Lección 2. La Competencia

LECCIÓN 2. LA COMPETENCIA

Organización y actividad de las administraciones públicas

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1. LA COMPETENCIA

1.1. Concepto y clases. La determinación de la competencia

La competencia (o también atribución) es un concepto básico del Derecho administrativo de

la organización, pero difícil de definir de manera clara. En general puede decirse que la competencia

es la circunstancia o presupuesto que permite actuar válidamente a una AP o a un órgano de ésta en

un campo determinado, en una parcela de la realidad o en una tarea o cometido administrativos. La

determinación de la competencia, es decir, su atribución o asignación a una organización u órgano

concretos, les legitima o habilita para actuar en el cumplimiento de la tarea o función y en relación

ya con una materia u objeto específicos. La determinación de la competencia entre los diferentes

niveles administrativos territoriales internos se realiza primariamente por la CE y las Leyes, y, dentro

de cada nivel administrativo, por las disposiciones generales respectivas (Reales Decretos, Decretos

autonómicos, Reglamentos orgánicos de las entidades locales, etc.). Se trata, pues, de un proceso de

concreción sucesiva, que se realiza a través de normas jurídicas.

Es posible clasificar las competencias desde multitud de criterios. Por ejemplo, desde el

punto de vista de cómo la configura la norma correspondiente, podemos distinguir entre:

- competencias específicas e inespecíficas, o

- competencias exclusivas o plenas y concurrentes o compartidas, en las que la norma asigna

la competencia a un único órgano, o establece la convergencia de la actuación de varias

organizaciones u órganos sobre un mismo objeto.

Otra perspectiva clasificatoria mira a la circunstancia en la que se produce la actuación

administrativa, pudiendo en ese caso distinguirse entre competencias ordinarias y competencias en

estado de necesidad.

1.2. Los criterios normativos de asignación de la competencia. Los conflictos de

competencias

Los criterios conforme a los cuales se produce la asignación o atribución de competencias

son básicamente cuatro: dos primarios, que dan lugar a una determinación competencial de orden

público, cuya infracción invalida siempre el acto administrativo (aunque, en su caso, en grado

diferente según su carácter más o menos manifiesto); y dos secundarios, que definen una

competencia cuyo desconocimiento supone ciertamente una irregularidad de la decisión

administrativa, pero de efectos invalidantes susceptibles de ser sanados (mediante, por ejemplo, la

convalidación del acto por el órgano verdaderamente competente). Dichos criterios son:

1. Primarios:

1.1. Criterio material o de asignación de competencia por razón de la materia, que responde

a la división del trabajo, la especialización de las organizaciones y los órganos (por ejemplo,

atribución de competencias al Ministerio de Sanidad y al Ministerio de Defensa).

1.2. Criterio territorial o de asignación de competencia por razón del territorio, que permite

separar la actuación de organizaciones y órganos con idéntica competencia material (por



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ejemplo, atribución de competencias a la delegación provincial de Hacienda de Lugo y a la de

Ciudad Real).

2. Secundarios:

2.1. Criterio jerárquico o de asignación de competencia por razón de la posición de la

organización o el órgano dentro de la correspondiente estructura o sistema, que puede jugar

tanto en sentido horizontal, permitiendo la diferenciación competencial dentro de cada

ámbito funcional, como vertical (por ejemplo, atribución de competencias al Ministro de

Defensa y al Secretario de Estado de Defensa, dos órganos del mismo Ministerio).

2.2. Criterio temporal o de asignación de competencia por razón del tiempo.

Sin embargo, la atribución de competencias por parte de las normas jurídicas no es siempre

perfecta. En ocasiones surgen conflictos entre varias AAPP o entre varios órganos de una misma AP,

bien porque las normas jurídicas no son claras o porque se interpretan de manera diferente por cada

AP u órgano. Estos conflictos significan que varios órganos u AAPP a la vez pretenden tener

competencia sobre un asunto (conflicto positivo) o por el contrario entienden que son

incompetentes (conflicto negativo). Dejando de lado los conflictos que se suscitan entre diferentes

AAPP, los que se plantean entre órganos de una misma AP (y que no están relacionados de manera

jerárquica) están regulados con carácter general en el art. 20 de la LRJPAC (para todas las AAPP) y en

la LrBRL (arts. 50.1 y 2, de modo específico para los entes locales). Por lo que respecta de modo más

específico a los conflictos que se susciten dentro de la AGE, la LOFAGE [arts. 2.2.1; 12.2, i); y 14.7 y

disposición adicional decimocuarta] dispone una serie de reglas precisas, entre las que destaca la de

que han de ser resueltos por el órgano superior jerárquico común.

1.3. Las técnicas y los mecanismos de modificación y traslación de las competencias

1.3.1. Transferencia o reasignación de la competencia

Las competencias o atribuciones que están en principio definidas y atribuidas a órganos

concretos por las normas jurídicas pueden ser objeto de modificación y traslación o traspaso entre

diferentes órganos en un momento posterior. La reasignación puede producirse de dos formas:

1ª. Intersubjetiva, esto es, entre organizaciones (entidades o AAPP) distintas, en la que

puede distinguirse, a su vez:

a) Una traslación o transferencia verdadera (se reasigna la competencia a una entidad

realmente diferente de la que hasta entonces venía siendo titular). Ejemplos de transferencia

o traslación intersubjetiva verdadera de competencias son los supuestos contemplados en

los dos primeros números del artículo 150 CE: atribución a las CCAA de la facultad de dictar

ciertas normas legislativas, y transferencias de competencias del Estado en favor de las

CCAA.

b) Una traslación falsa, en la que se produce sencillamente la excentralización funcional de una

competencia en una organización instrumental autónoma y distinta, pero perteneciente a la

misma AP. Por ejemplo, se trasladan competencias del Ministerio de Cultura al organismo

autónomo Biblioteca Nacional.



