Los estados de excepción en Colombia, Un diseño ...

Universidad de los Andes Facultad de Ciencias Sociales

Departamento de Ciencia Política

Los estados de excepción en Colombia: ¿Un diseño institucional adecuado para el balance de poderes?

Presentado por: Fernando Bermúdez Durana Juan Camilo Taborda Burgos

Directora: Mónica Pachón Buitrago

Lector: Juan Carlos Rodríguez Raga

Bogotá D.C., mayo 4 de 2009

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Los estados de excepción en Colombia: ¿Un diseño institucional adecuado para el balance de poderes?

Tabla de contenido Agradecimientos ............................................................................................................. 4

1. Introducción................................................................................................................. 5

2. Marco Teórico.............................................................................................................. 7

a. Concepciones respecto al presidencialismo en América Latina............................. 8

b. Los poderes unilaterales ....................................................................................... 10

c. El poder de decreto del ejecutivo: concepciones tradicionales ............................ 12

d. El poder de decreto por delegación: Otra perspectiva sobre los poderes

unilaterales del ejecutivo y los efectos en el balance institucional....................... 13

e . El caso colombiano............................................................................................... 17

3. Metodología................................................................................................................ 21

4. Desarrollo de los datos .............................................................................................. 25

a. Presentación de los datos generales ...................................................................... 25

b. Variación del estado de excepción entre la Constitución Política de 1886 y la

Constitución Política del 1991.............................................................................. 27

c. Características de las instituciones del estado de excepción ................................ 34

d. Análisis respecto a la actuación de la rama judicial frente a los estados de

excepción. ............................................................................................................. 37

3

e . Análisis respecto a la actuación de la rama legislativa frente a los estados de

excepción. ............................................................................................................. 44

5. Conclusiones respecto al diseño institucional colombiano y su solución para el

balance de poder entre las ramas de poder público por los efectos producidos por el poder de decreto generado a partir de los estados de excepción................ 49

6. Referencias ................................................................................................................. 53

7. Anexo 1 ....................................................................................................................... 55

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Agradecimientos

Esta investigación no hubiera sido posible sin la colaboración de M ónica Pachón quien

como profesora del Seminario de Política Colombiana de la Universidad de los Andes nos

invitó a pensar en las repercusiones del diseño institucional para un sistema político. Fue a

partir de esta iniciativa que se inició la labor investigativa que arrojó como resultado este

documento. Su colaboración no sólo fue fundamental en la escogencia del tema, sino que

fue quién la dir igió y corrigió hasta su culminación. A Juan Carlos Rodríguez porque sin

saberlo nos tendió una invitación para entender los estados de excepción en Colombia y a

aprovechar nuestra formación como abogados para hacer un aporte significativo para la

ciencia política. A Natalia Perozzo y M arcela Escandón que contribuyeron en la revisión

del documento y su perfeccionamiento. A M argarita Ramírez y Daniel González que aparte

de la revisión nos proveyeron con bases de datos e información sin la cual esta

investigación no habría podido lograrse. A las contribuciones de autores como García,

Shugart y Carey pues sus investigaciones fueron fundamentales para la elaboración de este

documento. A todos los profesores del Departamento de Ciencia Política y la Facultad de

Derecho de la Universidad de los Andes, quienes nos enseñaron la importancia de la

investigación para aproximarse a la realidad colombiana. Finalmente, gracias a nuestras

familias, quienes nos apoyaron a lo largo del proceso.

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1. Introducción.

Constantemente la Ciencia Política se ha preguntado por el balance de pesos y contrapesos

entre las ramas del poder público. Quizás esta discusión surge a partir del famoso “De

l'Esprit des Lois” del barón de M ontesquieu (1993), donde se explica por primera vez la

importancia de la separación de poderes para lograr que ninguna de las ramas del poder

público se excediera en sus funciones desestabilizando al Estado y apropiándose del poder

para unos pocos. Esta preocupación será retomada posteriormente por Hamilton (2001) en

el Federalista XLVII y el Federalista XLVIII, que bajo la influencia de M ontesquieu reitera

la idea de la necesidad de una separación de poderes que asegure un balance de pesos y

contrapesos entre ellos. Así pues, desde que se inician estos debates con las revoluciones

del siglo XVIII, la política se ha preocupado por el tema de la separación de poderes y la

necesidad de balancear las fuerzas entre las diferentes ramas del poder público. La

separación de poderes caló finalmente convirtiéndose en un requisito indispensable para la

definición de la democracia. Sin embargo, éste es un tema que aún hoy preocupa a los

académicos, y sigue vigente en la Ciencia Política contemporánea, siendo objeto de

múltiples artículos, ensayos y debates.

Esta monografía tiene como objeto retomar la separación de poderes y los balances que

deben tener estos, en particular con referencia al poder constitucional que tiene el ejecutivo

de emitir decretos con fuerza de ley. Que el ejecutivo tenga esta capacidad, ¿puede minar el

principio de separación de poderes entre las ramas del poder público? Así pues, esta

monografía pretende observar qué sucede en el caso colombiano en lo que respecta a la

6

capacidad de decreto del ejecutivo y determinar si esto tiene repercusiones en la separación

de poderes y el balance entre estos, y a partir de la evidencia, retratar la situación del caso

colombiano a partir de la reforma constitucional de 1991. Se debe señalar que gran parte de

la investigación se centró en entender las diferencias entre el poder constitucional de

decreto bajo estados de excepción antes y después de la expedición de la Constitución

Política de 1991, en la medida en que por medio del proceso constituyente se buscó

reformar los poderes extraordinarios del presidente para evitar en la medida de lo posible

las extralimitaciones de éste. Ello no fue un tema accidental sino que evidencia el debate

que se presentaba en estos momentos sobre el exceso del ejecutivo en el uso de facultades

excepcionales a través de la declaratoria de estados de excepción. En este sentido, éste es el

vacío que se pretende llenar ya que el presente estudio permitirá entender el tipo de

relaciones que se generan entre las diferentes ramas del poder público cuestionando algunos

mitos respecto al poder de decreto del ejecutivo colombiano. Por ello el objetivo principal

es observar los decretos emitidos por el ejecutivo e interpretarlos para entrever el balance

de poderes entre éste, el legislativo y la rama judicial.

Nuestro argumento es que al observar los estados de excepción se puede identificar la

manera en que se relacionan las diferentes ramas del poder público, siempre que es durante

estos momentos de anormalidad que se presentan interacciones particulares entre estos

actores. Lo que se observó es que el cambio introducido por la Constitución de 1991 sí

generó repercusiones significativas en la institución del estado de excepción y en el diseño

institucional colombiano. En segundo lugar se evidencia que si bien el diseño institucional

colombiano desde 1991 pretende que tanto la rama judicial como la legislativa jueguen un

papel activo frente al ejecutivo en estos periodos ello no siempre se evidencia. M ientras la

7

Corte Constitucional ejerce su papel de revisión de los decretos legislativos expedidos bajo

los estados de excepción, el Congreso no parece ejercer el control político delegado

constitucionalmente de manera activa. Sin embargo, la anterior afirmación tiene sus

matices ya que la Corte no siempre juega un papel netamente jurídico de resguardo de la

Constitución y el Congreso no siempre es pasivo frente al ejecutivo como se presentará

posteriormente.

En respuesta a los objetivos planteados esta monografía presenta en primera instancia un

marco teórico que busca explicar la manera en la cual la academia ha abordado el tema de

presidencialismo en América Latina (en adelante AL), el tema del poder de decreto del

ejecutivo y la manera en que este poder de decreto constituye un elemento fundamental del

presidencialismo latinoamericano. Inevitablemente la exposición del marco teórico requiere

también la exposición del caso colombiano, en lo referente a los poderes presidenciales de

decreto. Posteriormente, se presenta la propuesta metodológica para el estudio de los

decretos presidenciales, explicando cuáles son las variables que se observaron para

determinar la relación entre las diferentes ramas del poder. Finalmente, se presentan los

resultados encontrados y se plantean algunas conclusiones respecto al poder de decreto del

ejecutivo colombiano y la relación de las diferentes ramas del poder público.

2. Marco Teórico

El objetivo de esta investigación, como ya se señaló, es analizar el poder de emitir decretos

legislativos del ejecutivo colombiano con base en los estados de excepción y la relación que

ello tiene con la separación de poderes públicos. Es pertinente aclarar que

8

independientemente del tipo de sistema, se pueden identificar múltiples tipos de decretos1.

En este orden de ideas, se analiza el contexto institucional en que surgen los estados de

excepción y los decretos que de ellos se derivan de modo que se pueda estudiar cómo el

poder de decreto del ejecutivo repercute entre el balance de poderes de las ramas del poder

público, tanto con la rama ejecutiva y judicial.

Por medio del presente marco teórico se hace un primer esbozo de la teoría existente frente

a la materia y las diferentes variables tenidas en cuenta por los académicos para explicar la

mencionada relación entre las ramas del poder público. Lo primero que debe observarse es

el tema del presidencialismo en AL.

a. Concepciones respecto al presidencialismo en América Latina

Antes de entrar a analizar el tema del poder de decreto del ejecutivo es necesario entender

algunos de los planteamientos que se han hecho respecto al presidencialismo y el balance

entre los poderes públicos. Tradicionalmente la academia ha clasificado a AL como una

región caracterizada por tener países con regímenes presidencialistas2. Este tipo de régimen

se caracteriza por tener tres características: (i) el ejecutivo es dirigido por un presidente

popularmente elegido que sirve como el jefe de Estado y de gobierno; (ii) los mandatos del

presidente y de los legisladores están predeterminados y no son sujetos a la confianza

mutua para ser modificados; (iii) el presidente elige y dirige libremente su gabinete y goza 1 Por ejemplo, para el caso colombiano, Vladimiro Naranjo (2003) señal a que existen cinco tipos de decretos que pueden ser expedidos por el presidente en virtud de sus funciones, a saber: (i) decretos ordinarios, (ii) decretos reglamentarios y (iii) decretos con fuerza de ley. Estos últimos se dividen a su vez en tres grupos: (i) decretos legislativos, (ii) decretos extrao rdinarios o decretos-leyes y (iii) decretos especiales. Para m ayor inform ación respecto a esta tipología y la diferencia entre los tipos ver “Teoría Constitucional e Instituciones Políticas” páginas 272 y 273 (Naranjo, 2003). 2 Al respecto ver Dix (1987), O’Donnell (1994), Cox & Morgenstern (2001), y Shugart (2006) entre otros.

