El artculo 29 constitucional establece la facultad del presidente de la Repblica de suspender garantas individuales en casos en que la sociedad se encuentre expuesta a un grave peligro. En este texto, el autor aborda el origen de esta facultad del titular del Ejecutivo, los criterios del Poder Judicial de la Federacin al respecto, los requisitos para que una suspensin proceda y plantea los problemas a que podra dar lugar la aplicacin de este artculo de nuestra Carta Magna.

En los ltimos meses de 2010 se discuta la posibilidad de que, dada la desfiguracin social y la inseguridad pblica imperante en algunas regiones del pas, el Ejecutivo federal decretara en ellas la suspensin de garantas individuales,1 prevista en el artculo 29 constitucional en los siguientes trminos: En los casos de invasin, perturbacin grave de la paz pblica, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, solamente el presidente de los Estados Unidos Mexicanos, de acuerdo con los titulares de las secretaras de Estado y la Procuradura General de la Repblica, y con la aprobacin del Congreso de la Unin y, en los recesos de ste, de la Comisin Permanente, podr suspender en todo el pas o en lugar determinado las garantas que fuesen obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente a la situacin; pero deber hacerlo por un tiempo limitado, por medio de prevenciones generales y sin que la suspensin se contraiga a determinado individuo. Si la suspensin tuviese lugar hallndose el Congreso reunido, ste conceder las autorizaciones que estime necesarias para que el Ejecutivo haga frente a la situacin; pero si se verificase en tiempo de receso, se convocar sin demora al Congreso para que las acuerde.

En la actualidad, el texto del artculo 29 de la Constitucin se encuentra en proceso de reforma por parte del Constituyente Permanente,4 con los siguientes propsitos:

1) En concordancia con la propuesta de modificacin al artculo 1 de la Constitucin, que la restriccin o suspensin opere respecto del ejercicio de los derechos humanos reconocidos por la propia Constitucin y los tratados internacionales de los que Mxico es parte, as como de las garantas para su proteccin.

2) Que en los decretos que se expidan no se restrinja ni suspenda el ejercicio de los derechos a la no discriminacin, al reconocimiento de la personalidad jurdica, a la vida, a la integridad personal, a la proteccin a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niez, los derechos polticos, las libertades de pensamiento, de conciencia y de profesar creencia religiosa alguna, el principio de legalidad y retroactividad, la prohibicin de la pena de muerte, la prohibicin de la esclavitud y la servidumbre, la prohibicin de la desaparicin forzada y la tortura; ni las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.

3) Que la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas est fundada y motivada y sea proporcional al peligro a que se hace frente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamacin, publicidad y no discriminacin.

4) Que cuando se ponga fin a la restriccin o suspensin del ejercicio de los derechos y garantas, bien sea por cumplirse el plazo o porque as lo decrete el Congreso, todas las medidas legales y administrativas adoptadas durante su vigencia queden sin efecto de forma inmediata.

5) Que los decretos expedidos por el Ejecutivo durante la restriccin o suspensin sean revisados de oficio e inmediatamente por la Suprema Corte, la que deber pronunciarse con la mayor prontitud sobre su constitucionalidad y validez.

Requisitos de procedencia y formalidades

En trminos del artculo 29 de la Constitucin federal, para que vlidamente proceda la suspensin de garantas individuales deben satisfacerse los siguientes requisitos:

1) Que se trate de casos de grave peligro o de conflicto para la sociedad.

2) Que sea declarada por la autoridad constitucionalmente competente, esto es, por el presidente de la Repblica, pero con el acuerdo de los secretarios de Estado y del procurador general de la Repblica, y con la aprobacin del Congreso Federal o, en los recesos de ste, de la Comisin Permanente.

3) Que se haga la demarcacin espacial de la zona donde recaer la suspensin de garantas o, en su caso, que se indique que es sobre todo el pas.

4) Que se haga por un tiempo limitado o limitable, ya sea fijando la fecha precisa en que la suspensin dejar de surtir efectos, o bien, que su vigencia se sujete de manera objetiva a la duracin de la situacin de emergencia que la origin.

5) Que se haga por medio de normas generales, abstractas e impersonales.

6) Que no recaiga sobre determinado individuo o grupo de personas.

Una vez decretada la suspensin de garantas que cumpla con los requisitos antes indicados, lo procedente, en su caso, ser que se otorguen autorizaciones al presidente para hacer frente a la situacin de emergencia, en la medida en que sean estrictamente indispensables para esos propsitos. Una de esas autorizaciones concierne al ejercicio por parte del Ejecutivo federal de la facultad legislativa, la cual, de conformidad con el precepto constitucional en cita, slo puede delegarse por el Congreso de la Unin, mas no por su Comisin Permanente.

