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Introducción

La política social de cualquier paísdepende en gran medida de la“salud” financiera y/o económicaen el momento de su planeación.De la forma de percibir y actuar enla implantación de las políticassociales depende la ubicación quese otorga al desarrollo socialrespecto al desarrollo económico.En otras palabras, depende delconcepto de desarrollo nacionalque funciona como soporte de lapolítica económico-social de lospaíses y de la manera en que esinstrumentada por el aparatoinstitucional de los diferentesEstados nacionales.

No obstante, para evaluar lasimplicaciones de la política sociales necesario conocer desde quénivel de riqueza o de pobreza seinstrumentan dichas políticas.Por ejemplo, en paísesdesarrollados la política socialalcanza el seguro paradesempleo; en los paísessubdesarrollados (por su estadode atraso y pobreza), las metasque se pretenden son sólo las deintentar lograr un piso socialbásico. Por piso social básico hade entenderse un conjunto de

satisfactores mínimos para elbienestar de determinadapoblación. Entre estos satisfactoresse encuentran los de salud,educación, alimentación, vivienday servicios.

Aunque en reuniones entreacadémicos, planificadores deagencias gubernamentalesnacionales y extranjeros, yorganizaciones no gubernamentales seponderan siempre pisos socialesidóneos, las políticas socialesconcretas de los diversos paísesvarían según sus recursosdisponibles y según su políticaeconómica. En nuestro país, porejemplo, se ha fundamentadodesde las oficinas gubernamentalesque primero hay que elevar elcrecimiento de la economía, bajoel supuesto -no demostrado- deque con la derrama del excedentedel producto interno bruto sobre lasociedad, ésta mejoraráautomáticamente su nivel devida.

Antecedentes

En la industria mexicana, y engeneral en la de los paíseslatinoamericanos, una característicade sus procesos había sido la

carencia de mano de obracalificada que cubriera la crecientedemanda. En el caso de México,con los esfuerzos de los distintosgobiernos federales en turno y losde organismos internacionales, fuesiendo paulatinamente posiblelograr una mejora significativa enla satisfacción de estasnecesidades.

Desde la década de 1970 y hastaaños recientes, puede hablarse deun boom de escuelas técnicas, condiversas modalidades educativas,de cuyos egresados se nutrirían lossectores económicos: agricultura,ganadería, industrias, comercio ylos servicios en general. Noobstante, a partir del inicio de ladécada de 1990 los especialistasdetectaron que la gran oferta detécnicos medios (sobre todo)adquir ió la forma de unfenómeno difícil de frenar, cuyascarreras se habían vuel toobsoletas frente a lo avanzadodel cambio tecnológico, primeroa nivel mundial y posteriormenteen el país; carreras que creabanal egresado una mayor dificultadpara incorporarse al mercado detrabajo, lo que se agravó con eldesempleo en los países de laregión.

LAS POLÍTICAS SOCIALES Y EDUCATIVAS FRENTEA LA MARGINACIÓN EN MÉXICO*

CARLOS EDUARDO MASSÉ NARVÁEZ

Doctor en Sociología por la Universidad Nacional Autónoma de México. En el ámbito de la docencia ha impartido clases a nivellicenciatura desde 1984; en Maestría desde 1990 y en el Doctorado desde 1997. En investigación, su producción se ha orientadohacia cuestiones de desarrollo social, municipal y educativo. Esta producción se apoya en sus estudios sobre epistemología ymetodología de las ciencias sociales, en donde también posee publicaciones de nivel internacional. Entre las publicaciones másrecientes de estos tres campos de conocimiento se encuentran "Globalización económica, división internacional del trabajo ymercados laborales en México", en Globalización y reestructuración territorial, ed. UAM-X; RNIU, 1999; "Reivindicaciones económico-políticas del magisterio y crisis corporativa 1979-1981", en Forte y otros (comps.), 2000, Consenso y coacción. "Estructuras dedominación y proceso político en México. Siglos XIX y XX"; ed. Colmex-EI Colegio Mexiquense, A. C.; "Reflexiones críticas en tomoa la llamada Investigación Educativa y su objeto de estudio", en Cinta de Moebio, núm. 8, 2000, Universidad de Chile, y"Epistemología, teoría y práctica en Michael Foucault", en Revista de Antropología Experimental, núm. 2, 2002, SIN: 1578-428,Universidad de Jaén, España.

* Este texto fue publicado originalmente en la revista Papeles de Población, Nueva Época No. 34, octubre-diciembre de 2002, porel Centro de Investigación y Estudios Avanzados de la Población UAEM, el CIEAP-UAEM ha otorgado a la Comisión deDerechos Humanos del Estado de México el permiso correspondiente para reproducirlo en este número del órgano informativo.

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Este cambio ha revolucionado losprocesos productivos y lasindustrias de punta, volviendo, asu vez, obsoletas una grancantidad de carreras y escuelastécnicas. Esto había sido previstopor los analistas de organismosmultilaterales y financierosinternacionales y se está intentadofrenar, como en el caso del ColegioNacional de Educación ProfesionalTécnica (Conalep), a través de lareconversión de su oferta educativa(carreras) y con la implantación delPrograma de Atención a ZonasMarginadas (PAZM).

Las circunstancias que motivaronsu creación no son sólo deracionalidad de la planeacióneducativa, sino, y principalmente,de orden social. La mayoría de lapoblación de México se encuentraen situación de pobreza, y unagran parte de ella se encuentra enpobreza extrema.

La política social en México

El término política social es de usocomún cuando se analizan lasactividades del sector público, peropocas veces se le define conprecisión. Esto ha generadoconfusión y ha provocado confrecuencia que el uso de sinónimoscomo caridad, beneficencia yfilantropía se confundan con aquél.Conviene hacer la aclaración,porque el término política socialtiene un contenido originalnetamente económico y político.Uno de sus objetivos más comuneses incorporar productivamente alos pobres al quehacer económicode su sociedad:

...la política social no tiene uncarácter voluntario sino obligatorio,porque es un elementofundamental, para alcanzar lajusticia social en la distribución delos recursos, responsabilidades yoportunidades. Desde laadministración del Presidente LázaroCárdenas a fines de los años 30 e

inicio de la siguiente década delpasado siglo, el gobierno mexicanoha reconocido explícitamente suresponsabilidad de asistir a los gruposmás pobres de nuestra sociedad yse ha entendido a la política socialcomo un elemento central delproceso de distribución social de losrecursos públicos (Sobrino yGarrocho, 1995: 30-31).

La implantación de la políticasocial en los tiempos actuales partióde los trabajos pioneros de laOrganización de las NacionesUnidas (ONU), con lapreocupación de analizar losvariados problemas sociales a losque se enfrentaba el tercer mundo,con la meta de diseñar estrategiasque permitieran atenuar susproblemas e iniciar su despegueeconómico y social.

No obstante, la ONU partió deuna visión muy estrechaproveniente del llamado modeloresidual, en el que sólo se prestabaatención a problemas socialesderivados de la desigualdadsocial: delincuencia, prostitución,drogadicción, etc. Para la décadade 1950, los informes de la ONUno habían siquiera acuñado unconcepto integral de bienestarsocial. No obstante, la instituciónpromovió la creación de numerososprogramas educativosrelacionados con la populartemática de ese entonces: laplaneación del desarrollo, peroconservando la visión residual.

Hacia finales de la década de1990, se empezaron a hacer fuertescríticas a la perspectivamencionada de la ONU,provocando que su ConsejoEconómico y Social iniciara unarevisión y evaluación en materia debienestar social. El efecto fue elabandono de la perspectivaresidual por el del reconocimientoque los países del tercer mundodebían reforzar su capacidadadministrativa para diseñar e

implantar programas nacionales debienestar social. Se aceptó elrequerimiento de la planeaciónsocial aunada a la económica,pero, además, se promovióactivamente mediante resoluciones,recomendaciones y misiones de“expertos”.

No obstante, resultaba paradójicoel hecho de tales decisionescuando no había consenso aúnsobre lo que definía a una políticasocial. Parte de esta dificultad sedebe a la íntima relación entre éstay la política económica, con la cualpor momentos se confunde. Estaúltima se vincula en mayor partecon estrategias para elevardirectamente el crecimientoeconómico y con aspectosmonetarios y fiscales, mientras quela política social se relaciona máscon gastos y acciones que incideno tratan de incidir en el bienestarsocial de la población.

Sin embargo, todas las otraspolíticas públicas que normalmenteno son definidas como socialesincluyendo las de corte económico,pueden tener un impacto igual osuperior en el bienestar social dela población. Además, la políticapública debe entenderse como unatotalidad en la que las políticassociales se interrelacionan con elresto de las políticas públicas (Hill,1987).

Algo que constata lo anterior esque algunos problemas de pobrezaestán íntimamente relacionadoscon políticas de desarrollo regional,crecimiento económico, fiscales yde aliento al empleo, las cualeshan sido tradicionalmenteconsideradas como políticas deorden económico más que social.En otro ámbito, diversas políticassociales, como la educación,pueden tener un efecto directo enlas economías locales y nacionales(Sobrino y Garrocho, 1995: 34).

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Tanto las políticas sociales comotodas las demás políticas públicasson planeadas y ejecutadas por lasdistintas instituciones del Estado;“un árbitro imparcial entre grupossociales capaz de perseguir mejorque ninguna otra agencia, el biencomún de la sociedad, al que lasfuerzas del mercado afectarían confrecuencia” (Franco, 1982: 23).

Otros autores (Hayek, 1986)consideran que se debe reconocercomo responsabilidad del Estadola provisión de necesidadesbásicas (un mínimo desubsistencia) a la población. Serefieren a la provisión de serviciospúblicos que utilizando métodos detrabajo social, contribuyan albienestar y al desarrollo de losindividuos y grupos en lascomunidades, y entre los que seencuentran, salud, educación yservicios públicos urbanos y -másrecientemente- empleo. Estoconlleva al reconocimiento delEstado por la sociedad comoregulador y proveedor del bienestarsocial (Rubiol, 1986: 23).

Por tales motivos, el Estado es “elinstrumento que facilita elcrecimiento económico, ya que ésteexige una población bienalimentada, sana y educada, portanto, la inversión que el Estadorealice en nutrición, salud yeducación son imprescindiblespara el desarrollo social” (Franco,1982: 32).

En México, por ejemplo, laasistencia al bienestar social se llevaa cabo a través del gasto públicosocial, que se estructura a partirdel conjunto de institucionespúblicas, integrantes de laadministración pública federal; lasdistintas secretarías de Estadoencargadas de promover elbienestar social son la Secretaríade Desarrollo Social, la Secretaríade Educación, la Secretaría de

Salud y la Secretaría del Trabajo yla Previsión Social.

Todas ellas operan en coordinacióncon el resto de las secretarías(económicas y administrativas) bajoel marco institucional del SistemaNacional de Planeación con objetode distribuir y administrar losrecursos económicos provenientesde las actividades productivo-laborales.