9

de poderes legislativos otorgados por la constitución nacional (Shugart, 2006; p 349)3. En

virtud a la características reseñadas anteriormente en este tipo de diseño institucional no

existe jerarquía entre el legislativo y el ejecutivo, y por ello las transacciones y

negociaciones entre las dos ramas son necesarias para alcanzar los objetivos políticos y

generar las políticas públicas (Shugart, 2006). Sin embargo, estos sistemas políticos suelen

incluir disposiciones constitucionales de modo que en circunstancias particulares el

presidente pueda gobernar sin tener en cuenta las preferencias del legislativo, haciendo uso

de los poderes de agenda o decreto para evitar el proceso legislativo normal en el Congreso.

Es importante aclarar que lo anteriormente señalado no hace referencia a características

absolutas, sino a tendencias matizables, en la medida en que dependen de cada sistema en

particular y a la manera efectiva en que los diferentes actores se comportan en el sistema.

Por esto mismo, algunos sectores de la academia consideran que el balance de poder no es

equitativo entre las diferentes ramas del poder público sino que se trata en realidad de

democracias donde el ejecutivo está en una posición superior y privilegiada frente a las

otras ramas del poder público4.

Cox y Morgenstern (2001), al referirse a este modelo, plantean los diferentes tipos de

asambleas u órganos legislativos, así como los tipos de presidente que puede haber

dependiendo del diseño institucional, y la acción anticipada por parte de los actores. De esta

manera, señalan que los tipos de asamblea son: (i) serviles, (ii) parroquiales; (iii)

3 Traducción realizada por los autores de esta monografí a. 4 Ver particularmente Delegative Democracy (O'Donnell, 1994). Este tema se ampliará posteriorment e en la sección “ El poder de decreto del ejecutivo: concepciones tradicional es” de esta misma monografía.

10

trabajables y , (iv) recalcitrantes5. Por su parte señalan que los presidentes pueden ser: (i)

imperiales, ( ii) coalicionalistas, (iii) nacionalistas o, (iv) dominantes6. De acuerdo a estos

autores, si se quisiera definir el ideal normativo entre las posibles combinaciones, se debe

señalar que la expectativa que genera mayores beneficios se da cuando se tiene un

presidente coalicionalista con una asamblea trabajable en términos programáticos. Sin

embargo, este escenario no suele presentarse frecuentemente en AL razón por la que los

poderes unilaterales del presidente adquieren un rol fundamental en la manera en que se

gobierna y en la relación entre ejecutivo y legislativo.

b. Los poderes unilaterales

Como ya se señaló, el presidencialismo supone que en ciertas circunstancias el presidente

goce de poderes unilaterales que le permita gobernar de manera más expedita. Se incluye

entonces en el diseño institucional cláusulas que otorgan al presidente facultades

temporales para tramitar sin mayores trabas sus iniciativas legislativas. Es pertinente

advertir desde ya que estas cláusulas hacen que estos poderes sean extraordinarios mas no

ilegales o de facto. Por ello, debe entenderse que los poderes unilaterales deben

diferenciarse de los poderes para-constitucionales o de facto, que justamente ignoran el

5 Estas tipologías pres entadas por Cox y Morgenstern quieren deci r lo siguiente: (i) serviles: as ambleas que acept an la mayoría de las propuestas del presidente sin necesidad de una negociación; (ii) parroquiales: asambleas que apoyan al presidente en la medida en que este haga ofrecimientos clientelistas o patronales; (iii) trabaj ables: son asambleas que negoci an con el presidente las políticas públicas y por ello al canzan acuerdos que respondan a sus intereses y, (iv) recalcitrantes: asambleas que en un principio rechazarán todas las propuestas del presidente y optarán no comprometerse con éste. 6 Así mismo las tipologías del presidente quieren decir lo siguiente: (i) imperial es: son presidentes que hacen uso de sus poderes unilaterales para obviar a las asambleas, (ii) coalicionalistas: presidente tiene la mayoría en la asamblea y por ello busca la ayuda de sus aliados en el congreso y trabaja con estos para hacer realidad sus proyectos políticos; (iii) nacionalista: presidente que orient a y determina las política nacional gracias a las relaciones clientelistas en las que s e basa, por ello suele gozar de amplios poderes de decreto obtenidos de la asamblea o; (iv) dominantes: p residentes que no tienen la necesidad de negoci ar con l a asamblea, pero que aun así no la obvian sino que por el contrario hacen uso de ella s abiendo que al final sus proyectos serán aprobados.

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diseño institucional al ser actuaciones ilegales y arbitrarias de un ejecutivo que se

extralimita en sus funciones. En este sentido el objeto de estos poderes es darle

capacidades al presidente para frenar o promover la legislación, y pueden ser clasif icados

como dos tipos de poderes: (i) poderes reactivos y (ii) poderes proactivos (Carey &

Shugart, 1998; Shugart, 1998).

Por poder reactivo se entiende aquel poder que le permite al ejecutivo bloquear o evitar un

cambio en el statu quo, cuando las preferencias del órgano legislativo van en contra de sus

propios intereses. La forma más común de éste es el poder de veto. Por el otro lado, cuando

de hace referencia a poderes proactivos, se está haciendo referencia al poder que tiene el

ejecutivo de realizar cambios que el órgano legislativo no hubiese iniciado por su propia

cuenta. Dentro de los poderes proactivos, es necesario recalcar que se distinguen entre los

poderes de decreto y los poderes de agenda7 (Carey & Shugart, 1998). El poder de decreto

consiste fundamentalmente en que las decisiones y políticas públicas son tomadas por el

ejecutivo marginalizando al poder legislativo. Es pertinente señalar que ello no implica que

posteriormente estas decisiones se puedan modificar por las otras ramas, pero sí implica

que el presidente tiene la capacidad de modificar el statu quo (por lo menos de manera

provisional) aun en contra de la voluntad del legislativo. Ahora bien, por poder de agenda

se entiende la posibilidad que tiene el ejecutivo de determinar la manera en que los

proyectos de Ley se organizan en la agenda legislativa que debe tramitar el Congreso,

decidiendo cuáles son los temas que deben abordarse o la prioridad que debe dársele a cada

uno de los proyectos de Ley.

7 Algunos autores, como Juan Carlos Rodríguez Raga, también consideran que el poder de agenda puede ser considerado como un poder reactivo

12

c. El poder de decreto del ejecutivo: concepciones tradicionales

Las implicaciones del poder de decreto del ejecutivo han sido discutidas ampliamente en la

literatura por tener especial relevancia para los casos de los países latinoamericanos. Uno

de los autores que resume la posición más tradicional respecto al poder de decreto es

Guillermo O’Donnell. En su artículo “Delegative Democracy” (O'Donnell, 1994) se plantea

que la tipología tradicional de democracias no se ajusta al caso particular de varios países

de AL y a muchos otros casos de naciones postcomunistas8. Lo que explica el autor es que

el diseño institucional de estas naciones reúne varios elementos de la definición de

poliarquías propuesta por Dahl9, pero no pueden ser entendidas como democracias

representativas. Por ello, el autor propone una nueva tipología que es la de democracias

delegadas, ya que según él este tipo de democracias no son institucionalizadas ni aseguran

un avance significativo en la representación de la totalidad de la población. Así pues, estas

democracias se caracterizan por que el ejecutivo es quien determina la totalidad del juego

político, y las otras ramas del poder no tienen mayor influencia en la determinación de las

políticas públicas (O'Donnell, 1994). Justamente, el poder que le permite al ejecutivo de

estas democracias actuar de la manera en que lo hace es el de decreto. O’Donnell (1994)

explica que el fenómeno del “decretismo” caracteriza la manera en que se hacen las

políticas públicas en estos países pues las órdenes unilaterales del ejecutivo se hacen al

antojo del presidente. Así pues, las políticas públicas se generan sin que medie una

representación de otros sectores de la sociedad, estando este proceso delimitado

8 El autor hace referenci a particul armente a Argentina, Brasil, Perú, Ecuador Bolivia, Filipinas y Corea entre otros. 9 Robert Dahl en O'Donnell, (1994)

13

escasamente por la existencia de relaciones de hecho o de poder (otro tipo de actores no

institucionales) o por la limitación constitucional del periodo del ejecutivo. En virtud de lo

anterior, el poder de decreto es un poder unilateral que para O’Donnell (1994) mina la

posibilidad de que las democracias delegadas se modifiquen hacia verdaderas democracias

representativas que incorporen todos los requisitos de una democracia como la que se

observa en países del primer mundo.

En definitiva lo que se puede señalar es que las concepciones tradicionales de la academia

sobre el poder de decreto tienden a pensar que en efecto éste mina la posibilidad de

alcanzar una democracia representativa. En este sentido, este sector de la academia

considera que el poder de decreto presenta una amenaza para el balance entre los poderes

públicos y que es el ejecutivo quien se convierte en el actor omnipotente en la política

nacional sin que medie una representación ya sea expresada por la actuación del legislativo

o del poder judicial. Por ello la tradicional concepción tiende a pensar que en efecto el

poder de decreto es una amenaza para la estabilidad institucional y que suele explicar

particularmente que el legislativo no tenga repercusiones en las decisiones de políticas

públicas, sino que se convierte en una rama enteramente subyugada a las decisiones del

ejecutivo.

d. El poder de decreto por delegación: Otra perspectiva sobre los poderes

unilaterales del ejecutivo y los efectos en el balance institucional

Si bien las concepciones tradicionales respecto al poder de decreto suelen ser tenidas como

ciertas no son las únicas propuestas de la literatura al tema de los poderes unilaterales del

14

ejecutivo. Existe otro sector de la academia, encabezado por Carey y Shugart (1998) que

hacen un esfuerzo por complejizar el fenómeno del poder de decreto. Lo que plantean estos

autores es que no puede pensarse que el poder de decreto per se genera un desbalance en

los poderes públicos y mina la democracia.

En este sentido Carey y Shugart (1998) explican que dentro del tema de la autoridad de

decreto que radica en los gobiernos existen diferentes fuentes de donde surge dicho poder

que son las siguientes: (i) por delegación del legislativo, (ii) por mandato constitucional y,

(iii) por Estados de Emergencia o Excepción consagrados en el ordenamiento

constitucional. Resulta entonces fundamental identificar con claridad las fuentes de donde

puede provenir la autoridad del ejecutivo para expedir los decretos. En la gran mayoría de

países latinoamericanos el ejecutivo está facultado para reglamentar las leyes. Este tipo de

autoridad se justifica siempre que resultaría poco eficiente que los órganos legislativos se

encargaran de reglamentar todas las normas de manera completa y precisa, especialmente

cuando las reglamentaciones responden a particularidades técnicas. En el caso colombiano,

el ejecutivo se encuentra plenamente facultado para expedir decretos reglamentarios, que

por lo general versan sobre temas de procedimiento en procura de desarrollar la legislación

expedida por el Congreso.

