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La regulación de la marihuana en México:La reforma inevitable

Compilador: Aram BarraPrólogo: Itzcóatl Tonatiuh Bravo Padilla

* Aidee Gracia Rodríguez * Alejandro Madrazo Lajous * Alonso Rodríguez Eternod *

* Amaya Ordorika Imaz * Ariana Angeles García * Catalina Pérez Correa *

* Corina Giacomello * Daniel Joloy Amkie * Diego Rodríguez Eternod *

* Enrique Velázquez González * Fabiola Jazmin Mondragón Herrera *

* Fernando Belaunzarán * Jorge Javier Romero * Lisa Sánchez *

* Luisa Conesa Labastida * Mario Delgado Carrillo * Mayela Benavídez *

* Raúl Elizalde * Rosemary Safie * Vidal Llerenas Morales * Zara Snapp *

CAPÍTULO 1El prohibicionismo

y sus costos en México

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Prohibición y mercado negroJorge Javier Romero3

Durante los últimos años, sobre todo a partir de que se hicieron evidentes los desastrosos resultados de la guerra abierta declarada por el presidente Felipe Calderón al tráfico de drogas, la discusión sobre la prohibición ha adquirido en México mayor intensidad. Sobre todo en lo referente a la mariguana, las voces que

han llamado a una discusión seria para diseñar una regulación no prohibicionista se han multiplicado. Un debate que hace tres lustros era impensable, debido al fuerte consenso en torno a la prohibición de las drogas que entonces existía, se ha abierto paso cada vez con mayor fuerza. De ahí que valga la pena hacer una reflexión general sobre una política pública centenaria que, sin embargo, ha dado pobres resultados, cuando no malos o muy malos.

Durante todo un siglo se fue construyendo un consenso internacional en torno a

la idea de que el consumo de drogas sicotrópicas produce consecuencias negati-vas para los individuos y para las sociedades, efectos de tal magnitud que debían ser enfrentados con vigor por los Estados. La estrategia que se generalizó, funda-

mentalmente impulsada por los sucesivos gobiernos de los Estados Unidos desde la década de 1920, se basó en atacar la demanda, en la creencia de que así se im-

pediría la llegada de las sustancias peligrosas a los consumidores.

En México, la política de drogas prohibicionista tiene sus raíces en la Constitu-

ción de 1917, la cual, en su artículo 73°, facultó al Consejo de Salubridad Gene-

3. Profesor-investigador del departamento de Política y Cultura de la UAM Xochimilco.

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ral, órgano dependiente de la Presidencia de la República, para llevar a cabo una “campaña contra el alcoholismo y la venta de substancias que envenenan al indi-viduo y degeneran la raza”; aunque estableció que éstas serían revisadas por el Congreso de la Unión en los aspectos que fueran pertinentes. En 1920, el gobier-

no de Venustiano Carranza decretó la primera reglamentación prohibicionista, y gradualmente las normas relativas a la venta, distribución y consumo de lo que

se llamó “drogas enervantes”, se fueron endureciendo, con un breve paréntesis al final del gobierno de Lázaro Cárdenas, cuando se adoptó un reglamento de toxi-comanías con un enfoque que hoy llamaríamos “de reducción de daños”, el cual

fue suspendido a menos de seis meses de haber sido puesto en vigor (Schievenini, 2012. Enciso, 2015).

Durante décadas, sin embargo, la estrategia dominante en el mundo para el con-

trol del mercado de sustancias sicotrópicas se basó en mecanismos de fiscaliza-

ción, que no implicaban un uso amplio de la violencia por parte del Estado; tan-

to los tratados previos a la Segunda Guerra Mundial, como La Convención Única de 1961 Sobre Estupefacientes, aprobada ya en el marco de la ONU, mantuvieron esencialmente ese enfoque. Sin embargo, a partir de 1971 –cuando el presiden-

te en funciones de los Estados Unidos, Richard Nixon, estableció que el enemigo

público número uno de la sociedad norteamericana era el consumo de drogas ilícitas, y declaró la guerra a las drogas– el gobierno norteamericano impuso al mundo la utilización de las fuerzas del Estado y del sistema de justicia penal para perseguir la producción, el tráfico y el consumo de sustancias “estupefacientes”, y propició la extensión de la prohibición a las drogas sicodélicas en los tratados internacionales. Años después, el gobierno de Ronald Reagan impulsó el fortale-

cimiento del prohibicionismo y propició una nueva convención de la ONU, la de 1988, para perseguir con mayor rigor los delitos relativos a las drogas, recurrien-

do incluso al encarcelamiento de los consumidores.

La política de drogas imperante en el mundo desde hace casi medio siglo se ha basado en cuatro líneas principales de acción: la erradicación de cultivos ilegales; el combate a los grupos involucrados en la producción y el tráfico de drogas; el bloqueo de las principales rutas usadas para el tráfico de drogas y el hostigamien-

to o la criminalización de los consumidores de sustancias ilícitas. Se trató de un

conjunto de políticas que se echó a andar sin ninguna evaluación de costo–bene-

ficio de su diseño inicial (Atuesta, 2015) y que ha fracasado evidentemente en su objetivo central: eliminar, o al menos disminuir sustancialmente el consumo de

las sustancias objeto de la prohibición. Es más: la política de prohibición ha pro-

ducido costos devastadores a los países productores y de tránsito. El escenario

actual presenta un panorama en el cual el crimen organizado es el único ganador; en donde los riesgos a la salud asociados al consumo han aumentado hasta alcan-

zar en algunos países proporciones de un verdadero problema de salud pública, precisamente debido a la prohibición y, sobre todo, donde la violencia asociada a las políticas de drogas se ha convertido en un problema social de dimensiones mucho mayores que el consumo de drogas en sí mismo.

El tema de los mercados clandestinos, y cómo estos generan incentivos para la existencia del crimen organizado para que éste construya su ventaja competitiva con base en la violencia, ha sido revisado por diverso autores desde hace décadas; desde los artículos pioneros de Milton Friedman sobre el tema –el primero de los cuales fue publicado en Newsweek en mayo de 19724, al poco de la declaratoria de guerra de Nixon– hasta los estudios mucho más detallados de Peter Reuter (2003) o Francisco Thoumi (2003). Friedman arranca su crítica a la guerra contra

las drogas de Nixon con el recuerdo de los efectos de la prohibición del alcohol –defendida por sus impulsores puritanos como la puerta de entrada a una so-

ciedad de paz y armonía– sobre el orden jurídico y la paz social: “La prohibición minó el respeto a la ley, corrompió a los agentes de la ley, creó un clima moral decadente, pero no detuvo el consumo de alcohol”.

La argumentación de Friedman era premonitoria:

“Pongamos el tema desde nuestra perspectiva personal. La situación es muy clara. El daño que nos causa a los no adictos la adicción de los demás proviene, casi en su totalidad, del hecho de que las drogas son ilegales . Una reciente co-misión del Colegio de Abogados de Estados Unidos (American Bar Association) estima que los adictos cometen entre un tercio y la mitad de todos los delitos callejeros en los EE.UU. Si se legalizaren las drogas, la delincuencia callejera se reduciría drásticamente . Por otra parte, los adictos y los traficantes de poca monta no son los únicos dañados: sumas inmensas están en juego. Es inevitable que algunos policías relativamente mal pagados y otros funcionarios guberna-mentales, incluso algunos mejor pagados, sucumban a la tentación de recoger el dinero fácil.”

Los mercados ilegales, sobre todo cuando se trata de productos con demandas relativamente altas y estables, generan incentivos económicos lo suficientemente altos como para que existan organizaciones que se especialicen en satisfacer la 4. Friedman, Milton. Prohibition and Drugs, Newsweek. 1 de mayo de 1972. En línea: goo.gl/WjPPkA

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demanda. El grado de violencia que adquiere un mercado controlado por especia-

listas en burlar la prohibición depende del grado de fuerza que usa el Estado para intentar contener la oferta de las mercancías prohibidas, y de la existencia o no de sustitutos legales a los productos demandados. De ahí que no todos los mercados clandestinos produzcan el mismo nivel de violencia: la venta de software o discos piratas son tan ilegales como las drogas, pero su comercio no se persigue con el mismo grado de violencia en la aplicación de la ley, y los sustitutos legales de los bienes clandestinos son cada vez más competitivos.

Según reveló recientemente el periodista Dan Baum, en un artículo publicado en la revista Harper’s,5 John Ehrlichman –asesor de Nixon que acabó en la cárcel como co–conspirador en el caso Watergate– le confesó en una entrevista de 1994 que la declaración de guerra contra las drogas del presidente Richard Nixon, he-

cha en junio de 1971, fue diseñada como una estrategia para controlar con la fuer-

za del Estado a los adversarios políticos del gobierno –sobre todo al movimiento por los derechos civiles de los negros y a los jóvenes que se manifestaban contra la guerra de Vietnam– penalizando el consumo de sustancias e identificando de manera infamante a los grupos convertidos en enemigos con determinadas dro-

gas: la heroína en el caso de los negros, y la mariguana y los sicodélicos entre los

estudiantes pacifistas. La declaración de guerra contra las drogas proclamada en nombre de la salud de las comunidades marginadas y los jóvenes no tenía como

objetivo real el control del mercado de las sustancias, sino el control abusivo de

la población desafecta.

