Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades Unidad - Temática Seguimiento, Monitoreo y...

Liderando el Desarrollo Sostenible de las

Ciudades

Unidad TemáticaSeguimiento, Monitoreo y Evaluación de

Proyectos, Programas y Políticas

Semana 6

Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Federico Basañes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social – INDES:

Juan Cristóbal Bonnefoy

Coordinador General del Programa:

José E. Yitani

Equipo del programa:

Ana Haro Alison Elías Andrea Dusso

Autor:

Julio Franco

Corrección de estilo y maquetación:

Manthra Comunicación

Copyright©2015 Banco Interamericano de Desarrollo. Esta obra se encuentra sujeta a una licencia Creati-ve Commons IGO 3.0 Reconocimiento-NoComercial-SinObrasDerivadas (CC-IGO 3.0 BY-NC-ND) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) y puede ser reproducida para cualquier uso no-comercial otorgando crédito al BID. No se permiten obras derivadas.

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Las opiniones expresadas en este video son de los autores y no necesariamente reflejan el punto de vista del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.

Contenido

1. ¿Por qué es importante el seguimiento, monitoreo y evaluación de proyectos, programas y políticas públicas? ............................................................. 3

2. Indicadores ........................................................................... 4

3. Sistemas de monitoreo y evaluación ............................... 11

4. La evaluación ..................................................................... 14

3

Seguimiento, Monitoreo y Evaluación de Proyectos, Programas y Políticas

Unidad temática: Seguimiento, Monitoreo y Evaluación de Proyectos, Programas y Políticas

1. ¿Por qué es importante el seguimiento, monitoreo y evaluación de proyectos, programas y políticas públicas?

1.1 Proyectos, programas y políticas públicas

• ¿Qué son los proyectos?

Los proyectos se definen como la unidad mínima de asignación de recursos para el logro de uno o más objetivos específicos. Un proyecto es un conjunto de actividades interrelacionadas y coordi-nadas que buscan alcanzar un objetivo dentro de los límites de un presupuesto y periodo determinados (Cohen y Franco, 2003).

• ¿Qué son los programas?

Los programas se conforman de un conjunto de proyectos que persiguen los mismos objetivos. En ellos se establecen las prio-ridades de la intervención al identificar y organizar los proyectos, definir el marco institucional y asignar recursos (Cohen y Franco, 2005). Dos requisitos indispensables de un programa son: 1) que exista legalmente en una administración pública y 2) que se le asig-ne recursos públicos.

• ¿Qué son las políticas públicas?

En la definición de “políticas públicas” proporcionada por Franco Corzo (2013: 90) resaltan tres elementos: 1) buscan el interés públi-co; 2) son tiros de precisión que pretenden resolver las principales causas de una problemática que se quiere solucionar; 3) incluyen las opiniones de la ciudadanía para otorgar legitimidad al proceso de diseño e instrumentación.

Para los fines de este documento, a partir de esta sección se trata-rá a las políticas públicas y programas como un solo conjunto de acciones de gobierno.

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1.2 ¿Qué es el seguimiento o monitoreo?

El seguimiento o monitoreo es el conjunto de actividades de inves-tigación y recopilación sistemática de información relevante para medir el grado de cumplimiento de objetivos y metas, que permite a los tomadores de decisiones reorientar la gestión de proyectos, programas y políticas hacia los objetivos planeados. Su objetivo es mejorar la eficacia y efectividad de la intervención realizada. Ade-más, utiliza indicadores –es decir, variables cuantitativas o cualitati-vas– mediante los cuales se pueden medir las metas (OECD, 2002).

1.3 ¿Qué es la evaluación?

Según tres definiciones complementarias (Cardozo, 2012; Nirem-berg, Brawerman y Ruiz, 2000; Mejía, 2003), y para fines de este docuemento, se entiende por “evaluación” al conjunto de activi-dades que se realizan mediante un método de análisis sistemático que utiliza información cualitativa y cuantitativa para valorar el de-sempeño de un proyecto, programa o política pública. El fin que persigue la evaluación es emitir recomendaciones para mejorar la eficacia y eficiencia de los proyectos, programas y políticas públi-cas. A diferencia de la auditoría, no busca la sanción en caso de resultados negativos (AEVAL, 2010).