Antes de entrar a desagregar los componentes y las variables que hay en torno al poder de

decreto por parte del ejecutivo, es pertinente traer a colación la definición que Carey y

Shugart (1998; p 9) presentan para dicho poder, al señalar que se trata de la autoridad del

poder ejecutivo de establecer el ordenamiento jurídico o la ley en vez de acudir a la acción

por parte de la rama legislativa. Ahora bien, los autores reconocen un aspecto fundamental

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frente a las variaciones que pueden tener los componentes del decreto, identificando

especialmente dos: (i) que lo propuesto por el ejecutivo sea efectivo de manera inmediata

como política pública y (ii) que los decretos se conviertan en ley aún sin la acción del

órgano legislativo.

Esta clasificación resulta pertinente para el caso colombiano bajo el marco de los artículos

213 y 215 de la Constitución Política de 1991 (en adelante “CP del 91”)10. Mientras que lo

señalado en el artículo 215 cumple satisfactoriamente el punto (i) como el (ii), los decretos

expedidos bajo el 213 tienen efecto inmediato, pero no se convierten en ley permanente

sino que pierden vigencia una vez concluye el estado de excepción. No obstante, Carey y

Shugart (1998) hacen una distinción interesante entre la autoridad delegada y la iniciativa

del ejecutivo. Cada una de las dos categorías la dividen a su vez en dos sub-categorías.

La autoridad delegada la dividen en: (i) capacidad de hacer reglas (rule making) y la

autoridad de expedir decretos (Delegated Decree Authority, en adelante “DDA” por sus

siglas en inglés). La primera hace referencia al día a día de un sistema, en donde el

ejecutivo desarrolla Leyes existentes, crea procedimientos para su aplicación y las ejecuta.

El DDA por su parte hace referencia a las Leyes que aprueba el Congreso que le dan la

autoridad al ejecutivo para crear otras Leyes por medio de decretos, cambiando las políticas

por fuera del marco de las normas existentes o por lo menos sin tener que recurrir

expresamente a la aprobación del legislativo. La iniciativa del ejecutivo la dividen

igualmente en dos categorías: (i) autoridad constitucional para expedir decretos

10 Ver anexo 1.

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(Constitutional Decree Authority, en adelante “CDA” por sus siglas en inglés) y (ii)

iniciativa para-constitucional. La primera hace referencia a los poderes asignados al

ejecutivo directamente por la Constitución Política de un país para dar inicio a nuevas

políticas. Esta categoría se divide a su vez en otras dos: (i) los poderes de emergencia y (ii)

la autoridad normal para expedir decretos. Carey y Shugart (1998) explican la iniciativa

para-constitucional como aquella que proviene del ejecutivo, pero que no se encuentra

delineada de manera clara en la Constitución. Con el fin de no entrar en debates

innecesarios, señalan que esta categoría se constituye de aquellos decretos que enfrentan

debates y problemas provenientes de la rama legislativa o de la rama judicial quienes

cuestionan el procedimiento por medio del cual surgieron.

Así pues, la concepción presentada por Carey y Shugart (1998) se aparta de la concepción

tradicional, siempre que entiende el poder de decreto como un elemento innato al sistema

democrático y no considera que afecte el balance de poder o la institucionalidad del

régimen democrático. Así mismo la propuesta de estos autores es recalcar que en efecto las

ramas legislativa o judicial mantienen su rol en el balance de pesos y contrapesos frente al

poder de decreto, al darle mayor margen de maniobra al ejecutivo (por delegación) sin que

ello signif ique que se sitúen en una situación inferior a éste o que estén cediendo su poder a

un ejecutivo todopoderoso. Lo que sustenta este argumento es que se trata de actores

racionales que deciden delegar o no el poder que ostentan a otras entidades. En este sentido,

el Legislativo delegará únicamente aquello en lo que no le interesa participar, pero se

reservará la facultad para ejercer un control en los temas que le interesan. El ejemplo que

estos autores traen a colación es la capacidad de reformar la Constitución durante las

décadas de los setentas y ochentas. Lo que demuestran es que si bien los ejecutivos de este

17

periodo intentaron impulsar reformas constitucionales, nunca obtuvieron el respaldo del

Congreso, cosa que imposibilitó que la reforma se llevara acabo antes de 1991.

e. El caso colombiano

Ahora bien, luego de entender las repercusiones de los diseños institucionales en el sistema

político es posible entrar a analizar lo que la literatura ha dicho particularmente sobre el

caso colombiano. Partiendo de esa base, es factible entrar a analizar algunos planteamientos

que se han hecho sobre las diferencias de poder entre la rama ejecutiva y la legislativa en

Colombia, a partir de la reconstrucción del periodo que antecede a la reforma constitucional

de 1991.

Nielson y Shugart (1999) explican la manera en que funcionaba el sistema político

colombiano y los cambios que se pretendían implementar mediante el proceso de cambio

constitucional de Colombia en 1991, preguntándose por las dificultades que tenía dicho

paso en la medida en que el Congreso, que sería el mayor afectado por la reforma, era la

única institución facultada legalmente para hacerlo. Los autores exponen la manera en que

la población objetivo era diferente para los legisladores (quienes se concentraban en la

áreas rurales, en donde existía principalmente una sobrerrepresentación que se sustentaba

en muchos de los casos en relaciones patronales y clientelistas) y el ejecutivo que

encontraba su mayor apoyo en las ciudades y por tanto se interesaban de forma más amplia

en el desarrollo de políticas públicas de carácter nacional. Ante los problemas que

enfrentaba el país, los presidentes buscaban de manera urgente cambios en aspectos

sociales y económicos que no recibían el apoyo en el Congreso. De acuerdo con los

18

autores, la falta de apoyo radicaba en que al existir fuertes intereses locales debidos al

sistema electoral (representación proporcional, relaciones de patronazgo y competencia

intrapartidista), existía un mayor interés de apelar a grupos pequeños de electores, y por

tanto de dejaban al margen las políticas nacionales enfocadas a proveer bienes públicos al

grueso de la población. Sin embargo, este hecho tenía otro efecto no deseable y era que el

presidente acudía a potestades extraordinarias de decreto, surgidas a partir de estados de

excepción, para generar las políticas públicas de su interés sin tener que recurrir al

Congreso para implementarlas 11.

Tras la expedición de la CP del 91, las reglas del sistema político cambiaron con la

intención de limitar la tendencia personalista del arreglo institucional. En esta medida los

cambios del diseño institucional intentaban modificar las preferencias de los políticos en el

tipo de reputación a la que acudían y generar sistemas donde los políticos tuvieran pocos

incentivos para generar una reputación personalista. Con ello también se pretendía motivar

un cambio en la manera en que el ejecutivo ejercía sus poderes de decreto. Es así que se

toma la determinación de regular la posibilidad de decretar estados de excepción y se

incluyen actores nuevos, como la Corte Constitucional, para que controlen las

determinaciones adoptadas por los Decretos-Ley (Gallón, 1993; Morales, 1993; Palou,

1993; Valencia, 1993; Garcia, Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia:

1957 - 1996, 2000; Garcia & Uprimny, El control judicial de los estados de excepción,

2005).

11 Sin embargo, este hecho es parcialmente cont rovertido por Shugart posteriormente, cuando cuestiona los poderes del ej ecutivo colombiano y señala que contrario a lo que se piensa el president e colombiano no tenía poderes tan absolutos cosa que justamente impidió las múltiples reformas políticas a lo largo de la década de los 80’s (Archer & Shugart, 1997)

19

Como se ha podido ver, es importante recalcar que existe un acuerdo común en que

Colombia se caracterizaba por un sistema electoral que fomentaba la reputación personal

por encima a la de los partidos, y que se basaba numerosas veces en relaciones patrón-

cliente. Como ya se mencionó algunos autores alcanzan a esta conclusión a través de un

análisis institucional mediante el uso de diferentes variables (Carey & Shugart, 1995;

Shugart, 1998). Pizarro (2002) y Nielson y Shugart (1999) llegan en ese sentido a las

mismas conclusiones mediante un estudio empírico de Colombia, señalando hechos

históricos y prácticas concretas de la política en el país.

Ahora bien, así como existen unas grandes congruencias y complementos entre los autores

mencionados a lo largo del presente marco teórico, también surgen diferencias importantes

en lo que hace referencia al poder de decreto del ejecutivo, tema central de la investigación.

En Shugart (1998) se define el sistema colombiano como uno que, debido a los grandes

intereses particularistas que se presentaban en el órgano legislativo, estos preferían (antes

de la reforma de 2003) otorgarle grandes poderes a la rama ejecutiva del poder público. Es

cierto que, de acuerdo al artículo 215 de la CP del 91, el Presidente tiene facultades para

declarar el estado de emergencia económica, social o ecológica, situación en la cual puede

emitir Decretos Legislativos que tiendan a mejorar dicha situación. Sin embargo, es preciso

mencionar que dicha facultad no es absoluta, toda vez que el Congreso tiene la facultad

dentro del año siguiente a la declaratoria del estado de emergencia de “derogar, modificar o

adicionar los decretos” que hayan sido expedidos para tales fines. En principio esto

demostraría que el ejecutivo colombiano no es todopoderoso, en la medida en que el

legislativo tiene la posibilidad de derogar los decretos expedidos. Así, si bien el ejecutivo

20

tiene un poder amplio durante un periodo determinado de tiempo, sus decisiones pueden

están sujetas a un control posterior, en donde los miembros del Congreso, sí hacen uso de

sus facultades tendrían la última palabra para determinar su conveniencia.

A partir de estas dos visiones del ejecutivo colombiano se torna evidente que la expedición

de decretos y las facultades otorgadas de manera extraordinaria mediante el decreto de los

estados de excepción, son fundamentales para entender el diseño institucional colombiano y

la manera en que se desarrolla el juego de poder entre el ejecutivo y el legislativo

(esquemas 1, 2 y 3). Por ello con base en este marco teórico es posible entrar a revisar

como ha sido la relación entre el poder ejecutivo, el poder legislativo y el poder judicial

haciendo especial énfasis en el poder de decreto del ejecutivo.

