Los procesos de transformación y cambio en el Estado: mejora de la confianza de la...

XXXI Concurso del CLAD sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública

"Mejora de la Confianza de la Ciudadanía en el Estado"

Caracas, 2018

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Los procesos de transformación y cambio en el Estado: mejora de la confianza de la ciudadanía

en el Estado

Sara Gerpe Cevallos

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Segundo Premio

Antecedentes

Los estudios y las experiencias existentes tanto a nivel nacional como internacional, destacan la importancia de

la conformación de una cultura nacional que respete las libertades humanas, promueva la justicia y asegure la

asistencia de los necesitados como uno de los pilares básicos que sustentan la actividad de un Estado orientado a

la ciudadanía. En particular enfatizan en la mejora de una convivencia social que privilegie la inclusión y la

dignidad de las personas, promueva la transparencia, la rendición de cuentas, el acceso a la información por parte

de todos los ciudadanos, de modo que cada individuo sea libre de elegir lo que conviene.

En particular los estudios sociológicos1 han enfatizado el concepto de capital social, como un recurso que se

genera a partir del compromiso de la sociedad con su desarrollo. A esos efectos se entiende que el capital social

es el producto del conjunto de instituciones que promueven la cooperación entre las personas y los grupos

sociales.

Y es la confianza el pilar que posibilita dicha cooperación en cuanto sustenta la convivencia para Álvaro Pinto &

Ángel Flisfisch (2011) la confianza, en el área social y económica, se refuerza en la medida que se producen

resultados positivos para las partes. Cobra entonces importancia la construcción de instituciones (formales o

informales) que induzcan a los agentes sociales a comportamientos cooperativos que afecten el buen desempeño

de la economía. Tal como se destaca en el estudio de CIEPLAN-PNUD sobre la cohesión social latinoamericana,

los factores que la erosionan son “la desorganización social, la desconfianza, que está asociada al sentimiento

de discriminación y a la intolerancia, y la lejanía y desconfianza respecto a las instituciones políticas” (ob. cit,

2011, p. 205).

La confianza de cada persona en sí misma, la confianza mutua, de apoyo, de interrelación y solidaridad con el

grupo, la confianza en el sistema, sus estructuras y rutinas organizacionales así como la confianza externa, de la

red que provee recursos constituyen para Moss Kanter (2004) elementos que propician expectativas positivas

tanto en lo organizacional como en lo social. “La confianza es el puente que conecta las expectativas y el

desempeño, la inversión y los resultados” (ob.cit,p 3) .

De acuerdo con Echeverría (2001), la confianza constituye un acto lingüístico, un juicio, que fundado en la

consistencia del decir y el hacer, la validez de lo declarado, la sinceridad de lo prometido y la competencia para

su ejecución, constituye “la viga maestra de toda forma de convivencia con otros” (ob cit, p. 135).

Tanto la autoconfianza como la confianza en los demás, en lo social, sustenta una ética de convivencia que nutre

y se nutre de los vínculos con el Estado.

Por ello, avanzar en el estudio de los procesos de transformación y cambio en el Estado con foco en la

conformación de una ciudadanía participativa, responsable, implica directamente a la confianza de los

ciudadanos en el Estado. Simultáneamente el aumento de la confianza de los ciudadanos en el Estado contribuye

al fortalecimiento de éste. Todo ello en el marco de una espiral de crecimiento positivo.

Objetivo general

1 Uno de los trabajos que mayor impacto ha causado en la discusión del tema de las relaciones entre desarrollo social e institucional y sus

impactos económicos corresponde a R. Putnam (1993) al identificar la solución para los dilemas de acción colectiva en el inventario de

capital social existente.



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El objetivo del presente trabajo es conocer y comprender las características de los procesos de transformación y

cambio del Estado que, desde una plataforma institucional sustentada en una convivencia basada en el respeto y

reconocimiento de los individuos, aseguren su fortalecimiento. Identificar las dimensiones, las variables

implicadas y sus interrelaciones, cuyo modelaje posibilite avanzar en el sentido de un propósito deseado en el

marco de estrategias integradoras.

La visión del Estado como un sistema social, dinámico, complejo, integrado por dimensiones y variables que

interaccionan en un proceso continuo y generativo que se revela en realidades diferentes, posibilita construir un

marco de análisis e instrumentos de abordaje para la apropiación instrumental de la realidad, para desde allí

identificar estrategias y orientaciones para su fortalecimiento. Asimismo, permite definir un conjunto de

herramientas sociales que posibiliten al Estado evolucionar en la aplicación de una estrategia sustentada en

políticas públicas desde los aspectos relevantes de la construcción de una ciudadanía activa y un servidor público

responsable. En ese sentido, se indaga respecto al fortalecimiento de valores que posibiliten afrontar tendencias y

presiones en la comunidad y en la propia individualidad.

Objetivos específicos

Complementando el objetivo general planteado, constituyen objetivos específicos del presente estudio:

Generar una propuesta de herramientas de carácter social que habilite a ciudadanos y a funcionarios para lograr

una apertura hacia nuevas visiones, a partir de las cuales desarrollar capacidades que posibiliten generar una

ciudadanía activa y un servidor público responsable y comprometido.

Avanzar en la implementación del concepto de ciudadanía, en el sentido de generar nuevas oportunidades y

responder a las posibilidades de participación existentes en la comunidad.

Estos objetivos aparecen asociados a diferentes públicos, cuyos intereses y necesidades han estado presentes en

forma permanente en la elaboración del este documento. En particular, estos públicos son:

los ciudadanos, cuyo necesario protagonismo constituye el centro de las reflexiones del presente trabajo;

los políticos, responsables de la generación e implementación de las estrategias y los lineamientos que

determinan la transformación y los cambios en el Estado;

los diferentes grupos sociales y los sectores de actividad implicados en forma directa o indirecta en las

dimensiones y variables identificadas;

los asesores y los gestores de la administración pública en su carácter de funcionarios, directamente

focalizados en la operación y la implementación de los procesos de transformación y cambio;

los estudiantes, los profesionales y la academia en general, cuyo objetivo se orienta al conocimiento y la

comprensión de las diferentes realidades y fenómenos que implican los procesos de transformación y cambio en

el Estado para desde allí generar nuevos conocimientos que aporten a nuevas realidades.

Hipótesis de trabajo

En ese marco, la hipótesis que sustenta el presente trabajo establece que es posible concebir un esquema básico

de funcionamiento de los procesos de transformación y cambio en el Estado generado desde y dirigido a la

mejora de la confianza de la ciudadanía, que contemple la articulación de las diferentes dimensiones que

integran el Estado, a partir de sus variables y sus interacciones, entre sí y con el sistema en su totalidad.

Dada la complejidad del objeto de estudio, el planteo es necesariamente parcial y acotado a aquellos elementos

que, en un primer análisis, aparecen como relevantes. No se pretende agotar el tema, sino descubrir otras miradas

que posibiliten nuevas distinciones, espacios de reflexión y análisis de aprendizajes significativos, orientados a la

mejora de la realidad considerada. Se aporta así a una construcción que deberá ser necesariamente colectiva.

Sobre esta base, se asumen como transformación en el Estado al proceso generador de las modificaciones

producidas en el sistema integrado por las dimensiones institucional, política, organizacional y social y sus

interrelaciones, en cuyo transcurrir se fortalece la coherencia del sistema al mismo tiempo que se preserva su



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continuidad. La transformación se focaliza así en el individuo, en las relaciones sociales, en la sociedad, en el

sistema político y en las políticas públicas que la explicitan. Implica asimismo a las organizaciones y sus

componentes (personas, procesos, cultura, sistemas de información y mejores prácticas) y necesariamente a las

instituciones como soporte natural y específico del sistema.

Se entiende cambios en el Estado a las diversas modificaciones ocurridas en las dimensiones política,

organizacional y social que orientadas al fortalecimiento del Estado, si bien generan modificaciones en las

conductas y en el comportamiento de las personas y las organizaciones, legitimadas en marcos normativos

estables, no implican modificaciones en los aspectos institucionales. Los procesos de cambio pueden derivar en

procesos de transformación en la medida que involucren a los aspectos institucionales de la sociedad en que

transcurre.

Líneas metodológicas adoptadas

Las líneas metodológicas adoptadas en el presente trabajo resultan necesariamente específicas, derivadas de la

complejidad de la realidad social que constituye su objeto de estudio. Por una parte, su carácter dinámico,

construido a partir de visiones múltiples y diversas requiere, además de un abordaje holístico e integrado, una

comprensión profunda del contexto donde se producen las acciones y se mueven los actores. En efecto,

conceptos como Estado, reforma, instituciones, política y ciudadanía, entre otros considerados en el estudio, son

motivo de interpretaciones y posicionamientos desde diferentes disciplinas. Por otra parte, la velocidad y el

carácter impredecible de los cambios en situaciones y actores pueden generar dificultades a la hora de

comprender la articulación de las diferentes dimensiones y sus variables, sus interrelaciones y la modelización de

escenarios futuros.

La metodología aplicada es necesariamente de carácter cualitativo, orientada a proporcionar información que, en

la medida que aporta a la comprensión del sistema, sirve de apoyo a los procesos de reflexión para la toma de

decisiones. Los métodos y las herramientas aplicados para la recolección de datos por eso resultan variados.

En particular, se recurrió al análisis de documentos que aportaron información relacionada con el sustento

teórico del estudio y con datos vinculados a hechos de la realidad que contribuyeron a explicitar el proceso de

transformación y cambio del Estado, así como información estadística de fuentes especializadas. La observación,

en el sentido de "escudriñar, indagar, relacionar, deducir, plantear hipótesis, comprobar lo supuesto y teorizar a

partir de la praxis analizada" (Fernández Sierra & Santos Guerra, 1992, p. 28), constituyó un pilar relevante del

estudio. Por último, las vivencias de la autora en su actividad docente y profesional en situaciones de trabajo que

dan cuenta de casos de transformación y cambio, aparecen integrada en el desarrollo del texto.

Estructura del trabajo

Abordar el tema de los procesos de transformación y cambio en el Estado constituye un desafío y una

oportunidad de intervenir en una realidad que no resulta ajena, en la medida que se deriva de los

comportamientos de quienes la integran, aunque sí diversa, desde que no constituye solo un producto agregado

de las intervenciones de las partes, sino un modelo integrado cuya lógica de funcionamiento se refuerza en forma

permanente, adquiriendo independencia.

Para ello el documento avanza, en primer lugar, con la exposición de los elementos que caracterizan al Estado y

su administración en el marco del objeto de estudio. En particular, sobre la existencia de dimensiones diversas,

que responden a lógicas operativas diferentes pero que comparten espacios comunes de relacionamiento y que se

determinan recíprocamente a partir de sus acciones. Ese entramado posee especial relevancia a la hora de

considerar las estrategias que posibilitan al Estado evolucionar en el marco de las oportunidades y amenazas que

presenta el entorno, a partir de sus fortalezas y superando sus debilidades.

El punto 2 identifica someramente a los temas relacionados con las teorías relacionadas con el cambio en las



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Instituciones avanzando en particular en las teorías basadas en el aprendizaje.

En base a los puntos anteriores, el punto 3 reflexiona respecto a algunos criterios y orientaciones que posibiliten

avanzar en la propuesta de una opción de mejora para el Estado en sus diversas dimensiones y variables. Tal

como se expresó en su momento, el análisis de esta realidad es necesariamente general y responde a un enfoque

integral y sistémico. Asimismo, se propone un conjunto de herramientas de carácter social con foco en la

creación de una ciudadanía basada en valores.

Finalmente, se esbozan algunas reflexiones de carácter general.

1. El Estado. Dimensiones y variables

1.1. Introducción

Desde los ámbitos de la teoría y la praxis se destacan diferentes concepciones de Estado2, que han ido variando

en el tiempo. Entre otras, se lo identifica con los poderes con que se organiza, las funciones que desarrolla, los

servicios que presta, las instituciones que posibilitan el desempeño de su rol, la articulación que las personas y

las organizaciones de la sociedad civil tienen con el aparato estatal y entre sí, con la clase política y con la

normativa que lo legitima y sustenta.

Esta dificultad para su conceptualización ha dado lugar a un conjunto de teorías elaboradas a partir de enfoques

específicos y desde disciplinas diferentes. Fundamentalmente desde la filosofía, la política, el derecho, las

ciencias económicas, la administración, la sociología, las relaciones internacionales y la antropología. En ese

proceso, la comprensión del Estado ha sido parcial, limitada a la óptica de la disciplina aplicada para su abordaje

y difícilmente integrada a partir de una visión sistémica, que dé lugar al reconocimiento de las relaciones

explícitas e implícitas que lo determinan.

La multiplicidad de enfoques y divergencia de criterios así como los resultados obtenidos en el marco de las

líneas identificadas, al mismo tiempo que dan cuenta de la complejidad del tema, ponen de manifiesto la

insuficiencia de realizar cualquier tipo de análisis a partir de consideraciones alineadas a propuestas

institucionales parciales. En el mismo sentido, los cambios cada vez más acelerados a los que se enfrentan los

países en el mundo, la reformulación de los escenarios que hacen a la transformación económica y social, las

sucesivas crisis que históricamente han debido enfrentar y sobre todo el desafío que significa actualmente la

globalización de la economía y la irrupción de la sociedad del conocimiento, han contribuido a mantener

vigentes polémicas diversas respecto a la naturaleza y las funciones del Estado, posibilitando el surgimiento de

enfoques integrados a partir de las diferentes disciplinas.

Tal como lo describe Carolina Galindo Hernández en su estudio relacionado con las Teorías del Estado en la era

de la globalización:

Las transformaciones y avances en la investigación de las ciencias sociales han dado lugar a una serie de campos

específicos, especialmente en el área de la ciencia política que se podría decir han suplantado el lugar ocupado

por la filosofía política en esta reflexión. Tal el caso de las teorías sobre la democracia, y en particular las teorías

del Estado, construidas a partir de esquemas interdisciplinarios, en especial desde la sociología, la ciencia

política, los estudios de las relaciones internacionales y los más recientes desde la antropología (2007, p. 162).

Asimismo, para Michel Mann:

El Estado constituye, al mismo tiempo, un actor y un lugar; este lugar tiene a la vez muchas mansiones y

diferentes grados de autonomía y cohesión, aunque también responde a las presiones de los capitalistas, a las de

los otros grandes actores de poder y a las necesidades más generales que expresa la sociedad (1997, p., 82). Esta

2 Frederic Bastiat en 1863 ofrecía un premio de un millón de francos para quien lograra una “buena, simple e inteligible definición”

(Diccionario de ciencias sociales y políticas, 1989, p. 206).



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diversidad de miradas genera espacios para el surgimiento de enfoques positivos con relación al Estado

ubicándolo, a partir de una visión integradora, como condición necesaria para posibilitar el modelaje de las

instituciones y las organizaciones a través de las que se expresa, para integrar y enfrentar presiones y fuerzas que

surgen de la sociedad, la política y el orden internacional. Asimismo, consideran que el Estado se encuentra en

permanente interacción con un entorno más amplio, que le ofrece oportunidades de crecimiento al tiempo que lo

condicionan, que lo influyen y que es influido por el mismo. En ese sentido la teoría de sistemas vinculada al

desarrollo del pensamiento científico constituye un instrumento de relevancia para avanzar en la comprensión de

los organismos complejos. El enfoque de sistemas aplicado a las organizaciones, desarrollado originalmente por

Daniel Katz y Robert L. Kahn en 1966, incorpora el concepto de sistema abierto a las teorías de la organización,

así como los aportes de la sociología y la psicología en el análisis organizacional. También en el ámbito de la

biología se reconocen los aportes del chileno Humberto Maturana, en el marco de sus planteos relacionados con

la biología del conocer3, los estudios del antropólogo Gregory Bateson ( 2006)4 y del sociólogo alemán Niklas

Luhman (2007), que posibilitan abordar el concepto de diferenciación social funcional5 en la sociedad moderna,

entre otros.

1.2. Una aproximación a la comprensión de los procesos de transformación y cambio en el Estado:

dimensiones y variables para su abordaje

En ese marco, a partir del reconocimiento del Estado como un sistema social complejo, dinámico, en interacción

con el medio ambiente, integrado por una red de relaciones y regulaciones internas que preservan la autonomía

del sistema y su continuidad, es posible identificar un conjunto de elementos que actúan a modo de subsistemas,

también dinámicos y en interacción con su medioambiente, cuya actividad contribuye a la identidad del

conjunto. Estos elementos que a los efectos del presente trabajo han sido denominadas como dimensiones,

surgen a partir del reconocimiento de lógicas diferentes en el desempeño de los actores y su forma de

interrelacionarse, posibilitando abordajes específicos de la realidad. Entre otras dimensiones, se destacan

aquéllas que hacen a los aspectos macro, meso y micro del sistema; las que tienen relación con los aspectos

tecnológicos, operativos, económicos, humanos.

Sin perjuicio de la importancia de las distintas dimensiones que hacen al sistema Estado, al solo efecto del

estudio de los procesos de transformación y cambio que lo comprometen, el presente documento se focaliza en

aquellas que tienen que ver básicamente con los aspectos políticos, administrativos y sociales que lo identifican.

En esa perspectiva es posible destacar una dimensión que hace al desempeño institucional; una dimensión de

carácter político; una dimensión organizacional, vinculada al desempeño del aparato administrativo del Estado

(si bien es considerada generalmente formando parte de la dimensión institucional, en este caso es abordada en

forma separada, debido a su relevancia con respecto al tema que nos ocupa).y una dimensión que comprende los

diferentes grupos y personas que integran la sociedad y que en el presente documento ha sido denominada

genéricamente ciudadanía.

Estas dimensiones se integran a su vez por un conjunto de variables cuyo comportamiento y mutua interacción

entre sí y con el medio ambiente definen el desempeño de la dimensión. Las variables y su accionar se inscriben

en el marco proporcionado por principios y valores que encarnan modelos de ser humano susceptibles de

adhesión, consideración y respeto por parte de los individuos que integran el sistema. En la medida que el

desempeño de las dimensiones y las variables se define en el relacionamiento de cada una con las demás y con el

medio ambiente, en un proceso de incidencia mutua que determina una realidad única, el estudio debe ser

3 El planteo de Maturana, relacionado con la biología del conocer, es retomado en el punto 2. 4 G. Bateson (1971). Un enfoque sistémico en A Sacred Unity further Steps to an Ecology of Mind. 1991. Primera reimpresión en junio

2006. Editorial Gedisa. 5 N. Luhmann parte de la base que en la sociedad moderna predomina un principio de diferenciación social funcional que implica la

existencia de diferentes sistemas que se van organizando a partir de la atribución de funciones a cada uno de ellos: economía, política.

Cada una de estas funciones es vital para el funcionamiento de la sociedad como un todo y ninguna de ellas posee una superioridad

jerárquica sobre las demás. Por este motivo, la sociedad no se puede concebir desde categorías individuales como sociedad civil, sociedad

capitalista u otras. Sólo a partir de su consideración como sistemas funcionalmente diferenciados integrados por distintos subsistemas

puede captarse la riqueza de su multiplicidad.