2. Indicadores

2.1 ¿Qué son los indicadores y para qué sirven?

Para realizar los procesos de monitoreo o seguimiento de proyec-tos, programas y políticas públicas descritos anteriormente, es ne-cesario contar con indicadores. Si bien en América Latina se utiliza una amplia variedad de indicadores, en este documento se toma-rán como referencia los indicadores de desempeño, reconocidos en su utilización a nivel regional por la CEPAL y el BID.

El uso de estos indicadores permite conformar un sistema de in-formación útil no solo para un proceso continuo de monitoreo o seguimiento, sino también para mejorar el diseño de proyectos, programas y políticas públicas ya implementados o por desarrollar.

De esta manera, un indicador de desempeño permite establecer una línea de medición para describir el avance en el cumplimiento de objetivos. El Diagrama 1 caracteriza esta herramienta.

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Diagrama 1Definición y utilidad del indicador de desempeño

Fuente: Elaboración propia en base a la definición adoptada por SHCP, SFP y CONEVAL (2013: 17).

Los indicadores de desempeño tienen dos funciones principales. De acuerdo con Armijo y Bonnefoy (2005), estas son la descriptiva y la valorativa.

• Función descriptiva. Aporta información sobre el estado real de un programa o acción pública; por ejemplo: el número de becas que reciben los estudiantes de nivel superior.

• Función valorativa. Añade un “juicio de valor” basado en an-tecedentes objetivos para determinar si el desempeño es ade-cuado o no; por ejemplo: el número de becas programadas en relación con el número de becas entregadas.

Clasificación de indicadores de desempeñoLos indicadores de desempeño son herramientas metodológicas claves para la toma de decisiones en la gestión pública. Este tipo de indicadores se centra en los aspectos básicos y necesarios para entender el desempeño de una intervención pública; permiten comprender la interrelación entre el proceso productivo de bienes y servicios, y las dimensiones del desempeño (Armijo, 2011).

sedefine como

Una expresión cuantitativa cons-truida a partir de variables cuanti-

tativas o cualitativas.

sirve para

Medir logros, objetivos y metas

Reflejar cambios vinculados a las acciones del programa

Monitorear y evaluar resultados

Un indicador de desempeño

1

2

3

6


Se clasifican de acuerdo con sus dimensiones: eficacia, eficiencia, economía y calidad, o su ámbito de medición: insumos, activida-des, productos, efectos e impactos.1

La primera clasificación busca evaluar qué tan aceptable fue el desempeño de una intervención pública determinada. La segun-da permite conocer el cumplimiento de los objetivos, qué insu-mos se utilizaron, qué actividades se realizaron, qué resultados se obtuvieron, cuántos productos se entregaron, cuáles fueron sus efectos e impacto.2

Diagrama 2Dimensiones de los indicadores de desempeño

1 En el caso de México, se definen dos tipos de indicadores de desempeño: a) estratégicos y b) de gestión. Estos son usados para la construcción de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR). La MIR es un instrumento utilizado por diversas instituciones y organismos para el diseño, organización, ejecución, seguimiento, evaluación y mejora de los programas, como resultado de un proceso de planeación realizado con base en la Metodología de Marco Lógico (MML).

2 Información basada en el curso “Gestión para resultados en gobiernos Subnacionales” del INDES/BID.

•Capacidad de alcanzar el efecto que se espera o se desea luego de una acción (grado de cumplimien-to de los objetivos o metas establecidas).

•Se centra en los resultados finales como la cober-tura, la focalización y la capacidad del programa para responder a las necesidades planteadas.

Eficacia

•Capacidad con la que cuenta la institución encar-gada del programa para obtener y movilizar ade-cuadamente los recursos humanos y financieros para el cumplimiento de los objetivos.

•Se centra en la correcta administración y uso de los recursos asignados.

Economía

•Se relaciona con la capacidad de la institución para responder de forma rápida y directa ante las nece-sidades de sus usuarios.

•Se centra en la aceptación y juicio de valor que emi-ten los usuarios, como la accesibilidad y la atención.