Esquema 1 - Proceso “Normal”:

FUENTE: Elaboración de los autores

Ejecutivo: Iniciativa legislativa

Legislativo: Creación legislación

que determina política pública

Ejecutivo: Sanción Ley

Judicial: Revisión Constitucional

Resultado final

Ejecución de la política pública y

regulación mediante decretos

reclamentarios

21

Esquema 2- Proceso de creación legislativa en Estado de Excepción del artículo 213:

Conmoción Interior.


Esquema 3 - Proceso de creación legislativa en Estado de Excepción del artículo 215:

Emergencia Económica, S ocial o Ecológica.


3. Metodología

¿Ejercen la rama legislativa y la judicial un papel activo para controlar los poderes

extraordinarios del presidente otorgados durante los estados de excepción? Para dar

Ejecutivo: Creación de legislación a través de decreto

legislativo.

Judicial: Revisión Constitucional

Resultado Parcial

Ejecución de la política pública. Lo indicado por el decreto es Ley

durante la vigencia del Estado de Excepción.

Legislativo puede convertir lo

indicado por el decreto en Ley

nacional continue vigente una vez concluya el Estado de Excepción.

Ejecutivo: Creación de legislación a través de decreto

legislativo.

Judicial: Revisión

Constitucional

Resultado final

Ejecución de la política pública. Lo indicado por

el decreto es Ley permanente de la nación aún después de concluido el Estado de Excepción.

Legislativo puede modificar lo contenido en

decreto durante el año siguiente a la finalización del

Estado de Excepción.

22

respuesta a esta pregunta se estudiaron de manera particular los decretos legislativos

expedidos en razón de la declaratoria de un estado de excepción. La determinación de tratar

estos decretos de una manera particular y hacer caso omiso a los otros tipos de decreto

responde a la dificultad que propone estudiar la totalidad de los decretos reglamentarios por

su número, por la cantidad de entidades diferentes que los expiden12 y la variedad de temas

que abordan. Todo lo anterior sin entrar a considerar siquiera la dif icultad de acceder a

todos estos datos físicos ya sea porque no están archivados de manera sistemática o

simplemente porque su acceso es restringido, hechos que habrían imposibilitado realizar la

presente investigación.

Para poder dar respuesta a los interrogantes planteados en la investigación, se construyó

una base de datos en la cual los datos centrales fueron los decretos legislativos expedidos

con base en la declaratoria de un estado de excepción (137 decretos desde la CP de 91). Esa

base de datos fue útil para estudiar diferentes características de estos decretos como por

ejemplo cuántos han sido expedidos, los pronunciamientos sobre la constitucionalidad de

los mismos o las ocasiones en los que han sido prorrogados. De esta manera, se puede

analizar a fondo las repercusiones de estos decretos dentro del sistema político colombiano.

Así mismo, el estudio de estos decretos y particularmente de su constitucionalidad también

permite identificar cómo se relaciona el ejecutivo con la rama judicial. Por ello lo que se

observó al f inal de cuentas, es que al estudiar estos decretos se tienen elementos suficientes

para comprender la manera en que se relacionan las diferentes ramas del poder público.

12 Si bien es cierto que todos los decretos deben contar con la firma del presidente o del ministro delegado, no todos surgen como tal de la p residencia de la república sino que se expiden también desde los di ferentes ministerios o departamentos administrativos. A estas entidades es que hacemos referencia cuando señalamos que pueden tener diferentes fuent es.

23

De esta manera, la base de datos se construyó en términos generales de la siguiente manera:

(i) primero se realizó un barrido general de los decretos expedidos por el ejecutivo usando

las facultades constitucionales en estados de excepción, (ii) se observó también las

motivaciones presentadas por el ejecutivo para la declaratoria del estado de excepción (iii)

una vez identificadas las normas, fue necesario revisar si fueron declaradas o no

constitucionales por la Corte Constitucional, (iv) posteriormente fue necesario identificar si

las mismas fueron o no prorrogadas, (v) una vez sea completada la tarea anterior, fue

posible llegar a conclusiones acerca de las relaciones entre el Congreso, la rama judicial y

el ejecutivo ponderando el volumen normativo que se mantuvo en la legislación y aquel que

fue derogado por su inconveniencia o inconstitucionalidad.

Es pertinente aclarar que se consideraron ciertas variables de control como: (i) popularidad

del Presidente, (ii) aprobación de la labor del Presidente, y (iii) percepción respecto al

manejo de la economía nacional. Estas variables deben jugar un rol importante en la

medida en que permiten esclarecer las relaciones entre las ramas del poder público en un

contexto de relaciones basadas en la acción estratégica de los participantes del poder. En

este sentido la base de datos reunió información sobre los estados de excepción, su

duración en el tiempo, el número de decretos que se expidieron con relación a la medida, y

los correlacionará con otras variables con el objetivo de entender las actuaciones de las

ramas del poder público durante la situación de anormalidad respecto a temas particulares.

Así mismo, para estudiar el poder de decreto del ejecutivo y entender mejor el sistema

colombiano y los cambios introducidos por la reforma de la CP de 91 se realizó un análisis

24

comparativo con estados de excepción declarados antes de la reforma, prestando especial

atención a la temporalidad de estas declaratorias. Con esta información se realizó otra base

de datos que fue útil para comparar el periodo entre 1958 y 1991 y el periodo que se

extiende a partir de la vigencia de la CP de 91 hasta la actualidad13.

Para complementar, una de las variables fundamentales para comprender la relación entre

el ejecutivo y el legislativo es lo que se ha denominado “control político”. Particularmente

en relación con los estados de excepción la academia ha intentado cuantificar esta variable

sin que aparezcan indicadores evidentes para observar cuándo se da un control político por

parte del Congreso. Justamente la literatura estudiada no brinda pistas sobre cómo “medir”

el control político durante los estados de excepción. Una alternativa que se intentó fue

identificar sesiones en el Congreso donde se debatiera sobre la prórroga de estados de

excepción; empero, esta labor no arrojó mayores resultados ya que este tipo de debate se da

única y exclusivamente para casos muy particulares. Por ello lo que se hizo fue generar otra

base de datos donde se recopilaron los diferentes debates de control político que se han

dado en la plenaria del Senado a partir de 1995. Se observó particularmente si estos debates

se presentaban con mayor frecuencia durante declaratorias de estados de excepción y si los

temas discutidos en ellos guardaban relación con la declaratoria del estado de excepción.

Con base en esta información se pudo tener una percepción sobre el control político que

ejerce el Senado con relación a los estados de excepción y las capacidades de decreto del

presidente. Finalmente, para terminar de suplir este vacío de información se recurrirá al uso

de entrevistas semiestructuradas a diferentes congresistas. El perfil de los entrevistados (por

13 Esta base de datos fue construida con los datos obtenidos de (Garcia, Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con la base de datos de estados de excepción 1965-1990.

25

la dinámica de la política nacional actual14) intenta identificar particularmente a

congresistas de la oposición o a congresistas con amplia experiencia legislativa. La

justificación para escoger este perfil es que es probable que congresistas de la coalición de

gobierno no vean la necesidad del congreso de ejercer un control político sobre los estados

de excepción, pero además que los que usualmente ejercen el control político al ejecutivo

son congresistas de la oposición. Por otra parte se entrevistó a congresistas con amplia

experiencia legislativa pues podían dar fe sobre varios estados de excepción anteriores e

inclusive algunos podían hacer referencia a las modificaciones que introdujo en el diseño

institucional la CP de 91. Finalmente, el tercer elemento que fue fundamental para decidir a

cuáles senadores entrevistar surgió de la base de datos de control político siempre que allí

se identificaba también a los senadores que hicieron la citación al debate y al funcionario

público solicitado.

4. Desarrollo de los datos

a. Presentación de los datos generales

Como se mencionó en el numeral tercero del presente trabajo, uno de los puntos gruesos

para analizar las relaciones entre las ramas del poder público bajo los estados de excepción

era tomar la totalidad de los decretos expedidos desde que fue expedida la CP del 91. A

partir de ese momento se construyó una base de datos identificando, entre otras cosas: el

año, el motivo por el cual fue declarado el estado de excepción, el sentido de la decisión de

14 Es importante entender que en el momento particular en que se realiza la presente investigación, con l as correspondientes entrevistas, el Presidente Álvaro Uribe tiene un apoyo legislativo signifi cativo, ha decretado en los últimos meses dos estados de excepción y además está en cu rso el debate sobre su reelección en el Congreso.

26

la Corte Constitucional, el número de decretos expedidos, el número de éstos prorrogado y

el número de decretos expedidos que fueron declarados exequibles por la Corte. Con la

información consignada en la base de datos construida, se crearon tablas y gráficas que

permiten entender aspectos relevantes, como lo son las diferencias entre la f igura de la

declaratoria del estado de excepción bajo la Constitución Política de 1986 y bajo la CP del

91, así como la forma en que las ramas del poder público responden ante las normas

cobijadas bajo dichas declaratorias.

A grandes ras gos, la tabla 1 resume los datos generales que se obtuvieron luego de la

construcción de la base de datos que soporta el presente documento.

Tabla1 – Datos generales obtenidos frente a los estados de excepción desde la expedición de la CP del 91.

Concepto Total Períodos presidenciales abarcados 15 5 Estados de excepción declarados 14 Estados de conmoción interior 7 Estados de emergencia económico social, y ecológico 7

Estado de guerra exterior 0 Número total de decretos expedidos bajo los estados de excepción 137

FUENTE: Elaborada por los autores

15 Vale la pena recalcar que la presidencia de Álvaro Uribe Vél ez s e toma como dos períodos: 2002-

2006 y 2006-2010.

27

b. Variación del estado de excepción entre la Constitución Política de 1886

y la Constitución Política del 1991

Bajo el marco de la Constitución Política de 1886, los estados de excepción se encontraban

consagrados en los artículos 121 y 122 de la misma. En el 121 se señalaba que el Presidente

del la República podía, en caso de guerra exterior o de conmoción interior, con la firma de

todos los M inistros, declarar turbado el orden público y el estado de sitio en todo el país o

en parte de él. Así mismo, en el artículo se señalaba que el Gobierno no podía derogar leyes

vigentes, pero sí suspender los efectos de las que fueran incompatibles con el estado de

sitio. La revisión de constitucionalidad corría por parte de la Corte Suprema de Justicia16. Si

se mira sin detenimiento el artículo 121 se podría decir que en términos generales sus

características son similares a las de las declaratorias de estados de excepción bajo la CP

del 91. Sin embargo, como se verá más adelante, el hecho que el artículo no ponga un

límite al periodo de tiempo por el cual el estado de excepción puede regir genera unas

coyunturas particulares interesantes que distan del marco actual.