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2ª. Interorgánica o entre órganos de una misma organización, entidad o AP (por ejemplo,

reasignación de competencias entre el Ministerio de Cultura y el de Educación). Cuando este tipo de

operación se cumple para descargar competencias de los órganos superiores en los inferiores se está

ante una desconcentración (por ejemplo, descarga de atribuciones del Ministro del Interior en los

Delegados del Gobierno).

Esta técnica produce una modificación normativa de la atribución de la correspondiente

competencia, hasta entonces vigente.

1.3.2. Delegación

Por contraste con la transferencia o reasignación, la delegación —tal como se entiende

comúnmente por la doctrina— consiste en un fenómeno por virtud del cual una organización

administrativa o un órgano superior traslada o transmite el ejercicio de una competencia que le

pertenece íntegramente hasta entonces, pero reteniendo la titularidad de esa competencia. El

órgano que decide trasladar la competencia se denomina órgano delegante, y el que la recibe,

órgano delegado: por ejemplo, delegación de competencias del Ministro de Defensa (órgano

delegante) a favor del Subsecretario del departamento (órgano delegado). La delegación siempre es

revocable. La delegación también puede jugar en sentido horizontal (es decir, entre órganos u

organizaciones administrativas que no se encuentran en línea jerárquica) y por supuesto cuando se

trata de traslaciones de una AP matriz a favor de una de sus organizaciones instrumentales (por

ejemplo, un organismo autónomo) creadas en el contexto de la llamada descentralización funcional.

Sobre la base de la LRJPAC, las reglas esenciales de la delegación son las siguientes:

a) es preceptiva la publicación de su establecimiento y de su revocación (números 3 y 4 del

artículo 13 LRJPAC);

b) es delegable la competencia propia, salvo prohibición expresa (art. 13, números 1 y 2, en

relación con el 12.1 ambos de la LRJPAC);

c) se permite de modo limitado la subdelegación, que consiste en delegar competencias que a

su vez fueron delegadas previamente (art. 13.5 LRJPAC);

d) es posible delegar competencias entre diferentes AAPP (delegación intersubjetiva o

interadministrativa);

e) se admite, dentro de una misma AP, la delegación interorgánica o entre órganos que no

sean jerárquicamente dependientes entre sí, lo que significa la legitimación de las

delegaciones “horizontales” y per saltum (art. 13.1. LRJPAC); por ejemplo, delegación de

competencias del Ministro de Medio Ambiente a favor del Director General del Costas, que

no es un órgano inferior inmediato.

f) la delegación puede hacerse tanto en favor de órganos unipersonales, como de órganos

colegiados; y

g) la delegación puede efectuarse tanto con el acuerdo de la organización u órgano delegado,

como sin el mismo (arts. 27.3 y 37 LrBRL).

1.3.3. Encomienda de gestión

Esta técnica supone una traslación limitada de la competencia, que alcanza solo a las

actuaciones materiales, nunca a las que puedan producir directamente efectos jurídicamente



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relevantes. De conformidad con el artículo 15.1 LRJPAC, la realización de actividades de carácter

material, técnico o de servicios (asistencia sanitaria, enseñanza, transporte, extinción de incendios,

etc…), que sea de la competencia de los órganos administrativos o de las entidades de Derecho

público, puede ser encomendada a otros órganos o entidades de la misma o distinta AP, por razones

de eficacia o cuando no se posean los medios técnicos idóneos para su desempeño. Su empleo está

circunscrito inevitablemente, pues, a las potestades que, además de la adopción formal de actos

jurídicos, comporten el desarrollo de actividades reales, técnicas, materiales o prestacionales. La

causa típica de la encomienda es la mayor eficacia en la acción administrativa o la carencia de medios

idóneos en el encomendante. La encomienda de gestión no comprende en ningún caso la traslación

de la competencia, por lo que al órgano que efectúa la encomienda le corresponde siempre la

adopción de cuantas decisiones y resoluciones de carácter jurídico deban producirse en ejercicio de

la competencia de que se trate (art. 15.2 de la LRJPAC).

1.3.4. Sustitución

Esta técnica es de carácter temporal y supone el desapoderamiento de la organización u

órgano que tuviera atribuida en principio la competencia o atribución, a favor de otra organización u

órgano, que la ejerce temporalmente. Tres son los supuestos generales de sustitución, cuyo régimen

jurídico no es idéntico:

1. El artículo 155.1 de la CE autoriza al Estado en sentido estricto para (en el marco de las

relaciones entre aquél y las CCAA y en caso de incumplimiento por éstas de sus obligaciones

constitucionales o de actuación por ellas de forma gravemente atentatoria al interés general

de España), adoptar las decisiones necesarias para obligar al cumplimiento forzoso de las

obligaciones o la protección del interés general, incluso dando instrucciones a todas las

autoridades autonómicas;

2. Con respecto a las entidades locales, el artículo 67 LrBRL, autoriza al Delegado del Gobierno

en la correspondiente CA para, en caso de que una entidad local adopte actos o acuerdos

gravemente atentatorios al interés general de España y previo requerimiento de anulación al

Presidente de la corporación correspondiente (por plazo no superior a cinco días), suspender

dichos actos o acuerdos (dentro del plazo de los diez días siguientes a la recepción de éstos o

de la finalización del plazo otorgado en el requerimiento no contestado) y adoptar las

medidas pertinentes para la protección del referido interés, procediendo ulteriormente

