanos, 28 de mayo de 2005, pág. 28.
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• Disposiciones del Pacto cuya violación se alega
• Hechos en que se basa la reclamación
• Medidas adoptadas por el autor para agotar todos los recursos de la jurisdicción interna
• Grado en que el mismo asunto está sometido a otro procedimiento de examen o arreglos internacionales
La Secretaría General de la Organización revisa que la comunicación contenga dichos datos, si la información no es suficiente o es imprecisa, puede requerir al autor que haga las aclaraciones pertinentes, posteriormente prepara un resumen de la comunicación y la envía a todos los miembros del Comité de Derechos Humanos.
Al recibir la comunicación, el Comité, ya sea por medio de un grupo de trabajo o un relator, debe decidir en el menor tiempo posible sobre su admisibilidad. Para declarar admisible una comunicación el Comité, el grupo de trabajo o el relator deben comprobar31:
• Que la comunicación no es anónima y que procede de una persona que se encuentra bajo la jurisdicción de un Estado parte en el protocolo facultativo.
• Que la persona alegue, de modo suficientemente justificado, ser víctima de una violación por ese Estado, de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto.
• Que la comunicación debe ser presentada por la propia persona o por su representante, no obstante, se podrá aceptar una comunicación presentada en nombre de una presunta víctima cuando sea evidente que está no está en condiciones de presentar personalmente la comunicación.
• Que la comunicación no constituye un abuso del derecho a presentar una comunicación.
• Que la comunicación no es incompatible con las disposiciones del Pacto
• Que el mismo asunto no ha sido sometido ya a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales.
• Que la persona ha agotado todos los recursos de la jurisdicción interna.
Mientras tanto, el Comité informa al Estado parte involucrado sobre la recepción de la comunicación y le solicitará una respuesta escrita, relativa a la admisibilidad
31 Artículo 96 del Reglamento del Comité de Derechos Humanos.
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y al fondo de la comunicación, en la que, de ser posible, debe exponer todas las medidas correctivas que haya adoptado respecto al asunto denunciado, la cual debe presentar en un lapso no mayor a 6 meses. El Estado tiene la oportunidad de solicitar la inadmisibilidad de la comunicación al Comité dentro de los 2 meses siguientes a la fecha en que fue notificado sobre la comunicación por parte del Comité.
El Comité comunicará tanto al Estado como al autor de la comunicación su decisión sobre la admisibilidad de la comunicación. Si la comunicación fue admitida, se requiere al Estado un escrito sobre su postura respecto al fondo del asunto y las medidas que ha adoptado en relación a él y tiene la posibilidad de requerirle información adicional sobre el caso, todo ello se debe presentar en un plazo no mayor a los 6 meses. El Comité debe dar oportunidad a ambas partes para exponer sus puntos de vista sobre los escritos, pruebas e información adicional que presente su contraparte.
Con toda la información recabada, el Comité analiza la comunicación y puede decidir si la transmite a un Grupo de Trabajo o Relator para que formulen sus recomendaciones; con el estudio realizado, el Comité emitirá su dictamen con sus conclusiones que comunicará tanto al autor de la comunicación como al Estado y designará a un Relator especial para dar seguimiento al cumplimiento del dictamen.
2. El Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial32
Este Comité, conformado 18 expertos independientes33, fue el primer Comité en entrar en funciones ya que su primera reunión se realizó en 197034. Es un órgano creado por y encargado de supervisar la aplicación de la “Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación Racial”35 mediante cuatro mecanismos: estudio de los informes presentados por los
32 Sitio web: http://www.ohchr.org/english/bodies/cerd/workingmethods.htm 33 Ver artículo 8 de la Convención para Eliminar todas las formas de Discriminación Racial. 34 BANTON, Michael, “Decision-taking in the Committee on the Elimination of Racial Discriminination”, en ALSTON, Philip y CRAWFORD, James, editores, The future of UN Human Rights Treaty Monitoring, 1° ed., Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido de la Gran Bretaña, 2000, pág. 56. 35 Adoptada y abierta a firma, adhesión y ratificación por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas por su resolución 2106/A/XX de 21 de diciembre de 1965. La Convención entró en vigor el 4 de enero de 1969, conforme a su artículo 19.
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Estados parte, el procedimiento de alerta temprana, las denuncias interestatales y las denuncias individuales36.
El artículo 14 de la “Convención sobre la Eliminación de la Discriminación Racial” establece el derecho de cualquier persona que considere que alguno de los derechos consagrados en la Convención han sido violados a presentar una comunicación a consideración del Comité. En el Reglamento del Comité se establecen las reglas de procedimiento para dichas peticiones.
Las comunicaciones, al igual que en el caso del Comité de Derechos Humanos, son recibidas por la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas, quien después de hacer una breve revisión sobre sus requisitos formales37 prepara un resumen de ella y la transmite al Comité.
Al recibir la comunicación, el Comité o un grupos de trabajo, la analizarán y decidirán sobre su admisibilidad, para lo que deben comprobar:
• Que la comunicación no es anónima y que procede de una persona que se encuentra bajo la jurisdicción de un Estado parte en el protocolo facultativo.
• Que la persona alega, de modo suficientemente justificado, ser víctima de una violación por ese Estado, de cualquiera de los derechos enunciados en el Pacto.
• La comunicación debe ser presentada por la propia persona o por su representante, no obstante, se podrá aceptar una comunicación presentada en nombre de una presunta víctima cuando sea evidente que está no está en condiciones de presentar personalmente la comunicación.
• Que la comunicación no constituye un abuso del derecho a presentar una comunicación.
• Que la comunicación no es incompatible con las disposiciones del Pacto
• Que el mismo asunto no ha sido sometido ya a otro procedimiento de examen o arreglo internacionales.
36 Cfr. BANTON, Michael, “Decision-taking in the Committee on the Elimination of Racial Discriminination”, en ALSTON, Philip y CRAWFORD, James, editores, The future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Op. Cit., págs. 73-75. 37 Estos son: a) Nombre, dirección, edad, ocupación del autor y prueba de su identidad, b) Nombre del Estado parte contra el que se dirige la comunicación, c) Objeto de la comunicación, d) Disposiciones o disposiciones del pacto cuya violación se alega, e) Hechos en que se basa la reclamación, f)Medidas adoptadas por el autor para agotar todos los recursos de la jurisdicción interna y g) Grado en que el mismo asunto está sometido a otro procedimiento de examen o arreglos internacionales.
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• Que la persona ha agotado todos los recursos de la jurisdicción interna.
• Que la petición se presente dentro de los 6 meses siguientes a la decisión del último de la jurisdicción interna.
Si lo consideran necesario, pueden requerir información adicional al autor de la comunicación. Respecto al Estado involucrado, el Comité o el grupo de trabajo le notificarán sobre la recepción de la comunicación y le solicitaran una respuesta por escrito sobre la admisibilidad de la comunicación e información adicional al respecto.
La admisibilidad o inadmisibilidad de una comunicación no se declara en tanto el Estado no envíe su respuesta sobre la admisibilidad y haya tenido la oportunidad de enviar información adicional, sobre todo respecto al previo agotamiento de la jurisdicción interna. Con toda la información disponible, el Comité se pronuncia sobre la admisibilidad de la comunicación. Si decide que es inadmisible, la desecha y así lo comunica a las partes a través del Secretario General de las Naciones Unidas. Si admite la comunicación, transmitirá confidencialmente al Estado, a través del Secretario General, el texto de la comunicación y toda información que considere relevante.
El Estado debe enviar al Comité, en un plazo de 3 meses sus argumentos sobre el caso e indicar, si es posible algún remedio a la situación reclamada. El Comité puede indicar al Estado el tipo de información adicional que desea recibir. Toda la información que sea presentada por el Estado al Comité, será transmitida al autor de la comunicación para que remita sus observaciones en el plazo que el Comité le indique.
El Comité puede convocar a las partes a una audiencia para que proporcionen información adicional o respondan a cuestionamientos sobre los méritos del asunto. El Comité, después de escuchar a las partes y tomando en cuenta la información recibida, emitirá su opinión sobre el caso. La opinión del Comité, además de sus sugerencias y recomendaciones, serán transmitidas tanto al Estado como al autor de la comunicación a través del Secretario General. En la comunicación al Estado, se le invita a informar al Comité sobre cualquier acción que tome para dar cumplimiento a sus sugerencias y recomendaciones.
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3. El Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer38
Este Comité, formado por 23 expertos independientes, tiene su origen en la “Convención para la Eliminación de todas las formas de Discriminación en contra de la Mujer”39, el cual cuenta con un “Protocolo Facultativo”40, en el que se determinan sus facultades y funciones respecto al trámite de comunicaciones individuales41 por la violación a la Convención. El Comité inició sus sesiones en 198242.
En la tercera parte de su Reglamento se fija el “Reglamento para el Protocolo Facultativo de la Convención sobre Eliminación de todas las formas de Discriminación en contra de la Mujer”, en el cual se fijan las normas de procedimiento para conocer de las comunicaciones individuales recibidas en virtud del Protocolo Facultativo.
Al igual que el Comité de Derechos Humanos y el Comité de Discriminación Racial, el Comité recibe las comunicaciones a través del Secretario General de la Organización, las cuales deben cumplir con determinados requisitos formales43. El
38 Sitio web: http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/. Este Comité, a diferencia de los 6 restantes, no recibe apoyo técnico de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas sino de la División para el Avance de la Mujer de la Organización de las Naciones Unidas razón por la que, a diferencia de los otros Comités, que celebran sus sesiones en el Centro de Derechos Humanos de la Organización en Génova, Suiza, el Comité para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra la Mujer celebra sus sesiones en las oficinas generales de la Organización en Nueva York, EUA. BUSTELO R., Mara, “The Committee on the Elimination of Discrimination against Women at the crossroads”, en ALSTON, Philip y CRAWFORD, James, editores, The future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Op. Cit, , págs. 81-82. 39 Adoptada y abierta a firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en su Resolución 34/108, de 18 de diciembre de 1979. Entró en vigor el 3 de septiembre de 1981, de conformidad con su artículo 27.1. 40 Adoptado por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas por su Resolución A/54/4 de 6 de octubre de 1999. Hasta el momento, 79 Estados son parte de este Protocolo. 41 Las comunicaciones individuales pueden ser presentadas por la víctima, sus representantes designados, por terceras personas con el consentimiento de la víctima o por terceros sin el consentimiento de la víctima, siempre y cuando éstos puedan justificar plenamente su actuación, conforme al artículo 68 del Reglamento del Comité. 42 BUSTELO R., Mara, “The Committee on the Elimination of Discrimination against Women at the crossroads”, en ALSTON, Philip y CRAWFORD, James, editores, The future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Op. Cit, pág. 79. 43 Las comunicaciones deben presentarse por escrito y referirse a un Estado parte del Protocolo Facultativo. Además deben contener: a) Nombre, dirección, fecha de nacimiento y ocupación de la presunta víctima, así como anexar una prueba de su identidad (si la víctima así lo solicita, se puede conservar en secreto su identidad durante el trámite del
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Secretario General realiza una primera revisión de la comunicación para determinar si cumplen dichos requisitos. Si los satisface, prepara un resumen de la comunicación y la hace llegar al Comité.
Tan pronto como el Comité reciba la comunicación, la notificará al Estado, requiriéndole una respuesta al respecto. En un plazo de 6 meses, el Estado debe presentar por escrito al Comité explicaciones o declaraciones relativas a la admisibilidad y fondo de la comunicación y las acciones que ha tomado respecto a dicho asunto, o únicamente sobre la admisibilidad si así se lo requiere el Comité. El Estado también debe enviar al Comité toda la información adicional que sea necesaria para decidir el caso.
Si en su escrito el Estado alega el que la víctima no agotó previamente los recursos disponibles en la jurisdicción interna, aquel debe exponer detalladamente cuáles eran los recursos internos a agotar y sus efectos. Todos los escritos del Estado se transmiten a la presunta víctima o sus representantes, para que puedan presentar sus observaciones.
El Comité o uno de los Grupos de Trabajo designados por éste, pueden decidir sobre la admisibilidad de una comunicación, conforme a la información disponible y siempre que ésta cumpla con los requisitos establecidos en los artículos 2, 3 y 4 del Protocolo Facultativo. Si la petición es declarada inadmisible, se le comunica a las partes y la víctima o sus representantes pueden solicitar al Comité que reconsidere dicha decisión, presentando toda la información de la que disponga para demostrar la razón por la que no es válida la decisión de inadmisibilidad.
Si el Comité declara la comunicación admisible, analizará toda la información de la que dispone y procederá a elaborar sus observaciones y recomendaciones sobre el fondo del caso, las cuales se comunicarán a las partes. El Estado cuenta con 6 meses para presentar una respuesta por escrito con información sobre las medidas adoptadas en respuesta a las observaciones y recomendaciones del Comité. Además, si lo considera pertinente, el Comité puede designar a un grupo de trabajo o a un relator para dar seguimiento al cumplimiento por parte del Estado de sus observaciones y recomendaciones.
caso), b) el nombre del Estado parte al que se dirige la comunicación, c) El objetivo de la comunicación, d) los hechos en los que se basa la reclamación, e) las medidas adoptadas por el autor de la comunicación o la víctima para agotar todos los recursos de la jurisdicción interna, f) La medida en que se examina o se examinó la misma cuestión en otro procedimiento de investigación o arreglo internacional y g) las disposiciones de la Convención que se consideran violadas. Ver los artículos 56 y 58 del Reglamento del Comité.
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4. El Comité contra la Tortura.
El Comité contra la Tortura tiene su origen en la “Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes”44. El Comité, que inició sus labores en 198845, está conformado por 10 expertos46, cuenta con su propio Reglamento47, para especificar sus funciones y el procedimiento de quejas individuales, conforme a lo que establece el artículo 22 de la misma Convención.
Las comunicaciones dirigidas al Comité se reciben por la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas, que realiza un breve examen sobre la comunicación para comprobar si cumple con los requisitos formales necesarios48. Si es así, prepara un resumen de la comunicación y la transmite al Comité.
Al recibir una comunicación, el Comité debe decidir sobre su admisibilidad, al considerar si cumple los siguientes requisitos49:
• La presunta víctima está bajo la jurisdicción de un Estado parte de la Convención. La queja debe ser presentada por la propia víctima, sus parientes o sus representantes designados, o por otras personas cuando sea evidente que la víctima no está en condiciones de presentarla personalmente y se presente al Comité una autorización apropiada.
• La queja no debe constituir un abuso del proceso del Comité ni debe ser manifiestamente infundada.
• La queja debe ser compatible con las disposiciones de la Convención.
44 Adoptada y abierta a firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas en su Resolución 39/46 de 10 de diciembre de 1984. En vigor a partir del 26 de junio de 1987, conforme a su artículo 27.1. 45 BANK, Roland, “Country-oriented procedures under the Convention Against Torture: Towards a new dynamism”, en ALSTON, Philip y CRAWFORD, James, editores, The future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Op. Cit., pág. 147. 46 Ver el artículo 17 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes. 47 El Reglamento fue aprobado por el Comité contra la Tortura en su primer y segundo período de sesiones y modificado en los períodos de sesiones 13°, 15° y 28°. 48 Dichos requisitos son: a) Nombre, dirección, fecha de nacimiento de la presunta víctima, así como anexar una prueba de su identidad, b) el nombre del Estado parte al que se dirige la comunicación, c) El objetivo de la comunicación, d) los hechos en los que se basa la reclamación, e) las medidas adoptadas por el autor de la comunicación o la víctima para agotar todos los recursos de la jurisdicción interna, f) La medida en que se examina o se examinó la misma cuestión en otro procedimiento de investigación o arreglo internacional. 49 Artículo 107 del Reglamento del Comité contra la Tortura.
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• El asunto no haya sido ni esté en otro procedimiento internacional pendiente de solución.
• La presunta víctima ha agotado todos los recursos de la jurisdicción interna. Este requisito se puede obviar si la tramitación de dichos recursos se prolonga injustificadamente o no sea probable que mejore la situación de la presunta víctima.
• Que el tiempo transcurrido desde el agotamiento de los recursos internos no es extremadamente largo como para que el examen de las denuncias plantee dificultades indebidas al Comité o al Estado parte.
En cuanto la comunicación sea registrada, el Comité informará al Estado sobre la recepción de la comunicación y le solicitará una respuesta escrita al respecto, que debe presentar en plazo de 6 meses. En esta respuesta el Estado debe incluir su postura e información sobre la admisibilidad y el fondo del caso, así como las medidas que ha adoptado respecto a éste. En casos excepcionales, el Comité puede solicitar al Estado que únicamente se pronuncie sobre la admisibilidad del caso.
El Comité puede solicitar a cualquiera de las partes información u observaciones adicionales tanto sobre la admisibilidad como sobre el fondo del caso y puede convocarlas a audiencias para que presenten sus consideraciones.
Una vez que el Comité cuente con toda la información disponible sobre la comunicación, la analizará y fijará sus recomendaciones y observaciones al respecto, en su decisión. La decisión se comunicará a las partes y se invitará al Estado a informar al Comité sobre las acciones que tomará respecto a sus recomendaciones.
5. El Comité de Derechos de los Trabajadores Migratorios
El Comité de Derechos de los Trabajadores Migratorios es uno de los dos Comités de más reciente creación y se compone de 10 expertos50 elegidos por los Estados parte de la “Convención Internacional sobre los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias”, que sirven al Comité a título personal. Este Comité celebró su primer período de sesiones en marzo de 2004.
De acuerdo con el artículo 77 de la “Convención Internacional sobre los derechos de todos los Trabajadores Migratorios y sus Familias”, un Estado parte puede formular una declaración para reconocer la competencia del Comité para recibir y considerar comunicaciones de individuos que se encuentren bajo su jurisdicción en las que aleguen que sus derechos consagrados en la Convención han sido
50 Que cuentan con una alta consideración moral y son expertos en temas de Migración y Derechos Humanos. El Comité se compondrá de 14 expertos cuando 44 estados sean parte de la Convención, conforme lo establece su artículo 72.
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violados. El Comité sólo dará trámite a las comunicaciones individuales que se refieran a un Estado parte que haya reconocido la competencia del Comité. Si, al realizar un análisis de la comunicación, el Comité determina que el asunto no es examinado o ha sido examinado por algún otro procesos de investigación o arreglo internacional y que los recursos disponibles en la jurisdicción interna han sido agotados, requerirá al Estado parte su postura sobre el caso. Para que el Comité de los Trabajadores Migratorios pueda ejercer esta facultad, se requiere que 10 Estados parte del convenio depositen en la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas, el instrumento mediante el cual reconocen la competencia del Comité para conocer comunicaciones individuales51.
6. El Comité sobre los Derechos de las personas con Discapacidad
Es el Comité creado por una de las dos más recientes Convenciones adoptadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas, la “Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad” 52, adoptada por la Resolución 6/106 de la Asamblea General el 13 de diciembre de 2006 y la cual se abrió a firma el 30 de marzo de 2007. El Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad se conformará por 12 miembros, elegidos a título personal por los Estados Parte. Los miembros del Comité serán 18 cuando la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad cuente con 60 ratificaciones además de las 20 necesarias para su entrada en vigor.
La principal labor del Comité será estudiar los informes que presenten los Estados partes sobre la implementación de las obligaciones consagradas en la Convención, además de que analizará, conforme al Protocolo Facultativo de la Convención53, las comunicaciones que le presenten las personas o grupos de personas que consideren han sido víctimas de la violación de alguno de los derechos consagrados en la Convención por parte de un Estado Parte, que haya ratificado también el Protocolo Facultativo.
51 Conforme a la información disponible en el sitio web del Comité de los Trabajadores Migratorios, hasta el momento ninguno de los Estados parte en el Convenio ha hecho el depósito del instrumento de reconocimiento de competencia del Comité, http://www.ohchr.org/english/countries/ratification/13.htm. 52 La Convención se abrió a firma el 30 de enero de 2007 y entrará en vigor 30 días después del depósito del vigésimo instrumento de ratificación o adhesión, conforme a su artículo 45. La Convención así como su Protocolo Facultativo están disponibles en la página de la Organización de las Naciones Unidas: http://daccessdds.un.org/doc/UNDOC/GEN/N06/500/82/PDF/N0650082.pdf?OpenElement. 53 Conforme al artículo 13 de dicho Protocolo, éste entrará en vigor a los 30 días del depósito del décimo instrumento de ratificación o adhesión.
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7. El Comité contra la Desaparición Forzada
El Comité contra la Desaparición Forzada es el mecanismo de monitoreo contemplado en la “Convención Internacional para la Protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas”, adoptada el 20 de diciembre de 2006 por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su Resolución 61/177. La Convención fue abierta a firma el pasado 6 de febrero de 2007 y entrará en vigor, conforme a su artículo 39, el trigésimo día a partir de la fecha en que haya sido depositado el vigésimo instrumento de ratificación o de adhesión en la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas.
El Comité se integrará por diez expertos de gran integridad moral, reconocida competencia en materia de derechos humanos, independientes y que actuarán a título personal y con total imparcialidad. Los miembros del Comité serán elegidos por los Estados Partes de la Convención, que tendrán en cuenta para la elección una distribución geográfica equitativa, la experiencia jurídica de los candidatos en el conocimiento y manejo de desapariciones forzadas y una representación equilibrada de los géneros54.
El Comité contra la Desaparición Forzada creará su propio Reglamento y conforme a la Convención tiene facultades para:
• Conocer los informes que presenten los Estados Partes relativos a las medidas que adopten para cumplir con las obligaciones adquiridas conforme a la Convención y comunicar sus observaciones al respecto a los Estados Partes55.
• Examinar, de manera urgente, toda petición presentada por los familiares o representantes de una persona desaparecida, con la finalidad de que se busque y localice a dicha persona. A este respecto, el Comité después de analizar la petición, determinar si es admisible y considerar la información proporcionada por el Estado Parte involucrado, podrá solicitar a éste la adopción de las medidas cautelares necesarias para localizar y proteger a la persona desaparecida a la que se refiere la petición56.
54 Artículo 26.1 de la Convención Internacional para la protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas. 55 Artículo 29.1 de la Convención Internacional para la protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas. 56 Artículo 30 de la Convención Internacional para la protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas.
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• Analizar las comunicaciones que un Estado Parte someta al Comité en la que alegue que otro Estado Parte no cumple con las obligaciones que le impone la Convención57.
C. La protección extra convencional o procedimientos especiales: Los relatores o grupos de trabajo.
La disuelta Comisión de Derechos Humanos, en ejercicio de su mandato de promover el respeto a los derechos humanos, había establecido diversos procedimientos y mecanismos extraconvencionales, que se encargaban a grupos de trabajo o relatores, quienes examinaban y vigilaban la situación de los derechos humanos en determinados países o fenómenos importantes de violaciones a los derechos humanos a nivel mundial y presentaban informes públicos a la Comisión sobre sus hallazgos. Dichos procedimientos se conocen como procedimientos especiales, que debido a la disolución de la Comisión y conforme a la Resolución de la Asamblea General quedaron bajo la coordinación del Consejo de Derechos Humanos, quien debe examinar su desempeño y evaluar si son o no idóneos para el cumplimiento de sus deberes.
Hasta junio de 2006, existían 41 procedimientos especiales, también conocidos como mandatos, de los cuales 28 se encargaban de vigilar la situación de determinados derechos humanos, llamados procedimientos temáticos58 y 13, que vigilaban la situación de los derechos humanos en algunos países59.
57 Artículo 32 de la Convención Internacional para la protección de todas las Personas contra las Desapariciones Forzadas. 58 Los 28 procedimientos temáticos son: Desapariciones forzadas (1980), Ejecuciones extrajudiciales, sumarias o arbitrarias (1982); Tortura (1985); Libertad de religión o creencias (1986); Venta de niños, prostitución infantil y utilización de niños en la pornografía (1990); Detención arbitraria (1991); Libertad de opinión y expresión (1993); Racismo y discriminación racial (1993); Independencia de jueces y magistrados (1994); Violencia contra la mujer (1994); Desechos tóxicos (1995); Derecho a la educación (1998); Extrema pobreza (1998); Migratorios (1999); Derecho a la alimentación (2000), Vivienda adecuada (2000), Defensores de los derechos humanos (2000), Políticas de reforma económica y deuda externa (2000); Pueblos indígenas (2001); Personas de ascendencia africana (2002); Salud física y mental (2002); Desplazados internos (2004); Trata de personas (2004); Mercenarios (2005); Cuestiones de las minorías (2005); Solidaridad internacional (2005); Lucha contra el terrorismo (2005) y Empresas transnacionales (2005). 59 Los 13 procedimientos por países son: Mayanmar (en funcionamiento desde 1992); Camboya (1993); Territorios Palestinos Ocupados (1993); Somalia (1993); Haití (1995); Cuba (2002); Liberia (2003); Belarús (2004); Burundi (2004); República Popular Democrática de Corea (2004); República Democrática del Congo (2004); Sudán (2005) y Uzbekistán (2005).
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Los relatores y grupos de trabajo encargados de los procedimientos especiales elaboraron sus lineamientos de trabajo y conformaron un Manual60, el cual, por el momento, está sujeto a las observaciones de gobiernos, organizaciones no gubernamentales defensoras de derechos humanos y académicos, en tanto el Consejo de Derechos Humanos evalúa su funcionamiento y decide si requieren alguna reforma. Nos basaremos en dicho Manual para exponer general y brevemente la labor de los llamados procedimientos especiales.
1. Características de los procedimientos especiales
Los procedimientos especiales temáticos se encargan de investigar la situación de los derechos humanos en todas las partes del mundo, independientemente de si un determinado país es parte en uno de los tratados pertinentes de derechos humanos. El mandato les exige tomar las medidas necesarias para vigilar y actuar rápidamente ante las denuncias de las violaciones de los derechos humanos contra personas o grupos, ya sea a escala mundial o en un país o territorio específico, e informar de sus actividades. En el caso de los mandatos por país, los titulares deben examinar la totalidad de los derechos humanos, salvo que se les instruya de otra manera.
Sus principales funciones son:
• Analizar, en nombre de la comunidad internacional la cuestión, temática o la situación del país de que se trate.
• Asesorar sobre las medidas que deberían tomar el o los gobiernos en cuestión y otros actores pertinentes.
• Alertar a los órganos y organismos de las Naciones Unidas y a la comunidad internacional sobre la necesidad de resolver situaciones y cuestiones específicas. Contribuyen a poner en marcha “sistemas de alerta temprana” y a promover la adopción de medidas preventivas.
• Defender a las víctimas de violaciones mediante distintas medidas, por ejemplo solicitando a los Estados pertinentes que adopten medidas urgentes e instando a los gobiernos que respondan a denuncias concretas de violaciones de derechos humanos y proporcionen reparación.
• Activar y movilizar a la comunidad internacional y a la comunidad nacional para que aborden determinadas cuestiones de derechos humanos, y a alentar la cooperación entre gobiernos, la sociedad civil y las organizaciones intergubernamentales.
60 ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS, CONSEJO DE DERECHOS HUMANOS, Manual de los Procedimientos Especiales de la Organización de las Naciones Unidas, http://www.ohchr.org/english/bodies/chr/special/index.htm.
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2. Métodos de trabajo de los Procedimientos Especiales.
Para realizar su labor, los titulares de mandatos deben considerar todas las fuentes de información disponibles, siempre que las consideren creíbles y pertinentes. Basándose en la información que obtengan o reciban, formulan una comunicación al gobierno o gobiernos de los que se trate en el estudio de la situación de los derechos humanos relativos a su mandato, en el que le informarán sobre cualquier violación a los derechos humanos de la que tengan conocimiento, ya sea que ésta se haya realizado efectivamente o que se prevé que se cometerá. Las comunicaciones pueden exponer casos concretos, tendencias y cuadros generales de violaciones a derechos humanos o leyes o proyectos de leyes que se consideren motivo de preocupación.
Es importante aclarar que debido a la naturaleza extraconvencional de los Procedimientos Especiales, sus comunicaciones a los gobiernos no constituyen un juicio de valor, no son acusaciones y ni son sustituto de un procedimiento judicial u otra acción a nivel nacional o internacional. Su propósito es simplemente obtener una aclaración sobre denuncias de violaciones y promover medidas encaminadas a proteger los derechos humanos. Todas las comunicaciones enviadas a los gobiernos así como sus respuestas son confidenciales hasta el momento en que el mandato publica su informe.
Conforme a la respuesta del gobierno que reciba el titular del mandato, éste determinará la mejor manera de proceder, que puede ser solicitar más información, formular recomendaciones u observaciones o adoptar otras medidas apropiadas para lograr los objetivos del mandato.
Las personas, grupos de personas u organizaciones no gubernamentales pueden presentar comunicaciones o denuncias por escrito a los titulares de los mandatos, en las que denuncien violaciones a los derechos humanos, en las cuales deben incluir los datos completos de la identidad y domicilio del remitente, así como detalles del incidente o la situación que denuncian.
A diferencia de los procedimientos establecidos por los tratados de derechos humanos, el previo agotamiento de recursos internos no es una condición previa para el examen de una denuncia por los procedimientos especiales. Los procedimientos se basan en la necesidad de actuar con rapidez y están concebidos para proteger a las víctimas, reales y posibles, y de ninguna manera excluyen la adopción de medidas judiciales apropiadas a nivel nacional.
Los titulares de los mandatos analizan la denuncia y si la violación denunciada ya fue cometida, formulará una carta de denuncia al gobierno implicado y, si es inminente que la violación se cometa, enviará al gobierno un llamamiento urgente.
Las cartas de denuncia se utilizan para comunicar información sobre violaciones que, según se informa, ya fueron cometidas y cuyos efectos en la presunta víctima son inmodificables. La carta de denuncia se compone de cuatro partes:
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• Una mención de la resolución por la que se creó el mandato,
• Un resumen de los hechos conocidos y, cuando procede, una indicación de las medidas tomadas anteriormente sobre el mismo caso,
• Una indicación de las preocupaciones específicas del titular al mandato a la luz de las disposiciones de los instrumentos internacionales y jurisprudencia pertinentes
• Una solicitud al gobierno de proporcionar información sobre: el fondo de la denuncia, las medidas adoptadas para investigar y castigar a los presuntos autores, la indemnización, protección o asistencia proporcionada a las presuntas víctimas; las medidas legislativas, administrativas y de otra índole adoptadas para evitar que se repitan esas violaciones en el futuro. Además, se requiere una respuesta al gobierno sobre el fondo de la denuncia en un plazo de dos meses.