El pretexto de la guerra contra las drogas también se utilizó para promover la mi-litarización del control territorial en los países de América Latina donde el ejérci-to no tomó el poder para imponer la contrainsurgencia. El despliegue territorial del ejército en México y en Colombia se hizo en nombre de la guerra contra las

drogas, pero sirvió para contener los brotes guerrilleros, aunque también generó incentivos para que los grupos sedicentes revolucionarios se aliaran con los es-

pecialistas en mercados clandestinos y generaran con ellos intereses acompasa-

dos, sobre todo en el caso de las guerrillas colombianas, que utilizaron el tráfico de coca como mecanismo de financiamiento propiciado por su control territorial con base en la violencia.

En México, el mercado clandestino de las drogas había sido relativamente poco vio-

lento desde su aparición como negocio redituable en los tiempos de la Segunda 5. Baum, Dan. Legalizte It All, Harper Magazine, abril 2016. En línea: goo.gl/RlDWgm

Guerra Mundial (Astorga, 2005). Durante décadas, la producción clandestina de amapola en el noroeste del país abasteció buena parte de la demanda ilegal de mor-

fina y heroína de los Estados Unidos sin grandes brotes de violencia. Los producto-

res y traficantes negociaban directamente su desobediencia de la ley con los jefes de las zonas militares y las autoridades locales, quienes les vendían protección, de la misma manera que prácticamente la totalidad de los servicios del Estado eran mercadeados por los agentes encargados de proveerlos. La negociación directa de la desobediencia de la ley fue el mecanismo por medio del cual el régimen del PRI redujo la violencia en todo el país; el narcotráfico no era una excepción.

Fue a partir de la declaratoria de guerra de Nixon, durante los años de plomo de la diplomacia armada de Kissinger, cuando se echó a andar la Operación Cóndor (1976), que cambió las reglas de la relación entre el ejército y los productores y traficantes. El ejército pasó de ser protector del negocio a exterminador de plan-

tíos y persecutor de cargamentos, aunque sin abandonar la negociación pagada de la violación a la ley. Sin embargo, la persecución produjo un cambio en los pre-

cios relativos de la utilización de la violencia, para garantizar el control del merca-

do, por parte de especialistas armados gracias a los recursos proporcionados por el aumento del valor de la mercancía traficada.

El aumento en el grado de fuerza de la coerción estatal provocó la especialización cada vez mayor en la violencia de los especialistas en los mercados clandestinos de la amapola y la mariguana. Ya para mediados de la década de 1980 existían bandas armadas que utilizaban cada vez más la violencia para dirimir sus dife-

rencias y el control de territorios, pues la violencia también aumenta por tratarse de un mercado que opera con altos costes de transacción y amplios márgenes de incertidumbre en el cumplimiento de los contratos. La relación con el Estado, sin embargo, no se daba de manera violenta, pues los agentes encargados de aplicar la prohibición hacían su trabajo con la laxitud producida por la negociación per-

sonalizada de la ley y la justicia.

La persecución abierta a ciertos capos de las organizaciones especializadas en la producción y el tráfico de sicotrópicos prohibidos se incrementó a partir de 1986, después del asesinato del agente de la DEA Enrique Camarena, por presiones del gobierno de Reagan, quien había relanzado la guerra contra las drogas y

avanzaba en los Estados Unidos en la penalización de los consumidores, sobre todo de las comunidades negras e hispanas. Fue entonces cuando se impuso la certificación del gobierno norteamericano a los países de América Latina y otras regiones del mundo sobre su grado de cooperación en la guerra contra

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el narcotráfico. Las organizaciones de narcotraficantes, que habían hecho su acumulación originaria de recursos en condiciones de paz relativa, tuvieron la capacidad para armarse y reclutar ejércitos para enfrentar la nueva andanada del Estado con la violencia.

Con todo, la principal violencia del mercado clandestino de drogas se producía tanto en la lucha por el control de rutas, como por la falta de un sistema de ar-

bitraje de los conflictos surgidos del cumplimiento de los pactos entre ellos y el ajuste de cuentas por fraude o defección, violencia típica de los mercados clan-

destinos con márgenes relativamente amplios de ganancias. Los enfrentamientos con las fuerzas de seguridad del Estado eran esporádicos y los líderes de las orga-

nizaciones en prisión eran relativamente pocos.

Para la década de 1990, después del desmantelamiento del cartel encabezado por Pablo Escobar, en Colombia, y del cierre de la ruta del Caribe para el tráfico de co-

caína colombiana a Estados Unidos, las organizaciones emergentes de traficantes colombianos, más débiles que las anteriores, buscaron la alianza con las organi-

zaciones mexicanas, lo que abrió aquí una nueva línea de negocio: el trasiego de

cocaína a través de México hasta los Estados Unidos. Las ganancias aumentaron

gracias al alto precio de la cocaína colocada en el mercado del otro lado de la fron-

tera, pero también los riesgos y la competencia, lo que incrementó la violencia y los incentivos para armarse.

Con una capacidad instalada para la violencia cada vez más alta, algunos grupos especializados en el tráfico de drogas comenzaron a diversificar sus actividades y a competir con el Estado por la captura de rentas de la población a través de la extorsión, el secuestro y otros delitos. La irrupción de un grupo de desertores mi-litares, los llamados “Zetas”, originalmente contratados como guarda pretoriana del cartel del Golfo, pero que se autonomizaron y comenzaron a controlar amplios territorios y a competir por la fuerza con otras organizaciones, cambió las reglas del juego del tráfico al aumentar la necesidad de especializarse en la violencia para participar en el negocio.

La violencia se incrementó exponencialmente a partir de que el gobierno de Fe-

lipe Calderón adoptó plenamente la estrategia de guerra y las fuerzas del Estado comenzaron a perseguir con la intención de eliminar (“abatir”, en la jerga local) a los operadores del comercio clandestino. Por una parte, el descabezamiento de organizaciones desató la violencia entre las distintas fracciones de éstas por la sustitución de liderazgos y por el mantenimiento de las rutas bajo su control;

por la otra, las fuerzas de seguridad del Estado, tanto el Ejército como la Policía Federal y la Marina, comenzaron a aplicar un grado de violencia desmedido en el combate a las organizaciones de traficantes, lo que se reflejó en los índices de letalidad de sus actuaciones y en los casos documentados de ejecuciones extraju-

diciales, con lo que se incentivó la respuesta violenta de las bandas.

Sin embargo, la mayor intensidad en el combate a las organizaciones especiali-zadas en mercados clandestinos de drogas no se tradujo ni en una menor dispo-

nibilidad de las sustancias en el mercado norteamericano, ni en una reducción

en el mercado local. Tampoco los precios sufrieron incrementos significativos; por el contrario, en algunos casos, como en el de la producción de metanfeta-

minas, hubo mejoras tecnológicas que permitieron bajar el precio de las sus-

tancias: el cierre a la importación de pseudoefedrina hizo que los fabricantes clandestinos de metanfetaminas buscaran otros precursores, lo que derivó en nuevas fórmulas con las cuales la pureza de las sustancias aumentó notable-

mente y el precio bajo hasta en un 70%.

La evidencia muestra que en el caso del mercado clandestino de las drogas pro-

hibidas, donde existe una demanda estable, la persecución estatal no sirve para aumentar el precio ni para inhibir la demanda. Los decomisos, por más que au-

menten, forman parte del cálculo de los traficantes en sus costos de producción y transporte, y no responden a las incautaciones aumentando el precio de su mer-

cancía, sino aumentando su producción.

El principal cambio en el mercado de sicoactivos ilícitos en los últimos tiempos no ha sido provocado por una mayor persecución, sino por la regulación gradual de la mariguana en los Estados Unidos, lo que ha reducido la importancia de las ex-

portaciones mexicanas de cannabis a aquel país, y por el aumento de la demanda de heroína, también del otro lado de la frontera, debido a las prácticas de pres-

cripción de opiáceos para combatir el dolor, que han sido demasiado laxas e influi-das por las estrategias mercantiles de los laboratorios farmacéuticos.6 No ha sido,

entonces, la persecución abierta al cultivo y al tráfico, sino la dinámica propia del mercado y el cambio tecnológico, lo que ha modificado la oferta de sustancias.