(dentro de los diez días siguientes a la suspensión) a la impugnación ante la jurisdicción

contencioso-administrativa;

3. El artículo 60 de la misma LrBRL determina, en el marco de las relaciones entre la AGE y las

de las CCAA, de un lado, y las entidades locales, de otro, que cuando éstas incumplan

obligaciones impuestas directamente por la Ley (de forma que afecte al ejercicio de

competencias de aquéllas) y cuya cobertura económica estuviera legal o

presupuestariamente garantizada, dichas AAPP superiores deben, según su respectivo

ámbito competencial, recordar a la entidad local de que se trate el cumplimiento de sus

obligaciones —concediendo al efecto el plazo que fuera necesario (nunca inferior a un

mes)— y, en caso de que el recordatorio no tuviera efecto, adoptar las medidas necesarias

para el referido cumplimiento a costa y en sustitución de la entidad local (vid. sobre estas

cuestiones, el epígrafe 4.3.3, infra).



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1.3.5. Avocación

La avocación es una técnica (regulada en el artículo 14.1 LRJPAC) que cumple una función

muy específica: otorgar la posibilidad a un órgano, también cuando haya delegado el ejercicio de su

competencia, de conocer y resolver un asunto que corresponda a un órgano inferior o, en su caso,

al órgano que hubiera recibido previamente la delegación (órgano delegado). Esta figura opera

habitualmente entre órganos jerárquicamente ordenados (el superior reclama para sí el conoci-

miento de dicho asunto), pero también puede hacerlo en el marco de la delegación, caso en el que el

delegante, que retiene la disposición última sobre la competencia, puede cursar instrucciones al

delegado y los actos de éste le son imputados. La avocación se caracteriza por una doble nota. Por

un lado, no produce realmente una alteración del orden competencial establecido, sino una

excepción del mismo en el caso concreto, por lo que hay que motivar el acuerdo de avocación (art.

14. 2 LRJPAC). Por otro, no tiene efectos generales y si sólo particulares, en el caso específico para el

que se disponga: un determinado procedimiento y un concreto acto administrativo.

2. LOS PRINCIPIOS Y LAS TÉCNICAS DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

2.1. Los principios ordenadores de la estructura organizativa

Los principios que rigen la construcción y el funcionamiento de las organizaciones

administrativas y las relaciones entre éstas son susceptibles de diversas clasificaciones. El criterio

más adecuado es el que distingue entre los principios aplicables a las organizaciones en cuanto tales

y los que lo son a las relaciones entre AAPP. Veamos en primer lugar los principios organizativos de

carácter general. En este sentido, el artículo 3.1 LRJPAC reproduce los principios que enumera el

artículo 103.1 CE, cosa que hacen también, por lo común, los Estatutos de Autonomía al regular la de

las correspondientes CCAA. Precisando tal elenco de principios para la AGE, el artículo 3 LOFAGE

regula los que denomina principios de organización y funcionamiento.

2.1.1. Principio de jerarquía

Ni la CE ni la LRJPAC (tampoco la LOFAGE) concretan el contenido de este principio. Pero, a la

luz del artículo 2.2 LOFAGE (que define la AGE como complejo de órganos jerárquicamente

ordenados), es claro que tiene por objeto la ordenación de la estructura de una organización según

el criterio de escalonamiento de los órganos en una línea vertical conforme a la cual los superiores

dirigen la actividad de los inferiores en ella. En calidad de elemento organizativo, sin embargo, la

jerarquía se refiere a las atribuciones de dirección de los órganos superiores (por ejemplo, el

Ministro) sobre los inferiores (por ejemplo, el Subsecretario).

El contenido de la potestad de dirección jerárquica se desagrega en varias. Por un lado, la de

nombramiento y disciplina, de suerte que el titular del órgano superior es normalmente el

competente para nombrar y cesar al titular del órgano inferior o tiene en todo caso una intervención

decisiva (de iniciativa o propuesta) al respecto. También es competente para imponer sanciones

disciplinarias al titular del órgano inferior o, cuando menos, para iniciar o proponer la instrucción del

pertinente procedimiento. Otra potestad inherente a la jerarquía es la dirección, en virtud de la cual

el titular del órgano superior está habilitado para cursar al del inferior órdenes de servicio e

instrucciones generales y concretas a efectos de su actuación, así como para decidir la avocación

(examinada más arriba) de los asuntos cuya resolución sea normalmente de la competencia del



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órgano inferior. También puede el órgano superior rectificar o modificar los actos dictados por el

órgano inferior, como consecuencia del oportuno recurso administrativo (el de alzada). Finalmente,

el órgano jerárquico superior tiene la potestad de inspección y supervisión del funcionamiento del

órgano inferior.