Para comunicar una violación que presuntamente se comete o que es inminente, se utilizan los llamamientos urgentes. Con ellos se busca informar a las autoridades estatales competentes, a la brevedad, acerca de las circunstancias para que aquellas puedan prevenir o poner fin a la violación de los derechos humanos. Se transmiten por medios adecuados61 a los ministros o secretarios de Relaciones Exteriores del Estado en cuestión. El texto del llamamiento incluye:
• Una mención de la resolución por la que se creó el mandato
• Un resumen de los hechos, si procede una indicación de las medidas tomadas anteriormente sobre el caso
• Una indicación de las preocupaciones específicas del titular del mandato a la luz de las disposiciones de los instrumentos internacionales y jurisprudencia pertinentes
• Una solicitud al gobierno de proporcionar información sobre el fondo del asunto y adoptar medidas urgentes para prevenir o poner fin a las presuntas violaciones. Se pide que los gobiernos den su respuesta en 30 días y el titular del mandato puede, como una medida de presión, dar publicidad a los llamamientos urgentes. Las medidas urgentes son solicitudes a los gobiernos involucrados, que éstos deberían cumplirlas y así colaborar de buena fe con los mandatos y auxiliar a la Organización de las Naciones Unidas en el cumplimiento uno de sus propósitos, promover la
61 Conforme al Manual, los medios adecuados son el correo electrónico o fax, es decir, todos aquellos que logren transmitir los documentos en el menor plazo de tiempo posible.
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cooperación internacional en el desarrollo y estímulo del respeto de los derechos humanos62.
Los mandatos también tienen facultades para realizar visitas a los países para obtener información directa y de primera mano sobre la situación de los derechos humanos en un país, que le permite establecer contacto con las autoridades del Estado y con miembros de la sociedad civil y la academia. Las visitas son breves y se requiere que el Mandato cuente con una invitación por parte del Gobierno del país en cuestión, ya sea porque la haya solicitado al país o el país lo haya invitado.
D. La Corte Penal Internacional.
El Estatuto de la Corte Penal Internacional fue aprobado en Roma el 17 de julio de 1998. Entró en vigor el 1 de julio de 2002. El Estatuto ha sido ratificado por alrededor de 104 Estados, México lo suscribió el 7 de septiembre de 2000 y lo ratificó el 28 de octubre de 2005.
De conformidad con el artículo 34 del Estatuto, la Corte está compuesta por los siguientes órganos:
a) La Presidencia;
b) Una Sección de Apelaciones, una Sección de Primera Instancia y una Sección de Cuestiones Preliminares;
c) La Fiscalía;
d) La Secretaría.
La Corte Penal Internacional se enmarca en la evolución y estado actual del derecho internacional de los derechos humanos, desde dos ángulos.
1. Desde el punto de vista institucional.
Si bien la protección internacional de los derechos humanos tuvo algunos destellos y momentos cumbres a finales del siglo XIX y principios del XX, fue precisamente a partir de la segunda posguerra que inició un movimiento de codificación internacional sumamente amplio e importante, tanto a nivel universal como regional.
A la par de ese movimiento codificador que se intensificó en la década de los ochenta y los noventa, se fue consolidando también una estructura institucional internacional encargada de supervisar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados en la materia y, lo que es más importante, proporcionar a los afectados la oportunidad de acudir a órganos supranacionales a plantear dichas violaciones, 62 Ver artículo 1 de la Carta de la Organización de las Naciones Unidas.
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cuando no existieran las instancias estatales o éstas fueran incapaces de dar solución satisfactoria al asunto.
Con la entrada en vigor del Estatuto de Roma, podemos afirmar que se ha dado un paso sumamente trascendente respecto de la evolución del derecho internacional de los derechos humanos.
En efecto, la Corte Penal Internacional se integra a los mecanismos internacionales ya existentes, con la salvedad de que a través de éstos se determina en un primer momento la responsabilidad del Estado in toto, pero que culmina (o al menos debiera culminar), con la exigencia ante los órganos de justicia internos de la responsabilidad penal, civil, administrativa o política, de los individuos responsables de las violaciones a los derechos humanos cometidas.
Para aclarar este punto debemos reiterar que la Corte Penal Internacional se encargará de decidir, en defecto o ante la renuencia de la jurisdicción penal de los Estados, sobre la responsabilidad individual en la comisión de conductas delictivas graves, como son los delitos de genocidio, lesa humanidad, crímenes de guerra y, una vez que se determinen sus elementos, también del delito de agresión, así como de imponer la sanción que corresponda.
2. Desde el punto de vista material o sustantivo.
Las conductas sobre las cuales puede ejercitar su competencia la Corte Penal Internacional (CPI), desde otro ángulo, expresan derechos humanos previstos en diversos tratados internacionales, cuya violación acarrearía en principio la responsabilidad internacional del Estado infractor. Por ejemplo, el derecho a la vida, a la libertad e integridad personales, a la personalidad jurídica y a la no discriminación, que se corresponden con los derechos a no ser objeto de ejecuciones extrajudiciales, tortura física o psicológica, desaparición forzada o detención arbitraria, discrminación y víctima del apartheid, entre otras conductas.
A este respecto, hay que considerar lo establecido, entre otros, en los siguientes instrumentos internacionales:
• Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966, artículos 2, 6 a 10.
• Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969, artículos 1,3-8, 11.
• Convención Europea sobre Derechos Humanos y Libertades Fundamentales de 1950, 1 a 5.
• Carta Africana sobre Derechos Humanos y de los Pueblos de 1981, artículos 2,4,5 y 6.
• Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio de 1948.
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• Convención Internacional sobre la Represión y el Castigo del Crimen de Apartheid de 1973.
• Convención Internacional sobre Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial de 1966.
• Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles Inhumanos o Degradantes de 1984.
• Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura de 1985.
• Convención Europea para la Prevención de la Tortura y Tratos o Penas Crueles e Inhumanos de 1987.
• Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas de 1994.
• Convención sobre la Esclavitud de 1926.
• Convención Suplementaria sobre la Abolición de la Esclavitud, la Trata de Esclavos y las Instituciones y las Prácticas Análogas a la Esclavitud de 1956.
Habrá bases para el ejercicio de la competencia material de la corte, en los casos que se presenten conductas como las ejemplificadas (ejecuciones extrajudiciales, tortura física o psicológica, desaparición forzada o detención arbitraria, discrminación y víctima del apartheid, entre otras conductas), pero además sean perpetradas con la intención de destruir total o parcialmente a un grupo nacional, étnico, racial o religioso como tal; o se lleve a cabo, con conocimiento de ello, su comisión múltiple contra una población civil, de conformidad con la política de un Estado o de una organización de cometer es ataque o para promover esa política. Así lo establecen los artículos 6 y 7 del Estatuto de la CPI.
Por otro lado, el propio Estatuto de la CPI no sólo deja intactos los derechos fundamentales señalados para futuros desarrollos,63 sino que también remite a tales estándares internacionales de manera implícita o explícita, en la descripción de las conductas objeto de su competencia, especialmente en el caso de los delitos de lesa humanidad, por ejemplo en el artículo 7 del Estatuto que entre éstos señala:
“Artículo 7.....
c) Esclavitud;
63 Artículo 10
Nada de lo dispuesto en la presente parte se interpretará en el sentido de que limite o menoscabe de alguna manera las normas existentes o en desarrollo del derecho internacional para fines distintos del presente Estatuto.
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e) Encarcelación u otra privación grave de la libertad física en violación de normas fundamentales de derecho internacional;
f) Tortura;
g) Violación, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable;
h) Persecución de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en motivos políticos, raciales, nacionales, étnicos, culturales, religiosos, de género definido en el párrafo 3, u otros motivos universalmente reconocidos como inaceptables con arreglo al derecho internacional, en conexión con cualquier acto mencionado en el presente párrafo o con cualquier crimen de la competencia de la Corte;
i) Desaparición forzada de personas;
j) El crimen de apartheid;
k) Otros actos inhumanos de carácter similar que causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad física o la salud mental o física.
Esto significa que la CPI en ejercicio de sus atribuciones, de conformidad con el artículo 21.1.a, 21.1.b y 21.3 del Estatuto,64 habrá de utilizar ya sea como fuentes directas o indirectas, los estándares que provee el derecho internacional de los derechos humanos, que no pueden entenderse en la actualidad sin la interpretación que les han dado los órganos de supervisión internacional a través, en general, de sus observaciones generales, opiniones consultivas, decisiones, resoluciones, informes y sentencias, esto es, en un sentido amplio, de la jurisprudencia internacional en materia de derechos humanos.
64 Artículo 21
Derecho aplicable
1. La Corte aplicará:
a) En primer lugar, el presente Estatuto, los Elementos de los crímenes y sus Reglas de Procedimiento y Prueba;
b) En segundo lugar, cuando proceda, los tratados aplicables, los principios y normas del derecho internacional aplicables, incluidos los principios establecidos del derecho internacional de los conflictos armados;
3. La aplicación e interpretación del derecho de conformidad con el presente artículo deberá ser compatible con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, sin distinción alguna basada en motivos como el género, definido en el párrafo 3 del artículo 7, la edad, la raza, el color, la religión o el credo, la opinión política o de otra índole, el origen nacional, étnico o social, la posición económica, el nacimiento u otra condición.
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Por ejemplo, serán de mucha utilidad para la CPI, aunque no aplicables directamente, los numerosos criterios establecidos por la Corte Europea de Derechos Humanos, anterior al Protocolo 11 de noviembre de 1998 y la establecida con posterioridad a este, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en casos de tortura, ejecuciones sumarias y desaparición forzada), así como por los que han generado y generen los Comités de Naciones Unidas, especialmente tres de los cinco que poseen atribuciones para conocer y decidir sobre peticiones individuales en materia de derechos civiles y políticos, tortura y discriminación racial.
3. La relación existe entre la responsabilidad individual y la responsabilidad del Estado.
Como se hizo alusión, existe una responsabilidad internacional del Estado por la violación a los derechos humanos, que deciden sobretodo los órganos de vigilancia (Comités y Comisiones internacionales de Derechos Humanos) y los tribunales internacionales (regionales) de derechos humanos.
De los informes, observaciones y sentencias de éstos derivan (o al menos deben derivar), en un segundo momento responsabilidades individuales a la hora de implementar los puntos resolutivos y las recomendaciones internacionales, en especial si se toma en cuenta que de éstas derivan por lo regular el deber de esclarecer los hechos, someter a proceso y sancionar a los responsables de los mismos y otorgar una reparación adecuada a los afectados, víctimas directas o indirectas de las violaciones cometidas. En pocas palabras, la responsabilidad estatal entraña y deriva en responsabilidad individual.
Esto se explica atendiendo los deberes del Estado frente a las violaciones a los derechos humanos dentro de su jurisdicción. Cabe traer a colación el Criterio de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, Corte I.D.H. (Ser. C) No. 4 (1988), párrafo 172, que “.... en principio, es imputable al Estado toda violación a los derechos reconocidos por la Convención cumplida por un acto del poder público o de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter oficial. No obstante, no se agotan allí las situaciones en las cuales un Estado está obligado a prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, ni los supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por efecto de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito violatorio de los derechos humanos que inicialmente no resulte imputable directamente a un Estado, por ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse identificado al autor de la transgresión, puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado, no por ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la Convención.”
Otro aspecto a considerar es el deber del Estado de llevar a cabo una investigación inmediata, exhaustiva, seria e imparcial. En efecto, el deber de todo estado en la investigación de los delitos en general debe "debe emprenderse con
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seriedad y no como una simple formalidad condenada de antemano a ser infructuosa". Así, la obligación de investigar, en opinión de la Corte Interamericana, "debe tener un sentido y ser asumida por el Estado como un deber jurídico propio y no como una simple gestión de intereses particulares, que dependa de la iniciativa procesal de las víctimas o de sus familiares o de la aportación privada de elementos probatorios, sin que la autoridad busque efectivamente la verdad"65.
A partir de estas consideraciones es posible afirmar que la responsabilidad internacional del Estado, no se genera sólo por actos de sus agentes, o con la anuencia o aquiescencia de éstos, sino también en todos aquellos casos en que ante una conducta delictiva, cualquiera que esta sea, no se lleva a cabo una investigación que lleve a la verdad y a la sanción adecuada de los responsables de los hechos.
De esta manera, resulta claro que están estrechamente vinculadas y no se excluyen de ninguna manera la responsabilidad penal individual y la responsabilidad del Estado, pueden darse de manera sucesiva, alternada y concomitante y ambas, al menos en principio, deben llevar culminar en la reparación adecuada para las víctimas de los hechos. Si un Estado ante una violación a derechos humanos no lleva a cabo una investigación en los términos señalados, además de la responsabilidad individual que pudiera dilucidarse en un caso grave ante la CPI, también puede originarse la responsabilidad internacional "per se" por la violación cometida o, en su caso, por una deficiente o inexistente investigación de la misma.
El artículo 25. 4 del Estatuto de la CPI, confirma lo anterior al señalar: "Nada de lo dispuesto en el presente Estatuto respecto de la responsabilidad penal de las personas naturales afectará a la responsabilidad del Estado conforme al derecho internacional."
4. La previsible colaboración entre los mecanismos internacionales, universales y regionales, de protección de los derechos humanos y la labor de la Corte Penal Internacional.
En los párrafos anteriores mostramos un panorama de cómo se inserta la CPI en el marco actual de protección internacional de los derechos humanos. En este punto, adelantaremos una idea que merece ulteriores y más profundas reflexiones, que es la posible y previsible vinculación de los órganos de supervisión internacional de los derechos humanos como fuentes de información sobre casos o situaciones que ameriten la intervención del Fiscal y obviamente, de la Corte Penal Internacional.
Además de la posibilidad de que los Estados o el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sometan a conocimiento del Fiscal una situación en que parezca
65 Corte IDH, Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia del 29 de julio de 1988, pár. 177
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haberse cometido uno o varios de los crímenes competencia de la Corte (artículos 13.a y 13.b, 14 Estatuto CPI), el propio Fiscal, con la aprobación de la Sala de Cuestiones Preliminares puede iniciar "de oficio" una investigación (artículo 13.c y 15 Estatuto CPI).
El Fiscal, en el marco de la facultad señalada, puede recibir información y a su vez solicitarla a los Estados, a los órganos de Naciones Unidas y las organizaciones intergubernamentales (artículo 15). Este precepto, conjuntamente con el artículo 54 sobre las funciones del Fiscal, abre la posibilidad de que los órganos universales y regionales de supervisión de los derechos humanos, brinden una amplia colaboración al Fiscal, en específico brindándole la información que se hubieren allegado en ejercicio de sus atribuciones.
La facultad del Fiscal, es complementada por la de la Corte para pedir todas las pruebas que considere necesarias para determinar la veracidad de los hechos y para decidir sobre la pertinencia o admisibilidad de cualquier prueba (artículo 69).
De esta manera, las propias víctimas, cuando esto sea posible, las organizaciones no gubernamentales, los propios Estados y los órganos internacionales de supervisión, convencional y no convencional, pueden remitir al Fiscal información sobre situaciones que pudieran constituir delitos de competencia de la Corte, o también información que permita acreditar algún elemento específico de éstos e, inclusive, prestar testimonio de lo pudieran haber presenciado durante alguna visita in situ.
Por ejemplo el testimonio la información que pudiera brindar los Comités, la Comisión Interamericana o los relatores, expertos y grupos temáticos como son, entre otros:
• Grupo de Trabajo sobre Desapariciones Forzadas o Involuntarias (1980).
• Relatora Especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre Ejecuciones Extrajudiciales, Sumarias o Arbitrarias (1982).
• Experto Independiente de la Comisión de Derechos Humanos para que examine el marco internacional existente en materia penal y de derechos humanos para la protección de las personas contra las desapariciones forzadas o involuntarias (2001).
• Representante del Secretario General sobre las Personas Internamente Desplazadas (1992).
• Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre Formas Contemporáneas de Racismo, Discriminación Racial, Xenofobia y Formas Conexas de Intolerancia (1993).
• Grupo de Trabajo sobre la Detención Arbitraria (1991).
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• Relator Especial de la Comisión de Derechos Humanos sobre la cuestión de la Tortura (1985).
Desde otro punto de vista, la decisión sobre admisibilidad ante la Corte Penal Internacional y decisión de fondo que en su caso se emitiera, puede a su vez servir de base para iniciar o fortalecer procedimientos encaminados a determinar la responsabilidad internacional del Estado por las violaciones a derechos humanos cometidas.
5. El significado de la complementariedad como rasgo distintivo de la Corte Penal Internacional.
Desde el preámbulo y en primer artículo del Estatuto de la CPI viene señalado implícita y explícitamente su carácter complementario respecto de las jurisdicciones penales nacionales.
En dicho preámbulo se señala:
"Recordando que es deber de todo Estado ejercer su jurisdicción penal contra los responsables de crímenes internacionales,
Destacando que la Corte Penal Internacional establecida en virtud del presente Estatuto será complementaria de las jurisdicciones penales nacionales,"
En el artículo 1º del Estatuto se dispone en su parte conducente:
"La Corte será una institución permanente, estará facultada para ejercer su jurisdicción sobre personas respecto de los crímenes más graves de trascendencia internacional de conformidad con el presente Estatuto y tendrá carácter complementario de las jurisdicciones penales nacionales. La competencia y el funcionamiento de la Corte se regirán por las disposiciones del presente Estatuto.
Resultan relevantes para comprender los alcances y el funcionamiento de la complementariedad de la CPI, en especial los artículos 17 a 20 del Estatuto de la CPI. La complementariedad significa que estando en presencia de conductas o hechos que actualizan alguno de los delitos de competencia de la CPI, esta no puede declarar el asunto admisible y ejercer sus atribuciones, a menos que exista defecto o falta de disposición o negligencia en la investigación o enjuiciamiento que lleve a cabo un Estado.
De manera previa a la cuestión de admisibilidad de un asunto, un Estado al que ha sido notificado el inicio de una investigación, puede solicitar a la Corte que el Fiscal se inhiba de investigar respecto de determinadas personas, de acuerdo con el artículo 18.2, en virtud de que dicho Estado está llevando o ha llevado a cabo una investigación en relación con sus nacionales u otras personas bajo su jurisdicción respecto de delitos competencia de la Corte. Si la Sala de Cuestiones Preliminares lo aprueba, el Fiscal puede proseguir con la investigación (esta
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decisión es apelable), para recabar pruebas únicas que pudieran desaparecer, y puede pedir que se le mantenga informado de los avances de investigación.
De acuerdo con el artículo 17 del Estatuto CPI, la Corte está obligada a declarar inadmisible un asunto que se le plantee por el Fiscal en los casos siguientes:
a) El asunto es objeto de una investigación o enjuiciamiento por un Estado que tenga jurisdicción sobre él.
b) El asunto fue objeto de investigación por un Estado que tenga jurisdicción sobre él y éste haya decidido no incoar acción penal contra la persona de que se trate.
c) La persona de que se trate haya sido ya enjuiciada por un tribunal respecto la conducta a que se refiere la denuncia.
d) El asunto no sea de gravedad suficiente para justificar la adopción de otras medidas por la Corte.
El Estatuto contempla excepciones a los motivos de inadmisibilidad previstos en los puntos a, b, y c, los cuales son:
1. Que el Estado no esté dispuesto a llevar a cabo la investigación o el enjuiciamiento, o que la decisión del Estado de no incoar acción penal haya obedecido a su falta de disposición para llevar a cabo el enjuiciamiento.
• Para determinar el grado de disposición del Estado, la Corte debe examinar si existe el propósito de sustraer a la persona de que se trate de su responsabilidad penal por crímenes previstos en el Estatuto; si ha habido una demora injustificada en el juicio que, dadas las circunstancias, sea incompatible con la intención de hacer comparecer a la persona de que se trate ante la justicia; que el proceso no haya sido o no esté siendo sustanciado de manera independiente o imparcial y haya sido o esté siendo sustanciado de forma en que, dadas las circunstancias, sea incompatible con la intención de hacer comparecer a la persona de que se trate ante la justicia.
2. Que el Estado no pueda realmente llevar a cabo la investigación o el enjuiciamiento, o que la decisión del Estado de no incoar acción penal haya obedecido a que no pueda realmente llevar a cabo el enjuiciamiento;
• Para determinar la incapacidad de un Estado para investigar o enjuiciar en un asunto determinado, la Corte examinará si en el Estado existe un colapso total o sustancial de su administración nacional de justicia o que carece de ella, y que debido a esto el propio Estado no puede hacer comparecer al acusado, no dispone de las pruebas y los testimonios necesarios o no está por otras razones en condiciones de llevar a cabo el juicio.
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3. Que el enjuiciamiento a que fue sometida la persona ante un tribunal distinto de la Corte:
• Se haya realizado con el propósito de sustraer al acusado de su responsabilidad penal por crímenes de la competencia de la Corte; o
• No hubiere sido instruida en forma independiente o imparcial de conformidad con las debidas garantías procesales reconocidas por el derecho internacional (derecho internacional de los derechos humanos es un buen parámetro) o lo hubiere sido de alguna manera que, en las circunstancias del caso, fuere incompatible con la intención de someter a la persona a la acción de la justicia.
La competencia de la Corte (material, temporal, personal y espacial), o su decisión sobre la admisibilidad (satisfecha la competencia) de un asunto o la determinación de oficio que hubiere adoptado sobre ésta (artículo 19) es impugnable por:
a) El acusado o la persona contra la cual se haya dictado una orden de detención o una orden de comparecencia con arreglo al artículo 58;
b) Un Estado que tenga jurisdicción en la causa (por territorio, aeronave o buque, o principio de nacionalidad activa, artículo 12) porque está investigándola o enjuiciándola o lo ha hecho antes; o
c) Un Estado cuya aceptación se requiera de conformidad con el artículo 12 (para un caso específico).
La impugnación puede llevarse a cabo antes del juicio o a su inicio. No obstante, las diligencias de investigación pueden continuar hasta que haya un pronunciamiento sobre las impugnaciones señaladas e, incluso, puede ser revisada la decisión adoptada en virtud de nuevos hechos y circunstancias.
Las decisiones que emita la Corte sobre admisibilidad o sobre competencia son recurribles ante la Sala de Apelaciones, quien tendrá la última palabra al respecto.
Cómo corolario, podemos señalar que la CPI es en definitiva un paso de trascendencia, desde el punto de vista de la evolución del derecho internacional de los derechos humanos, toda vez que, sin soslayar la responsabilidad del Estado “per se”, decide sobre la responsabilidad de quienes generaron, llevaron a cabo y estuvieron relacionados con la comisión de delitos graves de carácter internacional. Esto permitirá que dichas conductas no queden, como hasta ahora sucede en muchos casos, impunes y que sus perpetradores no se escuden en las estructuras de poder, utilizando el ordenamiento en su beneficio personal y exclusivo, en detrimento de las vícitmas y afectados.
En este sentido, la Corte complementará los sistemas nacionales de justicia penal, pero también recíprocamente la labor desarrollada hasta ahora por los órganos
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internacionales de supervisión de los derechos humanos y del derecho humanitario.
La complementariedad de la CPI, por otra parte, reafirma los deberes primarios del Estado de investigar y sancionar las conductas delictivas, lo que debe llevar a una permanente revisión de las estructuras de procuración e impartición de justicia y de los ordenamientos correspondientes, a fin de que satisfagan en beneficio de todos, los estándares mínimos internacionales, en el marco de un estado de derecho y la vigencia de un sistema democrático.
En la discusión sobre la eficacia del Estatuto de Roma, no deben perderse de vista las potenciales víctimas y afectados por las violaciones a los derechos humanos; que en muchas ocasiones no tienen a su alcance los procedimientos mínimos de garantía, tanto en el ámbito interno como internacional, y en este último caso tienen además la carga del agotamiento de recursos internos. La CPI también implica un cambio notable a este respecto, pues la carga de mayor peso recaerá en las instancias estatales de procuración e impartición de justicia y no en las víctimas o los afectados.
III. El Sistema Europeo de Derechos Humanos
El Sistema Europeo de Derechos Humanos es el primer sistema regional de protección y promoción de los derechos humanos66. El “Convenio Europeo para la protección de los Derechos y las Libertades Fundamentales” se preparó en el seno del Consejo de Europa con la intención de tomar las primeras medidas dirigidas para asegurar la garantía colectiva de algunos de los derechos consagrados en la “Declaración Universal de los Derechos Humanos”. El Convenio fue abierto a firma en Roma, Italia el 4 de noviembre de 1950 y entró en vigor casi 3 años después, en septiembre de 1953.
66 Para abundar sobre el Sistema Europeo de Derechos Humanos, su evolución y funcionamiento, véase entre otros, CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio, El Convenio Europeo de Derechos Humanos, 1° ed., Tecnos, Madrid, España, 2003; CLEMENTS, Luke, et al., European Human Rights taking a case under the Convention, S.N.E., Sweet and Maxwell, Londres, Reino Unido de la Gran Bretaña, 1999; DAVIDSON, Scott, Human Rights, Oxford University Press, Londres, Reino Unido de la Gran Bretaña, 1993, pp. 100-125; HARRIS, D.J., Et. Al., Law of the European Convention on Human Rights, Butterworths, Londres, Reino Unido de la Gran Bretaña, 1995; RODRÍGUEZ Y RODRÍGUEZ, Jesús, Los Sistemas Internacionales de Protección de los Derechos Humanos, Comisón Nacional de los Derechos Humanos, 1° Ed., México, 1996, pp. 109-123; TRAVIESO, Juan Antonio, Derechos Humanos y Derecho Internacional, S.NE., Editorial Heliasta, Buenos Aires, 1996, pp. 299-373; ROBERTSON A.H., Et. Al., Human Rights in the world. An introduction to the study of the international protection of human rights, 4ª edición, Manchester University Press, Reino Unido de la Gran Bretaña, 1996, pp. 120-196.
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El Convenio Europeo, en un principio consagró por una parte, una serie de derechos civiles y políticos y, por otra, un sistema dirigido a garantizar el respeto de dichos derechos por parte de los Estados contratantes en el Convenio.
El sistema encargado de vigilar el cumplimento del Convenio se componía de 3 órganos: La Comisión Europea de Derechos Humanos67, el Tribunal Europeo de Derechos Humanos68 y el Consejo de Ministros del Consejo de Europa, conformado por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros del Comité.
Conforme al sistema original establecido en el Convenio, los Estados partes y las personas, en caso de que se encontraran bajo la jurisdicción de un Estado que hubiese aceptado la competencia del sistema para conocer demandas individuales, podían presentar a la Comisión Europea sus demandas en contra de los Estados que hayan violado sus obligaciones conforme al Convenio.
La Comisión realizaba un estudio de la demanda y determinaba su admisibilidad y se ponía a disposición de las partes para lograr una solución amistosa. Si llegar a un acuerdo de solución amistosa entre las partes resultaba imposible, la Comisión analizaba el caso y emitía un informe que contenía los hechos del caso y sus recomendaciones. El informe se transmitía a las partes y al Consejo de Ministros.
Si el Estado demando habían declarado expresamente que reconocían la competencia contenciosa del Tribunal Europeo, en un plazo de tres meses tanto la Comisión como el Estado demandante podían someter el caso a consideración del Tribunal para que tomara una decisión definitiva y vinculante. Si el caso no se presentaba al Tribunal, el Comité de Ministros decidía el caso en definitiva y en caso de que decidiera que existía una violación, otorgaba una reparación a la víctima. El Comité de Ministros también se encargaba de vigilar la ejecución de los fallos del Tribunal Europeo.
Durante su historia, el Convenio Europeo se ha reformado para responder a las necesidades de protección de los derechos humanos en Europa, por lo que se han adoptado trece Protocolos adicionales al Convenio, que han ampliado el abanico original de derechos protegidos69 y han reformado el sistema de protección,
67 Establecida en 1954. 68 Establecido en 1959. 69 El Convenio Europeo consagraba originalmente los siguientes derechos: derecho a la vida, prohibición de la tortura, prohibición de la esclavitud, derecho a la libertad y a la seguridad, derecho a un proceso equitativo, el principio de nulla pena sine lege, derecho al respeto de la vida privada y familiar, libertad de pensamiento, conciencia y religión, libertad de expresión, libertad de reunión y asociación, derecho a contraer matrimonio, derecho a un recurso efectivo y prohibición de la discriminación. Los Protocolos que incluyeron nuevos derechos son: el Protocolo 1 incluyó la protección a la propiedad, el derecho a la instrucción y el derecho a las elecciones libres; con el Protocolo 4 se incluyó la prohibición de la prisión por deudas, la libertad de circulación, la prohibición de
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otorgando la competencia consultiva al Tribunal Europeo70 o transformándolo por completo71, como lo hizo el “Protocolo 11”, en el que se permitió el acceso directo de las presuntas víctimas al Tribunal Europeo de Derechos Humanos.
En este apartado nos dedicaremos únicamente al estudio del Sistema Europeo y las medidas provisionales, tal y como funciona a partir del 1 de noviembre de 1998, fecha en la que entró en vigor el Protocolo 1172.