Por todo esto, al hablar entoncesde política social, generalmente sele vincula con accionesgubernamentales dirigidas haciapoblaciones determinadas,empero, la política social va másallá de la simple intervención delgobierno. Algunos autores ladefinen como el “conjunto demedidas e instituciones que tienenpor objeto el bienestar y laaplicación de los servicios” (Laurell,1995: 23). Otros autores, comoTitmus (1974), la vinculan a unsistema de bienestar social,entendiéndola como una partesimple de un mecanismo reguladordentro de un sistema social.

Esta asociación coincide con loafirmado por Luhman (1992), enlo referente a que si bien losprocesos económicos, como laindustrialización, desencadenanciertos efectos negativos (como laconcentración de la población, elingreso y el empleo), la políticasocial actúa como una acción queregula (o compensa) estos efectos,por lo que es también uninstrumento de cambio. Estosignifica que la política social escapaz de redirigir o desviar lasafectaciones que procesos como elde la industrialización y el de laurbanización provocan sobre elbienestar social de la población.

Acorde con Titmus (1974), lapolítica social abarca tres áreasfundamentales:

1. La hechura, administración yacceso a bienes y serviciospúblicos.

2. El empleo, para el otorgamientode estándares mínimos deoportunidades.

3. El ingreso y el gasto social.

Estos mismos ámbitos engloban laconcepción de Marshal (1965),quien afirma que la política sociales parte de un plan generalgubernamental para intervenir enel mejoramiento del bienestarsocial de los ciudadanos,proveyéndolos de empleo paraadquirir servicios de garantía social.

En suma, la política social viene aser el conjunto de accionesintegradas e implantadas por elEstado que forman parte de unplan general para proveer a supoblación de servicios sociales quecontribuyan al mejoramiento de sunivel de vida, proveerle un empleoy permitirle participar, así, en ladistribución del ingreso generado.

Ya tenemos un marco conceptualpara examinar brevemente losprincipales programas sociales,como políticas sociales de combateal crecimiento de la marginalidady la pobreza en el país.

Un esbozo de los principalesprogramas sociales de combatea la pobreza en México

México, no obstante caracterizarsepor ser un país de grandesdesigualdades entre clases y grupossociales, entre regiones y entre elcampo y la ciudad, y por no seruna nación “primermundista”,tampoco es un país carente derecursos naturales y humanos. Laproblemática de la desigualdadsocial deviene como efecto directode una distribución de la riquezaen alto grado desigual y regresivo.

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En nuestro país la década de 1970se caracterizó por una fuerteintervención del Estado en laeconomía y en la política social.El porcentaje del gasto socialrespecto del gasto público aumentómás fuertemente que en la décadaanterior, las políticas sociales yeducativas frente a la marginaciónpero también hubo un excesivogasto en la actividad económica,como lo veremos más adelante.

En las administraciones de lossexenios 1970-1976 y 1976-1982se propuso incrementar el empleo,redistribuir el ingreso y mejorar elbienestar de la población; sinembargo, las expectativascambiaron, porque a lo largo delperiodo se mostró la necesidad deconseguir un crecimientoacelerado de la economía basadoen la industria petrolera (el cual nose aprovechó para el apoyo aldesarrollo social), a lo que se sumóun abultado endeudamiento paramantener un gasto excesivo en elsector paraestatal, ya que tan sóloal sector energético se le asignóuna cuarta parte del gasto públicofederal.

Los efectos fueron un déficit público,incremento de la deuda externa,inflación y devaluación al final delperiodo, problemas que recayeronen la población marginada a partirde la reducción del gasto social,lo que trajo consigo conflictossociales. Por ejemplo, el déficitpúblico que para 1972 fue de 4.2por ciento, aumentó para 1976 a8.2 por ciento; la deuda externa,que a inicios del sexenio fue de 5.6por ciento, se elevó al final delmismo, a 37.1 por tanto; lainflación igualmente se desplazódurante el mismo lapso, de 6.7 a17.8 por ciento; la consecuenciade todo esto fue una caída de lainversión en bienestar social,

descendiendo de 25.8 por cientoen 1973, a 14.5 por ciento al finaldel periodo (Tello, 1986: 194-203).

A raíz de esto, a mediados de ladécada de 1980 se empezaron agenerar planes que incluíanprogramas de política social enMéxico.

Por ello, hasta antes de 1982 lapolítica social no tuvo comosustento un programa de carácternacional, de la naturaleza delPrograma Nacional de Solidaridado del Programa de la AtenciónSocial en Educación, Salud yAlimentos (Progresa); si bien seimplantaron el Programa Integralde Desarrollo Rural (Pider) en 1973y el Programa para la Atención deZonas Deprimidas y Marginadas(Coplamar), fueron muy puntuales.El primero fue un programa deapoyo productivo que se implantóen la región sur del país; elsegundo, se dirigió a mejorar lascondiciones de vida poblacional,principalmente en salud y nutrición.

El esfuerzo más cercano a losprogramas más recientes fueprecisamente en el sexenio deMiguel De la Madrid (1982-1988),en el que, al interior del PlanNacional de Desarrollo 1983-1988, se previeron programassociales de carácter sectorial yregional dirigidos a los de menoringreso, con especial atención alas áreas de educación, empleo,alimentación y vivienda, pero setrataba de una política cuyosbeneficios se dirigían al sectorparaestatal y a la promoción deactividades económicas del tipoindustrial; sin embargo, más quecontribuir a la creación de empleospara la clase marginada, era unincentivo para el sector privado enmateria de inversión en áreas noproductivas.

A pesar de la implantación y puestaen marcha de programas socialescomo el sectorial-regionaldenominado Sistema AlimentarioMexicano (SAM), que pretendíasolventar la pobreza en áreasrurales mediante el apoyo a laelaboración de productosagrícolas, la mayor proporción delgasto federal en México se destinóal pago del servicio de la deuda,incrementándose de 26 a 55 porciento en 1987; en tanto lainversión en desarrollo social noalcanzó dos por ciento en 1988. Ala inversa, el gasto en energía de1984 (18 por ciento) se incrementóa 25.3 por ciento hacia 1988. Laparticipación del gasto endesarrollo social1 en Méxicorespecto al Producto Interno Bruto(PIB) alcanzó, para 1982, 7.44 porciento, descendiendo a 5.38 para1987.

Los subsectores que recibieronmayor apoyo proveniente de ladistribución sectorial del gastosocial fueron: el Instituto Mexicanodel Seguro Social (IMSS), con unpromedio de 31 por ciento;educación, con 29.6 por ciento, yel Instituto de Seguridad y ServiciosSociales para los Trabajadores delEstado (ISSSTE) con 10.7 porciento. Esto significó que lossectores salud y educación tuvieronun importante peso dentro del gastosocial, a pesar de que en el mismoperiodo también se presentó unareducción en la asignación derecursos (Moreno, 1990).

Esta reducción se puede apreciaral referirnos a la proporciónrespecto del PIB en los sectoreseducación y salud. Para 1982, losporcentajes asignados a estossectores fueron de 3.8 y 3.6 porciento, respectivamente, siendoésta la más alta tasa del sexeniode Miguel De la Madrid. Para los

1 El desarrollo social comprende educación (que incluye educación básica, instituciones de nivel medio, medio superior y superior,educación técnica e investigación y salud (que incluye instituciones públicas del sector) y trabajo (Laurell, 1995).

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años siguientes, esta proporción seredujo y al final del sexenio (1988)llegó a descender a 2.6 por cientopara educación, y a 2.7 por cientopara salud (González, 1991).

Con Miguel de la Madrid seprofundizó la desigual distribucióndel ingreso. Durante el periodo1983-1992, se sostuvo unadisminución del porcentaje delingreso nacional disponible quecorrespondería a los trabajadores,partiendo, de entrada, de una maladistribución.

La misma desigualdad se verifica enel análisis de la distribución delingreso entre las familias: 10 porciento más rico de ellas, incrementósu participación en el ingreso de32.77 por ciento en 1984 a 37.93por ciento en 1989 a 38.16 porciento en 1992; mientras que laparte de 10 por ciento más pobrebajó de 1.72 por ciento, a 1.58 porciento, a 1.55 por ciento en losmismos años (informe de gobierno1994). De esta manera, el ingresopromedio del 90 por ciento de lasfamilias mexicanas se redujo entre10 por ciento y 15 por ciento y sólo10 por ciento más rico 10 mejoró...(González, 1991: 4).

El mecanismo que condujo a estaregresión en la redistribución delingreso fueron los “Pactos” los queen el fondo han buscado, por partedel vínculo estatal-empresarial, laimposición de la depresión salarial.El salario mínimo cayó tanto, quesólo llegó a representar para 1992,45 por ciento del nivel que teníaen 1982. No obstante que la caídadel salario industrial aparentementese detuvo en 1992, para entonces,dichos salarios estaban 40 porciento más bajos que en 1982 yque esta tendencia es ocasionadapor un incremento importante enlos sueldos, pero no en los salarios(Arriaga, 1992, citado enGonzález, 1991).

Aunado a esto, la situación socialempeoró por el abandono -en el

período salinista-, de cualquierpolítica de generación o proteccióndel empleo, a cambio de otra quesignificó la acelerada destrucciónde los empleos industrial y público,cuyo efecto nocivo concluyó conel incremento explosivo del empleoinformal y mayor emigración aEstados Unidos.

El Consejo Consultivo del Pronasolemitió en 1992 un cálculo de cercade 40 millones de mexicanos ensituación de pobreza, incluyendoa 17 millones en pobreza extrema.En este proceso, la pérdida salarialde los trabajadores pasó a serganancia del capital, expropiandoinsólitamente el fondo de lostrabajadores. Aunado a ello, losrecortes al gasto social secorrespondieron, con unincremento en el pago de losintereses de la deuda pública, osea, la simple transferencia defondos públicos a los rentistas.

Estos datos ponen de relieve que,cualquier discurso sobre el pago dela deuda social que no contemplela recuperación salarial y laexpansión del empleo, elude lasrazones de fondo delempobrecimiento de la últimadécada (Arriaga, 1992, citado enGonzález, 1991: 5).

La compatibilidad de la políticaeconómica neo liberal con elabandono del financiamiento de laasistencia social devino en laadopción de programas selectivoscontra la pobreza, en vez depolíticas integrales, abarcadoras yuniversales. Esto significó,asimismo, el abandono de lanoción de los derechos sociales afavor de programas selectivos ydiscrecionales.

Por lo anterior, el Pronasol seautodefinió, desde su inicio en1988, como un programadiscrecional del Ejecutivo federal,aunque presupuestalmentehablando no era nuevo,

correspondía al rubro de“desarrollo regional”. No obstante,se presentó al público como unapolítica social activa y participativa,cuyos objetivos serían lograr unpiso social básico y promover elempleo productivo.

No obstante, los recursos que sedestinaron al programa fueronbastante reducidos y esto nopermitió arribar a un piso socialbásico. El presupuesto correspondióa 0.32 por ciento del PIB en 1989, yaun en 1993 no era más que de0.73 por ciento; sólo hasta 1994alcanzó el nivel de 1982.