2.1.2. Principio de descentralización funcional

Este principio, que tiene rango constitucional (art. 103.1 CE), supone la satisfacción de la

misión de la AP de que se trate mediante la creación de una nueva organización administrativa,

funcionalmente especializada y separada de la que la crea (que se llama por eso ente matriz), a la

que se dota de una cierta autonomía de gestión. El nuevo ente creado es un ente instrumental, por

lo que depende de, y está vinculado a, la referida organización administrativa matriz. De la des-

centralización funcional se ocupa —por lo que hace a la AGE— el artículo 41, en relación con el 2.3,

de la LOFAGE. Es una técnica reservada para actividades de ejecución o gestión administrativa de

fomento o prestación, incluidas las de contenido económico: cuando las características de tales

actividades justifiquen su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional

procede la institución de un organismo público, en la variedad de organismo autónomo (para las

actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios públicos; art. 45.1 LOFAGE) o de una

entidad pública empresarial (para las actividades prestacionales, la gestión de servicios o la

producción de bienes de interés público susceptibles de contraprestación; art. 53.1 LOFAGE). Un

ejemplo del primer tipo sería el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), y del segundo, la

Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI). La descentralización de la que aquí se habla (la

funcional) no guarda ninguna relación con la verdadera descentralización política (llamada también

descentralización territorial). Como expresan los artículos 45.1 y 53.1 LOFAGE las entidades

funcionalmente descentralizadas asumen las correspondientes actividades por encomienda de la

matriz, ejecutando programas propios de ésta, la cual ejerce poderes de dirección estratégica y un

control de eficacia sobre las dependientes o vinculadas a ella (arts. 43.2, 51 y 59 LOFAGE).

Además de los organismos autónomos y de las entidades públicas empresariales, hay que

tener en cuenta que la Ley 28/2006, de 18 de julio, ha creado en nuestro sistema administrativo las

Agencias Estatales, que integran otro tipo de organización administrativa personificada —novedosa

e inspirada en modelos foráneos—, que responde también al principio de descentralización

funcional. Estas entidades —auténtico tertium genus de organización instrumental— gozan de mayor

autonomía funcional y se basan en los principios de responsabilidad y control, estando facultadas

para ejercer potestades administrativas. Son creadas, tras la pertinente autorización por Ley, por el

Gobierno para el cumplimiento de los programas correspondientes a las políticas públicas que

desarrolle la AGE en el ámbito de sus competencias. Ejemplos de agencias estatales son el Boletín

Oficial del Estado o la Agencia Estatal de Meteorología.

Finalmente, la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de economía sostenible, ha englobado a varios

organismos preexistentes (entre ellos, p. ej., la Comisión Nacional de la Energía) caracterizados por

un alto grado de autonomía funcional (conceptuado, por ello, como independencia) otorgando así



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carta de naturaleza a una nueva categoría, justamente la de los Organismos Reguladores (por razón

de su función: la regulación de ciertos sectores económicos), en torno a un régimen común integrado

por ciertas reglas orgánicas y funcionales.

También en el nivel de la administración europea se ha empleado con habitualidad esta

técnica, dado que desde los años noventa se ha ido creando en el seno de la UE un conjunto de

Agencias u organizaciones de tipo instrumental, en cuyo seno se puede distinguir entre las Agencias

comunitarias y las Agencias ejecutivas. Una agencia comunitaria es un organismo de Derecho público

europeo, distinto de las instituciones comunitarias (Consejo, Parlamento, Comisión, etc.) y que posee

una personalidad jurídica propia. Se crean mediante Reglamento para llevar a cabo un cometido

concreto de naturaleza técnica, de gestión, de propuesta o de resolución (autorización u otras), como

sucede en el caso de la Oficina de Armonización del Mercado Interior (OAMI), o la Agencia Europea

de Productos Químicos. Este grupo de organizaciones carece sin embargo de una regulación general

marco, a la manera de nuestra LOFAGE. Las agencias ejecutivas, por su parte, son organismos de

Derecho comunitario dotados de personalidad jurídica que se crean ad hoc y por tiempo limitado

para la pura ejecución y gestión de programas comunitarios de los que hasta ahora era responsable

la Comisión (por ejemplo en materia de educación: programa Jean Monnet). Su regulación general se

contiene en el Reglamento 58/2003 del Consejo, de 19 de diciembre de 2002 (DO de 16 de enero de

2003).

2.1.3. Principio de desconcentración

Es éste también un principio de rango constitucional que supone un proceso de verdadera

reasignación de competencias en el interior de una organización (es decir, entre órganos de una

misma entidad) y en modo alguno de mera delegación (que es una técnica distinta). La

desconcentración más habitual es la territorial, que supone el traspaso de competencias de un

órgano central de un Ministerio (por ejemplo, la Dirección General de Tributos) a los órganos

periféricos de ese mismo Ministerio (las Delegaciones de Hacienda, que se encuentran en cada Pro-

vincia). Por lo tanto, la desconcentración se opone a la concentración, que consistiría en localizar el

grueso de las competencias en los órganos superiores de la pirámide organizativa (en el caso de la

AGE, los Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios o Directores Generales).

2.1.4. Otros principios

Además de los analizados más arriba pueden identificarse los siguientes:

1. Principio de economía, suficiencia y adecuación estricta de los medios a los fines

institucionales, que supone que la organización debe disponer de los medios suficientes y adecuados

(personales, materiales y económicos) para cumplir los fines asignados, y que éstos han de ser

utilizados con economía, es decir, en términos de buena administración.

2. Principios de simplicidad, claridad y proximidad a los ciudadanos, que están dirigidos a

lograr la comprensibilidad de la organización administrativa y de sus competencias por el ciudadano

(se encuentran recogidos implícitamente el art. 4.2 y 4.3 de la LOFAGE).



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3. Principio de coordinación, que tiene rango constitucional, y tiene una dimensión tanto

intraorganizativa, es decir, coordinación al interior de cada organización administrativa, como

interorganizativa, es decir, coordinación entre diferentes AAPP (art. 18 LRJPAC).