A. El Sistema Europeo después de la entrada en vigor del Protocolo 11: El Tribunal Europeo de Derechos Humanos73
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos se instituyó con la finalidad de asegurar el respeto del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales y sus Protocolos y funciona de manera permanente74. El Tribunal se compone de un número de jueces igual al número de expulsión de nacionales y la prohibición de expulsión masiva de extranjeros; con el Protocolo 6 se abolió la pena de muerte; con el Protocolo 7 se establecieron las garantías procesales para la expulsión de extranjeros, el derecho a una doble instancia en materia penal, el derecho a la indemnización en caso de error judicial, el derecho a no ser juzgado o condenado 2 veces por el mismo delito (non bis in idem) y la igualdad entre esposos; el Protocolo 12, que aún no entra en vigor, establece la prohibición general de la discriminación y el Protocolo 13, ya en vigor, establece la abolición de la pena de muerte en cualquier circunstancia. 70 El Protocolo 2. 71 Los Protocolos 9 y 11. El Protocolo 9 fue derogado por el Protocolo 11. 72 En la actualidad, después de casi 10 años de haberse aprobado el Protocolo 11 y la reforma del Sistema Europeo, la sobrecarga de trabajo del Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha obligado a los Estados parte del Consejo de Europa plantearse la necesidad de reformar de nuevo al Sistema, limitando el acceso directo de las personas al Tribunal Europeo y otorgándole una nueva estructura con el objetivo de que enfrente mejor la sobrecarga de casos y pueda decidir más rápidamente, todas estas necesarias reformas se encuentran en el Protocolo 14. El Protocolo 14 fue abierto a firma el 13 de mayo de 2004 y aún no entra en vigor, lo que sucederá el primer día del mes siguiente a un período de tres meses posteriores a la fecha en que todos los Estados parte de la Convención Europea hayan ratificado el Protocolo. Cfr. CONSEJO DE EUROPA, Explanatory Report, Protocol no. 14 to the Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms, amending the Control System of the Convention, http://www.echr.coe.int/ECHR/EN/Header/Basic+Texts/Basic+Texts/Protocol+No.+14/. 73 Utilizaremos este nombre para referirnos al Tribunal debido a que es el nombre que el mismo Tribunal utiliza en las versiones en idioma español de sus documentos básicos. 74 El Convenio ha sido revisado de conformidad con el Protocolo no. 11 y completado con los Protocolos 1 y 6. El texto del Convenio ha sido modificado además conforme a las disposiciones del Protocolo 3, que entró en vigor el 21 de septiembre de 1970; del Protocolo 5, entrado en vigor el 20 de diciembre de 1971 y del Protocolo 8, entrado en vigor el 1 de enero de 1990. Incluía asimismo el texto del Protocolo 2 que, de conformidad a su artículo 5, párrafo 3, formaba parte integrante del Convenio desde su entrada e vigor el 21 de septiembre de 1970. Todas las disposiciones modificadas o añadidas por dichos
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Estados parte del Convenio Europeo, por lo que a la fecha cuenta con 46 jueces, que lo integran a título personal y ejercen sus funciones como jueces de tiempo completo75.
El Tribunal Europeo cuenta con una jurisdicción contenciosa y una jurisdicción consultiva. Respecto a las opiniones consultivas, estas son requeridas al Tribunal por el Comité de Ministros y versan sobre cuestiones jurídicas relativas a la interpretación del Convenio Europeo y cada uno de sus Protocolos76.
Respecto a su jurisdicción contenciosa, cualquier persona77 bajo la jurisdicción de alguno de los Estados parte de la Convención Europea o alguno de los Estados parte, pueden presentar una demanda ante el Tribunal en la que alegue la violación de alguno de los derechos consagrados en la Convención Europea.
El procedimiento que sigue el Tribunal es público y contradictorio y se desarrolla en dos fases, una escrita y otra oral, que la doctrina considera como un sistema de doble grado de jurisdicción78. Para conocer los asuntos que se le presentan, el Tribunal actúa en:
• Comités, formados por 3 jueces integrantes de una Sala
• Salas, formadas por 7 jueces
• Gran Sala, formada por 17 jueces
Cada demanda es asignada a una de cuatro secciones del Tribunal, cuyo Presidente designa a un juez ponente que después de realizar un examen Protocolos son sustituidas por el Protocolo 11, a partir de su entrada en vigor el 1 de noviembre de 1998. A partir de esta fecha, el Protocolo 9, entrado en vigor el 1 de octubre de 1994, quedó abrogado. 75 Los jueces son elegidos por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa de entre quines figuren en una lista de 3 candidatos presentados por cada Estados parte, su mandato es por un período de seis años y pueden reelegirse. Los jueces del Tribunal Europeo, al igual que los jueces de la Corte Internacional de Justicia, deben gozar de la más alta consideración moral y reunir las condiciones requeridas para el ejercicio de las más altas funciones judiciales en sus respectivos países o ser jurisconsultos reconocida competencia, al respecto referirse a los artículos 19, 20, 21, 22 y 23 del Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. 76 Ver artículo 47 del Convenio Europeo para la protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales. 77 Cualquier persona puede presentar su escrito de demanda ante el Tribunal, pero se recomienda que cuente con asistencia letrada, razón por la que el Consejo de Europa creó un sistema de asistencia judicial para los demandantes de escasos recursos económicos. 78 Al respecto referirse a CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio, El Convenio Europeo de Derechos Humanos, 1° ed., Tecnos, Madrid, España, 2003, págs. 46 a 48.
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preliminar del asunto, decide si debe ser examinado por uno de los Comités o por una de las Salas.
Los Comités son los encargados de recibir las demandas individuales, presentadas conforme al artículo 34 del Convenio y estudian si son o no admisibles. La declaración de inadmisibilidad se debe adoptar por unanimidad. La decisión de los Comités es definitiva.
Para decidir sobre la admisibilidad, el Comité evalúa si la demanda cumple con las siguientes condiciones:
• Se deben indicar los pasos que se siguieron para agotar los recursos en la jurisdicción interna79.
• Que la demanda sea presentada en el plazo de 6 meses contados a partir de la fecha de notificación de la resolución definitiva a nivel interno.
• La demanda no debe ser anónima
• No debe ser igual a otra demanda ya conocida por el Tribunal o sometida a otra instancia internacional de investigación o arreglo, a menos de que contenga hechos nuevos.
• Debe ser compatible con el Convenio y sus Protocolos
• No debe ser manifiestamente infundada o absurda.
Cuando se declara admitido un caso, el Comité lo transmite a una Sala, quien llevará a cabo el examen contradictorio del caso con los representantes de las partes y si lo considera necesario solicitar al Estado involucrado la realización de una investigación in situ, para la que debe proporcionar todas las facilidades necesarias y posteriormente, analizará las posiciones de las partes y la información obtenida para emitir su sentencia, la que se adoptará por mayoría de votos. La Sala también se pone a disposición de las partes para lograr una solución amistosa del caso.
Las Salas también son las facultades para conocer las demandas interestatales presentadas por los Estados parte conforme al artículo 33 del Convenio, y resuelven sobre su admisibilidad y fondo. Por regla general, en ese supuesto, la decisión de admisibilidad debe tomarse por separado.
Si al revisar el asunto, la Sala se percata de que éste plantea una cuestión grave de interpretación del Convenio o alguno de sus Protocolos o si la solución del caso puede ser contradictoria con alguna de las sentencias previas de la Corte, lo 79 Para abundar sobre la regla del previo agotamiento de los recursos internos en el Sistema Europeo, referirse a CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio, El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Op. Cit., págs. 57 a 59.
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remitirá a la Gran Sala, a menos que una de las partes se oponga a ello. Si las partes no se oponen, la Gran Sala resolverá el fondo del asunto.
Todas las decisiones de la Sala, así como las de la Gran Sala, son inatacables. Sin embargo, en el plazo de 3 meses a partir de la fecha de emitida la sentencia por una de las Salas, cualquier parte en el asunto podrá solicitar, en casos excepcionales, su remisión a la Gran Sala. Transcurrido el plazo de 3 meses, si ninguna de las partes solicita la remisión, la sentencia de la Sala adquiere el carácter de cosa juzgada.
Todas las sentencias, así como las resoluciones de admisibilidad o inadmisibilidad son públicas y motivadas. Los jueces tienen el derecho de anexar en un voto por separado su opinión concurrente o disidente.
Las sentencias definitivas se transmiten al Comité de Ministros, que se encarga de velar por su ejecución debido a que el artículo 46 del Convenio Europeo consagra el compromiso de todos los Estados parte de ejecutar las sentencias definitivas del Tribunal en los litigios en que sean parte80.
IV. El Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos
El Sistema Interamericano de Promoción y Defensa de los Derechos Humanos inició formalmente con la adopción de la “Carta de la Organización de los Estados Americanos”81 y de la “Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre” en Bogotá, Colombia en el año de 1948, en el marco de la Novena Conferencia Internacional Americana.
En el preámbulo de la “Carta de la Organización de los Estados Americanos” se establece como un objetivo de la Organización la consolidación, dentro del marco de las instituciones democráticas de “un régimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre” y los Estados miembros de la Organización “proclaman los derechos fundamentales de la persona humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo”82. 80 Cfr. CARRILLO SALCEDO, Juan Antonio, El Convenio Europeo de Derechos Humanos, Op. Cit., págs. 64-65. También consúltese la página web del Consejo de Europa, respecto a las facultades del Comité de Ministros para ejecutar las sentencias del Tribunal Europeo, http://www.coe.int/T/E/Human_Rights/execution/ 81 La Carta de la Organización de los Estados Americanos se adoptó en Bogotá, Colombia el 30 de abril de 1948 y entró en vigor el 13 de diciembre de 1951. México ratificó la Carta el 23 de noviembre de 1948 y el Decreto de Promulgación se publicó el 13 de enero de 1949 en el Diario Oficial de la Federación, PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, Et. Al. (compiladores), Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos firmados y ratificados por México 1921-2003, Op. Cit., Tomo II, pág. 613. 82 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Carta de la Organización de los Estados Americanos, artículo 3, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y
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Mientras que la “Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre” es el documento en donde se desarrollan los derechos humanos que los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos promoverán y respetarán.
A. La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
La “Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre”83 es el primer documento sobre Derechos Humanos que se crea en nuestro Continente e incluye un amplio y avanzado catálogo de derechos humanos, es un complemento de la Carta de Organización de Estados Americanos y define los derechos humanos que conforme a la Carta, los Estados miembros de la Organización están obligados a promover y respetar.
En el preámbulo de la Declaración se establece que “la protección internacional de los derechos del hombre debe ser la guía principalísima del derecho americano en evolución”84. Además, indica más adelante, que la Declaración misma y las garantías ofrecidas por el régimen interno de los Estados constituyen un sistema “inicial” de protección de estos derechos, que “se fortalecerá cada vez más en el campo internacional, a medida que esas circunstancias vayan siendo más propicias” 85. Esta aclaración es oportuna, debido a que, al igual que sucedió con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, los Estados prefirieron no darle a la Declaración la naturaleza de un tratado sobre derechos humanos, lo que tuvo como consecuencia que se cuestionara su carácter vinculante86, pero esta acción se justificó al considerarla como parte de un “sistema inicial de protección”87.
participación ciudadana, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2005, pág. 33. 83 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, preámbulo, fue aprobada el 2 de mayo de 1948 en la Novena Conferencia Internacional Americana celebrada en Bogotá, Colombia, Ibidem, pág. 59. 84 Idem. 85 Idem. 86 Actualmente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado que, a pesar de haber sido adoptada como una declaración y no como un tratado, constituye una fuente de obligaciones internacionales para los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos. Ver, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Opinión Consultiva OC-10/89, Interpretación de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dentro del marco del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 14 de junio de 1989, Serie A, número 10, pfos. 35 a 45, http://www.corteidh.or.cr/opiniones.cfm. 87 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, Preámbulo, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales
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La “Carta de la Organización de los Estados Americanos” y la “Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre” tienen varios antecedentes, adoptados en diferentes Reuniones y Conferencias Interamericanas. Sus primeros antecedentes se encuentran en las resoluciones adoptadas por la Octava Conferencia Internacional Americana, tales como la resoluciones sobre “Libre asociación y libertad de expresión de los obreros”; “A favor de los derechos de la Mujer” y la “Declaración en defensa de los Derechos Humanos”, en la que los gobiernos americanos expusieron su preocupación por la inminencia de la Segunda Guerra Mundial y sus posibles consecuencias88.
Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, los Estados Americanos decidieron organizar la Conferencia Interamericana sobre los problemas de la Guerra y de la Paz, celebrada en la Ciudad de México, en febrero y marzo de 1945, en la cual se adoptó la Resolución XL sobre “Protección internacional de los Derechos Esenciales del Hombre”. Ésta resolución es la predecesora directa de la Declaración Americana y proclamaba el apego de las naciones americanas a los principios del Derecho Internacional que salvaguardaban los derechos fundamentales y buscaba la creación de un Sistema de protección internacional de éstos. Como consecuencia, la Conferencia encargó la elaboración de un proyecto de Declaración sobre derechos fundamentales al Comité Jurídico Interamericano, que sería considerado y, en su caso, adoptado por los gobiernos que asistirían a la siguiente Conferencia89.
El anteproyecto de la Declaración Americana fue preparado por el Comité Jurídico Interamericano y se presentó y aprobó en la Novena Conferencia Internacional Americana que se celebró en mayo de 1948 en Bogotá, Colombia90. Así, la Declaración al ser adoptada por los estados miembros de la Organización de Estados Americanos constituyó la base de lo que hoy conocemos como el Sistema Interamericano de Promoción y Defensa de los Derechos Humanos.
En el preámbulo de la Declaración, los Estados Americanos reconocen que “los derechos esenciales del hombre no nacen del hecho de ser nacional de un determinado Estado sino que tienen como fundamento los atributos de la persona humana”. La Declaración se constituye por 38 artículos, que definen los derechos
para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., pag. 59. 88 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Conferencias Internacionales Americanas, Primer Suplemento 1938-1942, Organización de los Estados Americanos, Washington D.C., Estados Unidos, 1943, pág. 33. 89 Cfr. RODRÍGUEZ RESCIA, Víctor, El sistema interamericano de protección de derechos humanos, en INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., pág. 2. 90 Idem.
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protegidos y los deberes correlativos e incluye derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.
Por otro lado, la “Carta de la Organización de los Estados Americanos”, establece que la Organización de Estados Americanos es una organización internacional, creada por los Estados Americanos, que se ha desarrollado para lograr un orden de paz y justicia, fomentar su solidaridad, robustecer su colaboración y defender su soberanía, su integridad territorial y su independencia91. El sentido de esa solidaridad es, conforme a su Preámbulo, consolidar en América, dentro del marco de las instituciones democráticas, un régimen de libertad individual y de justicia social, fundado en el respeto a los derechos esenciales del hombre.
Los Estados integrantes de la Organización proclaman, conforme al artículo 5 de la Carta, “los derechos fundamentales de la persona, humana sin hacer distinción de raza, nacionalidad, credo o sexo” y en su artículo 13 se encuentra el deber de cada Estado de “respetar los derechos de la persona humana y los principios de la moral universal”. Desgraciadamente, la Carta no contemplaba un órgano o mecanismo encargado de promover o proteger estos derechos, para lo que la Organización realizó varios intentos para crear dicho mecanismo92.
B. La Convención Americana sobre Derechos Humanos
Los antecedentes de la “Convención Americana sobre Derechos Humanos” se remontan a la Conferencia Interamericana celebrada en México en 1945, la cual encomendó al Comité Jurídico Interamericano la preparación de un proyecto de Declaración. Dicha idea fue retomada en la Quinta Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada en Santiago de Chile en agosto de 1959 y se decidió impulsar la preparación de una Convención de Derechos Humanos93.
El proyecto elaborado por el Consejo Interamericano de Jurisconsultos fue sometido al Consejo de la Organización de los Estados Americanos y sujeto a comentario por parte de los Estados y de la Comisión Interamericana. En 1967, la recién creada Comisión Interamericana de Derechos Humanos presentó un nuevo
91 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Carta de la Organización de los Estados Americanos, artículo 1, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., pág 33. 92 Cfr. GARCÍA RAMÍREZ, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, 2002, págs. 58-64. 93 Cfr. RODRÍGUEZ RESCIA, Víctor, El sistema interamericano de protección de derechos humanos, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., págs. 4-5.
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proyecto de Convención. Después de analizar los diferentes proyectos, la Organización de Estados Americanos convocó a una Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos, la cual se reunió en San José de Costa Rica del 7 al 22 de noviembre de 196994. El 21 de noviembre la Conferencia adoptó “la Convención Americana sobre Derechos Humanos”, conocida también como “Pacto de San José”95.
La “Convención Americana” entró en vigor casi once años después de su adopción, el 18 de julio de 1978, cuando conforme al artículo 74.2 de la misma, se depositó el decimoprimero instrumento de ratificación de la Convención en la Secretaría General de la Organización Estados Americanos. Al firmar la Convención Americana, los Estados parte reafirman su “propósito de consolidar, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad persona y de justicia social, fundado en el respeto a los derechos esenciales del hombre”96, tal como lo hicieron al integrarse a la Organización de Estados Americanos. La entrada en vigor de la Convención Americana fortaleció el Sistema Interamericano, al definir los derechos humanos protegidos en un tratado, ampliar las facultades de la Comisión Interamericana y el establecimiento de una Corte.
La Convención se divide en dos partes: Deberes de los Estados y Derechos protegidos y Medios de protección; contiene 78 artículos y 4 artículos sobre disposiciones transitorias. En la primera parte, la Convención establece la obligación de los Estados parte de respetar los derechos y libertades reconocidos en su texto a todas las personas bajo su jurisdicción sin discriminación alguna y su deber de adoptar todas las medidas necesarias en su derecho interno para hacer efectivo el goce de estos derechos. Más adelante define cuáles son los derechos y libertades protegidos, así como las causas válidas para suspender el ejercicio de algunos de estos derechos y libertades, sus normas de interpretación y los alcances de las restricciones a estos derechos.
En su segunda parte, Medios de protección, se establecen las funciones y atribuciones de los dos órganos del Sistema, la Comisión y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos, ambas competentes para conocer los 94 Cfr. Idem. 95 Nuestro país hizo el depósito del instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos el 3 de abril de 1982. La Convención fue aprobada por el Senado de la República el 18 de diciembre de 1980, conforme al Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de enero de 1981 y el Decreto de Promulgación se publicó el 7 de mayo del mismo años. PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, Et. Al. (compiladores), Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos firmados y ratifados por México 1921-2003, Op. Cit., Tomo I, pág. 283. 96 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, Preámbulo, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., Pág. 64.
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asuntos relacionados con el cumplimiento de los compromisos contraídos por los Estados parte de la Convención Americana.
La organización, facultades y funciones de la Comisión se establecen de los artículos 41 a 43 y el procedimiento de peticiones individuales se establece en los artículos 44 a 51 de la Convención, mientras que la organización, competencias y procedimientos de la Corte Interamericana se establecen en los artículos 52 a 69.
C. Los Protocolos adicionales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Conforme al artículo 77 de la Convención Americana, los Estados partes y la Comisión Interamericana pueden someter a la consideración de los Estados partes reunidos en las Asambleas Generales de la Organización de los Estados Americanos, proyectos de Protocolos adicionales a la Convención Americana para incluir progresivamente en su régimen de protección otros derechos y libertades.
Esto sucedió con los llamados derechos económicos, sociales y culturales, los cuales encontramos desarrollados en la Declaración Americana pero que no se incluyeron en el texto de la Convención Americana debido a que no se logró un acuerdo entre los Estados en ese punto, por lo que son objeto de un Protocolo adicional a la Convención Americana. En 1988, se aprueba un proyecto de protocolo preparado por la Comisión en la que se desarrollaban y se establecían medios de protección para estos derechos, conocido como el “Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador”97.
El preámbulo de este instrumento señala que los Estados partes de la Convención Americana reconocen la estrecha relación existente entre los derechos civiles y políticos y los derechos económicos, sociales y culturales “por cuanto las diferentes categorías de derechos constituyen un todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana, por lo cual exigen una tutela y promoción permanente…”98. Los Estados partes recuerdan
97 El Protocolo de San Salvador entró en vigor el 16 de noviembre de 1999. El depósito del instrumento de ratificación fue realizado por nuestro país el 16 de abril de 1996. El Protocolo fue aprobado por el Senado de la República el 12 de diciembre de 1995 conforme al Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1995. El Decreto de Promulgación se publicó en el Diario Oficial de la Federación el 1 de septiembre de 1998. PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, Et. Al. (compiladores), Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos firmados y ratificados por México 1921-2003, Op. Cit., Tomo I, pág. 363. 98 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador, Preámbulo, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e
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igualmente que “sólo puede realizarse el ideal del ser humano libre, exento del temor y la miseria, si se crean las condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos económicos, sociales y culturales, tanto como de sus derechos civiles y políticos”99.
Al ratificar el Protocolo, los Estados partes “se comprometen a adoptar las medidas necesarias… hasta el máximo de los recursos disponibles y tomando en cuenta su grado de desarrollo, a fin de lograr progresivamente, y de conformidad con la legislación interna, la plena efectividad de los derechos que se reconocen en el Protocolo”100. Este instrumento reconoce el derecho al trabajo y a las condiciones laborales, los derechos sindicales, el derecho a la seguridad social, a la salud, a un medio ambiente sano, alimentación, educación, a los beneficios de la cultura, al derecho a la familia y de los niños así como de los derechos de los ancianos y los minusválidos.
Dos años después, en 1990, se aprobó el “Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la Pena de Muerte”101, debido a que no se logró incluir la abolición absoluta de la pena capital en el texto original de la Convención Americana, durante su negociación en 1969.
D. Otros Instrumentos Interamericanos sobre Derechos Humanos
Para desarrollar mejor el contenido y la protección de ciertos derechos humanos o promover un mejor sistema de defensa de estos derechos respecto a ciertas violaciones graves, las cuales desgraciadamente son prácticas comunes en la región, como la tortura y la desaparición forzada de personas, la Organización de Estados Americanos y la Comisión Interamericana promovieron la creación de otros instrumentos de derechos humanos.
En 1985, para responder a una preocupación creciente sobre la situación de los derechos humanos en América en la década de los ochenta102 y para enfrentar mejor una violación común en la región reconocida como un “método de investigación y represión” como la tortura, la Comisión Interamericana y la Organización de Estados Americanos promovieron entre los Estados miembros la adopción y firma de la “Convención Interamericana para prevenir y sancionar instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., pág. 85. 99 Idem. 100 Idem. 101 Entró en vigor el 28 de agosto de 1991. México no ha ratificado dicho Protocolo, conforme a la información disponible en el Sitio Web de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos5.htm#CONVENCION%20AMERICANA%20SOBRE%20DERECHOS%20HUMANOS. 102 Sobre todo respecto a los regímenes militares en Sudamérica.
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la Tortura”103. Este tratado da una definición de lo que es la tortura así como de la responsabilidad por la comisión de este delito y compromete a los Estados partes a castigar severamente a los perpetradores de la tortura y a adoptar medidas para prevenir y sancionar cualquier otro trato cruel, inhumano o degradante dentro de sus respectivas jurisdicciones. La “Convención Interamericana para prevenir y sancionar la Tortura” entró en vigor el 28 de febrero de 1987, treinta días después del depósito de su segundo instrumento de ratificación.
También en respuesta a la preocupación de la comunidad interamericana por una violación especialmente grave a los derechos humanos que también es considerada como un delito en el Derecho Penal Internacional, como lo es la desaparición forzada de personas, práctica desgraciadamente frecuente entre varios países latinoamericanos, surgió la “Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas”104, aprobada durante la vigésima cuarta sesión ordinaria de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, celebrada en Belém do Pará, Brasil. Dicha Convención entró en vigor el 28 de marzo de 1996, treinta días después del depósito de su segundo instrumento de ratificación. La “Convención sobre Desaparición Forzada” define claramente el concepto de la desaparición forzada, así como las responsabilidades por la comisión de este grave delito. Los Estados partes se comprometen a abstenerse de practicar, permitir o tolerar la desaparición forzada de personas así como a sancionar a los autores, cómplices y encubridores de este delito, dentro de sus respectivas jurisdicciones; además de adoptar las medidas legislativas necesarias para tipificar la desaparición forzada como delito en sus legislaciones penales y a cooperar entre sí para contribuir a prevenir, sancionar y erradicar este crimen.
En esa misma sesión ordinaria, la Asamblea General aprobó la “Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia en contra de la Mujer” 105, conocida como Convención Belém do Pará. Esta Convención entró
103 El depósito del instrumento de ratificación se realizó ante la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos el 11 de febrero de 1987. El Senado aprobó la Convención el 16 de diciembre de 1986, según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1987. El Decreto de Promulgación se publicó el 11 de septiembre de 1987. PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía Et. Al. (compiladores), Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos firmados y ratificados por México 1921-2003, Op. Cit., Tomo I, pág. 431. 104 La Convención sobre Desaparición Forzada de Personas fue ratificada por México el 28 de febrero de 2002. El 10 de diciembre de 2001 fue aprobada por el Senado conforme al Decreto publicado en el Diario Oficial el 18 de enero de 2002. El Decreto de Promulgación fue publicado el 9 de mayo del mismo año. La Convención fue promulgada el 15 de abril y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 6 de mayo del mismo año. Ibidem., pág. 321. 105 La Convención Belén do Pará fue ratificada por nuestro país el 19 de junio de 1998. Fue aprobada por el Senado el 26 de noviembre de 1996, según el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 12 de diciembre de 1996 y el Decreto de
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en vigor el 5 de marzo de 1995, treinta días después del depósito de su segundo instrumento de ratificación. Este tratado define en forma detallada las formas de violencia contra la mujer, incluyendo la violencia física, sexual y psicológica y establece que toda mujer tiene derecho a una vida sin violencia y a gozar de todos los derechos humanos consagrados por los instrumentos regionales e internacionales. Al formar parte de esta Convención, los Estados deben condenar todas las formas de violencia contra la mujer e investigar, enjuiciar y sancionar tales actos de violencia con la debida diligencia, en razón de lo cual deberán adoptar tanto políticas como medidas específicas orientadas a prevenirlos, sancionarlos y erradicarlos.
Finalmente, en su vigésimo noveno período ordinario de sesiones celebrado en la Ciudad de Guatemala, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos adoptó la “Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad”106. Este instrumento tiene por objetivo la prevención y eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad, así como propiciar su plena integración en la sociedad.
Nuestro país ha formado parte de esta última etapa de evolución normativa del Sistema Interamericano al participar en la negociación y firma de estos importantes tratados, que buscan dar una solución a determinadas situaciones que vulneran derechos humanos o a violaciones graves a éstos107.
E. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos
Como se expuso en párrafos anteriores, a pesar de que una de las preocupaciones de la Organización de los Estados Americanos era promover y
Promulgación fue publicado el 19 de enero de 1999. PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, Et. Al (compiladores), Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos firmados y ratificados por México 1921-2003, Op. Cit., Tomo I, pág. 609. 106 La Convención entró en vigor el 14 de septiembre de 2001. El depósito del instrumento de ratificación ante la Secretaría General de la Organización de Estados Americanos fue el 6 de diciembre de 2000. La Convención fue aprobada por el Senado el 26 de abril de 2000 según el Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 9 de agosto de 2000; el Decreto de Promulgación se publicó el 12 de marzo de 2001. PEDROZA DE LA LLAVE, Susana Thalía, Et. Al. (compiladores), Compilación de Instrumentos Internacionales de Derechos Humanos firmados y ratificaos por México 1921-2003, Op. Cit., Tomo II, pág. 105. 107 Cfr. CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “Algunos aspectos sobre la participación de México ante los órganos del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos”, Cuestiones Constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM, México, número 9, julio-diciembre 2003, págs. 6-8. Véase el citado artículo para conocer los aspectos más destacados de la participación de nuestro país ante los órganos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
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defender los derechos fundamentales en la región, no se contempló en el texto de la Carta de la Organización un órgano encargado de promover y defender estos derechos.
Durante el año de 1959 se celebró la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores en Santiago de Chile. En esta reunión se discutió la situación política por la que atravesaba el Caribe en ese momento y sobre cómo promover la democracia representativa y los derechos humanos en la región, por ello se encomendó al Consejo Interamericano de Jurisconsultos la elaboración de un proyecto de Convención sobre Derechos Humanos, se propuso la creación de un Tribunal Interamericano que se encargaría de proteger estos derechos así como de una Comisión de Derechos Humanos, cuya función sería promover el respeto a esos derechos. La propuesta de crear un Tribunal no prosperó, en cambio la propuesta de la Comisión corrió con mejor suerte y mediante la Resolución VIII sobre Derechos Humanos, se dio origen a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que sería organizada y estructurada por el Consejo de la Organización de Estados Americanos108.
El Consejo de la Organización de Estados Americanos aprobó en el 25 de mayo de 1960 el primer “Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos” y eligió a sus primeros siete comisionados el 29 de junio del mismo año. El 3 de octubre la Comisión se instaló formalmente e inició sus labores; a partir de 1961, la Comisión comenzó a realizar visitas in loco para observar la situación general de los derechos humanos en un país o para investigar alguna situación en particular. Durante estos primeros años, la Comisión era un órgano autónomo, es decir no convencional, de la Organización de los Estados Americanos cuya labor era promover el respeto a los derechos humanos consagrados en la Declaración pero carecía de competencia para asegurar su protección.
Hasta 1965, durante la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria109, se ampliaron las funciones de la Comisión Interamericana para recibir y dar trámite a peticiones individuales sobre violaciones a los derechos humanos, para lo que se basó en los derechos consagrados en la “Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre”. La Comisión incorporó estas nuevas facultades a su Estatuto en abril de 1966.
En 1967, con el Protocolo de Buenos Aires a la Carta de la Organización, la Comisión se convierte en un órgano principal de la Organización de Estados Americanos y lo que hace incuestionable su competencia para promover y defender los derechos humanos entre todos los estados miembros de la Organización. La aprobación de la Convención Americana sobre Derechos 108 Cfr. GARCÍA RAMÍREZ, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción americana, Op. Cit., págs. 59-61 y NIETO NAVIA, Rafael, “Presentación” en NIETO NAVIA, Rafael ed., La Corte y el Sistema Interamericanos de Derechos Humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 1994, pág. 11. 109 Celebrada en Río de Janeiro, Brasil del 17 al 30 de noviembre de 1965.