Otra forma de ver la mínimaaportación del programa al logrode ese piso social básico tannecesario la podemos ver con losporcentajes destinados a salud,educación básica, y subsidiosalimentarios: 1.2, 4.1 y 2.1 porciento, respectivamente, delpresupuesto de las instituciones quenormalmente están a cargo desatisfacer estas necesidades. Conesto se puede constatar que losrecursos del Pronasol fueronmarginales y que ni remotamenteayudaron a cubrir el déficit socialde los rubros mencionados.

Su mayor logro, no obstante, fue,quizá, haber regularizado latenencia de millones de viviendase introducir electricidad einfraestructura sanitaria en un grannúmero de comunidades ycolonias. Pero con esto no setuvieron bases para decir, comodijeron las autoridades, que sehabía logrado arribar al pretendidopiso social base. Al decir de Laurel(1995), dicha pretensión sólo fueun desplante demagógico.

La transformación más importante,que no se traduce en beneficiosocial sino estatal, es el hecho deque la perspectiva de la políticasocial neoliberal (desasistencial),

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fue la modificación de las formasde financiamiento del gasto social.Así, el Estado redujo su aportaciónal IMSS al dejar su financiamientocasi totalmente a las cuotas obrero-patronales. Adicionalmente, seintrodujo e incrementó el pagodirecto por los servicios educativosy de salud mediante distintas“cuotas”. Es decir, hubo unatendencia a transferir, en amboscasos, una parte o la totalidad delcosto de los servicios a los usuarios,reduciendo el aporte fiscal.

El marco macroeconómico de estaspolíticas fue, sin duda, elcrecimiento de la deuda externa einterna y la necesidad (con De laMadrid) de la reconstrucciónposterior al terremoto de 1985. Porello, los sectores de desarrollosocial y de bienestar social sufrieronuna baja crítica como programasprioritarios. Con base en los datosexpuestos, lo que podemosinterpretar es que, aun cuando elgasto en desarrollo social haaumentado en términos reales, supartida general de recursos cayósignificativamente.

No obstante, un problema quecorre en paralelo a estamacroproblemática es la eficienciamisma de los programas, con baseen la planeación de “arriba aabajo”, la planeación de escritorio,porque ahí se diseñaban planes yprogramas sin tomar en cuenta elpunto de vista del sujeto poblacióna atender. Ha sido una planeaciónmuy subjetiva desde arriba, en laque se suponen como verdaderaslas necesidades pensadas desde laadministración sobre losdestinatarios del plan. Creemos quealgo positivo actualmente enalgunos programas institucionaleses el hecho de que, a través de laperspectiva etnográfica, se tome encuenta el punto de vista de lascomunidades. Son ellas realmentelas que mejor conocen cuáles

son sus necesidades másapremiantes.

La impotencia del Progresa en lacontención a la pobreza extrema

No obstante un mejor apoyoestadístico y la promoción de susbuenas obras, el programa deayuda a los más pobres no fuesuficiente para contener el avancede la pobreza. La ComisiónEconómica para América Latina(CEPAL) señalaba que sólo enVenezuela y México la pobrezahabía aumentado.

Generado en la Secretaría deDesarrollo Social (Sedesol), elProgresa surgió más sofisticadoque sus antecesores. Se pusoénfasis en el aspecto educativo, yaque se supuso “el medio quepermita (a los beneficiarios)desarrollar las habilidades yaptitudes para obtener un mejorprovecho de su trabajo”; segúnseñaló Antonio Gómez de León,coordinador del programa. Por loque “la educación es un factorestratégico para romper elcírculo vicioso de la pobreza”(Ruiz, 1992: 63).

Según Ruiz,

El programa está dirigido a dosmillones de familias, en 40 000localidades marginadas en 30entidades de la república.Conforme a las cifras aceptadassobre pobreza en el país, se trata deuna cobertura deliberadamentelimitada. Esta focalización es una delas virtudes del programa, diceGómez, porque permite llegar aquienes carecen por completo dealternativas económicas; la otra esla “integralidad de sus acciones”,en alusión a aspectos como laformación de capital humano, latransparencia en el manejo de losrecursos, la ubicación de la familiacomo eje central, un enfoque degénero, la coordinación con losniveles estatal y municipal degobierno y su caráctercomplementario con otrosprogramas sociales (Ruiz, 1999: 63).

El programa, no obstante, esselectivo por dedicarse sólo a lapoblación rural, pues deja fuera atodos los sitios de pobreza extremaubicados en las periferias urbanasy suburbanas. Según elcoordinador, la pobreza es másfuerte en las comunidades rurales,pero no da razones de por qué esasí (Ruiz, 1992: 65).

Sobre estos aspectos no coincidenalgunas personas dedicadas alasunto; por ejemplo, ClaraBrugada, entonces presidenta dela Comisión de Desarrollo Socialde la Cámara de Diputados,refuta: “No puedes combatir lapobreza si no cambias la fábricade hacer pobres”. No sólo no segeneraliza la atención a todos lospobres, sino que a los que sesupone les darán la ayuda, sóloreciben 230 pesos por familia pordos meses; de ahí hay quedescontar el gasto del trasladohasta donde se reparte el dinero,el cual siempre llega retrasado, adecir de la autora (Ruiz, 1992: 69).

Clara Brugada, legisladora por elPartido de la RevoluciónDemocrática, formó parte de unequipo de estudio para hacer unbalance del Progresa a pedido dela Cámara de Diputados. Sinembargo, fue vetada al igual queel investigador de El Colegio deMéxico, Julio Boltvinik, experto enel tema de la pobreza. A pesar detodo, el estudio obtuvo algunasconclusiones. El modelo defocalización adolece deindividualismo y de la idea deselección (qué pobres merecen laayuda y cuáles no), algo queproviene de la concepción delsistema de bienestarestadunidense; es decir, programasaplicados en países en que lapobreza no pasa de 10 por cientode su población. Boltvinik cuestionaque el gobierno sacará del programaa los pobres de las ciudades.

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2 Fue entonces cuando instituciones como el Banco Mundial y la Fundación Ford brindaron un importante apoyo a la difusióndel “evangelio” del capital humano entre los países del tercer mundo, al proveer fondos para los economistas de la educación.

3 La idea se complementa con aquélla sostenida por las agencias internacionales de desarrollo, donde la “ayuda” se define conuna dirección muy específica: un proyecto de las Naciones Unidas llevado a cabo en 1948 con el propósito de identificarelementos que pudieran acelerar el crecimiento económico en los países no industrializados, concluyó que el “dinero que seinvierte en la prestación del elemento humano resulta probablemente tan productivo, en un sentido estrictamente material,como el que se invierte en máquinas y edificios, y en muchos casos, el primer gasto dará por resultado una circulación de bienesy servicios superior a la que se obtendría con el segundo” (Dettmer y Esteinou, 1983).

Otro problema es el que vinculalas irregularidades (retrasos de lasentregas de la ayuda) con lostiempos electorales. Al respecto,Ruiz señala:

Los diputados de la comisión dedesarrollo social han denunciadoestas irregularidades, lo mismo quela utilización de recursos como armaelectoral. El manejo político que sedé a esa ayuda puede manipularvoluntades en las elecciones, diceBrugada. Los hechos que ofrececomo prueba están relacionados conlas elecciones del pasado 7 defebrero en el estado de Guerrero,donde pudo constatar, asegura, quedoctores de clínicas ruralescondicionaban la instalación de loscampamentos donde se realizan lasrevisiones de salud mensuales(condición obligatoria para recibir eldinero) a la asistencia de lapoblación a los mítines del PRIademás de que la boleta delregistro llevaba el sello de estepartido-. Lo peor, añade, es que eldinero llegó a ese lugar con retraso,a modo de hacer coincidir suentrega con los comicios, lo que paraalgunas familias significó cincomeses de espera (Ruiz, 1992: 67).

La apreciación de Boltvinik es queel enfoque está mal planteado. Laasistencia debería ser sólo paraancianos, enfermos y niños. A losde edad económicamente activadebería proveérseles de empleo. Esnecesario que estas personassalgan de la pobreza trabajando.Hace falta un enfoque de asistenciacon desarrollo (para el desarrollo).

La política educativa en México y suincidencia en el desarrollo social

Ahora bien, entre los satisfactoresbásicos que persiguen las políticassociales, la educación tiene unpapel determinante alconsiderársele ampliamente como

un detonador del desarrollo. Estoexplica por qué los gobiernos,como el de México, han apostadoa la educación y sobre todo a laeducación técnica como pilar delprogreso (en los últimos decenios).

Durante las décadas de 1950 y1960, se consideró la relacióneducación y desarrollo deprimerísima importancia. Ellodevino en una gran producciónteórica, en la que se le asignaba ala educación un papeldeterminante en el desarrollo de lospaíses.

Sobre esta base se realizaron -y sesiguen realizando-programaseducativos bajo el supuesto de quepodrían tener un impacto definitivoen el mejoramiento del desarrolloeconómico y en los niveles de vida.

Pero una cosa es desarrolloeconómico y otra desarrollo social.Así, la educación para y en eltrabajo, ha incidido, sin duda, muypositivamente en el primer aspecto,pero en mucho menor medida enel segundo. Esto es así porque lapolítica salarial segmentada enMéxico ha impedido, e impide poresa vía, una mayor distribución deriqueza creada por el trabajo. Estapolítica frenó la –capacidadasistencial del Estado mexicano, alo que hay que añadir un cambiogeneral en la visión de éste respectoal desarrollo social.

Durante los años arribamencionados, las teorías deldesarrollo definieron a éste entérminos meramente económicos ytecnológicos, con base en elmodelo inglés de autores comoRostow. No obstante, el fracaso de

esta perspectiva fue no tomar encuenta las singularidades de losdiferentes países y la naturalezacompleja de sus procesos dedesarrollo social y económico,pues esto condujo a unconcepto de desarrollo sobrehomogeneizado, demasiadoabstracto y por lo tantoteóricamente inadecuado paraefectos analíticos y como sustentode un modelo social (Bock, 1982y Simkins, 1977).

La educación y la formaciónprofesional indiscutibles bases deldesarrollo. Su planeación es otracosa...

Para los países no industrializadosla teoría del capital humanorepresentaba una posible salida delsubdesarrollo. Así, se le atribuyerona la educación poderes casimágicos para poder combatir lasmarcadas desventajas sociales y losseveros déficit en los niveles socialy económico.

De ese modo, el sistema educativose convirtió en el proveedor de unimportante factor de producción:el recurso humano2 Seconsideraba que mientras más altofuera el nivel de escolaridad mayorsería la posibilidad de influir en lacapacidad productiva de lasociedad, dada la relación que seestablecía entre la capacitación yla productividad (Gómez, 1983 yFinkel, 1979). El predominio deesta perspectiva llevó a laexpansión de los sistemaseducativos entre 1950 y 1970, conla esperanza de que podríancontribuir al crecimiento económicoy de lograr una distribución delingreso más equitativa3 .