Por otra parte, el artículo 122 contemplaba que en los casos en donde sobrevinieran hechos

distintos a los contemplados en el artículo 121, antes mencionado, que perturbaran o

amenazaran en forma grave e inminente el orden económico o social del país o que

constituyeran una grave calamidad pública, podría el Presidente, con la firma de todos los

Ministros, declarar el estado de emergencia por períodos que sumados no podrían exceder

de noventa días al año. En este sentido, el artículo 122 de la Constitución Política de 1886

16 Se debe tener en cuenta que en ese momento no existía la Corte Constitucional. Era la Corte

Suprema de Justicia la institución encargada de revisar la constitucionalidad de las normas.

28

tiene un gran parecido al mandato constitucional actual, incluyendo el término máximo de

su duración, es decir, 90 días.

A partir de los datos tomados de una base de datos previamente construida, en donde se

incluyen los estados de excepción desde 1958 hasta el año 1990, es posible ver los efectos

que generaba el hecho que el artículo 121 de la Constitución Política de 1991 no incluyera

un término máximo de duración de los estados de excepción declarados bajo esa norma. A

continuación se intentará hacer evidente esta afirmación al comparar el periodo posterior a

la CP de 91 y el periodo anterior a esta reforma institucional. Si se observa la tabla 2 se

observan los diferentes estados de excepción exequibles decretados entre 1958 y 2009.

Posteriormente la gráfica 1 discrimina el periodo posterior a la reforma constitucional del

91, presentando las solicitudes de los diferentes mandatarios entre 1991 y 2009.

Tabla 2 - Tabla con los estados de excepción entre 1958 y 2009, fecha de inicio y clausura, presidentes que lo decretan o se adhieren a él y su duración en días

Fecha inicio

Fecha final

Presidente Duración del estado de excepción (en días)

27/08/1958 02/12/1958 Alberto Lleras Camargo 97 03/12/1958 11/01/1959 Alberto Lleras Camargo 39 12/01/1959 05/10/1960 Alberto Lleras Camargo 632 08/10/1960 11/10/1961 Alberto Lleras Camargo 368 11/10/1961 31/12/1961 Alberto Lleras Camargo 81 23/05/1963 30/05/1963 Guillermo León Valencia Muñoz 7 21/05/1965 12/12/1968 Guillermo León Valencia Muñoz/Carlos

Lleras Restrepo 1301

09/10/1969 19/04/1970 Carlos Lleras Restrepo 192 21/04/1970 15/05/1970 Carlos Lleras Restrepo 24 15/05/1970 18/07/1970 Carlos Lleras Restrepo 64 19/07/1970 11/11/1970 Carlos Lleras Restrepo/ Misael Pastrana

Borrero 115

13/11/1970 17/11/1970 Misael Pastrana Borrero 4 26/02/1971 25/12/1973 Misael Pastrana Borrero 1033 12/06/1975 26/06/1975 Alfonso López Michelsen 14

29

26/06/1975 16/06/1976 Alfonso López Michelsen 356 07/10/1976 16/06/1982 Alfonso López Michelsen/ Julio César

T urbay Ayala 2078

08/10/1982 09/10/1982 Belisario Betancur Cuartas 1 23/12/1982 11/02/1983 Belisario Betancur Cuartas 50 14/03/1984 29/04/1984 Belisario Betancur Cuartas 46 01/05/1984 04/07/1991 Belisario Betancur Cuartas/Virgilio Barco

Vargas/Cesar Gaviria Trujillo 2620

24/02/1992 25/02/1992 Cesar Gaviria T rujillo 1 23/04/1992 28/04/1992 Cesar Gaviria T rujillo 5 10/06/1992 17/06/1992 Cesar Gaviria T rujillo 7 08/11/1992 05/08/1993 Cesar Gaviria T rujillo 270 09/06/1994 24/06/1994 Cesar Gaviria T rujillo 15 02/11/1995 29/07/1996 Ernesto Samper Pizano 270 16/11/1998 17/11/1998 Andrés Pastrana Arango 1 29/01/1999 28/02/1999 Andrés Pastrana Arango 30 11/08/2002 08/05/2003 Álvaro Uribe Vélez 270 17/11/2008 16/01/2009 Álvaro Uribe Vélez 60

FUENTE: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Bas e de Datos Estados de Excepción 1965-1990.

Gráfica 1 – Solicitudes de un estado de excepción desde la expedición de la Constitución Política de 1991.

FUENTE: Elaboración de los autores.

0

1

2

3

4

5

6

7

Núm

ero

de so

licit

udes

de u

n es

tado

de e

xcep

ción

Solicitudes de un estado de excepción

Cesar Gaviria Trujillo

Ernesto Samper Pizano

Andrés Pastrana Arango

Alvaro Uribe Vélez (2002-2006)Alvaro Uribe Vélez (2006-2010)

30

A simple vista, se podría pensar que existe la misma tendencia a solicitar el estado de

excepción antes y después de la reforma constitucional de 1991, ya que la mayoría de

presidentes solicitan un número similar de estados de excepción durante su periodo.

Inclusive se podría pensar al observar el caso de Cesar Gaviria Trujillo que la CP de 91

motivó al ejecutivo a solicitar con mayor frecuencia la declaratoria del estado de excepción,

siempre que Gavir ia es el presidente que más estados de excepción declara (siete estados si

se tiene encuentra el que hereda de Barco). Sin embargo, esta af irmación no es del todo

cierta ya que la duración del estado de anormalidad sí se modificó considerablemente. El

hecho de que el estado de sitio, declarado por una perturbación en orden público no tuviera

un término máximo de duración hacía que los presidentes pudieran hacer uso de su poder

de decreto durante largos periodos de tiempo. En el periodo comprendido entre 1978 y

1990 se declararon 5 estados de excepción. De ellos, dos fueron de estados de sitio (artículo

121) mientras que los restantes 3 fueron de emergencia (artículo 122). Ese estado de

permanencia del país bajo estados de excepción se refleja en un artículo escrito para el

periódico El Espectador el 11 de octubre de 2008, se señala que Colombia, entre 1970 y

1991 “vivió 206 meses bajo estado de excepción, es decir, 17 años, lo cual representa el

82% del tiempo transcurrido” (Garcia, Un país de estados de excepción, 2008).

Es preciso señalar que a medida que han pasado los años se observa una tendencia a

solicitar cada vez menos la declaratoria de un estado de excepción (gráfica 1). Sin embargo

debe señalarse que la diferencia sustancial no radica en el número de estados declarados o

solicitados, sino en la temporalidad de las medidas. Antes de la expedición de la

Constitución Política de 1991 se declaraban menos estados de excepción, en la medida en

que sus efectos se mantenían vigentes por largos periodos de tiempo. En el periodo

31

comprendido entre octubre de 1978 y diciembre de 1990 el país se mantuvo bajo alguno de

los tipos de estados de excepción. El hecho que bajo la nueva Carta Política los estados de

excepción tengan una duración máxima de 90 días (dentro de los cuales se incluyen las dos

prórrogas posibles) para la emergencia económica, social y ecológica; y de 270 días (dentro

de los cuales se incluyen las dos prorrogas posibles) para el estado de conmoción interior,

evita que los estados de excepción se mantengan vigentes durante años, evitando la sobre

regulación por parte del ejecutivo haciendo uso del poder de decreto. Al comparar el

periodo entre 1958 y 1991 (antes de la expedición de la CP de 91) y el periodo entre 1991 y

2009 se torna evidente que el estado de excepción ha dejado de ser una práctica habitual del

ejecutivo17 tal como lo demuestra la gráfica 2, donde se sombrea el tiempo que se

encontraba el país en estado de excepción. Prueba de ello se evidencia al observar la

diferencia entre el total de días por periodo bajo estado de excepción entre los diferentes

presidente de los dos periodos periodos (gráfica 3). El cambio entre los dos periodos se

evidencia aún más si se compara el promedio de días por año en estado de excepción entre

los dos periodos (gráfica 4). Finalmente, se presenta también gráficamente el número de

días en estado de excepción para su mejor comprensión a partir de la expedición de la CP

de 91 (gráfica 5).

17 Se toma que el primer periodo finaliza con l a expedición de la Constitución el 4 de julio de 1991, y es en este momento que inicia el periodo 2. El primer estado de excepción bajo la nueva constitución es el decreta por Cesar Gaviria el 24 de febrero de 1992.

32

Gráfica 2 – Línea del tiempo entre 1958 y 2009, los periodos sombreados identifican periodos donde existía un estado de excepción vigente .

FUENTE: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Bas e de Datos Estados de Excepción 1965-1990. Gráfica 3 – Días bajo estado de excepción por periodo presidencial entre 1958-2009.


1958

1959

1960

1961

1962

1963

1964

1965

1966

1967

1968

1969

1970

1971

1972

1973

1974

1975

1976

1977

1978

1979

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Vigencia estados de excepción

0200400600800

1000120014001600

Días en estado de excepción por presidente

33

Gráfica 4 – Días promedio por año en que se encontraba en estado de excepción el país antes y después de la reforma constitucional de 1991.

FUENTE: Elaboración de los autores con datos encontrados por estos, con datos de Garcia, (Normalidad y anormalidad constitucionalidad en Colombia: 1957 - 1996, 2000) y con datos de Base de Datos Estados de Excepción 1965-1990.

Gráfica 5 – Días en estado de excepción durante los años comprendidos en el segundo periodo (1991 y 2009).


A partir de lo antes señalado, es posible proceder a analizar la figura de los estados de

excepción bajo el marco de la CP del 9118.

18 Para mayor in formación sobre estas comparaciones ver la tabla 2 donde se presentan los estados de excepción desde 1958, las fechas de inicio y clausura de cada uno de éstos y su duración en días.