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necesariamente contextualizado en la totalidad del sistema. En este escenario, la interacción de las dimensiones y

sus variables resultará más o menos efectiva dependiendo, entre otros factores, de su capacidad; no solo

individual, sino de conexión y mutua adaptabilidad. La homogeneidad y la tensión del "tejido", "trama" o "red",

construido en la interrelación con el resto de las dimensiones y variables, dará lugar a diferentes niveles de

efectividad del sistema. Cabe destacar que las orientaciones y criterios de calidad existentes y que involucran a

las instituciones, las organizaciones (en particular las públicas) y a la atención a la ciudadanía constituyen

referentes importante a la hora de analizar las características deseables de los diferentes componentes;

fundamentalmente de las variables, posibilitando avanzar así a un esquema consistente, integrado de

funcionamiento a partir de su modelado. Se presentan a continuación las dimensiones identificadas a efectos del

presente trabajo y sus variables, los valores y las capacidades de los individuos que las determinan, así como

algunos criterios de calidad asociados.

1.2.1. Dimensión institucional El concepto de institución es complejo, amplio, con múltiples aristas, existiendo diversas formulaciones a lo

largo de las distintas disciplinas que lo convocan. Sin perjuicio de la importancia de profundizar respecto a las

corrientes que abordan el tema, es posible reconocer en las instituciones referencias a lo universal, a lo

permanente, a lo social. Son valores, creencias e ideologías presentes en los grupos humanos y que generan

comportamientos comunes: la idea de justicia, de libertad, de educación, de familia; son ejemplos de

instituciones. Asimismo las instituciones, se manifiestan en organizaciones, reglas, normas, leyes que

representan lo particular de las instituciones, su manifestación.

De este modo pautan el funcionamiento y motivan una regularidad en el comportamiento individual y social. Las

instituciones constituyen entramados o redes que se transforman en un proceso de influencia mutua, definiendo

equilibrios estratégicos y de fuerza entre las diferentes motivaciones e intereses de los actores que operan en la

sociedad. Desde el punto de vista del Estado, la dimensión institucional representa un marco que pauta y donde

transcurren las reglas de juego en la sociedad.

Un elemento a considerar, fundamentalmente a la hora de asumir un proceso de transformación, tiene que ver

con lo que Lourau denomina “novela institucional”. De acuerdo con este autor, el conocimiento de las

instituciones opera a través de las personas que las interpretan en el marco de sus percepciones. Constituye una

historia, un relato que intenta dar cuenta de lo que es. Cada persona formula su propia novela institucional, por lo

que no hay una novela institucional, sino tantas como personas. El conocimiento de las instituciones se genera

entonces en el marco de la novela institucional, donde se juega el tema del poder y los intereses. Remite al tema

del origen, y ello tiene que ver con el mito y la identidad.

Para Lourau, el mejor y más idóneo instrumento de abordaje de los problemas institucionales lo constituyen los

espacios grupales. En ese sentido, plantea la imposibilidad de abordar el fenómeno grupal sin pensar en la

presencia y el imaginario de la institución que los contiene.

Variables de la dimensión institucional

En este marco, es posible identificar un conjunto de variables que hacen a la dimensión institucional, cuyo

conocimiento y comprensión permite generar diferentes estrategias para su abordaje. Estas variables y su

caracterización en el marco de los criterios de calidad institucional identificados, se expresan en la Tabla 1.

1.2.2. Dimensión política

La dimensión política involucra a los aspectos de la actividad humana que están orientados a gobernar o a dirigir

la acción del Estado en beneficio de la sociedad. Es la expresión dinámica de la actividad del Estado. De acuerdo

con Fernando Savater, la política constituye “el conjunto de las razones para obedecer y de las razones para

sublevarse” (1992, p. 41). Se manifiesta en la producción de decisiones colectivas, vinculadas con la sociedad,



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involucrando en su actividad dos conceptos básicos que actúan en forma integrada: por una parte, la toma de

decisiones, la que supone la actividad del gobierno como tal; por otra parte las relaciones de poder existentes en

la sociedad, representadas en la política6.

Además, implica los temas relacionados con el adecuado ejercicio del poder, los derechos de la ciudadanía, y, en

particular, el derecho a estar informado y participar en las decisiones. La simbología, los mitos, la historia y los

marcos de referencia institucional constituyen elementos que viabilizan el ejercicio de las relaciones de poder en

la sociedad.

La dimensión política incide de esta forma fundamentalmente en la dimensión social en todas sus

manifestaciones, incluidas las organizaciones públicas; que al mismo tiempo que son ejecutoras de las políticas

públicas, deben subordinar su actividad a las declaraciones de compromiso y posibilidades a nivel nacional.

La dimensión política evoca necesariamente a la teoría de sistemas. Los sistemas suponen fenómenos de

conducción, metas y cambios. El gobierno es siempre gobierno de un sistema, lo que implica que no se sustenta

a sí mismo, sino en un dispositivo existente. Uno de esos dispositivos es la sociedad. En efecto, el gobierno

activa un sistema y dirige la actuación para el logro de sus objetivos. En un Estado de Derecho representativo,

gobernantes son aquellos que están autorizados a gobernar en nombre de los ciudadanos a quienes representan,

siguiendo sus intereses. Están sujetos a una responsabilidad política de sus propios comportamientos frente a los

mismos ciudadanos, por medio de mecanismos institucionales electorales.

Un elemento que interesa destacar en el abordaje de la dimensión política lo constituye las capacidades

necesarias en la clase política, a fin de generar unas relaciones de poder y un proceso de toma de decisiones que

impacten positivamente en el bienestar de la ciudadanía, sin perjuicio de los aspectos técnicos y cognitivos, los

estudios de Richard Boyatzis & Annie McKee (2004) y Daniel Goleman (2013), respecto al desarrollo de la

inteligencia emocional, permiten reconocer en el ser político una visión cercana a un líder inspirado y a la vez

democrático con características específicas que se destacan dentro de los cuatro dominios genéricos que indican

los autores:

Autoconciencia. La autoconciencia de sí mismo, de sus valores, sus emociones. La autoevaluación de sus

fortalezas y debilidades proporciona elementos para el desarrollo de su autogestión. El contacto con las

emociones, le permite reconocer la forma en que se traducen en acciones con un mayor o menor impacto

respecto a los actores involucrados. Esto resulta esencial en la tarea del político; sometido permanentemente a

tensiones, enfrentamientos y nuevas visiones en un marco exigente de visibilidad. El reconocimiento de los

valores propios y la forma de sostenerlos con las palabras y las acciones posibilitan generar sentido y

autenticidad a su gestión. El reconocimiento de las fortalezas y las debilidades, más la posibilidad de avanzar en

su mejora y superación, generan confianza en sí mismo; lo que le permitirá abordar tareas complejas.

Autogestión. La autoconciencia proporciona la base para la autogestión. En este punto se destacan las tareas

desarrolladas hacia una gestión transparente, fundamentada en la expresión sincera de sus valores y el

compromiso, distinguiendo lo importante de lo urgente y actuando en consecuencia. Desarrollar la proactividad

y la influencia, generar una visión motivadora, comunicarla y crear el contexto para hacerla posible. Una tarea

importante del político es la identificación de un proyecto personal, un fin en la mente, un destino alineado a la

visión del sistema. La capacidad de consecución de sus objetivos, el planteo y la evaluación de los logros

planteados. La iniciativa y el optimismo deberían aportar al desarrollo de su función.

Conciencia social. En este aspecto se destacan fundamentalmente la empatía y la capacidad de conectarse

con diversas señales sociales: escuchar al ciudadano y comprender su perspectiva, reconocer la influencia del

6 “Decimos que alguien es poderoso (…) cuando atribuimos a esa persona la capacidad de emprender una acción y llevarla a cabo.

Cuando hablamos de alguien que tiene poder nos estamos refiriendo a que dicha persona ha creado acciones reales o eficaces en el pasado

y le atribuimos la capacidad de seguir haciéndolo en el futuro. (…) También estamos atribuyendo poder a una persona cuando afirmamos

que ella puede abrir posibilidades de compromisos para otros” (Flores, 1997, p. 83).



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contexto y los diferentes intereses en pugna. Comprender las redes sociales explícitas y aquellas que subyacen.

La vocación de servicio, la orientación al ciudadano, la capacidad de movilización hacia un resultado

socialmente útil, prestando atención a la eficiencia y eficacia de la gestión. Implica, asimismo, la responsabilidad

social en el desarrollo de su gestión y buen uso de los recursos ante la ciudadanía por el valor generado.

Gestión de las relaciones. Importa la inspiración y el compromiso que genera en los demás en torno a una

visión y sus objetivos. Su capacidad de influencia, de convocatoria para impulsar cambios. En la medida que el

político opera en ambientes democráticos, resulta importante la capacidad de gestión de los conflictos con un

enfoque ético. Ello implica la inclusión de la perspectiva de valores éticos y adaptativos para resolver conflictos

y establecer las condiciones objetivas que van a ser reguladas socialmente. Para ello es fundamental el trabajo en

equipo y la colaboración.

En el terreno de los valores, Jaime Barylko (2002) destaca tres aspectos a considerar: aprender a renunciar.,

comprometerse y actuar con eficacia. Al respecto, Iván Illich, citado por Jaime Barylko, expresa: “los hombres

(…) sólo necesitan aprender ciertas cosas. Hay que enseñarles a renunciar; (…) la supervivencia humana

depende de la capacidad de los hombres para aprender muy pronto y por sí mismos lo que no pueden hacer”

(Barylko, 2002, p. 44). Por su parte, el compromiso hace referencia a la palabra empeñada, en tanto que predicar

con el ejemplo se encuentra implícito en la idea de actuar con eficacia.

Variables de la dimensión política

En este contexto, es posible reconocer un conjunto de variables de la dimensión política que, operando en forma

coordinada en el marco de valores asociados a la clase política, generan niveles de efectividad diversa en el

conjunto del Estado. La Tabla 2 destaca las variables

más representativas de la dimensión política y los comportamientos deseados a fin de .asegurar la calidad

institucional. Para ello se toman como referencia los criterios de calidad identificados en la dimensión

organizacional.

1.2.3. Dimensión organizacional Incursionar en el estudio de las organizaciones del sector público constituye una tarea compleja en cuanto

implica considerar una realidad específica para cada institución, lo que dificulta la aplicación de esquemas de

funcionamiento genérico. A la vez, implica abordar una realidad múltiple, que se aparta de los parámetros de

funcionamiento que caracterizan en general a las organizaciones.

En efecto, la administración pública constituye un sistema integrado por unidades que poseen entre sí notables

diferencias en términos de autonomía, funciones, tamaño, usuarios, jurisdicción, recursos. A modo de ejemplo,

en general, las organizaciones que integran la administración centralizada (ministerios dependientes

directamente del Poder Ejecutivo) resultan esencialmente diferentes en su funcionamiento, integración e incluso

en la normativa aplicable a los entes autónomos y organismos descentralizados. Ambos presentan a su vez

diferencias notables con las organizaciones integrantes del gobierno departamental. Asimismo, la organización y

el funcionamiento de los órganos integrantes de los diferentes poderes del Estado poseen también

especificidades.

Desde un punto de vista teórico, las organizaciones del sector público explicitan la relación entre normas,

estructuras, procesos y burocracia, procurando una visión integrada y dinámica orientada al logro de valor

público en el marco de una realidad socio-económico-política dada. En ese marco, articulan lo macro y lo micro

institucional, las reglas escritas y las no escritas, abarcando a la cultura como uno de los factores que incide en el

desarrollo económico y social.

Asimismo el funcionamiento de las organizaciones en general y de las organizaciones del Estado en particular,

depende no sólo de la aplicación objetiva de la normativa, las soluciones tecnológicas adoptadas en la gestión y

la disposición y aplicación de los recursos en general. Las competencias de los funcionarios poseen un rol



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determinante en el logro de los objetivos planteados. La vocación de servicio se convierte en la premisa básica

de todas las consideraciones sobre la ética del funcionario. Implica, además de potenciar el sentido de

pertenencia del funcionario con los fines públicos, la generación de una preocupación por el interés colectivo,

que se traduzca en facilitar a los ciudadanos un conjunto de condiciones que hagan posible su participación para

un ejercicio efectivo de todos sus derechos. Ello es particularmente importante en el caso de los funcionarios que

ocupan cargos de conducción, en la medida que en el ejercicio de su función son los que modelan el

comportamiento del resto de la organización.

En el mismo sentido, Michel Crozier (1997) destaca el surgimiento de un nuevo paradigma burocrático que se

deberá integrar como motor generador a la innovación. Para ello serán necesarias:

Nuevas formas de relaciones humanas no burocráticas, pues la innovación nunca ha podido ser dirigida por

órdenes. Para lograrla con suficiente rapidez, se requerirán no solamente ideas brillantes y nuevos conceptos,

sino también toda una cadena de relaciones ágiles, no verticales, a través de las cuales las personas puedan

comunicarse con rapidez y franqueza, sobre la base de la reciprocidad. La situación de fragmentación y

subordinación que implica el modelo burocrático paraliza las comunicaciones y por ende, restringe la

innovación. Es más, para ser innovadores y eficientes, los servicios tienen que depender de una comprensión

cabal (que implica saber escuchar de veras) de los clientes potenciales y reales, lo cual a su vez es impedido por

el sistema de mando de la burocracia (ob. cit., p. 2).

Para avanzar en este sentido, Crozier destaca la importancia de construir una cultura de gestión pública basada

en “la capacidad de todas las personas, en todos los niveles operativos, para cooperar (…) asociada a la anterior,

la capacidad de comunicarse abiertamente, con libertad y franqueza, a través de todas las barreras de la

especialización” (ob. cit., p. 3). Para ello la organización debe dirigirse en el marco de un modelo que sea el

resultado de una estrategia consensuada para la preparación de las decisiones, la evaluación de sus resultados y

el entrenamiento de los operadores y de los líderes de las instituciones.

Cabe destacar que los sistemas de gestión de la calidad constituyen referentes importantes a la hora de

considerar el fortalecimiento de las organizaciones públicas. Constituyen además una estrategia que busca

garantizar, en el largo plazo, organizaciones sustentables optimizando su gestión, mediante el aseguramiento

permanente de la satisfacción de los usuarios y la optimización de la aplicación de sus recursos.

En el caso del Sector Público, la Carta Iberoamericana para la gestión de la calidad (CLAD, 2008) asume a la

calidad como “una cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para

satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y

eficiencia en el uso de los recursos públicos” (ob. cit., p. 7). En ese marco se identifican y caracterizan un

conjunto de principio específicos de la gestión de la calidad en el Sector Público iberoamericano7:

Con relación a las capacidades que sustentan el desempeño de la burocracia estatal y tomando como referencia

los principios rectores y criterios orientadores sustentados por la Carta Iberoamericana de la Función Pública

(CLAD, 2003), es posible identificar en la burocracia estatal un conjunto de funciones y competencias básicas

comunes en la administración pública, factibles de traducir en comportamientos requeridos para un adecuado

desenvolvimiento de la administración

Nivel de relacionamiento con otros sistemas: la organización en red Tal como se expresó, las organizaciones son pensadas como sistemas sociales, formados por personas,

comunidades y actividades que interactúan de acuerdo con conceptos de acción compartidos. Las interacciones

7 La Carta Iberoamericana para la gestión de la calidad en el Sector público (CLAD, 2008) reconoce los siguientes principios: Servicio

público, Legitimidad democrática, Transparencia y participación ciudadana, Legalidad, Coordinación y cooperación, Ética pública,

Acceso universal, Continuidad en la prestación de los servicios, Imparcialidad, Eficacia, Eficiencia, Economía, Responsabilidad,

Evaluación permanente y mejora continua.



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de personas, grupos y patrones de acción se implementan a través de reglas, roles y herramientas que en parte

son predefinidos por la organización, pero también surgen naturalmente de las prácticas sociales y técnicas del

sistema de actividad que integran y responden a exigencias provenientes de actividades reguladoras del Estado

que pueden constituir restricciones.

Las organizaciones del Estado forman parte de este sistema; que integran a partir de un doble rol: como

organizaciones proponen alternativas a las demandas ciudadanas a partir de resultados que se materializan en la

práctica y en la prestación de servicios y transferencia de recursos que impactan sobre la calidad de vida y el

bienestar de los ciudadanos. Asimismo, a partir de una estrategia integral de desarrollo del país en un marco

democrático y de inclusión social, generan normas que facilitan que la sociedad acceda a un equilibrio

estratégico entre los agentes económicos y sociales, así posibilitan interacciones en condiciones de legitimidad y

seguridad. De este modo se generan redes que conjugan las lógicas público-público, público-privado y privado-

privado, a partir de las cuales se potencien las fortalezas de los implicados en una espiral de crecimiento

virtuoso.

Son de gran importancia la existencia de mecanismos de descentralización y participación ciudadana, pensados

como acciones deliberadas, voluntarias, gestadas desde la pertenencia a la sociedad a la que cada individuo se

integra, como persona dotada de iguales derechos que le permiten reconocerse iguales entre sí, integrados en una

óptica de modernización de la gestión pública. Por otra parte, los mecanismos de descentralización deberán ser

capaces de promover, al menor costo posible, las condiciones que posibiliten comportamientos de los actores

compatibles con el desarrollo económico.

Diferentes instancias y mecanismos de evaluación y control de la gestión que posibiliten el seguimiento de las

actividades y la adopción de acciones de mejora y fortalecimiento de las mismas operan a favor del logro de los

objetivos planteados.

Variables de la dimensión organizacional En este marco, aplicada la lógica sistémica al desenvolvimiento de las organizaciones del Estado, es posible

reconocer en cada una de ellas un conjunto de elementos que operan a modo de variables, con diferente grado de

congruencia interna en un contexto de intercambio con la ciudadanía y actores diversos, en forma

interrelacionada, posibilitando la implementación de las políticas instituidas por el poder político.

Sin perjuicio del reconocimiento de otras clasificaciones de las variables y agrupamientos diversos, resultantes

de la aplicación de ópticas diferentes, desde el punto de vista de la gestión de las organizaciones es posible

identificar las variables que se explicitan en la Tabla 3. En esa tabla se recogen algunos criterios que hacen a la

calidad de las organizaciones, de acuerdo a lo explicitado en el punto anterior.

Las variables anteriores pueden articularse a partir de una serie de formas más o menos estables de relación, “a

partir de las cuales los integrantes pueden construir expectativas acerca de las respuestas esperadas de los

demás” (Etkin, 2003, p. 41). Esto da lugar a la conformación de modelos de gestión que posibilitan identificar

relaciones causa-efecto entre las variables. Este modelaje de las interrelaciones entre los elementos que integran

la organización se fundamenta en un funcionamiento integrado del sistema que posibilita prever los resultados de

determinadas acciones en un contexto determinado.

1.2.4. Dimensión social La dimensión social comprende al conjunto de individuos con categoría de ciudadanos que actúan en forma

individual o colectiva e inciden en las decisiones adoptadas en el ámbito público.