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Humanos, en 1969, otorgó a la Comisión nuevas facultades, que comenzó a ejercer a partir de 1979, cuando la Convención ya estaba en vigor y la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos aprobó su nuevo Estatuto110. A partir de ese momento la Comisión tuvo facultades para conocer de las violaciones a los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana respecto de los estados que no eran parte de la Convención Americana, además de conocer las que se cometieran en los Estados parte de la Convención.
La Comisión tiene facultades para crear su propio reglamento. Esta facultad le ha permitido adaptar progresivamente sus procedimientos y definir sus facultades para promover y defender eficazmente los derechos humanos en todo el continente. La Comisión contó con su primer Reglamento en 1960, el cual se modificó en 1966 para integrar y desarrollar los procedimientos adecuados para cumplir las nuevas facultades de la Comisión. Posteriormente, en abril de 1980, durante su 49° período de sesiones, la Comisión Interamericana aprobó un nuevo Reglamento, acorde a su nuevo Estatuto y a las facultades otorgadas por la “Convención Americana sobre Derechos Humanos”. Este Reglamento fue modificado por la Comisión en 1985, 1987, 1995, 1996 y 1997 con el fin de ajustar su organización interna y procedimientos a las nuevas necesidades del Sistema111, como las relaciones de la Comisión con la Corte Interamericana y el incremento en las peticiones individuales sobre posibles violaciones a los derechos humanos que eran presentadas a la Comisión y el aumento en el número de los Estados parte de la Convención Americana112.
Durante el año 2000, los órganos del Sistema Interamericano analizaron la posibilidad de reformar sus respectivos Reglamentos con el objetivo de fortalecer al Sistema. La Comisión durante su 109° período extraordinario de sesiones, celebrado del 4 al 8 de diciembre de 2000, concluyó las enmiendas a su Reglamento, el texto final fue publicado en enero de 2001 y entró en vigor el 1 de mayo de 2001113.
De acuerdo con el Informe Anual de la Comisión del año 2000, las enmiendas a su Reglamento lograron:
110 El nuevo Estatuto de la Comisión fue aprobado por la Asamblea General de la OEA, en su noveno período ordinario de sesiones, celebrado en La Paz, Bolivia en octubre de 1979. 111 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Informe Anual 1998, Capítulo I, consultado en www.cidh.org/annualrep/98sapn/Capitulo%201.htm 112 Actualmente 25 Estados Americanos son parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ver http://www.cidh.org/Basicos/Basicos3.htm 113 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Informe Anual 2000, Capítulo II, consultado en www.cidh.org/annualrep/2000sp/capág.2.htm#A.%20%20%20%20%20Bases%20juridicas,%20funciones%20y%20competencias
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• La incorporación de un procedimiento para la admisibilidad de las peticiones como etapa separada, a fin de determinar si las mismas cumplen o no con los requisitos establecidos y adoptar una decisión mediante un informe público;
• La reducción de los plazos de las etapas de admisibilidad y méritos en el trámite de las peticiones;
• Una disposición que aclara las normas que rigen las medidas cautelares, a la luz de las prácticas corrientes;
• La consolidación del marco jurídico para controlar la implementación de las recomendaciones formuladas en los informes sobre casos individuales y sobre la situación de los derechos humanos en los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos;
• Una disposición en la que se afirma que los casos de los Estados miembros que han aceptado la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana y no han aplicado las recomendaciones del informe aprobado por la Comisión de acuerdo con el artículo 50 de la Convención serán presentados a la Corte, excepto en los casos en que se adopte decisión en contrario, fundamentada, con el voto de la mayoría absoluta de sus comisionados, sobre la base de criterios prescritos, incluida la posición del peticionario, la naturaleza y la gravedad de la violación, la necesidad de sentar jurisprudencia en el sistema o de aclararla, el posible efecto de la decisión en los sistemas jurídicos de los Estados miembros y la calidad de las pruebas disponibles.
• Una disposición que permite la participación del peticionario y la víctima en la etapa previa a la decisión de remitir el caso a la Corte.
• Una disposición que define el marco legal para establecer oficinas y grupos de trabajo de los relatores, incluido un grupo de trabajo sobre admisibilidad para facilitar el cumplimiento de las tareas de la Comisión.
Este nuevo Reglamento de la Comisión fue modificado en el 116° período de sesiones, celebrado de 7 al 25 de diciembre de 2002 , en su 118° período de sesiones, celebrado del 6 al 24 de octubre de 2003 y en el 126° período ordinario sesiones, celebrado del 9 al 27 de octubre de 2006.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en sus 37 años de labor ha reformado su Reglamento y procedimientos para dar solución a las cambiantes necesidades de promoción y protección de los derechos humanos en América y resolver los casos que se le presentan de la manera más expedita y eficaz posible.
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1. Estructura y organización
El artículo 53 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos, establece a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos como uno de sus órganos114.La Comisión es un órgano autónomo de la Organización de Estados Americanos que tiene las funciones principales de promover la observancia y defensa de los derechos humanos y de servir como órgano consultivo de la Organización esta materia115.
Ambos artículos de la “Carta de la Organización de los Estados Americanos”, la “Convención Americana sobre Derechos Humanos” así como el “Estatuto” y el “Reglamento de la Comisión Interamericana”116 dan fundamento a las facultades de la Comisión para promover y defender los derechos humanos en la región, tanto respecto a los Estados partes de la Organización que no han ratificado la “Convención Americana sobre Derechos Humanos” así como respecto de los Estados partes del “Pacto de San José”. La Comisión, conforme al artículo 35 de la Convención Americana representa a todos los miembros que integran la Organización de Estados Americanos.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos se compone de siete miembros117, quienes deben ser “personas de alta autoridad moral y de reconocida versación en materia de derechos humanos”118. Los siete comisionados son elegidos a título personal por la Asamblea General de la Organización, de una lista de candidatos propuestos por los gobiernos de los Estados miembros119. Cada uno de dichos gobiernos puede proponer hasta tres
114 Este artículo y el artículo 106 de la Carta fueron reformados y creados respectivamente por el Protocolo de Buenos Aires, suscrito el 27 de febrero de 1967 en la Tercera Conferencia Interamericana Extraordinaria. 115 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 1, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 116 Aquí nos referimos a su segundo Estatuto, aprobado mediante la Resolución 447 adoptada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en su noveno período de sesiones, celebrado en La Paz, Bolivia, octubre de 1979. 117 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 34, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit, pág. 73. 118 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 2, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos9.htm 119 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 36, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII
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candidatos nacionales del Estado que los proponga o de cualquier otro estado miembro de la Organización de Estados Americanos. Cuando se propone una terna, por lo menos uno de los candidatos debe ser nacional de un Estado distinto del que propone. Los comisionados son elegidos por cuatro años y sólo podrán ser reelegidos una vez. La Comisión no puede estar integrada por más de un nacional de un mismo Estado120.
Respecto a todos los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos, la Comisión tiene las siguientes atribuciones:
• Estimular la conciencia de los derechos humanos en los pueblos de América
• Formular las recomendaciones a los gobiernos de los Estados para que adopten medidas progresivas a favor de los derechos humanos, dentro del marco de sus legislaciones, de sus preceptos y de sus compromisos internacionales, y también disposiciones apropiadas para fomentar el respeto a esos derechos.
• Preparar los estudios o informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones;
• Solicitar que los gobiernos de los Estados le proporcionen informes sobre las medidas que adopten en materia de derechos humanos;
• Atender las consultas que, por medio de la Secretaría General de la Organización, le formule cualquier Estado miembro sobre cuestiones relacionadas con los derechos humanos en ese Estado y, dentro de sus posibilidades, prestar el asesoramiento que le soliciten;
• Rendir un informe anual a la Asamblea General de la Organización, en el cual se tenga debida cuenta del régimen jurídico aplicable a los Estados partes en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y de los Estados que no son partes;
• Practicar observaciones in loco en un Estado, con la anuencia o a invitación del gobierno respectivo, y
• Presentar al Secretario General el programa-presupuesto de la Comisión para que éste lo someta a la Asamblea General.
Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., pág. 73 120 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículo 37; idem y COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 7, Op. Cit.
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Conforme a la Convención Americana y su Estatuto, la Comisión tiene, además de las anteriores, las siguientes funciones respecto de los Estados parte de dicha Convención:
• Diligenciar las peticiones y otras comunicaciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 44 a 51 de la Convención Americana.
• Comparecer ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos en los casos previstos en la Convención;
• Solicitar a la Corte Interamericana de Derechos Humanos que tome las medidas provisionales que considere pertinentes en asuntos graves y urgentes que aún no estén sometidos a su conocimiento, cuando se haga necesario evitar daños irreparables a las personas.
• Consultar a la Corte acerca de la interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos o de otros tratados sobre la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos;
• Someter a la consideración de la Asamblea General proyectos de protocolos adicionales a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con el fin de incluir progresivamente en el régimen de protección de la misma otros derechos y libertades, y
• Someter a la Asamblea General, para lo que estime conveniente, por conducto del Secretario General, propuestas de enmienda a la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
En relación con los Estados miembros de la Organización que no son partes de la Convención, la Comisión tiene además las siguientes atribuciones:
• Prestar particular atención a la tarea de la observancia de los derechos humanos mencionados en los artículos I (derecho a la vida, libertad, seguridad e integridad de la persona), II (igualdad ante la ley), III (libertad religiosa y de culto), IV (libertad de expresión), XVIII (derecho de justicia), XXV (protección contra la detención arbitraria) y XXVI (derecho de petición) de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre.
• Examinar las comunicaciones que le sean dirigidas y cualquier información disponible; dirigirse al gobierno de cualquiera de los Estados miembros no partes de la Convención con el fin de obtener las informaciones que considere pertinentes y formularles recomendaciones, cuando lo considere apropiado, para hacer más efectiva la observancia de los derechos humanos fundamentales;
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• Verificar, como medida previa al examen de las comunicaciones que reciba, si los procesos y recursos internos de cada Estado miembro no parte de la Convención fueron debidamente aplicados y agotados.
La Comisión, para el ejercicio de sus funciones cuenta con un Presidente, un primer Vicepresidente y un Segundo Vicepresidente, que serán elegidos por mayoría absoluta de sus miembros por un período de un año, y podrán ser reelegidos sólo una vez en cada período de cuatro años. El Presidente y los Vicepresidentes constituyen la Directiva de la Comisión. Cuenta, además, con el apoyo de una Secretaría Ejecutiva, bajo la dirección de un secretario ejecutivo, quien es designado por el Secretario General de la Organización de Estados Americanos, en consulta con la Comisión. La Secretaría se compone, además, por lo menos de un Secretario Ejecutivo Adjunto y por el personal profesional, técnico y administrativo necesario para el cumplimiento de sus labores y se encarga de preparar los proyectos de informes, resoluciones, estudios y otros trabajos que le encomienden la Comisión o su Presidente. Asimismo, recibe y da trámite a la correspondencia y peticiones y comunicaciones dirigidas a la Comisión. La Secretaría Ejecutiva está facultada para solicitar a las partes interesadas a la información que considere pertinente sobre los casos en trámite ante la Comisión.
La Comisión puede crear relatorías para el mejor cumplimiento de sus funciones. Los titulares de las relatorías son designados por mayoría absoluta de los comisionados y pueden ser miembros de dicho órgano u otras personas seleccionadas por ella. La Comisión determina las características del mandato de cada relatoría y los relatores presentan un informe al pleno de la Comisión, así como sus planes de trabajo. A este momento, la Comisión cuenta con las siguientes relatorías:
• Relatoría para la libertad de expresión
• Relatoría sobre los derechos de la mujer
• Relatoría especial sobre trabajadores migratorios y miembros de sus familias
• Unidad de defensores de derechos humanos
• Relatoría sobre derechos de los pueblos indígenas
• Relatoría sobre los derechos de las personas privadas de la libertad
La sede de la Comisión se encuentra en Washington, D.C. pero puede reunirse en cualquier otro Estado parte de la Organización, siempre y cuando se decida por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros y cuente con la invitación o anuencia del Estado. La Comisión celebra al menos dos periodos ordinarios de sesiones al año y el número de sesiones extraordinarias que considere necesarios para el
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mejor despacho de los casos; la mayoría absoluta de sus miembros constituye quórum para todas sus sesiones.
2. Facultades y procedimiento que sigue la Comisión Interamericana para conocer quejas respecto a violaciones de derechos humanos.
Desde 1965 la Comisión Interamericana tiene facultades para conocer de las violaciones a los derechos humanos cometidas por los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos.
Gracias a que la Comisión es un órgano principal y autónomo de la Organización de Estados Americanos, encargado de la promoción y defensa de los derechos humanos, puede conocer de las violaciones a los derechos humanos consagrados en la Declaración Americana cometidas por los estados miembros de la Organización que no son parte de la Convención Americana, así como de las violaciones cometidas por los Estados parte de ésta, a las que se da trámite conforme a los lineamientos establecidos en los artículos 44 a 51 de la misma Convención y de los demás tratados interamericanos en materia de derechos humanos, como la “Convención Interamericana para prevenir y sancionar la Tortura” o la “Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada”121.
El trámite de las peticiones individuales es similar en ambos casos, por lo que en un expondremos los pasos en común que se siguen en ambos tipos de procedimientos y posteriormente explicaremos las particularidades de cada uno.
Las peticiones individuales pueden ser presentadas por escrito por cualquier persona, grupo de personas u organización no gubernamental reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, referentes a la presunta violación de alguno o varios de los derechos reconocidos en cualquiera de los siguientes tratados interamericanos de derechos humanos, de acuerdo con sus propias disposiciones y conforme al Estatuto y Reglamento de la Comisión122:
• La “Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre”
• La “Convención Americana sobre Derechos Humanos”
121 Cfr. FIX-ZAMUDIO, Héctor, México y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2° ed., Comisión Nacional de Derechos Humanos, México, 1999, pág. 20. y CARMONA TINOCO, Jorge Ulises, “Algunos aspectos sobre la participación de México ante los órganos del Sistema Interamericano de Protección de Derechos Humanos”, Cuestiones Constitucionales, Revista Mexicana de Derecho Constitucional, Op. Cit. págs. 10-11. 122 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 23, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm.
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• El “Protocolo adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de San Salvador”
• El “Protocolo a la Convención Americana sobre Derechos Humanos relativo a la abolición de la Pena de Muerte”
• La “Convención Interamericana para prevenir y sancionar la Tortura”
• La “Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas”
• La “Convención Interamericana para prevenir, sancionar y erradicar la Violencia en contra de la Mujer”
Toda petición debe cumplir con los siguientes requisitos123:
• El nombre, nacionalidad y firma de la persona o personas denunciantes o, en el caso de que el peticionario sea una entidad no gubernamental, el nombre y la firma de su representante o representantes legales;
• Si el peticionario desea que su identidad sea mantenida en reserva frente al Estado;
• La dirección para recibir correspondencia de la Comisión y, en su caso, número de teléfono, facsímil y dirección de correo electrónico
• Una relación del hecho o situación denunciada, con especificación del lugar y fechas de las violaciones alegadas
• De ser posible, el nombre de la víctima, así como de cualquier autoridad pública que haya tomado conocimiento del hecho o situación denunciada
• La indicación del Estado que el peticionario considera responsable, por acción u omisión de alguno de los derechos consagrados en cualquiera de los tratados interamericanos de derechos humanos, aunque no se haga referencia a un artículo en específico.
• Que se presente después de acudir a los recursos internos, disponibles en el Estado que puedan resolver la situación alegada. La petición se debe presentar dentro de un plazo de 6 meses, contados a partir de la fecha en que la víctima fue notificada de la decisión que agota los
123 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 28, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm.
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recursos internos. Si la víctima no pudo acudir a estos recursos, debe indicar la razón.
• Indicar si la denuncia es conocida en otro procedimiento de arreglo internacional.
La Comisión, a través de su Secretaría Ejecutiva, conforme a los artículos 26 y 29 de su Reglamento, hace una revisión inicial de las peticiones, que consiste en:
• Registrar la petición, haciendo constar la fecha de recepción y acusar recibo al peticionario.
• Si la petición no reúne los requisitos, solicitará al peticionario que se completen.
• Si la petición se refiere a más de una persona o a varias violaciones, sin conexión, se desglosará y tramitará en expedientes separados.
• Si dos o más peticiones se refieren a hechos similares o involucran a las mismas personas o muestran un mismo patrón de conducta, se pueden acumular y tramitar en un expediente.
Posteriormente, si no faltan requisitos a la petición o cuando estos se satisfacen, inicia el procedimiento de admisibilidad124. La Secretaría Ejecutiva transmite las partes pertinentes de la petición al Estado en cuestión y le solicitará información al respecto. El Estado cuenta con 2 meses para presentar su respuesta, excepto en los casos en los que a juicio de la Comisión, es de extrema gravedad y urgencia o la vida de una persona o integridad esté en un peligro real e inminente, la Comisión solicitará al Estado su más pronta respuesta125. Se pueden otorgar prórrogas, pero no deben exceder de 3 meses contados a partir de la fecha del envío de la primera solicitud de información al Estado. Antes de pronunciarse sobre la admisibilidad y si lo considera necesario, la Comisión puede solicitar a las partes que presenten observaciones adicionales, ya sea por escrito o en una audiencia.
124 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 30, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm y FIX-ZAMUDIO, Héctor, México y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Op. Cit., pág. 20. 125 En este supuesto, la respuesta del Estado debe incluir sus observaciones sobre la admisibilidad y el fondo del caso, conforme al 30.7 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. En este caso, la decisión sobre admisibilidad se acumula con la decisión sobre el fondo del caso, conforme al artículo 37.4 del mismo Reglamento, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm.
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Para decidir sobre la admisibilidad, la Comisión debe verificar126:
• Que se han interpuesto y agotado los recursos de la jurisdicción interna disponibles para resolver la situación o hechos denunciados,
• Comprobar que la petición no se encuentre en el conocimiento de otro organismo internacional o que sea idéntica a otra petición que esté o haya conocido y resuelto la Comisión,
• Considerar si los hechos denunciados caracterizan o no a una violación a los derechos humanos protegidos en cualquiera de los tratados interamericanos en esta materia
• Que la petición no sea manifiestamente infundada o improcedente
La Comisión puede excusar a los peticionarios de agotar recursos internos en los siguientes supuestos127:
• Cuando no existe en la legislación interna del Estado involucrado el debido proceso legal para la protección del derecho o derechos violados.
• Cuando no se le haya permitido el acceso a los recursos de la jurisdicción interna o se le haya impedido agotarlos.
• Cuando exista un retardo injustificado en la decisión de los recursos disponibles.
Si el peticionario alega que no puede comprobar el previo agotamiento de los recursos internos o que se aplica a su caso una de las excepciones anteriores, la carga de la prueba se traslada al Estado.
Después de analizar toda la información disponible, la Comisión se pronunciará sobre la admisibilidad del asunto, emitiendo un informe, público, que es transmitido al Estado y al peticionario128. En circunstancias excepcionales, la
126 Cfr. COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículos 31 a 34 del Reglamento, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 127 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 31, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 128 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 37, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm.
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Comisión puede acumular la decisión sobre admisibilidad del asunto hasta su debate y decisión sobre el fondo129.
Una vez admitida la petición se le registra como caso y se inicia el procedimiento sobre el fondo. Las partes cuentan con un plazo de dos meses para presentar observaciones adicionales respecto al fondo del caso. Además, en esta etapa, la Comisión otorga un plazo a las partes para que manifiesten su interés o no en iniciar el procedimiento de solución amistosa130. Y, en caso de ser necesario, convocará a las partes a una audiencia131.
Posteriormente, la Comisión analizará los alegatos, pruebas e información adicional que haya solicitado a las partes o que se obtuvo en las audiencias o en las observaciones in loco132, mediante la elaboración de un informe que será deliberado y votado por los comisionados.
Si la Comisión se resuelve que no existió una violación a los derechos humanos, así se manifestará en el informe que será transmitido a las partes y publicado. Pero, si establece una o más violaciones a los derechos humanos, preparará un informe preliminar con propuestas y recomendaciones que se transmitirá al Estado involucrado indicándole un plazo para que notifique a la Comisión sobre las medidas que ha adoptado para cumplir sus recomendaciones. A su vez, la
129 Idem. 130 Artículo 48, inciso f de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., Pág. 76 y artículo 41 del Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 131 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos humanos, Artículos 59 a 68, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 132 Reguladas en el artículo 48.1.d de la Convención Americana, ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., pág 76 y en los artículos 51 a 55 del Reglamento de la Comisión Interamericana, COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm.
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Comisión notificará sobre la adopción del informe y su transmisión al Estado a los peticionarios133.
En caso de que el Estado involucrado sea parte de la Convención Americana y haya aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al notificar al peticionario sobre el informe preliminar, también se le pedirá su posición sobre si el caso debe o no ser considerado por la Corte Interamericana134.
Si el peticionario tiene interés en que su caso sea conocido y resuelto por la Corte Interamericana, debe proporcionar la siguiente información a la Comisión, en un plazo de un mes135:
• La posición al respecto de la víctima o sus familiares, en caso de que no sean los peticionarios
• Los datos de la víctima y sus familiares
• Los fundamentos con base a los que considera que el caso debe ser remitido a la Corte
• Las pruebas documentales, periciales y testimoniales disponibles
• Sus pretensiones en materia de reparaciones y costas
Si durante el plazo indicado al Estado, éste no cumple las recomendaciones de la Comisión, la Comisión procederá a:
• Si el Estado no es parte de la Convención Americana, publicará un informe definitivo con su opinión y conclusiones finales y recomendaciones, que se transmitirá a las partes, que deberán
133 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, artículos 50-51, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario de Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit. pág. 77 y COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículos 42 y 43, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 134 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 44, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 135 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 43.3, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm.
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presentar información sobre el cumplimiento de las recomendaciones formuladas por la Comisión136.
• Si el Estado es parte de la Convención Americana, pero no ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, emitirá un informe final, conforme al artículo 51 de la Convención Americana, que será transmitido a las partes y publicado en su informe anual137.
• Si el Estado es parte de la Convención Americana y ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte Interamericana, la Comisión someterá el caso a la Corte, salvo que por opinión fundada de la mayoría de los comisionados, se considere que presentar el caso no contribuirá a la obtención de justicia en ese caso en particular138.
Así concluye el procedimiento ante la Comisión, pero conforme a su Reglamento, puede dar seguimiento al cumplimiento de sus informes definitivos139.
F. La Corte Interamericana de Derechos Humanos
Los primeros esfuerzos por establecer un Tribunal Interamericano encargado de proteger los derechos en la región se remontan a la Novena Conferencia Internacional Americana, durante la cual se aprobaron tanto la “Carta de la Organización de Estados Americanos” como la “Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre”. En ésta Conferencia, también se adoptó la Resolución XXXI, denominada “Corte Interamericana para proteger los derechos del hombre”, en la que se manifestaba que “la protección de los derechos fundamentales debía ser garantizada por un órgano jurídico, debido a que no hay derecho propiamente asegurado son el amparo de un tribunal competente”140.
136 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 43.3, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 137 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Reglamento de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, artículo 43, http://www.cidh.org/Basicos/Basicos10.htm. 138 Idem. 139 Ibidem, Reglamento de la Comisión Interamericana, artículo 46. 140 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Documentos Básicos en materia de derechos humanos en el Sistema Interamericano, actualizado a mayo de 2001, Secretaría General de la Organización de Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, pág. 12 y ZOVATTO, Daniel, “Antecedentes de la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, La Corte Interamericana de Derechos Humanos, estudios y documentos, 2° ed., Corte Interamericana de Derechos Humanos, Unión Europea, San José, Costa Rica, 1999, pág. 255.
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Consecuentemente, se encomendó al Comité Jurídico Interamericano la elaboración de un proyecto de estatuto para la creación de la referida Corte141.
Al año siguiente, 1949, en su informe al Consejo Interamericano de Jurisconsultos el Comité Jurídico expuso que la falta de derecho positivo sustantivo en materia de derechos humanos impedía elaborar un Estatuto para la Corte de Derechos Humanos, por lo que era aconsejable elaborar en primer término un tratado que contuviera normas de derecho sustantivo, para posteriormente elaborar las normas adjetivas; además de que existía la posibilidad de que surgieran ciertos inconvenientes debido a la estructura constitucional de ciertos países latinoamericanos142. El Consejo de Jurisconsultos presentó a su vez este informe a la X Conferencia Interamericana.
La Décima Conferencia Internacional Americana celebrada en 1954, en Caracas, Venezuela, aprobó la Resolución XXIX “Corte Interamericana para proteger los Derechos Humanos” en la que remitió a la Undécima Conferencia la consideración sobre el asunto, para que tomara una decisión con base en los estudios que al respecto hubiere realizado el Consejo de la Organización de Estados Americanos. La Undécima Conferencia, sin embargo, nunca llegó a celebrarse143.
En la V Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores, celebrada en Santiago de Chile en 1959 y a la que ya hicimos referencia en párrafos anteriores, se encomendó al Consejo Interamericano de Jurisconsultos la elaboración de un proyecto de Convención sobre Derechos Humanos y se propuso la creación de una Comisión de derechos humanos o de un Tribunal interamericano que se encargaría de proteger estos derechos. La propuesta de crear un Tribunal no prosperó, pero el Consejo de Jurisconsultos comenzó sus trabajos para elaborar un proyecto de Convención sobre Derechos Humanos. Este proyecto preveía la creación y funcionamiento de una Corte y una Comisión Interamericana de Derechos Humanos144.
El proyecto fue presentado en la Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, celebrada en Río de Janeiro, Brasil en 1965, en la que se decidió enviarlo al Consejo de la Organización con el encargo de que lo actualizara y
141 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Conferencias Internacionales Americanas, segundo suplemento, 1945-1954, Washington, D.C., Unión Panamericana, 1956, pág. 210. 142 Cfr. ZOVATTO, Daniel, “Antecedentes de la creación de la Corte Interamericana de Derechos Humanos” en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, La Corte Interamericana de Derechos Humanos, estudios y documentos, Op. Cit., págs. 256-258. 143 Ibidem. Págs. 258-259 y ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Documentos Básicos en materia de derechos humanos en el Sistema Interamericano, actualizado a mayo de 2001, Op. Cit, , pág. 12 144 Cfr. Ibidem pág. 260-261 y pág. 7, respectivamente.
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completara. El Consejo escuchó las opiniones sobre el proyecto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y convocó a una Conferencia Especializada Interamericana145.
La Conferencia Especializada se reunió en San José, Costa Rica y el 22 de noviembre de 1969 adoptó la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la que se establece la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
En 1979, durante la sesión de la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos, celebrada en la Paz, Bolivia, la Asamblea aprobó el Estatuto de la Corte por su Resolución 448. El artículo 1 de su Estatuto la define como “una institución judicial autónoma que tiene por objeto la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos”146.
El gobierno de Costa Rica ofreció a la Asamblea General la ciudad de San José como sede de la Corte Interamericana. El ofrecimiento fue aprobado en noviembre de 1978, mientras que los primeros 7 jueces de la Corte Interamericana fueron elegidos en el séptimo período extraordinario de sesiones de la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, el 22 de mayo de 1979 y la Corte se instaló en San José, Costa Rica el 3 de septiembre de 1979.
Conforme a la Convención Americana, la Corte Interamericana tiene dos funciones, una jurisdiccional y otra consultiva. En lo que se refiere a la función jurisdiccional, sólo la Comisión Interamericana y los Estados partes en la Convención Americana que han reconocido la competencia de la Corte están autorizadas para someter a su decisión un caso relativo a la interpretación o aplicación de la Convención Americana, a condición de que se haya agotado previamente el procedimiento que debe tener lugar ante la Comisión, conforme a los artículos 44 a 51 del citado instrumento.
Para que pueda presentarse un caso ante la Corte Interamericana contra un Estado parte de la Convención, éste debe reconocer la competencia de dicho 145 ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS, Segunda Conferencia Interamericana Extraordinaria, Río de Janeiro, Brasil, 1965, OEA Documentos Oficiales, OEA/Ser. C/I.13, pág. 36 a 38. 146 ORGANIZACIÓN DE LOS ESTADOS AMERICANOS, Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, aprobado mediante la Resolución 448 adoptada por la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos en su noveno período de sesiones, celebrado en La Paz, Bolivia, octubre de 1979 en Documentos Básicos en materia de derechos humanos en el Sistema Interamericano, actualizado a mayo de 2001, Secretaría General de la Organización de Estados Americanos, Comisión Interamericana de Derechos humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Op. Cit., pág. 155. Para conocer más sobre el Estatuto de la Corte Interamericana y su creación, véase VENTURA, Manuel E., “El proyecto de Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de 1979”, en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, La Corte Interamericana de Derechos Humanos, estudios y documentos, Op. Cit., págs. 209-248.
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órgano147. La declaración de reconocimiento de la competencia de la Corte puede ser hecha en forma incondicional para todos los casos, o bajo condición de reciprocidad, por un tiempo determinado o para un caso específico.
En cuanto a la función consultiva de la Corte, la Convención Americana prevé en su artículo 64 que cualquier Estado miembro de la Organización puede consultar a la Corte acerca de la interpretación de la Convención o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los Estados Americanos. Este derecho de consulta se hace extensivo, en lo que a cada uno compete, a los órganos enumerados en el Capítulo X de la Carta de la Organización de Estados Americanos, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos148. La Corte puede también, a solicitud de cualquier Estado miembro de la Organización, emitir una opinión acerca de la compatibilidad de cualquiera de sus leyes internas y los tratados interamericanos sobre derechos humanos149.