0

50

100

150

200

250

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Núm

ero

de d

ías

Días en estado de excepción desde expedición de la CP de 1991

276

55

Días promedio por año bajo un estado de excepción

Días promedio por año entre 1958 y 1991Días promedio por año entre 1992 y 2009

34

c. Características de las instituciones del estado de excepción

Es posible definir las motivaciones de los estados de excepción en cuatro categorías: (i)

Problemas del funcionamiento del Estado o de sus instituciones, (ii) problemas de orden

público, (iii) crisis desencadenada por un fenómeno natural, y (iv) problemas relacionados

con la economía nacional. En la gráfica 6 se muestran los porcentajes que representan cada

una de las categorías sobre el total de los 14 estados de excepción declarados desde la

expedición de la CP del 91 hasta principios del año 2009.

Gráfica 6 – Porcentajes que representa cada una de las categorías


Ahora bien, como se ha mencionado anteriormente, la declaratoria de los estados de

excepción se puede dar por circunstancias diversas, y los datos encontrados dan fe de ello.

Como se desprende de la gráfica 6, desde la expedición de la CP del 91 no ha habido

declaratorias por guerras con otras naciones. No obstante, la situación de orden público

(guerrillas, paramilitarismo y narcotráfico), así como las dificultades en el funcionamiento

Problemas de orden público

29%

Problemas relacionados

con la economía nacional

14%

Problemas de funcionamiento del Estado o

sus instituciones

36%

Crisis desencadenada

por algún fenómeno

natural21%

Justificaciones para la declaratoria de un estado de excepción

35

del Estado y la ocurrencia de desastres naturales sí han sido causa de este tipo de

declaratorias excepcionales, que han hecho que el ejecutivo tome la decisión de decretar

estados de emergencia bajo diferentes coyunturas que ha sufrido la nación. En la tabla 3 se

muestran los diferentes estados de excepción solicitados desde la expedición de la CP del

91, el presidente que tomó la decisión, así como las motivaciones para su declaratoria.

Tabla 3 – Estados de excepción y sus motivaciones desde la expedición de la CP del 91 (Estado de emergencia económica, social o ecológica (ESE); Estado de conmoción interior (ECI).

Presidente Tipo Motivaciones César Gaviria Trujillo (1992)

ESE

El clima laboral en el sector oficial se ha perturbado significat ivamente, en especial por la falta de alza oportuna de salarios, lo cual amenaza causar graves t raumatismos en el funcionamiento de la administración pública y perturbar gravemente el orden social del país.

César Gaviria Trujillo (1992)

ESE Conjurar la situación de crisis en el servicio público de energía eléctrica en el país por culpa del verano e impedir la extensión de sus efectos nocivos.


ECI Evitar la excarcelación de personas procesadas por terrorismo y narcotráfico.


ESE Enfrentar la calamidad pública que se presentó en los departamentos del Cauca y del Huila como consecuencia de un sismo que produjo desbordamientos de ríos y avalanchas.


ECI Escalada terrorista de la guerrilla y la int imidación de funcionarios y contratistas, así como por los ataques a algunas cárceles.


ECI Evitar otra vez la salida masiva de presos peligrosos de cárceles debido a la morosidad de la just icia.

Ernesto Samper Pizano (1995)

ECI Fortalecer la just icia y el sistema penitenciario, y terminar con la congestión judicial, así como t ipificar ciertos delitos y reformar algunos procedimientos, en un intento de hacer más eficaz la lucha contra la delincuencia común y la guerrilla.

Ernesto Samper Pizano (1995)

ECI Asesinato Álvaro Gómez Hurtado y la escalada terrorista.

Ernesto Samper ESE El deterioro de la situación fiscal, cambiaria y de empleo se

agudizaría de manera grave y ostensible la perturbación del

36

Pizano (1997)

orden económico y social y se comprometería aún más severamente la estabilidad económica del país, frente a lo cual es obligación const itucional del Gobierno Nacional asegurar el retorno a la normalidad..

Andrés Pastrana Arango (1998)

ESE

La crisis nacional e internacional del sector financiero amenaza de manera grave y ostensible la perturbación del orden económico y social comprometiendo aún más severamente la estabilidad económica del país, frente a lo cual es obligación const itucional del Gobierno Nacional asegurar el retorno a la normalidad.

Andrés Pastrana Arango (1999)

ESE

Se produjo un terremoto cuyo epicentro fue el municipio de Córdoba, en el departamento del Quindío, que afectó gravemente la zona, causando gran cantidad de muertos y heridos en importantes poblaciones ubicadas en los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca.

Álvaro Uribe Vélez (2002) ECI

La situación de inseguridad del país se torna cada día más crít ica y son más frecuentes, despiadados y perversos los ataques contra los ciudadanos indefensos y las violaciones a sus derechos humanos y a las reglas fundamentales del DIH.

Álvaro Uribe Vélez (2008) ECI

La administración de just icia no se encuentra funcionando de manera normal y adecuada lo cual atenta contra la estabilidad inst itucional y el normal funcionamiento de la rama judicial, con grave detrimento del orden público y social.

Álvaro Uribe Vélez (2008) ESE

La proliferación en todo el país de distintas modalidades de captación o recaudo masivo de dineros del público no autorizados bajo sofisticados sistemas que han dificultado la intervención de las autoridades.


Del periodo estudiado en el presente documento se ve que todos los presidentes, salvo

Andrés Pastrana Arango han declarado tanto estados de conmoción interior como de

emergencia económica, social y ecológica. También es posible observar que ha habido

el mismo número de solicitudes de cada uno de los estados de excepción (7 de cada

uno).

Como se mencionó anteriormente, el ejecutivo tiene la posibilidad de prorrogar el estado de

excepción sin que dichas prórrogas en total excedan un periodo de 90 días para la

emergencia económica, social y ecológica; y de 270 días para el estado de conmoción

interior. Sin embargo, los presidentes no optan siempre por aprovechar la posibilidad de

37

prórroga que tiene con el fin de prolongar el poder extraordinario de decreto. En muchos

casos han optado por levantar el estado de excepción antes de la primera o segunda posible

prórroga, por ello sólo el 56% de los decretos han sido prorrogados sobre el total de los

expedidos en razón de estados de excepción a partir la promulgación de la CP de 91.

A partir de los datos que muestran las declaratorias de estados de excepción en el país

desde la expedición de la CP del 91 es posible plantear el análisis con respecto a la

actuación de la Corte Constitucional frente a estas medidas decretadas en los periodos de

excepcionalidad.

d. Análisis respecto a la actuación de la rama judicial frente a los estados de

excepción.

El análisis con respecto al accionar de la Corte Constitucional frente a los estados de

excepción es fundamental, al ser éste uno de los órganos al cual constitucionalmente se le

delegó la tarea de hacer un control sobre los decretos legislativos expedidos en los periodos

de excepcionalidad. En este numeral se pretende mostrar cuál ha sido la actuación de la

Corte Constitucional, como órgano protector de la CP del 91, y como instancia de revisión

de los decretos expedidos por el ejecutivo bajo los estados de excepción.

Como se mencionó anteriormente, la Corte Constitucional es el órgano encargado de

decidir si los estados de excepción declarados por el Presidente con la f irma de todos los

Ministros se ajustan o no a la Constitución. A partir de los datos que fueron encontrados es

posible plantear diferentes conclusiones relacionadas con distintos temas.

38

A partir de los datos encontrados en la investigación, del total de decretos expedidos con

razón de un estado de excepción, 137, el 68% (96) de ellos, ha sido declarado exequible por

la Corte. Así mismo, del total de decretos expedidos, el 44% ha sido prorrogado. Sin

embargo, debe tenerse en cuenta que esta cifra varía considerablemente si se tienen en

cuenta únicamente los declarados exequibles por la Corte Constitucional. Al hacer esta

salvedad se observa que, de los decretos declarados exequibles en un estado de excepción

exequible, el 65% de ellos ha sido prorrogado.

Como se mencionó anteriormente, desde la expedición de la CP del 91 se han declarado

igual número de estados de conmoción interior que de emergencia económica, social y

ecológica (en 7 oportunidades cada uno). Sin embargo, la Corte Constitucional ha

declarado exequible en mayor número de ocasiones la emergencia económica, social y

ecológica (6 veces) que la conmoción interior (4 veces). Como se explicará más adelante, el

hecho que uno de los tipos de estado de excepción apruebe con mayor facilidad el examen

del Tribunal Constitucional no parece ser un hecho fortuito.

Como se mostró en la gráfica 6, La justificación más recurrente para solicitar el estado de

excepción es para solucionar problemas de funcionamiento del Estado o de sus

instituciones. Sin embargo, la justificación más aceptada por la Corte, entendiéndolo en

términos de exequibilidad del estado de excepción, es solucionar problemas de orden

público (gráfica 7).

39

Gráfica 7 – Porcentaje de declaratorias de exequibilidad por la Corte Constitucional dependiendo de las motivaciones del ejecutivo para decre tar el e stado de excepción.


De la lectura de las sentencias por medio de las cuales la Corte Constitucional decide

acerca de la constitucionalidad de los decretos que declaran el estado de excepción se

encontró que la justificación más repetida para declarar inexequible un estado de excepción

es que el ejecutivo no tomó las medidas ordinarias primero antes de solicitar la posibilidad

de intentar con las medidas extraordinarias. Estas justificaciones, parecerían relacionarse

íntimamente con la información reflejada en la gráfica 7, en donde se observa que la

declaratorias de exequibilidad depende entre otras del tipo de estado de excepción

declarado (conmoción interior o emergencia económica, social o ecológica).

Con la información que se ha presentado hasta el momento es posible empezar a entender

las posibles motivaciones que tiene la Corte Constitucional para declarar la

constitucionalidad o inconstitucionalidad del decreto, que en algunos casos pareciera

Problemas de orden público

40%

Problemas relacionados con

la economía nacional

10%

Problemas de funcionamiento del Estado o sus

instituciones20%

Crisis desencadenada

por algún fenómeno natural

30%

Justificaciones para la declaratoria de un estado de excepción (sólo estados exequibles)

40

alejarse de un tema meramente jurídico. De hecho, la poca literatura que ha hecho

referencia a este tema sugiere que en efecto la Corte ha adquirido un carácter político

(Cifuentes, 2002). Cobra especial relevancia mencionar que el autor anteriormente citado se

desempeñó como M agistrado de la Corte Constitucional entre 1991 y el año 2000, e

inclusive fue designado como el presidente de esta corporación. Para corroborar la anterior

afirmación basta con estudiar particularmente diferentes estados de excepción.