Las propuestas de reforma a la política de drogas en un sentido no prohibicionis-

ta tienen ya una larga historia. En 1994, por ejemplo, la Barra de Abogados de la Ciudad de Nueva York publicó en su revista oficial The Record un estudio a fondo,

6. Kano y Thiruvananthapuram. The problem of pain, The Economist, 28 de mayo de 2016. En línea: goo.gl/OiCzFY

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“A Wiser Course: Ending Drug Prohibition”, sobre los efectos de la prohibición y las posibles líneas para terminar con ella. A partir de entonces, diversas organizacio-

nes y grupos de investigación han elaborado críticas fundadas en la evidencia a la prohibición desde la perspectiva de los incentivos que se generan para la existen-

cia de mercados clandestinos controlados por organizaciones criminales altamente violentas. La Comisión Global de Drogas, en la cual participan varios expresidentes, exfuncionarios de alto nivel, académicos e intelectuales, ha presentado reportes pe-

riódicos donde plantean la necesidad de cambiar el paradigma prohibicionista por uno basado en la regulación estatal. Finalmente, los gobiernos de diferentes países latinoamericanos han comenzado a promover en el escenario internacional una discusión sobre los daños que ha causado a sus sociedades la estrategia de guerra

contra las drogas, debido fundamentalmente a la enorme violencia que ha provoca-

do el combate abierto a los mercados clandestinos.

En el debate actual en torno a la mariguana que se está dando en México ha pues-

to el foco de atención en el grado de peligrosidad de la sustancia y, sobre ello, han girado los argumentos a favor y en contra de su regulación. Con base en estudios

diversos, cada quien interpreta la evidencia de la manera conveniente a su postu-

ra. Para unos, la mariguana es la encarnación misma del mal, capaz de producir hordas de zombis deambulando por las calles; mientras que para otros, los daños de la substancia son administrables desde el sistema de salud y la prevención. Cuando el tema es el potencial terapéutico del cannabis la discusión no está me-

nos polarizada entre quienes minimizan sus ventajas médicas y quienes encuen-

tran en los derivados del cáñamo casi casi la panacea.

Desde mi perspectiva, los argumentos de quienes se pronuncian por considerar al cannabis como una sustancia de peligrosidad moderada, con usos recreativos relativamente seguros y potencial terapéutico amplio, sin ser milagroso, tienen argumentos más sólidos que quienes proclaman su maldad intrínseca. Sin embar-

go, aunque se trata de una querella inevitable, en una situación como la actual, es

una discusión relativamente superflua, cuando el tema a dirimir no es tanto si la mariguana es o no dañina, sino si la prohibición es la estrategia adecuada para en-

frentar desde el Estado éste o cualquier otro consumo potencialmente peligroso.

Para ponerlo en otros términos, la discusión más relevante en este momento no es de salud, sino de políticas públicas. Sin duda, para diseñar una regulación ade-

cuada, es importante tomar en cuenta la evidencia, de manera que se puedan di-señar las mejores estrategias para prevenir y reducir daños, lo mismo que para atender adecuadamente a los usuarios problemáticos, pero lo realmente relevan-

te a dirimir en el momento actual es si se debe o no mantener la prohibición como estrategia central del Estado respecto a la mayoría de las sustancias psicoactivas. Empezar por la mariguana tiene sentido, porque se trata de la más consumida entre las drogas hoy prohibidas, y es sobre la que más información se tiene, a pesar de lo fragmentario y contradictorio de los estudios, pero en realidad lo que está en cuestión es si la mejor forma de regular un mercado con demanda estable

es involucrar a las fuerzas de seguridad del Estado y utilizar el sistema de justicia

penal para perseguir, tanto a la oferta, como a la demanda.

El primer error que se comete cuando la discusión que se pone en primer término es el de la peligrosidad intrínseca de la mariguana para la salud, es el de la defi-nición del problema público que se debe enfrentar con políticas. Hoy, en México, ni el consumo total de mariguana, ni sus usos problemáticos, son un auténtico problema público que ponga en riesgo al sistema de salud o genere terribles con-

secuencias en el entorno social. Los porcentajes de consumo son, de acuerdo a la información oficial, muy bajos; y si bien es cierto que se trata de información du-

dosa, incluso con porcentajes de consumo más altos, ni el consumo de mariguana ni el de otras sustancias hoy prohibidas y perseguidas policial y judicialmente representan un problema de salud comparable, por ejemplo, con el generado por la obesidad. De ahí que la relevancia de la discusión médica sea relativamente

secundaria en este momento.

El auténtico problema público que estamos enfrentando se deriva de la prohibi-ción misma. Es la prohibición y la manera en la que ésta se aplica la que genera riesgos innecesarios, tanto para la seguridad de la población en general, como para la salud y la libertad de los usuarios de sustancias psicoactivas no permi-tidas. Si los riesgos a la salud que representa la mariguana son debatibles y tan relevantes para el diseño de políticas públicas adecuadas como los daños que provocan el azúcar o la carne de cerdo, los males provocados por la estrategia prohibicionista son incontrovertibles: no ha servido para eliminar el consumo de las sustancias satanizadas, como se ha pretendido desde que se estableció la Convención Única Sobre Estupefacientes en1961, mientras que ha generado olea-

das de violencia y ha llenado las cárceles de personas que, en todo caso, no le han hecho daño a nadie más que a sí mismos, al tiempo que ha tenido efectos perver-

sos sobre el bien que supuestamente debería tutelar, pues en lugar de proteger la salud de la población, ha aumentado los riesgos para los consumidores.

La discusión central, por tanto, debe ser de políticas públicas. Debe partir de una evaluación de costos–beneficios de la política actual, para desecharla por eviden-

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Jorge Javier Romero30

temente fallida. El punto de partida del debate no es tanto si la mariguana es buena o mala, sino si la prohibición ha dado resultados o si, en cambio, ha sido un fracaso. Los prohibicionistas deberían ser capaces de mostrar la eficacia de la estrategia como política pública, en lugar de echar por delante los supuestos argumentos médicos para justificar su empecinamiento.

Referencias:

Astorga, Luis (2005). El siglo de las drogas. Del porfiria-to al nuevo milenio, México: Plaza y Janés.

Atuesta Becerra, Laura (2015) Since the benefits are uncertain, can we evaluate prohibition examining its costs? Programa de política de drogas del CIDE. (Inédito)

Enciso, Froylán (2015). Nuestra historia narcótica. Pa-sajes para (re)legalizar las drogas en México. México:

Debate.

Resa Nestares, Carlos (2005) “Nueve mitos del narcotráfico en México (de una lista no exhaustiva)” Nota de Investiga-ción 03/2005, Madrid: Universidad Autónoma de Madrid.

Reuter, P. (2003) “The Political Economy of Drug Smug-gling” in Vellinga (ed.) The Political Economy of the Drug Industry, Florida University Press. Pp.128-147

Schievenini Stefanoni, José Domingo (2012). La prohibi-ción de la marihuana en México, 1920-1940. Tesis para obtener el grado de Maestro en Estudios Históricos. Que-

rétaro: Universidad Autónoma de Querétaro.

Thoumi, Francisco (2003) Illegal drugs, economy and society in the Andes. Washington: Woodrow Wilson In-

ternational Center for Scholars.

Mario Delgado7

1. La guerra contra las drogas

Felipe Calderón nos dejó un país ensangrentado por su irracional decisión de ir a una guerra contra las drogas, que sigue causando miles y miles de víctimas en todo

el país. En México, los homicidios relacionados con el problema de las drogas cre-

cieron del 2003 al 2010 mucho más que los crímenes de violencia no vinculados

con el crimen organizado. Más de 60 mil personas murieron de 2006 a 2012 debido a la violencia relacionada con las drogas durante el mandato de gobierno del expre-

sidente Felipe Calderón según Human Rights Watch. Durante ese mismo periodo, más de 26 mil personas desaparecieron en México.8

Esa guerra se originó por la búsqueda de legitimación del exmandatario para bo-

rrar las enormes dudas sobre el carácter democrático de la elección que lo llevó

a la Presidencia de la República. Una analogía que emuló la torpeza consciente de George Bush, quien declaró la guerra a Irak para llevar la democracia a ese país, aunque en realidad sus intenciones fueran económicas y geopolíticas.

Recientemente se ha dado a conocer el Informe Olivo. Por primera vez hay infor-

mación oficial que saca a la luz la victimización contra los elementos de las fuerzas 7. Senador de la República por la Ciudad de México.8. Cfr. http://cnnespanol.cnn.com/2016/01/08/la-guerra-de-mexico-contra-las-drogas-en-datos/

Tirar los muros del prohibicionismo

Tirar los muros del prohibicionismoMario Delgado

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armadas mexicanas, a quienes, sin base constitucional, se les instruyó que comba-

tieran al narco. En esta guerra han muerto 468 militares; un militar a la semana,9

agregando mayor número de víctimas a la larga lista de la guerra de Calderón.

La Historia enseña que el valor de los mandatarios se mide por sus acciones y re-

sultados, por la forma en que ejercen el poder y utilizan los recursos públicos en beneficio de la población. Para nuestra sorpresa, hace 76 años ya habíamos con-

tado con un rumbo diferente al prohibicionismo, basado en la reducción de daños (minar el poder del narcotráfico) y en la salud (atender a los drogodependientes y a los adictos).