2.2. Los principios de funcionamiento

2.2.1. Principios de eficacia y eficiencia

Dado que la AP tiene por misión la ejecución de los programas regulados en las Leyes, es

evidente que en cuanto sujeto y en cuanto actividad ha de ser necesariamente eficaz. El principio de

eficacia es, por ello, uno de los que enumera el artículo 103.1 CE al establecer el estatuto de la AP en

su doble faceta de organización y de actividad. Por lo que hace al principio de eficiencia, el artículo

3.2, b) LOFAGE precisa el contenido de este principio por relación a la asignación y la utilización de

los recursos públicos, es decir, de los medios materiales y económicos puestos a disposición de cada

organización y, en su caso, cada órgano administrativo. Debe tenerse presente, en efecto, que la

eficacia postulada de la AP es precisamente una eficacia eficiente. De donde se sigue obviamente

también que el empleo de los recursos ya asignados debe realizarse igualmente de modo eficiente, lo

que postula el empleo de todos los recursos necesarios, pero sólo los indispensables para producir

los resultados programados normativamente.

2.2.2. Principios de objetividad y de transparencia

El de objetividad es un principio de rango constitucional (art. 103.1 CE), que comporta en el

plano de los medios personales el de imparcialidad en el ejercicio de las correspondientes funciones

y que, en definitiva significa no tanto neutralidad (como sostiene algún sector doctrinal), cuanto

orientación exclusiva por el interés general o público. Por su parte, el de transparencia es un

principio de origen comunitario-europeo carente de un contenido preciso, pero que exige que la

actividad administrativa sea visible y comprensible para el ciudadano. En consecuencia, implica la

suficiente motivación y la publicidad de la actuación y la accesibilidad de la información, por lo que

guarda específica relación, por tanto, con el derecho que al acceso a archivos y registros reconoce a

los ciudadanos el artículo 37 LRJPAC y se solapa con el radio de acción de otros principios y reglas.

2.2.3. Principio de servicio efectivo a los ciudadanos

Es un principio de contenido impreciso, que se presta a malentendidos (originados en ciertas

ideas de reforma administrativa en el contexto de la mejora de la gestión pública), pues la AP no

puede estar en modo alguno al servicio de concretos ciudadanos y de los intereses de éstos

cualesquiera que sean, ni siquiera del mismo modo en que una empresa privada está al servicio de

sus clientes. En otro caso podría entrar y normalmente entraría en conflicto nada menos que con los

principios de objetividad, legalidad y servicio único al interés general. En consecuencia, el ciudadano

aludido por el principio es el ciudadano como categoría del que el artículo 10.1 CE postula una

posición fundamental. Así entendido, el principio es plenamente acorde con el orden constitucional y

el estatuto principial de la AP establecido por el artículo 103.1 CE, con el que conecta a través del

principio de servicio al interés general. Por su parte, el artículo 4 LOFAGE proclama el principio de

servicio al ciudadano. En función de este principio, la actuación administrativa debe asegurar a los

ciudadanos la efectividad de sus derechos cuando se relacionen con la AP; y la continua mejora de

los procedimientos, servicios y prestaciones públicos.



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2.2.4. Otros principios de funcionamiento

Además de los anteriores podemos señalar los siguientes:

1. Los principios de colaboración y cooperación. Son principios especialmente importantes

en un Estado altamente descentralizado como el nuestro, que imponen a las diferentes AAPP el

deber de asistencia y ayuda recíproca y de buena fe en la actuación para la satisfacción de las

necesidades de los ciudadanos.

2. Principio de racionalización y agilidad de los procedimientos administrativos y de las

actividades materiales de gestión. Se trata no tanto de un principio como más bien de una regla o

criterio de organización del funcionamiento interno de la AP, que se refiere tanto a la actividad

formalizada como a la no formalizada (también llamada material, real o técnica). Por lo que hace a

los procedimientos administrativos, nos hablan de este principio los artículos 73, 74 y 75 de la

LRJPAC. Por ello y aunque establecido sólo con referencia a la AGE, parece extrapolable sin dificultad

a las restantes AAPP.

2.3. Las relaciones interadministrativas y las técnicas a su servicio

2.3.1. Principios generales de las relaciones interadministrativas

Como se ha dicho reiteradamente a lo largo de esta lección, España es un Estado con un alto

nivel de descentralización política, lo que se traduce en la existencia de varias AAPP, tanto

territoriales (encajables en tres niveles básicos) como no territoriales. El alto y variado número de

AAPP en nuestro país suscita de inmediato la necesidad de que estas organizaciones no actúen cada

una por su cuenta, sino del modo más armónico posible para la satisfacción del interés general. Por

otra parte, la existencia de una miríada de organizaciones administrativas personificadas no quiere

decir que cada una de ellas constituya un cuerpo estanco y sin contacto con el resto de

organizaciones públicas. Antes al contrario, con carácter general cada una traba de manera natural y

lógica un vasto conjunto de relaciones con las demás. Precisamente vamos a consagrar las líneas

siguientes al estudio de los principios que informan dichas relaciones interadministrativas.

De acuerdo con el artículo 4 LRJPAC las relaciones entre las AAPP se rigen, sobre la base del

de lealtad institucional, por los principios de colaboración, cooperación y coordinación. Por su

parte, el art. 10 LrBRL —antecedente de la regulación establecida por la LRJPAC— dispone que esas

relaciones deben ajustarse a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y

respeto a los ámbitos competenciales respectivos. La colaboración propia de la lealtad institucional

implica que las AAPP, cuando se relacionan entre ellas, deben observar una serie de criterios o

condiciones: a) respetar el ejercicio legítimo por las otras AAPP de sus competencias propias; b)

ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos

implicados y, en concreto, aquéllos cuya gestión esté encomendada a las otras AAPP [artículo 55, b)

de la LrBRL]; c) facilitar a las otras AAPP la información que precisen para el desarrollo de sus tareas;

y d) prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras AAPP puedan

recabar para el eficaz ejercicio de sus propias competencias [art. 55, d) de la LrBRL].