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Puede decirse que los gobiernos enturno han intentado seguir lassugerencias de las diversasentidades internacionales respectoa las políticas educativas en elrenglón. Si se contrasta esteplanteamiento con un documentode la OCDE, se podrá ver suvalidez:

Existe planificación educativa (nosdice parte del documento) siemprey lo único que queda por determinares la medida en que estaplanificación se ajustará a criterios“racionales” o “científicos”, es decir,los problemas de estructura comola corrupción burocrática,burocratismo, obsolescencia ynecesidades de legitimación, no seajustan a la idea de racionalidad.He ahí un problema específico queobstaculiza de entrada los intentosde una planeación “inteligente”(OCDE, 1972).

Sobre esta idea de la planificaciónde las políticas educativas,ponderada como “idónea” o“racional”4 sugerida a países comoMéxico, cabe aclarar que, a causade una excesiva confianza en elmétodo usado por los científicosque idearon el Plan Regional delMediterráneo en términos de laplanificación de la educación,resultó:

Un ambicioso esfuerzo deplaneación con resultadosdesilucionantes. Dicho plan seapoyó en el Producto NacionalBruto fi jado como meta, y sepropuso llenar los puestos querequeriría la evolución del sistemaproductivo. Fracasó por moldearmárgenes e incertidumbres en eldesarrollo del sistema productivo, pordar poca importancia al grado desustitución entre las diversasespecialidades, a la respuesta delsector educativo y a la adecuaciónentre lo que se estudia y el trabajoque se desempeña.

En este ulterior contexto, laeducación, como factor

importantísimo de la política social,pero también del desarrolloeconómico, deambuló por dosprincipales caminos: uno, comomotor del desarrollo económiconacional, con el cual se supusoaseguraba el bienestar social delas mayorías, y otro, en el cual laeducación tendría elimportantísimo papel de ser elvehículo de la “movilidad social”.De hecho, la mayoría de los paísesdesarrollados en ese entonceshabían revolucionado susprogramas educativosimprimiéndoles un giro de 180grados, al poner cada vez másénfasis en la vinculación de laeducación con el sector productivo.Esto dio paso al cambio de laconcepción de la educación: deuna de carácter cívico, a otra decarácter técnico-productivo.

La educación es un compuesto decapacidades, técnicas yaprendizajes cognitivos y nocognitivos, muchos de los cualestienen consecuencias noinmediatas sino de largo plazo. Laeducación promueve tanto eldesarrollo económico como lagestación, avance y consolidaciónde una cultura propia. Laeducación permite coadyuvar a lasactividades de investigación ydesarrollo, que desembocan en elcambio tecnológico, al tiempo departicipar de manera fundamentalen la formación, capacitación ypreparación de la población parasu ulterior inserción en losmercados de trabajo.

El sistema educativo de un país seconforma por una complejaestructura de niveles y programas,caracterizada por un crecientegrado de diferenciación yespecialización. La oferta educativaconsidera a la enseñanza escolar

como la preparación de unaprendizaje que se prolongadurante toda la vida. Por otro lado,la demanda concibe a la escuelacomo una manera de preservar oconsolidar su posición, por lo quelas diversas clases sociales tienendiferentes propensiones a consumirservicios educativos (Adams,1973).

La educación lleva a cabo variasfunciones que contribuyen a lareproducción del sistema social enlo referente a las fuerzasproductivas y sus relaciones deproducción (Llamas, 1989).

1. Transmite conocimientosgenerales y especialidadesvocacionales específicas, quecorresponden a los requisitosde capacitación impuestos porlas estructuras de empleo.

2. Induce comportamientos,hábitos, valores y elconocimiento de los procesossociales.

3. Genera una socialización delconocimiento, pero tambiénuna certificación diferencialpara desempeñar ocupacionesdistintas en el mercado laboral.

4. Tiene un papel ideológico encuanto aparece como víaprincipal para el acceso a lamovilidad social y legitimacióndel sistema económico y social.

Ahora bien, la relación entreeducación y pobreza ha sido unode los temas más recurrentes de lasociología educativa y lasestrategias de desarrolloeconómico en un gran número depaíses en los últimos 40 años. Lasiniquidades en el acceso y calidadeducativa determinan la

4 Para interpretar este planteamiento partimos del concepto de racionalidad weberiano, el cual entiende por ésta, la implantaciónde los medios más idóneos para la consecución de un fin deseado. Para Max Weber esta idea de racionalidad sólo habíapodido surgir en el mundo occidental y sería el sustento cultural y la premisa fundamental de su vertiginoso desarrollo.

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perpetuación de las desigualdadessociales. La permanencia de lainiquidad educativa no hace sinoreproducir el ciclo generacional dela pobreza (Rojas, 1995). Lapoblación indígena y urbano-popular por lo general reciben unaoferta educativa especial ycaracterizada por una educaciónescolar incompleta, unitaria, noformal y de mala calidad. Elevarlas coberturas en educación inicialpara estos grupos de población esun prerrequisito básico para reducirlas brechas de la desigualdadsocial y el acceso a la calidadeducativa.

En suma, el nivel educativo es unbuen indicador del ingreso yposición ocupacional de losindividuos. La decisión de estudiarestá fuertemente influida por losantecedentes de clase social yfamiliares. La pobreza se explica,entre uno de sus componentes, porla iniquidad en el acceso a losservicios educativos. Para Méxicoel combate a la pobreza y los pasosfirmes para alcanzar un desarrolloeconómico autosustentable ypermanente, deben descansar, engran medida, en la solución de losaspectos cualitativos del sistemaeducativo. De esta manera, elcompromiso del Colegio Nacionalde Educación Profesional Técnica(Conalep) para encarar losproblemas de pobreza ymarginación social implica ladecisión de hacer accesible a losgrupos sociales menos favorecidosdel país la educación impartida porla institución. En adelante sedesarrollarán los objetivos yexperiencias de esta estrategia delConalep, a través del Programa deAtención a Zonas Marginadas(PAZM). Si las acciones que seestán tomando para enfrentar lasuperación de la relacióndeficiente-educación-marginaciónse orientan en una direcciónapropiada, es incuestionable que

los resultados serán positivos enaras de mejorar la calidad de vidade la población del país, al tiempode sentar las bases para conformarun mercado laboral máscapacitado, imaginativo einnovativo que permita elevar lacompetitividad nacional dentro delespectro de globalización quecaracteriza al sistema económicomundial de la actualidad.

Como se mencionó al inicio, en laindustria de los paíseslatinoamericanos, en general habíasido una característica de susprocesos la carencia de mano deobra calificada que cubriera lacreciente demanda que requería laindustria. No obstante, ello nosignificó la creación deestablecimientos integrados en unconjunto coherente y ordenado; alno haber un plan definido deformación para el trabajo, parasatisfacer las demandas de lanueva industria, el comercio y losservicios.

La miopía en la planeación. O de laexcesiva creación de modalidadeseducativas técnicas

El problema de la carencia demano de obra calificada para laindustria y los servicios, desde quearrancó en México la política deindustrialización por sustitución deimportaciones como vehículo deldesarrollo, trajo consigo políticasde educación con fuerte impulsoal desarrollo tecnológico. ConMiguel Alemán se crearon en elInstituto Politécnico Nacional (IPN),la Escuela Superior de IngenieríaQuímica (ESIQUIE) y los InstitutosTecnológicos. Posteriormente seformaron las secundarias técnicas,se transformaron los institutostecnológicos regionales (con LópezMateos) y se instituyó el CentroNacional de Enseñanza TécnicaIndustrial. En 1968 se crearon los22 centros CET, y después el Centro

Regional de Enseñanza TécnicaIndustrial de Guadalajara.

Como consecuencia de estaspolíticas, las escuelas vocacionalesdel IPN se reestructuraron, dandoorigen a los Centros de EstudiosCientíficos y Tecnológicos,llamados CECYT, en el que losegresados obtienen el grado debachiller y, previo servicio social,un diploma de técnico. En los añossiguientes se imprimió un granimpulso a la educacióntecnológica agropecuaria.

Por su parte, el régimen de LuisEcheverría se inició con signosevidentes de crisis. La situaciónobligó a este gobierno a plantearun cambio trascendental en lapolítica educativa a partir de 1970.Se intentó vincular la educacióncon las necesidades deacumulación de capital y dedemocratización planteadasdurante el movimiento estudiantilde 1968. En busca de lalegitimidad perdida, el gobiernoentrante encontró en el llamado“desarrollo compartido”, en lareforma educativa y en el“diálogo”, los instrumentos querequería para fortalecerse.

Los objetivos de la reformaeducativa en el nivel mediosuperior eran dos: a) ampliar losservicios y b) disminuir las presionesde acceso a la educación superior,lo que los obligó a impulsar laeducación terminal y a la creaciónde bachilleratos técnicosterminales: se crearon, entre otros,los mencionados CECYT, y losCentros de Estudios TecnológicoAgropecuarios (CETA), se impulsóel Centro de Estudios Tecnológicos(CET), los Institutos TecnológicosAgropecuarios y los InstitutosTecnológicos Agropecuarios yPesqueros. Como resultado de estaspolíticas, se dice que al término delsexenio el índice de absorción de

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los egresados de secundaria habíapasado de 72 a 80 por ciento (SEP,1981: 75).

Entre 1970 y 1976 se crearon1 152 escuelas técnicas, con lascuales se pretendía capacitar fuerzade trabajo para solucionar lascarencias de cuadros técnicos delas distintas actividades económicasy frena de paso el crecimiento dela educación superior (Bracho,1987).

En el país, desde el sexenio de1976-1982, el proceso deplanificación se expresó en un PlanNacional de Educación (PNE). Ésteconstituye el primer plan globalpara todo el sistema educativo queabarcaría todos los niveles (adiferencia del Plan de Once Años,que sólo cubrió el nivel básico).Para el caso que nos ocupa, eltexto destaca la diversificación dela enseñanza técnica, entre otrasacciones relevantes para eseperiodo.

Entre los lineamientos políticos delplan (muy parecidos a losplanteamientos generales delBanco Mundial en la materia), seencuentra el deseo de enfatizar elcarácter operativo de la educacióncomo fuente de capacitación parael trabajo, tratando de elevarlo aun mecanismo de liberación, nosólo como un vehículo de accesoa la cultura y a la igualdad deoportunidades. Éstas, se dice, sepueden alcanzar en la medida enque la escuela eduque para eldesempeño de un trabajoproductivo.

De esta forma, el conocimiento yla equidad se condicionan a laproductividad, a la cual se leañadirán conceptos que se suponeelevan el crecimiento económico,tales como la llamadacompetitividad y otros similares(por ejemplo, con respecto también

a las relaciones laborales o dederecho laboral, el conocidoconcepto de producción flexible).

Se explicita también que las laboresde capacitación deben serresponsabilidad tanto del sistemaeducativo como del aparatoproductivo, afirmándose queno se han delimitado lasresponsabilidades del sistemaeconómico en la planeación deservicios de adiestramiento ycapacitación, que suplan tareasque no son de competencia de laeducación formal. Con lo que sereconoce la insuficiencia para darrespuesta a la demanda derecursos humanos al nivel decapacitación para el trabajo (PlanNacional de Educación 1976-1982).