El presidente Lázaro Cárdenas planteó, en 1940, un modelo para regular las dro-

gas que creaba un monopolio para la venta de fármacos prohibidos —a través de dispensarios dependientes de las oficinas de salud— y de ofrecerlos a los adictos al costo. En la publicación del Reglamento Federal de Toxicomanías se reconocía

que el modelo persecutorio sólo había provocado el “encarecimiento excesivo de las drogas” y la obtención de “grandes provechos para los traficantes”.

Hoy, a diferencia de lo que pasó con el presidente Cárdenas, reaccionamos tardía-

mente a lo que otros países y organismos están haciendo para lograr un cambio de dirección de la política de drogas. En esta lucha no estamos solos. La Organi-zación de Estados Americanos (OEA) ha tenido un papel relevante para el cambio de visión regional sobre el problema de las drogas.

En septiembre de 2013, el entonces Secretario General de la OEA, José Miguel In-

sulza, presentó en el Senado el Informe El problema de las Drogas en las Américas,

mismo que se dio a conocer durante el Foro Tricameral “De la prohibición a la regulación: nuevos enfoques en política de drogas”.

El ex Secretario General de la OEA, al momento de presentar el informe, señaló que pretendía iniciar un debate necesario para la revisión de las políticas de dro-

gas en vigor desde hace ya varias décadas. Dijo que en el continente americano se

consume aproximadamente la cuarta parte de la marihuana producida en el mun-

do. Como hecho contundente puntualizó que la intervención del Estado ha tenido un efecto contrario a su pretendida erradicación, pues además que el costo de producción de la droga es relativamente bajo, a mayores confiscaciones, mayores producciones. Si se puede utilizar la expresión, dijo el ex Secretario General, se ha 9. Cfr.http://www.eluniversal.com.mx/articulo/periodismo-de-investigacion/2016/08/1/informe-olivo-mueren-468-soldados-en-la-lucha-contra

tenido éxito tomando prisioneros del adversario, pero poco éxito, si se habla en términos de guerra, para disminuir su objeto: el consumo de la droga.

La voz de la OEA llegó en un momento en que insistíamos en la necesidad del de-

bate público, de vital importancia para la agenda de la salud pública y los derechos humanos. Durante la legislatura LXII, el 11 de marzo de 2014, diversos Senadores presentamos una iniciativa para enmarcarnos en la ruta de la revisión y terminar con la prohibición absoluta de la marihuana. La iniciativa plantea habilitar el uso médico, terapéutico y científico; asimismo, terminar con la criminalización de los consumidores, aumentando a 30 gramos la cantidad de cannabis permitida para consumo personal.

En complemento, el 5 de noviembre de 2015, durante la LXIII Legislatura, diver-

sos Senadores presentamos una nueva iniciativa, con una perspectiva de dere-

chos humanos, para regular el uso personal y recreativo del cannabis, que permi-te el autocultivo para consumo personal, siempre que no tenga fines comerciales.

Hasta el momento hay 11 iniciativas presentadas en ambas cámaras del Congreso de la Unión. Las iniciativas van desde modelos de atención y prevención de adiccio-

nes, sin eliminar la prohibición absoluta del cannabis, hasta modelos de regulación integral, con mercados semi-competitivos para venta de marihuana al público.

Las iniciativas reflejan los distintos aspectos de la regulación de la marihuana que iban aportando los propios legisladores y que sumaban para abrir un debate, hasta ese momento, cerrado para la opinión pública nacional.

2. Revisión internacional de la política de drogas

El problema de las drogas tiene una larga historia. De una visión de control de comercio internacional, basada en el opio, que se gestó a finales del siglo XIX, terminó en un prohibicionismo sustentado por la geopolítica del siglo XX. Sus últimas modificaciones se dieron durante tres convenciones internacionales, en 1961, 1971 y 1988, en las que se enfatizó la fiscalización para su erradicación.

Si bien es cierto que el problema de las drogas es de carácter mundial, las solu-

ciones efectivas tienen que ser regionales y nacionales. El movimiento para la revisión y cambio en la política lleva ya algunos años. En junio de 2011, a la par de que México estaba poniendo en el centro del sistema jurídico a los derechos


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humanos, la Comisión Global de Políticas de Drogas, formada por los expresiden-

tes de México, Colombia y Brasil, el exsecretario general de la ONU, Kofi Annan, y otros de sus funcionarios, intelectuales y activistas, concluyó que la guerra contra

las drogas había fallado y llamó a experimentar con modelos de regulación legal para contener el poder del crimen organizado y velar por la seguridad y salud de los ciudadanos.

La última UNGASS sobre drogas había sido en 1998, y la próxima estaba progra-

mada para 2019. Dada la urgencia del caso, en septiembre de 2012, los presi-dentes de Colombia, Guatemala y México hicieron un llamado a la ONU para que albergara una conferencia internacional sobre la reforma de políticas de drogas, misma que, patrocinada por México, y copatrocinada por otros 95 países, se ade-

lantó, como parte de la cumbre mundial sobre políticas de drogas, al 2016.

El Presidente de la República tenía responsabilidad política para acudir, y por eso se criticó que hubiera renunciado a su participación. Ya en el pleno de la ONU, sostuvo que: “el objetivo es revisar la actual estrategia internacional y, sobre todo, definir mejores soluciones, desde una perspectiva de Derechos Humanos, prevención y sa-

lud pública, que ponga en el centro el bienestar de las personas.” Asimismo, presen-

tó un decálogo de propuestas de vanguardia sobre el problema de las drogas.

Parecía que México comenzaba a encabezar el debate y se sumaba al liderazgo

mundial para revisar y cambiar el prohibicionismo, junto con otros países que destacan por sus nuevas políticas de drogas. Uruguay y Estados Unidos de Améri-ca son casos paradigma de la incipiente política de drogas del siglo XXI.

Uruguay es el primer país que reguló integralmente el uso recreacional de la ma-

rihuana. El modelo uruguayo está basado en un mercado de marihuana para ven-

ta al público (sólo para residentes) monopolizado por el Estado, con mecanismos de control genético de las semillas para uso exclusivo en el país. Asimismo, se permite, previa autorización gubernamental, el auto-cultivo de hasta 6 plantas de cannabis por persona. También existen clubes de membresía para la producción y consumo de los miembros.

En Estados Unidos, 24 Estados y el Distrito de Columbia han legalizado la mari-

huana médica. Los Estados de Oregón, Alaska, Washington y Colorado han regu-

lado el uso recreacional del cannabis y permiten la producción y el comercio de la marihuana, imponiendo fuertes cargas fiscales a la producción y venta para consumo.

En California, el 8 de noviembre de 2016, junto con la elección presidencial, se deci-dirá si se regula la marihuana recreativa. Desde 1996, California permite su uso mé-

dico. El paciente necesita una prescripción y una tarjeta de registro para comprar medicamentos y marihuana. Este año se promovió una iniciativa para regular su uso lúdico por un grupo de ciudadanos, entre los que destaca el ex vicepresidente de Facebook, Sean Parker, y el vice gobernador de California, Gavin Newsom. En el

2010 se rechazó una propuesta similar, sin embargo, las encuestas prevén que, en esta ocasión, la propuesta será avalada por los californianos.

Mientras había elementos regionales y mundiales que motivaban un viraje, Méxi-

co se mostraba pasmado. En el lugar donde se representa el corazón de la justicia del país, se comenzó a gestar el cambio en los razonamientos de las 11 personas que salvaguardan nuestros derechos.

3. La Suprema Corte y la protección de los derechos humanos

Algunos países y el concierto de naciones dan muestras de que sí se puede in-

novar y actuar diferente. Afortunadamente, la ruta de los derechos se separa de la condición de letargo económico y político en México. El Poder Judicial de la Federación, y en especial la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), inicia el debate sobre la regulación de la marihuana, y éste se acelera por dos casos re-

levantes: “SMART” y “Grace”.

En un caso relevante, el Poder Judicial de la Federación, determinó que no es pro-

cedente impedir la importación, portación y uso de medicamentos basados en cannabidiol, un componente no psicoactivo de la marihuana, porque se restringe de manera innecesaria el derecho a la salud, como sucedió con el caso conocido

de la niña Grace Elizalde.10 Diversos estudios revelan los beneficios de cannabis con fines medicinales en el tratamiento de enfermedades como VIH/SIDA, Alzhei-mer, artritis, asma, cáncer, dolor crónico, epilepsia y glaucoma, entre otras.

La SCJN resolvió, el 4 de noviembre de 2015, el amparo de la organización SMART,11

mediante el cual decide que un grupo de personas puede sembrar marihuana para su consumo personal, siempre que no afecte a terceros ni les cause daño. Cuando el Estado se mete con la determinación y el desarrollo de la personalidad, mediante una prohibición absoluta, está cometiendo una arbitrariedad que es inconstitucio-

10. Cfr. http://www.porgrace.org.mx/

11. Cfr. Amparo en revisión 237/2014 http://www.smartclub.mx/


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nal. Con estos casos, la SCJN ha establecido un piso y ha señalado una ruta para la regulación de cannabis medicinal y recreativa, es decir, para el uso de marihuana, con base en el ejercicio de los derechos a la salud y los de personalidad.