Ciudadanía es el actor colectivo y consciente de su accionar, estructurado a partir de identidades básicas

(ciudadanos), enfocada hacia grandes objetivos predefinidos en un marco institucional que asegura la

convivencia. Siguiendo a Savater (2003), se fundamenta en compartir los mismos derechos (no en la pertenencia

a determinados grupos vinculados por lazos de sangre, religión, tradición cultural, estatus económico)

explicitados en un modelo cívico de inclusión.



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La ciudadanía se vincula por lo tanto, por una parte, con la cultura instituida en la sociedad y en las instituciones,

entendiendo por tal los valores y los comportamientos que los traducen. En ese sentido, evoluciona y se modifica

con ritmo diferente a los tiempos sociales o políticos y de manera poco perceptible. Por otra parte, se vincula con

el Estado y con los gobernantes que actúan como sus representantes.

El ciudadano, por su condición natural o civil de integrante de la comunidad, establece relaciones sociales y no

sociales, de tipo privado y público como titular de derechos y obligaciones personales e inalienables con el resto

de los ciudadanos, bajo el principio formal de igualdad. Ello se traduce en igualdad ante la ley y en las diferentes

instancias que hacen a la vida política, económica y social, asegurando el acceso al empleo, el respeto de la

dignidad humana, la justicia social y las posibilidades de desarrollo, operando para la integración y no para la

exclusión. Ser ciudadano conlleva por eso una serie de deberes y derechos que cada uno debe respetar y aportar

para su consolidación. La ciudadanía constituye así un conjunto complejo y heterogéneo, integrado a partir de

individualidades, con características de personalidad, valores, actitudes, motivaciones y objetivos diferentes; así

como experiencias, habilidades, capacidades y conocimientos diversos, que no siempre convergen. La sociedad

aparece comúnmente fragmentada, a partir de vínculos que tienen que ver con intereses diversos que pueden

operar en el marco de una legislatura que no legitime los aspectos sociales involucrados en las diferentes

relaciones sociales.

A efectos de la conceptualización de la ciudadanía, un primer enfoque, de acuerdo con Álvaro Pinto & Ángel

Flisfisch (coordinadores, 2011), siguiendo a Thomas H. Marshall (1964)8, refiere a que la ciudadanía puede ser

definida como un conjunto de derechos civiles, políticos y sociales cuyas características han sido determinadas

históricamente, en el marco de reivindicaciones populares más o menos destacadas. Para los autores, la primera

etapa, es identificada con los derechos civiles universales, basada en la igualdad de los ciudadanos ante la ley

(históricamente, corresponde a sucesos ocurridos durante el siglo XIX, particularmente en Francia); la segunda

etapa, ubicada por este autor en la segunda mitad del siglo XIX y comienzos del siglo XX, genera

reivindicaciones que apuntan básicamente a lo político: posibilidad de elegir y ser elegido, acceso a cargos de

gobierno en igualdad de condiciones. La tercera etapa, coincidiendo con el surgimiento del Estado del Bienestar,

hace referencia a los derechos sociales y económicos de todas las personas y el respeto de esos derechos. La

ciudadanía social9, tal como la denominan estos autores, aparece vinculada con los derechos humanos, haciendo

referencia a la dignidad humana, la autoestima, la justicia social y la posibilidad de desarrollo de las personas,

orientada a una sociedad de carácter inclusivo. La ciudadanía social se legitima a partir de la legislación y la

normativa, pero las trasciende. Avanza a partir de acciones fundadas en valores que se operativizan desde la

reflexión y el compartir con otro, que es reconocido como legitimo en sus diferencias, en su individualidad. La

ciudadanía social constituye “el ejercicio efectivo de los derechos económicos y sociales de acuerdo a la

legislación vigente en cada país, esto es, de acuerdo a cómo se ha ido extendiendo de acuerdo al dinamismo del

proceso democrático” (Pinto & Flisfisch, coordinadores, 2011, p. 208).

Si bien con desarrollos diversos, los aspectos cívicos y políticos de la ciudadanía presentan un grado de avance

homogéneo en los diferentes países de la región, no sucede lo mismo con los aspectos que hacen a la ciudadanía

social. A vía de ejemplo, las diferentes legislaciones contemplan temas como el derecho al sufragio y el derecho

a ser elegido. No sucede lo mismo con los temas sociales, los que requieren aún de acciones de profundización

en América Latina, aunque cada vez más los gobiernos y las fuerzas políticas enfatizan la importancia de

propiciar un enfoque inclusivo de la ciudadanía en el marco de políticas de equidad e inclusión. Esta situación

constituye un desafío de difícil abordaje, por lo que las manifestaciones de exclusión y la ruptura social aún

8 Thomas H. Marshall (ensayo: Ciudadanía y Clase Social, 1950) introduce un concepto moderno de derechos sociales a los que se

accede no por pertenecer a una clase social o necesidad, sino por el hecho de ser ciudadano. La ciudadanía social habilita a compartir la

herencia social y a vivir de acuerdo a los estándares predominantes en la sociedad. En ese sentido constituye una condición para el

ejercicio de los derechos civiles y políticos. Las instituciones más estrechamente vinculadas a la ciudadanía social son, para Marshall, el

sistema educativo, la salud y los servicios sociales La ciudadanía plena ocurre, para el autor, cuando se goza de los tres tipos de derecho:

civiles, políticos y sociales. 9 El tema de ciudadanía social se retoma en el capítulo 2, como parte de las teorías vinculadas con el Estado.



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representan una constante.

En ese sentido, las acciones emprendidas con éxito diverso en pos de la integración social están dirigidas a la

reinserción de los ciudadanos comprendidos en la zona de exclusión o de desafiliación social, donde se mueven

los más desfavorecidos (Castel, 1992). En general, las manifestaciones de este enfoque tienen que ver con

acciones relacionadas con políticas asistenciales que enfatizan temas económicos. En una fase de mayor avance,

implican además una atención a aspectos profesionales vinculados al trabajo, la educación y la sociedad; que no

siempre aparecen integrados, por lo cual sus efectos pueden alejarse de lo planificado. Existen también otras

zonas de vulnerabilidad, caracterizadas por una precaria relación de trabajo, educación y fragilidad de soportes

relacionales, que conducen a las rupturas que dan luego lugar a la exclusión, y que son poco contempladas e

incluso ignoradas. Estas situaciones operan en forma negativa en la consolidación de la ciudadanía y en

definitiva del Estado. En otro enfoque, la ciudadanía puede ser activa, pasiva o profunda (Clark, 2010). Es

activa respecto del Estado, cuando se asocia con el voto, con participar en las diferentes instancias que provee la

vida política, o sea, cuando existe participación asociada a actividades más o menos formales. Es pasiva cuando

no existe ese nivel de participación. Para Paul Barry Clark, sólo unos cuantos son ciudadanos enteramente

activos. Las legislaturas se encuentran limitadas en términos de número de integrantes; el voto es poco frecuente

y anónimo. Por lo mismo, la ciudadanía activa carece de un rango de acción amplio. Con respecto a la

ciudadanía profunda, el autor destaca que, por contraste, involucra obligaciones y actividades políticas

continuas, por lo que exige una politización de la sociedad civil. En la ciudadanía profunda se asume

responsabilidad por los actos dentro de una sociedad civil, al tiempo que se preserva el respeto por la privacidad

genuina de los demás. Los individuos necesitan por ello considerar sus obligaciones y la forma en que se

relacionan entre sí. El concepto de ciudadanía se entrelaza fuertemente entonces con el de autonomía.

Variables de la dimensión social En la medida que la dimensión social constituye un ámbito de confluencia de disciplinas diversas, es posible

identificar las siguientes variables que inciden en la expresión de la dimensión social, las que se expresan en la

Tabla 4.

Sobre esta base es posible reconocer un conjunto de competencias que orientan la acción ciudadana fundadas en

valores, que posibilitan el compromiso y la participación de los ciudadanos en la concreción de políticas públicas

orientadas a la generación de valor colectivo.). Estos valores del ser humano y de la vida en comunidad

constituyen pilares sobre los que se asienta la dimensión ciudadana. Un ejemplo de los mismos elaborado a partir

de Rokeach (1973) y de las reflexiones que surgen de la teoría y la práctica en que se inscribe el presente

documento, se explicitan en la Tabla 5.

Con respecto a los valores que hacen a la vida en comunidad, diferentes actores involucrados en procesos de

transformación, destacan en especial la importancia de la participación. En particular el Banco Interamericano

de Desarrollo (BID) en el documento Estrategias para promover la participación ciudadana en las actividades

del Banco (2004) destaca algunas lecciones aprendidas en materia de participación.

En particular enfatiza que los procesos participativos en los países en desarrollo presentan importantes ventajas

en términos de eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad, en cuanto ayudan a identificar y consolidar las

preferencias de los grupos interesados y/o afectados por determinadas políticas o proyectos, reforzando al mismo

tiempo su base de legitimación y contribuyendo de este modo a mantener la sostenibilidad de los mismos.

Además cuando las personas o entidades interesadas perciben los potenciales beneficios de determinados

proyectos y se sienten comprometidos están dispuestos a invertir sus propios recursos económicos y humanos,

por lo que participar puede ser una fuente de recursos adicionales.

En sentido contrario, las limitaciones a la participación constituyen un factor de exclusión socioeconómico, en

la medida que determina que importantes sectores de la población no pueden incidir en las políticas, programas y

proyectos que los afectan.



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Por otra parte la participación ciudadana no constituye, un curso alternativo a los procesos e instituciones del

sistema democrático, sino una forma de ensanchamiento y profundización y legitimación democrática.

Representa un elemento central en la formulación de políticas, programas y proyectos, fomentando la creación

de organizaciones, redes y tejidos sociales que aumenten la capacidad de los ciudadanos para gestionar sus

propios asuntos e intervenir en la negociación con el sector público. La existencia de espacios públicos no

estatales, lejos de debilitar al Estado y su funcionamiento, contribuye a la legitimación del mismo y a la

eficiencia en su desempeño.

No existe según el BID, un modelo de participación que pueda ser aplicado a todos los casos, pues depende de

las condiciones económicas, institucionales, políticas y técnicas de cada país, así como de las características de

los grupos sociales, comunidades y de sus necesidades y objetivos específicos. No obstante ello las tecnologías

de la información y la comunicación facilitan el incremento de la participación y con ella la transparencia y

eficacia de la política pública.

En este marco, la relación Estado-sociedad supone, como premisa básica, valores de equidad y justicia en el

desempeño del Estado.

1.3. Contexto institucional y sus aportes para un enfoque integrado

En este panorama complejo, las diversas teorías sobre el Estado han evolucionado y avanzado en la comprensión

de los procesos que pautan su accionar a partir de miradas diversas. Aun cuando en esta búsqueda para

comprender y conocer el funcionamiento del Estado el énfasis de la teoría transcurre, entre otros, a través de los

aspectos administrativos, institucionales, políticos y sociales, en general los enfoques ponen de manifiesto la

importancia de avanzar hacia nuevas distinciones que posibiliten abordajes integrados.

Cabe destacar, tal como fuera expresado al comienzo, que la separación del estudio en dimensiones sólo procede

a efectos metodológicos, en la medida que los mismos se interrelacionan y se influyen mutuamente. En ese

sentido se destaca la presencia de otros sistemas y sus variables que integran lo que se ha denominado

genéricamente contexto, que participan en la lógica de interrelación e intercambio con las dimensiones

señaladas. Tal el caso del sistema tecnológico y de recursos, el sistema económico, a partir de la presencia del

mercado, las relaciones de producción que en él se gestan y su capacidad de generar y aplicar recursos. El medio

ambiente y la incidencia de las personas en la ecología constituyen otro aspecto relevante a integrar.

Las dimensiones mencionadas operan en los diferentes complejos a partir de variables que les son propias, y dan

lugar a lógicas de funcionamiento específicas y por lo tanto a posibilidades de cambio diferentes. A su vez ocurre

un nivel de interoperabilidad de las dimensiones que corresponde, siguiendo a Joaquín Rodríguez Nebot, al

“ejercicio de las alianzas y de las enemistades, la lucha por el mercado, áreas de influencia, pactos, acuerdos,

compromisos, declaraciones de guerra. En suma funcionalidades y disfuncionalidades” (1995, p. 34).

En este marco el cambio institucional, al que se ha denominado transformación se producirá sólo en la medida

que las decisiones y las acciones desarrolladas contemplen el ámbito de las variables institucionales.

2. Los procesos de transformación y cambio en el Estado. Una mirada desde la teoría.

2.1. Escuelas y teorías

Las diferentes visiones de la teoría relacionadas con el Estado confirman, al mismo tiempo que su diversidad y

complejidad, la dificultad para que los procesos de transformación y cambio que lo involucran, logren

internalizarse en el tejido que definen las dimensiones y variables que operan el sistema. En general, los planteos

enfatizan diferentes factores, tanto endógenos como exógenos al sistema, no obstante lo cual no resultan en

general excluyentes, generando espacios para avanzar en la comprensión de la visión del Estado y las

posibilidades de su transformación y cambio.



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En este panorama complejo, las diversas teorías sobre el Estado han evolucionado y avanzado en la comprensión

de los procesos que pautan su accionar a partir de miradas generadas desde disciplinas y ámbitos de actividad

diversos. Entre otros, involucra aspectos políticos, sociales, económicos, culturales y de administración.

En particular, si tomamos como punto de referencia las teorías que surgen como reacción a los planteos que

sustenta la Administración Pública tradicional como modelo de funcionamiento, denominada en forma general

Administración Pública Gerencial, New Public Management o Nueva Gerencia Pública (NGP), la estrategia del

proceso de reforma se centró en redefinir las funciones básicas a desempeñar por el Estado, incorporando

modelos de funcionamiento aplicados en el sector privado. La NGP cuestionó las bases de la administración

burocrática y la pertinencia de los roles asumidos por el Estado así como su vínculo con el proceso económico.

Con variantes, fue implantada a partir de los años 80 en el Reino Unido, Nueva Zelanda y Australia (Hood,

(1991,1994); Hood y Jackson (1991); Aucoin (1990) Boston (1991); Campbell y Halligan (1992), Schwartz

(1994)); en los años 90 en los Estados Unidos de Norteamérica (Osborne y Gaebler (1992), Barzelay (1992),

Moore (1995)). Desde allí se extendió a diferentes países de Europa y Latinoamérica. En este último caso es

posible reconocer las propuestas de Brasil durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso (Bresser Pereira,

(1998), México (Arellano, Gil, Ramírez y Rojano, 2000), Chile, Perú y Argentina.

El advenimiento de la NGP se materializó en procesos de achicamiento del Estado, delimitando sus

responsabilidades a sus cometidos básicos y al ejercicio de sus funciones de control. Asimismo se aplicaron

estrategias que privilegiaron la eficiencia y los resultados. En ese marco se implementaron acciones dirigidas a

lograr la reestructuración de los organismos para el cumplimiento de las nuevas funciones, privatizando y

desregulando los cometidos y actividades que no requerían necesariamente de la presencia del Estado. En ese

sentido, se acordó la transferencia de servicios de los niveles nacionales a los locales y a la sociedad civil, así

como la gestión asociada con organizaciones del ámbito privado. Estas acciones fueron acompañadas con

procesos de reformulación de las estructuras organizativas y de los aparatos gubernamentales, generándose

mecanismos de retiro incentivado de funcionarios en el marco de instrumentos jurídicos específicos.

A pesar de su fuerte y rápida expansión como paradigma dominante en la administración pública, la NGP no se

desarrolló de la misma forma en los diferentes países, privilegiando según los casos, el control estratégico, la

privatización, la eficiencia gerencial y la responsabilidad (Nueva Zelanda, citado por Fleury, 2000), el

fortalecimiento del servicio público y la valorización de la ciudadanía y el funcionario público (Australia, citado

por Fleury, 2000), la gerencia por contrato o autogerencia (Países Bajos, citado por Boorsma, 1997). Las

características de su incorporación dependió, entre otros factores, fundamentalmente del peso y del arraigo de las

instituciones que se vieron implicadas, de la voluntad y compromiso del sistema político, así como de los

incentivos positivos que ello generó en la sociedad. En ese sentido, los mencionados procesos no han carecido de

dificultades para su concreción y han gozado de un éxito variado en su implementación, incidiendo en ocasiones

negativamente en el logro de los objetivos propuestos por la reforma. Al mismo tiempo que la NGP implicó un

cuestionamiento de lo instituido desde distintos ámbitos académicos, políticos y sociales10, generó una

importante polémica acerca de la pertinencia del nuevo paradigma poniendo en duda su carácter universal y la

posibilidad de su aplicación en cualquier contexto nacional o local. Ello se tradujo en el surgimiento de las

denominadas reformas de segunda generación; las que, a partir de lógicas vinculadas a la gestión y el

gerenciamiento, se centraron en el fortalecimiento del Estado.

En ese marco, a partir de los años 90 los estudios sobre las reformas administrativas se focalizaron en temas

vinculados a la efectividad y la coherencia de las políticas públicas: la relación de sus objetivos y los productos

de su aplicación con las necesidades de los ciudadanos y el soporte de la burocracia, entre otros. El propósito se

focalizó en hacer más eficaz y eficiente la gestión de los servicios a cargo del Estado, buscando que su

prestación contemplara los requerimientos de los usuarios actuales, potenciales y futuros, a partir de un enfoque

inclusivo.

10 Dunleavy, 1991; Boorsma, 1997; Baena, 2000, 2008; Echebarría, 2001; Guerrero, 2004; Denhart & Denhart, 2003; Timsit, 2006;

Bourgon, 2007.



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2.2. La Reforma Gerencial propuesta en el marco del CLAD

La reacción de América Latina ante la crisis si bien no tuvo carácter homogéneo, dejó visualizar dos tendencias:

por una parte los esfuerzos que se canalizaron hacia los aspectos sociales implicados en los procesos de

redemocratización; por otra parte se generaron ajustes estructurales al aparato del Estado procurando su

reducción y priorizando las medidas orientadas al mercado, en lo que se llamó primera ronda de reformas

(CLAD, 2010). Ambas orientaciones opuestas, motivaron la generación de una nueva agenda de reformas, la que

fue recogida por el CLAD en el documento denominado Una Nueva Gestión Pública para América Latina, en el

cual se proponen las bases para una Reforma Gerencial “esencialmente democrática en cuanto presupone

transparencia en la Administración Pública, amplía el espacio de control social y transforma lo público en el

concepto orientador de la reforma” (CLAD, 1998, p.22).

El diagnóstico que afirma que “el Estado continúa siendo un instrumento fundamental para el desarrollo

económico, político y social de cualquier país, aun cuando hoy deba funcionar en una forma diferente a la

contemplada en el patrón nacional-desarrollista adoptado en buena parte de América Latina, y al modelo social-

burocrático que prevaleció en el mundo desarrollado de la post-guerra” (CLAD, 1998, p. 7). Esto generó un

conjunto de propuestas en lo que se dio en llamar “segunda generación de reformas”. Su objetivo se focalizó en

crear las condiciones para reconstruir el aparato estatal en América Latina, con vistas a construir un Estado para

el siglo XXI.