Sin embargo, un dato significativoque permite medir la incidencia delsector público en la oferta de estasmodalidades educativas es que elsector privado participa con másde 60 por ciento en la prestaciónde estos servicios. Cabe señalarentre paréntesis que faltan estudiosque se dirijan a evaluar elfuncionamiento de estos centros, yaque, quitando los de institucionesprestigiadas como el ITESM,proliferan muchas “academias”privadas con poco capital deriesgo, cuyo control por parte delas autoridades se presta mucho aproblemas de clientelismo ycorrupción, lo que incidenegativamente en la calidad delservicio.

La preparación de técnicosprofesionales (opción terminal) fuevista, por su parte, como unaalternativa realista de formación yempleo para los sectorespopulares, relacionadosdirectamente con las necesidadesy expectativas de desarrollo socialde sus regiones, por parte de losplanificadores.

Asimismo, el Conalep pretendíaresponder a las necesidades de laempresa privada, en la cual ibana ejercer los alumnos. Elfinanciamiento de esta instituciónhacía recaer 50 por ciento de loscostos en el estudiante, el cualpodía obtener una beca crédito.

El Conalep se inicia con un gastocercano a los 500 millones depesos, para 1981 eran casi I 500millones de pesos. En pesosconstantes de 1960, los recursos entres años se habían duplicado, de74.8 millones a 134729 en 1981.Los alumnos inscritos en ese añoeran ya cerca de 40 000 (Noriega,1985: 67).

En general, el gasto federal eneducación se mantuvo en ascensocasi desde 1930 hasta 1979. Conla crisis que inició a finales de ladécada de 1970 y principios de lasiguiente, el financiamientodisminuyó hasta por siete añosconsecutivos; sin embargo, para1993 el gasto global superó al de1983 a precios constantes, a pesarde que el sistema tuvo cincomillones de estudiantes más. Porotra parte, en las regiones seencuentran mayores desequilibrios,ya que el gasto educativo de losgobiernos locales es muyheterogéneo. Algunos destinanmás de la mitad de su presupuestoanual a educación y otros sóloaportan un gasto simbólico a ella.

Por otra parte, como evidencia deque la capacitación y la formacióncontinuaron siendo prioritarias enla visión de los gobiernosneoliberales, está el hecho de quedurante el gobierno de ErnestoZedillo se intentó la creación delConsejo de Normalización yCertificación de CompetenciaLaboral (CNCCL), al que el PlanNacional de Desarrollo 1995-2000le otorgaba importancia. Se partíade que, ante el acelerado cambiotecnológico y una crecientecompetencia por los mercados

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globales, era necesario adecuarpaulatinamente la oferta deservicios de formación profesional.

En ese sentido, una de lasprioridades en el renglóneducativo, es la formación dejóvenes con niveles de calificaciónmayores y permanentes. Laeducación, en general, deberáconcebirse como un proceso deaprendizaje para “toda la vida”.

Continuando con los objetivos delCNCCL, en un documento de laSecretaría de Educación Pública sedice que:

El conjunto de capacidades,destrezas y habilidades necesariaspara el desempeño de una función,es lo que se conoce comocompetencia laboral, la cual no serelaciona exclusivamente con eldesempeño de un puesto detrabajo, sino que puede sertransferible para el ejercicio de gruposcomunes de ocupación (SEP, s/f).

El documento supone que, de esamanera, la competencia laboralpasa a ser el eje principal de losprocesos de capacitación y decertificación de aprendizajesnecesarios para desempeñarfunciones laborales. Elreconocimiento de dichascompetencias y su certificacióndebe ser aceptada por losempresarios y los trabajadores.Otro objetivo de las certificacionesde competencias es generarinformación útil para el mercadolaboral, ya que proporcionarádatos sobre los niveles decalificación de la fuerza de trabajo.

No obstante mencionarse que lasnormas de dicha competenciadeberán ser aceptadas por lostrabajadores y los empresarios,estos últimos podrían ser quienesestablezcan los acuerdos sobre lasexpectativas de desempeño entérminos de atributos,conocimientos, habilidades y

destrezas que se requieren de laspersonas. Es decir, la certificaciónde las competencias laboralesdependería fundamentalmente delas necesidades de los empresarios,quienes, en última instancia,tendrían en sus manos laposibilidad de vetar ciertascalificaciones ya por obsoletas, yapor muy generales, ya por muyespecializadas. Se pretende conello, en parte, desestructuraraquellos espacios de lanegociación que aún conservan sucarácter patrimonialista.

Como política de capacitación sepretende introducir la estructuramodular (flexible), medianteprogramas de capacitaciónmodulares, esto es, medianteunidades autocontenidas en dondese ofrecerán conocimientos,habilidades y destrezas que tenganpor sí mismas significado en eltrabajo (pero el documento nodesarrolla lo que esto quiere decir).Aunque sí se mencionan comoestímulos a la demanda decapacitación, el fortalecimiento delos programas CapacitaciónIndustrial de la Mano de Obra(CIMO) y el Programa de Becasde Capacitación para el Trabajo(Probecat), como apoyo a lacapacitación en las empresas, asícomo a los trabajadoresdesempleados.

De implantarse el SistemaNormalizado de CompetenciaLaboral, sus objetivos específicosserían:

1. Establecer normas técnicas decompetencia laboral y decertificación.

2. Fomentar la participación deempresarios y trabajadores enel diseño y desarrollo de losprogramas de capacitación,por medio de incentivosindividuales y empresariales.

3. Desarrollar programas decapacitación con unaestructura modular flexible,relevante y pertinente paralograr lo establecido por lasnormas.

Hasta aquí podemos rescatar laimportancia que tiene para lapolítica de capacitación de losgobiernos federales en turno, tantopara la explicación de las políticaseducativas con el fenómeno delmercado de trabajo en cuanto asu potencial de recursos humanosprovenientes de la educacióntécnica y con la capacitaciónpromovida por la Secretaría delTrabajo. Aquí se considera que losprogramas de ésta deberían tomaren cuenta, no sólo las necesidadesinmediatas de mano de obracalificada para los sectoreseconómicos locales; sino prever,conociendo, otro aspecto más queengloba toda esta problemática:las políticas mundiales de losprocesos productivos en el marcode la nueva división internacionaldel trabajo, para identificar lasnuevas necesidades de calificación,para con ello, optimizar losprogramas en materia.

La educación técnica y lacapacitación como factores deldesarrollo económico y social

El desarrollo es, en un nivel máslocalizado o específico, un procesode transformación económicasectorial en un territorio, en que lees permitido pasar de una tasa decrecimiento pequeña o negativa desu PIB per cápita, a una fase en lacual dicha tasa presenta unincremento significativo yautosostenido en un periodo detiempo (Adelman, 1975). Lo quequiere decir que el desarrollo secaracteriza por un cambio en el quéy el cómo en la producción debienes y servicios en una economíadurante un periodo. El qué de la

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producción de bienes y servicioscon los cambios en la estructura yparticipación de los distintossectores económicos en lageneración de valor agregado;mientras que el cómo tiene que vercon el uso de factores productivosque se materializan en tierra,capital y trabajo. De esta manera,el desarrollo económico implicauna transferencia y redistribuciónde recursos.

El cambio en la estructuraocupacional derivado del cómo dela producción de bienes y servicioses reforzado por el cambiotecnológico, por lo que existe unarelación positiva entre perfilocupacional y productividad. Pocasactividades han readquirido en elsiglo XX tanta importancia como lainvención. Ésta se ha consideradocomo una de las fuentes principalesdel progreso y cambiosocioeconómico. La invenciónes el descubrimiento deconocimientos científicos ytecnológicos básicos. Lainnovación, por otro lado, serelaciona con la aplicación y eldesarrollo de aquellosdescubrimientos para inducir elcambio económico (Suárez, 1993).Así, la invención es la actividadque tiene la finalidad de producirun bien denominado tecnología,la cual se caracteriza por: a) noser un artículo de competencia yb) ser un bien no excluible. Lainvención genera derramestecnológicos en el sentido que lasfirmas pueden adquirir informacióncreada por otras sin tener quepagar, y no existen leyes efectivascontra la transmisión y uso de esainformación generada por lainvención (Grossman y Helpman,1994).

La dimensión tecnológica se puedecuantificar de tres maneras distintas(Unger y Saldaña, 1984): a)

tecnología incorporada en el factorcapital, o intensidad del capital; b)tecnología incorporada en el factortrabajo, o intensidad en el uso delcapital humano a través delanálisis de sueldos y salariospagados, así como mecanismosde democracia industrial, y c)tecnología incorporada poradquisición, o participación delgasto en patentes, marcas yregalías.

Estas tres dimensiones indicanla existencia de distintosrequerimientos tecnológicos, tantogenerales como específicos, lo quehabla del gran dinamismo deesta actividad en el mundocontemporáneo y sus nivelesdiferenciales de adaptación y usodentro de los procesos productivosentre países. La adopción deinnovaciones tecnológicas hamantenido la polarización enlos niveles de desarrollosocioeconómico de diversospaíses.

El cambio tecnológico tiende aaumentar la demanda detrabajadores calificados y mejorcapacitados, en contra detrabajadores no calificados y sineducación. La mayor demanda decapacitación y conocimientospropicia un aumento del nivel deeducación formal. Asimismo, existeuna relación positiva entre ingresoy educación (Adams, 1973), porlo que la población con mayoresniveles educativos percibe, engeneral, un mayor ingreso en elmercado de trabajo, mientras quela menor educación aparece comouno de los determinantesprincipales para la presencia depobreza.

Sobre el cambio tecnológico5

Es claro -dice Bifani (1993)- que elprogreso tecnológico tiene uncarácter planetario que escapa a las

posibilidades de gestión política yeconómica puramente nacionales...(Pedroza, 1977:11 ).

Quizá tendremos que aceptar quedicho progreso se hace más difícilaun con sistemas educativo yproductivo como los nuestros; peroexiste mucha evidencia de lapretensión existente a nivel mundialde orientar la educación superiora la búsqueda de resultados bajola conjunción economía-tecnología. Este es el eje principalde toda la problemática queencierra el cambio tecnológico.

Schumpeter, quien parte de lanoción cíclica del desarrolloeconómico, pone énfasis en lasllamadas innovaciones radicales.Se está en esta perspectiva, poruna perspectiva de “competenciaperfecta por ciclo económicodiscontinuo y cualitativo”. Sinembargo, Schumpeter da másimportancia a las innovaciones quea las invenciones, al suponer queéstas son elementos exógenos dela vida económica. Más aún, parael autor el cambio tecnológicoqueda centrado en el aspectoeconómico de las innovacionesradicales y discontinuas y dirigidaspor el empresario.

A diferencia de este planteamiento,para Rosenberg, Schumpeter y losneoclásicos cierran la puerta alconocimiento tecnológicoacumulativo (y aquí hay querecordar que la acumulación deconocimiento es una premisa delconocimiento científico, por lomenos en su versión tradicional).Esta limitante de los neoclásicos lesimpide ver al cambio tecnológicocomo un proceso histórico,social de innovación, como love Rosenberg: como losinnumerables y pequeñosincrementos de conocimientotecnológico a lo largo del procesosocial.