En el curso de su tercer período de sesiones, llevado a cabo del 30 de julio al 9 de agosto de 1980, la Corte aprobó su primer Reglamento el 9 de agosto150 y completó los trabajos sobre el Acuerdo – Sede concertado con Costa Rica151. En 147 Hasta el momento, 21 de los 25 Estados parte de la Convención Americana han aceptado la competencia contenciosa de la Corte, COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, www.cidh.org/Basicos/Basicos3.htm y GARCÍA RAMIÍREZ, Sergio, Prólogo del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, La Corte Interamericana de Derechos Humanos: Un cuarto de siglo: 1979-2004, 1° ed., Corte Interamericana de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2005, pág. V. 148 Además pueden solicitar una opinión consultiva a la Corte: La Asamblea General, la Reunión de Ministros de Relaciones Exteriores, los Consejos, el Comité Jurídico Interamericano, la Secretaría General, las Conferencias especializadas y los organismos especializados, sobre temas de su competencia. 149 Hasta el momento, la Corte Interamericana ha emitido 19 Opiniones Consultivas, en las que ha desarrollado diversos temas, como la condición jurídica de los niños, condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, la pena de muerte, el derecho de rectificación o respuesta, el derecho a la asistencia consular así como diversos preceptos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. De las 19 Opiniones que ha emitido la Corte, 13 han sido solicitadas por Estados parte de la Convención Americana como Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, México, Perú, Uruguay y Venezuela; las restantes 6 opiniones fueron solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. 150 Un año antes de que Costa Rica sometiera a ésta su primer asunto, Asunto Viviana Gallardo y otras. Cfr. VENTURA ROBLES, Manuel, “La evolución institucional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos durante los años 1987-1997”, en Revista Persona y Derecho, número 41, 1999, Universidad de Navarra, Pamplona, España, pág.240. 151 El Acuerdo para la Sede de la Corte Interamericana se aprobó por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos en la séptima sesión plenaria del 1 de julio de 1978 y el Convenio entre el Gobierno de Costa Rica y la Corte
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dicho acuerdo, ratificado por el gobierno de Costa Rica se estipulan las inmunidades y los privilegios de la Corte, sus jueces y su personal, así como de las personas que comparezcan ante ella.
El primer “Reglamento de la Corte Interamericana” se basaba en el Reglamento, entonces vigente, de la Corte Europea de Derechos Humanos y en el Reglamento de la Corte Internacional de Justicia152. Era un procedimiento lento, sobre todo en su parte inicial, que requería a los representantes de la Comisión y del Estado demandado, después de que se sometiera el caso a la Corte, se reunieran con el Presidente de la Corte para que éste, después de escuchar la opinión sobre el procedimiento a seguir de los agentes del Estado y de los delegados de la Comisión, indicara en qué plazos serían depositadas las memorias, contramemorias y otros documentos. El procedimiento incluía la presentación de una réplica y una dúplica y las excepciones preliminares debían ser presentadas antes de que expirara el plazo fijado para que finalizara la primera actividad del proceso escrito, a realizar por la parte que interpusiera la excepción.
Este Reglamento estuvo vigente hasta 1991, cuando la Corte Interamericana, bajo la presidencia del Juez Héctor Fix Zamudio, aprobó un nuevo Reglamento que entró en vigor el 1 de agosto del mismo año, cuyo principal mérito fue establecer un procedimiento más expedito y por lo tanto, acorde con la naturaleza misma de la protección jurisdiccional de los derechos humanos. Con este Reglamento, una vez introducida la causa ante la Corte, el Presidente realizaba un examen preliminar de la demanda, si los requisitos fundamentales no habían sido cumplidos, se solicitaba a la demandante que subsanara los defectos en un plazo de 20 días. El Estado demandado tendría siempre el derecho de responder por escrito la demanda, dentro de los tres meses siguientes a la notificación de la misma y, oportunamente, el Presidente consultaba a los agentes y delegados de la Comisión si estimaban necesarios otros actos del procedimiento escrito. Asimismo las excepciones preliminares sólo podían ser opuestas dentro de los 30 días siguientes a la notificación de la demanda. Todos estos cambios hicieron el procedimiento más rápido y acorde con los objetivos del Sistema Interamericano de los Derechos Humanos.
En 1993 se reformó el citado Reglamento en lo referente a medidas provisionales para que, presentada una solicitud en este sentido, la Corte no tuviera que ser convocada por el Presidente a sesionar para resolver sobre la solicitud. Se dispuso la figura de las medidas urgentes153, que son dictadas por el Presidente de la Corte, en consulta con la Comisión Permanente de la Corte y de ser posible
Interamericana se firmó el 10 de septiembre de 1981, ambos en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, La Corte Interamericana de Derechos Humanos, estudios y documentos, Op. Cit. Págs. 441-454. 152 NIETO NAVIA, Rafael, Presentación, en NIETO NAVIA, Rafael ed., La Corte y el Sistema Interamericanos de Derechos Humanos, Op. Cit., pág. 11. 153 Para conocer más sobre esta figura, véase el Capítulo 5 del presente trabajo.
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con los demás jueces, para requerir al gobierno del Estado implicado tome todas las medidas necesarias para evitar daños irreparables a las personas, de manera tal que las medidas provisionales que después pueda tomar la Corte, en el siguiente período de sesiones, tengan los efectos pertinentes.
En 1996, también bajo la Presidencia del Juez Fix-Zamudio y con fundamento en un proyecto preparado por el Juez Antonio A. Cançado Trindade, fue dictado el tercer Reglamento de la Corte, que entró en vigor el 16 de septiembre de 1996. Con este Reglamento, además de hacer más precisa la terminología técnica y estructurar debidamente el proceso, la Corte dio un paso fundamental en la evolución de la protección internacional de los derechos humanos al disponer, en su artículo 23 que “en la etapa de reparaciones los representantes de las víctimas o de sus familiares podrán presentar sus propios argumentos y pruebas en forma autónoma”.
El 24 de noviembre de 2000, la Corte Interamericana reformó por cuarta vez su Reglamento, con lo que logró un avance sin precedentes en el Sistema Interamericano en lo que respecta a la participación de las víctimas y sus representantes en el procedimiento ante ella. Dicha reforma, que entró en vigor el 1 de junio de 2001 e introdujo una serie de medidas destinadas a otorgar a las presuntas víctimas, sus familiares o a sus representantes debidamente acreditados, la participación directa (locus standi in judicio) en todas las etapas del proceso iniciado mediante la presentación de una demanda ante la Corte, adicional a la presentada por la Comisión Interamericana.
La Corte reformó y adicionó su Reglamento de nueva cuenta el 25 de noviembre de 2003, en su LXI período ordinario de sesiones, celebrado del 20 de noviembre al 4 de diciembre de 2003. Las reformas y adiciones al Reglamento entraron en vigor el 1 de enero de 2004. La intención de la Corte al realizar estas reformas y adiciones era concentrar el enjuiciamiento en lo referente a diligencias, etapas y resoluciones en un procedimiento ininterrumpido y unitario, con un nuevo formato para la tramitación de los asuntos y el desarrollo de las audiencias y deliberaciones, que por lo general culmina en una sola sentencia, en lugar de las 2, 3 o más que se dictaban anteriormente, para reducir a la mitad el tiempo que se requería para conocer un caso, aumentando la eficiencia del trabajo de la Corte y aumentando los casos que la Corte resuelve en cada periodo de sesiones, en beneficio de quienes, a fin de cuentas, son los beneficiarios del progreso del Sistema Interamericano, las víctimas de violaciones a los derechos humanos y sus familiares154.
154 Cfr. GARCÍA RAMÍREZ, Sergio, Prólogo del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, La Corte Interamericana de Derechos Humanos. Un cuarto de siglo: 1979-2004, Op. Cit., pág. viii.
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1. Estructura y organización
La Corte Interamericana de Derechos Humanos surgió en la “Convención Americana sobre Derechos Humanos”155 pero no está contemplada en la Carta de la Organización de los Estados Americanos como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Conforme al artículo 1 de su Estatuto, la Corte Interamericana es “una institución judicial autónoma, cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y realiza este objetivo a través de su doble competencia, contenciosa o estrictamente jurisdiccional y consultiva” 156.
En este apartado expondremos las dos competencias de la Corte, pero nos enfocaremos más en la competencia contenciosa, debido a que es en el ejercicio de ésta en donde la Corte Interamericana ejerce sus facultades para dictar medidas provisionales.
Conforme a la Convención Americana, su Estatuto y Reglamento, la Corte se integra por siete jueces y cuenta con el apoyo de una Secretaría, a cargo de un Secretario y con el equipo profesional y administrativo que requiera para el adecuado ejercicio de sus funciones157.
Los jueces de la Corte Interamericana deben ser nacionales de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, y son elegidos a título personal entre juristas de la más alta autoridad moral, de reconocida competencia en materia de derechos humanos, que reúnan las condiciones requeridas para el ejercicio de las más elevadas funciones judiciales conforme a la ley del país del
155 La Corte Interamericana de Derechos Humanos y sus atribuciones se regulan en los artículos 52 a 69 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ORGANIZACIÓN DE ESTADOS AMERICANOS, Convención Americana sobre Derechos Humanos, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS, Antología de lecturas básicas e instrumentos internacionales para el XXIII Curso Interdisciplinario en Derechos Humanos: Democracia, derechos políticos y participación ciudadana, Op. Cit., págs. 77-81. 156 La doctrina ha criticado esta definición, pero decidimos emplearla en este trabajo porque es la definición que se emplea en uno de los instrumentos que rigen a la Corte. Para conocer las críticas a esta definición ver GROS ESPIELL, Héctor, El procedimiento contencioso ante la Corte Interamericana de Derechos humanos, en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, “La Corte Interamericana de Derechos Humanos, estudios y documentos”, 2° ed., Corte Interamericana de Derechos Humanos, Unión Europea, San José, Costa Rica, 1999, pág. 79-81. 157 Artículos 58 y 59 de la Convención Americana, artículo 14 del Estatuto de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y artículos 7 a 10 del Reglamento de la Corte Interamericana, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, http://www.corteidh.or.cr/sistemas.cfm?id=2.
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cual son nacionales158 o del Estado que los proponga como candidatos159; pero en su integración no puede contar con dos jueces de la misma nacionalidad.
Los jueces duran en su encargo seis años y pueden ser reelegidos una vez. La Corte elige, entre sus miembros, a su Presidente y Vicepresidente, que duran en su encargo 2 años y pueden ser reelectos. El Presidente y el Vicepresidente, integran con los jueces que el Presidente considere, la Comisión Permanente, que asiste al Presidente de la Corte en sus funciones.
El Presidente de la Corte Interamericana tiene las siguientes atribuciones:
• Representar a la Corte.
• Presidir las sesiones de la Corte y someter a su consideración las materias que figuren en la orden del día.
• Dirigir y promover los trabajos de la Corte.
• Decidir las cuestiones de orden que se susciten en las sesiones de la Corte.
• Rendir un informe semestral a la Corte, sobre las actuaciones que haya cumplido en ejercicio de la Presidencia durante ese período.
• Dictar medidas urgentes.
• Convocar a la Corte a periodos de extraordinarios de sesiones.
• En caso de empate en las deliberaciones de la Corte, su voto decide.
El Vicepresidente de la Corte suple las faltas temporales del Presidente, así como en los casos que éste deba excusarse de conocer.
El quórum para las deliberaciones de la Corte es de cinco jueces y toma sus decisiones por la mayoría de los jueces presentes. Las deliberaciones sobre los casos y solicitudes de opiniones consultivas se realizan durante los períodos ordinarios o extraordinarios de sesiones de la Corte. La Corte celebra los períodos ordinarios y extraordinarios de sesiones que sean necesarios durante el 158 Los candidatos que sean propuestos por el Gobierno mexicano deben cumplir con los requisitos para ser Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conforme al artículo 95 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 159 México y nuestra Universidad, han aportado 2 prestigiados jueces a la Corte, los doctores Héctor Fix-Zamudio (1985-1997) y Sergio García Ramírez (1998-2010), ambos investigadores del Instituto de Investigaciones Jurídicas y que han realizado una destacada labor como jueces y Presidentes de la Corte, en donde aportaron importantes reformas al Reglamento de la Corte, contribuyendo a su desarrollo y un ejercicio más eficiente de sus competencias.
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año, para el cabal ejercicio de sus funciones, en las fechas en que decida en su sesión ordinaria inmediatamente anterior. Por regla general, a partir del 2000, la Corte celebra al menos 4 períodos de sesiones ordinarios al año, con una duración aproximada de 10 días cada uno160.
2. La competencia estrictamente jurisdiccional o contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
La competencia de la Corte Interamericana no deriva de forma directa e inmediata del hecho de que un Estado sea parte de la Convención Americana, sino de que el Estado, parte en la Convención, haya hecho la declaración a que se refiere el artículo 62 de la misma.
Cuando la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha concluido el conocimiento de un caso de violación a los derechos humanos consagrado en la Convención Americana, emitiendo su informe preliminar, conforme al artículo 50, y el Estado involucrado ha aceptado la competencia contenciosa de la Corte, puede someterlo al conocimiento de la Corte161.
Conforme a la Convención Americana, sólo la Comisión Interamericana o los Estados partes, tienen derecho a someter un caso a la Corte. Hasta ahora, la Comisión Interamericana es quien ha presentado todos los casos contenciosos que ha conocido la Corte.
En el período comprendido de 1979 a 2005, la Corte resolvió 68 casos, emitiendo 139 sentencias. Recordemos que la Corte inició el ejercicio de su competencia contenciosa en 1987, cuando la Comisión presentó los casos Velásquez Rodríguez, Fiaren Garbi y Solís Corrales y Godínez Cruz, todos contra Honduras162.
Estos 3 casos se tramitaron conforme al primer Reglamento de la Corte aprobado el 9 de agosto de 1980, el cual se inspiraba en el Reglamento vigente en ese
160 El calendario de sesiones de la Corte Interamericana para este año está disponible en su página de internet www.corteidh.or.cr/aldia/sesiones.html 161 El texto de la Convención Americana, en su artículo 61.2 establece que antes de someter un caso a la Corte, es necesario que se agoten los procedimientos previstos en los artículos 48 a 50 de la misma, es decir, el procedimiento ante la Comisión Interamericana. Sin embargo, al inicio de sus funciones, la Corte conoció de un asunto sometido por el gobierno de Costa Rica, que no se había tramitado previamente ante la Comisión. La Corte, emitió una decisión sobre este asunto, Viviana Gallardo y otras, declarando que no podía conocer de él debido a que era necesario agotar previamente el procedimiento ante la Comisión. Ver, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Asunto Viviana Gallardo y otras, Serie A, no. G, 101/81, Resolución del 22 de julio de 1981, considerando 3 y punto resolutivo 1, http://www.corteidh.or.cr/docs/opiniones/seriea_101_81_esp.pdf. 162 Conocidos como los tres casos contenciosos contra Honduras.
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momento de la Corte Europea de Derechos Humanos y en el de la Corte Internacional de Justicia para casos de Derecho Internacional General. Durante el trámite de estos casos, se comprobó que el procedimiento establecido en el Reglamento era lento, porque, por ejemplo, requería que las partes se reunieran con el Presidente de la Corte para fijar los plazos de presentación de todos los escritos.
Además preveía que las excepciones preliminares interpuestas por el Estado se resolvieran en una primera etapa y no se podían acumular al conocimiento del fondo del asunto, como lo contempla el Reglamento vigente actualmente. Las excepciones preliminares son cuestiones sobre previo y especial pronunciamiento que debe resolver la Corte antes de conocer el fondo del asunto, que por lo general cuestionan la competencia de la Corte para conocer el caso.
Las sentencias sobre excepciones preliminares en los 3 casos contenciosos contra Honduras fueron dictadas por la Corte el 26 de junio de 1987, más de un año después que los casos fueran sometidos a la Corte163. Las sentencias de fondo fueron dictadas una en julio de 1988, otra en enero de 1989 y otra en marzo del mismo año. Dos de las sentencias de reparaciones o de indemnizaciones compensatorias fueron emitidas el 21 de julio de 1989 y la restante, el 17 de agosto de 1990. Podemos concluir entonces que la tramitación de estos casos en la Corte abarcó aproximadamente 4 años, adicionales a los más de cuatro años que los tres casos estuvieron en conocimiento de la Comisión Interamericana164.
La experiencia adquirida por la Corte en el procedimiento que se siguió en estos 3 casos, ayudó para que progresivamente se fuera modificando el procedimiento contencioso, a partir de la reforma de su Reglamento, buscando reducir los 163 El Caso Velásquez Rodríguez fue sometido por la Comisión a la Corte el 24 de abril de 1986. Ver CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras, Excepciones preliminares, sentencia del 26 de junio de 1987, serie C, no. 1, párrafo 1, http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm. 164 Por ejemplo, la denuncia original del caso Velásquez Rodríguez fue presentada a la Comisión Interamericana el 7 de octubre de 1981. El 4 de octubre de 1983, la Comisión emitió su informe preliminar sobre el caso, conforme al artículo 50 de la Convención Americana y, en vista de que Honduras no acató sus recomendaciones, decidió someter el caso a la Corte en su resolución del 18 de abril de 1986. Ver, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones preliminares, sentencia del 26 de junio de 1987, Serie C, no. 1, párrafos 1, 15, 19 y 24, http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm. La tramitación de los 3 primeros casos que resolvió la Corte Interamericana abarcó en promedio un lapso de 39 meses mientras que la tramitación de un caso, conforme al nuevo Reglamento de la Corte, puede abarcar en promedio 21 meses, dependiendo de las características de cada caso, lo que significa una reducción de casi el 50% del tiempo de tramitación, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Estadísticas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Informe Anual de Actividades 2005, Corte Interamericana de Derechos Humanos, San José, Costa Rica, 2006, pág. 75 a 78, http://www.corteidh.or.cr/docs/informes/inf_anual_05.pdf
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tiempos de tramitación de los casos y posteriormente, permitir una participación más directa de las víctimas y sus representantes en el proceso, lo cual es una invaluable aportación, en un sentido pro-homine, al régimen tutelar de los derechos humanos.
En este apartado expondremos el proceso que sigue la Corte Interamericana, conforme a su Reglamento vigente, aprobado el 24 de noviembre de 2000, reformado parcialmente el 25 de noviembre de 2003 y en vigor desde el 1 de junio de 2001. Una de las virtudes de Reglamento es que ha concentrado el procedimiento, de tres etapas con sus respectivas sentencias165 a un procedimiento sin interrupciones y unitario que culmina en una sola sentencia166 y que ha reducido a la mitad el tiempo de tramitación de los casos167.
Conforme a este Reglamento, son “partes en el caso” la víctima, el Estado involucrado y “sólo procesalmente” la Comisión. Esto significa que las verdaderas partes en el proceso son la víctima y el Estado, ya no la Comisión, cuyo papel parece ser ahora el de representante de todos los Estados como garante del interés público bajo la Convención Americana, doctrinalmente se ha discutido la necesidad de que el papel de la Comisión en el proceso ante la Corte sea redefinido168.
El proceso ante la Corte cuenta con dos etapas, una escrita y otra oral. El proceso en general y en su etapa escrita, inicia con la presentación de la demanda169, por parte de la Comisión Interamericana o un Estado parte, conforme al artículo 61 de la Convención Americana, ante la Secretaría de la Corte, por escrito y en uno de sus idiomas de trabajo (español, inglés, portugués o francés).
165 Excepciones preliminares, fondo (declaración de las violaciones) y reparaciones (o condena). 166 Por supuesto que esta sentencia contiene los puntos resolutivos respecto a excepciones preliminares, fondo y reparaciones. 167 Cfr. GARCÍA RAMÍREZ, Sergio, Prólogo del Presidente de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Corte Interamericana de Derechos Humanos: Un cuarto de siglo :1979-2004, Op. Cit,, pág. VIII y para estadísticas referirse a las páginas 499 a 503 y 507. También referirse a CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Informe Anual de Actividades 2005, Op. Cit. 168 Ver en este sentido la ponencia presentada por el Juez Manuel E. Ventura Robles en el Congreso Internacional de Derecho Internacional de Derechos Humanos, celebrado en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM del 23 al 26 de mayo de 2006. 169 Todos los escritos dirigidos a la Corte pueden presentarse personalmente, vía courier, facsimilar, télez, correo o cualquier otro medio. En caso de que se envíen por medios electrónicos, en un plazo de 7 días se deben remitir a la Corte los documentos originales y las pruebas que los acompañen con tres copias, conforme al artículo 26 del Reglamento de la Corte.
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El escrito de la demanda debe contener:
• Las pretensiones (incluidas reparaciones y costas), las partes en el caso, la exposición de hechos, las resoluciones de apertura del procedimiento y admisibilidad de la denuncia por la Comisión, las pruebas ofrecidas indicando los hechos a los que se refieren, individualización de testigos y peritos señalando el objeto de sus declaraciones. Si el caso es introducido por la Comisión debe consignar el nombre y dirección del denunciante original, nombre y dirección de las víctimas, sus familiares y representantes.
• Los nombres de los agentes (Estados) o delegados (Comisión)
• La demanda se debe acompañar del informe emitido por la Comisión Interamericana conforme al artículo 50 de la Convención Americana, si la Comisión es quien presenta el caso.
Si las víctimas no cuentan con un representante, la Comisión será su representante procesal para evitar su indefensión.
El Presidente de la Corte Interamericana realiza un examen preliminar de la demanda, para verificar que cumple con los requisitos anteriores. Si no se cumplen, se solicita al demandante que subsane los defectos en un plazo de 20 días. Después del examen preliminar, el Secretario de la Corte notifica la demanda a los jueces de la Corte, al Estado, a la Comisión, al denunciante original y a la víctima, sus familiares o sus representantes y se solicita al Estado y a la Comisión, que en un plazo de 30 días designen a sus agentes y delegados, respectivamente. A la víctima o sus representantes, junto con la notificación se les otorga un plazo improrrogable de 2 meses para presentar autónomamente a la Corte sus solicitudes, argumentos y pruebas.
Cuando la demanda es notificada al Estado demandado, se le otorga un plazo improrrogable de 4 meses, contados a partir de la notificación de la misma, para enviar a la Secretaría de la Corte su contestación a la demanda. La contestación debe contener la declaración de si aceptan los hechos y las pretensiones de la Comisión y la presunta víctima o si se les contradicen. Es importante destacar que la Corte puede considerar como aceptados aquellos hechos que no sean expresamente negados y las pretensiones que no sean expresamente controvertidas.
Así, la contestación debe controvertir todas y cada una de las pretensiones de la Comisión y los representantes de la víctima, indicar las resoluciones de apertura del procedimiento y de admisibilidad ante la Comisión, ofrecer pruebas indicando los hechos a los que se refieren, individualizar testigos y peritos y señalar el objeto de sus declaraciones, así como indicar los nombres de sus Agentes.
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El Estado involucrado, en su escrito de contestación de demanda, debe oponer sus excepciones preliminares. Respecto a las excepciones preliminares, el Estado debe exponer los hechos referentes a las mismas, los fundamentos de derecho, las conclusiones, documentos que las apoyen y medios de prueba. La presentación de excepciones preliminares no suspende el procedimiento en cuanto al fondo, ni los plazos y términos respectivos.
Tanto la Comisión como la víctima o sus representantes pueden presentar un escrito a la Corte, con sus alegatos sobre las excepciones preliminares presentadas por el Estado, dentro de un plazo de 30 días contados a partir de la recepción de la comunicación que a este respecto les haga llegar la Secretaría de la Corte.
Si lo considera indispensable, la Corte puede convocar a las partes a una audiencia para tratar las excepciones preliminares, después de la cual decidirá sobre las mismas170. La Corte puede emitir una sentencia por separado en materia de excepciones preliminares o, por economía procesal, resolver sobre éstas y el fondo del caso en una sola sentencia.
Todas las pruebas que se considerarán en la resolución del caso deben ser presentadas por las partes en los escritos de demanda, contestación de la demanda y en su caso, en el escrito de excepciones preliminares y su contestación, así como en los escritos que presentan los representantes de las víctimas. Todas las pruebas que se ofrecieron durante el trámite del caso ante la Comisión Interamericana se incorporan al expediente. Excepcionalmente, la Corte puede recibir pruebas sobre hechos supervenientes, garantizando a las partes su derecho de defensa.
La Corte tiene facultades para procurar de oficio o requerir a las partes toda prueba que considere útil y puede escuchar en calidad de testigo, perito o por otro título a cualquier persona cuyo testimonio, declaración u opinión considere necesario. También puede solicitar información, opiniones o dictámenes a cualquier entidad, oficina, órgano o autoridad de su elección sobre un punto determinado.
Con la recepción de la contestación de la demanda y notificada a los interesados, antes de la apertura del procedimiento oral, cualquiera de las partes pueden solicitar al Presidente de la Corte la celebración de otros actos del procedimiento
170 Ver por ejemplo, el Caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos, tramitado conforme a este Reglamento, en el que se convocó a una audiencia sobre excepciones preliminares y la Corte, después de escuchar a las partes y de analizar sus escritos, decidió aceptar una de las excepciones preliminares interpuestas por el gobierno de México y no conocer el fondo del caso, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicano, Excepciones preliminares, sentencia de 3 de septiembre de 2004, serie C, no. 113, http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm.
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escrito. Si el Presidente lo considera pertinente, lo notificará a las partes y fijará los plazos para la presentación de los documentos escritos171.
Posteriormente, el Presidente indicará la fecha de apertura del procedimiento oral y fijará las audiencias que fueren necesarias y lo notificará a las partes. También notificará cuando se escuchará a los testigos y peritos propuestos por las partes, lo que también se informará a los peritos y testigos. Los peritos o testigos ofrecidos por las partes, si la Corte así lo decide pueden presentar sus testimonios o peritajes a través de una declaración rendida ante un fedatario público, que se remitirá a la Corte, quien a su vez la trasladará a las partes para sus observaciones.
Los debates durante las audiencias son dirigidos por el Presidente, quien indicará el orden en que tomarán la palabra los agentes, delegados y representantes de las víctimas y dispondrá todas las medidas necesarias para la mejor realización de las audiencias. Las audiencias son grabadas por la Secretaría de la Corte, quien se encarga de elaborar un acta resumida de cada una e integra una copia de las grabaciones al expediente del caso. Durante las audiencias los jueces pueden formular todas las preguntas que consideren necesarias a toda persona que comparezca ante la Corte. Los peritos y testigos pueden ser interrogados por todas las partes y por los jueces, bajo la moderación del Presidente.
El proceso puede terminar anticipadamente cuando la parte demandante se desista de su acción o el demandado se allane y cuando se da la existencia de un acuerdo de solución amistosa entre las partes. Aún cuando el proceso termine anticipadamente, la Corte conserva sus facultades para proseguir en el examen del caso172.
Después de la celebración de las audiencias y analizar los escritos y pruebas ofrecidas por las partes, la Corte se reúne para deliberar en privado el proyecto de sentencia y votarlo, para así concluir el caso. La sentencia sobre el fondo del caso contiene:
171 Esta circunstancia se dio durante la tramitación del Caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos. Al ser notificados del escrito de contestación de demanda presentado por el gobierno mexicano, tanto la Comisión como los representantes de la víctima, solicitaron al Presidente de la Corte la apertura de otros actos del procedimiento escrito, para presentar sus argumentos en contra de la contestación presentada, el Presidente consintió la solicitud, lo que notificó a las partes, dando también oportunidad a los representantes del gobierno de México de presentar sus alegatos por escrito en respuesta a los escritos de alegatos de la Comisión y los representantes de Alfonso Martín del Campo Dodd y sus familiares. Ver, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos, Op. Cit. 172 Ver, por ejemplo, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso Bulacio vs. Argentina, sentencia de 18 de septiembre de 2003, serie C, no, 100, párrafos 36, 37, 38 y 70, http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm.
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• El nombre de los jueces que la dictaron, del Secretario y del Secretario Adjunto.
• La identificación de las partes y sus representantes.
• Una relación de los actos del procedimiento.
• La determinación de los hechos.
• Las conclusiones de las partes.
• Los fundamentos de derecho.
• La decisión sobre el caso.
• El pronunciamiento sobre reparaciones y costas, si procede.
• El resultado de la votación.
• La indicación sobre cuál de los textos hace fe.
• Las firmas de los jueces que participaron en la votación y del Secretario.
• Una orden de comunicación y ejecución firmada por el Presidente y el Secretario, sellada por éste.
Todos los jueces que participan en el examen de un caso, pueden anexar a la sentencia su voto razonado concurrente o disidente, que debe ser presentado en el plazo que indique el Presidente para que sean conocidos por los demás jueces antes de la notificación de la sentencia. La sentencia es notificada a las partes a través de la Secretaría y mientras tanto, permanecerá en secreto.
Si en la sentencia de fondo, la Corte decidió no resolver sobre las reparaciones procedentes, fijará la oportunidad para su decisión y el procedimiento que se seguirá. Las partes pueden llegar a un acuerdo para el cumplimiento de la sentencia de fondo, el cual será verificado por la Corte, comprobando que sea conforme a la Convención Americana.
Los fallos de la Corte Interamericana son definitivos e inatacables, conforme el artículo 67 de la Convención Americana. Si las partes están en desacuerdo con el sentido o alcance de la sentencia de fondo o reparaciones, pueden demandar a la Corte la interpretación de la sentencia, dentro de los 90 días siguientes a su notificación, indicando precisamente las cuestiones relativas al sentido o alcance de la sentencia cuya interpretación se pida. El Secretario comunica a las partes la demanda de interpretación e indica un plazo para recibir sus observaciones, así como el procedimiento que se seguirá. La demanda será examinada, si es posible,
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por los jueces que dictaron la sentencia a interpretar, sin embargo la solicitud de interpretación de una sentencia no suspende su ejecución173.
3. La competencia consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
Conforme al artículo 64 de la Convención Americana, los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos pueden consultar a la Corte sobre la interpretación de la Convención Americana o de otros tratados concernientes a la protección de los derechos humanos en los estados americanos, así como sobre la compatibilidad de cualquiera de sus leyes internas con los referidos tratados. También pueden consultarla, en los ámbitos de su competencia, los órganos enumerados en el Capítulo X de la Carta de la Organización de Estados Americanos, como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Hasta el momento, la Corte ha emitido 19 Opiniones Consultivas, referentes a diversos temas, como los alcances de ciertos artículos de la Convención Americana, como el derecho de rectificación o respuesta o las facultades de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos respecto a los artículos 50 y 51 de la Convención, o sobre la compatibilidad de leyes o proyectos de leyes con la Convención Americana. También ha tratado temas de derechos humanos de gran relevancia en la región americana, como el derecho a la asistencia consular, la condición jurídica de los niños y los derechos de los migrantes indocumentados.