Este desafío implica, según el CLAD, recorrer una tercera vía de reformas que transcurre entre el neoliberalismo

y el modelo tradicional social-burocrático, superando los principios del mercado como ordenador de los rumbos

del Sector Público. La propuesta del CLAD es que el camino para la modernización significa la redefinición de

las relaciones entre la sociedad y el Estado, generando un ámbito que involucre a la sociedad y los ciudadanos en

la gestión de las políticas públicas, destacando la especificidad de las organizaciones del sector. Asimismo, hay

que compatibilizar las tendencias mundiales de cambios con las especificidades de la región constituye un

desafío.

En este marco, el planteo destaca que la Reforma Gerencial exige, por una parte, modificaciones en el plano

económico, que induzcan a las organizaciones a ser más competitivas y, en el plano social, asegura la

universalidad de los servicios de salud y educación. Todo ello en el marco de políticas públicas integradas, que

incorporen los sectores de ciencia y tecnología y del comercio exterior, hacia un proceso de desarrollo

sustentable.

Algunos de los cambios en las formas de intervención del Estado estarían orientados a fortalecer por una parte,

su rol como regulador, generando capacidad para actuar coordinadamente con el Sector Privado. Por otra parte,

el rol como formulador y financiador de las políticas públicas, compartiendo con las organizaciones del Sector

Privado y en especial del Tercer Sector, la ejecución de los servicios públicos.

La propuesta depende del fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado, redefiniendo sus

funciones y su forma de actuación, incrementando la capacidad de gestión estatal, mediante la profesionalización

de la burocracia estratégica, el fortalecimiento de los instrumentos gerenciales y el mejoramiento de su

desempeño en la elaboración de políticas.

Los cambios a alcanzar deberán estar orientados a lograr organizaciones flexibles, generar una red entre la

prestación de los servicios y los ciudadanos-consumidores e implantar un modelo contractual y competitivo de

acción estatal, a partir del cual aumente la eficiencia y la eficacia de las políticas.

Asimismo, el CLAD en su documento Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI (CLAD, 2010) destacó

cinco dominios que, con variantes de acuerdo a la especificidad del caso, fueron importantes en las reformas

administrativas ocurridas en América Latina. Los mismos son la democratización de la gestión pública; la



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profesionalización de la función pública; las nuevas tecnologías de gestión; destacando los instrumentos de

gobierno electrónico; la gestión por resultados orientados al desarrollo y los mecanismos de gobernanza.

Además de profundizar las acciones en estos campos, el CLAD destaca que los gobiernos deberán prepararse

para hacer frente a una serie de temas emergentes, tales como el medio ambiente, las desigualdades de género, el

respeto a la diversidad étnica, el envejecimiento de la población, los jóvenes en situación de carencia o riesgo

social, el tráfico de drogas, la calidad de vida en los centros urbanos, catástrofes naturales, crisis, globalización,

entre otras.

Todo ello sin olvidar que la mejoría y la transformación de la gestión pública deben servir para alcanzar los

objetivos más profundos del Estado, entendiendo por ello el fortalecimiento de las instituciones del sistema

político democrático, la reforma fiscal, que posibilite una estructura tributaria justa y capaz de financiar las

políticas sociales requeridas y el desarrollo sustentable, propiciando entre otros, una ciudadanía social11.

2.3 Las teorías con foco en el aprendizaje

En este marco, cabe destacar que los estudios relacionados con los procesos de transformación, cambio y

aprendizaje12 que enfatizan una visión sistémica del mundo han dado lugar al surgimiento de un paradigma

integrador, que posibilita nuevos enfoques vinculados a los esfuerzos de transformación y cambio que involucran

al Estado como organización compleja. Este paradigma, centrado en el sistema como un todo, implica un

desplazamiento de las miradas desde los componentes a la totalidad, de las verdades absolutas a las

interpretaciones coherentes, de lo individual a la comunidad, de resolver problemas a su creación13 (Kofman &

Senge, 1995).

El cambio de énfasis se refleja asimismo en autores como Fritjol Capra (2003), para quien el desafío lo

constituye la capacidad de crear y cuidar comunidades sustentable. Es en la relación entre el sistema social y el

individuo, entre el todo y las partes, que se produce la dinámica del devenir.

Resultan relevantes en este sentido, los aportes de las teorías que a partir del aprendizaje, son capaces de generar

mecanismos orientados a provocar nuevas visiones y desde allí acciones que permitan operativizar los procesos

de transformación y cambio y obtener así nuevos resultados.

A modo de contribución para la comprensión y entendimiento de los procesos de transformación y cambio en el

Estado, se destacan a los efectos del presente trabajo, un conjunto de teorías y modelos relacionados con la

transformación social y de las organizaciones, que si bien no han sido generados atendiendo específicamente a su

vinculación con el Sector Público, resultan aplicables. Entre otras, las propuestas de Kurt Lewin (1939, 1946,

1948, 1951), dirigidas al ámbito organizacional y aquellas generadas desde el ámbito social, en este caso por

Guy Bajoit (2003). Asimismo el modelo de competitividad sistémica en la medida que vincula al Estado con el

desarrollo del país.

Por otra parte, y en el marco de las teorías del aprendizaje, Peter Senge (1994)14, en su estudio relacionado con el

aprendizaje en las organizaciones, enfatiza que los seres humanos en su desempeño en el mundo operan en el

marco de modelos mentales o paradigmas que condicionan su comportamiento. Los modelos mentales

condicionan las interpretaciones y las acciones de los individuos. Definen cómo se percibe, se siente, piensa e

11 Otros documentos producidos por el CLAD relacionados con el tema de la Reforma Gerencial son: la Carta Iberoamericana de la

Función Pública (2003), Código Iberoamericano del Buen Gobierno (2006), Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico (2007), Carta

iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (2008) y Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (2009). 12 Lewin, 1950; Bajoit, 2003; Argyris & Schein, 1978; Argyris, 1979; Kolb, 1984; Maturana & Varela, 1984; Maturana, 2005, 2007;

Echeverría, 2001, 2008; Bajoit, 2003; Senge, 1994. 13Los problemas son vistos como una oportunidad de crecimiento, de mejora. La tarea del líder no se limita a “resolver” problemas, sino a

obtener nuevas enseñanzas para la mejora. 14 El pensamiento sistémico constituye para el autor la “quinta disciplina” (las otras cuatro son el dominio personal, los modelos

mentales, la visión compartida y el aprendizaje en equipo); “que posibilita analizar las fuerzas e interrelaciones que modelan el

comportamiento de los sistemas. Es la disciplina que nos permite cambiar con mayor eficacia y actuar en forma más acorde con los

procesos del mundo natural y económico” (1995, pp. 6 y 7).



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interactúa. Distintos modelos mentales pueden motivar distintas percepciones, sentimientos, opiniones y

acciones.

En ese punto se destaca que los modelos mentales son individuales, resultado de la biología, el lenguaje, los

valores, actitudes, habilidades y la historia personal de cada uno. Por si mismos no constituyen una barrera ni

motivo de conflicto. Las distintas percepciones se vuelven conflictivas cuando cada persona cree que su manera

de ver las cosas es la única manera de verlas, cuando adquieren el carácter de verdades absolutas que conforman

un marco de comprensión que permite validar determinadas conductas en detrimento de otras. Las

instituciones15, tanto a nivel organizacional como a nivel de la cultura nacional, integran en su identidad parte

importante de la tradición de generaciones precedentes a través de juicios, afirmaciones y expresiones sobre la

forma válida de vivir en sociedad, influyendo en el proceso de generación del conocimiento en la medida que la

comprensión es un fenómeno holístico: la situación se capta como un todo y se interpretan las partes en relación

a ese todo. En particular, el comportamiento de los individuos está influido por los patrones de comportamiento

de los grupos de los que participa.

Normalmente, los paradigmas se cambian a partir de acciones provenientes, por una parte, de quien no los

conoce. Es el caso de las personas recién iniciadas en una práctica determinada, aquella que no acepta el

aprendizaje que pretende darle el entorno. Desconoce lo que no se puede lograr. Otra posibilidad de cambio

proviene de aquel a quien no le interesan o no los respeta. Es un practicante del paradigma actual, pero no se

encuentran atrapado por él. Rompe las reglas en coyunturas cruciales.

En este sentido, se recurre, como sustento teórico importante a las teorías del conocimiento desarrolladas entre

otros autores por Humberto Maturana (1984, 1989, 2002, 2004, 2005, 2007, 2011), a partir de sus estudios sobre

la biología del ser y el conocer de los seres vivos; Francisco Varela (1984, 2000), que también desde un enfoque

generado en la biología enfatiza los aspectos estructurales que determinan a los seres vivos; y Rafael Echaverría

(1997, 2000, 2001, 2008, 2011), y sus aportes desde la ontología del lenguaje, que posibilitan avanzar a un

esquema de coaching organizacional.

En concordancia con los enfoques anteriores, interesa destacar la propuesta de Mónica Falivene y Graciela Silva

(2004), en el marco de una investigación cuyo público objetivo abarcó a directivos de organizaciones del Sector

Público en Argentina. El estudio indaga respecto a la importancia de los aprendizajes obtenidos en el contexto

laboral desde la propia interpretación de los actores, así como respecto a la forma en que aprenden las personas

sus competencias laborales. Asimismo explora hasta dónde el aprendizaje se produce en las actividades

tradicionales en las cuales se transmiten prioritariamente contenidos estructurados y hasta dónde los aprendizajes

se producen en los procesos de creación de conocimiento en los cuales se generan nuevas soluciones a

problemas presentes y futuros.

Los hallazgos iniciales de la investigación ponen de manifiesto, según las autoras:

La necesidad de abandonar la “retórica” de la capacitación independiente de los contextos laborales.

Comprobamos que las personas y los conocimientos se reconocen como componentes en interacción dinámica

que no pueden ser escindidos de sus contextos. Se trata de una legitimación de los procesos de aprendizaje en las

organizaciones públicas comenzando por el reconocimiento que deben realizar los niveles directivos y las áreas

de capacitación para impulsarlo a lo largo de la organización (Falivene & Silva, 2004, p. 5).

De acuerdo con Falivene y Silva, para que las organizaciones aprendan hacen falta personas que potencien su

propia capacidad de aprendizaje. La capacidad de aprender es una de las más relevantes en un mundo donde

pocas personas terminarán su carrera en los mismos empleos u ocupaciones en los cuales empezaron. Es la

persona quien debe experimentar, arriesgarse y dominar su problema.

15El contexto que proporciona el mundo exterior o entorno es el conjunto de objetos físicos, interpretaciones generalmente aceptadas y

prácticas sociales que rodean al elemento en cuestión. El contexto mental es el conjunto de supuestos, reglas de razonamiento, paradigmas

que nos llevan a hacer determinada interpretación. Es el modelo mental.



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18

Destacan en ese sentido que los directivos en su práctica habitual de gestión necesitan movilizar sus

competencias para motivar a sus equipos y a su vez comprometerlos en el fortalecimiento de la gestión

promoviendo la cultura del aprendizaje y del conocimiento organizacional, denominando a esta forma de

aprendizaje “generativo o exploratorio”.

La habilidad de aprender generativamente y sus condicionamientos constituyen el cuerpo de la investigación.

Con este foco, destacan un conjunto de oportunidades respecto al proceso de aprendizaje en las organizaciones.

En particular hacen referencia a la importancia que los directivos se hagan cargo de su aprendizaje y el de su

equipo. Según las autoras esto se logra cuando se otorga a las personas la responsabilidad por su propio

aprendizaje y se les ofrece desplegar su rol de mentor y guía. Para ello es necesario que las áreas de capacitación

de las organizaciones trabajen junto al directivo y colaboren con él para entender cuáles son los impulsos,

estímulos y requerimientos contextuales y visualizar cuándo se puede avanzar a pesar de las condiciones

desfavorables. Por ejemplo: las necesidades y las expectativas de los ciudadanos, las dificultades para reclutar y

retener al personal más competente para afrontar estos complejos desafíos organizacionales.

En todos los casos se necesita comprender qué es lo aprendido a partir de un proceso de reflexión. Asimismo,

resulta relevante que la gente planifique su proyecto de aprendizaje personal como un desafío y como una

oportunidad, respetando sus propios estilos y tiempos. Esto se potencia con el avance de las tecnologías de la

información y la comunicación que permite el trabajo colaborativo en redes y comunidades. De acuerdo con las

autoras, en el momento que las personas toman a su cargo su aprendizaje trabajando hacia los objetivos y las

necesidades organizacionales, teniendo en cuenta sus propias aspiraciones, visualizan las oportunidades no

formales que se les ofrecen

.

La investigación enfatiza asimismo el rol de las competencias para resolver problemas en el lugar de trabajo. En

ese sentido, el aprendizaje que tiene lugar a través del trabajo puede ocurrir incidentalmente y sólo ser

reconocido por la reflexión, pero también puede ser promovido y planificado. Brindar oportunidades planeadas

para el aprendizaje constituye otro factor a profundizar. El desafío de los nuevos proyectos, las tareas no

familiares y el trabajar en otro equipo pueden dar la oportunidad de descubrir diferentes enfoques y estar

expuesto a nuevas experiencias e ideas.

Por último, Falivene y Silva destacan la importancia de la colaboración. El aprendizaje generativo requiere, para

los entornos de trabajo actuales, que esté facilitado, ampliado y maximizado a través de la colaboración. La

colaboración es más una cuestión de proceso que de resultado, es tanto una filosofía como un método de trabajo,

requiere que cada miembro del equipo cree y respete a cada uno de los otros miembros y que esté abierto a sus

nuevas ideas y puntos de vista. En este marco, de acuerdo con las autoras, uno de los desafíos más importantes

del sector que surge como resultado del estudio, es aceptar que los cambios en las organizaciones no provienen

sólo de fuerzas externas, sino de un reconocimiento y fortalecimiento de los actores internos. Asimismo del

aprendizaje y la generación de conocimiento, desplazando el énfasis de la capacitación y destacando la

importancia del tránsito hacia los sistemas profesionales de carrera.

3. Orientaciones y herramientas sociales para la transformación y cambio en el Estado

3.1. Esquema integrado para la transformación y cambios en el Estado

De acuerdo a la hipótesis sustentada en el presente trabajo, el Estado puede ser concebido como un sistema

integrado por un conjunto de dimensiones y sus variables las que interaccionan entre sí permanentemente,

transformando y transformándose en dicha interacción. Este carácter dinámico, a partir de fuerzas internas y del

contexto (Lewin), apremios materiales y culturales (Bajoit, 2003) produce mutaciones en todos los planos,

introduciendo desequilibrios en las relaciones del individuo consigo mismo y con su entorno “natural,

sobrenatural y social” (Bajoit, ob. cit, p. 5), incluidas las organizaciones (Lewin). Se generan así nuevas



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situaciones problemáticas, que llevan a cuestionamientos a partir de reflexiones sobre la realidad, incluso de

aquello que se da como inamovible (paradigmas), tanto dentro de las dimensiones como en su relacionamiento

entre sí y con el entorno. En dicho devenir se producen nuevas visiones y desfasajes, avances y retrocesos.

(Rodríguez, 1995), desequilibrios y nuevos equilibrios en el marco de los diferentes tipos de cambio, cuya

ocurrencia tendrá carácter aleatorio.16. Estos desplazamientos, en forma de espiral, dan lugar a diversos niveles

de transformación y cambio en el sistema que representa al Estado en su totalidad.

Un elemento a destacar tiene relación con el hecho que si bien los cambios y transformaciones presentan un

carácter dinámico y constante y se manifiestan a partir de modificaciones en diferentes ámbitos.

En el cambio planificado, es la dimensión política la que por su naturaleza los identifica y genera. En otros

casos, opera en su legitimación y facilitación. Constituye por ello el espacio natural para la generación de

procesos de transformación y cambio, ya sea a partir de la reacción a las fuerzas internas o externas del entorno o

en el marco de acciones gestadas en la propia dimensión. Por otra parte, los cambios generados en cualquiera de

las dimensiones, para efectivizarse como tales a nivel del Estado, requieren necesariamente de acciones

pertenecientes al ámbito político en el marco de políticas públicas y normativas que los materialicen y legitimen.

Por ejemplo, en la medida que se operen cambios en el tejido social, la legitimación de los mismos dará lugar a

la intervención de la dimensión política. A la inversa, las políticas públicas y la toma de decisiones del Estado

deberán contemplar a la dimensión social y atender a sus necesidades y requerimientos para resultar efectivas

(Kelly).

De cuan integrados operen los vínculos de la dimensión política con las restantes, así como de su capacidad para

captar, apropiarse y redefinir las señales del entorno, anticipándose incluso a los cambios operados en el mismo,

dependerá la efectividad de los procesos de transformación y cambio.

En particular resulta estratégica su vinculación con la dimensión social, avanzando en la identificación y

comprensión de sus necesidades e interpretando sus expectativas, operando al mismo tiempo hacia la formación

de una ciudadanía activa. Es la ciudadanía la que da sentido y sustento a la dimensión política, al ser el sujeto y

objeto de las políticas que la determinan. Por este motivo es la participación de la ciudadanía, su compromiso y

responsabilidad, la que define en definitiva, la calidad de las políticas públicas.

Según Fernando Savater (2003), los logros sociales generalmente permanecen como promesas o suelen revelarse

como patrimonio exclusivo de algunas élites de la ciudadanía. Savater, a partir de las expresiones de John

Kenneth Galbraith17, concluye en la necesidad de apelar a la educación cívica; entendiendo por tal la que

“faculta para vivir políticamente con los demás en democracia, participando en la gestión de los asuntos públicos

y con capacidad para distinguir entre lo justo y lo injusto” (ob. cit., 153). En este punto destaca que, cuando se

habla de política en un sentido abierto, se hace un mayor hincapié en los derechos que en las obligaciones que la

vida en sociedad genera. Siguiendo al autor, enfatizar los derechos y las titularidades respecto a las

responsabilidades y las obligaciones que constituyen normalmente su contracara nos puede conducir al

individualismo tradicional. Por este motivo, en las sociedades pluralistas, la educación cívica está directamente

ligada a los temas de elegir, preferir y desechar. En la práctica debería ser posible educar a las personas respecto

a sus responsabilidades ampliadas a lo social.

Por su parte, para Edgar Morin (2001), actualmente las democracias existentes son incompletas, en la medida

que se observa una despolitización de los ciudadanos, los que a su vez se conciben incapaces de buscar

soluciones para los complejos problemas del ámbito político. Al mismo tiempo destaca una despolitización de la

política en la medida que se ve invadida por la tecnocracia, y así pierde la comprensión de los problemas no

16Bajoit destaca cuatro tipos de cambio social: gradualismo, reforma, revuelta y revolución. 17 “El auténtico problema de la democracia no consiste en el enfrentamiento entre una mayoría silenciosa y una minoría reivindicativa,

sino en el predominio general de la ignorancia, entendiendo por tal la incapacidad para expresar demandas sociales inteligibles a la

comunidad o para comprender las formuladas por otros, el bloqueo que impide argumentar o calibrar los argumentos ajenos (orales o

escritos), la carencia de un mínimo sentido de los derechos y los deberes que supone la vida en sociedad” (ob. cit., pp. 153 y 154).