Incidencias

La aplicacin del artculo 29 constitucional conlleva diversas incidencias, algunas de las cuales se plantean a continuacin:

a) En primer lugar, la norma constitucional seala que pueden suspenderse las garantas que sean obstculo para hacer frente, rpida y fcilmente, a la situacin. En teora, lo anterior significa que podran suspenderse, sin coto alguno, todas las garantas, incluso las ms trascendentales como la vida, la libertad y la dignidad de las personas.

Al respecto, Ignacio L. Vallarta expresaba lo siguiente: El artculo 29 debe modificarse en el sentido de que l mismo defina cules son aquellas garantas que adems de las que aseguran la vida, no pueden y no deben suspenderse jams, ni por ningn motivo, las que por proteger ciertos derechos que nunca la sociedad y la ley pueden desconocer, establecen prohibiciones que no deben violarse (las relativas, por ejemplo, a la esclavitud, a la mutilacin, al tormento, a la condenacin sin juicio, a la aplicacin de leyes ex pos facto, etctera) y cules son las que pueden restringirse solamente en nombre de la salud pblica y cundo, en conflicto del derecho social y del individual, aqul debe sobreponerse a ste, sin afectar las esenciales a la naturaleza del hombre [...] y cules, en fin, pueden suspenderse por entero, sin desconocer esos derechos naturales (como el viajar con pasaporte, el no portar armas, el no reunirse para tratar asuntos polticos, etctera).8

b) Un segundo problema es el relativo a la aprobacin de la medida por parte del Congreso de la Unin o, en su caso, de la Comisin Permanente, ya que el artculo 29 de la Constitucin no especifica si para ello se requiere mayora absoluta o relativa de sus integrantes. La alternativa razonable es que se exija la mayora absoluta tanto en la Comisin Permanente como en la Cmara de Diputados y en la Cmara de Senadores en sesiones separadas y sucesivas de cada una de ellas, ya que la importancia de la suspensin requiere que los rganos que participen deliberen ampliamente sobre esa determinacin.

c) Otro aspecto que hay que dilucidar es si la terminacin de la suspensin opera ipso jure o necesita una declaracin especfica. Si un requisito formal para la suspensin de garantas individuales es que se haga por un periodo limitado, ello tiende fundamentalmente a respetar un principio de seguridad jurdica, para que, a su trmino, la situacin de emergencia se tenga por extinguida y no se mantenga indefinidamente. En la lgica constitucional, lo sensato es que el estado de sitio concluya por la mera expiracin del plazo fijado al momento en que se decrete la medida de excepcin, aunque nada impide que dicho estado de sitio pudiese prorrogarse por otro tiempo igualmente limitado o limitable, siempre que subsistan los supuestos de emergencia que as lo justifiquen.9

d) En lo referente a la delegacin de facultades, cabe preguntarse si en virtud de la concesin de facultades extraordinarias al Ejecutivo ste puede invadir la esfera competencial que la Constitucin asigna a los otros dos poderes. Definitivamente consideramos que no, salvo en lo que toca a la facultad extraordinaria para legislar, por as disponerlo el artculo 49, segundo prrafo de la Constitucin federal.

En efecto, las atribuciones de excepcin de que goza el presidente de la Repblica guardan una relacin causal con las garantas individuales suspendidas, por lo que nicamente podr actuar en lo concerniente al estado de sitio que motiv tal suspensin. De ah que esta medida no implica la inoperancia o inefectividad de los restantes principios contenidos en la parte orgnica de la Constitucin, ni las facultades extraordinarias pueden incidir sobre ellos o modificarlos, por lo que el Ejecutivo federal, en uso de esas atribuciones, no puede aumentar la competencia que constitucionalmente corresponde a los tres poderes, y mucho menos limitar la de los otros dos.