De las 19 opiniones consultivas que ha emitido la Corte, 13 fueron solicitadas por Estados parte de la Convención Americana, como Argentina, Chile, Colombia, Costa Rica, México174, Perú, Uruguay y Venezuela; las restantes 6 opiniones fueron solicitadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
El título III del Reglamento de la Corte regula el procedimiento que sigue la Corte para resolver sobre las opiniones consultivas, pero la Corte puede aplicar en analogía los artículos que regulan su el proceso contencioso. 173 Artículo 59 del Reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, http://www.corteidh.or.cr/reglamento.cfm. Ver también, CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Caso de la Masacre de Pueblo Bello vs. Colombia, Interpretación de la sentencia de fondo, reparaciones y costas (artículo 67 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), sentencia de 25 de noviembre de 2006, Serie C, número 159, párrafos 13, 14 y 15, http://www.corteidh.or.cr/casos.cfm. 174 Nuestro país ha solicitado dos opiniones consultivas a la Corte Interamericana, que versan sobre temas de gran relevancia y que se consideran por la doctrina, como opiniones que han aportado conceptos de gran importancia para el corpus iuris del Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Estas opiniones son la Opinión Consultiva OC-16/99, El derecho a la información sobre la asistencia consular en el marco de las garantías del debido proceso legal y la Opinión Consultiva OC-18/03, Condición jurídica y derechos de los migrantes indocumentados, disponibles en http://www.corteidh.or.cr/opiniones.cfm.
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Las solicitudes de opiniones consultivas deben formular con precisión las preguntas específicas sobre las cuales se pretende obtener una opinión de la Corte, indicar las disposiciones cuya interpretación se pide o indicar el tratado y las partes de él sobre las que se requiere la consulta, las consideraciones que originan la consulta y el nombre y dirección de los agentes o delegados.
Si la opinión la solicita un órgano distinto a la Comisión Interamericana, se debe indicar la manera en que la consulta se refiere a su esfera de competencia, mientras que si un Estado solicita la interpretación de leyes internas, la solicitud debe señalar:
• Las disposiciones de derecho interno, así como las de la Convención o de otros tratados concernientes a la protección de derechos humanos que son objeto de la consulta.
• Las preguntas específicas que debe resolver la Corte.
• El nombre y dirección del Agente.
• La solicitud se debe acompañar por los instrumentos internos a los que se refiera la consulta.
Recibida la solicitud de opinión consultiva175, el Secretario transmitirá copia a todos los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, a la Comisión Interamericana, al Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos, a su Secretario General y a los órganos de ésta cuya esfera de competencia se refiera al tema de la consulta.
El Presidente de la Corte fijará un plazo para que los interesados puedan remitir sus observaciones escritas. El Presidente, además puede invitar o autorizar a cualquier persona interesada para que presente su opinión escrita sobre los puntos sometidos a consulta (amici curiae) y fijará la celebración de una o más audiencias para escuchar las posturas de los interesados en la consulta, posteriormente deliberará en privado y aprobará su opinión, la cual se comunicará a los interesados a través de la Secretaría.
Los textos, razonamientos y votaciones permanecerán en secreto hasta que se notifiqué la opinión de la Corte a los interesados. En este procedimiento, los jueces que participaron en el examen y votación de la opinión podrán acompañar a la solicitud sus votos razonados, disidentes o concurrentes. El Presidente fijará
175 Todos los escritos dirigidos a la Corte pueden presentarse personalmente, vía courier, facsimilar, télex, correo o cualquier otro medio. En caso de que se envíen por medios electrónicos, en un plazo de 7 días se deben remitir a la Corte los documentos originales y, en su caso, de los instrumentos de derecho interno a los que se refiera la consulta, conforme al artículo 26 del Reglamento de la Corte.
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un plazo a los jueces para que presenten sus votos, de modo tal que puedan ser conocidos antes de la comunicación de la opinión consultiva.
La opinión consultiva contiene:
• El nombre de los jueces que la emiten, así como del Secretario y Secretario Adjunto de la Corte.
• Las cuestiones sometidas a la Corte.
• Una relación de los actos del procedimiento.
• Los fundamentos de derecho.
• La opinión de la Corte.
• El resultado de la votación
• La indicación de cuál de los textos hace fe.
• Las firmas de todos los jueces que participaron en la votación y del Secretario.
La labor de la Corte Interamericana a lo largo de más de 25 años ha sido impecable, con limitados recursos materiales y humanos ha resuelto más de 68 casos176, ha otorgado 62 decisiones sobre medidas provisionales y ha emitido un total de 19 Opiniones Consultivas177, en las que ha establecido importantes criterios de interpretación y aplicación de la Convención Americana, con lo que ha fortalecido el corpus iuris del Sistema y otorgó a la víctima y sus representantes la oportunidad de ser parte en el proceso que se sigue ante ella.
Tal y como hemos explicado, los instrumentos y los órganos que conforman el Sistema Interamericano han evolucionado, haciendo más eficientes y expeditos sus métodos de trabajo para adaptarse a las nuevas condiciones en el ámbito de los derechos humanos y la democracia en el continente, en las cuales su labor de promoción y defensa de los derechos humanos ha impactado favorablemente.
176 Lo que se traduce en 139 sentencias emitidas. 177 Ver Estadísticas de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS, Corte Interamericana de Derechos Humanos, La Corte Interamericana de Derechos Humanos: Un cuarto de siglo: 1979-2004, Op. Cit, pág. 491.
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G. Los asuntos, casos e informes sobre México ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
1. Peticiones individuales ante la CIDH.
De acuerdo con el Informe Anual de la CIDH del 2006, de los 35 países del Continente Americano, México ocupa el lugar número 2 entre aquellos con mayor número de denuncias recibidas en ese año (193). Al término del periodo que cubre el Informe mencionado, había 72 casos y peticiones pendientes, 4 de ellas en etapa de decisión de fondo.
Desde que se otorgaron facultades a la CIDH para tramitar peticiones individuales en 1965, han sido publicados 17 informes de fondo en los que Gobierno de México se ha visto involucrado. En los párrafos siguientes mostraremos de manera resumida cuáles han sido tales casos.
a) La etapa previa a la ratificación por parte de México de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1965-1980).
El primer Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el que se hace alusión a quejas contra el Gobierno de México, es el correspondiente al décimo cuarto periodo de sesiones de aquélla, realizado del 3 al 21 de octubre de 1966, esto es, un año después de que se le otorgaron atribuciones para conocer de peticiones individuales.178
En dicho informe, en el párrafo 32, se señaló de manera expresa: "La Comisión recibió informaciones del Gobierno de México, en referencia a varias denuncias en las que se alegaba violación de los derechos humanos en el territorio de ese país. También suministró dicho Gobierno las informaciones pertinentes sobre la situación de los cubanos asilados en la Embajada de México en La Habana. La Comisión acordó transmitir a los denunciantes las informaciones suministradas por el Gobierno de México."
Cabe señalar que en ese entonces las comunicaciones eran consideradas por una Subcomisión que estaba encargada de examinarlas y sugerir a la Comisión el curso de acción a tomar en cada caso, a fin de que ésta determinara la atención que debía dar la Secretaría a dichas comunicaciones.
En los subsiguientes Informes no hay alusiones como la transcrita, lo cual no significa que no hayan sido recibidas o consideradas peticiones. Posteriormente, en el Informe Anual correspondiente a 1974, hay una mención a lo que serían los datos de un Informe en un caso de México-sin mayores datos sobre su naturaleza, contenido y sentido- bajo la siguiente nomenclatura: CIDH, CASO 1770, MEXICO, OEA/Ser.G, CP/doc. 399/75, 9 enero de 1975, original: español, págs. 78-80.
178 Ver OEA/Ser.L /V/II.15; Doc. 29 (español); 30 diciembre 1966; Original: Español.
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b) De la ratificación de la Convención Americana por parte del Gobierno de México en 1981 a septiembre de 2002.
1. Resolución número 24/88 del 23 de marzo de 1988, caso 9706 (Aulo Cebrían Elizondo). En el Informe Anual de 1988 se publica por primera vez el contenido de una resolución definitiva a la que arribó la CIDH en un caso sobre México.179 En dicha Resolución la Comisión declaró infundada una petición en que se argumentaba la violación a la prohibición de doble enjuiciamiento, prevista en el artículo 8 de la Convención Americana, en perjuicio de una persona que había sido sujeta a dos procesos penales federales y uno en el ámbito local por la comisión de delitos patrimoniales.
2. Resolución número 01/90 del 17 de mayo de 1990, casos 9768, 9780 y 9828 (Elecciones en Chihuahua y Durango en 1985 y 1986). Se reclamó la violación a derechos políticos y a las garantías judiciales por falta de recursos efectivos para protegerlos, durante las elecciones efectuadas en Chihuahua y Durango. La Comisión encontró fundada la petición y determinó emitir a manera de recomendación general, con pretensiones más amplias que la situación del caso concreto, que se llevaran cambios legislativos o de otra naturaleza en la materia a fin de hacer efectivos los derechos señalados.
3. Informe número 27/92 del 28 de septiembre de 1992, caso 10.957 (Ing. Luis Sánchez Aguilar). El motivo de la queja fue la negación del registro condicional al Partido Social Demócrata, lo que habría impedido que participara en las elecciones celebradas en 1991. La Comisión declaró inadmisible la petición, sobre la base de la presentación extemporánea de la petición.
4. Informe número 14/93 del 7 de octubre de 1993, caso 10.956 (Lic. Luis Felipe Bravo Mena). Se argumentó la violación de los derechos políticos durante las elecciones de 1991 en el Estado de México. La Comisión formuló recomendaciones generales sobre la idoneidad de los recursos internos en materia electoral; la necesidad de un sistema que permitiera a los ciudadanos gozar de recursos sencillos, rápidos y efectivos en la materia, y sobre la conformación de los órganos electorales.
5. Informe número 43/96 del 15 de octubre de 1996, caso 11.430 (Gral. José Francisco Gallardo Rodríguez). Se reclamó la detención y el sometimiento a diversas investigaciones y procesos penales del Gral. José Francisco Gallardo Rodríguez, ante las instancias de procuración e impartición de justicia en el ámbito castrense. La Comisión recomendó la inmediata liberación de éste;180 la cesación
179 OEA/Ser.L /V/II.15; Doc. 29 (español); 30 diciembre 1966; Original : Español. 180 Consideramos que dicha recomendación "per se" excedió los alcances de la función de la Comisión, en virtud de que se sustituía de facto a los órganos jurisdiccionales internos, en procesos penales en trámite y además se contradecía con otra de las recomendaciones emitidas en la que se solicita precisamente que dichos procesos fueran
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de la campaña de persecución, difamación y hostigamiento en su contra, así como la investigación de los responsables de ésta; la determinación definitiva de los procesos que se le seguían y una indemnización a favor de dicha persona.
6. Informe número 48/97 de 18 de febrero de 1998, caso 11.411 (Severiano y Hermelindo Santiz Gómez "Ejido Morelia"). Se imputó al Ejército mexicano la detención arbitraria, tortura y ejecución extrajudicial de tres personas en el Ejido Morelia, Chiapas, en enero de 1994. La Comisión encontró fundada y admisible la petición y recomendó investigar los hechos y sancionar a los responsables, así como también que se reglamentara el artículo 21 de la Constitución Federal, con relación a la posiblidad de impugnar las determinaciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal.181
7. Informe número 9/98 del 3 de marzo de 1998, caso 11.537 (Luis Humberto Correa Mena y Ana Rosa Payán Cervera). Se plantearon violaciones a los derechos electorales y la ineficacia de los recursos para su protección en las elecciones para gobernador celebradas en Yucatán en 1995. La Comisión determinó la inadmisibilidad de la petición por la falta de agotamiento de recursos internos y porque los hechos planteados no constituían violaciones a la Convención Americana.
8. Informe número 49/97 de 18 de febrero de 1998, caso 11.520 (Tomás Porfirio Rondin "Aguas Blancas"). La petición tuvo como base los hechos ocurridos el 28 de junio de 1995 en el vado de Aguas Blancas, Coyuca de Benítez, estado de Guerrero, en los que 17 personas fueron ejecutadas extrajudicialmente y varias resultaron heridas a manos de elementos de dicho Estado. La Comisión recomendó esclarecer los hechos debidamente y sancionar a todos los responsables de los mismos, tomando como referencia los resultados del Informe presentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en abril de 1996; se recomendó indemnizar adecuadamente a los sobrevivientes y a los familiares de los fallecidos y se reiteró la necesidad de reglamentar el artículo 21 de la Constitución Federal.
9. Informe número 1/98 de 5 de mayo de 1998, caso 11.543 (Rolando Hernández Hernández). Se reclamó la ejecución extrajudicial de dos personas a manos de elementos de seguridad del estado de Veracruz, derivada de un desalojo forzado de tierras ocurrido en 1994. La Comisión encontró fundada la petición y recomendó esclarecer los hechos, sancionar a los responsables de determinados a la brevedad. No obstante lo anterior, el Gral. José Francisco Gallardo fue liberado el 7 de febrero de 2002, mediante la reducción de las penas que compurgaba. 181 La reglamentación formal del artículo 21 constitucional sobre la posibilidad de impugnar las decisiones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal, fue efectuada a través de una reforma a la Ley de Amparo, Diario Oficial de la Federación de fecha 9 de junio de 2000, no obstante esto, desde su incorporación a la Constitución en las reformas de diciembre de 1994 el precepto era aplicado directamente por los órganos jurisdiccionales federales vía amparo.
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éstos y de la deficiente impartición de justicia, indemnizar adecuadamente a los familiares de los fallecidos, e insistió en la necesaria reglamentación del artículo 21 de la Constitución Federal.
10. Informe número 2/99 de 23 de febrero de 1999, caso 11.509 (Manuel Manríquez). Se reclamó la detención arbitraria, tortura, indebidos procesamiento y sanción penal de Manuel Manríquez San Agustín, presuntamente involucrado en un doble homicidio cometido en 1990. La Comisión determinó que había responsabilidad del Estado y recomendó esclarecer la situación jurídica del sentenciado, investigar los posibles actos contra la administración de justicia y sancionar a los autores de las violaciones a los derechos humanos señalados en el Informe. Asimismo, se solicitó indemnizar de manera adecuada a Manuel Manríquez.
11. Informe número 50/99 de 13 de abril de 1999, caso 11.739 (Héctor Félix Miranda). Se reclamó el homicidio del periodista Héctor Félix Miranda, ocurrido el 20 de abril de 1988, en Tijuana, Baja California, así como la falta de sanción a todos los responsables del mismo. La Comisión señaló que había responsabilidad sólo por lo que se refiere a la libertad de expresión en perjuicio del periodista y de la sociedad, así como a los derechos a las garantías y la protección judiciales de la familia del periodista; en virtud de lo anterior, se recomendó esclarecer adecuadamente lo ocurrido a fin de sancionar a todos los responsables de los hechos, y también otorgar una indemnización a los familiares del Sr. Héctor Félix Miranda..
12. Informe número 48/99 de 13 de abril de 1999, caso 10.545 (Clemente Ayala Torres y otros). Se generó a partir de la supuesta responsabilidad del Estado en diversos homicidios, desapariciones forzadas y detenciones arbritrarias de varios simpatizantes del Partido de la Revolución Democrática, motivadas por las elecciones realizadas en el estado de Guerrero en 1990. La Comisión sólo encontró responsabilidad por lo que se refiere a las garantías y la protección judiciales, por el infructuoso desarrollo de las investigaciones; no obstante, recomendó esclarecer adecuadamente los homicidios y sancionar a sus autores, investigar posibles delitos contra la administración de justicia e indemnizar adecuadamente a los familiares de las víctimas.
13. Informe número 49/99 de 13 de abril de 1999, caso 11.610 (Loren Laroye Riebe Star y otros). Se presentó por la expulsión sumaria de tres sacerdotes extranjeros radicados en Chiapas, efectuada en junio de 1995. La Comisión encontró fundada la petición por lo que se refiere a la privación de la libertad, afectación a la integridad física, honra y dignidad de los sacerdotes, su expulsión sumaria sin derecho a la garantía de audiencia, así como por la violación a los derechos de circulación, de residencia, de libertad de conciencia, de religión y, por último, la libertad de asociación. En tal sentido, la CIDH recomendó revisar la validez del procedimiento de expulsión de los sacerdotes; investigar las responsabilidades de los servidores públicos implicados en las distintas violaciones cometidas y sancionarlos conforme a la ley; restablecer la situación
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jurídica de que gozaban los implicados antes de su expulsión y reparar adecuadamente las violaciones cometidas en contra de éstos.
14. Informe número 130/99 de 19 de noviembre de 1999, caso 11.740 (Víctor Manuel Oropeza). La queja ante la Comisión derivó de la deficiente investigación del homicidio del periodista Víctor Manuel Oropeza, ocurrido el 3 de julio de 1991, en Ciudad Juárez, Chihuahua. La Comisión encontró violaciones a la libertad de expresión, a las garantías judiciales y la protección judicial, y recomendó esclarecer los hechos, sancionar a los responsables de éstos, así como a las autoridades que hubieren obstruido la debida impartición de justicia, además de reparar adecuadamente a los familiares del periodista.
15. Informe número 42/00 de 13 de abril de 2000, caso 11.103 (Pedro Peredo Valderrama). El caso derivó de la falta de sanción a los responsables del homicidio del Pedro Peredo Valderrama a manos de particulares, cometido el 20 de diciembre de 1986 en la Ciudad de México. La Comisión determinó que el Gobierno tenía responsabilidad sólo por la deficiente impartición de justicia e impunidad en el caso, por lo que recomendó investigar a fin de sancionar a los responsables del homicidio y esclarecer las posibles conductas contra la administración de justicia imputables a las autoridades, así como brindar protección y una indemnización adecuada a la familia de Pedro Peredo.
16. Informe número 53/01 de 4 de abril de 2001, caso 11.565 (Ana, Beatriz y Celia González Pérez). El caso que motivó el Informe fue la detención, intimidación, vejación y tortura cometidas contra tres indígenas tzeltales por parte de elementos del Ejército mexicano en Chiapas, en junio de 1994. La Comisión recomendó que se esclarecieran los hechos en el ámbito de las autoridades juridiccionales ordinarias (ya que la justicia castrense había demostrado ser ineficaz y parcial en el presente asunto), a fin de sancionar a sus autores, así como otorgar la reparación correspondiente a favor de las víctimas.
17. Informe número 2/06 de 28 de febrero de 2006, caso 12.130 (Miguel Orlando Muñoz Guzmán). El caso se originó a partir de la desaparición el 8 de mayo de 1993 de Miguel Orlando Muñoz Guzmán, miembro del Ejército mexicano. La Comisión no halló elementos para declarar la responsabilidad internacional del Estado mexicano por dicha desaparición, ni tampoco por la violación de los derechos a la vida, a la integridad física, o a la libertad personal de Miguel Orlando Muñoz; sin embargo, si se halló responsable al Estado por la violación del derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial contenidos en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana, porque la actuación de las autoridades civiles y militares que intervinieron, en especial de éstas últimas, carecieron de idoneidad, independencia e imparcialidad para determinar el paradero de Miguel Orlando Muñoz Guzmán, así como para sancionar a los responsables de los hechos y reparar adecuadamente a sus familiares. La Comisión recomendó al Estado la adopción de las medidas para la debida investigación de los hechos, la sanción de los eventuales responsables y la reparación de las consecuencias de las violaciones.
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De acuerdo con al incidencia del tipo de violaciones a los derechos humanos previstos en la Convención Americana, respecto a los 14 casos en que el Informe de fondo ha sido adverso al Gobierno mexicano, la Comisión concluyó que ha habido responsabilidad internacional de éste por la violación al derecho a las garantías judiciales en trece ocasiones (artículo 25); al derecho a la protección judicial en once (artículo 8); a la integridad personal en seis (artículo 5); a la libertad personal en seis (artículo 7); al derecho a la vida en tres (artículo 4), al derecho a la honra y dignidad en tres; a los derechos políticos en dos (artículo 23); a la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura en dos; a la libertad de expresión en dos (artículo 13), y en una ocasión a los siguientes derechos: del niño (artículo 19), de circulación y de residencia (artículo 22), de asociación (artículo 16), de conciencia y de religión (artículo 12). Estas violaciones a su vez acarrearon en todos los casos la inobservancia del deber del Estado de respetar y garantizar los derechos o, en su caso, de dictar leyes que los hagan efectivos (artículos 1 y 2).
Los casos presentados han involucrado a autoridades de los ámbitos de gobierno federal en seis casos, estatal y/o municipal en diez, y del Distrito Federal en dos. Esto confirma, por un lado, que todos los servidores públicos están obligados a respetar los derechos humanos previstos en los tratados de que México es parte y, por el otro, que hasta el más modesto de los servidores públicos puede comprometer la responsabilidad internacional del Gobierno mexicano.182 La posición internacional del Estado en cada caso, es fijada por la Secretaría de Relaciones Exteriores, y en años recientes con la participación de la Secretaría de Gobernación, a partir de los elementos y la información proporcionada por las autoridades involucradas.
Por lo que se refiere a la posición del Gobierno de México en la tramitación de casos, era hasta hace aproximadamente ocho años esencialmente la misma; parecía que la premisa era evitar a toda costa la emisión de un Informe adverso a 182 Cfr. Carmona Tinoco, Jorge Ulises. La Aplicación Judicial de los Tratados de Derechos Humanos, en la obra Méndez Silva, Ricardo (Coord.). Derecho Internacional de los Derechos Humanos, Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, 2002, pp. 181-209. La Corte Interamericana sentó el criterio en el Caso Velásquez Rodríguez, Sentencia de 29 de julio de 1988, Corte I.D.H. (Ser. C) No. 4 (1988), párrafo 172, de que “.... en principio, es imputable al Estado toda violación a los derechos reconocidos por la Convención cumplida por un acto del poder público o de personas que actúan prevalidas de los poderes que ostentan por su carácter oficial. No obstante, no se agotan allí las situaciones en las cuales un Estado está obligado a prevenir, investigar y sancionar las violaciones a los derechos humanos, ni los supuestos en que su responsabilidad puede verse comprometida por efecto de una lesión a esos derechos. En efecto, un hecho ilícito violatorio de los derechos humanos que inicialmente no resulte imputable directamente a un Estado, por ejemplo, por ser obra de un particular o por no haberse identificado al autor de la transgresión, puede acarrear la responsabilidad internacional del Estado, no por ese hecho en sí mismo, sino por falta de la debida diligencia para prevenir la violación o para tratarla en los términos requeridos por la Convención.”
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México (considerado como un ataque a la soberanía nacional), por lo que se interponían las excepciones disponibles a los Estados en el marco del sistema interamericano (extemporaneidad, no agotamiento de recursos internos y falta de configuración de violaciones a la Convención Americana), muchas veces con fines meramente dilatorios, así como otras dirigidas a desconocer de origen la competencia de la Comisión para tramitar cierto tipo de quejas, como sucedió, por ejemplo, en los primeros casos ante ésta en materia electoral.
En caso de que fuera emitido un Informe adverso a México, en ninguno de los casos, salvo el correspondiente al asunto 11.565 (Ana, Beatriz y Celia González Pérez),183 ha habido una aceptación pacífica de las recomendaciones emitidas, puesto que antes se combatían hasta la última oportunidad y, en algunos casos, inclusive con posterioridad a la emisión de los informes definitivos.184
En el año de 1998 comenzó a notarse un cambio en la posición del Gobierno de México con relación a los casos tramitados ante la Comisión, y en la actualidad se observa una postura favorable tanto en el procedimiento como en el cumplimiento de las recomendaciones de ésta. En efecto, de una postura preponderantemente defensiva, esto es, la defensa a ultranza del Estado "per se", se ha transitado hacia una participación activa en la solución de los casos, privilegiando la búsqueda del esclarecimiento de los hechos y la solución amistosa en favor de los afectados.
Ejemplos destacados de lo anterior han sido el reconocimiento judicial de la inocencia de Manuel Manríquez San Agustín el 29 de marzo de 1999; la reducción de las penas que compurgaba José Francisco Gallardo, que permitió su liberación el 7 de febrero de 2002; y la liberación de los señores Rodolfo Montiel Flores y Teodoro Cabrera García el 8 de noviembre del 2001, quienes se encontraban recluidos en el penal de Iguala, Guerrero, desde el 2 de mayo de 1999.
Al parecer, se comienza a comprender que el compromiso de un Estado en el respeto y protección de los derechos humanos no se mide por la baja incidencia de casos reportados de violaciones a tales derechos, sino la disposición que se demuestre en investigar los que se presenten, sancionando adecuadamente a los responsables de las violaciones y brindando la reparación correspondiente a las víctimas. Los casos de violaciones a derechos humanos que se tramitan a nivel internacional, desde otro ángulo, debe ser un motivo de preocupación seria por parte de los Estados, por cuanto pueden ser un indicador visible de situaciones más graves y generalizadas que deriven en la ineficacia del marco jurídico o de las propias instituciones de protección de derechos fundamentales.
183 No obstante lo anterior, las recomendaciones emitidas aún no han sido satisfechas por el Gobierno mexicano. 184 La constancia de la actitud defensiva del Estado se encuentra en las consideraciones finales de la CIDH, que aparecen en la parte última de los informes publicados que hemos resumido.
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Cabe hacer notar que en un procedimiento cuasi jurisdiccional, como es el que se desarrolla ante la CIDH, con etapas dirigidas a precisar las posiciones de las partes y darles las debidas oportunidades probatorias y de defensa, es normal encontrar en ocasiones puntos de vista discrepantes y, en algunos casos, completamente antagónicos. Sin embargo, se debe tener presente el fin último del procedimiento que es el respeto y protección de los derechos humanos de víctimas reales y concretas.
Por otra parte, las reglas de procedimiento para casos individuales se dirigen a otorgar certeza jurídica a las partes en el procedimiento, y a su vez garantizar la objetividad en la actuación y la toma de decisiones de los órganos internacionales de supervisión, que no deben perder de vista su carácter subsidiario.
En virtud de estar integrados por expertos a título personal, tanto la CIDH como la Corte Interamericana basan su actuación en la experiencia, imparcialidad, independencia, buen juicio y objetividad de quienes las conforman, de tal manera que sus integrantes deben estar conscientes de que su labor a favor de los derechos humanos, desde esa responsabilidad, les impone ciertas pautas de actuación objetiva, imparcial e independiente, que debe verse reflejada en sus decisiones.
Las audiencias y reuniones de trabajo sobre casos en trámite convocadas por la Comisión Interamericana durante sus periodos de sesiones anuales, en su sede en Washington, D.C., como parte del trámite de peticiones individuales, han sido de la mayor importancia no sólo para fijar la respectiva postura de las partes, o aclarar puntos controvertidos con presencia de los involucrados, sino también para generar un ambiente propicio a la solución amistosa185 de los casos y flexibilizar de manera razonable las posiciones de las partes, dentro del marco de respeto a los derechos fundamentales vigentes en el sistema interamericano.
Adicionalmente, el Gobierno mexicano incrementó en el 2001 una práctica de reuniones periódicas con los peticionarios y las autoridades involucradas, con presencia de miembros de la Comisión Interamericana, con el fin de satisfacer las recomendaciones derivadas de los informes ya publicados y atender los casos en trámite.186
c) Soluciones amistosas ante la CIDH.
No se debe dejar de lado la posibilidad en el sistema interamericano de solucionar de manera amistosa un caso. Este procedimiento está por lo regular precedido de
185 Véase a este respecto, Carmona Tinoco, Jorge Ulises. “La solución amistosa de peticiones de derechos humanos en el ámbito universal y regional, con especial referencia al sistema interamericano”, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Volumen V, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México 2005, pp. 83-122. 186 Ver comunicados de prensa de la CIDH 14/01 de 6 de julio de 2001 y 32/02 de 1º de agosto de 2002.
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numerosas e intensas reuniones entre los peticionarios y las autoridades del Estado involucrado, en las que se pretende llegar a acuerdos en el marco de la ley, que permitan solucionar el asunto en beneficio preponderante de los directamente afectados.
La práctica de las soluciones amistosas en los casos en trámite sobre México,187 tuvo su primer logro el 4 de diciembre de 2000, en que fue emitido el Informe de Solución Amistosa no. 107/00 en el caso 11.808, iniciado por la ejecución extrajudicial de Valentín Carrillo Saldaña por un elemento del Ejército mexicano.
En virtud del acuerdo al que se llegó, fue facilitado el sometimiento a proceso penal de un agente del Estado, y su posterior sanción a más de veinte años de prisión; la indemnización de carácter económico a favor de los familiares de la víctima, que fue entregada de manera anticipada e incondicional, y la entrega de beneficios adicionales de carácter económico y en especie para la esposa y los hijos menores de edad de Valentín Carrillo, hasta en tanto éstos últimos cumplan la mayoría de edad.
En diciembre de 2001 se atendió bajo un esquema amistoso, aún cuando se trataba de un caso de Informe Publicado, el punto relativo a la reparación económica en el caso 11.103 (Pedro Peredo Valderrama), con lo que se atendió una de las recomendaciones del caso, quedando aún pendientes varias de ellas.
El 10 de octubre de 2003 fue publicado el Informe de Solución Amistosa 69/03, en el caso de José Alberto Guadarrama García (11.807), iniciado en principio por la desaparición forzada y posteriormente por la ejecución extrajudicial de dicha persona en el Estado de Morelos, paradójicamente a manos de agentes del grupo anti secuestros de la propia entidad. Luego de numerosas acciones y reuniones por años, pues el caso fue presentado a la Comisión en 1997, en el marco del acuerdo a que se arribó e logró identificar parte de los restos del Sr. José Alberto Guadarrama García; fueron consignados, detenidos y sometidos a juicio diversos agentes estatales que participaron en el secuestro y posterior ejecución de José Alberto Guadarrama García; se indemnizó a la familia Guadarrama García con criterios apegados al sistema interamericano de protección de los derechos humanos, a la que se otorgó una cantidad de $1083.957.00 (un millón ochenta y tres mil novecientos pesos); se hizo por parte de las autoridades federales y locales un reconocimiento público de responsabilidad; se mantuvo el compromiso de cumplir una orden de aprehensión aún pendiente.