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cuantificables. Para este autor, cuanta más técnica sea una política, más retrocederá la competencia democrática.

El surgimiento de una nueva clase experta en la toma de decisiones ha provocado que los ciudadanos terminen

desentendiéndose de los problemas comunes.

Respecto al vínculo de las dimensiones política y organizacional, las políticas públicas y la toma de decisiones

en el Estado en general ocurren desde la dimensión organizacional, cuyo desempeño facilita u obstaculiza la

aplicación de las mismas. Por ello son las organizaciones del Estado, que encarnan esta dimensión, el foco

preferencial en los diversos intentos de reforma.

En efecto, existe una convicción generalizada de que no puede haber cambios y transformación en el Estado, si

éstos no se apoyan en un conocimiento profundo de cada organización del Sector Público y su contexto. El

énfasis en lo situacional, en la comprensión de los procesos de toma de decisiones y una mayor atención hacia la

estructura de relaciones en que participan las organizaciones públicas en busca de un fin común, resultan

determinantes. Precisamente, la calidad de las relaciones constituye la clave del buen desempeño de las

organizaciones.

No obstante estas apreciaciones, el éxito de los procesos de transformación y cambio ha sido diverso y se ha

confundido en general con aspectos vinculados a la modernización de la administración en el marco de la

introducción de las nuevas tecnologías de la información y la comunicación, aplicadas a aspectos vinculados a

los sistemas de información. Más allá de los esfuerzos realizados por algunas administraciones, el avance en este

enfoque ha sido parcial, abordado en forma poco planificada y referenciado a organismos específicos, lo que no

ha coadyuvado a la generación de una gestión integrada, eficaz y eficiente de la Administración Pública. En

particular han sido poco contemplados los aspectos relacionados con los recursos humanos implicados. En

aquellos casos en que el tema de las personas se ha considerado (proyectos de implantación de sistemas de

recursos humanos en el sector público), los esfuerzos se han centrado en los aspectos técnicos de la función y los

resultados han sido generalmente débiles. No se ha podido avanzar, en general, más allá de algunos aspectos

formales que luego incluso han sido revertidos18.

En ese sentido cabe destacar que los procesos de transformación y cambio requieren de herramientas

conceptuales y tecnológicas complejas, al mismo tiempo que contar con una capacidad de los funcionarios para

operar en situaciones ambiguas, inciertas y en ocasiones conflictivas operando como nexo con la dimensión

política. A la vez plantea una mayor exigencia de adecuación de las estructuras y de los procedimientos a las

estrategias organizacionales, las que deberán evaluarse a partir de la identificación de sus relaciones con otras

políticas y decisiones públicas, planteando problemas de coherencia en sus contenidos y de convergencia y

coordinación en su ejecución.

En este punto es posible reconocer la existencia de una Teoría de la Administración, que puede ser aplicada al

ámbito público, recuperando, reactivando y reconstruyendo la naturaleza de la conducción de la administración

pública. Sin embargo ello no puede concebirse como la mera elección de un conjunto de técnicas perfectamente

acabadas, dispuestas para aplicarse en cualquier contexto. La contribución del NGP, fundamentalmente en lo

que hace a las técnicas y metodologías referidas a los instrumentos gerenciales y aspectos estratégicos y

operativos de la organización, debe ser complementada con temas que atiendan a la especificidad de los

problemas y a la lógica institucional y política que pautan la actividad del Sector. Siguiendo a Echabarría y

Mendoza (1999), las técnicas deberán ser adaptadas y en su caso reinventadas, a fin de contemplar la

complejidad y especificidad del Sector Público, en cuanto comprometen factores de naturaleza social y política,

además de aquellos de carácter técnico que normalmente han sido considerados por las teorías relacionadas con

la reforma del Estado. A vía de ejemplo, las técnicas referidas a la Gestión de Proyectos y Gestión de

Operaciones y Procesos pueden ser en general aplicadas sin mayores adaptaciones a la actividad del Sector

Público. Otros casos como la Planificación Estratégica, la Gestión del Cambio Organizacional, la Gestión de

Servicios, el Diseño Organizativo, la Dirección de Recursos Humanos, la Gestión Financiera, deben ser objeto

18Tal por ejemplo en Uruguay el caso de la creación del escalafón de conducción en la administración central generado a partir de la Ley

de Presupuesto 2005 y suprimido en la Ley de Presupuesto 2010.



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de transformaciones más o menos profundas y en ciertos casos reformuladas en su totalidad. Asimismo, el

relacionamiento de las organizaciones del Sector Público con la sociedad y la mejora de la gestión con foco en el

ciudadano, constituyen aspectos a considerar en un esfuerzo deliberado, planificado, dirigido a iniciar y a

orientar procesos desencadenados por los nuevos desafíos, situaciones y tareas a que deben hacer frente las

organizaciones públicas, permanentemente renovables.

En la medida que los efectos de la actividad de la dimensión organizacional operan necesariamente para y desde

la ciudadanía, se ve entonces enfrentada a un doble desafío:

por una parte, la calidad de su relación con la ciudadanía, a partir de la prestación eficaz y eficiente de sus

prestaciones para la satisfacción de sus usuarios actuales y potenciales,

por otra parte, la aplicación responsable de los recursos que ella gestiona

La dimensión organizacional aparece así comprometida en forma importante en el proceso de cambio y

transformación del Estado y afecta y es afectada en su devenir. .

Por último, en la medida que la dimensión institucional sea implicada, transformada, en el devenir del proceso,

surge el cambio profundo o transformación del Estado.

Como ya fue mencionado en el punto 1, la dimensión institucional se integra con un conjunto de variables cuya

característica es la permanencia. Tal el caso de los valores, las tradiciones, los conocimientos y prácticas

compartidas, la identificación con otros, el sistema ético (Harrison,1987), las normas y en fin los

comportamientos de los individuos que integran la sociedad. Las teorías del aprendizaje y en particular al

modelo del Observador de Maturana y Varela (1984), Maturana (2004, 2005, 2007) y Echeverría (2001, 2008) si

bien constituye una realidad compleja posibilita pensar constructos a partir de los cuáles generar abordajes

diversos.

En este punto, surgen las siguientes reflexiones:

Una primera reflexión pone de manifiesto que por sus características, el cambio institucional en general no

es un cambio planificado, sino el resultado de la evolución institucional, en un proceso de mutua interrelación y

adaptación a la realidad social.

Como segunda reflexión, surge que los cambios pueden ocurrir fuera de la dinámica social, tener carácter

externo al sistema Estado, generando nuevas actitudes y comportamientos en los individuos. Los factores

externos resultan esenciales a la hora de generar transformaciones; en particular el cambio en el conocimiento, la

tecnología, la globalización, las comunicaciones. El cambio vendrá animado por un proceso lento de adaptación

gradual a las modificaciones en el entorno en el que las instituciones operan y que gradualmente van

reformulando su identidad.

Una tercera reflexión implica que las instituciones, en la medida que condicionan los comportamientos de

los actores y organizaciones sociales y la red de interacciones que se genera entre ellos, pueden cambiar a partir

del cambio del colectivo en su conjunto (cualquiera sea el orden en que ocurra el cambio, ya sea determinados

por la institución en su nivel de manifestación o la conducta de los actores). El cambio institucional puede ser

pensado así como el “producto de la acción voluntaria de individuos y organizaciones (con objetivos a veces

concurrentes y a veces contrapuestos aunque no siempre ni necesariamente antagónicos) que estiman más

conveniente para sus intereses invertir esfuerzos en lograr cambios en una dirección determinada, que seguir

funcionando dentro de las instituciones u organizaciones existentes. El cambio institucional conforma el modo

en que la sociedad evoluciona a lo largo del tiempo” (Centro de Estudios estratégicos 1815, 1999, p. 27).

Tal como lo destaca Rodríguez Nebot “no existe una tecnología específica para lo comunitario o lo institucional,

ni tampoco se resuelve con un cúmulo de múltiples tecnologías (…) los topes y techos son enmarcados por la

capacidad logística del colectivo en su conjunto.” (1995, p., 16-17).

Otra posibilidad es que ocurra a partir de los actores, por reflexión en el lenguaje. Desarrollar nuevas

miradas que nos conviertan en observadores diferentes, en el sentido desarrollado por Maturana y Varela (1984),

a partir de un nuevo conocimiento, entendimiento y acción direccionada, que surgen de un espacio de aceptación

mutua, del “acto de mirar con una perspectiva más abarcadora, el acto de salirse de lo que hasta ese momento era

invisible o inamovible, permitiendo ver que como humanos sólo tenemos el mundo que creamos con otros”.



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En definitiva el cambio institucional implica a:

Las variables identificadas como integrantes de la dimensión bajo la forma de problemas, o sea situaciones

que impiden alcanzar los objetivos deseados: diferencia entre el ser y el deber ser de los actores.

Los actores (individuos, grupos, organizaciones) que participan de la misma inquietud. La sostenibilidad de

una estrategia de reforma es que genere un número de perdedores reducido y un número amplio de beneficiados

por el cambio. En general los sectores beneficiados por las instituciones existentes intentarán resistirse al cambio

institucional.

La capacidad política de los actores. La institución que promueva el cambio debe ser creíble, tener capacidad

organizativa para llevarlo adelante y poder generar en las personas la capacidad de interiorizar los

comportamientos que la institución considera deben ser necesarios.

La modificación de los valores sustentados.

La capacidad institucional para viabilizar el cambio e institucionalizarlo en el tejido social. Las nuevas

tecnologías de la información y comunicación permiten generar redes de instituciones aumentando la

transparencia, al permitir la explicitación y difusión de la información. Además permite compartir conocimientos

y experiencias. Constituye una oportunidad de mejora a profundizar en el marco de los futuros emprendimientos

en el área social.

Como reflexión general a los procesos de transformación, cabe destacar en primer lugar que no existen cambios

institucionales universalmente óptimos: las instituciones eficaces son específicas al contexto donde se generan.

Esto implica la imposibilidad de trasladar, reproducir “modelos” de funcionamiento óptimo entre los diferentes

países. En segundo lugar el cambio debe afirmarse en el tejido social. Su legitimidad y credibilidad resultan

determinantes para avanzar en el modelaje del comportamiento de las personas

3.2. El rol del Estado

En este marco, caracterizado por su complejidad corresponde al Estado, intervenir en los procesos de

transformación y cambio desde las diferentes dimensiones para:

Generar espacios y mecanismos desde el ámbito político que permitan avanzar hacia un sistema de toma de

decisiones participativo en el Estado, que contemple los diferentes enfoques de los colectivos implicados con

una visión integrada. Para ello someter a discusión de los diferentes grupos sociales y de la ciudadanía en

general las decisiones que en materia de transformación del país y del Estado se planteen desde el gobierno,

constituye una forma de abordaje.

Identificar, comprender, definir y reformular las señales del entorno, detectando su incidencia respecto a las

reglas de juego en la sociedad.

Formular una visión estratégica del país con foco en la creación de una ciudadanía con capacidades y

competencias que habiliten a los individuos a “ser” y “ser en relación” en términos de Maturana.

Crear las condiciones que permitan generar las instituciones que la sociedad requiere, orientadas a lograr

avances sociales.

Facilitar los procesos de transformación y cambio que requiere la sociedad, generados por fuerzas internas o

del contexto.

Intervenir para restituir los equilibrios distorsionados por los efectos negativos de los procesos de

transformación y cambio.

Legitimar y facilitar las acciones de transformación y cambio que desde la dimensión social u organizacional

se dirigen a la solución de problemas o mejora de la calidad de vida de la ciudadanía y la sociedad en su

conjunto.

La capacidad del Estado para asumir y problematizar las situaciones emergentes del proceso de transformación y

cambio, tendrá una relación directa con las capacidades y comportamientos implicados en las dimensiones y sus

variables, así como con su capacidad de construir y regenerar los vínculos entre ellas.

La Figura 1 ilustra las ideas planteadas:

De acuerdo a la figura, las dimensiones identificadas operan en un espacio y un tiempo en un juego de

interrelaciones que permite reconocer:



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La existencia de requerimientos y necesidades que en forma más o menos explícita y consciente, son

expresados en los discursos y comportamientos de los diferentes individuos, organizaciones sociales y

corporaciones de la dimensión social.

Un nivel, social-político (área 1, en la figura) que explicita la interpretación que hace la dimensión política

de los requerimientos y necesidades del la dimensión social, a la luz de sus objetivos, de sus discursos y de las

distinciones que su visión como observador le devuelve la realidad.

Un nivel político-organizacional (área 2 en la figura) que responde a lo que resulta de lo expresado en el

punto anterior, luego del proceso de elaboración de las políticas correspondientes y que es trasmitido a la

organización.

Un nivel organizacional-social (área 3 en la figura) que corresponde a la interpretación que hace la

organización del planteo político y su percepción de las necesidades y requerimientos de la dimensión social.

Un nivel de coincidencia (área 4 de la figura) o superficie en común a las tres dimensiones que representa, en

definitiva, aquellas acciones que, habiendo sido generadas en el ámbito político e implementadas por el aparato

administrativo del Estado, satisfacen los requerimientos y necesidades de los individuos, organizaciones sociales

y corporaciones de la dimensión social. Los cambios acotados a esta área, poseen una alta probabilidad de incidir

en la dimensión institucional al internalizarse en las actitudes y comportamientos de los individuos y desde allí,

incidir en el sistema.

Las superficies por fuera del área de coincidencia, constituyen oportunidades para avanzar en el diálogo entre los

actores, consensuando y descubriendo nuevas posibilidades de mejora. Por una parte, los

espacios comunes a dos dimensiones, representan zonas de desfasaje, señalan la brecha entre el ser y el deber.

Constituyen oportunidades de mejora con posibilidades ciertas de concreción en el transcurso de diálogos

focalizados, en la medida que se generen procesos de evaluación y retroalimentación.

Por otra parte, las zonas que no han sido compartidas por las restantes dimensiones, representan espacios

abiertos a la discusión y al descubrimiento. Constituyen también oportunidades de mejora, en el marco de

espacios de reflexión que posibiliten la generación de nuevas miradas dirigidas a lograr otros niveles de diálogo

y vínculo.

Los elementos no develados o resueltos durante este proceso pueden llegar a generar lo que Bajoit (2003)

denominó “revuelta” o cambio generado a partir de la movilización espontánea de los actores en el marco de

intercambios conflictivos o en su caso “revolución”, cuando el cambio ocurre como resultado de la acción de una

categoría social cuya solidaridad está organizada y se compromete en intercambios conflictivos y

contradictorios.

Los procesos de cambio identificados, en tanto no comprometan a la dimensión institucional, corresponden a lo

que Rafael Echeverría (2008), basado en las propuestas de Argyris, denominó cambios de primera y segunda

generación. Representan modificaciones que operan a partir de los resultados de las acciones emprendidas.

Implican una óptica básicamente cuantitativa y con una filosofía de “mejora”: acortar plazos de un trámite,

generar un mejor acceso a una información, una atención más dedicada, etc. De acuerdo con el autor, el punto

neurálgico del esquema lo constituyen los resultados y su incidencia en la dimensión social. En este aspecto

destaca que “no existe un criterio superior para evaluar lo que hacemos que el tipo de existencia que generamos

con nuestro actuar, tanto para nosotros mismos como al interior de la comunidad en que nos desenvolvemos”

(ob. cit, 2008, p. 93). El impacto del proceso en términos de satisfacción de la comunidad constituye por ello el

criterio fundamental para evaluar el impacto del cambio.

Un segundo aspecto a considerar en la misma orientación, lo constituye la evaluación de la medida en que los

resultados obtenidos se ajustan a los objetivos planteados. Este representa un criterio básicamente instrumental,

que puede dar lugar a la implementación de evaluaciones que den cuenta del grado de efectividad de los

resultados logrados respecto a lo planteado.



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En ambas situaciones, un resultado insatisfactorio en los indicadores aplicados revierte normalmente y en primer

lugar, sobre las organizaciones que instrumentan la ejecución de las políticas públicas: el aparato administrativo

del Estado. O sea remite a lo organizacional, generando acciones orientadas a posibilitar la ejecución efectiva de

las decisiones producidas asegurando los productos, servicios e informaciones requeridos, en tiempo y forma. El

proceso de evaluación y retroalimentación puede involucrar asimismo a la dimensión política introduciendo

modificaciones a las decisiones adoptadas, plasmándose en la modificación de los instrumentos de orden legal y

normativo. Desde allí se reinicia el proceso.

En la medida que el proceso se traduzca en una mejora en la satisfacción de los planteos de la sociedad, se

produce una espiral de crecimiento. Todo ello en el marco institucional existente.

En aquellos casos en que las fuerzas internas y externas que generan el cambio produzcan modificaciones en la

dimensión institucional, se estará ante casos de transformación o reforma.

La transformación o reforma se produce por lo tanto, por una parte, a partir de la profundización del proceso de

cambio que ocurre a nivel de las dimensiones político-organizacional-social destacadas en el punto anterior,

cuando el cambio se internaliza en las instituciones para modificarlas. En ese caso se trata de un proceso gradual,

lento, de consolidación e internalización de conductas y comportamientos generados en el proceso de cambio.

Constituye un proceso de avances, retrocesos y sucesivos equilibrios entre las diferentes dimensiones.

Por otra parte, la transformación o reforma puede también ocurrir a partir de la incidencia de diferentes factores

impulsores del cambio (internos o externos) .

En cualquier de estos casos, el cambio opera en y desde lo institucional en un proceso dinámico de avances y

retrocesos, generando nuevas conductas y comportamientos que modifican aquellos asumidos por la sociedad.

Este tipo de cambio, específico de cada sociedad, requiere de la dimensión política para su promoción,

viabilización, facilitación y legitimación.

3.3. Orientaciones para la gestión de la transformación y cambio en el Estado

En este marco y dada la complejidad del tema, se presentan a continuación orientaciones o lineamientos,

necesariamente generales y parciales en cuanto a su alcance, que posibiliten avanzar hacia un Estado más

efectivo.

Las orientaciones propuestas en este punto han sido elaboradas a partir de las acciones identificadas en el punto

1 para las diferentes dimensiones, en forma integrada, complexiva de la totalidad de las mismas. Este

temperamento deriva del hecho que, tal como se expresó en el punto anterior, las acciones relacionadas con las

diferentes dimensiones identificadas no implican un desempeño autónomo, es decir no resuelven por si mismas

las diferentes situaciones que determinan el proceso de transformación y cambio, sino que transcurren en forma

más o menos aleatoria comprometiendo el equilibrio de las restantes dimensiones, en particular aquellos que

hacen referencia a los efectos de la evaluación. Cabe destacar que en general, las decisiones adoptadas por el

Estado con prescindencia del resto de las dimensiones provocan situaciones conflictivas, derivando en

retrocesos, espirales con tendencia negativa en el desarrollo del proceso

No obstante lo anterior y para su mejor explicitación, las orientaciones son agrupadas atendiendo a la relevancia

de la participación de la dimensión comprometida en las acciones a desarrollar, apareciendo la dimensión

ciudadana como una constante en el agrupamiento desarrollado. En cuanto a la dimensión institucional, se

plantea como un resultado, una consecuencia del proceso y por lo tanto no destaca las acciones específicas.