5 Este breve apartado se realizó con base en Pedroza, 1997.

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Rosenberg otorga tambiénimportancia a la actividadinventiva, la que conlleva por lomenos tres fases: la concepción (laidea de un invento), su viabilidadtécnica y su viabilidad comercial.

Al pasar de la rigidez del esquemataylor-fordista de producción alprincipio de la “flexibilidad”, segeneró una multiplicidad decambios en el aspecto tecnológicode la producción. Surgió así laintroducción de innovaciones en laestructura informativa de laempresa (Aoki, 1990) por mediodel llamado Kanban, just in time,shojinka, sistema salarial y de laautomatización flexible (Coriat,1991). Estos cambios -nos dicePedroza- y las limitaciones queobservaron los esquemas teóricosdel análisis tecnológico descritosanteriormente -el de maximizaciónracional de los factores de laproducción, el de las innovacionesradicales y el de la acumulaciónde pequeños avances en el acopiode conocimiento tecnológico- permitieron el conocimiento deotras explicaciones del cambiotecnológico, entre ellas se ubica lade Porter (1990), las trayectoriasnaturales en el enfoqueevolucionista (Nelson y Winter,1988), el paradigmatecnoeconómico (Freeman, 1993)y el sistema nacional de innovación(Dossi, 1994 y Lundvall, 1994)6 .

En el libro de Pedroza (1997) semuestra cómo la totalidad de losfactores que entran en juego en elcambio tecnológico vanconduciendo hacia las modernasvisiones de polos de crecimientoterritoriales: polos de desarrollo,parques científicos, centros deinnovación (al interior de loscampus universitarios), parquestecnológicos, parques de asuntosindustriales, etc. Todos ellos

manifiestan el esfuerzo teórico-práctico, pero tambiénsociohistórico, de un proceso socialque a su vez lucha por lasobrevivencia comercial yempresarial de las distintasnaciones, con las limitaciones queesto implica en el contexto de laeconomía del mundo.

Desde el punto de vista del papelde la educación en el cambiotecnológico, en el esquema en quelas empresas tenían susdepartamentos de investigación ydesarrollo (I más D), primero sedejó fuera a los departamentos deinvestigación y laboratorios deuniversidades al considerarse a latecnología como “mercancíafísica” que podía incorporarse a“cualquier” proceso productivo deforma pasiva. Era, en apariencia,un insumo más de la producciónsusceptible de insertarse a cadamomento de avance deconocimiento de frontera. Así, lainnovación se realizaba al interiorde una lógica cíclica caracterizadapor dos fases, en las que:

1. La industria entraba enmomentos de consumotecnológico en espera de unanueva generación detecnología.

2. La relación educación-cambiotecnológico era distante.

Pedroza señala que en el SistemaNacional de Innovación, lasinstituciones de educación superior(lES) tienen un papel fundamentalcomo productoras deconocimiento, en donde el rol dela vinculación es la formación deredes tecnológicas.

Desde esta nueva perspectiva, elcambio tecnológico, que ha traídoconsigo cambios en el modo deproducción, se nos presenta como

una especie de “revoluciónpermanente” de las innovaciones,pero en donde la educación y elconocimiento pasan a ser fuerzasproductivas prioritarias,reorientando la inversión de losactivos fijos (infraestructura física)hacia una mayor inversión eneducación y conocimiento, talcomo se establece en las actualespremisas de la Cepal, en el que laeducación y el conocimientovienen a ser los ejes de latransformación productiva. Por estehecho, las lES -incluyendo a laeducación media superior, que asu vez incluyen al Conalep- pasana ser consideradas como agenciaspromotoras del desarrolloeconómico.

Ahora bien, desde el punto de vistade la teoría educativa, la novedady el progreso en este punto es queahora se incluye a la educacióncomo parte del modelo tecnológicoy no sólo como mero insumo de lafuerza de trabajo para laproducción.

El Colegio Nacional de EducaciónProfesional Técnica(Conalep)

Objetivos y programas

El Conalep es un organismopúblico descentralizado delgobierno federal con personalidadjurídica y patrimonio propios,creado por decreto presidencial el27 de diciembre de 1978 ypublicado dos días después en elDiario Oficial de la Federación. Elobjetivo de su creación es contribuiral desarrollo nacional mediante lapreparación del personalcalificado en el nivel posterior a lasecundaria que demanda elsistema productivo de bienes yservicios nacionales, supuestossocialmente necesarios7 .

6 Todos los autores son citados en Pedroza, 1997.7 Sobre una descripción completa de los contenidos curriculares, así como de su organización y problemática internas, consúltese

a De Ibarrola, 1993.

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El Conalep cuenta con plantelesdistribuidos en todo el territorionacional, en los que se preparanprofesionales técnicos de acuerdocon las necesidades arribamencionadas. Es decir, es laprimera institución de este tipo enel país que planifica la formaciónde recursos humanos orientada ala demanda. Esta es la forma deplanificación de la educaciónprofesional técnica, recomendadapor el Banco Mundial.

Se ha mencionado ya que elConalep surge como unamodalidad de carácter terminal, enla que el egresado no podríacontinuar estudios superiores; sinembargo, ha ampliado su basecurricular para abrir opciones denivel superior, adicionando cursosen sus mismos planes de estudio,a fin de que, con las asignaturasse cumpla con los requisitos delnivel bachillerato y así poderexpedir el certificadocorrespondiente.

Sin duda, el Conalep es, por sucarácter autónomo en suorganización interna -aunquedependiente del Sistema Nacionalde Educación Tecnológica (SNET),y por tanto de la SEP- unainstitución muy versátil. No sólo porel cambio mencionado líneasarriba, sino porque uno de losgrandes apoyos que da a lasociedad es la prestación delservicio de capacitación en eltrabajo (en las fábricas ).

Esto, como ya se mencionó, se llevaa cabo a través de la vinculaciónque paulatinamente se ha idologrando entre la racionalidadproductiva y la racionalidadeducativa, en vinculación con laSecretaría del Trabajo y PrevisiónSocial (STyPS) del gobierno federaly de sus similares de los gobiernosestatales a través, por ejemplo, delProbecat.

Pero si la naturaleza de la escuelatécnica es bastante compleja, máscomplejas son las relaciones quepuede establecer con la industriapor lo que se ha de enriquecer elenfoque conceptual que da cuentade ellas, de tal manera que permitavalorarlas y profundizar en elconocimiento de los obstáculos ytensiones que afectan lapotencialidad de las mismas.

Por lo pronto, encontramos que lasrelaciones entre la educacióntécnica de nivel medio y laindustria no pueden ser nuncalineales, por lo que no sonfácilmente previsibles ocontrolables (De Ibarrola, 1988,1990), pues son mediadas ycondicionadas por las dimensionesescolar y laboral, y las diferenciasinherentes que poseen cada unade estas dimensiones,

cada una de las cuales tiene suslógicas, sus fuerzas, sus sentidos ysus dinámicas propias y estáconformada por sujetos sociales quelas movilizan según interesesdiferentes en cada caso y desigualesen su interior (De Ibarrola, 1990: 2).

Respecto a la naturalezainstitucional, normalmenteprocesan conocimientos ycertificados (Brunner y Clark,citados en De Ibarrola, 1990: 10-12), además de que cumplen conmuchas otras funciones sociales;en ningún caso se puede reducirsu acción social a la esfera de loeconómico (como lo deseansiempre los empresarios ).

El perfil requerido para ingresar alConalep es el certificado desecundaria y abarca los grados l0a 12 de escolaridad,

y derivan por lo menos una parteimportante de su enseñanza,contenidos y estrategias didácticas...deuna lógica laboral y con mirasfundamentales a la incorporacióninmediata del egresado al trabajo(De Ibarrola, 1993: 42).

Respecto al perfil de egreso, hasta1997 el Conalep se habíamantenido como una escuela decarácter terminal; es decir, que conel diploma obtenido no era posiblecontinuar estudios superiores.Actualmente (sin perder su funciónprincipal de formador deprofesionales técnicos) ofrece-previa ampliación de su plan deestudios- el certificado debachillerato con el cual elegresado, ahora sí, puede realizarestudios universitarios de nivelsuperior (resolución acordada porla Dirección General deBachilleratos, y que apareció en elDiario Oficial de la Federación, el17 de marzo de 1997).

No obstante, el Conalep surgiócon la finalidad de generar unaalternativa política, educativa,administrativa e institucionalde educación terminal.Concomitantemente, se creó elConsejo del Sistema Nacional deEnseñanza Técnica (Conset). Elanteproyecto de creación delConalep se produjo a través de laSubsecretaría de PlaneaciónEducativa y las direccionesgenerales de Planeación yProgramación de la Secretaría deEducación Pública. Se creó unesbelto grupo alternativo a laburocracia tradicional e impulsordel proyecto, por funcionariosdistinguidos de la educacióntécnica inspirados en esquemasprovenientes de Canadá y EstadosUnidos. Ellos son, principalmente:Miguel Alonso Calles, Raúl PadillaSegura y Emilio Rosenblueth. SegúnDe Ibarrola (1993: 48), se trata enparticular de un sistemadenominado CATS (Colleges ofApplied Arts and Technology) dela provincia de Ontario, Canadá.

La creación de esta nueva instituciónse fundamentó en tres aspectos: laurgencia de vincular de maneraorgánica y eficaz el sistema educativoa las necesidades del sistema

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productivo del país; proporcionar otraalternativa educativa a la poblaciónjoven (centrada hasta ese momentoen el bachil lerato bivalente opropedéutico, o en capacitacionescortas de escaso reconocimientosocial); evitar la fuerte presión quesoportaba el nivel superior delsistema escolar y en particular lasaturación de algunas áreas (DeIbarrola: 1993: 49).

En el artículo 2 del decreto decreación del Conalep se establececomo meta principal la de“Contribuir al desarrollo nacionalmediante la preparación delpersonal profesional calificado anivel postsecundaria que demandeel sistema productivo del país”.

Este objetivo general se divide, asu vez, en cuatro aspectos:

l. Establecer y operar a nivelnacional mediante centroseducativos en los que seatiendan los requerimientosde las diversas zonasdel país, según suspropias especificidadessocioeconómicas.

2. Vincular el sistema deenseñanza con la estructuraproductiva.

3. Brindar información técnicaespecializada colateral a unasólida reparación humanistaque proporcione el desarrollointegral de los educandos.

4. Revalorizar las profesiones y alos profesionales técnicos denuestra sociedad.

En general -nos dice De lbarrola(1993: 49)- todas las institucionesde educación técnica se basan endichos fundamentos; pero lonovedoso del Conalep fue quedarfuera de la jurisdicción de la SEP.Gracias a ello pudo establecerpolíticas más flexibles: educación-en principio sólo terminal- pagode colegiaturas y cambios en lavigencia de carreras, según lasnecesidades regionales y la

contratación de profesores activosen industrias exclusivamente porhoras.

No por ello el Conalep deja de seruna institución de carácter público;ello significa que depende delgobierno federal en la integraciónde sus órganos internos y en sufinanciamiento. La característica deser organismo descentralizado setraduce en la personalidad jurídicay la facultad de tomar decisionesautónomas en el manejo de sufinanciamiento y de su operacióninterna (De Ibarrola, 1993: 50).