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Por otro lado, las AAPP solo pueden denegar su asistencia y cooperación (mediante acto

motivado y comunicado) en los siguientes supuestos: i) no estar facultada la requerida para prestar

lo que se le solicite por otra; ii) no disponer dicha Administración de los medios suficientes para ello;

o iii) que prestar la asistencia requerida le pudiera suponer un perjuicio grave a sus propios intereses

o al cumplimiento de sus propias funciones.

2.3.2. Relaciones de cooperación entre la Administración General del Estado y las

Administraciones de las Comunidades Autónomas

Cuando sea pertinente la cooperación entre la AGE y las AAPP de las CCAA, por imposición

legal o por razones de oportunidad, se pueden emplear las siguientes técnicas:

1. Técnicas orgánicas (arts. 5 y 6.5 LRJPAC), como la creación de órganos bilaterales o

multilaterales, con funciones de cooperación y coordinación. Los órganos de cooperación bilateral y

carácter general se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación y se crean mediante acuerdo

(que determina los elementos esenciales de su régimen). Reúnen a miembros del Gobierno (en

representación de la AGE) y a miembros del Consejo de Gobierno de la CA correspondiente (en

representación de la de ésta). Por su parte, los órganos de cooperación multilateral y carácter

sectorial se denominan Conferencias Sectoriales. Se crean mediante acuerdo de institucionalización

(que define su régimen, que se complementa con el correspondiente Reglamento interno) y tienen la

misma composición que los anteriores, sólo que integrada por representantes de todas las CCAA.

A la técnica orgánica de cooperación es referible también la creación de nuevas

organizaciones como consorcios o sociedades anónimas para la gestión de los convenios de

colaboración. En particular, los consorcios —dotados de personalidad jurídica— se rigen por sus

estatutos, que determinan sus fines y su régimen orgánico, funcional y financiero. Los órganos de

decisión deben estar integrados por representantes de todas las entidades consorciadas, en la

proporción que se fije estatutariamente. Los consorcios pueden emplear todas las formas de gestión

de los servicios públicos previstas en la legislación reguladora de las entidades consorciadas.

2. Técnicas funcionales (arts. 6, 7 y 8 LRJPAC), las más importantes de las cuales son los

convenios de cooperación y los planes y programas conjuntos. Respecto de los primeros, tanto la

AGE como sus organismos públicos pueden celebrar convenios de colaboración con las AAPP de las

CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias, que deben formalizarse por escrito con un

determinado contenido preceptivo (especificado en el art. 6.2 LRJPAC) y pueden, en su caso, prever

la creación de un órgano mixto de vigilancia y control para la resolución de los problemas de

interpretación y cumplimiento. Deben ser comunicados al Senado y publicados en el Boletín Oficial

del Estado y en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma respectiva. Por lo que respecta a la

segunda técnica (planes y programas), la AGE y la AP de la o las CCAA que ostente competencias

concurrentes con aquélla en determinadas materias pueden formular y ejecutar planes y programas

conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes. Esta técnica juega en conexión con la

orgánica de las Conferencias Sectoriales puesto que a ellas se reserva la iniciativa para acordar la

realización de estos planes y programas.

2.3.3. Relaciones entre la Administración General del Estado y las entidades

locales, y entre éstas y la autonómica



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Tal y como se analiza en otro lugar (vid. lección 9) la AL goza de un estatuto constitucional

específico, presidido por la idea de la autonomía. La AL es una AP territorial, por lo que

inevitablemente se pueden y deben generar relaciones entre ella y las otras dos, la AGE y las AAPP de

las CCAA. En lugar de analizar por un lado las relaciones entre la AL y la AGE y por otro las relaciones

entre la AL y las AAPP de las CCAA, expondremos estas relaciones distinguiendo, por un lado, las

relaciones de cooperación (entre la AL y cualquiera de las otras dos AAPP territoriales); por otro las

de coordinación, y, finalmente, las técnicas extraordinarias previstas en los artículos 60, 61 y 67 de la

LrBRL.

2.3.3.1. Relaciones de cooperación

La LrBRL establece un amplio sistema de relaciones interadministrativas entre las entidades

locales, por un lado, y la AGE y las AAPP de las CCAA, por otro. En el mismo se puede distinguir (como

hace la doctrina del TC), entre relaciones de cooperación y de coordinación. La diferencia entre ellas

radica esencialmente en la voluntariedad de la primera frente a la imposición de la segunda. Las

técnicas de cooperación se encuentran fundamentalmente recogidas en los arts. 57 y 58 LrBRL,

mientras que las de coordinación se encuentran en los arts. 10.2, 59 y 62 LrBRL.

El sistema de relaciones interadministrativas que articula la LrBRL hace descansar la

regulación de dichas relaciones (artículo 10.1) en los principios que las deben presidir: información

recíproca, colaboración, coordinación y respeto a los ámbitos competenciales respectivos; principios

que se precisan en el artículo 55 LrBRL. Nótese que tales principios se fundamentan expresamente en

los superiores principios constitucionales de coordinación y eficacia administrativas integrantes del

estatuto de la AP conforme al artículo 103.1 CE.