Desde 1992 se han declarado cuatro estados de excepción para tomar medidas

excepcionales para el mejoramiento del orden público. De ellos, todos han sido declarados

exequibles por la Corte Constitucional. Esto muestra una tendencia a que la Corte declare la

exequibilidad de los decretos que tienen como fin el restablecimiento del orden público. En

el único caso en que un estado relacionado con orden público, no ha sido exequible fue el

de conmoción interior declarado por Ernesto Samper Pizano el 16 de agosto de 1995, donde

además de restaurar el orden público se pretendía hacer reformas estructurales a la justicia.

Así pues, en un 80% de los casos cuando se ha tratado temas de orden público se declara su

exequibilidad, y el único caso donde un estado relacionado con orden público se ha

declarado inexequible fue un caso particular pues también se pretendía introducir a través

del instrumento una reforma al sistema judicial.

Como se ha mencionado a lo largo de este numeral, hay datos que parecieran mostrar que la

Corte Constitucional, si bien ha declarado en algunos casos los estados de excepción

inexequibles aduciendo la ausencia de medidas ordinarias tomadas por el ejecutivo para

conjurar las cr isis, en otros casos pareciera que las motivaciones más que de naturaleza

política, tienen un tinte de conveniencia. Así, los estados de conmoción interior declarados

41

con el fin de tomar medidas referentes a la prestación del servicio de justicia en el país han

sido declarados en su totalidad inexequibles, independientemente del presidente de turno o

de su popularidad y desempeño, como se muestra en la tabla 4. Esto refleja un recelo por

parte de la Corte Constitucional para evitar que el Gobierno Nacional quede facultado para

hacer reformas a la rama judicial por vía de decreto, cobijado bajo un estado de excepción.

Se puede entender que la actitud tomada por la Corte Constitucional más que reflejar un

control judicial estricto de la medida da muestras del aprovechamiento del poder de control

constitucional que tiene con el fin de evitar reformas sobre la rama del poder público de la

cual hace parte.

Tabla 4 – Estados de conmoción interior declarados para tomar medidas por fallas en el servicio de justicia declarados inexequibles por la Corte Constitucional.

Presidente Año Motivaciones Popularidad

César Gaviria Trujillo

1994

Evitar otra vez la salida masiva de presos peligrosos de cárceles debido a la morosidad de la just icia y modificar el sistema de just icia nacional para hacerlo más eficiente

21

Ernesto Samper Pizano

1995

Fortalecer la just icia y el sistema penitenciario, y terminar con la congest ión judicial, así como t ipificar ciertos delitos y reformar algunos procedimientos, en un intento de hacer más eficaz la lucha contra la delincuencia común y la guerrilla

29

Álvaro Uribe Vélez 2008

Que la administración de just icia no se encuentra funcionando de manera normal y adecuada lo cual atenta contra la estabilidad inst itucional y el normal funcionamiento de la rama jurisdiccional, con grave detrimento del orden público y social

62

FUENTE: Elaboración de los autores con datos encontrados y otros obtenidos de la Base de Datos Gallup.

42

Ahora bien, a partir de la expedición de la CP del 91, los temas desarrollados por medio de

decretos expedidos bajo la declaración de un estado de excepción se encuentran

circunscritos a los temas concretos por los cuales fueron declarados, limitando la

posibilidad del Ejecutivo de extralimitarse en los poderes que le concede la declaratoria del

estado de excepción. En aquellos casos en donde el ejecutivo ha tratado de extralimitarse

mediante la expedición de decretos legislativos poco relacionados con la naturaleza del

estado de excepción, la Corte Constitucional ha declarado tajantemente su inexequibilidad.

Así mismo, de los datos encontrados es posible concluir que los cambios introducidos por

la Asamblea Nacional Constituyente en la redacción de la Constitución Política de 1991

generaron una especie de autocontrol por parte del Ejecutivo al momento de expedir los

decretos fundamentados en un estado de excepción. A esta conclusión es posible llegar

analizando el porcentaje de decretos expedidos bajo los estados de excepción declarados

exequibles luego del examen realizado por la Corte Constitucional. Si se excluyen los

decretos fundamentados en declaratorias de estados de excepción declaradas inexequibles,

se tiene que de un total de 104 decretos de esta naturaleza expedidos desde 1992 hasta

comienzos del 2009 tan sólo 5 de fueron declarados inexequibles, esto quiere decir que tan

sólo un 4.81% de ellos ha sido declarado inexequible. Se debe tener en cuenta que las cifras

hasta el momento son parciales en la medida en que 9 de los 10 decretos del último estado

de emergencia económica, social y ecológica aun no habían sido analizados al momento de

la redacción de este documento.

Finalmente, es importante señalar que el hecho de que bajo un estado de excepción se

expidan numerosos decretos, no implica que se trate o de una extralimitación del ejecutivo

43

o de un acto irresponsable de estos. Este comportamiento se puede explicar en la medida en

que hay temas que requieren de una mayor regulación sin apartarse de la naturaleza de la

declaratoria del estado de excepción. Ejemplo de ello es el estado de excepción declarado

por César Gaviria Trujillo el 8 de noviembre de 1992 por motivo de una escalada terrorista

en el país, que incluyó la intimidación de funcionarios y contratistas, así como el ataque a

diferentes cárceles colombianas. Es en este estado de excepción donde más decretos

extraordinarios fueron expedidos, con un total de 38. La totalidad de ellos fueron

declarados exequibles por la Corte Constitucional. Lo anterior demuestra que no

necesariamente un número elevado de decretos implica una extralimitación por parte del

ejecutivo, o un afán regulador por parte de él cobijándose bajo el estado de excepción.

Como se muestra en la tabla 5, bajo el estado de conmoción interior del 8 de noviembre de

1992 se expidieron casi 4 veces más decretos que el promedio de decretos por estado de

excepción desde la expedición de la CP del 91 hasta principios del año 2009.

Tabla 5 – Promedio de decre tos expedidos bajo los estados de excepción desde la expedición de la CP de l 91 y contraste con el e stado de conmoción interior declarado el 8 de noviembre de 2009.

Decretos expedidos

Decretos declarados exequibles

% de decre tos expedidos declarados

exequibles Promedio de decretos por estado de excepción con declaratoria de exequibilidad

10.4 10.33 99.32%

Promedio de decretos por estado de excepción (sin evaluar si fue o no exequible el estado de excepción)

9.78 7.15 73.10%

Estado de excepción con mayor número de decretos legislat ivos presentado (8/11/1992)

38 38 100 %


44

e. Análisis respecto a la actuación de la rama legislativa frente a los estados

de excepción.

Como se mencionó a lo largo de la investigación, el Congreso de la República tiene como

mandato constitucional el deber de ejercer un control político frente al ejecutivo,

particularmente durante los estados de excepción. En concordancia con lo propuesto como

metodología para cuantificar este control político se presenta el siguiente análisis a los

datos encontrados.

Lo primero que se observa en la tabla 6, es que desde 1995 se han generado múltiples

debates de control político. De ellos la gran mayoría se ha presentado por fuera de una

declaratoria de un estado de excepción. Esto se podría entender de dos maneras: (i) que el

Congreso no ejerce un control político activo frente al ejecutivo durante los estados de

excepción, o ( ii) la diferencia porcentual se puede explicar en la medida en que la duración

de los estados de excepción ha disminuido considerablemente a partir de la expedición de la

CP de 91.

Tabla 6 – Datos sobre debates de control político en plenaria del Senado (porcentajes del total de debates)

Debates control político entre 1/12/1995 y 20/04/2009

Número total de debates de control polít ico 254 100%

Número de debates llevados a cabo fuera de estado de excepción 234 91.13 %

Total de debates llevados a cabo durante estado de excepción 20 7.83 %

FUENTE: Elaboración de los autores con datos obtenidos de Secret aria General del Senado de la República de Colombia, 2009.

45

Si se tienen en cuenta los datos es posible observar que durante el periodo contenido por la

tabla 6 el país estuvo bajo estado de excepción durante el 12.90% de los días. Por ello en

principio no es alarmante pensar que tan sólo 7.83% de los debates se llevaran a cabo

durante estados de excepción. Para entender mejor el comportamiento del legislativo es

necesario entonces hacer una revisión más detallada de los datos disponibles.

En la tabla 7 se presentan los debates de control político relacionados con los estados de

excepción, ya sea porque se presentaron durante la vigencia de alguno de estos o porque los

debates hacían referencia directa al estado de excepción. Lo que se puede observar en

primera medida es que el hecho de que se presente un debate de control político durante la

vigencia de un estado de excepción no implica per se que el debate gire en torno a éste. De

hecho el 52.38% de los debates realizados durante los periodos de excepción versan sobre

temas completamente diferentes al mismo. Así mismo, tres de los debates que versan

directamente sobre la declaratoria de un estado de excepción no se realizaron durante

vigencias del periodo de anormalidad. De los diez debates de control político relacionados

con el estado de excepción, el 70% han girado en torno a estados de conmoción interior.

Resulta interesante anotar que de estos debates el 57.14% hace referencia a un estado de

conmoción específico que es el declarado por Álvaro Uribe Vélez en el año 2002.

Tabla 7 – Datos sobre debates de control político relacionados con estados de excepción (porcentajes del total de debates llevados a cabo durante estado de excepción o con relación a estos)

Debates control político entre 1/12/1995 y 20/04/2009

Total de debates llevados a cabo durante estado de excepción o relacionados con algún estado de excepción 21 100%

Número de debates de control polít ico relacionados directamente con estado de excepción (independiente si está o no vigente el estado de excepción)

10 47.62%

46


Lo anterior demuestra que el Congreso no ejerce un control político activo sobre el

ejecutivo bajo los estados de excepción. La gráfica 8 evidencia que el hecho que se declare

un estado de excepción no aumenta el control político del Congreso en comparación al

ejercido durante los periodos de normalidad.

Gráfica 8 – Debates de control político y estados de excepción (las áreas sombreadas en amarillo son estados de excepción vigentes, las áreas sombreadas en negro son fechas en que se presentaron debates de control político).


Es pertinente profundizar sobre el control político que se dio frente a un estado de

excepción particular que fue el de conmoción interior decretado por el Presidente Uribe en

el 2002. Éste reúne características que lo hacen particular frente al resto de estados de

Número de debates relacionados con estados de emergencia económica, social y ecológica. 3 14.29%

Número de debates relacionados con estados de conmoción interior 7 33.33%

47

excepción. Primero si bien era una estado que tenía como finalidad superar un problema de

orden público entre el paquete de medidas se incluyó una reforma tributaria, por medio de

la cual se creó el impuesto al patrimonio (también llamado impuesto de guerra), con el

argumento de que era necesario para poder financiar la campaña militar que se iba a

emprender. Este hecho generó cierto recelo en el Congreso, y no en vano para este estado

particular se realizaron cuatro debates de control político sobre la necesidad de incluir este

paquete tributario. Este caso es interesante en la medida en que si bien no puede observarse

más que como uno excepcional al accionar típico del Congreso que, en términos generales

no ejerce un control político activo frente a los estados de excepción. Este caso da muestras

que en aquellos eventos en donde los congresistas sientan una afectación directa a sus

electores optan por ejercer un control político más activo al ejecutivo sobre el estado de

excepción.