El colegio se gobierna por unajunta directiva, con siete miembrosnombrados por el secretario deEducación Pública. Este conjuntoincluye a dos empresarios y unDirector General nombrado por elpresidente de la República. Eldirector cuenta con variasdirecciones de apoyo. De ahí, cadauna de estas líneas de autoridadpasa a cada director de plantel,quienes son nombrados por laJunta de Gobierno a propuesta deldirector general.

Se cuenta también (art. 7) con unconsejo consultivo integrado porrepresentantes connotados de lossectores de actividadesprofesionales, sociales yeconómicas del país que asesoraa la junta directiva sobre losaspectos académicos yadministrativos de la educación. Enel artículo 8 se establece que elcolegio cuente con un consejoacadémico integrado porprofesionales de reconocidoprestigio y experiencia en loscampos técnicos, docentes yadministrativos; dicho consejodebe asesorar al director generalsobre aspectos de planeación,desarrollo, investigación,evaluación y modificación de losplanes y programas de estudio.

En cada escuela del Conalep seconstituye un consejo mixto,

consultivo y académico, quepropugna por la participación dela comunidad y de los sectoresproductivos. Este consejo ha deproponer planes y programasacadémicos, creación de nuevascarreras, opinar sobre losprocedimientos y requisitos paraingreso y promoción de losdocentes.

La modalidad terminal

Lo que se buscó en un principiofue la inmediata integración delegresado al espacio productivo. Noexiste límite de edad, pero se aplicaun examen de admisión queconsta de tres pruebas: deconocimientos, rendimientointelectual y de habilidad manual(Conalep, s/f).

Como se señaló líneas arriba, apartir de la generación que ingresóal semestre I, 1997-1998, tienenla posibilidad de acceder alcertificado de bachillerato, con elcual pueden ingresar al niveluniversitario. Quienes egresaroncon anterioridad al colegio, puedenmediante la toma de seisasignaturas más, acceder a dichocertificado.

RESOLUCIÓN número DGB.EQ-1/97 de la Dirección General delBachillerato de la Secretaría deEducación Pública que declara laequivalencia con el Bachillerato delos planes y programas de estudiovigentes desde 1990 del ColegioNacional de Educación ProfesionalTécnica (CONALEP), con lacomplementación de las asignaturasy contenidos temáticoscorrespondientes al tronco comúndel Bachillerato sólo para fines deingreso a la Educación de TipoSuperior (Diario Oficial de laFederación, 17 de marzo de 1997,primera sección: 37).

El técnico profesional del Conalepes aquel que posee conocimientospara hacer óptima la productividaden el puesto a desempeñar; puede

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y debe ocupar puestos deresponsabilidad, entre directivos ylos operarios (Navarrete yFernández, citado en De Ibarrola,1993: 51).

El técnico coordina y supervisa lalabor de los operarios. Distribuye,cuantifica y delimita las tareas y elcorrespondiente uso de losequipos. Verifica que se cumplanlos métodos y controla la calidadde los productos. En cuanto a suformación, ésta tendrá informacióncientífica, así como humanística ycon gran sentido deresponsabilidad social (Conalep,folleto de divulgación, s/f).

Para finalizar este apartado, sepresentan algunos datos básicos.En 1979 el Conalep arrancó consólo nueve planteles y 4 182estudiantes; impartiendo formaciónen 10 carreras, seis de las cualesse ubicaban en el área industrial.

Después de 10 años, suinfraestructura llegó a conformarsede 253 planteles, distribuidos a lolargo y ancho del país, con119947 estudiantes, en 99carreras, de las cuales 66 seubicaban en el área industrial.

El total de egresados en el periodose calcula en 133 903, entre loscuales, 32 por ciento reunió todoslos requisitos para titularse.

En agosto de 1996 se dio aconocer que a partir del cicloescolar 1996-1997 el Conalepequivaldría a un bachilleratobivalente, con lo que el egresadoobtendría además del título detécnico, el equivalente albachillerato propedéutico, dandopaso así, desde esta generación,a continuar estudios superiores (LaJornada, 9 de agosto de 1996: 14).

Estaba iniciando la “reconversión”del Conalep. Al año siguiente, en

marzo, se declaraba lo siguiente:el nuevo modelo académicoconsiste básicamente en reducir de146 a 29 las carreras queimpartiría la institución eincluir seis materias propedéuticaspara que sus egresadospuedan acceder a la educaciónsuperior. Dichas materias sonIntroducción a las CienciasSociales, Filosofía, Biología,Matemáticas IV, Química I yQuímica II (Novedades, 19 demarzo de 1997: 11).

No satisfecho con el desempeñode tan importante papel, a partirde 1994 el Conalep inició laprestación de un servicio más, elde atención social . Con estaacción, el colegio se diversifica aúnmás con el PAZM del cual se hanhecho ya las pruebas de un estudiopiloto que registra importantesresultados.

Esto es muy importante, ya quecomo se verá en el siguienteapartado, el colegio asume-además de las tareas propias desu original razón de ser- lastradicionalmente difíciles de llevara cabo: la capacitación a zonasmarginadas y la atención denecesidades sociales básicas.

El Programa de Atención a ZonasMarginadas del Conalep. ¿Unaalternativa de desarrollocomunitario?

En este apartado se presenta allector cómo a partir de lascarencias y necesidades de zonasrurales y/o urbanas marginadas seconstruyen conceptuaciones, perotambién se instrumentan políticasgubernamentales de atención adichas necesidades, sus logros ysus limitaciones, para que con esabase podamos tener una opiniónmás sustentada sobre las mismaslimitaciones o logros posibles delP AZM del Conalep.

Del Instituto Nacional para laEducación de los Adultos (INEA)al Programa de Atención a ZonasMarginadas

De 1976 a 1982, según Fuentes(1983) durante la presidencia deLópez Portillo, se formuló el PlanNacional de Educación como unprograma ambicioso que intentabaatacar los problemas educativos enel país a todos los niveles,incluyendo la educación paraadultos. Se hicieron esfuerzos paraextender la educación básica anivel de la comunidad mediante elPrograma de Educación a GruposMarginados, el cual condujo alprograma Educación para Todos,con la finalidad de reducir lasdesigualdades educativas. Para1980 había 15 millones de niñosen el grupo de edad de seis a 14años, inscritos en educaciónprimaria, lo que significaba unincremento de 44 a 87 por ciento enla cobertura educativa (SEP, 1981). En1981 se creó el Sistema Nacionalpara la Educación de Adultos con elobjeto de proporcionar alfabetizacióny educación básica a la poblaciónadulta, lo que un año más tardedio lugar a la creación del INEA(Pieck, 1996: 90).

El INEA ofrece tres serviciosfundamentales: alfabetización,educación básica para los adultosy educación comunitaria. Estaúltima supone una educación queincide en el desarrollo comunitario.Sin embargo, el INEA, como tantasotras instituciones estatales no sólode servicios educativos, haresultado muy dañado con la crisisde ya más de una década, entreotros factores. De ahí que ante lafalta de recursos y una mejorinfraestructura, su potencial deservicios se vio mermado en granmedida.

La educación de adultos comopolítica educativa adquirió un

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marco jurídico propio en 1975, alpromulgarse la Ley Nacional deEducación para Adultos (PNEA) yconstituirse el Sistema Nacional deEducación de Adultos (SNEA). Laeducación de adultos quedaplasmada en tres documentosprincipales: el Plan Nacional deDesarrollo (PND) 1983-1988, elPrograma de Mediano Plazo 1984-1988 (PMP) del INEA y elPrograma de Acción institucional(Paiinea). El INEA ha pasado pordistintos momentos a los quecorresponden diferentes programas(Blanco, 1996). No obstante, elanálisis estadístico de los resultadosde esta política demuestra que hatenido poca incidencia sobre elrezago educativo (ocho por ciento)(Blanco, 1996: 132) y que éste,lejos de abatirse, continúaincrementándose en la medida enque el SEN funciona con gravesdeficiencias que le impiden lograrsatisfactorios índices de retencióny eficiencia terminal, que no sólopersisten, sino que se hanagravado las condiciones demarginalidad de los sectores de lapoblación impidiéndoles su ingresoo permanencia en el SEN; por ello,su contribución es más biendiscursiva y legitimadora.

Así las cosas, la educación de losadultos en el medio rural es muymarginal; al decir de Piek, laeducación de adultos continúasiendo la hija fea de la educación:

La situación de marginalidad seexpresa como una cruda realidadque va desde los contextos hasta laselección del profesorado (...) Losprogramas -investigados por elautor-, han revelado que, en lamayoría de ellos, no se ha contadocon una mínima infraestructura parael desarrollo apropiado y digno delos diferentes cursos y talleres, salvoen comunidades donde el DIF o ladirección de Educación Extraescolartienen fuerte presencia. En el DIF,de 434 centros de desarrollocomunitario, sólo 158 cuentan coninfraestructura: es decir, 36 por

ciento únicamente. 64 por cientorestante de sus cursos DIF se llevana cabo en lugares prestados: casasparticulares, delegaciones, salonesde primaria, bodegas, etcétera.(Piek, 1991).

Es precisamente en este punto quepuede entenderse el giro dado enel Conalep hacia este tipo deeducación. Como veremos, serefiere al PAZM, el cual surge, adiferencia de toda una serie deprogramas e instituciones, con unaperspectiva de éxito mayor quecualquiera de sus antecesores, sitomamos en cuenta lainfraestructura que en casi 20 añosde existencia ha creado el colegio,los apoyos institucionales y deasesoría técnico-científica que leotorga el Banco Mundial.

Si el Conalep siempre ha puestoénfasis -desde su surgimiento- enla educación profesional técnica(nivel medio) fue porque se originóen el contexto de una carencia muymarcada de técnicos medios, enuna industria que parecía (amediados de la década de 1970)continuar su boom económico. Noobstante, la crisis aparecida ainicio de la década de 1980,incidió negativamente en elempleo. Concomitantemente,devino el cambio en el modo deproducción: de un énfasis en laindustria metalmecánica y lamanufacturera de bienesintermedios, a un fuerte desarrollode la industria electrotécnica,electrónica y de la comunicación ytransportes. Esto dio paso a unapaulatina obsolescencia de laplanta industrial l lamadanecesariamente a “reconvertirse”,problema similar al que ha tenidoque enfrentarse la calificación dela fuerza de trabajo, aunado aldesempleo.

Sobre estos problemas ya habíancaído en cuenta las entidadesfinancieras internacionales.

Principalmente el Banco Mundial,en su documento de 1995 sobrePolíticas de Formación, anunciabaun cambio de 180 grados endichas políticas: planeación de laoferta de calificacionesespecializadas, sólo a partir de lademanda efectiva de losempleadores y mayor énfasis en laeducación más general. La razónradicaba en los veloces cambiosen los procesos productivos, loscuales volvían rápidamenteobsoletas las calificacionesmayormente especializadas.

Ante tal situación y frente a la alzade la marginación y la pobreza enel país, para 1993-1994 se creóPAZM, que surgió con unprograma piloto, para implantarsefinalmente a inicio de 1997 comoun programa permanente delConalep.