El caso SMART es fundamental en la historia porque, con base en los derechos de la personalidad, la SCJN señala que la prohibición absoluta de uso personal de marihuana es inconstitucional, porque es desproporcionada, innecesaria e inade-

cuada para los fines que persigue:

• Es desproporcionada, porque a pesar de que la marihuana es menos da-

ñina que el alcohol y tabaco, se prohíbe totalmente, mientras otras sus-

tancias son permitidas.

• Es inadecuada, porque no logra el objetivo de proteger la salud pública y a los individuos.

• Es innecesaria, porque existen otras medidas menos restrictivas que pueden adoptarse para proteger la salud pública sin violar los derechos humanos.

La irracionalidad del prohibicionismo se advierte al revisar los datos de salud pública y adicciones. El consumo crece y la juventud es más vulnerable. En Mé-

xico, la marihuana es la droga de mayor consumo y la que más prevalencia para tratamiento presenta entre los jóvenes. La marihuana es la droga de principal consumo tanto en secundaria como en bachillerato.12 En adición, la esperanza de vida de los jóvenes en México se redujo en casi un año debido a la elevada tasa de

homicidios, de acuerdo con los registros de 2009 y 2010, dijo Julio Frenk Mora, ex

Secretario de Salud en la administración federal 2000-2006.

4. El debate político y la simulación

Dos meses después de que la SCJN sentara los precedentes para la nueva política de drogas, el Gobierno Federal y el Poder Legislativo organizaron foros en los que,

por primera vez, se abría el debate gubernamental sobre las políticas públicas y las leyes para la regulación de la marihuana en México.

12. Cfr. Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Estudiantes 2014: Reporte de Drogas. http://www.conadic.salud.gob.mx/pdfs/investigacion/ENCODE_DROGAS_2014.pdf

En enero y febrero de 2016, se realizaron audiencias públicas13 en el Congreso de

la Unión para analizar las alternativas en la regulación de la marihuana, adicio-

nales a los foros que organizó la Secretaría de Gobernación,14 con el objetivo de

tener una política pública para su regulación integral.

El caso de Grace rondaba las audiencias públicas; una primera etapa se delinea-

ba: para febrero de 2014, 73% de la población se dijo a favor de cannabis me-

dicinal.15El 21 de abril de 2016 el Ejecutivo Federal presenta una iniciativa16 de

reformas a las leyes de salud y al Código Penal Federal, en las que planteaba des-

penalizar efectivamente el consumo de cannabis en la dosis para uso personal, aumentar el gramaje de ese consumo y permitir su uso medicinal y científico. Si se revisan los tres aspectos de la iniciativa, se enmarcan en una ruta adecuada, pero insuficiente, para atender el piso que estableció la SCJN.

Lo que no se señala es que la propuesta del Ejecutivo busca en realidad una adecua-

ción normativa, considerando que el uso de cannabis medicinal ya está autorizado

por las normas internacionales, pero está prohibido por la legislación nacional.

La Convención Única Sobre Estupefacientes, de 1961, y el Convenio Sobre Sustan-cias Psicotrópicas, de 1971, reconocen que estas sustancias deben seguir utili-

zándose para fines médicos y científicos. En los preámbulos de ambos instru-

mentos se reconoce el uso médico de los estupefacientes para mitigar el dolor, así como el uso de las sustancias psicotrópicas para fines médicos y científicos. Del mismo modo, reconoce que deben adoptarse las medidas necesarias para garantizar y no restringir su disponibilidad para tales fines.

La propuesta de despenalización efectiva del consumo para dosis personales es un avance, pero no es para nada novedosa. El 20 de agosto de 2009 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma a diversas leyes, incluida la Ley General de Salud, en la que se redujo a su mínima expresión la persecución penal del con-

sumo, pero no elimina dicha conducta del catálogo de delitos; el artículo 478 de la 13. Cfr. http://www.senado.gob.mx/marihuana/ En ellos se tocaron tanto los aspectos medicinales, como también los de consumo y autoproducción, normatividad en el contexto internacional, regulación para la política criminal y el sistema penitenciario, su relación con la seguridad pública, los efectos de la marihuana en el consumidor y en la salud pública, en el tratamiento de las adicciones, la responsabilidad frente a terceros y el control sanitario, así como la producción, distribución y comercialización de la marihuana.

14. Cfr. http://framework-gb.cdn.gob.mx/data/420/RELATORIA_DEBATE_NAL_USO_MARIHUANA_PRELIMINAR.pdf 15. Cfr. https://noticias.terra.com.mx/mexico/si-a-la-marihuana-para-uso-medicinal-opina-73-en-encuesta,ad8c529accbf5410VgnVCM3000009af154d0RCRD.html

16.Cfr.http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/63/1/2016-04-21-1/assets/documentos/Iniciativa_SEGOB_Ley_General_Salud.pdf


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ley mencionada establece que no se ejercerá acción penal en contra de la persona que posea dosis personales de hasta 5 gramos. Pero una cosa es el delito y otra la persecución. Las leyes exceptúan la persecución cuando consideran que la conduc-

ta sigue siendo antijurídica (por eso se mantiene como delito), pero que no hay necesidad de desplegar el aparato penal por varias razones, entre ellas, que los cos-

tos pueden superar a los beneficios o que se victimizaría dos veces a la persona, al imponerle el aparato penal cuando requiere primero tratamiento médico.

De ese modo, la propuesta del Ejecutivo Federal se suma al objetivo de erradi-car la extorsión policial y la arbitrariedad ministerial contra los usuarios de dro-

gas que no persiguen fines de comercio. La despenalización efectiva tiene que ir acompañada de la eliminación delito de consumo y del aumento del gramaje para dosis personales, que se propuso pasar de 5 a 30 gramos, de acuerdo con los es-

tándares internacionales.

Colombia, por ejemplo, ha establecido que los usuarios que sean detenidos con una cantidad que supere el límite legal, y siempre que se presuma dosis perso-

nal, no deben ser detenidos, porque se vulnerarían sus derechos humanos. Justo, porque la mayor criminalización va contra los usuarios extorsionados por la poli-cía, y enviados a la cárcel por ejercer una libertad constitucionalmente protegida, pero que actualmente las leyes vigentes no reconocen.

La propuesta del Ejecutivo, analizada en lo formal, supone un avance, pero en el contexto en que se da es una elemental reacción a la celebración de la UNGASS de

2016 y a los efectos en la opinión pública derivados de las resoluciones del Poder Judicial y el otorgamiento del amparo de la SCJN.

Si bien la iniciativa respondía parcialmente a lo que se había propuesto ante el pleno de la Organización de las Naciones Unidas, más bien reflejaba una visión corta y contradictoria, además de ser una acción publicitaria del gobierno, que se suma a las que constantemente despliega, la expresión de un gobierno caracteri-zado por la propaganda y la publicidad.

De hecho, hay dos lecturas que explican la causa de que la iniciativa se detuviera. Una interna y la otra externa al poder legislativo. La interna, es que la reforma a la Ley General de Salud y al Código Penal Federal se detuvo porque en el dictamen de las comisiones se incorporó el cáñamo como parte de las sustancias que requie-

ren control sanitario –con propiedades más industriales- en el artículo 245 de la ley general de salud.

La externa es que la caída del poder basado en el aplauso, la pérdida de popularidad del presidente y del Partido Revolucionario Institucional (PRI), explica que el deba-

te sobre cannabis en México se detuviera. Por primera vez en este sexenio, el grupo parlamentario del PRI en el Senado rechazó dos propuestas del presidente, una la de regulación de marihuana medicinal, y la otra de matrimonio igualitario.

El dicho popular de ser candil de la calle y oscuridad de la casa quedaba patente. El presidente se encontró en una encrucijada. Atender lo que se esperaba de él en lo exterior, al ser México promotor inicial de la revisión de la política de drogas, o replegarse en lo interno, ante la caída de las preferencias. El presidente duda. Por eso se entiende que haya rechazado ir a la UNGASS. Al verse cercado, propone dos iniciativas polémicas justo cuando su popularidad y la de su partido van a la baja. De hecho, la de matrimonio igualitario (sin mucha relevancia práctica, porque lo civil y familiar son competencia de origen local), busca difuminar y encubrir a la de marihuana.

A pesar de que la regulación de marihuana medicinal y científica se incorporó al periodo extraordinario del Congreso de junio de 2016, junto con el Sistema Na-

cional Anticorrupción, el mando policial y la denominada miscelánea en materia penal, la verdad es que no había interés por aprobar reforma en esta materia. La propuesta del presidente buscaba efectos en la ONU, no en México: fue un gesto diplomático, y no una política pública.