De igual modo, el presidente carece de legitimacin alguna para invadir la esfera competencial que constitucionalmente se atribuye a las entidades federativas, as como para menoscabar el mbito de actuacin de los municipios.

e) Otra duda que surge es si el presidente puede establecer la improcedencia del juicio de amparo contra actos materia, precisamente, de la suspensin de garantas y de las facultades extraordinarias. La respuesta es sin lugar a dudas negativa, pues adems de que lo anterior implicara trastocar uno de los elementos fundamentales de la parte orgnica de la Constitucin, jurdicamente no habra la posibilidad de que los particulares, que son los concretamente perjudicados con las medidas de excepcin, pudiesen combatirlas, lo que las convertira en inamovibles y perennes hasta que el estado de emergencia concluyera, dando pie a que se emitieran y ejecutasen, con el pretexto de la situacin anmala, toda clase de actos apartados de la regulacin del artculo 29 constitucional, sin lmite alguno.10

f) Otra cuestin: en uso de las facultades extraordinarias para legislar, puede el Ejecutivo abrogar los ordenamientos expedidos por el Congreso de la Unin?, o bien, lo contrario, es decir, puede el Poder Legislativo abrogar las leyes dadas por el presidente? En lo que hace a la primera pregunta, la respuesta es que s, pues no obstante el principio de autoridad formal de la ley que consagra el inciso f del artculo 27 constitucional, que indica que las leyes emitidas por el Congreso federal nicamente son modificables y abrogables a travs del procedimiento previsto por el mismo dispositivo para la formacin de leyes y decretos, el Ejecutivo federal, cuando acta en uso de facultades legislativas extraordinarias, dicta ordenamientos en sentido formal y material, siendo as el rgano competente para cambiar y abrogar las disposiciones del Poder Legislativo.

En lo que toca a la segunda interrogante, no encontramos obstculo para ello. Como la facultad legislativa corresponde originalmente al Congreso federal y en forma delegada al Ejecutivo en los supuestos del artculo 29, aqul, en todo tiempo y por las razones que estime necesarias, puede modificar e incluso abrogar las leyes que ste emita.11

g) Por ltimo, la exgesis del artculo 29 de la Constitucin federal conlleva la siguiente pregunta: la facultad legislativa que el Congreso de la Unin delega en el Poder Ejecutivo implica la de expedir leyes que establezcan cargas fiscales a los gobernados? Estimamos que s. Al momento en que la fraccin IV del artculo 31 constitucional estatuye que es obligacin de los mexicanos contribuir a los gastos pblicos de la manera que lo dispongan las leyes, en este caso se alude a las disposiciones de carcter general, abstracto e impersonal que en la situacin de emergencia, una vez decretada la suspensin y concedidas las facultades extraordinarias, emita el presidente de la Repblica que, como tales, son leyes en sentido formal y material.12

Conclusin

La suspensin de garantas individuales es una institucin jurdica con antecedentes de aplicacin real en la vida constitucional de Mxico, cuya evolucin an no ha concluido. En la actualidad existe la propuesta de reforma al artculo 29 de la Constitucin, con el fin de regular, por un lado, las diversas incidencias que en esta materia pueden presentarse, y, por otro, de delimitar el uso de esta medida extraordinaria por parte del Estado.

AUTORIDADES QUE INTERVIENEN EN EL PROCEDIMIENTO DE SUSPENSIN DE GARANTAS

La suspensin de garantas es un procedimiento en el que intervienen, en forma conjunta diversas autoridades, a saber: el Ejecutivo federal; los titulares de las secretaras de Estado, de los departamentos administrativos,30 y de la Procuradura General de la Repblica; el Congreso de la Unin y en sus recesos la Comisin Permanente del mismo.

Como se desprende del propio dispositivo constitucional, corresponde al presidente de la Repblica iniciar el procedimiento y, en su momento, decretar la suspensin de garantas.

A los titulares de los rganos indicados de la administracin pblica federal centralizada, se les faculta para acordar con el Ejecutivo federal el inicio del procedimiento o impedir jurdicamente el mismo.

Al Congreso de la Unin, y en sus recesos a la Comisin permanente del mismo, corresponde la aprobacin o negativa a efecto de que el presidente de la Repblica pueda decretar la suspensin de garantas.

Por otra parte, es al Congreso de la Unin y no a la Comisin Permanente al que corresponde otorgar facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unin, en virtud de que dichas facultades se refieren principalmente a la accin legislativa, por lo que en esa medida, la Comisin Permanente no puede delegar facultades que no tiene.

La intervencin del Ejecutivo Federal se entiende en la medida en que, dado nuestro sistema constitucional, es a ste a quien corresponde, en trminos generales, la administracin y ejecucin de los actos que rigen al Estado; pero adicionalmente es quien constitucionalmente se espera pueda responder eficaz y gilmente en virtud de su naturaleza jurdica y facultades (entre otros, es jefe de Estado, administrador econmico y mximo comandante de las Fuerzas Armadas), y por lo mismo es el rgano idneo para hacer frente a las situaciones que puedan generar la suspensin de garantas.