Con el objetivo de complementar los datos presentados se realizaron una serie de

entrevistas a congresistas tanto de la coalición de gobierno como de la oposición. En

general se puede decir que los congresistas de la coalición19 consideran que el diseño

institucional vigente permite un control político por parte del legislativo. Por el contrario

los congresistas de la oposición consideran que el diseño institucional colombiano no le

otorga facultades suficientes al Congreso para ejercer un control político eficiente.

Teniendo en cuenta que bajo los estados de excepción el presidente adquiere poderes

extraordinarios, resulta lógico pensar que es la oposición el sector político con mayor

interés en ejercer un control político efectivo que le permita, en la medida de lo posible,

19 Se realizaron entrevistas a los Senadores Hernán Andrade (Presidente del Congreso), Roberto Gerlein y Jairo Tapias y al Representante Roy Barreras.

48

evitar abusos por parte del ejecutivo durante dichos periodos. Por consiguiente estos

entrevistados consideran que el poder de decreto durante los estados de excepción mina

considerablemente la democracia al otorgar poderes excesivos e incontrovertibles al

presidente. No en vano, el Senador Petro hace referencia a las facultades del presidente

colombiano durante los estados de excepción y señala que sus facultades se asemejan más a

las de dictadores que a mandatarios controlados por los contrapesos de las otras ramas del

poder público.

En entrevistas realizadas a los miembros activos del Polo Democrático Alternativo

(Senadores Gustavo Petro y Jesús Bernal y al Representante Wilson Borja), se evidencia un

consenso sobre la imposibilidad de ejercer un control político efectivo desde el Congreso.

Por ello consideran estos miembros de la oposición que el único contrapeso para el

ejecutivo durante un estado de excepción es finalmente la Corte Constitucional. Esta

posición también la comparte el Senador Roberto Gerlein (Senador reelegido desde 1974

hasta la actualidad) quien señala que “en la práctica, el control político del Congreso sobre

los estados de excepción es muy débil. Apenas si se leen la exposición de motivos del

decreto correspondiente muy de cuando en cuando, alguien formula algunos comentarios,

pero en términos generales, como están sujetos al control constitucional de la Corte, el

Congreso se preocupa muy poco de los decretos que se expidan”.

Haciendo referencia al diseño institucional colombiano, el Senador Gerlein corrobora lo

sostenido por los miembros del Polo Democrático entrevistados y señala que:

49

“el Congreso se recuesta sobre la Corte Const itucional para que ésta los estudie a

fondo (los decretos expedidos bajo estados de excepción) y emita fallos que tengan

poder. Con frecuencia los pronunciamientos polít icos del Congreso no t ienen

capacidad para modificar las situaciones, en cambio los fallos de la Corte t ienen

vigencia inmediata (…) Pensando en esa situación, creo yo, el Congreso sin que

deba hacerlo se recuesta sobre la Corte para que ese poder polít ico lo ejerza más a

fondo, con más conocimiento, con más estudio y más poder vinculante (…)”.

Para recapitular el análisis sobre la rama legislativa se puede afirmar que en general el

Congreso no ha ejercido un papel activo como ente de control político, sino que delega

dicha función en la Corte Constitucional siempre que las decisiones adoptadas por ésta sí

tienen fuerza vinculante para el ejecutivo. Parecería que esta delegación no se presenta en

todas la ocasiones, sino que sólo se da cuando el legislativo no tiene mayor interés en

controvertir las decis iones adoptadas por los decretos expedidos durante estados de

excepción. Esta interrogante surge por la actuación de la corporación frente al estado de

conmoción interior de 2002, donde sí jugó un papel activo como actor encargado de ejercer

un control político.

5. Conclusiones respecto al diseño institucional colombiano y su

solución para el balance de poder entre las ramas de poder público

por los efectos producidos por el poder de decreto generado a partir

de los estados de excepción.

A lo largo de la presente investigación se buscó comparar hasta cierto punto el

funcionamiento de la f igura de los estados de excepción bajo el marco de la Constitución

50

Política de 1886 y la CP del 91. Los datos encontrados reflejan el cambio en el diseño

institucional, y muestran un mayor balance de poderes en la actualidad que antes de la

expedición de la Constitución vigente. Si bien el Presidente de la República sigue teniendo

la facultad de declarar estados de excepción, con el fin de tener la posibilidad de expedir

decretos que regulen materias que se saldrían de su esfera de poder bajo condiciones

normales, se percibe un gran cambio en el uso de la institución. El hecho que los estados de

conmoción interior tengan una duración máxima de 270 días y los de emergencia

económica, social y ecológica de 90 días, aleja al país de los tiempos vividos bajo la

anterior Constitución en donde se vivía en un permanente estado de excepción que le

otorgaba grandes poderes al ejecutivo.

Como se mostró a lo largo de la investigación, es evidente que el diseño institucional

implementado a partir de la expedición de la CP del 91 modificó sustancialmente la figura

de los estados de excepción en el país. Colombia pasó de ser un Estado en donde los

estados de excepción eran el común denominador, el estado “normal” del funcionamiento

de las instituciones, a uno en donde las épocas de excepcionalidad volvieron a hacer honor

a su nombre, siendo declaradas en su gran mayoría bajo situaciones extraordinarias. No se

debe entender la anterior afirmación como algo categórico, pero sí resulta innegable que el

poder presidencial se limitó ostensiblemente por medio de la CP del 91, especialmente si se

hace referencia al poder de decreto bajo estados de excepción.

Como se mencionó en los capítulos anteriores, la CP del 91 delegó a dos instituciones el

control del poder presidencial bajo los estados de excepción: por una parte señaló que el

Congreso debía hacer un control político frente a las declaraciones de estos, y por otra le

51

encargó la discusión de la conveniencia de las prórrogas solicitadas por el ejecutivo. En lo

que hace referencia a la rama judicial se le encomendó a la Corte Constitucional la revisión

de los decretos expedidos bajo los estados de excepción con el fin de que decidiera acerca

de su constitucionalidad. De esta manera, la CP del 91 refleja un diseño institucional que

buscaba, al menos en el papel, que ambas ramas del poder público tuvieran la capacidad de

controlar los poderes extraordinarios adquiridos por el ejecutivo para los periodos de

excepcionalidad.

No obstante lo anterior, los datos encontrados evidencian que el Congreso no ha ejercido en

la mayoría de los casos un control político activo al ejecutivo bajo los estados de excepción.

Por el contrario, salvo en el estado de conmoción declarado en el 2002, ha delegado esta

función de control en la rama judicial. Otras investigaciones podrán estudiar con mayor

profundidad las motivaciones que tienen los congresistas para actuar de la manera que lo

hacen en los periodos de excepcionalidad. Así mismo, podrán indagar si se trata entonces

de un comportamiento racional del Congreso como actor político o de una incapacidad de

diseño institucional para reaccionar frente al ejecutivo con amplios poderes

constitucionales. Estos estudios deberán prestar especial atención a diferentes variables que

se deben tener en cuenta cuando se estudia el Congreso como son: (i) los problemas de

acción colectiva al interior de éste, (ii) la variedad de intereses políticos al interior de la

corporación (particularmente el conflicto entre intereses políticos locales en contraposición

a los nacionales), y (iii) la alta fragmentación entre los mismos congresistas.

La Corte por su parte ha demostrado ejercer un control jurídico en la mayoría de los casos,

lo cual es el pilar fundamental del balance de poderes bajo los estados de excepción. El

52

Tribunal Constitucional tiene la facultad de declarar la inconstitucionalidad de los decretos

expedidos por medio de estos estados y le permite así controlar al ejecutivo en situaciones

de posible extralimitación de los poderes a la luz de la CP del 91. Sin embargo, no deja de

ser interesante el accionar de la Corte Constitucional frente a aquellos estados de

conmoción interior que han buscado implementar reformas en el sistema judicial. Siempre

que por medio de paquetes de estados de excepción se han intentado implementar estas

reformas, se ha declarado su inexequibilidad. ¿Realmente esos decretos se alejaban de las

normas constitucionales, o más bien se trató de la utilización de un efectivo mecanismo de

defensa para evitar reformas en su rama del poder público por vía de decreto? Los hechos

parecieran indicar que es más precisa la segunda parte de la pregunta. Dicho argumento

puede ser una justificación falsa o una fachada para evitar que la rama ejecutiva haga

reformas a la justicia por vías de decretos fundamentados en estados de excepción. Ante la

falta de información que permita corroborar esta tesis, queda tan sólo como una hipótesis

tentativa que puede ser comprobada o desvirtuada por medio de una investigación futura.

53

6. Referencias

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54

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• Valencia, H. (1993). ¿Es posible vivir sin estado de excepción? Derecho Publico (Universidad de los Andes) .

55

7. Anexo 1

Artículos de la Constitución Política de 1991 que hacen referencia al poder de decreto en

los Estados de Excepción:

“ARTÍCULO 213. En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera

inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia

ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de

las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los

ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de

ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el

segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República.

Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para

conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos.

Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes

incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se

declare restablecido el orden público (negrilla fuera del texto). El Gobierno podrá

prorrogar su vigencia hasta por noventa días más.

Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el

Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones

constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado

sobre las razones que determinaron la declaración.

En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar.”

56

“ARTÍCULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212

y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico,

social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente,

con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de

treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año

calendario.

Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma

de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a

conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos (negrilla fuera de texto).

Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el

Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o

modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de

la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue

carácter permanente.

El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro

del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y

convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al

vencimiento de dicho término.

El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las

dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que

determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará

expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.

El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar,

modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que

57

ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de

iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo.

El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y

para los efectos previstos en este artículo.

El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado

de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso

primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades

que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia.

El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los

decretos contemplados en este artículo.

PARAGRAFO. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su

expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este

artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere

con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma

inmediata su conocimiento.”

Los estados de excepción en Colombia, Un diseño ...

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