Mientras afuera se pregonaba una nueva política a favor de la salud pública y los derechos humanos, en casa, el PRI lidiaba con los procesos electorales, donde perdieron varias gubernaturas; los múltiples escándalos de corrupción, y tam-

bién con el proceso de reemplazo de su dirigencia nacional. En realidad, a pesar de la presentación de la iniciativa, no hubo voluntad política para aprobar la pri-mera etapa de la regulación, a pesar de hacer la pantomima de estar en agenda del periodo extraordinario. Las fuerzas políticas, ante lo que viene, se replegaron.

5. La regulación de marihuana sigue sujeta a prejuicios

Sobre la reforma para una regulación efectiva de la marihuana recaen muchos prejuicios y es un tema que no se entiende adecuadamente. La reforma constitu-

cional de junio de 2011, pone en el centro, y como base del sistema jurídico, a los derechos humanos, y por esta causa, todas las autoridades, también el Legislativo, están obligados a cumplir los mandatos de derechos humanos y a adecuar la nor-


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matividad para erradicar el régimen de prohibición absoluta y lograr un modelo de control de marihuana, que también contemple el uso de cannabis para auto-

consumo, medicinal, científico, industrial, tradicional y otros más.

El papel, tanto del Ejecutivo como de Legislativo, se ha quedado corto frente a las obligaciones en la materia. Ha sido el Poder Judicial, con sus recientes decisiones,

quien ha enfatizado la progresividad y la centralidad de las libertades individua-

les, y ha puesto la ruta para derribar el muro del prohibicionismo.

En este debate muchos siguen anclados por las falsas creencias, en una visión sobre la marihuana propia de los estereotipos, del conservadurismo y a espaldas de la ciencia. La salud –nuestro mayor bien- depende de la ciencia, y el daño que causan las sustancias derivadas de plantas puede ser comprobado científicamen-

te y sometido a una adecuada regulación.

La ciencia indica que la planta cannabis, por sus características y sus derivados, es apta para ser utilizada como medicamento en seres humanos, y los datos también muestran que hay otras sustancias y productos (alcohol y tabaco) que causan ma-

yores daños individuales y sociales.

En el escenario hay una idea falsa sobre las consecuencias de las decisiones po-

líticas que se tomen, suposiciones sobre un escenario improbable. Se percibe un mundo de catástrofes derivadas de una legalización, mayor consumo de drogas

blandas y duras entre los jóvenes; incremento incontrolable de la violencia; trans-

gresiones sistemáticas a la ley y el orden público, sumadas a una mayor victimiza-

ción y daños colaterales.

Pero eso es un mundo imaginario, basado en prejuicios que nos impiden ver más bien la cruel realidad, sin capacidad para mirar lo que hoy tenemos enfrente: el mayor nivel de violencia y víctimas que haya conocido el pueblo mexicano, pro-

ducto de una guerra desastrosa.

El costo para la sociedad de la prohibición es muy alto. La manutención de cada reo en penales federales cuesta poco más de 74,000 pesos anuales, según datos del Órgano Administrativo Desconcentrado Prevención y Readaptación Social del Go-

bierno Federal. Se gastan alrededor de 225 millones de pesos anuales en mantener a consumidores en penales federales, sin contar lo que se gasta en las cárceles loca-

les. Además, los detenidos dejan de realizar una actividad económica remunerable.

El abandono del gobierno y del Legislativo mantendrá la criminalización contra

los usuarios encarcelados por consumo de marihuana. Hoy, siete de cada diez usuarios de drogas han sido extorsionados por la autoridad. A los miles de ciuda-

danos que están en la cárcel, tendremos que sumar a los que serán enviados a la

cárcel por consumir o poseer marihuana para su consumo personal.17

El gran reto que tenemos enfrente es ¿qué vamos a hacer para respetar los dere-

chos humanos y las libertades? ¿cómo hacemos para desvincular a los usuarios de las drogas de las garras de los criminales? Mientras la marihuana, la droga de

mayor uso, se mantenga en la ilegalidad, estaremos orillando a los usuarios a ser

extorsionados, a convivir con criminales, y a ser víctimas de la corrupción y la economía del crimen.

Desafortunadamente, seguimos haciendo especulaciones sobre el futuro, sin que asumamos la responsabilidad ética y política de mirar y reparar el actual desastre que tenemos enfrente. Como se dice comúnmente, nos preocupamos mucho sin ocuparnos nada.

6. Riesgo político, futuro incierto

La regulación de la marihuana tiene un futuro incierto porque se encuentra sujeta a criterios políticos de cara a la elección de 2018. Pero el problema es que los de-

rechos humanos no pueden esperar más. Tenemos que pasar de inmediato de un modelo de violencia, de seguridad y prisiones, a un enfoque de paz, de libertades y de tratamiento basado en salud. Pasar de la política pública instituida por la guerra del gobierno a una que se basa en las libertades de los ciudadanos.

Un enfoque de derechos humanos debería concentrarse en varios aspectos, en-

tre los que se encuentran la prevención para proteger a los menores de edad, y en especial a las niñas y mujeres; fortalecer las estrategias de prevención en las escuelas e incorporar la perspectiva de género; otorgar tratamientos médicos a las personas drogodependientes y, en el ámbito social y económico, lograr la re-

conversión de cultivos, al mismo tiempo que se evita la criminalización de los más vulnerables.

17 Cfr. CIDE. Primera Encuesta en Centros Penitenciarios Federales. En 2012, 62%de las personas sentenciadas lo estaban por delitos contra la salud. De ésas, 58.7% habían sido sentenciadas por un delito relacionado con la marihuana y 38.5% por el delito de posesión. Al cruzar los datos de la encuesta con otros estudios se calcula que, en 2011, había 1,509 personas internas en penales federales por delitos relacionados con posesión simple de marihuana y otras 1,537 personas en proceso por los mismos delitos. Eso sin considerar los reos del fuero común.

43

Mario Delgado42

El gobierno, por su parte, tiene que reflejar en el presupuesto el cambio de prio-

ridades. Entre 2000 y el 2012, mientras el gasto en seguridad pública aumentó a una tasa de crecimiento medio anual de 14.6% durante el periodo, el gasto en salud pública ha crecido a una tasa anual promedio de 11.4%.

Los riesgos políticos son las causas del escaso optimismo, máxime que las estra-

tegias legislativas dependerán de la elección de 2018. Las agendas de los partidos girarán alrededor de los cálculos electorales, en una elección que se advierte muy

competida. Se trata, ahora, de una política minimalista, no de alcanzar grandes triunfos, sino de evitar la pérdida de la base electoral. Una política basada en la estrategia más que en los principios.

La regulación de la marihuana es un tema polémico que incomoda al PRI y que evitarán debatir. El PAN se encuentra cómodo y se mantiene escondido, refugia-

do en su gran conservadurismo. Al tener por delante al PRI y al Presidente de la República como los grandes responsables, encuentran en el inmovilismo un resguardo seguro. En la izquierda hay pocos liderazgos que tengan suficiente vo-

luntad para empujar en serio y en el centro de la agenda de derechos humanos la regulación de la marihuana.

Sin embargo, por nuestra parte seguiremos insistiendo en la necesidad de la regu-

lación, incorporar este tema en la agenda de reformas legislativas en materia de derechos humanos, como lo ha señalado la SCJN. Parece que hay cuando menos

probabilidad de que se avance de manera limitada en la regulación de marihuana medicinal en los próximos meses: pero hay que ser claros con que, en el corto plazo, no habrá un cambio de fondo para una aproximación distinta a la política de drogas en el país. Aunque, como en toda labor titánica, cualquier avance es benéfico, porque asienta las bases para derrumbar el muro del prohibicionismo.

Aidee Gracia Rodríguez18

La génesis del prohibicionismo en México

El proyecto de la Constitución de 1917, enviado al Congreso Constituyente por el presidente Venustiano Carranza, si bien contemplaba como una de las cau-

sales para suspender los derechos o prerrogativas de los ciudadanos el incu-

rrir en ebriedad consuetudinaria, en su texto original no contenía disposiciones prohibicionistas. No obstante, la mayoría de los constituyentes, quizás influen-

ciados por las políticas que imperaban en algunos estados de Estados Unidos o en algunas partes de Europa, impulsaron, aunque sin éxito alguno, una serie de propuestas con la finalidad de prohibir en todo el país la fabricación, venta e importación del alcohol.

Curiosamente, uno de los constituyentes que rechazaron y argumentaron en con-

tra de las propuestas para prohibir el alcohol, fue el doctor José María Rodríguez, diputado electo por el distrito 3 de Coahuila y ex titular del Consejo de Salubridad General, cargo en el que, por cierto, impuso la primera Ley Seca del país.

Las razones que esgrimió para rechazar la propuesta de la prohibición del alcohol tenían que ver sobre todo con el momento de crisis económica que se vivía, de-

rivada de la guerra civil; él explicaba que la prohibición sólo provocaría mayores costos y se generaría una grave afectación para los productores de caña y maguey.18. Asesora legislativa de la comisión de puntos constitucionales en la cámara de diputados.

Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis en México, su fracaso e inminente regulación

Recuento histórico del prohibicionismo de la cannabis en México, su fracaso e inminente regulación.Aidee Gracia Rodríguez

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El doctor Rodríguez, quien además había tenido el cargo de general en el Ejército

Constitucionalista, bajo el mando de Venustiano Carranza, fue el principal artífice del diseño centralista del sistema de salud de nuestro país, y fue el responsable de la inclusión, en el texto constitucional, de la noción relativa al “envenenamiento

y la degeneración de la raza” como consecuencia del consumo del alcohol, opio, morfina, éter, cocaína y marihuana.

El doctor Rodríguez fue quien promovió, ante la Asamblea Constituyente, la refor-

ma al proyecto enviado por el presidente Carranza, y logró adicionar los cuatro numerales que acompañan a la fracción XVI del artículo 73° constitucional:

“Artículo 73.- (…)

XVI.- Para dictar leyes sobre ciudadanía, naturalización, colonización, emigra-ción e inmigración y salubridad general de la República.

1a.- El Consejo de Salubridad General dependerá́ directamente del Presidente de la República, sin intervención de ninguna Secretaría de Estado, y sus dispo-siciones generales serán obligatorias en el país.

2a.- En caso de epidemia de carácter grave o peligro de invasión de enferme-dades exóticas en el país, el Departamento de Salubridad tendrá́ obligación de dictar inmediatamente las medidas preventivas indispensables, a reserva de ser después sancionadas por el Presidente de la República.

3a.- La autoridad sanitaria será́ ejecutiva y sus disposiciones serán obedecidas por las autoridades administrativas del país.

4a.- Las medidas que el Consejo haya puesto en vigor en la campaña contra el alcoholismo y la venta de substancias que envenenan al individuo y degeneran la raza, serán después revisadas por el Congreso de la Unión, en los casos que le competan.”

Con esta propuesta, se pretendía que la salubridad pública dejara de estar en el ámbito local y pudiera colocarse en un rango de carácter nacional, con lo cual la autoridad sanitaria tendría un poder superior sobre cualquier autoridad del país; por ello, se adicionó en el texto constitucional una disposición clave para que el Consejo de Salubridad General tuviera un estatus supremo sobre las demás de-

pendencias y que dependiera directamente del Presidente de la República.

El diputado Rodríguez, sin duda, fue visionario al impulsar sus objetivos, ya que hasta nuestros días prevalece esa estructura central y omnipotente. Evidente-

mente, esas disposiciones fueron muy bien planeadas y no son producto de la casualidad. Baste de ejemplo la lectura de algunos fragmentos del discurso que presentó el diputado en la sesión celebrada la tarde del viernes 19 de enero de 1917 en el teatro Iturbide:

“En la cuarta proposición expongo que la autoridad sanitaria será́ ejecutiva y ninguna autoridad administrativa podrá́ oponerse a sus disposiciones. Esto, señores, ya está establecido no sólo en los demás países del mundo, sino en Mé-xico también y sólo debe consignarse como precepto general para evitar que esta facultad sea disminuida e modificada con los vaivenes de la política.

La acción del Gobierno sobre la unificación de la higiene se impone, señores, por la necesidad de la regeneración de nuestra raza enferma. Se impone, señores, porque el primero de todos los problemas en la vida es el problema de vivir y el problema de vivir comprende el de vivir el mayor tiempo posible y de la mejor manera posible. Este problema, señores, es también un problema económico y social de una trascendental importancia entre nosotros. La fuerza de nuestra nación estará́ en razón del número de habitantes y de su riqueza individual y colectiva; pero si los componentes de nuestra raza en inmensa mayoría están degenerados por el alcohol y son descendientes de alcohólicos o degenerados por las enfermedades y por añadidura pobres miserables, que no pueden trabajar ni luchar por la vida con ventaja, por su inhabilidad física y naturalmente moral, tendréis entonces disminuida la fuerza nacional en razón inversa de los física-mente inhabilitados, de los enfermos y de los pobres, y por eso es una necesidad nacional que el Gobierno de hoy en adelante intervenga, aun despóticamente, sobre la higiene del individuo, particular y colectivamente. El derecho que el Es-tado tiene para imponer reglas de bien vivir no es discutible; es la defensa de la mayoría: cada actividad individual, siendo una fuerza viva que forma parte de la colectividad las deficiencias que sufre, no sólo lo perjudica en lo particular; sino que perjudica también a la colectividad, en el desenvolvimiento nacional.

[…] También sostenemos los subscriptos que la autoridad sanitaria será́ ejecu-tiva, y esto se desprende de la urgentísima necesidad de que sus disposiciones no sean burladas, porque si la autoridad sanitaria no es ejecutiva, tendrá́ que ir en apoyo de las autoridades administrativas y judiciales para poner en prác-tica sus procedimientos, y, repetimos, esto es indispensable, porque es de tal naturaleza violenta la ejecución de sus disposiciones, que si esto no se lleva a


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cabo en un momento dado y se pasa el tiempo en la consulta y petición que se haga a la autoridad judicial o administrativa para que ejecute la disposición de la autoridad sanitaria, las enfermedades o consecuencias habrán pasado los límites a ceros que la autoridad sanitarias haya puesto y habrán invadido extensiones que no será́ posible prever en un momento dado…”19

La salubridad general es quizás uno de los primeros preceptos de la Constitución que transgreden la esfera del régimen federal de nuestro país, y pese a que en su momento tales propuestas fueron impugnadas por ser consideradas como dispo-

siciones que atropellaban la soberanía de los Estados, al final fueron aprobadas por una amplia mayoría y sólo tres constituyentes votaron en contra.

Como podemos constatar, la historia del prohibicionismo en nuestro país, está cimentada sobre la base de las ideas “higienistas” de un militar que promovía una “dictadura sanitaria” y que consideraba que la autoridad de salud debía estar

investida de un enorme poder coercitivo para hacer efectivos sus objetivos sobre la higiene en todo el país. En los argumentos discursivos del General José María Rodríguez se exhiben claramente los intereses que perseguía:

“En todas partes del mundo, señores, la autoridad sanitaria es una autoridad eje-cutiva; la autoridad es tan grande, que los sentenciados por la autoridad ejecu-tiva sanitaria no tienen ni siquiera derecho al amparo, no pueden recurrir casi a ninguna autoridad; eso se ve de hecho en todos los países civilizados del mundo. En México, señores, la autoridad sanitaria tiene únicamente el carácter de auto-ridad administrativa; puede imponer castigos a los que faltan al reglamento del Código Sanitario, castigos sumamente insignificantes y casi ridículos.”

Después de la promulgación de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-canos, el flamante Departamento de Salubridad Pública emitió, como era de espe-

rarse, un decreto con disposiciones sobre el cultivo y comercio de productos que “degeneren la raza”, en el cual se estableció la prohibición del cultivo y comercio de la marihuana.

El 28 de Julio de 1923, el presidente Álvaro Obregón emitió un decreto a través del cual se establecía la prohibición de la importación del opio, heroína y morfina (conocidas como drogas heroicas), señalando que la infracción a esta prohibición sería considerada como contrabando.

19. Diario de los Debates del Congreso Constituyente: 21-11-1916 al 31-01-1917

Las disposiciones penales de la Salubridad General

El Código Penal para el Distrito y Territorios Federales en Materia de Fuero Común y Para Toda la República en Materia de Fuero Federal, expedido en 1931, durante la Presidencia de Pascual Ortiz Rubio, es el primer antecedente del Código Penal Federal que rige actualmente en nuestro país.

Desde la fecha en que fue expedido este Código, ya contenía un capítulo para los delitos contra la salud, e incluía una serie de sanciones que contemplaban entre seis meses y siete años de prisión, así como multas económicas para quienes par-

ticiparan en la elaboración, posesión, compra, siembra, cultivo, adquisición, sumi-nistro o tráfico de las llamadas “drogas enervantes”. Tratándose de la importación de estas drogas, las penas se incrementaban de seis y diez años de prisión.

Este Código contemplaba medidas de seguridad para que los “toxicómanos” fue-

ran recluidos, junto con los “locos, sordomudos y degenerados”. Esas medidas de

seguridad han sido modificadas a través de los años, pero sólo en términos del lenguaje, porque el concepto del internamiento para quienes tengan el hábito o la necesidad de consumir estupefacientes o psicotrópicos aún prevalece en el artí-culo 24° del Código Penal vigente.

En 1931 se expidió, junto con el Código Penal, el Reglamento Federal de Toxicó-manos, el cual establecía la obligación para que todas las personas o funcionarios que tuvieran conocimiento o sospecha de alguna persona con características de toxicómano, lo denunciaran, para que el departamento de salubridad los pudiese internar en alguno de los hospitales federales para toxicómanos.