Calidad

Eficiencia

•Cumplimiento de un objetivo con el mínimo de recursos en el menor tiempo posible (“hacer más con menos”).

•Se centra en los factores que retrasan el proceso de entrega de resultados finales.

Fuente: Elaboración propia con base en Bonnefoy y Armijo (2005).

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Diagrama 3Ámbito de medición de los indicadores de desempeño

En la Tabla 1, se observa la vinculación entre los ámbitos de medi-ción y las dimensiones del desempeño.

Insumo

•Son utilizados para la cuantificación de los re-cursos físicos, humanos y contables requeridos para la formulación, desarrollo y ejecución de proyectos y programas públicos.

•Reflejan la adecuada gestión y buena adminis-tración de los recursos.

Actividad

•Se usan para supervisar la realización de las ac-tividades.

•Se usan para registrar y medir la eficiencia de las actividades y los procesos que realizan los gestores del programa público.

• Hsce énfasis tanto en los procesos propios de los programas, como en los actores que los de-sarrollan y ejecutan.

Producto

•Se utilizan para cuantificar y medir los bienes y servicios generados por los programas.

•Muestran la producción, la entrega y las carac-terísticas específicas de los bienes y servicios que se otorgan a la población objetivo.

Efecto

•Se usan para medir el efecto que provoca la implementación de un determinado progra-ma y permiten la verificación de los impactos sociales, administrativos y económicos que lo generan.

•Se ve reflejado en los juicios de valor que emi-ten los usuarios en torno al desempeño de las instituciones, la gestión de los gobiernos, así como de los programas y recursos presupues-tarios que su administración ejecute.

•Se utilizan para medir las consecuencias del efecto de un determinado proyecto o programa.

•Se utilizan para medir el valor público de un programa o proyecto.

Impacto

Fuente: Elaboración propia con base contenidos del curso “Gestión para Resultados en Gobiernos Subnacionales del INDES/BID.

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Tabla 1Relación entre el ámbito de medición y las dimensiones de desempeño

DimensiónÁmbito de medición Eficacia Eficiencia Economía Calidad

Indicador de insumo X X

Indicador de actividad X X

Indicador de producto X X X X

Indicador de efecto X

Indicador de impacto X

Características básicas de los indicadores de desempeñoLos indicadores de desempeño deben contar con seis característi-cas básicas; deben ser claros, relevantes, pertinentes, monitorea-bles, independientes y confiables.

Diagrama 4Características de los indicadores de desempeño

Fuente: Fuente: “Gestión para Resultados en Gobiernos Subnacionales del INDES/BID.

•No deben ser ambiguos, ni dejar espacio a otras interpretaciones diferentes a las deseadas.

•Su definición deberá ser de fácil comprensión. Claridad

•Debe describir puntualmente una situación deter-minada.

•También debe ser pertinente en relación al costo que genera su construcción; la información que proporcione no debe representar un problema en la medición.

Pertinencia

•Debe ser medible y operable, por lo que la infor-mación que arroje debe establecer variables de comparación.

•Debe ser establecido bajo métodos de cálculo de-terminados.

Monitoreable

•Debe arrojar un dato específico.•No debe estar condicionado a la construcción de

otro indicador para ser utilizado o interpretado.Independencia

•Debe arrojar información real, confiable y com-probable.

•Su construcción debe estar basada en información confiable y demostrable.

Confiabilidad

Relevancia•La información que arroje debe ser importante

para la toma de decisiones.•Debe estar construido en relación a los aspectos

fundamentales del programa.

Fuente: Elaboración propia con base en Armijo y Bonnefoy (2005).

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Por otro lado, Kusek y Rist (2005) proponen la metodología CRE-MA que señala cinco criterios para la validación técnica de los in-dicadores:

• Claro, preciso e inequívoco.

• Relevante, apropiado al tema en cuestión.

• Económico, disponible a un costo razonable.

• Medible, abierto a validación independiente.

• Adecuado, ofrece una base suficiente para estimar el desempeño.

La Tabla 2 muestra una plantilla para corroborar la pertinencia del diseño de indicadores, de acuerdo con esta metodología.