Posteriormente, el 27 de octubre de 2005 fue publicado un nuevo Informe de Solución Amistosa, en el caso de Alejandro Ortiz Ramírez, al que correspondió el número 101/05, (petición 388/01). El asunto se originó por la detención arbitraria,
187 La CIDH ha señalado que están siendo tramitados bajo el esquema de solución amistosa varios casos. Ver comunicado de prensa de la CIDH 32/02 de 1º de agosto de 2002 y el Informe de Solución Amistosa publicado el 9 de marzo de 2007 en el caso Paulina del Carmen Ramírez Jacinto.
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tortura y sometimiento a proceso penal de Alejandro Ortiz Ramírez, a quien junto con otra persona se les imputaron diversos delitos, entre los que estuvo el homicidio de cuatro jóvenes ocurrido el 20 de agosto de 1988. Al inculpado se le encontró responsable y se le impuso una pena en definitiva de 16 años de prisión, pero años después, en 1996, se ordenó detener a una persona quien habría sido ser el verdadero responsable de los homicidios y se inculpó de encubrimiento a varios agentes de la policía. Para entonces, Alejandro Ortiz Ramírez había sido ya puesto en libertad el 24 de septiembre de 2004, gracias a beneficios de preliberación, pero no le fue reconocida su inocencia. La Comisión Interamericana conoció en su oportunidad del asunto y los peticionarios y el Estado arribaron a un acuerdo de solución amistosa para solucionarlo; dicho acuerdo incluía el reconocimiento público de responsabilidad por parte del Gobierno del Distrito Federal donde habían sucedido los hechos; la declaración de libertad definitiva de Alejandro Ortiz Ramírez, a quien se brindaría atención psicoterapéutica, así como también a su familia; la aprehensión del probable responsable de los homicidios; la posible modificación de los criterios para el otorgamiento del reconocimiento de inocencia en casos de tortura; otorgar capacitación en materia de derechos humanos a los aspirantes a pertenecer a la Policía Judicial con base en el caso de Alejandro Ortiz; el otorgamiento de una vivienda a dicha persona y becas de asistencia educativa a sus menores hijos, así como al entrega de un par de equipos de cómputo, entre otros puntos.
Más recientemente, el 9 de marzo de 2007, fue publicado el Informe de Solución Amistosa número 21/07 en el caso de Paulina del Carmen Ramírez Jacinto (petición 161-02), originado por la violación sexual de la cual resultó embarazada, y que posteriormente fue obstaculizada por las autoridades estatales para ejercer su derecho a interrumpir dicho embarazo. El Acuerdo al que se arribó contempló una gran cantidad de aspectos, entre ellos los de reparación económica (aproximadamente $650’000.00, seiscientos cincuenta mil pesos); la prestación de servicios de salud; atención psicológica a la víctima; diversos apoyos en especie; reconocimiento público de responsabilidad estatal; la modificación de estándares normativos y la impartición de cursos de capacitación; la realización de encuestas con miras a medir la eficacia o la necesidad de modificación de normas oficiales mexicanas en vigor; así como el acopio de información disponible sobre los temas relacionados con el tema del aborto en México, con el fin de realizar un diagnóstico apropiado del tema.
Es previsible que el cambio de posición del Gobierno de México con relación al tema de los derechos humanos en el ámbito internacional, redunde positivamente en la búsqueda de solución amistosa de un mayor número de casos, siempre y cuando el compromiso se extienda adecuadamente a las autoridades federales, de las entidades federativas y municipales.
d) Medidas cautelares ante la CIDH.
Las medidas cautelares decretadas por la CIDH en casos graves, por ejemplo aquellos en los que pudiera estar en riesgo la vida o integridad de las personas, ha
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sido otro procedimiento que ha dado algunos resultados positivos. Tan sólo en el año 2006, fueron decretadas tales medidas en cuatro asuntos diversos,188 que sumados a los mencionados en los informes anuales de la CIDH de 1996 a 2005, hacen un total aproximado de 46 a la fecha en los que se ha tratado de evitar afectaciones a la vida o la integridad de las personas.
Las medidas de protección por lo regular han consistido en brindar seguridad personal con carácter temporal o vigilancia permanente en sitios determinados, pero en los últimos años a petición del los beneficiarios de las medidas también se han brindado facilidades de comunicación directa con las autoridades para casos urgentes, la instalación de equipos electrónicos de vigilancia y, en casos excepcionales, se han destinado inclusive vehículos para uso de los peticionarios.
No obstante lo anterior, se ha hecho hincapié en que la medida preventiva más importante es la investigación rápida, seria y efectiva de las amenazas, actos de hostigamiento y de violencia (provengan o no de autoridades), que generan la adopción de medidas, así como la correspondiente sujeción a proceso y sanción de los responsables. La denuncia veraz y oportuna ante las instancias nacionales competentes, la colaboración plena con éstas y el impulso procesal que proceda realizar en cada caso, es una exigencia básica que debe ser satisfecha por los peticionarios si se tiene una preocupación genuina por la seguridad y protección de las personas.
Si bien la Comisión ha demostrado su reacción inmediata ante situaciones que ameritan medidas cautelares, debe señalarse que no ha sido consistente en el seguimiento, vigencia y determinación final con relación a las medidas que ha decretado, por lo que en la actualidad los Estados, incluyendo México, se encuentran en una situación de incertidumbre sobre el cumplimiento y la subsistencia de sus obligaciones en la materia.
La práctica que ha seguido el Gobierno mexicano tratándose de medidas cautelares ha sido de atención inmediata, la cual se ha acentuado a partir de los hechos en que perdiera la vida Digna Ochoa en octubre de 2001, evitando cuestionar la pertinencia, oportunidad o veracidad de los hechos que las sustentan. En tal sentido, si bien las medidas cautelares han sido un instrumento de prevención satisfactorio en la mayoría de los casos, dicho procedimiento debe hacerse más efectivo, así como creativo y transparente, a efecto de que su carácter preventivo y protector produzca los mayores beneficios en situaciones que objetivamente lo ameriten.
188 Ver Informe Anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2006. OEA/Ser.L/V/II.127, Doc. 4 rev. 1, 3 marzo 2007, Original: Español.
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e) Visita de la CIDH e Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México.
Además de las atribuciones para conocer de peticiones individuales, la CIDH también está facultada para realizar, a invitación de los gobiernos respectivos, visitas "in loco" o "in situ" para estudiar la situación de los derechos humanos en el territorio de un país determinado.
Así, del 15 al 24 de julio de 1996, por invitación del Gobierno, la Comisión visitó México a fin de observar la situación general de los derechos humanos. Esta fue la primera visita de la Comisión a México en tal carácter, desde su creación en 1959.
Los miembros de la Comisión que participaron en la visita se reunieron, entre otras autoridades, con el Presidente de la República y con otros altos funcionarios del Gobierno, así como con representantes del Congreso de la Unión y miembros del Poder Judicial. La CIDH viajó a Chiapas, Guerrero y Baja California.
Como resultado de su visita, la CIDH elaboró una primera versión de informe, misma que fue trasmitida al Gobierno el 4 de marzo de 1998 a fin de que éste aportara las observaciones que tuviere. En respuesta, el Gobierno remitió a la Comisión el 11 de mayo de 1998, un documento con múltiples sugerencias, precisiones y la actualización de algunas cifras, con el fin de que ésta replanteara algunos de los párrafos de su informe preliminar o, inclusive, reconsiderara algunas de sus recomendaciones específicas.
La Comisión emitió finalmente el 24 de septiembre de 1998 el documento definitivo intitulado "Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México".189 Este documento contiene el marco dentro del cual se dio la visita de la Comisión y los detalles de la misma, así como las consideraciones generales sobre el Estado mexicano, y la situación de los derechos a la vida, a la libertad personal, a la integridad personal, a la justicia; la vigencia de los derechos políticos; los derechos y la situación de los pueblos indígenas; el estado de los derechos económicos, sociales y culturales; los derechos de la mujer; y finalmente, el derecho a la libertad de pensamiento y expresión.
La parte última del Informe fue destinada a señalar las conclusiones finales y las recomendaciones de la Comisión. En total fueron emitidas 61 recomendaciones, divididas de acuerdo con los rubros siguientes: 8 recomendaciones en el rubro del derecho a la vida; 8 en materia de libertad personal; 12 respecto al tema del derecho a la integridad personal; 12 en materia del derecho a la justicia; 4 concernientes a derechos políticos; 5 sobre situación de los pueblos indígenas y de sus derechos; 3 relativas a los derechos económicos, sociales y culturales; 6 en materia de derechos de la mujer y tres más con respecto a la libertad de expresión.
189 OEA/Ser.L/V/II.100, Doc. 7 rev. 1, Septiembre 24, 1998, Original: Español.
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Por lo que respecta a la naturaleza de las recomendaciones hechas al Gobierno de México, la gran mayoría estuvieron dirigidas a que fueran llevadas a cabo modificaciones normativas en diversos rubros, incluyendo la ratificación de instrumentos internacionales específicos en materia de derechos humanos; otras fueron sobre aspectos relacionados con la procuración de justicia, con los centros penitenciarios, con el papel del Ejército, el Poder Judicial, la situación en Chiapas y el respeto a los derechos y la labor de los defensores de los derechos humanos y los derechos de los extranjeros en México.
No obstante que el análisis de cada una de las recomendaciones y su atención excedería con mucho los límites del presente trabajo, podemos afirmar que en la actualidad varias de ellas han sido ya satisfechas,190 pero hay otras que implican acciones de comportamiento o pautas de actuación genéricas.
La CIDH en su Informe Anual correspondiente a 1999,191 publicó el documento: Seguimiento de las Recomendaciones del “Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en México”, en el que plasmó su análisis de la atención que el Gobierno de México había dado al mismo con información proporcionada por éste y por organizaciones no gubernamentales, así como por organismos internacionales, agencias de cooperación y asistencia técnica, y otras fuentes independientes.
En el documento de seguimiento la Comisión se enfocaría a estudiar “2.... las medidas progresivas adoptadas por el Estado mexicano para cumplir con las mencionadas recomendaciones. La Comisión comprende que algunas de las recomendaciones formuladas requieren de medidas cuya ejecución demanda períodos más prolongados de tiempo”.
Para tal efecto, la Comisión se había dirigido al Gobierno mexicano en octubre de 1999 para solicitarle en un plazo perentorio de 60 días, la información pertinente. Sin embargo, éste remitió a la Comisión un documento sobre los avances en la materia hasta el 31 de marzo de 2000.
Si bien la Comisión reconoció avances logrados en los distintos rubros de que se encargó en el Informe sobre México, concluyó de manera enfática que “61... ha
190 Tan sólo a manera de ejemplo pueden mencionarse la tipificación del delito de desaparición forzada a nivel federal (Diario Oficial de la Federación de 1º de junio de 2001); la reglamentación del artículo 21 constitucional sobre la posibilidad de impugnar las decisiones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o el desistimiento de la acción penal (efectuada por una reforma a la Ley de Amparo, Diario Oficial de la Federación de fecha 9 de junio de 2000); la ratificación de la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, "Convención de Belém do Pará", ratificada el 12 de noviembre de 1998; la regulación del derecho a la información a través de la Ley de Transparencia y Acceso a la información, aprobada en abril de 2002 y firmada para su publicación por el titular del Ejecutivo el 10 de juno del mismo año. 191 Ver documento OEA/Ser.L/V/II.106; Doc. 3; 13 abril 2000; Original: Español.
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constatado que la impunidad en México sigue siendo un problema de gran preocupación, por lo cual considera fundamental que dicho Estado adopte medidas firmes para garantizar la investigación y sanción de violaciones de derechos humanos, con estricto respeto a las normas de debido proceso”. Finalmente, la CIDH señaló que continuaría con el seguimiento de la situación de los derechos humanos en el país.
Lo que es importante señalar es que sería conveniente que el Gobierno ofreciera una respuesta directa, completa y detallada al Informe de la Comisión Interamericana, pues consideramos que ha habido avances importantes en México a favor de los derechos humanos a más de diez años que han transcurrido a partir de la visita de la CIDH.
En su respuesta, el Gobierno podría incorporar las opiniones de los diversos sectores de la sociedad, así como recoger los numerosos cambios que se han dado en el país a partir de la visita de la CIDH en 1996. Lo anterior, a fin de que la Comisión estudie y califique el grado efectivo de satisfacción de sus recomendaciones.
Esto permitiría conocer qué tipo de problemas persisten y así enfocar los esfuerzos gubernamentales para atender aquellas recomendaciones que requieren cambios profundos, más allá de su solución meramente normativa y, en ocasiones, sólo superficial.
f) El Informe sobre la situación de los derechos de la mujer en Ciudad Juárez, México: el derecho a no ser objeto de violencia y discriminación.
Debido a diversas comunicaciones dirigidas a la Relatora Especial sobre los Derechos de la Mujer a fines de 2001, sobre la situación de alrededor de 200 muertes de mujeres en Ciudad Juárez, Chihuahua, desde 1993, a petición de la Relatora y secundada por la invitación del Gobierno Federal se realizó una visita in loco a México en febrero de 2002.
Luego de la visita y las entrevistas con servidores públicos y miembros de la sociedad civil, la Relatora elaboró un Informe en el que se examinan las muertes que tuvieron lugar a partir de 1993, las diversas manifestaciones de violencia contra las mujeres y a las diferentes formas de discriminación basada en el género.
Como señalan las reglas de procedimiento en estos casos, el Informe resultado fue puesto primero en conocimiento del Estado a finales del 2002, para que presentara sus observaciones, las que envío a la CIDH en enero de 2003. El Informe fue hecho público por la Comisión el 7 de marzo de 2003.192
En una de las conclusiones del extenso Informe la Comisión señaló:
192 Ver el documento OEA/Ser.L/V/II.117; Doc. 1 rev. 1; 7 marzo 2003; Original: Español.
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“166. La omisión de investigar esos asesinatos, crímenes sexuales y violencia doméstica contra la mujer en Ciudad Juárez y procesar y castigar a sus perpetradores contribuye a crear un clima de impunidad que perpetúa esa violencia. Es indispensable investigar las causas de la violencia basadas en el género y llevar a la justicia a los responsables.”
En virtud de la disposición expresada por el Gobierno local y Federal, en el sentido de combatir la impunidad en relación con los asesinatos, así como de tomar medidas eficaces de prevención, la Comisión elaboró tres tipos de recomendaciones dirigidas a atender el problema pasado, el tema de fondo y las medidas de prevención a futuro: la primeras fueron Recomendaciones generales tendientes a hacer efectivo en Ciudad Juárez el derecho de las mujeres a estar exentas de violencia (4 recomendaciones); el segundo grupo fueron Recomendaciones para mejorar la aplicación de debida diligencia en la investigación, procesamiento y castigo de los responsables de la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez, con miras a superar la impunidad (17 recomendaciones); y el tercer grupo consistente en Recomendaciones para mejorar la aplicación de la debida diligencia para prevenir la violencia contra la mujer en Ciudad Juárez e incrementar su seguridad (9 recomendaciones).
A la fecha han transcurrido ya cuatro años de la emisión del Informe, correspondería por parte de la Comisión solicitar un recuento de las acciones del Gobierno y sus resultados concretos, con el fin de verificar si las recomendaciones fueron atendidas y en qué grado. Además de apresurar la decisión de fondo de los casos que fueron declarados como admisibles en el 2006 y que están relacionados precisamente con la situación de la muerte de mujeres en Ciudad Juárez.
2. México y la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Como señalamos en un apartado anterior, México ha participado activamente en el trámite y en la presentación de solicitudes de Opiniones Consultivas ante la Corte Interamericana. A esta participación se suma la aceptación de la jurisdicción contenciosa de la Corte, efectuada el 16 de diciembre de 1998, con lo cual México forma parte de los veintiún países193 que a la fecha aceptan plenamente el sistema institucional de supervisión en el ámbito interamericano.
193 Estos son Costa Rica, Perú, Venezuela, Honduras, Ecuador, Argentina, Uruguay, Colombia, Guatemala, Suriname, Panamá, Chile, Nicaragua, Paraguay, Bolivia, El Salvador, Haití, Brasil, México, República Dominicana y Barbados.
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a) El primer caso contencioso de México ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
De la fecha de aceptación de la jurisdicción contenciosa de la Corte hasta diciembre de 2002, no había sido presentado algún caso contencioso ante la Corte que involucrara al Gobierno de México.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos, mediante su comunicado de prensa número 4/03 de fecha 10 de marzo de 2003, informó acerca del resultado de las actividades de su 117 periodo de sesiones. En el apartado V de dicho documento, la CIDH hizo referencia a 4 nuevos casos recientemente sometidos a la jurisdicción de la Corte Interamericana, entre los cuales se señaló el número 12.228 de Alfonso Martín del Campo Dodd contra el Gobierno de México.194
De conformidad con el comunicado de prensa de la CIDH (párrafo 17):
“El Caso 12.228 de Alfonso Martín del Campo Dodd contra México se sometió a la Corte Interamericana el 30 de enero de 2003. El señor Martín del Campo Dodd fue detenido arbitrariamente el 30 de mayo de 1992 y sometido a torturas y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes por policías judiciales de la Ciudad de México, con el objeto de hacerle confesar el homicidio de su hermana y cuñado, cometido la noche anterior. Varios magistrados ignoraron sus denuncias de tortura y dieron valor a la supuesta confesión obtenida en tales condiciones, por lo que sigue preso hasta la fecha. Habida cuenta de que México aceptó la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana el 16 de diciembre de 1998, la demanda se refiere a los hechos que tuvieron lugar desde tal fecha, cuando Alfonso Martín del Campo Dodd se encontraba arbitrariamente privado de su libertad. El objeto la demanda es que la Corte establezca la responsabilidad del Estado mexicano por negar a Alfonso Martín del Campo Dodd los derechos a la libertad personal, al debido proceso, a la tutela judicial efectiva, y a la integridad personal, al mantenerlo detenido arbitrariamente y rechazar su reconocimiento de inocencia sustentado en pruebas de que había sido obligado a confesar bajo tortura, por lo cual es responsable por la violación de los artículos 7, 8, 25, 5 y 1(1) de la Convención Americana. Igualmente, se demanda al Estado por haber dado valor pleno a la confesión bajo tortura de la víctima, en contravención del artículo 8 de la
194 Para un análisis general del caso, ver Carmona Tinoco Jorge Ulises. El caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos, ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en Anuario Mexicano de Derecho Internacional, Volumen V, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, México 2005, pp. 705-723.
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Convención Americana y del artículo 10 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura; y por no investigar debidamente ni sancionar a todos los responsables de los hechos de tortura que fueron establecidos por las propias autoridades, por lo que violó los artículos 6 y 8 de dicho instrumento internacional”.
El 3 de septiembre de 2004, la Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió una sentencia sobre excepciones preliminares en el caso Alfonso Martín del Campo Dodd vs. Estados Unidos Mexicanos. Dicha resolución es la conclusión del asunto iniciado el 13 de julio de 1998 ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y sometido a la decisión definitiva de dicho tribunal internacional el 30 de enero de 2003.
1) El origen y el desarrollo jurídico del caso a nivel interno.
De conformidad con las constancias oficiales allegadas a la Corte Interamericana, de las que dio cuenta puntual en su sentencia,195 la madrugada del 30 de mayo de 1992 fue perpetrado el homicidio de Juana Patricia Martín del Campo Dodd y de su esposo Gerardo Zamudio Aldaba, a quienes se dio muerte en su propio domicilio en el Distrito Federal, en el que vivían con sus tres hijas y con el señor Alfonso Martín del Campo, hermano de la víctima señalada en primer término.
Al señor Alfonso Martín del Campo se le relacionó con el homicidio de la pareja luego de que se presentó ante el Ministerio Público a declarar sobre los hechos. El mismo 30 de mayo de 1992, el señor Martín del Campo fue puesto a disposición del Ministerio Público, por su presunta participación en los homicidios de sus propios familiares.
En la etapa de investigación de los homicidios hubo constancia, entre otras diligencias, de que el señor Martín del Campo Dodd rindió declaración ante el Ministerio Público, en el sentido de ser el autor de las muertes. El 1º de junio de 1992, el Ministerio Público ejercitó acción penal ante un juez del ramo del Distrito Federal contra el entonces indiciado; el juez en su momento decidió que había elementos para iniciar proceso penal contra el señor Alfonso Martín del Campo Dodd, por su presunta participación en la privación de la vida de Juana Patricia Martín del Campo y Gerardo Zamudio Aldaba.
Una vez culminadas las etapas del proceso penal en primera instancia y en apelación, se determinó que el señor Alfonso Martín del Campo cometió los homicidios de los que fue acusado y se le impuso en sentencia definitiva una pena de 50 años de prisión.
195 Ver Sentencia de la Corte Interamericana de 3 de septiembre de 2004, párrafos 58 a 58.2.49.
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El señor Martín del Campo y sus abogados plantearon en diversos momentos quejas ante organismos no jurisdiccionales de protección de los derechos humanos y ante órganos administrativos de control interno, denuncias ante el Ministerio Público y varios medios de impugnación a nivel local y a nivel federal. Sus argumentos se centraron en que había sido víctima de tortura para declararse culpable de los homicidios en la etapa de investigación de éstos, que habían existido diversas irregularidades tanto en la investigación de los hechos, como durante el proceso penal que se le siguió, y en especial que no fueron atendidos ni valorados adecuadamente los planteamientos que realizó sobre la tortura que dice haber sufrido.196
Sin embargo, la gran mayoría de las acciones que intentó no prosperaron jurídicamente y, por tanto, ni su responsabilidad en los homicidios, ni la pena de prisión que le fue impuesta, se vieron alteradas.
2) La etapa internacional de tramitación del caso.
- El procedimiento ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH).197
El 4 de noviembre de 1999, la CIDH notificó al Estado mexicano la presentación de una petición internacional en términos del artículo 44 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, relativa al caso del señor Alfonso Martín del Campo Dodd.
En dicha petición se señalaban diversas violaciones a los derechos humanos, entre las que destacan la afectación a la integridad personal del señor Martín del Campo Dodd durante la etapa de averiguación previa de los homicidios cometidos en 1992, y la inobservancia del debido proceso legal, principalmente por el señalamiento de que las autoridades jurisdiccionales dieron valor en juicio a una supuesta confesión coaccionada, por la que el señor Martín del Campo señaló haber dado muerte a sus familiares, y que habría sido el único sustento, según refieren, tanto de la acusación del Ministerio Público, como del proceso penal que se siguió en su contra. Asimismo, se señaló que la tortura alegada no había sido investigada de manera oportuna y eficaz.
El Estado dio respuesta a las comunicaciones de los peticionarios, en un principio apoyándose en que el asunto en el ámbito interno constituía cosa juzgada y que los derechos humanos del señor Martín del Campo no habían sido vulnerados en modo alguno. En momentos posteriores, el Estado agregó que hubo medios de defensa que no fueron hechos valer oportunamente, por parte de la defensa del señor Alfonso Martín del Campo.
196 Ver párrafos 2, 3, 4, 5 y 7. 197 Ver párrafos 5 a 35.
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El trámite inicial de la petición ante la CIDH se llevó a cabo de noviembre de 1999 a octubre de 2001, después de una audiencia de admisibilidad y del cruce de diversas comunicaciones entre los peticionarios y el Estado. El 10 de octubre de 2001, la Comisión emitió el Informe de Admisibilidad número 81/01,198 en el que determinó desestimar las objeciones planteadas por el Gobierno de México y, en consecuencia, decidió que la petición cumplía con los extremos del artículo 46 de la Convención Americana, entre ellos, lo relativo al tema del agotamiento de recursos internos, al plazo en que fue presentada, y a la inexistencia de litispendencia a nivel internacional.
La etapa del examen de fondo de la petición ante la CIDH culminó con la emisión de un Informe Confidencial el 22 de octubre de 2002, previsto en el artículo 50 de la Convención Americana. En dicho Informe la Comisión concluyó que existía responsabilidad del Estado mexicano y recomendó que se procediera a anular la confesión del señor Martín del Campo y lo que derivara de ella; que se revisara en su totalidad el proceso tramitado en su contra y, mientras esto se llevaba a cabo, se dispusiera la liberación de dicha persona. De igual forma, se señaló que debía procederse a investigar y determinar las responsabilidades que correspondiera, y que se otorgara a la víctima una reparación adecuada.199
El Estado sometió a la consideración de la Comisión diversas medidas administrativas e incluso de carácter legislativo, que determinó adoptar con motivo del caso del señor Martín del Campo; no obstante lo anterior, a juicio de la CIDH tales medidas no significaban la atención satisfactoria de sus recomendaciones, y habiendo recabado el parecer de los peticionarios,200 decidió plantear el caso ante la Corte Interamericana,201 en vez de optar por elaborar un Informe Definitivo y publicarlo, según refiere el artículo 51 de la Convención Americana. La Comisión demandó al Estado ante la Corte Interamericana el 30 de enero de 2003.
198 Este puede ser consultado íntegramente en el sitio www.cidh.org 199 Ver párrafo 31. 200 Esto de conformidad con el artículo 43.3 del Reglamento vigente de la CIDH de 2001, que señala en su parte conducente que “... En el caso de los Estados partes en la Convención Americana que hubieran aceptado la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, al notificar al peticionario la Comisión dará a éste la oportunidad de presentar, dentro del plazo de un mes, su posición respecto del sometimiento del caso a la Corte”. 201 El Reglamento vigente de la CIDH de 2001, prevé en su artículo 44.1 “Si el Estado en cuestión ha aceptado la jurisdicción de la Corte Interamericana, de conformidad con el artículo 62 de la Convención Americana, y la Comisión considera que no ha cumplido las recomendaciones del informe aprobado de acuerdo al artículo 50 del referido instrumento, someterá el caso a la Corte, salvo por decisión fundada de la mayoría absoluta de los miembros de la Comisión.
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- El procedimiento ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.202
La Corte notificó al Estado y a los peticionarios la presentación de la demanda por parte de la CIDH. Los peticionarios, en ejercicio del estatus autónomo de que gozan actualmente en el procedimiento ante la Corte interamericana,203 presentaron el 31 de marzo de 2003 un documento, que agregaba a lo planteado en la demanda de la CIDH diversos elementos sobre los derechos presuntamente trasgredidos, las víctimas, los elementos de prueba y los alcances de la reparación que a su juicio correspondería.
La demanda de la CIDH y el documento de los peticionarios fueron contestados de manera conjunta por el Estado el 5 de mayo de 2003. De conformidad con los artículos 36 y 37 del Reglamento vigente de la Corte Interamericana de 2001, la única oportunidad que tiene el Estado para hacer valer las excepciones preliminares que a su juicio se actualicen, es precisamente en la contestación de la demanda, misma que debe contener su posición con respecto a las pretensiones de la CIDH y de los peticionarios, así como el señalamiento de los elementos de convicción que los apoyen.
En virtud de que el Estado interpuso excepciones preliminares en su contestación a la demanda y al documento de los peticionarios, la Corte dio oportunidad a éstos y a la Comisión para que hicieran consideraciones adicionales sobre tales aspectos. Asimismo, los peticionarios solicitaron que se les permitiera hacer referencia a puntos adicionales, lo cual fue concedido por la Corte a éstos y a la Comisión y, en el mismo sentido, otorgó al Estado la correspondiente oportunidad de réplica. La etapa escrita del asunto, incluyendo lo relativo a las excepciones hechas valer por el Estado, quedó culminada con el documento remitido por éste el 19 de noviembre de 2003.204
Una vez que la Corte Interamericana analizó los diversos documentos y planteamientos de las partes (Comisión, peticionarios y Estado), determinó abrir la etapa oral del proceso y los citó para la celebración de una audiencia pública el 27 de abril de 2004, única y exclusivamente sobre el tema de excepciones preliminares.205 Cabe señalar que en la práctica reciente de la Corte, los temas de excepciones preliminares, fondo y reparaciones, se concentran en lo posible en una sola audiencia, en la que se tratan y deciden de manera sucesiva, así abarque la celebración de la misma más de una fecha.
202 Ver párrafos 36 a 56 de la Sentencia de la Corte Interamericana. 203 El Reglamento vigente de la Corte Interamericana de 2001, señala en su artículo 23.1 que “Después de admitida la demanda, las presuntas víctimas, sus familiares o sus representantes debidamente acreditados podrán presentar sus solicitudes, argumentos y pruebas en forma autónoma durante todo el proceso”. 204 Ver párrafo 56. 205 Ver párrafos 53 y 54.
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Con posterioridad a la audiencia sobre excepciones preliminares, la Corte solicitó a las partes el 7 de julio de 2004 información adicional para “mejor proveer”, que consistió en una resolución emitida por la 1ª Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 9 de febrero de 1998, por la cual se declaró la improcedencia de un recurso de revisión interpuesto por la defensa del señor Alfonso Martín del Campo, contra la sentencia de amparo directo (casación), que le fue desfavorable y, por otra parte, también solicitó los avances de la investigación sobre presuntos actos de tortura contra el señor Martín del Campo, indagatoria concluida y reaperturada en varias ocasiones desde su inicio en 1995, pero que había decidido nuevamente reabrir la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal el 26 de diciembre de 2002.206
- El fallo de la Corte Interamericana.