En todo caso, las relaciones interadministrativas se hacen pivotar sobre la cooperación

libremente convenida, a cuyo efecto se legalizan en todo caso —sin perjuicio de cualesquiera otras

fórmulas de colaboración de idéntico carácter que puedan establecer las Leyes— los convenios y

consorcios administrativos (art. 57 LrBRL). De esta suerte, la coordinación solo puede entrar en

juego cuando las técnicas cooperativas sean insuficientes o inadecuadas para producir el resultado

pertinente.

2.3.3.2. Coordinación

El juego de la regla de la cooperación sobre bases acordadas, negociadas o concertadas se

complementa, pues, con la previsión, en el artículo 58 LrBRL, de fórmulas orgánicas y funcionales de

coordinación. La coordinación implica la fijación de medios y de sistemas de relación que hagan

posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción

conjunta de las Administraciones coordinadora y coordinada. Por ello, así entendida, la coordinación

constituye un límite al pleno ejercicio de las competencias propias de las entidades locales. En

cualquier caso, el TC ha proclamado la legitimidad de la coordinación, rechazando su calificación

como operación de menoscabo de las competencias de las entidades locales sometidas a ella. Si bien,

sigue diciendo la jurisprudencia constitucional, las técnicas de coordinación no pueden colocar a las

entidades locales en una posición de subordinación jerárquica o cuasijerárquica incompatible con su

autonomía. Más concretamente, la coordinación no puede traducirse en la emanación de órdenes

concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del ente coordinado,



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agotando su propio ámbito de decisión autónoma. Así, los órganos de coordinación que se

contemplan tienen carácter exclusivamente deliberante o consultivo. La coordinación orgánica se di-

seña en términos muy amplios: los órganos a crear pueden tener carácter general o sectorial y

ámbito autonómico o provincial, pudiendo participar en todo caso la AGE o la de las CCAA en los

creados respectivamente por cada una de ellas. Paralelamente a esta fórmula de coordinación

orgánica se establece otra puramente funcional, referida a la elaboración y aprobación de

instrumentos de planificación (planes). La utilización de estos instrumentos obliga a la competente a

otorgar a las restantes AAPP territoriales una participación efectiva en el procedimiento de

elaboración, con la finalidad de lograr la armonización de la totalidad de los intereses. El nuevo

artículo 58.2 LrBRL también dispone la intervención de los municipios en la formación de los planes

generales de obras públicas.

Por su parte, el artículo 59 LrBRL establece que, en determinadas circunstancias y bajo el

respeto de ciertas reglas, “las Leyes del Estado y las de las Comunidades Autónomas, reguladoras de

los distintos sectores de la acción pública, podrán atribuir al Gobierno de la nación, o al Consejo de

Gobierno, la facultad de coordinar la actividad de la local y, en especial, de las Diputaciones

Provinciales en el ejercicio de sus competencias” (apdo. 1, párrafo 1º). Esta técnica es un mecanismo

lógico y necesario en una estructura administrativa como la resultante del texto constitucional. Este

régimen general aparece integrado por los siguientes elementos o requisitos:

a) Por un lado, se exige que el mecanismo de coordinación esté regulado por Ley en sentido

formal, que deberá determinar con el suficiente grado de detalle las condiciones y los límites del

ejercicio de las facultades de co ordinación que atribuya. Queda proscrita, pues, toda posibilidad de

Ley habilitante en blanco para la coordinación. A ello se añade una garantía suplementaria: el

legislador (de la instancia coordinadora) deberá reservarse desde luego fórmulas de control sobre el

ejercicio de las facultades de coordinación. La eficacia propia de esta garantía corre, sin embargo,

riesgo de quedar anulada, caso de consolidarse la a todas luces incorrecta interpretación que del

precepto hizo el TC en su Sentencia de 27 de febrero de 1987 (Tol 100382), relativa al control sobre

los presupuestos de las Diputaciones atribuidas al Consejo de Gobierno por la Ley valenciana 2/1983,

de 4 de octubre.

b) Por otro lado, la Ley que establezca la coordinación no puede atribuirla en términos

genéricos o por relación a todas las materias o competencias de las Corporaciones locales, y además

debe materializarse a través de la técnica de la planificación, esto es, la coordinación se materializa

en los planes, a los que se ha hecho antes referencia.

2.3.3.3. Instrumentos extraordinarios

En este grupo englobamos las dos técnicas siguientes: a) la intervención estatal y

autonómica prevista en los artículos 60 y 67 LrBRL, a los que ya se ha hecho referencia

anteriormente; y b) la disolución de las Corporaciones locales, regulada en el artículo 61 LrBRL.

Estos instrumentos se emplean en el caso de situaciones disfuncionales extremas, imposibles

de reconducir en otra forma, y representan, así, instrumentos ciertamente excepcionales de control.

En estos instrumentos están en juego intereses supralocales (generales o autonómicos) de específica

e intensa entidad. En el caso del art. 61 LrBRL es la gestión gravemente dañosa para los intereses



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supralocales; en el del art. 67 LrBRL se trata de que la entidad local ha adoptado actos o acuerdos

que atenten gravemente al interés general de España. Frente a los mecanismos hasta ahora

examinados, integrantes del sistema normal de relaciones interadministrativas, los previstos en los

artículos 60, 61 y 67 LrBRL pueden y deben conceptuarse como extraordinarios. Y tienen este

carácter porque sólo pueden ser actuados en principio por la AGE (lo que revela que aluden a

disfunciones de extrema gravedad, que ponen en cuestión aspectos básicos de la organización

territorial del Estado, diferenciándolos del resto) e implican una intervención directa o bien en la

actividad de las Corporaciones (sustituyéndola, incluso por otra propia de la AP superior) o bien de

estas mismas subjetivamente consideradas (procediendo a su disolución). La especial intensidad de

la incidencia de estas técnicas en la autonomía local justifican sobradamente que se confíen como

regla general a la AGE, pues a la instancia nacional corresponde desde luego la garantía de la

integridad de la organización territorial del Estado.