Tabla 2Plantilla para seleccionar un indicador

Cómo seleccionar un indicador

Tipo de indicador Calificación de criterios Puntaje total Seleccionado

C R E M A Si No

Indicador 1

Indicador 2

Indicador 3

C = ¿El indicador es lo suficientemente preciso para garantizar una medición objetiva?

R = ¿El indicador refleja el objetivo?

E = ¿Es capaz de emplear un medio práctico y asequible para la obtención de datos?

M = ¿Las variables del indicador están bien definidas para asegurar las mediciones en el tiempo, sin importar quién las realice?

A = ¿Se puede observar periódicamente?

Indicadores proxy Los indicadores proxy –también llamados indirectos– son aquellos que miden un fenómeno usando una medida aproximada.

Fuente: Adaptación del Departamento Nacional de Evaluación Bogotá (2009)

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2.2 Uso de los indicadores

Para la elección de indicadores es necesario contar con informa-ción veraz y oportuna que permita obtener el valor de cada uno. La información que se obtiene de estas fuentes se aplica a fórmulas matemáticas cuyo resultado permite valorar su comportamiento .

Se identifica el verbo (A) y el sujeto (B) del objetivo: Disminuir a la mitad la mortalidad materna relacionada al sida. (A) (B)

1

Se invierte su orden y el verbo se conjuga en participio: Muertes de mujeres embarazadas por sida que + han disminuido. (A) (B)

2

No se deben incluir elementos cuantitativos del objetivo ya que estos únicamente sirven como referencia para identificar la meta o el valor objetivo del indicador en el tiempo: 50% de muertes de mujeres embarazadas por sida que han disminuido.

4

Se incluyen elementos de la fase descriptiva del objetivo que den cuenta de la localización, periodo de tiempo o incluso el nombre de la intervención pública asociada: Muertes de mujeres embarazadas por sida que + han disminuido + en América Latina.

3

Definir la unidad de medida: Porcentaje de mujeres embarazadas que han muerto por sida.

5

Fuente: Elaboración propia en base al Departamento Nacional de Planeación, Bogotá (2009).

Diagrama 5Formulación del indicador proxy

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3. Sistemas de monitoreo y evaluación

3.1 Utilidad del sistema de monitoreo y evaluación

El sistema de M y E proporciona información certera y precisa so-bre los avances, resultados y efectos alcanzados en un periodo de-terminado de las acciones del gobierno, y es utilizado para dar seguimiento y evaluar todos los ámbitos de la acción pública –pro-yectos, programas y políticas públicas–.

1 Revisar el objetivo del proyecto o programa.

4 Recolectar datos.

8 Analizar e interpretar

el indicador

5 Definir nombre del indicador.

2 Establecer el objetivo del

indicador e identificar facto-res relevantes a medir

3 Establecer responsables.

7 Determinar la frecuencia

de medición.

6 Construir las fórmulas

pertinentes.

Fuente: Elaboración propia en base a Guzmán (2007), Bonnefoy y Armijo (2005) y Salcedo (2005).

2.3 Construcción de indicadoresDiagrama 6Pasos para la construcción de indicadores

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Es considerado una manera efectiva e inteligente de administrar los programas para incrementar la eficacia del control y la ejecu-ción de los mismos, así como para mejorar su desempeño y apren-der de la experiencia para una mejor toma de decisiones (Zegarra y Alvarado, 2010).

La importancia de este sistema radica en que brinda información sobre el desempeño a todos los actores que intervienen en el pro-ceso de generación de valor público: las autoridades, los gerentes públicos y los prestadores de servicios. Por esta razón, es impor-tante considerar las necesidades de cada usuario de modo que el proceso de recolección, análisis y devolución de información sea apropiado y útil para cada uno de ellos (BID, 2011).

Un sistema de M y E tiene como propósitos facilitar el consenso, rendir cuentas a la sociedad con mayor transparencia y permitir la valoración de los resultados e impactos. (Arellano Gault et al., 2012; Noordegraaf y Abma, 2003). Asimismo, es de utilidad para el gobierno subnacional ya que le permite mejorar los proyectos, disponer de evidencia y medir resultados (Mackay, 2010).