La Corte Interamericana emitió su sentencia sobre excepciones preliminares el 3 de septiembre de 2004, misma que comunicó a las partes el día 13 del mismo mes y año. En la parte dispositiva del fallo la Corte decidió, por unanimidad, esto es, con el voto de la totalidad de sus 7 integrantes, acoger la primera excepción preliminar ratione temporis interpuesta por el Estado, en otras palabras, que no se surte la competencia de dicho tribunal para conocer de los hechos anteriores a diciembre de 1998, los cuales no poseen carácter continuo ni permanente; ni tampoco puede pronunciarse respecto a los hechos y actos posteriores a dicha fecha, por no haber sido objeto de planteamiento específico alguno por parte de la Comisión Interamericana y de los peticionarios, en cuanto a su incompatibilidad con la Convención Americana. En consecuencia, se ordena el archivo del expediente.207
Tan luego fue emitida la decisión de la Corte Interamericana que se comenta, diversas organizaciones no gubernamentales, al igual que el Gobierno de México, hicieron públicos algunos pronunciamientos sobre el asunto.208
Las organizaciones sostuvieron que el Gobierno de México obstaculizó jurídicamente que la Corte Interamericana entrara a conocer el fondo del asunto, lo cual, en su concepto, no lo exoneraba de responder por las supuestas violaciones cometidas y de atender las recomendaciones que la CIDH había emitido en su Informe Confidencial, previo a la presentación del caso ante la
206 Ver párrafo 55. 207 Ver párrafo 86. 208 Ver Secretaría de Relaciones Exteriores, comunicado de prensa número 196, de fecha 14 de septiembre de 2004; Centro por la Justicia y el derecho internacional (CEJIL), comunicado de fecha 14 de septiembre de 2004; Washington Office on Latin America (WOLA), comunicado de fecha 14 de septiembre de 2004; Amnistía Internacional, comunicado de fecha 17 de septiembre de 2004. Todos estos documentos son consultables en sus respectivos sitios WEB: www.sre.gob.mx; www.cejil.org; www.wola.org; www.amnistia.org.mx
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Corte. En este sentido, solicitaban al Presidente de la República que decidiera la liberación inmediata del Sr. Alfonso Martín del Campo.209
El Gobierno, por su parte, se limitó a dar a conocer el resultado del fallo y a reafirmar lo que había sostenido antes y durante la tramitación del asunto, que cualquiera que fuera el sentido de la decisión de la Corte Interamericana, la misma sería acatada.
Las reacciones de las organizaciones, que son entendibles en el contexto de todo proceso judicial que involucra una decisión (así sea en el sentido de carecer de competencia para conocer el asunto), dejan ver algunas cuestiones que ameritarán ser discutidas con mayor profundidad, inclusive acerca de la necesidad de adecuar el sistema interamericano a nuevas exigencias, por ejemplo, incluir atribuciones expresas para la Corte Interamericana en su reglamento, en el sentido de dar el mayor efecto útil al principio iura novit curia, con el fin poder suplir los defectos o las carencias en los planteamientos jurídicos de los peticionarios (la parte débil de proceso), a modo de la llamada “suplencia de la queja deficiente” que opera en algunas hipótesis en el juicio de amparo mexicano.
Otro punto interesante es el estatus del caso a nivel internacional, toda vez que el fallo de la Corte es en el sentido de declarar su incompetencia. A este respecto, no consideramos que jurídicamente sea procedente exigirle al Gobierno de México la atención de las recomendaciones contenidas en el Informe Confidencial de la CIDH, puesto que ésta tenía dos opciones excluyentes una de otra al culminar la tramitación del caso, de conformidad con el artículo 51 de la Convención Americana: la primera de ellas era emitir y publicar un Informe de Fondo Definitivo, y la segunda, presentar el caso ante la Corte, con todas sus consecuencias, incluyendo la posibilidad de que ésta declarara su incompetencia o, en su momento, le diera la razón al Estado en la etapa de Fondo.
Resultaría contrario al texto expreso del precepto mencionado, que se pretenda ahora derivar responsabilidad con relación a una opción que la CIDH excluyó con su decisión de llevar el caso al conocimiento de la Corte; esto crearía una tercera opción no prevista por la Convención Americana, de manera que en los casos en que la Corte se declare no competente o, inclusive, cuando decida que las excepciones del Estado son procedentes en la etapa de fondo, el asunto 209 Un aspecto que debe ser aclarado sobre este punto es la improcedencia del indulto en casos como el del señor Alfonso Martín del Campo, puesto que los delitos que cometió están excluidos expresamente de dicho beneficio, con fundamento en los artículos 103 del Código Penal para el Distrito Federal, el artículo 612 del Código de Procedimientos Penales para el Distrito Federal, en concordancia con el artículo 97 del Código Penal Federal, que establece “Cuando la conducta observada por el sentenciado refleje un alto grado de readaptación social y su liberación no represente un peligro para la tranquilidad y seguridad públicas, conforme al dictamen del órgano ejecutor de la sanción y no se trate de sentenciado por ... delito intencional contra la vida, ...., se le podrá conceder indulto por el Ejecutivo Federal, en uso de facultades discrecionales, expresando sus razones y fundamentos...“ (las cursivas son nuestras).
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simplemente regrese a la Comisión para que en el ámbito de sus atribuciones, ésta exija al Estado la atención de su Informe confidencial. Esta opción resulta a todas luces incompatible con la naturaleza de las determinaciones de un tribunal internacional, máxime cuando se trata de un órgano de decisión última y definitiva, como es el caso de la Corte Interamericana en materia de derechos humanos en el Continente Americano.
Desde otro ángulo, si el informe confidencial pudiera ser exigible en los términos que han señalado las organizaciones no gubernamentales, esto seria tanto como darle al Informe Confidencial de la CIDH el carácter de una sentencia de primera instancia (que de ninguna manera posee), y a la Corte el carácter de un órgano de apelación (que la misma Corte ha rechazado); de tal modo que sólo en este escenario ficticio y absurdo una decisión de incompetencia (una especie de sobreseimiento o, en este orden de ideas, de caducidad de la instancia), podría dejar como firme y exigible jurídicamente el Informe previo de la Comisión.
En este sentido, el caso Alfonso Martín del Campo Dodd está completamente culminado a nivel internacional. Sin embargo, no deja de extrañar el hecho de que la Comisión haya optado en su momento por la presentación del caso ante la Corte y con esto rechazado en definitiva la opción de elaborar y publicar un Informe Definitivo, sobre todo si se recuerda que éste asunto tenía algunas similitudes marcadas con el caso Manuel Manríquez,210 que involucraba, entre otras violaciones a los derechos humanos, tortura y violación al debido proceso legal también en el Distrito Federal.
En el caso Manríquez, el Informe Definitivo emitido por la CIDH sirvió, tiempo después de publicado, como una prueba contundente para apoyar la interposición del recurso de reconocimiento de inocencia, mismo que fue concedido.211
En el ámbito interno, por lo que respecta a la responsabilidad penal de Alfonso Martín de Campo Dodd por los homicidios que cometió, el caso permanece con el carácter de cosa juzgada. No obstante, con relación al tema de la supuesta tortura, hay que recordar que la averiguación previa correspondiente permanecía abierta desde diciembre de 2002 y al menos hasta la emisión de la decisión de la Corte Interamericana, así que en caso de que proceda determinar nuevamente el
210 Ver Informe de la CIDH No. 2/99, caso 11.509, Manuel Manríquez, México, 23 de febrero de 1999. 211 En una parte adicionada por la CIDH al Informe de Fondo en el caso Manuel Manríquez, tiempo después de su publicación, se señala: “El 26 de marzo de 1999, luego de haberse aprobado la publicación del presente informe, los peticionarios pusieron en conocimiento de la Comisión que el señor Manuel Manríquez fue declarado inocente por el Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal de México. Dicha decisión fue adoptada con motivo de la solicitud de reconocimiento de inocencia promovida por la defensa de Manuel Manríquez, a la cual se acompañó como "prueba superviniente" (sic) el Informe Nº 47/98 sobre el presente caso.”
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no ejercicio de la acción penal de forma definitiva, la defensa del señor Martín del Campo tiene oportunidad de impugnar dicha decisión vía amparo.212
b) Medidas provisionales y urgentes ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Una vez que México aceptó la jurisdicción contenciosa de la Corte Interamericana, ésta ha tenido oportunidad de intervenir, a instancias de la CIDH, únicamente en seis asuntos de medidas provisionales y uno de medidas urgentes, cuyos datos generales se señalan a continuación:
a. El 11 de noviembre de 1999, la Comisión requirió a la Corte la adopción de medidas provisionales a favor de Digna Ochoa y Plácido y otros miembros del Centro de Derechos Humanos “Miguel Agustín Pro Juárez”, en virtud diversas amenazas y actos de hostigamiento cometidos en su contra en los meses de agosto a octubre de 1999. La Corte decretó el 17 de noviembre del mismo año las medidas solicitadas, a fin de que se protegiera la vida e integridad de los beneficiarios de las medidas y fueran debidamente investigados los hechos que las motivaron.
Luego del planteamiento que hiciera el Gobierno de México el 31 de mayo de 2001 ante la Corte Interamericana sobre la cesación de la vigencia de las medidas otorgadas, mismo que fue aceptado expresamente por los beneficiarios de ellas, la Corte decretó el 28 de agosto de 2001 el levantamiento de las medidas de protección. Con posterioridad, el 19 de octubre de 2001, ocurrió la muerte de Digna Ochoa, cuya investigación tocó a la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal, la que determinó que se había tratado de un suicidio, por lo que intentó en varias ocasiones cerrar la investigación en definitiva, pero la interposición de un amparo contra dicha determinación provocó que se reabriera el asunto, que no ha llegado aún a culminarse.
b. Estos hechos determinaron la tramitación del segundo caso de medidas provisionales México ante la Corte Interamericana, promovido también por la Comisión. La Corte decretó el 25 de octubre de 2001 medidas provisionales en favor de los miembros del Centro de Derechos Humanos "Miguel Agustín Pro Juárez", y de los licenciados Pilar Noriega García, Bárbara Zamora López y Leonel Rivero Rodríguez, cuya integridad se consideraba en riesgo a partir de lo sucedido a la abogada Digna Ochoa y a su cercanía o relación con ésta.
212 Esto en teoría daría la oportunidad de presentar una nueva queja ante la CIDH, pero sólo por lo que respecta a la determinación última sobre la averiguación previa y el amparo subsecuente que se planteara. Un escenario completamente distinto se generaría si dicha averiguación culmina con la propuesta de ejercicio de acción penal por el delito de tortura, pues significaría que a nivel interno el caso podría proseguir hasta arribar a un nuevo pedimento de reconocimiento de inocencia y, eventualmente, a una segunda petición ante la CIDH e incluso un nuevo caso, sobre bases similares, ante la Corte Interamericana.
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En fecha posterior, el 30 de noviembre de 2001, la Corte ratificó su resolución original y decidió ampliar las medidas otorgadas para brindar protección a 14 familiares de Digna Ochoa, las que se encuentran aún en vigor.
Posteriormente, a instancia de un escrito presentado por los integrantes del Centro de Derechos Humanos "Miguel Agustín Pro Juárez", la Comisión Interamericana solicitó a la Corte el 10 de diciembre de 2003, el levantamiento de las medidas otorgadas únicamente con respecto a estas personas por considerar que no se hallaban en riesgo. La Corte Interamericana, luego de escuchar a los interesados, a la Comisión y al Estado determinó el 20 de abril de 2004 conceder la petición de la Comisión, pero dejó subsistentes las medidas a favor del resto de los beneficiarios originales.
c. Estrechamente vinculado con lo anterior, el 29 de junio de 2005, un posible incidente de amenazas contra la familia de Leonel Rivero, un beneficiario de las medidas ya otorgadas por al Corte Interamericana, derivadas de la muerte de Digna Ochoa, motivó que dicho tribunal incluyera también como beneficiarios de las medidas de protección a los familiares de Leonel Rivero. Ese mismo año, ante la información presentada por el Estado y la decisión unilateral de modificar algunas de las medidas de protección ya implementadas, se puso en conocimiento de la Corte nuevamente el asunto, misma que concluyó y determinó por resolución de 24 de noviembre de 2005, que:
“de la información aportada, en particular de los resultados de las investigaciones realizadas hasta el momento, así como de las manifestaciones de los beneficiarios y de sus representantes, de la Comisión y del Estado, no surgen elementos que permitan al Tribunal inferir que haya cesado la situación fáctica que llevó a ordenar las presentes medidas provisionales. En consecuencia, resulta pertinente ordenar al Estado que mantenga la vigencia de las presentes medidas provisionales e instar a los beneficiarios o sus representantes y al Estado a dialogar, tal como lo han hecho en reiteradas oportunidades, para que de común acuerdo se determine la protección requerida.”
De esta manera, se encuentran subsistentes por orden de la Corte las medidas para proteger la vida y la integridad personal de Pilar Noriega García, Bárbara Zamora López, Leonel Rivero Rodríguez, María de los Ángeles Espinosa Sánchez, Augusto César Sandino Rivero Espinosa, Luisa Amanda Rivero Espinosa, María Katherina Rivero Espinosa, Eusebio Ochoa López e Irene Alicia Plácido Evangelista, y de Carmen, Jesús, Luz María, Eusebio, Guadalupe, Ismael, Elia, Estela, Roberto, Juan Carlos, Ignacio y Agustín, todos Ochoa y Plácido.
d. Otro asunto fue el de las medidas de protección dictadas a favor de José Francisco Gallardo Rodríguez el 18 de diciembre de 2001, por estimar que la vida
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e integridad personal de éste y la de su familia se hallaban en riesgo. El Presidente de la Corte decretó medidas urgentes de protección el 20 de diciembre de 2001, en favor de José Francisco Gallardo únicamente.
El 23 de enero de 2002, la Corte emitió una resolución por la cual citó al Estado y a la Comisión a una audiencia pública sobre el caso a celebrarse el 19 de febrero de 2002. No obstante lo anterior, el Gobierno de México informó que José Francisco Gallardo había obtenido su libertad del 7 de febrero de 2002.
Con motivo de este hecho, la Comisión Interamericana hizo llegar a la Corte un escrito el 12 de febrero de 2002, en el cual afirmó respecto a la solicitud de medidas:
“[l]as circunstancias que motivaron [dichas solicitudes] han variado sustancialmente[; que] tom[ó] en cuenta, en particular, la liberación del General Gallardo y las medidas de seguridad [que el Grupo Especial de Reacción Inmediata de la Procuraduría General de Justicia del Distrito Federal de México está otorgando al señor José Francisco Gallardo Rodríguez y a sus familiares,] y decid[ió] retirar su solicitud de medidas provisionales en el presente caso. Al mismo tiempo, [la Comisión] solicit[ó …] que la Corte Interamericana cancele la audiencia pública convocada para el 19 de febrero de 2002.”
A partir de la posición de la Comisión y del propio Estado, unos días después, el 14 de febrero de 2002, el Presidente de la Corte dictó una nueva resolución en el asunto, a través de la cual éste consideró que “si bien el señor José Francisco Gallardo se encuentra liberado, su vida e integridad personal pudieran encontrarse en riesgo, razón por la cual se hace necesario mantener las medidas urgentes adoptadas por esta Presidencia, en el sentido de requerir al Estado la adopción de las providencias que sean necesarias para evitar daños irreparables al señor José Francisco Gallardo.” En tal sentido, ordenó al Estado “mantener las medidas urgentes adoptadas mediante Resolución de 20 de diciembre de 2001, en el sentido de “[r]equerir al Estado que adopte, sin dilación, cuantas medidas sean necesarias para proteger la vida e integridad personal del General José Francisco Gallardo Rodríguez.”
Al día siguiente de emitida la resolución de referencia, la Comisión Interamericana remitió a la Corte un escrito, mediante el cual se le hizo saber información proporcionada por José Francisco Gallardo, la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos y el Centro por la Justicia y el Derecho Internacional, en la que se hacia referencia a que tanto el beneficiado por las medidas, como su familia, habían sido objeto de amenazas que no habían sido esclarecidas y que se temía por la vida e integridad personal tanto de José Francisco Gallardo como de su esposa e hijos.
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Esto motivó una nueva resolución de la Corte de 18 de febrero de 2002, por la cual determinó ratificar sus determinaciones anteriores y ordenó al Estado en esencia mantener cuantas medidas sean necesarias para proteger la vida e integridad personal del General José Francisco Gallardo Rodríguez, pero no se hizo alusión a la protección de su familia.
e. El 17 de octubre de 2005, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos comunicó al Gobierno de México, uno de los casos más inusuales en materia de otorgamiento de medidas cautelares, que fueron las dictadas a favor de Jorge Castañeda Gutman, en virtud de que dicho órgano consideró que el hecho de que no se había accedido a la petición de inscripción anticipada de dicha persona al proceso electoral de 2006 para participar en la contienda por la presidencia de México, le podría generar un daño irreparable en el ejercicio de los derechos políticos. La Comisión solicitó al Gobierno que inscribiera al solicitante como candidato a contender por la Presidencia, mientras se tramitaba ante la Comisión una queja para determinar si la negativa inicial de atención a su petición constituía en efecto afectación a sus derechos humanos. Ante la respuesta del Estado en el sentido de que no era posible acceder a las medidas adoptadas por la Comisión en los términos expuestos, ésta decidió elevar el asunto a consideración de la Corte Interamericana de Derechos Humanos el 15 de noviembre de 2005.
La Corte Interamericana de Derechos Humanos emitió una resolución el 25 de noviembre de 2005, en las partes considerativas de su resolución señaló:
“6. Que este Tribunal estima que no resulta posible en el presente caso apreciar la configuración de la apariencia de buen derecho, que manifiesta tener el señor Castañeda Gutman, sin emitir un pronunciamiento sobre el fondo del asunto planteado que implique, a su vez, revisar el apego o no de la normativa interna electoral mexicana a la Convención Americana. En el presente caso las pretensiones del peticionario quedarían consumadas con la orden de adopción de medidas provisionales. En efecto, la adopción de las medidas solicitadas implicaría un juzgamiento anticipado por vía incidental con el consiguiente establecimiento in limine litis de los hechos y sus respectivas consecuencias objeto del debate principal; y ello, obviamente, le restaría sentido a la decisión de fondo, que en propiedad es la que debe definir las responsabilidades jurídicas controvertidas.
7. Que la Comisión reconoció que su solicitud de medidas provisionales implicaba un “adelanto provisional del derecho cuestionado”, para posteriormente determinar si los hechos imputados al Estado son o no violatorios a la Convención Americana.
8. Que la Corte no puede, ante una solicitud de medidas provisionales, considerar el fondo de ningún argumento pertinente que no sea de aquellos que se relacionan estrictamente con la extrema gravedad, urgencia y necesidad de evitar daños irreparables a personas. Cualquier otro asunto
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sólo puede ser puesto en conocimiento de la Corte en los casos contenciosos o en las solicitudes de opiniones consultivas.
9. Que en vista de que el asunto planteado al Tribunal no es materia de medidas provisionales sino que atañe al fondo de la petición que se encuentra en trámite ante la Comisión Interamericana, y siendo que los requisitos de procedencia de las medidas provisionales son de obligatoria concurrencia, resulta inoficioso, en este estado, entrar a revisar las restantes exigencias contenidas en el artículo 63.2 de la Convención Americana.”
En tal sentido, la Corte resolvió “desestimar, por improcedente, la solicitud de medidas provisionales interpuesta por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos a favor del señor Jorge Castañeda Gutman”.
Si bien la Corte no tuvo necesidad de convocar al Estado y a la Comisión a una Audiencia Pública para decidir sobre la petición planteada, dos de sus Jueces, Antonio Cançado y Manuel Ventura elaboraron un voto conjunto en que hicieron una dura crítica a la Comisión acerca de una aparente falta de criterios claros por parte de la Comisión, pues con datos precisos de varios casos los Jueces mencionados hicieron evidente que había ocasiones en que la Comisión tardaba años en decidir hacer un planteamiento de medidas ante la Corte (muchos de ellos casos trágicos), mientras que en el caso de Jorge Castañeda la solicitud la hizo incluso antes de entrar siquiera a la etapa de admisibilidad del asunto ante la propia Comisión.
Los planteamientos de los jueces Cançado y Ventura pusieron en evidencia el trato opaco y apresurado que se dio al caso Castañeda desde sus inicios ante la Comisión. En otra parte de su voto, los jueces manifestaron con respecto a la Comisión:
“estimamos que nos encontramos ante una práctica enteramente incongruente y todo esto conlleva, a nuestro juicio, a una trivialización tanto de solicitudes de medidas provisionales a la Corte por la Comisión, como a la adopción por esta última de sucesivas medidas cautelares sin efectividad, en lugar de solicitar prontamente medidas provisionales de protección a la Corte. Pretender resolver el fondo de un caso a través de una medida provisional o de solicitudes sin suficiente fundamentación, desvirtúa el sentido del instituto jurídico de las medidas provisionales de protección.
......
......
Los suscritos Jueces dejan constancia de su profunda tristeza con el no envío de casos graves a la Corte,...., en los cuales, en lugar de solicitar medidas provisionales al Tribunal o de enviarlos a éste para su conocimiento en cuanto al fondo, sigue la Comisión adoptando por tiempo
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indefinido sus medidas cautelares, a pesar de sucesivas violaciones a derechos fundamentales como los derechos a la vida y a la integridad personal.”
La negativa de la Corte para acceder a la petición de medidas cautelares, que mandaba un mensaje claro a la Comisión respecto al inusual trato preferente que pretendía darle al asunto de Jorge Castañeda, no impidió a dicha Comisión -a costa de su independencia, de un mínimo de neutralidad y del respeto al equilibrio procesal en el procedimiento-, buscar a toda costa arribar a una decisión pronta del asunto, antes de la celebración de las elecciones en México. Así, el asunto fue tramitado en todas sus etapas en menos de seis meses, dándole así una atención que ni siquiera casos tan graves como los de las muertes de mujeres en Ciudad Juárez han merecido, los que llevan años en las primeras etapas del procedimiento ante al Comisión.
f. El asunto más reciente de medidas provisionales ante la Corte Interamericana que involucra al Gobierno mexicano, es el derivado de la solicitud de la Comisión de 31 de enero de 2006 en el que se solicita la adopción de medidas para proteger la vida y la integridad física de Víctor Javier García Uribe, Miriam García Lara y sus representantes legales.
La Corte Interamericana, por resolución de 2 de febrero de 2006, determinó no dar trámite a la solicitud, en virtud de que de la interpretación de la Convención Americana sobre ese punto es de exigirse que el asuntos por lo menos haya sido registrado como petición a trámite ante la Comisión Interamericana, de manera que no basta que ésta haya concedido previamente medidas cautelares, sino que el asunto en efecto haya sido registrado e iniciado como una petición formal.
En un voto razonado conjunto de los jueces Antonio Cançado y Manuel Ventura, quienes mostraron preocupación por los hechos y lamentaron que la Comisión no hubiera satisfecho los requisitos convencionales para permitir a la Corte conocer y decidir sobre las medidas de protección planteadas. En ese sentido, afirmaron:
“Los suscritos Jueces atribuyen la mayor importancia al rule of law, en los planos no sólo nacional sino también internacional, para asegurar una protección efectiva, aún más en una situación de extrema gravedad y urgencia. Entendemos, por consiguiente, que corresponde ahora a la Comisión Interamericana subsanar la omisión señalada, para que la Corte Interamericana pueda dar trámite a la apreciación de las solicitudes de medidas provisionales de protección, en ambos casos, y, de ser necesario, extender la debida salvaguardia a todos los que ésta requieran.”
A la fecha de culminación del presente trabajo, no se tiene noticia de que la Comisión haya procedido en el camino ya indicado.
Como corolario de este punto sobre medidas provisionales, puede afirmarse que la posición del Gobierno ha sido de disposición y colaboración plena con la Corte. No obstante lo anterior, cabe recordar que el primer asunto de que conoció esta
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última fueron las medidas de protección a favor de Digna Ochoa y Placido y otros integrantes de la organización para la cual laboraba en noviembre de 1999, y que luego de un tiempo de estar en vigencia las medidas fueron retiradas por la Corte a instancia del Estado, con el visto bueno de los beneficiarios de las mismas en agosto de 2001.
La muerte de Digna Ochoa en octubre de 2001 provocó desde entonces un cambio sensible de la Corte con relación a posibles solicitudes sobre la cesación de medidas otorgadas en casos subsecuentes, así como en la exigencia de investigación por parte del Estado, acerca de los hechos que hubieren motivado las solicitudes. A partir de entonces, de parte del Gobierno, tuvo que mostrarse una cooperación incondicionada hacia la Corte y a los propios beneficiarios de medidas, a tal grado que tuvieron que se modificadas inclusive estructuras administrativas y crear vías normativas para atender asuntos de esa índole.
En la actualidad, se aprecia un cambio en la disposición mostrada en su momento por el Gobierno, pues comienzan nuevamente a ser cuestionados algunos de los planteamientos y exigencias de los peticionarios ante la Corte, con tendencia a solicitar el levantamiento o al menos la modificación de las medidas originalmente otorgadas por la Corte, que ha sido sumamente cautelosa ante los planteamientos del Gobierno en ese sentido, a la vez que exigente con la Comisión Interamericana respecto a sus criterios y actuación procedimental en estos temas.
V. El Sistema Africano de Derechos Humanos
El funcionamiento del sistema africano de protección de los derechos humanos descansa en lo sustantivo en la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos (CADHP), adoptada en Banjul el 27 de junio de 1981 y en vigor a partir del 21 de octubre de 1986, y desde el punto de vista institucional en una Comisión,213 y más recientemente también en una Corte Africana prevista en un Protocolo Opcional a la Carta Africana, en vigor a partir del 25 de enero de 2004.
De forma similar a los mecanismos que operan en los sistemas universales y regionales de derechos humanos, el sistema africano prevé procedimientos para tramitar peticiones interestatales e individuales. El procedimiento para resolver peticiones interestatales es en realidad una amalgama de rasgos distintivos de los sistemas universal y regionales.
Al igual que los sistemas descritos en el presente trabajo, el procedimiento de quejas interestatales prevé la posibilidad de lograr una solución amistosa entre las partes de la controversia.214
Un Estado que decidiera dirigir una comunicación contra otro Estado por violaciones a los derechos humanos, puede hacerlo a éste dando únicamente 213 Artículos 30, 31 y 45 de la CADHP. 214 CADHP, artículo 52.
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noticia de ello a la Comisión africana, o puede dirigirse a ésta directamente.215 En la primera hipótesis, la Convención establece que el asunto debe ser resuelto a satisfacción de los Estados involucrados mediante negociaciones bilaterales o cualquier otro procedimiento pacífico; una vez que esta etapa ha sido agotada, si no ha tenido éxito, cualquiera de los Estados está facultado para presentar el caso ante la Comisión.216
El papel que la Comisión desempeña es principalmente conciliatorio y por ello debe intentar por todos los medios posibles lograr una solución amistosa basada en el respeto a los derechos humanos y de los pueblos.217
Por lo que se refiere al procedimiento de peticiones individuales en el marco de la Convención Africana, si bien contiene disposiciones de similar contenido a otros sistemas de peticiones, posee marcadas características distintivas. Entre éstas últimas se encuentra la posibilidad de presentar quejas sobre violaciones a los derechos económicos, sociales y culturales previstos en la Convención, y de casos que puedan revelar la existencia de una serie de violaciones graves o masivas a los derechos humanos.218
Bajo el título de "otras comunicaciones" la Convención Africana establece que una queja puede ser considerada si el peticionario cumple con algunos requisitos formales y sustantivos, entre los que se encuentran el agotamiento de los recursos internos, la presentación en tiempo y que el asunto no esté siendo considerado por otros mecanismo de arreglo.219 Además, queda a la decisión de la Comisión cuáles comunicaciones serán consideradas y cuáles no.220
Sólo a partir del Séptimo Informe Anual (1994) sobre las actividades de la Comisión, ésta ha incluido un resumen de los casos decididos en materia de peticiones individuales.221 Ni el Reglamento de la Comisión de 1995, ni tampoco el adoptado en 1998, son de mucha ayuda para esclarecer el funcionamiento práctico del procedimiento.
215 CADHP, artículos 47 y 49. 216 CADHP, artículo 48. 217 CADHP, artículo 52. 218 CADHP, artículo 58. 219 CADHP, artículo 56. Ver Ankumah, E. A. The African Commission on Human and Peoples Rights, Practice and Procedures, Países Bajos, Martinus Nijhoff Publishers, 1996, pp. 51-77. 220 CADHP, artículo 55. 221 See Ver Umozurike U. Oji. The African Charter on Human and Peoples Rights, cit., p. 79. Ver también African Commission on Human and Peoples Rights. Decisions of the African Commission on Human and Peoples Rights (1986-1997) pursuant to Article 55 of the African Charter on Human and Peoples' Rights. Law Reports of the African Commission, Series A. Volume 1. CADHP/LR/A/1, Banjul, 1997.
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La Comisión, al recibir una queja por escrito, decide si es competente para conocer la queja o no y si cumple con los requisitos de admisibilidad222 y la transmite al Estado parte involucrado y le solicita su posición respecto a la queja, para decidir posteriormente sobre su admisibilidad, decisión que comunicará a ambas partes.
Después de declarar admisible la queja, la Comisión analiza los alegatos de la presunta víctima o su representante, la respuesta del Estado y las garantías establecidas en la Carta Africana y, si lo considera necesario, convocar a las partes a una audiencia, para que presenten sus alegatos orales.
Tras escuchar a las partes y recabar toda la información que considere necesaria, la Comisión decide si se violó o no alguno de los derechos consagrados en la Carta. Si declara que se violó alguno de estos derechos, formulará sus recomendaciones al Estado parte involucrado.
Por lo que se refiere a la Corte Africana, ha tenido que sortear muchas dificultades para su establecimiento permanente y su funcionamiento regular, pero se encuentra ya trabajando.
222 De acuerdo con el artículo 56 de la Carta Africana, para ser admisible, la queja no debe ser anónima, se deben incluir los nombres de las víctimas y señalar si éstas desean permanecer en el anonimato, no debe contener lenguaje insultante, debe ser compatible con la Carta Africana de Derechos Humanos y los Pueblos, no debe estar basada exclusivamente en hechos diseminados por los medios de comunicación, hacer mención de que se agotaron previamente los recursos disponibles en la jurisdicción interna, que sea presentada en un lapso de tiempo razonablemente breve después de la notificación de la sentencia definitiva del último recurso de jurisdicción interna y que el caso no esté en conocimiento o pendiente de resolución en algún otro sistema internacional de resolución de controversias.
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