En el epígrafe 3.3.4 de esta lección ya se ha hecho exposición sucinta del contenido del

artículo 60 LrBRL. Naturalmente, esta técnica aparece subordinada a unas garantías, que se

concretan en un doble plano:

a) Desde el punto de vista sustantivo, la sustitución en la actividad municipal requiere que tal

actividad esté regulada directamente por Ley en términos de acción obligada para la entidad local;

que cuente con cobertura económica legal o presupuestaria; que haya sido efectivamente omitida

por la entidad obligada de forma que suponga realmente infracción de la Ley (es decir, que la

omisión no obedezca a una imposibilidad jurídica o fáctica); y que la situación generada por tal

omisión afecte al ejercicio de una competencia de la AP que pretenda realizar la intervención (la AGE

o la de la CA). Debe resaltarse que la intervención de la AP superior en modo alguno supone una

sustitución general de la entidad local; antes al contrario, el precepto legal sólo autoriza una

sustitución concreta, es decir, referida a una especifica competencia y, además, al ejercicio de la

misma en un determinado asunto o supuesto.

b) Desde el punto de vista procedimental, la sustitución tiene como presupuesto inexcusable

la realización de un requerimiento previo de cumplimiento de la obligación desatendida, el

otorgamiento de un plazo suficiente para el cumplimiento (la Ley fija un plazo mínimo: un mes) y que

persista la inactividad municipal.

Cuando concurran los presupuestos de fondo y de forma indicados, la AP estatal o la

autonómica (en función de cuál de las dos resulte afectada) queda habilitada para realizar por sí

misma lo omitido por la Entidad local y para trasladar a ésta el coste de la acción efectivamente

realizada. El principal problema que plantea tal acción sustitutoria es el de la forma en que la AP

sustituta puede efectivamente resarcirse de los gastos. Aunque el procedimiento que en principio

parezca normal sea el judicial, no puede descartarse el de la compensación con cargo a las

transferencias de fondos que la superior deba hacer a la local en virtud del sistema de financiación

de la AL o cualquier otro concepto (lo que requiere, en todo caso, una regulación legal adecuada).

Por su parte, el artículo 61 LrBRL recoge la posibilidad de que el Consejo de Ministros, tras los

trámites y requisitos preceptivos, proceda a disolver los órganos de las Corporaciones Locales en el

supuesto de gestión gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento

de sus obligaciones constitucionales. Es una técnica ya conocida en nuestro Derecho (arts. 422, 423 y



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424 de la antigua Ley de Régimen Local de 1955) y de constitucionalidad contrastada por el TC, si

bien introduciendo novedades más favorables a la autonomía local: se reduce a tres meses el plazo

para convocar elecciones parciales y encomienda la designación de la Comisión Gestora al Pleno de la

Diputación provincial (en caso de Ayuntamientos) o al Parlamento de la CA (en caso de

Diputaciones). Esta fue la técnica empleada por el Consejo de Ministros en el conocido caso de la

disolución del Ayuntamiento de Marbella en el año 2006, instrumentada a través del Real Decreto

421/2006, 7 de abril.

2.3.3.4. Conflictos sustanciados en sede judicial

Los artículos 65 y 66 de la LrBRL contemplan la posibilidad de que la AGE o, en su caso, la de

la CA, impugnen ante la jurisdicción contencioso-administrativa actos y decisiones de las entidades

locales en determinados supuestos. Dos son los conflictos judiciales posibles: uno de legalidad

material (art. 65) y otro de carácter competencial (art. 66).

Según la jurisprudencia contencioso-administrativa, el conflicto judicial previsto en el art. 65

contempla la posible infracción por los entes locales del ordenamiento jurídico en general, mientras

que el conflicto regulado en el art. 66 contempla la posibilidad de que los entes locales invadan o

ignoren las competencias de la AP superior correspondiente. En el conflicto regulado por el art. 65

LrBRL ha de requerirse previamente a la Corporación local, previsión que refuerza la autonomía local.

El conflicto da lugar en este caso a un procedimiento contencioso-administrativo ordinario, sin

peculiaridad alguna, ni siquiera en cuanto a protección cautelar en tanto se decide sobre los

intereses generales o autonómicos en presencia, con lo cual esa protección se confía por entero al

Juez a través del incidente de suspensión conforme a su regulación general en la LJCA.

En el supuesto de conflictos regulados por el art. 66 (procesos judiciales desencadenados por

motivos competenciales) no existe requerimiento previo, con lo que el planteamiento del conflicto

puede tener lugar inmediatamente de apreciada la concurrencia del supuesto de hecho

correspondiente. Pero, además, con la impugnación judicial el Estado o la CA respectiva puede

solicitar que el Juez o Tribunal decrete la suspensión del acto o del acuerdo impugnado. Para ser

admisible, esta petición ha de estar razonada específicamente en la integridad del interés general o

comunitario afectado motivante del conflicto. La petición además vincula al Juez, en el sentido de

que sólo puede desestimarla en caso de considerarla infundada. No obstante, la AL puede instar en

cualquier momento el alzamiento de la suspensión, pero el Juez sólo puede alzarla si estima de que

de la misma ha de seguirse un perjuicio al interés local. El órgano judicial goza, pues, de una gran

libertad para estimar si procede o no alzar la suspensión.

Lección 2. La Competencia

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