En particular, las orientaciones se reúnen en torno a lo que hemos denominado dimensión social-política,

política-organizacional y dimensión organizacional-social.

En forma general, la propuesta de líneas de acción se plantea en el marco de políticas de Estado, líneas

estratégicas y metas colectivas de un plan de desarrollo, materializado a partir de políticas públicas que integren

las voluntades de todas las fuerzas políticas.



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Dimensiones social-política

Generar, desde el sistema político, ámbitos de reflexión y acción con la participación activa de las diferentes

organizaciones sociales y de la ciudadanía en general, que posibiliten identificar las características del sistema

social que hace a la ciudadanía: sus valores, sus vínculos, sus mecanismos de coordinación, sus necesidades,

expectativas e intereses y las diferentes causas de exclusión. Desde allí, generar nuevas distinciones a partir de

nuevas miradas que permitan traducir el mundo individual y el mundo de los otros, haciéndolas parte del medio

en que vivimos. En este marco, avanzar en la identificación de las capacidades requeridas (en el sentido de Sen).

con el aporte de todos. Citando a Maturana (2007, p. 36) “la miseria no es un accidente histórico, es obra

nuestra, porque queremos un mundo con las ventajas antisociales que trae consigo la justificación ideológica de

la competencia en la acumulación de riqueza”

Definir en forma conjunta objetivos y metas de bienestar social así como redes sociales que posibiliten avanzar

hacia una sociedad más justa y responsable. Entre otras actividades asociadas, identificar y promover los valores

de la ciudadanía civil, social. y política, profundizando la participación con foco en mejora la calidad de la

democracia. Generar espacios de reflexión y acción que permitan desarrollar de una manera sistemática el

pensamiento creativo, privilegiando los procesos grupales en el marco de un compromiso de transformación

social e individual Asimismo generar acciones que permitan incrementar las capacidades de los individuos, a

través de la capacitación, entrenamiento y seguimiento de actores, organizaciones y redes sociales, activas y

comprometidas con el desarrollo integral a partir de su experiencia, ampliando sus distinciones para incrementar

sus habilidades relacionales, con ellos mismos y con su entorno social. Promover acciones orientadas al

modelaje de las capacidades de la ciudadanía, que posibilite lograr personas comprometidas y responsables,

contribuyendo con su participación a la construcción de un Estado democrático.

Con una óptica de innovación y prospectiva, generar espacios de participación desde el ámbito político, que

permitan someter a discusión las decisiones que en materia de transformación y cambios en el país y el Estado se

planteen desde el gobierno. Dichos espacios posibilitarían que la ciudadanía y los diferentes grupos sociales se

informen, dialoguen y aporten nuevas visiones que enriquezcan las diferentes opciones abiertas en el proceso

decisorio.

Promover la participación de la ciudadanía en proyectos específicos, que hagan al hábitat de los involucrados,

generando nuevos procesos de cooperación, de participación, de modo de construir estrategias para consolidar y

construir políticas públicas. Cabe destacar que los estudios y encuestas que analizan la opinión de la ciudadanía

en cuanto a participación, dan cuenta de la falta de tiempo para atender a las actividades convocantes, pero

mayoritariamente hacen referencia a la falta de interés y atractivo de la participación. Ello constituye un desafío

de las políticas a implementar

Generar políticas públicas a ser desarrolladas por las organizaciones sociales, generando mecanismos de

evaluación y seguimiento de las acciones propuestas.

Definir las instituciones necesarias, cuya misión se traduzca en la generación de mecanismos que permitan a

las personas realizarse en sus capacidades. Posibilitar de este modo el goce de los derechos civiles y sociales

fundamentales, superando las desigualdades en la satisfacción de las necesidades sociales y en la distribución de

la riqueza y el ingreso. Generar condiciones aceptables de salud, alimentación, educación, vivienda y empleo

para la ciudadanía. Esto implica atender a las funciones sustantivas del aparato administrativo del Estado: la

economía, la salud, la seguridad social, la vivienda, el deporte, el trabajo, la educación, la producción, la

industria, la seguridad, el medio ambiente y las relaciones internacionales, entre otras.

En el punto anterior y concretamente en el plano de la educación, resulta pertinente ampliar el esfuerzo para

profundizar los niveles de educación primaria, secundaria y universitaria, avanzando hacia actividades de

enseñanza, investigación y extensión de calidad a lo largo de toda la vida del ciudadano, asegurando el acceso

equitativo a la educación a los grupos sub representados y postergados. De este modo sería más representativa la

diversidad cultural y la universalización de la educación. En particular, integrar el mundo del trabajo, atendiendo

a una doble vertiente: por una parte, aportando las competencias y habilidades requeridas; por otra parte, atender

a la integración de las calificaciones laborales del trabajador, teniendo en cuenta que constituye un reto para cada

individuo poder ser un aprendiz activo durante toda la vida.

Asimismo preparar al estudiante para su rol de ciudadano, para vivir en sociedad, a partir de la propia carrera

en que se desarrolla, avanzando en un saber ser, hacer y estar apoyado en un sistema de valores focalizado en



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lograr que los egresados asuman los retos de la época actual desde su vínculo con los demás y que participen en

el desarrollo económico y social del país.

La formación de competencias ciudadanas a partir de valores implica que tanto docentes como estudiantes

actúen en forma consistente y responsable, a partir de la cooperación, el respeto, la coherencia entre el discurso y

la acción, lo que consideran justo y lo que está dispuestos a hacer en consecuencia. Ello implica actuar desde la

emoción que posibilita el vivenciar de los actores, involucrándose en decisiones orientadas al logro de objetivos

comunes, participando y desarrollando capacidades para reconocer, comprender y “aceptar al otro como un

legitimo otro en la convivencia” (Maturana, 1990), desarrollando vínculos basados en relaciones de cooperación.

En particular en el ámbito universitario, propiciar la vinculación de los estudiantes a los ámbitos laborales

propios de su actividad profesional a lo largo de toda su carrera, integrando las demandas sociales a partir de su

capacidad científica y autonomía. Directamente relacionado con las funciones de enseñanza, investigación y

extensión, diseñar y desarrollar proyectos vinculados al ámbito social, a partir de una participación consciente y

voluntaria de los implicados. Los proyectos sociales permiten que se pongan en práctica competencias

ciudadanas y aprendizajes académicos, posibilitando relaciones con miembros de diferentes comunidades para

identificar e intervenir en situaciones en las cuales se requiere distinto tipo de conocimientos, habilidades y

experiencias. Asimismo posibilitan a los estudiantes comprender las múltiples oportunidades y los diversos

obstáculos que existen para transformar sus entornos en la convivencia.

Profundizar la investigación y el conocimiento científico y tecnológico necesario para alcanzar un desarrollo

endógeno y sustentable, garantizando un ambiente sano a las futuras generaciones.

Atender en especial a los temas relacionados con el medio ambiente y el rol ciudadano.

Dimensión político-organizacional

Generar espacios de reflexión de los actores del ámbito político respecto a las características de la burocracia y

sus organizaciones, que posibiliten profundizar su conocimiento y comprensión de su identidad. Asimismo

generar un lenguaje común que habilite nuevos intercambios con el aparato administrativo del Estado.

En particular avanzar en la creación de nuevas competencias en el ámbito de la gestión pública, a partir del

conocimiento de los mecanismos comprometidos en los procesos de gestión y transformación y cambio en el

Estado, los comportamientos que ello implica y las herramientas disponibles, a fin de avanzar en la propuesta de

políticas y estrategias para un modelaje integrado político-técnico-social.

Promover la creación de instancias de participación de las organizaciones del Sector con la ciudadanía y los

sectores sociales, creando las condiciones para el alineamiento y capacitación de los funcionarios de la

administración pública en las nuevas formas de relacionamiento.

Fomentar la aplicación de instrumentos de gestión que posibiliten la participación efectiva de los ciudadanos

(diagnóstico, presupuestos participativos, contraloría social).

Atender a la profundización de los mecanismos de responsabilización y transparencia de la Administración

Pública ampliando el espacio del control social.

Aumentar la eficiencia, la efectividad y la democratización del Poder Público, compatibilizando la

profesionalización de los sectores fundamentales de la burocracia con el aumento de la responsabilización de los

funcionarios públicos ante la sociedad y el sistema político.

En general, fortalecer la capacidad de gestión de las organizaciones del Sector, en la medida que su acción se

ejecuta a través de ellas.

Profundizar la descentralización, reduciendo los desequilibrios socio-territoriales, Aprovechar las fortalezas

territoriales generando sinergia entre ellas.

Potenciar las capacidades comunicacionales del Estado, promoviendo y divulgando el cambio y la

transformación del Estado, fomentando la comunicación alternativa y comunitaria19.

19En este punto cabe hacer mención a algunas apreciaciones formuladas por los actores respecto a la comunicación. En particular,

destacar que en la comunicación entre personas el escuchar se torna tanto o más importante que el hablar. En términos de Maturana,

citado por Echeverría, “El decir no asegura el escuchar. El fenómeno de la comunicación entre seres humanos no depende de lo

transmitido sino de lo que le ocurre a la persona que recibe lo transmitido (…) decimos lo que decimos y los demás escuchan lo que

escuchan. Decir y escuchar son fenómenos diferentes” (1995, p. 138). El no reconocimiento de este hecho es una fuente constante de



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Dimensión organizacional-social

En este punto se consideran los aspectos vinculados a la gestión de las funciones básicas del Estado. Cabe

destacar que en la aplicación de las acciones propuestas resulta fundamental atender, por una parte, a la

credibilidad social de la organización, es decir su capacidad para modular los comportamientos. Por otra parte, al

evaluar la organización, tener en cuenta que tan importante como su eficacia estática es su eficacia dinámica, es

decir su predisposición al cambio.

En particular se plantean acciones dirigidas a:

Lograr el fortalecimiento de la planificación estratégica, a partir de un enfoque basado en la prospectiva

y en el marco de una misión, visión y valores, alineando las operaciones y la ejecución de las actividades que

traducen la prestación de los servicios públicos, con las políticas públicas.

Generar espacios de confianza, reflexión y aprendizaje en las organizaciones, que posibiliten la

participación y el empoderamiento de los funcionarios integrados en grupos, con foco en los procesos y la

satisfacción del ciudadano, a partir de actividades que comprometan el saber ser y el saber estar en equipos de

trabajo, enfatizando la capacidad creativa e innovadora. Reconocer y comunicar las metas alcanzadas. Desarrollo

de las personas de la organización fortaleciendo las competencias relacionadas con el saber y la experticia.

Gestionar a partir de una óptica que integre la convicción de que las personas nacen, viven y mueren en

el marco de grupos que operan en forma interactiva, construyéndose mutuamente

Aplicar instrumentos para la planificación de actividades y el diseño de estructuras organizativas que

integren la relación con el medio como las variables independientes para ese diseño, respondiendo a una

concepción del Sector Público como una construcción permanente en la que los miembros de cada organización

tienen un papel fundamental. Los problemas que surgen en este nivel tienen un marcado carácter inter-

organizacional y están relacionados con la transformación del entorno y de las reglas de juego en el que operan

las distintas organizaciones, públicas y privadas, configurando a la gestión pública como un proceso de

transformación permanente.

Atender a la gestión por procesos y a la optimización de la calidad de los servicios prestados.

Generar canales y mecanismos para conocer y comprender la opinión y necesidades de los usuarios,

integrando sus expectativas en el diseño del servicio. Contemplar las necesidades presentes y futuras de las

actuales generaciones y las por venir.

Posibilitar espacios y mecanismos desde el ámbito organizacional, para generar, procesar e implementar

la participación de la sociedad a partir de sus diferentes actores en las iniciativas adoptadas o a adoptar.

Diseñar sistemas de información que posibiliten la gestión en tiempo y forma de los servicios prestados,

participando en la evaluación de los procesos.

Profundizar y fortalecer los mecanismos de control social.

Implementar mecanismos que permitan evaluar cómo vive la ciudadanía el proceso de cambio, qué valor

le agrega, cuál es la suma de todos los valores agregados.

3.4. Herramientas sociales para la transformación y cambio en el Estado

Tal como se expresa en el punto anterior, los procesos de transformación y cambio en el Estado constituyen un

desafío que implican al mismo tiempo que la atención de las variables que refieren a la dimensión considerada,

la modificación de las prácticas y las creencias profundas que sostienen su cultura organizacional. En ese sentido

la metodología y herramientas implicadas en dichos procesos resultan importantes y constituyen en si mismas

vehículos que viabilizan u obstaculizan el desarrollo del mismo. Su elección y aplicación está dando cuenta de

una cultura y unas instituciones específicas.

La presente propuesta, sin desconocer el papel determinante de los aspectos vinculados a la comunicación y la

formación en el transcurrir de los procesos de transformación y cambio, destaca la importancia de la aplicación

incomunicación y conflicto. En la “escucha” influyen factores tales como nuestra historia, juicios, intereses e inquietudes, estado de

ánimo, la cultura en la que estamos insertos y la confianza depositada en el que habla.



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de metodologías y herramientas de carácter social en su aplicación, en procura de generar un nuevo diálogo

social, construido en una ciudadanía sustentada en valores trascendentes e insertos en un proyecto social

sustentable. En forma complementaria, se focaliza en los servidores públicos y en la necesidad de la redefinición

de su rol como prestadores de servicios, a partir de una capacidad cada vez mayor para interactuar con otros y

crear vínculos asociativos.

Atender al papel generativo del lenguaje en la construcción de una ciudadanía responsable en términos de

Echeverría (2001) en el sentido de generar nuevas realidades, nuevas distinciones que posibiliten nuevas

acciones constituye la base de la metodología y herramientas que hemos denominado sociales.

En ese sentido en el marco de las dimensiones, variables y valores identificados, así como en las técnicas que

sustentan las teorías focalizadas en la administración y el aprendizaje se propone avanzar en la generación de un

programa que, en el marco de las acciones definidas a partir de las orientaciones destacadas en el punto anterior,

integre herramientas y metodologías que permitan su optimización a partir del apoyo alineado de las diferentes

dimensiones involucradas.

En particular en relación con las dimensiones política y social implica crear las condiciones que posibiliten que

los ciudadanos asuman como sujetos, agentes de las normas sociales por las que se rige la comunidad y no se

limiten a ser objetos, pacientes, de las decisiones. En términos de Amartya Sen (2000), ello exige generar

oportunidades y capacidades en las personas, para que puedan realizar elecciones que expresen aquello que

realmente desean ser. Además, en los procesos políticos implica desplazar el énfasis de los resultados al proceso

de toma de decisiones en el desarrollo de los diversos temas considerados, en particular los referidos a la

educación, la calidad de vida y la distribución equitativa de recursos que posibilite a las personas contar con

opciones orientadas a su bienestar. Para el autor, la libertad desempeña un rol fundamental en cuanto da mayores

oportunidades de alcanzar los objetivos. Por otra parte, es importante el proceso de elección.

En este marco, el plan de trabajo propuesto considera:

En el marco de las políticas públicas, la necesidad de generar espacios ciudadanos, entendiendo por ello al

conjunto de individuos que interactúan a través del dialogo, intercambiando con los integrantes del grupo social,

a partir del respeto, la igualdad y la inclusión y desde la propia vivencia de los actores. Atender a la consistencia

entre las afirmaciones, las declaraciones y las promesas. Bregar para la consolidación de la confianza,

atendiendo a la sinceridad de lo prometido, la competencia para ejecutar lo prometido. Entre otras acciones

considerar la importancia del lenguaje, la escucha activa, la reflexión, el compartir. Dichos espacios deberán

estar orientados por personal idóneo que merezca la confianza del grupo.

El resultado deberá dar cuenta de las necesidades del grupo para alimentar desde allí tanto las políticas públicas

como el acercamiento de las organizaciones del Estado a fin de definir los requisitos en la prestación de

servicios. La participación deberá ser voluntaria, en lugares, días y horarios definidos por el propio grupo.

Compartir casos, historias de la comunidad para desde allí reflexionar, constituye una forma de acercamiento.

Generar “tareas” que permitan integrar a nuevos miembros representa otra posibilidad a partir de la convocatoria

activa de los integrantes de la comunidad.

En los casos que ello sea posible o avanzada la actividad del grupo, generar actividades en el marco de proyectos

gestionados por el propio grupo, que generen nuevos aprendizajes. Ello es especialmente importante en el caso

de las poblaciones vinculadas a actividades en las que compartir experiencias aporte al trabajo social.

Contar con recursos financieros para ello resulta necesario. La visión política de la instancia resulta por ello

fundamental

La presencia de tutores en la coordinación de las actividades, permitirá ir incorporando las nuevas prácticas a la

gestión cotidiana. Siguiendo a Rogers (1969), en los procesos de aprendizaje de adultos, la función del profesor

se orienta a la de un facilitador del aprendizaje. El elemento crítico en el desempeño de esta función es la



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relación personal entre facilitador y participante. El facilitador para este autor:

Tiene un papel importante en la fijación del clima inicial del grupo.

Ayuda a orientar y aclarar los fines de las personas que integran el grupo así como los propósitos del mismo.

Se funda en el deseo que cada participante tiene de llevar a la práctica lo aprendido, como fuerza motivacional

que se sitúa en la base del aprendizaje.

Otro elemento a considerar lo constituye la aproximación a un lenguaje común. A vía de ejemplo si bien los

términos Estado, política, gobierno, ciudadano, ciudadanía admiten diversas acepciones, la propuesta asume la

necesidad de generar un lenguaje común ya desde los distintos sistemas de aprendizaje. De acuerdo a las

concepciones teóricas consideradas la propuesta destaca:

Ciudadano es la persona que, por su condición natural o civil de vecino, establece relaciones sociales de tipo

privado y público como titular de derechos y obligaciones personalísimos e inalienables reconocidos, con el

resto de los ciudadanos, bajo el principio formal de igualdad. El ser ciudadano conlleva una serie de deberes y

una serie de derechos que cada uno debe respetar y aportar para su consolidación. Para Paul Barry Clarke en su

libro “Ser Ciudadano” “ser ciudadano pleno significa participar tanto en la dirección de la propia vida como en

la definición de algunos de sus parámetros generales, significa tener conciencia que se actúa en y para un

mundo compartido por otros y que nuestras respectivas identidades individuales se relacionan y se crean

mutuamente”.

Ciudadanía, es el actor colectivo consciente de su accionar, estructurado a partir de identidades básicas

(ciudadanos), enfocada hacia grandes objetivos predefinidos en un marco institucional que asegura la

convivencia. Se fundamenta en compartir los mismos derechos explicitados en un modelo cívico de inclusión.

En la ciudadanía conviven cuatro niveles del sistema, diferentes e interrelacionados: individual o intra psíquico,

interpersonal, subgrupal y grupal que se interceptan dentro de un mismo marco institucional que garantiza la

libre convivencia.