El PAZM del Conalep arrancó conun estudio realizado entre 1993 y1994 con financiamiento del BancoMundial. En 1995, de mayo aoctubre, se realizó estableciendo laaplicación de una prueba piloto,durante los meses de noviembre ydiciembre del mismo, se hicieronlos preparativos para iniciar laimplantación nacional delprograma.

A la pregunta acerca de ¿qué esel PAZM? podemos responder quees el conjunto de acciones queutiliza el Conalep paraproporcionar educación,capacitación, asesoría tecnológicay asistencia comunitaria a lapoblación, a las organizacionesproductivas comunitarias y a lasautoridades municipales y localesde las zonas marginadas del áreade influencia de cada plantel.

El objetivo del PAZM es fomentarel mejoramiento de los niveles devida de la población que habitaen las zonas marginadas, por

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medio de acciones decapacitación, asesoría técnica y laprestación directa de servicios debeneficio colectivo. Los objetivosespecíficos apuntan a fomentar laformación tecnológica de lapoblación e incorporarla almercado de trabajo, propiciar elautoempleo, mejorar sus niveles deingreso, contribuir a elevar el nivelde vida y fomentar el arraigo.

Sus líneas de acción son haceraccesible el conocimientotecnológico de acuerdo con lascondiciones de cada microrregión,derivados de los diagnósticosefectuados; corresponsabilizar alas comunidades de zonasmarginadas, promoviendo suparticipación en el programa,fomentar la participación del sectorproductivo local, fortalecer lasactividades productivas, brindarasesoría y capacitación técnica, asícomo prestar servicioscomunitarios y en materia de salud.Los beneficiarios de la poblaciónobjetivo recibirán una oferta deservicios integrada, con atenciónal nivel de marginación, actividadprincipal y secundaria, necesidadesy medio ambiente. En laintegración y prestación de estosservicios se cuenta con diversostipos de organizaciones:productivas comunitarias,públicas, sociales y privadas.

Lo anterior es un inmenso reto sise calcula el número dedemandantes de todos estosservicios. Ello hace que elprograma tenga un alto grado dedificultad para llevarse a cabo. Noobstante, el conjunto de lasestrategias nos permite inclinarnosa favor de una factible consecuciónde las metas. El PAZM tiene por

estrategia llevar los servicios apuntos clave o sedes demicrorregión. Por otra parte, laplaneación y programación de lasacciones a desarrollar en el PAZM,se generan en los propios plantelescon base en las necesidades ydemandas directas de la población.Dichos planteles se consideran losnúcleos centrales de las llamadaszonas de influencia. Losmecanismos de operación parallevar los servicios del PAZM son80 unidades móviles, 263planteles, alumnos de prácticasescolares y alumnos de serviciosocial. Esta estrategia fue planeadacon suficiente buen tino y en buentiempo, toda vez que se ideó lavinculación de programas deservicio social al PAZM8 .

Las llamadas zonas de influenciason áreas geográficas delimitadasa partir del plantel. La que estáintegrada a su vez pormicrorregiones conformadas poruna localidad sede y los afluentes.Las localidades sede deben reunirlas siguientes características: 500habitantes alfabetos (mínimo),energía eléctrica, agua, víasde comunicación, usuariospotenciales, polo de atracción,espacio para capacitación yniveles de marginación mediana,baja y muy baja.

Por su parte, los servicios del PAZMson la prestación de servicios enmateria de salud y capacitaciónbásica de los mismos; capacitaciónen y para el trabajo, el que puedeir desde el sistema modular hastael servicio regular. Otros servicioscomplementarios son lacapacitación para la formación demicroempresas, el fomento deunidades productivas comunitariasy de asesoría técnica.

Por la forma en que se ha estadoplaneando el PAZM, así como porlos resultados de las pruebas pilotorealizadas, se puede vislumbrargrandes posibilidades de éxito ensu intento por combatir a lamarginación y a la pobrezaextrema. Una evaluación, amediano plazo, para ser justadeberá contemplar el estado realde marginación al arranque delprograma, con el fin de apreciarmás fielmente sus resultados. Desdeluego, el PAZM no debecontemplarse como una panaceafrente al problema de la pobreza,pero es, sin duda, un elemento quecoadyuvará positivamente en labaja de dicha marginalidad.

Consideraciones finales

En los países en desarrollo sepensó que la educación no formalproporcionaría no solamentebeneficios socioeconómicos, talescomo capacitación para el trabajoy mejoramiento de los niveles devida, sino que actuaría a, su vez,como factor de cohesión social eidentidad nacional (Lowe, 1975: 31).

En ocasiones, a la educación noformal se le percibe como unvehículo potencial poderoso parapromover un crecimientoeconómico dramático en las áreasrurales, mientras que otros laperciben como acelerador de laparticipación política y deldesarrollo social.

La educación no formal sedesarrolló en México de unamanera desarticulada, en granmedida debido a que los objetivosde la educación cambiaronde: brindar una culturacontemporánea a los campesinosy, posteriormente, a la población

8 Con base en el acuerdo número 224 mediante el cual las instituciones de educación de tipos medio superior terminal y superiordependientes o incorporadas a la Secretaría de Educación Pública darán validez a la prestación del servicio social realizado porestudiantes que participan en los diferentes modelos de educación comunitaria que opera el Consejo Nacional de Fomentoeducativo (CONAFE), (Diario Oficial de la Federación, 17 de marzo de 1997, primera sección: 37).

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9 En un estudio reciente, La Secretaría del Trabajo y la Previsión Social del Estado de México encontró que la mayor demanda defuerza de trabajo que requirió una muestra de 100 empresas de la Zona Metropolitana de la Ciudad de México, no fue depersonal altamente calificado, sino simples operarios y ayudantes generales.

pobre de las áreas urbanas, aproporcionar una educación decorte vocacional. La educación seconsideró, primero, comoestimulante de la unidad nacional,luego, como medio para poner enpráctica una sociedad socialista y,finalmente, como instrumento paracapacitar a las clases obreras. Hoy,con el PAZM, México tiene laoportunidad de disminuir la grandeuda social que viene arrastrandocomo efecto del modelo dedesarrollo y en la cual haacumulado cada vez un mayordéficit. Con ello, el Conalep puedetener un papel de sumaimportancia en la medida en que,de resultar el PAZM exitoso,sentaría las bases para un modeloeducativo más ad hoc a la realidadmexicana. Más aún, obligaría a laSecretaría de Educación Pública ysus similares de los estados a unanecesaria “reconversión” de susanquilosadas modalidadeseducativas.

En adelante, la planificación de laeducación y la capacitacióntécnica deberán poner énfasis enel sentido y utilidad de lasformaciones profesionales, las queresultarán cada vez más dudosas.Debemos prepararnos para que lasempresas no recorten cada vez mássus programas de formaciónindustrial. Nos enfrentamos a unserio problema: la dificultad delanálisis en términos de la pruebade la eficiencia de los programasoficiales y privados de educacióntécnica, por la obligada“movilidad” de la fuerza detrabajo. Y respecto a esto, lostrabajadores enfrentan unproblema más difícil, ya que unnúmero creciente de ellos seencuentran sometidos a unapresión constante para intentarmantener el valor de su fuerza de

trabajo por medio de unaadaptación inmediata, bajo unafuerte tensión psíquica.

Por otra parte, ¿será capaz elsistema de educación tecnológicade consolidarse para hacer frentea las necesidades de unapoblación nacional con más de100 millones de habitantes aprincipios del milenio? Aunque hayconsenso en que el sistema logrógenerar suficiente personal técnico,aunque no tecnologías suficientes,con respecto a la planta industrial,se presenta un problema másacuciante. ¿Se ha logradorevalorar la imagen social deltécnico profesional, al grado deequipararla con el diplomauniversitario?

Finalmente, a la pregunta de¿cómo contribuir con los recursosde dicho sistema al combate de lapobreza y la marginación (loscuales han crecido en un númerocada vez mayor con todos losproblemas económico-sociales,pero también políticos), el PAZMdel Conalep está tratando de darrespuesta con positivas perspectivasen el logro de sus objetivos.

No obstante, de no ser capaces deresponder con éxito a estos retos,las soluciones tendrán que venir deafuera, con la consiguiente mayordependencia económica ytecnológica.

En México, además de losproblemas señalados, no obstanteque desde la década de 1970 lasmodalidades de educación técnicase multiplicaron para lograr unincremento que pudiera cubrir enlo posible el faltante argumentadopor el sector productivo, más queuna prioritaria tarea derecalificación de la mano de obra

ocupada, se debe empezar por unacapacitación elemental9 yconcomitantemente luchar porlograr un equilibrio tanto en laoferta de egresados de escuelastécnicas y la oferta de empleo comopor lograr una mejor adecuaciónentre el perfil del egresado y lasnecesidades de las empresas y dela sociedad.

En la nueva división internacionaldel trabajo, las grandes empresashan decidido parar la producciónen los países altamenteindustrializados para trasladarla apaíses en vías de industrialización,por las ventajas anteriormentemencionadas. Así resuelven elproblema del pago de altossalarios de los trabajadores de lospaíses centrales, sustituyéndolospor los de países en desarrollo,pudiendo de esa forma enfrentarla competencia internacional. Noobstante, esta producción estáorientada al mercado mundial(como el caso de lasmaquiladoras). La mayoría de losproductos se exportan a paísesdesarrollados, donde existe un altopoder de consumo. En apariencia,los países como México sebenefician de la inversión externay ésta ofrece empleos a trabajadoresnacionales. No obstante, losbeneficios de la generación de altaplusvalía por esta mano de obrase van a los países de las firmasestablecidas en nuestro país y sibien en torno a dichas empresasalgunas veces se desarrollanmedianas y pequeñas industriasgenerando empleos, esta oferta esrápidamente cubierta por el grannivel de desempleo abierto ysubempleo en el país, lo queabarata grandemente el precio dela mano de obra, que es unaliciente para la inversión y elcrecimiento económico.

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En países como México, el númerode personas en paro y/o subempleoalcanza varios millones. Estoimplica hoy en día una fuerza detrabajo inagotable que ha tenidoque volcarse al empleo informal,ya sea en la producción domiciliariao en el comercio ambulante.

Si esto es grave para unaeconomía, lo es más aún para lasociedad, la que en México caminaa pasos peligrosos hacia unapauperización creciente. El PAZMdel Conalep es una política socialque bien llevada a cabo puedeproveer de los frutos tannecesitados en el renglón.Reiteramos en este espacio lanecesidad de “reconvertir” otrosprogramas educativos hacia unamayor vocación social. Es tiempoya de que la planeación seproponga unas metas más realistasy racionales. Los funcionarios dela educación deberían convocar alos diversos grupos de la sociedad,empresarios, académicos,trabajadores y estudiantes, paraque a través de la investigacióncualitativa se recoja de ellos lariqueza del potencial deconocimiento, de experiencia, paraque, complementándolo con lainvestigación cuantitativa, se logreuna planeación más idónea de lapoblación mexicana.

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