3.2 Elementos básicos para construir sistemas de monitoreo y evaluación

El sistema M y E se basa en la evidencia y la información que le permite a un gobierno explicar sus objetivos y responder: ¿qué se quiere alcanzar?, ¿por qué determinado logro u objetivo es impor-tante, trascendente o útil? Además, permite vincular procesos y productos con resultados e impactos, de manera que evidencia la relación de dichos elementos y el sentido y misión de la organiza-ción, plan, programa o política pública a la que respondan (Arella-no Gault et al., 2012).

Algunos de los instrumentos en los que se apoya son los indicado-res, evaluaciones, metodología de marco lógico, encuestas forma-les, estudios de seguimiento del gasto público y métodos partici-pativos, entre otros (Banco Mundial, 2004).

Para la integración de sistemas de M y E se necesita definir ob-jetivos y estrategias, contar con indicadores, establecer una línea base, determinar metas, recolectar y analizar información, incorpo-rar los datos sobre desempeño en la toma de decisiones, comuni-car los resultados y desarrollar planes estratégicos de desarrollo a nivel nacional y subnacional.

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La instrumentación de un sistema de M y E requiere la definición de reglas que regulen la gestión en el proceso de creación de valor público. Por una parte, es necesaria una legislación para su imple-mentación, así como el cumplimiento por parte de los servidores públicos. Por otra, se requiere un sistema de incentivos tanto para las instituciones como para los servidores públicos, para que estos reconozcan las consecuencias positivas o negativas de su ejercicio.

3.3 Herramientas para implementar un sistema de monitoreo y evaluación

• Tableros de control

Una de las herramientas de monitoreo que los gobiernos nacionales y subnacionales utilizan es el Tablero de Gestión (o Control), instru-mento organizacional informático destinado a facilitar y mejorar la toma de decisiones en la gestión de proyectos, programas o políti-cas públicas. Además, busca mejorar la eficiencia, eficacia y equidad en la gestión de la organización que lo utiliza (UNICEF, 2012).

La ventaja de esta herramienta es que permite que los niveles ge-renciales accedan al estado de avance de las actividades, proyec-tos, políticas y programas diseñados en los niveles más cercanos a la implementación. El Tablero tiene como objetivos (UNICEF, 2012) sistematizar mediciones, transformar datos, ajustar los procesos a los objetivos estratégicos, monitorear las acciones periódicamen-te, mejorar los servicios y los trabajos internos, detectar desvíos de los estándares ideales, formular recomendaciones y estrategias y desarrollar una cultura de gestión por resultados.

• La Metodología de Marco Lógico

La MML permite estructurar la información de manera ordena-da y simple durante la duración de un proyecto o programa; por ejemplo, permite delimitar y cuantificar los bienes y servicios de una iniciativa determinada. Asimismo, debido a su estructura, esta metodología facilita el seguimiento de los posibles resultados e impactos, así como de las cadenas causales ligadas al problema (Norad, 2008). Con respecto al análisis ex-post, la MML facilita la evaluación de los resultados de los bienes o servicios entregados al área o a la población atendida e identifica si la actividad se llevó a cabo de manera eficiente.

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No obstante, a pesar de que la MML represente varias ventajas du-rante la evaluación y el seguimiento, se debe tener en cuenta que también tiene ciertas limitaciones. Su principal debilidad es que se formula en un momento determinado y la situación cambia en el tiempo. De esta manera, es necesario actualizar constantemente las metas para hacer frente a los nuevos escenarios (Ortegón et al, 2005). Asimismo, aunque la MML haya sido aplicada de forma adecuada, si el programa no fue diseñado correctamente, se dará seguimiento a un proyecto destinado al fracaso.

La implementación de esta metodología requiere cuatro pasos cla-ve: 1) el análisis de los involucrados, 2) la elaboración de un árbol de problemas, 3) la definición de un árbol de objetivos y 4) la cons-trucción de la Matriz de Indicadores para Resultados (MIR).