Siguiendo a Paul Barry Clark, el concepto de ciudadanía se entrelaza fuertemente con el de autonomía. “Ser

autónomo significa actuar conforme a las razones que uno mismo se dé y asumiendo la responsabilidad de

nuestra acción. Actuar como ciudadano significa ejercer esa autonomía en el ámbito público y en pos del bien

común; dimensión universal de la acción política que el pensamiento occidental ha venido valorando desde

antiguo.”

En la ciudadanía profunda se asume responsabilidad por los actos dentro de una sociedad civil, al tiempo que se

preserva el respeto por la privacidad genuina de los demás. Los individuos necesitan por ello considerar sus

obligaciones y la forma en que se relacionan entre sí.

Gobierno: En un Estado de Derecho, representativo, son aquellos que en nombre de los ciudadanos a quienes

representan están autorizados a gobernar siguiendo sus intereses. Asimismo están sujetos a una responsabilidad

política de sus propios comportamientos frente a los mismos ciudadanos, por medio de mecanismos

institucionales electorales. En ese sentido el gobierno no puede ni debe actuar con prescindencia de la

ciudadanía.

Estado: La teoría contractualista, ubica al Estado como resultado de un contrato consensuado y realizado por

las personas, que viendo “la ausencia de un juez común que posea autoridad sitúa a todos los hombres en estado

de naturaleza” y deciden dar al Estado el rol de la “institución”. Es el titular del poder, ejercido por los

gobernantes elegidos por los ciudadanos. Estos ciudadanos ceden su poder individual, a uno colectivo y

representativo que sea capaz de ofrecer seguridad individual justa y para el conjunto de los ciudadanos.

Este poder es ejercido por el Estado dentro de los límites de un territorio donde se encuentra la población. A

modo de ejemplo práctico de este contrato entre personas es la Constitución uruguaya que indica que son

ciudadanos aquellos nacidos en el territorio o los hijos de padres nacidos en el Uruguay, siendo los derechos y

obligaciones inherentes al ciudadano la capacidad de ser elector o elegible y participar en la función pública



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(arts. 75,76,77) .

La institución clásica en donde se representan los ciudadanos, es en el parlamento cuya principal característica es

la falta de consenso y que los integrantes son elegidos mediante el voto. El “contrato” establecido entre

representado y representante básicamente se entiende por, la libertad del representante de actuar según el interés

propio y en el interés del representado en un tiempo determinado por el ciudadano, rindiendo cuentas al final de

este, en donde el representado evalúa la actividad del representante mediante el acto eleccionario.

Se destaca la importancia la acción coordinada del Estado con las organizaciones sociales. Apostar al futuro de

la Gerencia Social, se articula fuertemente con la necesidad de reconocer el carácter estratégico de la inversión

social, en el marco de políticas sociales orientadas al fortalecimiento del capital social, a partir de una gestión

asociada entre el Estado y la sociedad civil, creando espacios de participación que permitan compartir el

conocimiento generado. Contar con una Gerencia Social profesional, que fomente un estilo gerencial adaptativo,

capaz de moverse en condiciones cambiantes, con capacidad de coordinación para el desarrollo de esquemas de

gestión descentralizados y el fomento de relaciones interorganizacionales que le permita participar y gestionar a

partir de redes constituye un requerimiento a atender.

Con respecto a la dimensión organizacional, se destaca que las organizaciones del Estado, refieren a la acción

coordinada de un equipo a partir de un conjunto de interpretaciones compartidas, en torno a propósitos, metas,

reglas del juego, reglas de conversación, y de que las personas se relacionan entre sí y con su entorno, no sólo

sobre la base de lo que piensan, sino también, a lo que sienten y perciben. No obstante los avances en la teoría y

su aplicación, los resultados no han sido todo lo alentadores que se esperaba. Entre las principales debilidades

señaladas en los procesos de transformación y cambio del Estado se destacan la falta de una visión integrada, un

plan y programas compartidos, generados desde la participación de todos los involucrados, una institucionalidad

que pone de manifiesto debilidades en los valores para la convivencia, la prescindencia de los empleados

públicos en la definición e implementación de los cambios y fundamentalmente, la escasa participación de la

ciudadanía. La persistencia de una “cultura de funcionarios” (inmersa en un sistema de normas y

procedimientos poco flexibles, sin objetivos claros, resistente a la innovación y al cambio y, en ocasiones, con

poco sentido de la relación con el usuario) da cuenta de la poca claridad que aún existe respecto a lo que se

persigue con la transformación y cuáles son sus ventajas e instrumentos. A su vez, la existencia de una

ciudadanía en general excluida por la vía de los hechos, prescindente respecto a sus derechos, deberes y

obligaciones con la sociedad que integra y respecto al Estado, el cual aparece con escasa credibilidad20, no

contribuye a modelar nuevas situaciones. Siguiendo a Kelly, “el dilema central es cómo asegurar la mayor

representación de todos los intereses y grupos que componen un país y lograr a la vez el orden, el progreso y el

desarrollo” (ob. cit., p. 5).

Los espacios ciudadanos referidos en el punto anterior constituyen ámbitos de participación con la ciudadanía

que posibilitan la interacción y el aprendizaje mutuo. Conocer, comprender y atender a las necesidades y

problemas de la ciudadanía implicada constituye la razón de ser del servicio. Dado el peso de las diferencias

individuales en las acciones grupales a emprender con adultos, se hace especial hincapié en técnicas relacionadas

con la comunicación y el lenguaje.

Al mismo tiempo, y en el ámbito de los programas de transformación y cambio propuestos en las orientaciones

(punto 3.3), se plantea la adopción de técnicas experimentales que recurran a la experiencia de las personas y las

implique en el proceso a desarrollar. En ese sentido las técnicas grupales, de aprendizaje activo, tales como

trabajo en grupos, juego de roles, experiencia en el campo, representaciones y otras técnicas de aprendizaje

mediante la acción motivan la participación de los funcionarios y los involucran.

20El informe de la Encuesta Latinobarómetro destaca en sus conclusiones: “La democracia se ha ido consolidando lentamente en sus

valores centrales como es el cumplimiento con la ley. Los gobiernos son las instituciones que más confianza han logrado recaudar. (…) La

desigualdad permanece como la mayor de las amenazas, la discriminación como su consecuencia cultural más inmediata. (…) La

tolerancia y la confianza son bajas, no confiamos en los partidos políticos, tampoco confiamos en el prójimo. (…) Hay bajos niveles de

satisfacción hacia el Estado, inferior al de los gobiernos” (2011, pp. 122 y 123)



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Además de la observación de los resultados y la introducción de los cambios necesarios, es importante

identificar las aplicaciones y nuevas prácticas requeridas propuestas por los participantes en el ámbito de la

gestión, siendo factible proponer recomendaciones concretas a la organización para abordarlas. Como en el caso

de la dimensión social, generar un lenguaje común fortalece el sentido de pertenencia y compromiso.

4. Reflexión final

Las demandas permanentes de la sociedad en materia de eficiencia, calidad y comportamiento ético y

democrático que permitan avanzar hacia una ciudadanía activa, total, en términos de Clark, involucran

necesariamente al Estado en su carácter de articulador de las relaciones sociales y reglas de juego de la sociedad.

Este nuevo nivel de exigencia, promueve la definición de políticas públicas que, al mismo tiempo que refuerzan

la eficacia en la provisión de servicios para asegurar la cobertura de la población objetivo, asegurar la

responsabilidad en el uso eficiente de los recursos y actuar con equidad en la integración y priorización de las

necesidades a atender, destacan cada vez más la importancia de privilegiar la participación de los ciudadanos en

el marco de valores fundados en el reconocimiento de su carácter de sujetos libres y responsables (Maturana,

Echeverría), o agentes en el sentido dado por Sen.

Establecer relaciones de confianza que sostengan y fortalezcan el respeto y la consideración de las personas

consigo mismo y en la convivencia constituye un pilar de los procesos a emprender.

En ese marco, el presente trabajo indagó respecto al comportamiento de aquellas dimensiones del Estado que en

su devenir e interrelacionamiento, entre si y con el contexto, poseen una presencia y un protagonismo relevante,

en una primera instancia, como actor y sujeto de las acciones de cambio y transformación en la sociedad.

Aún con sus limitaciones, dada la amplitud y complejidad de la temática y los actores involucrados en el objeto

de estudio, en especial las dificultades para la conceptualización del Estado y los procesos de cambio y

transformación, los avances de la teoría y la praxis, permitieron reconocer un esquema básico de funcionamiento

de los procesos de cambio y transformación del Estado a partir de la articulación de un conjunto de dimensiones

y sus variables en el marco de un sistema mayor que, a efectos de su estudio, fueron identificadas como

dimensiones institucional, política, organizacional y social.

Sin que ello signifique desconocer la necesidad de profundizar en la temática, es posible confirmar la hipótesis

de partida, fortaleciéndose en el transcurso del trabajo la idea de la magnitud e importancia del tema y la

problemática que el mismo implica. Se destaca también la necesidad de generar un abordaje para su estudio que

deberá ser necesariamente colectivo y multidisciplinario. Retomando lo expresado en la Introducción, resulta

fundamental “descubrir nuevas miradas que posibiliten nuevas distinciones, en el marco de espacios de reflexión

y análisis de aprendizajes significativos, orientados a la mejora de la realidad considerada”. A modo de reflexión

final cabe destacar que el cambio en cualquiera de sus manifestaciones, involucra necesariamente a las personas,

al observador que ellas representan, con su historia, sus vivencias, sus conocimientos; .en sus diferentes roles,

desde las dimensiones implicadas: político, funcionario, ciudadano. En definitiva individuos, seres sociales, con

un marco de distinciones que definen determinadas acciones. Generar nuevas distinciones a partir de

informaciones, conocimientos y acciones compartidas, que le permitan transformarse en un observador distinto,

con otras miradas, otras visiones, constituyen factores que a la vez que generan los quiebres necesarios para el

reconocimiento de las realidades emergentes, permiten reconocer las brechas entre la situación actual y la

deseada y avanzar en los procesos de cambio.

Las dinámicas grupales, en particular talleres, con la orientación de un facilitador, apoyan este proceso de

visualización, puesta en común e impulso para el logro de las nuevas propuestas. Sustentar estas actividades en

el marco de dispositivos institucionales contribuye a su legitimación y en definitiva, posibilita avanzar en el



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marco de los procesos de transformación que involucran a la dimensión institucional.

Un tema vinculado con el cambio y sus posibilidades lo constituye la resistencia. Resistencia y cambio

configuran dos polos de una misma unidad y se determinan mutuamente. Toda resistencia aparece vinculada a

las fuerzas de preservación de la identidad de los grupos humanos. Por ello cambio y resistencia no pueden ser

vistos como opuestos, en pugna, sino más bien como dos partes que se integran y necesitan. De aquí que la

resistencia no puede ni debe ser vencida, ya que esto sería lo mismo que postular la destrucción de una función

vital, sin la cual no habría nada para cambiar, pero también se vería afectada la identidad.

Esto implica que todo cambio conlleva una estrategia de preservación y respeto por la resistencia, a sabiendas

que sólo se puede crecer a expensas de la identidad ya existente, cuya preservación está garantizando esa misma

resistencia que se pretendería atacar.

“Nada más difícil de emprender ni más peligroso de conducir que tomar la iniciativa en la introducción de

un nuevo orden de las cosas, porque la innovación tropieza con la hostilidad de todos aquellos a quienes

les sonrió la situación anterior y solo encuentra tibios defensores en quienes esperan beneficios de la

nueva” Maquiavelo.



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Sen, Amartya (2009): La idea de la justicia. Santillana Ediciones Generales. Impreso en España.

Senge, Peter (1995): La Quinta Disciplina. Cómo impulsar el aprendizaje en la organización inteligente.

Barcelona, España. Ediciones Juan Granica, SA.

Senge, Peter, et al (1995): La Quinta Disciplina en la práctica. Estrategias y herramientas para construir la

organización abierta al aprendizaje. Barcelona, España, Ediciones Granica SA

Senge Peter, et al (2000): La Danza del Cambio. Los retos de sostener el impulso en organizaciones abiertas al

aprendizaje. Impreso en Colombia. Editorial Norma SA.

Schvarstein, Leonardo (2006): La inteligencia social de las organizaciones. Impreso en Argentina. Editorial

Paidós SAICF.

Varela Francisco (2000): El fenómeno de la vida. Dolmen Ediciones S.



Caracas, 2018

35

Tablas

Tabla 1: Variables de la dimensión institucional y criterios de calidad.

Variables Concepto

Valores

Son las “conductas particulares o modos de existencia que son personal

y socialmente preferibles a otros modos alternos de conducta o estados de

existencia” “Un valor es un tipo de creencia (…) prescriptiva y duradera de que

un determinado modo de comportamiento o un determinado estado final de

existencia son, bien personal, bien socialmente, deseables, estimables o

preferibles frente a otros” (Rokeach, 1973; Escámez, 1986c; Pérez-Delgado,

1995, 2000; Pérez-Delgado @ Martí, 1997; Payá, 1997; Berkowitz, 1998,

Citados por García Alandete, 2008, p. 79) .21

Los valores, sostienen la función de los ideales.

Representan lo que valora la sociedad, lo que es deseable.

Vincula, reúne.

Tradiciones,

conocimientos

y prácticas

compartidas

Sustentan la confianza de los individuos.

Representan el marco informal y fáctico de las instituciones. Junto con

las normas, son los puntos de referencia a partir de los cuales los actores

deciden su comportamiento.

Normas Constituyen lo que la sociedad considera que se debe o no se debe

hacer.

Indica límites y transgresiones.

Implica sanciones impuestas por la norma y una desaprobación social.

Asegura la continuidad y la regulación de las relaciones.

Elimina la arbitrariedad y el caos.

Cultura

organizativa

Las organizaciones, son los sistemas integrados por grupos de

individuos vinculados por algún propósito común para alcanzar ciertos fines.

La cultura organizativa, y por lo tanto su forma de “ser” y “hacer”, responde a

una determinada institucionalidad que determina su identidad.

Constituyen referentes sociales.

Fuente: Elaboración propia, en base a García Alandete (2008).

Tabla 2: Variables de la dimensión política y criterios de calidad.

Variables Concepto Criterios de calidad

21 Milton Rockeach distingue entre valores instrumentales y valores finales o terminales. Los valores instrumentales tienen que ver con

determinados de comportamiento, y son tales porque están en función de otros valores, que tienen carácter de finales o terminales. Los

valores instrumentales pueden se, a su vez, valores morales y valores de competencia. Los valores morales son aquellos que están

estrechamente vinculados al comportamiento, que se van constituyendo con el obrar. Por su parte, los valores de competencia son

aquellos que remiten al desarrollo adecuado de los roles y normas asignados por el entorno social, a la realización de los papeles que el

sujeto considera debe realizar (1973). Los valores, para Rokeach, ocupan un lugar central en la estructura de la personalidad, permitiendo

la comprensión de su dinámica funcional, y cumplen una serie de funciones dinamizadoras del comportamiento. En ese marco, un sistema

de valores constituye un plan general para la evaluación y la resolución de conflictos y para la toma de decisiones pertinentes.



Caracas, 2018

36

1- Toma

de decisiones a) Metas

y líneas

estratégicas

colectivas en

la sociedad.

b) Identif

icar y resolver

problemas

Implica fijar propuestas de

futuro, logros a alcanzar y estrategias a

desarrollar. Construir escenarios,

identificar hipótesis sobre los posibles

contextos en los cuales el país deberá

actuar en el futuro, identificar las

variables contextuales, atender a las

expectativas de resultados con una

imagen general de largo plazo que

permita responder las preguntas: ¿Qué

país? ¿Qué Estado? ¿Qué misión?

¿Cuáles funciones? ¿Cuáles valores en

comunidad? ¿Cuáles instituciones?

Identificar y definir las orientaciones

para avanzar en su consecución.

Políticas de Estado que

posibiliten la creación de planes de

gobierno a largo plazo, consensuados,

que constituyan el marco de desarrollo

de las políticas públicas. Articular

alianzas con el entorno relevante.

Percibir, reconocer las

necesidades de la comunidad y actuar

para su satisfacción.

Capacidad del gobierno para

generar visiones de largo plazo a partir de

la participación y la integración de las

necesidades, expectativas e intereses de

la ciudadanía y de los grupos existentes

en la sociedad, las tradiciones, culturas,

normas y valores que componen el marco

institucional y el respeto al

medioambiente, a fin de promover el

bienestar general, en un Estado de

Derecho.

En particular, identificar y

promover los valores de la ciudadanía

social y política.

Comunicar exhaustivamente esa

visión, creando el contexto para

mantenerla.

Establecer logros intermedios que

podrían escalonar en el mediano plazo la

trayectoria hacia la situación objetivo de

largo plazo. Formular una orientación

general de acción de la cual se deriven las

diferentes misiones institucionales

particulares.

Analizar cuáles serían los

cambios necesarios para hacer posible los

resultados a largo plazo y los logros de

mediano plazo

Ajustar resultados y logros en un

análisis de amenazas, debilidades,

fortalezas y oportunidades, recordando

que el momento debe equilibrarse entre

lo deseable y lo posible y expresar

expectativas realistas.

Analizar logros de corto plazo

que podrían alcanzarse y que

posibilitarían el desplazamiento en el

sentido de los resultados.

Conocer y comprender las

preferencias de la ciudadanía, incluyendo

las minorías (sondeo de opiniones de la

ciudadanía y de expertos).

Identificación de objetivos.

Metas factibles.

Análisis de oportunidades,

amenazas, fortalezas y debilidades.

Aplicar criterios de eficiencia,

eficacia y equidad



Caracas, 2018

37

Conocer y comprender las

preferencias de la ciudadanía, incluyendo

las minorías (sondeo de opiniones de la

ciudadanía y de expertos).

c) Formu

lar y diseñar

políticas

públicas

Formular y diseñar políticas

públicas alineadas a la estrategia

nacional, que provean marcos

adecuados para la toma de decisiones

que generen los resultados buscados.

Las políticas públicas comprenden la

vasta gama de decisiones, programas,

proyectos y demás actividades del

estado en todos los niveles de gobierno

(Kelly, funcional y el grado de

interdependencia. Asimismo 2003, p.

2).

Fijar objetivos claros,

mensurables.

Generación de espacios de

negociación y actores relevantes.

Atender al crecimiento y la

redistribución.

Incorporar las instituciones

requeridas.

Atender al grado de

diferenciación de las unidades requeridas

para la implementación, la especificidad

la eficacia y la eficiencia de los procesos

definidos para el logro de los objetivos

planteados.

Prever sistemas de evaluación y

control que retroalimenten los resultados

obtenidos en la gestión y en el marco de la

estrategia y políticas definidas.

d) Aplicación Implica una visión de cuáles

instituciones del Estado funcionan

mejor para maximizar el bienestar.

Para la escuela institucionalista

importa el diseño institucional para el

logro de objetivos colectivos. También

la institucionalidad, es decir, los

valores, tradiciones, etc.