Como contrapeso o control, y dada la trascendencia de la medida, es necesaria la intervencin del Congreso de la Unin o su Comisin Permanente.

Algunos autores indican que la intervencin de los titulares de los rganos de la administracin pblica federal centralizada (o Consejo de Ministros, trmino que anteriormente empleaba nuestra Constitucin) es un matiz propio de los Estados parlamentarios; por lo que

No es "mera reminiscencia histrica" la que como tal se menciona, pues para serlo se necesitara que la misma hubiera quedado como resto, como supervivencia de un anterior rgimen parlamentario, el cual de cierto nunca ha existido en Mxico. Se trata... de un matiz parlamentario trado de fuera y que como excepcin a nuestro sistema presidencial se utiliza con la finalidad de impedir que el presidente de la Repblica se convierta en un dictador, llegado el caso extraordinariamente grave de suspender las garantas individuales.31

Lo que debemos analizar es si realmente la intervencin de los titulares de rganos administrativos constituye una restriccin para el uso indebido de las facultades presidenciales respecto de la suspensin de garantas. Es decir, si la intervencin de stos en el procedimiento se traduce en un medio de control o contrapeso efectivo al Ejecutivo federal.

Para abordar este aspecto, debemos en primer trmino definir si la aprobacin de los titulares de la administracin pblica requiere ser unnime o puede ser obtenida mediante mayora simple. La Constitucin no aclara este aspecto.

De la lectura del precepto indicado se advierte que para decretar la suspensin de garantas se requiere el "acuerdo de los titulares", por lo que consideramos que al establecerse distincin, debe entenderse que es requisito sine qua non la unanimidad. A la anterior conclusin se arriba en virtud de que los "titulares" mencionados en el dispositivo constitucional no conforman propiamente un rgano colegiado, sino la coincidencia de diversas autoridades con rangos similares en el mismo procedimiento; es decir, no es una decisin que toma un rgano, sino una medida que adoptan diversas autoridades en lo individual.32

Finalmente, por lo que a este aspecto se refiere, consideramos que dada la consecuencia jurdica derivada de dicha decisin, y al no establecer el Constituyente que la misma puede ser tomada por "mayora simple", la interpretacin del precepto de mrito debe ser a favor de la no paralizacin de la eficacia de normas constitucionales.

Por otra parte, y como se ha indicado en lneas anteriores, dicha intervencin es un matiz de tipo parlamentario en virtud de que en estos sistemas de gobierno, el Consejo de Ministros es nombrado por el Parlamento, o en su defecto con aprobacin del mismo, por lo que constituye un control indirecto de los propios parlamentos respecto del Ejecutivo, ms en nuestro sistema constitucional dicha regla no opera igual, en virtud de que los titulares de las secretaras de Estado son nombrados y removidos libremente por el presidente de la Repblica, por lo que en lgica podra suponerse que en caso de que algn secretario de Estado no estuviera de acuerdo con el Ejecutivo federal en refrendar la solicitud de suspensin de garantas, podra ser destituido, para nombrar a una persona que s conviniera con dicha propuesta.33

Ahora bien, dicho supuesto no opera en forma idntica tratndose del procurador general de la Repblica, en virtud que por disposicin constitucional, si bien puede ser removido libremente por el presidente de la Repblica, el nombramiento del nuevo procurador deber ser ratificado por el Senado o la Comisin Permanente en los recesos de ste.34

TRATADOS INTERNACIONALES

Los derechos fundamentales son normas jurdicas de relevancia para el derecho internacional, que las incorpora en diversos instrumentos formando un slido cuerpo de derecho internacional de derechos del hombre.61

El Estado mexicano ha suscrito y ratificado compromisos internacionales como el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos; las que requieren mencin especial por contener disposiciones relacionadas con el presente tema.

En el artculo 4o. del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos se establece:

1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nacin y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados partes en el presente Pacto podrn adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada nicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social.

2. La disposicin precedente no autoriza suspensin alguna de los artculos 6o., 7o., 8o. (prrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.

3. Todo Estado parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados partes en el presente Pacto, por conducto del secretario general de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensin. Se har una nueva comunicacin por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensin.

Del texto transcrito se desprende que los artculos 6o. (respeto a la vida), 7o. (prohibicin de tortura o penas crueles), 8o. (prohibicin de esclavitud y servidumbre), 11 (prohibicin de encarcelamiento por deudas de carcter civil), 15 (Prohibicin de retroactividad de normas penales), 16 (reconocimiento de la personalidad jurdica) y 18 (libertad de pensamiento y religin) del mismo ordenamiento jurdico, no sern susceptibles de suspenderse bajo ninguna circunstancia.