4. La evaluación

4.1 Utilidad de la evaluación de proyectos, programas y políti-cas públicas y su relevancia para la gestión del desarrollo soste-nible de las ciudades

• ¿Para qué se evalúa?

Gertler, Martínez, Premand, Rawlings y Vermeersch (2011) señalan que la evaluación sirve para retroalimentar o mejorar la intervención pública, aprovechar la experiencia para facilitar la toma de decisio-nes e identificar áreas de oportunidad, y plantear recomendaciones.

• ¿Por qué se evalúa?

Principalmente se evalúa por cuatro razones (Sttuffebeam y Shink-filed, 1987): planificación, rendición de cuentas, desarrollo y cono-cimiento. La primera ayuda en el diseño de los proyectos, progra-mas o políticas públicas; la segunda permite saber en qué y cómo se utilizaron los fondos públicos; la tercera facilita el aprendizaje organizativo y el cambio institucional; y, por último, el conocimien-to proporciona una explicación de cómo se desarrollan las inter-venciones públicas.

• Tipos de evaluación

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Tabla 3Clasificación de las evaluaciones según momento y contenido

Clasificación Tipo Descripción

Momento de ejecución

Ex-ante Se aplica antes de ejecutar una política pública con el objetivo de conocer su adecuación a las necesidades observadas y su grado posible de éxito.

Ex-dure Se realiza durante el periodo de eje-cución del programa para analizar cómo este se desarrolla e identificar posibles cuellos de botella.

Ex-post Se puede aplicar durante o al final del periodo de ejecución; propor-ciona un panorama general sobre los éxitos o fracasos.

Contenido de la evaluación

Diseño Analiza el diagnóstico a partir del cual se estableció el programa ob-servando la adecuación entre los objetivos establecidos y los proble-mas detectados.

Proceso Valora el alcance de los objetivos planteados (eficacia) y el costo en términos de tiempo y recursos (efi-ciencia).

Resultado Estudia la forma en que se ejecutó el programa y su desempeño global para mejorar su gestión.

Impacto Examina los efectos a largo plazo después de la intervención.

Fuente: Elaboración propia en base a Todd y Wolpin (2006), PNUD (2009) y Cardozo (2012).

La tabla anterior permite tener un panorama general sobre la va-riedad de evaluaciones que se pueden aplicar según el objeto de estudio. Cabe mencionar que ambas clasificaciones tienen algu-nos rasgos en común; por ejemplo, tanto en la evaluación ex-dure como en la de proceso se valora cómo se ejecuta el programa.

Cada evaluación se enfoca en un momento determinado del pro-yecto, programa o política pública, por lo que el tipo de evalua-ción que se aplicará se derterminará según su objetivo. Otra cla-sificación se da mediante el contenido de la evaluación, ya sea por diseño, proceso, resultado o impacto. Incluso puede ser una combinación de varias.

Las evaluaciones se dividen en etapas y cada una aporta un blo-que de elementos que sirven al evaluador para la elaboración de diagnósticos precisos sobre un problema específico, una acción de orden público o un proyecto. También le permiten llegar a

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conclusiones de interés, así como la formulación de recomenda-ciones que brindan elementos que abarcan todas las dimensiones que puede involucrar lo que se está evaluando a los tomadores de decisiones en sus resoluciones.

La revisión de la experiencia latinoamericana muestra que los ser-vidores públicos de gobiernos subnacionales comparten el deseo de que sus ideas y proyectos se concreten. Desafortunadamente, en muchas ocasiones no lo logran debido a tres circunstancias: 1) diseño erróneo de proyectos, programas y políticas públicas; 2) me-canismos inadecuados para detectar fallas o situaciones que necesi-ten ser corregidas; y 3) ausencia de datos oportunos y veraces para tomar decisiones que mejoren la gestión pública. Lo tratado en esta unidad es un complemento para evitar estos tres problemas.

En la gestión pública, el monitoreo y la evaluación se utilizan para analizar y valorar el desempeño, los resultados, los procesos e impactos de una intervención. La información que arrojan ambos mecanismos debe ser institucionalizada e incorporada sistemática-mente a la actividad de los operadores de los proyectos, progra-mas y políticas públicas.

5.

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