Para la escuela de la elección

pública son los individuos y los grupos

los que influyen en la naturaleza de las

instituciones y su desempeño.

Resulta importante tanto

entender las fuentes individuales y

grupales de la acción colectiva como

reconocer el impacto de las

instituciones en las personas. La toma

de decisiones exige entender estas dos

fuerzas.

Atender a la eficiencia y la

eficacia de la gestión de los organismos

ejecutores. Significa considerar la

formalización de los procesos de

gobernanza: definición de roles,

responsabilidades y procesos para la toma

de decisiones en el marco de un modelo

de gestión orientado al ciudadano.

Metodología de gestión de

proyectos.

Servidores públicos con

competencias y compromiso con el

ciudadano.

Incorporación de gobierno

electrónico.

La oportunidad de la toma de

decisiones no genera dilataciones en el

avance de los planes, y las decisiones

pueden constituirse en un elemento de

apoyo al dinamismo.

Mecanismos de cooperación y



Caracas, 2018

38

complementación entre organizaciones en

el marco de redes para la implementación

de las políticas.

No corrupción.

e) Evaluación Generar mecanismos para la

identificación del impacto de las

políticas públicas.

Incorporar la evaluación al

diseño inicial de las políticas.

Generar un sistema de

información que asegure la transparencia

de los resultados.

Lograr la participación de la

ciudadanía.

Incorporar costos, recursos,

tiempos.

2- Poder a) Control del

poder

Asegurar el adecuado ejercicio

del poder complementando los

mecanismos formales con otros

mecanismos, como la participación de

la ciudadanía.

Una mayor autonomía de las

unidades ejecutoras y de sus

administradores debe contemplar

nuevas formas de control, que atiendan

a los resultados de eficiencia y

eficacia de las políticas

División de poderes:

independencia de poderes, su control

mutuo e instancias de rendición de

cuentas.

Renovación regular de las

autoridades políticas.

Articular nuevas formas de

participación política que contrarresten

las prácticas clientelares, el

financiamiento de la actividad política, la

desigualdad de oportunidades entre

partidos.

Instancias de democracia directa.

Los ciudadanos escogen

libremente a sus gobernantes mediante

elecciones que aseguran la

representatividad.

Libertad de expresión.

Múltiples fuentes de información.

Pleno acceso a la información a

todos los grupos sociales.

Control judicial sobre actos

ilícitos, para garantizar la uniformidad en

el trato a los ciudadanos.

b) Observancia

del principio

de legalidad

Como forma de asegurar los

derechos y libertades de la ciudadanía.

Estado de Derecho.

c)

Responsabilid

ad y rendición

de cuentas

Se asocia con definir

claramente los sistemas de evaluación

y control en la administración, en el

marco de controles que trasciendan el

control legal de la gestión.

En particular, atender los roles

de la Auditoría Interna de la Nación y

el Tribunal de Cuentas de la República.

Normativa revisada y difundida

Participación ciudadana y

rendición de cuentas a la ciudadanía

Pleno acceso a la información.

Gobierno electrónico que asegure

la participación.

Control de resultados: a través de

indicadores de desempeño estipulados de

forma precisa. Contratos de gestión,

previa preselección de las prioridades de

gobierno.



Caracas, 2018

39

Control contable de costos: se

refiere no sólo al control del gasto, sino a

crear una conciencia por parte del

funcionario público para lograr un buen

uso del dinero público y respetar a la

población pensada como contribuyente.

Control de competencia

administrada: en donde las unidades

ejecutoras buscan ofrecer mejores

servicios.

Control social: es un instrumento

fundamental para manejar la compleja

relación entre los ciudadanos, políticos y

la burocracia del Estado.

Fuente: Elaboración propia, en base a. Kelly (2003), James March & Johan Olsen (1997) y A. Pinto & A.

Flisfisch. Coordinadores, 2011,

Tabla 3. Variables de la dimensión organizacional y criterios de calidad.

Variables Concepto Criterios de calidad

Sistema de dirección

y control de la gestión

-Equipo de dirección

comprometido con la

organización y la ciudadanía,

con competencias y capacidades

requeridas.

Capacidades de

autoconocimiento, autogestión,

conciencia social y gestión de las

relaciones.

Misión o razón de ser

de la organización

Visión

Valores

La misión, en el Estado,

aparece normalmente

explicitada en la norma

generada en el momento de

creación del organismo.

La visión constituye el

horizonte que la organización

espera alcanzar en el futuro.

Los valores describen

cómo la organización propone

desarrollar la misión y avanzar

hacia la visión identificada.

Tienen una alta correlación con

la dimensión institucional.

La misión, la visión y los

valores están orientadas al ciudadano,

contemplan a los usuarios actuales,

potenciales y futuros, destacan la

innovación y el valor del servicio.

Son revisados a partir de la

comprensión de las necesidades y las

preferencias ciudadanas.

Expresan compromiso con los

principios éticos y de calidad del

servicio.

Se comunican en forma

continua y se materializan en los

hechos.

Planificación Es la función de la

organización que da cuenta del

camino a recorrer para alcanzar

la visión identificada. Son las

orientaciones, objetivos,

actividades y responsables que

en los plazos determinados

posibilitan su cumplimiento.

Implica un sistema de control de

El proceso de planificación

refleja la capacidad de la organización

para elaborar e implementar planes que

contemplen las necesidades y las

preferencias de los usuarios, la

eficiencia y la productividad de las

operaciones.

Prevé la participación del

personal, los usuarios y la ciudadanía



Caracas, 2018

40

gestión y evaluación de los

resultados y su impacto.

en sus diferentes etapas.

Los planes se alinean a la

estrategia del gobierno.

En el caso del planeamiento

operativo, el foco está en la forma en

que recoge las orientaciones que surgen

de la estrategia y se traducen en planes,

cuya ejecución contempla las

capacidades de la organización, su

comunicación y evaluación.

Servicios

Adaptados a las

necesidades de los usuarios

actuales, potenciales y futuros.

El diseño del servicio

contempla los atributos valorados por

el usuario.

Comprensión de la perspectiva

del ciudadano y sus necesidades.

Implica la medida del nivel de

satisfacción de los usuarios y

aceptación de la ciudadanía.

Participación e

involucramiento de los ciudadanos con

las políticas, las estrategias y la

prestación de los servicios

Desarrollo de las

personas

Tiene que ver con el

alcance y la profundidad con

que se desarrolla, involucra y

estimula a las personas para que

participen en los procesos.

Definición de las competencias y

las capacidades requerida para hacer

realidad la estrategia de la

organización.

Plan de capacitación orientado a

proveer las capacidades básicas, en el

marco de un programa de formación de

servidores públicos.

Sistemas para la evaluación y el

reconocimiento del desempeño

individual y grupal de las personas

asociados a los resultados de los

programas y su reflejo en el sistema de

incentivos y recompensas de la

organización.

Gestión del

conocimiento

Conjunto de procesos y

sistemas que permiten que el

capital intelectual de una

organización aumente de forma

significativa, mediante la

gestión de sus capacidades..

El conocimiento es

identificado, adquirido, desarrollado,

compartido, utilizado y retenido a partir

de un programa de Gestión del

Conocimiento, alineado a la estrategia.

Procesos Representan el aspecto

operativo de la organización. Se

traducen en servicios y

resultados que derivan en la

satisfacción de las personas de la

organización, la ciudadanía y el

medio ambiente.

Sistema formal de control de la

gestión de los procesos: en términos de

documentación, organización,

presupuesto, objetivos, indicadores de

gestión y control de trazabilidad que

permitan monitorear los objetivos

fijados. Calidad de servicio predecible.

Capacidad de asumir

compromisos y ejecutarlos.



Caracas, 2018

41

Recursos

Identificación de los

recursos humanos, materiales e

intangibles necesarios para la

gestión.

Implica una correcta

planificación de recursos y su gestión.

Proceso y metodología de

financiación.

Sistemas de

información

Mecanismos,

metodologías y estructura

asociadas al tratamiento de la

información en el organismo.

-Retroalimentan y

permiten modificar los diversos

factores involucrados,

posibilitando la mejora de todo

el esquema.

Existencia de mecanismos que

le permiten recabar en forma continua

y confiable la información necesaria,

difundirla y asegurar su utilización en

la toma de decisiones.

Identificación de las

características de la información:

clasificación, formatos y tipos de

información utilizadas en el organismo,

estructurada y no estructurada,

consistencia, integridad, disponibilidad

y confidencialidad, niveles de

información, herramientas y

procedimientos para el manejo de la

misma.

Resultados obtenidos Dan cuenta de la

satisfacción de los

requerimientos provenientes de

la sociedad y el medio ambiente,

el personal de la organización y

los usuarios que reciben los

productos y servicios

Se asocia a las mejoras

tangibles en aspectos claves. Implica la

definición y medición de indicadores

relevantes, así como niveles y

tendencias que muestren estándares de

desempeño sobre la satisfacción del

usuario; los procesos; el desarrollo de

las personas, los aspectos financieros,

el medio ambiente y la sociedad.

Fuente: Elaborado en base a Modelos de Gestión de la Calidad actualmente aplicados con foco en el Sector

Público

Tabla 4. Variables de la dimensión social

Variables Concepto

Recursos que dispone una

persona para gozar de un cierto

tipo de derechos

Los recursos se consideran elementos endógenos al

sistema, o sea, sus valores se determinan dentro del modelo y a

la luz por lo tanto de la atención de los requerimientos de la

ciudadanía.

Con relación a los recursos es preciso considerar entre

otros aspectos el volumen, la capacidad y la adaptabilidad,

siempre teniendo en cuenta los objetivos planteados.

Inversión social. Hace

referencia a los recursos que

aplica el Estado para que un

cierto tipo de derecho se haga

efectivo.

Implica la definición de políticas sociales (pobreza,

empleo, vivienda, salud, educación), políticas de promoción e

inserción del sector productivo, políticas de innovación,

infraestructura.

Respecto a la educación y siguiendo a Paulo Freire

(2012) supone avanzar hacia una práctica educativa “liberadora

que valorice el ejercicio de la voluntad, de la decisión, de la

resistencia, de la elección”, teniendo presente “el papel de las

emociones, de los sentimientos, de los deseos, de los límites”

(Ob. cit, p. 56), que genere desafíos y competencias para

conocer, comprender y participar efectivamente en la



Caracas, 2018

42

transformación de un mundo que avanza.

Vínculos entre universidad y empresa, universidad y

sociedad y sociedad y empresa, en desafíos conjuntos..

Las Tecnologías de la Información y la Comunicación

facilitan el desarrollo de políticas activas de promoción de la

participación, por ello aumentan la transparencia y eficacia de la

gestión pública.

Universalidad de derechos

económicos y sociales (*)22

Derecho al trabajo, asumiendo la necesidad de

condiciones de vida dignas para el núcleo familiar mediante un

trabajo libremente escogido o aceptado.

Derecho a la seguridad social y al seguro social.

Derecho a un nivel de vida adecuado.

Derecho al más alto nivel posible de salud física y

mental y a un medio ambiente sano.

Derecho a la educación.

Derecho a participar de la vida cultural.

Universalidad de derechos

civiles. Tiene que ver con la

capacidad de la normativa para

hacer efectivos los derechos del

ciudadano.

Refiere entre otros a:

La libertad sindical,

La eliminación del trabajo forzoso u obligatorio

La integración de la salud ocupacional en el ámbito

laboral,

La eliminación de la discriminación.

La participación ciudadana como un elemento central en

la formulación de políticas, programas y proyectos, en el marco

de organizaciones, redes y tejidos sociales para gestionar sus

asuntos e intervenir con la negociación con el sector público.

Universalidad de derechos -

políticos. Tienen relación con la

capacidad de observar,

comprender, evaluar, y decidir,,

interviniendo en la vida de la

sociedad de la que se forma

parte.

Existencia de condiciones, situaciones, que permitan a

los individuos manifestarse como sujetos activos, libres, que, en

el marco de sus límites y posibilidades, actúan en la sociedad que

integran, para transformarla.

Derecho al voto,

Posibilidad de elegir y ser elegido.

Acceso al poder. Inclusión política.

Ejercicio pleno de la libertad23 El ejercicio pleno de la libertad implica la expansión de

las capacidades de las personas, entendiendo por tales la

posibilidad de poder hacer las cosas necesarias para llevar

adelante el tipo de vida que valoran y que tienen razones para

valorar (Sen, 2009). Entraña los procesos que permiten disponer

de posibilidades de acción y decisión como oportunidades reales

que tienen los individuos, dadas sus circunstancias personales y

sociales.

Para ello resulta esencial atender a una educación que

22 Estos derechos son asumidos en los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los que fueron ratificados por los países de la Región

(junto con metas para el año 2015). Se destacan: 1- Erradicar la pobreza, usando como indicador la mortalidad infantil, 2.-Alcanzar la

educación primaria universal para todos los niños y niñas, 3.-Promover la igualdad de género, eliminando las desigualdades de esta

naturaleza en la enseñanza primaria y secundaria hacia 2005 y en todos los niveles de enseñanza hacia 2015, 4.-Reducir a dos tercios la

mortalidad infantil de menores de 5 años, 5.- Mejorar la salud materna, reduciendo en un 75% la mortalidad materna y asegurando el

acceso universal a la salud reproductiva hacia 2015, 6.- Combatir el VIH y otras enfermedades 23 Según Amartya Sen “desde el punto de vista de la oportunidad, la ventaja de una persona se juzga menor que la de otra si tiene menos

capacidad – menos oportunidad real– de lograr esas cosas que tiene razón para valorar. El foco (…) es la libertad que una persona

realmente tiene para hacer esto o aquello, las cosas que le resulta valioso ser o hacer. Obviamente, es muy importante (…) ser capaces de

lograr las cosas que más valoramos. Pero la idea de libertad también respeta nuestro ser libre para determinar qué deseamos, qué

valoramos y en última instancia qué decidimos escoger” (ob. cit., pp. 261 y 262).



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privilegie la capacidad crítica de los individuos y la asunción de

riesgos.

(*). Estos derechos fueron objeto de reconocimiento en el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales

y Culturales (DESC) de Naciones Unidas (aprobado por la Asamblea General en 1966). Fuente: Álvaro Pinto &

Ángel Flisfisch, Coordinadores (2011, p. 208).

Fuente: Elaborado en base a Pinto & Flisfisch (2011), Freire (2012), Sen (2009).

Tabla 5. Valores de la dimensión ciudadanía.

Valores del ser humano Valores relacionados con la vida en

comunidad

Responsabilidad. La palabra

responsabilidad se vincula con los términos

co-responder, co-respondencia, co-

responsable. Ser responsable implica hacerse

cargo de si queremos o no las consecuencias

de nuestras acciones. Significa:

1) Ajustar nuestras acciones y

respuestas a valores.

2) Responder de las consecuencias de

tales respuestas.

Libertad. Supone el reconocimiento de la

capacidad de los individuos para transformar

la realidad en el marco de sus valores.

Implica la idea de individuo como sujeto,

con posibilidades reales de acción.

Asimismo, y en palabras de Paulo Freire

(2012) “la voluntad sólo se vuelve auténtica

en la acción de sujetos que asumen sus

límites” (p. 40)

Felicidad. Implica estar contento, satisfecho.

A nivel interno la felicidad ocurre cuando

perseguimos nuestros sueños, cuando

obramos en armonía con nuestros deseos

más profundos. (Kofman, 2001).

Paz. Un mundo en paz es un mundo libre de

guerras y violencia de todo tipo. Es “una

concepción alternativa de la vida, la

economía, la política, la democracia, el

trámite de conflictos, la vigencia de

derechos, el ejercicio de soberanía”

(Sandoval, 2014)24.

Sentido de realización. Refiere a la

obtención de logros personales duraderos. A

nivel social es sentirse incluido, conectado

con el resto. Respetado. Implica también

sensibilidad para entender y comprender el

contexto.

Fraternidad y solidaridad. Implica

generosidad, desprendimiento, espíritu de

cooperación y participación, generando

vínculos de convivencia. Participar y

cooperar tienen carácter creativo;

comprometen más ala persona que la mera

ayuda.

Armonía interior. Es sentirse en estado de

distención y bienestar, libre de conflictos

internos. Implica vivir en congruencia.

Igualdad. Refiere al trato idéntico que la

sociedad, el Estado y la legislación brindan a

las personas sin que incida ningún tipo de

diferencia ni discriminación por la raza, el

sexo, la clase social u otra circunstancia

plausible de diferencia.

Seguridad familiar. Es el amor y cuidado

por parte de los seres queridos. Se

caracteriza por ausencia de riesgos y la

confianza en la familia.

Seguridad. En el sentido de protección ante

los riesgos a que se encuentra sometida una

persona, un bien o el ambiente. Se relaciona

con la convivencia pacífica y la erradicación

de la violencia. Implica la gestión de alianzas

y conflictos desde la flexibilidad, la

tolerancia y el respeto hacia el otro.

Respeto de sí mismo. Es sentirse

protagonista de su propia vida, respondiendo

ante las circunstancias según los valores

Respeto por los demás. Implica aceptar que

cada uno constituye un observador diferente,

con puntos de vista parciales que dependen

24 En línea http//el espectador.com



Caracas, 2018

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sustentados. Implica aceptarse y respetarse a

sí mismo como persona, con iniciativas,

actuando en forma proactiva e involucrando

a los demás.

entre otras cosas de los modelos mentales de

los que participa. Estar abierto a la

aceptación del otro en la convivencia, con

sus diferencias.

Integridad. Implica sostener los valores con

los que cada uno se encuentra identificado;

cumplir con los compromisos, hacerse

responsable.

Vocación de servicio. Significa comprensión

mutua, sensibilidad y disposición. Identificar,

comprender y responder a las necesidades de

los demás. Empatía.

Amabilidad. Voz derivada del verbo latino

amare, amar, refiere a una actitud de

acogimiento inspirado en el amor. El amor

suscita respeto, en el sentido profundo de

estima del valor que alberga cada persona,

solo por serlo.

Participación. Activa, comprometida con la

tarea, con el proyecto, con los demás, en

forma permanente. Implica hacerse cargo

entre todos de las diferentes situaciones que

genera la vida en sociedad, en el marco de

unos objetivos definidos. Comprende la

cooperación con el proyecto, la tarea, la

comunidad.

Honestidad. Implica comprometerse en

forma responsable con su verdad. Compartir

información pertinente, mantener

conversaciones abiertas.

Comunicación. Abierta, en contextos

variados, expresando las ideas propias y

escuchando activamente las ajenas,

procurando comprender los diferentes puntos

de vista y valorando los intereses

individuales y del grupo. Implica aprender

con la propia sociedad la mejor manera de

comunicarse con ella, minimizando la brecha

entre el discurso y la acción..

Fuente: Elaborado en base a Rockeach (1073), Freire (2012), Kofman (2001), Sandoval (2014)



Caracas, 2018

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Figuras

Figura 1. Esquema integrado de relaciones en el Estado.

Fuente: Elaboración propia

Los procesos de transformación y cambio en el Estado: mejora de la confianza de la...

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