Por su parte, en el artculo 27 de la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos se determina:

1. En caso de guerra, de peligro pblico o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, ste podr adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situacin, suspendan las obligaciones contradas en virtud de esta Convencin, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las dems obligaciones que les impone el derecho internacional y no entraen discriminacin alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religin u origen social.

2. La disposicin precedente no autoriza la suspensin de los derechos determinados en los siguiente`s artculos: 3o. (derecho al reconocimiento de la personalidad jurdica); 4o. (derecho a la vida); 5o. (derecho a la integridad personal); 6o. (prohibicin de la esclavitud y servidumbre); 9o. (principio de legalidad y de retroactividad); 12 (libertad de conciencia y de religin); 17 (proteccin a la familia); 18 (derecho al nombre); 19 (derechos del nio); 20 (derecho a la nacionalidad), y 23 (derechos polticos), ni de las garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos.

3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensin deber informar inmediatamente a los dems Estados partes en la presente Convencin, por conducto del secretario general de la Organizacin de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicacin haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensin y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensin.

En la disposicin internacional indicada, de igual forma se advierte que sus artculos 3o. (reconocimiento de la personalidad jurdica), 4o. (derecho a la vida), 5o. (derecho a la integridad personal), 6o. (prohibicin de esclavitud y servidumbre), 9o. (principio de legalidad y de retroactividad), 12 (libertad de conciencia y de religin), 17 (proteccin a la familia), 18 (derecho al nombre), 19 (derechos del nio), 20 (derecho a la nacionalidad) y 23 (derechos polticos), as como garantas judiciales indispensables para la proteccin de tales derechos, no son susceptibles de ser suspendidos en momento alguno.

En este contexto y como se indic con anterioridad, el Estado mexicano ha suscrito dichos instrumentos que han pasado a formar parte integral del derecho interno, tal pareciera que la actuacin de las autoridades en aplicacin del artculo 29 constitucional se encuentra an ms acotada de lo dicho hasta el momento en el presente trabajo. Sin embargo, consideramos que dichas disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos y la Convencin Americana Sobre Derechos Humanos no son acordes a la Constitucin.

A dicho razonamiento llegamos en virtud de que el artculo 29 constitucional no establece limitante alguna en relacin con las garantas individuales susceptibles de ser suspendidas, por lo que la medida puede llevarse a cabo respecto a todas sin excepcin, sin que sea obstculo desde luego una disposicin contenida en una norma jerrquica inferior al precepto del pacto federal de nos ocupa.

En efecto, conforme con nuestro ordenamiento jurdico, los instrumentos internacionales son inferiores a la Constitucin y por lo tanto no pueden establecer limitantes a la misma o contradecirla.62

En dicho tenor, si el artculo 29 constitucional faculta a las autoridades a suspender la totalidad de las garantas individuales, no puede vlidamente una norma jurdica inferior contradecir tal precepto, estableciendo que no todas las garantas individuales son susceptibles de suspenderse.

Ahora bien, una vez determinado que los instrumentos internacionales citados no son acordes con la Constitucin, es necesario analizar si no obstante lo anterior su aplicacin es obligatoria por parte de las autoridades federales.

Lo anterior en virtud de que: a) son normas jurdicas obligatorias para las autoridades federales, b) la contradiccin de una norma inferior respecto de una superior no autoriza a su desaplicacin salvo que as sea decretada por el rgano de control competente y, c) aunque en nuestro sistema se acepta la relacin jerrquica normativa, respecto a la aplicacin de las normas dicha predominancia opera a la inversa. En efecto, la autoridad est obligada a aplicar la norma inferior e inmediata ante la imposibilidad e incompetencia jurdica para poder determinar su inconstitucionalidad.

No obstante lo dicho y como indicamos en el punto II.2 del presente trabajo, el procedimiento contenido en el artculo 29 de mrito se desarrolla dentro del orden constitucional o total y, por ende, las autoridades u rganos que en el mismo actan lo hacen investidas de la misma naturaleza (como rganos constitucionales). Sostenemos que en virtud de lo anterior, stas pueden desarrollar el procedimiento aplicando directamente la norma constitucional y haciendo caso omiso de cualquier precepto diverso que contradiga o limite la facultad que el propio dispositivo establece.63