Un breve periodo de lucidez

En 1940, durante el gobierno del presidente Lázaro Cárdenas, la historia de la política de drogas de nuestro país tuvo un momento que muchos consideramos como un breve periodo de lucidez; gracias a las ideas del Doctor Leopoldo Salazar Viniegra, quien se desempeñaba como director del Departamento de Salubridad Pública, y que consideraba que el Reglamento Federal de Toxicómanos de 1931

era contrario a los objetivos para garantizar la salud de las personas, propuso la abrogación del viejo reglamento y la expedición de uno nuevo, que fue promulga-

do el 17 de febrero de 1940, el cual sostiene en su argumentación que la perse-

cución de los llamados “viciosos” era errónea, ya que las personas con algún tipo


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de adicción no debían seguir siendo considerados como delincuentes, sino como

personas que necesitan atención y tratamiento médico, tal como a continuación se muestra en los considerandos del decreto de expedición del nuevo Reglamento Federal de Toxicomanías:

“Que la práctica ha demostrado que la denuncia sólo se contrae a un pequeño número de viciosos y a los traficantes en corta escala, quienes por carecer de suficientes recursos no logran asegurar su impunidad;

Que la persecución de los viciosos que se hace conforme al reglamento de 1931 es contraria al concepto de justicia que actualmente priva, toda vez que debe conceptuarse al vicioso más como enfermo al que hay que atender y curar, que como verdadero delincuente que debe sufrir una pena;

Que por falta de recursos económicos del Estado, no ha sido posible hasta la fecha seguir procedimientos curativos adecuados con todos los toxicómanos, ya que no ha sido factible establecer el suficiente número de hospitales que se requiere para su tratamiento;

Que el único resultado obtenido con la aplicación del referido reglamento de 1931, ha sido el del encarecimiento excesivo de las drogas y hacer que por esa circunstancia obtengan grandes provechos los traficantes…”

En el nuevo reglamento se estableció que el Departamento de Salubridad debía autorizar a los médicos, la prescripción de narcóticos para que éstos pudiesen su-

ministrar las dosis necesarias de enervantes para el tratamiento de los llamados “toxicómanos”. También se estipularon una serie de medidas para que los dispensa-

rios pudieran proveer las dosis de enervantes prescritas por los médicos tratantes.

No obstante, éste reglamento se mantuvo tan sólo unos meses, porque en julio de ese mismo año se publicó un decreto por el que se suspendió por tiempo in-

definido su vigencia, estableciendo que quedarían vigentes las disposiciones del antiguo Reglamento de 1931. Los argumentos plasmados en el decreto son los siguientes:

“Que conforme al Reglamento Federal de Toxicomanías de fecha 5 de enero del presente año, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 17 de febre-ro siguiente, el Departamento de Salubridad Pública necesita adquirir drogas enervantes para el tratamiento de toxicómanos;

Que con motivo de la guerra actual se ha dificultado grandemente la adquisi-ción de tales drogas, ya que de los laboratorios de países europeos es de donde directa o indirectamente se ha venido abasteciendo el Departamento de Salu-bridad Pública;

Que mientras dure la guerra europea, el expresado Departamento se encuen-tra en la imposibilidad de poder cumplir con el reglamento de que se trata debido a la imposibilidad de adquirir las drogas…”

El periodista británico Johann Hari afirma en su libro El Grito, que durante el

sexenio de Lázaro Cárdenas, México sufrió una fuerte oposición por parte del gobierno de Estados Unidos respecto a su novedosa política para combatir la toxicomanía. Él dice que hubo prácticamente una campaña para destituir de su cargo al frente del Departamento de Salubridad Pública a quien era el artífice de la nueva política de drogas en nuestro país, el doctor Leopoldo Salazar Viniegra.

Johann Hari explica que el propio Harry J. Anslinger, primer comisionado del Buró Federal de Narcóticos en Estados Unidos y artífice de la visión prohibicionista en el mundo, expresó ante la sociedad de naciones: “que los drogadictos debían ser considerados primero como delincuentes y después como enfermos”20.

Sin duda, la presión de Estados Unidos pesó para que el gobierno de Lázaro Cár-

denas echara abajo las medidas progresistas para el combate a la toxicomanía que había impulsado. Además, si vinculamos esos hechos con los considerandos del decreto publicado en junio de 1940, por el que se suspende el nuevo reglamen-

to de toxicomanía, que refieren a una escasez de medicamentos y a la imposibili-dad de importarlos a nuestro país, podemos afirmar que sin duda la presión escaló a tal nivel que el gobierno de Cárdenas se vio obligado a recular sobre la política más importante que ha tenido nuestro país para combatir las adicciones, porque se pretendía que los pacientes se sometieran a tratamientos farmacológicos, lo cual forzosamente implica reconocer que la abstinencia no sólo no sirve para su-

perar el padecimiento, sino que además representa un obstáculo para superar la adición de drogas duras como la heroína o la cocaína.

Lamentablemente, después de ese breve periodo de lucidez que tuvo nuestro país en sus políticas de salud, hemos experimentado una larga etapa de prohibicio-

nismo que a veces se torna exacerbada y a veces intenta corregir los errores y se

20. HARI, Johann, Tras el Grito, Ed. Paidós, página 180, México, 2015


5150

diluye con algunos matices, pero lo realmente terrible es que no hemos logrado superar el marasmo que nos mantiene sumidos en el abismo desde los años cua-

renta, en los que ya se había logrado reconocer que las adicciones no se curan con

medidas carcelarias.

Retomando el prohibicionismo

En 1945, el Presidente Manuel Ávila Camacho emitió un decreto que declaraba como “Ley de Emergencia” al capítulo primero, título séptimo, del Código Penal para el Distrito y Territorios Federales, relativo a la tenencia y tráfico de ener-

vantes, con lo cual se estableció que durante el tiempo en el que prevaleciera la suspensión de garantías (decretada en 1942 por la situación de la guerra21), los

delitos contra la salud tendrían repercusiones jurídicas muy graves, debido a que las penas por la comisión de ese tipo de delitos, no sólo implicarían la privación de la libertad, sino también estarían sujetos a las leyes de suspensión de garan-

tías, en las cuales se tenía contemplada incluso la pena de muerte.

La Ley de Emergencia Sobre Delitos Contra la Salud tuvo una vigencia de siete

meses, porque estuvo vinculada con la consumación de la Segunda Guerra Mun-

dial. Con el levantamiento de la suspensión de garantías decretada por el Presi-dente Ávila Camacho en diciembre de 1945, los procesos penales que quedaban pendientes continuarían su curso, pero las condenas de pena de muerte por los delitos cometidos durante el tiempo de la suspensión de garantías fueron reem-

plazadas por la pena de treinta años de prisión.

Al iniciar el periodo de gobierno del Presidente Miguel Alemán, se endurecieron las penas relativas a los delitos contra la salud en contra de quienes participaran en el cultivo, producción, tenencia y tráfico de drogas enervantes; las sanciones podían alcanzar hasta diez años de prisión, y en el caso de la importación, las penas alcanzaban hasta doce años de prisión, sin posibilidad de solicitar libertad condicional. En estas reformas también incorporó la obligación de observar los preceptos establecidos en las convenciones internacionales de estupefacientes suscritas por México.

21. México se declaró en estado de guerra en junio de 1942 motivado por las agresiones que recibió de parte de los países del Eje: Alemania, Italia y Japón; ya que submarinos alemanes hundieron a dos barcos petroleros mexicanos, el “Potrero del Llano”y el “Faja de Oro”, matando a 23 ciudadanos mexicanos. Después de la declaración de guerra, México perdería en el Golfo otros cuatro barcos, también atacados y hundidos por los submarinos alemanes: el “Tuxpam”, “Las Choapas”, “Oaxaca” y “Amatlán”.

Resulta curioso que durante el régimen de Díaz Ordaz, el régimen de punitivo re-

lativo a los delitos contra la salud se flexibilizó. Con las reformas al Código Penal del 8 de marzo de 1968, se redujeron las penas para la producción y tráfico de estupefacientes y se despenalizó la portación de éstas substancias para quienes fueran considerados como “toxicómanos”. De manera explícita se incluyó en el úl-timo párrafo del artículo 195° del Código Penal que: “No es delito la posesión, por parte de un toxicómano, de estupefacientes en cantidad tal que racionalmente sea necesaria para su consumo”.

La despenalización del consumo para las personas con dependencia se mantu-

vo vigente hasta la reforma de 1978, que fue cuando se suprimió del texto del Código Penal, la disposición que establecía que no se consideraba delito la po-

sesión de estupefacientes o psicotrópicos cuando las personas tenían el hábito de consumirlos.

Fue entonces cuando se introdujo la disposición que establecía que, por interme-

diación y a juicio del ministerio público, y sólo si se demostraba que la cantidad en posesión de una persona con dependencia no excedía la de consumo inmedia-

to, sería remitida a disposición de las autoridades sanitarias.

Es justamente a partir de esta reforma cuando comienza la etapa de la criminali-zación de los usuarios, porque la autoridad sanitaria pasa a un segundo plano y el consumidor debe enfrentarse en un primer momento ante la autoridad judicial y demostrar que no está cometiendo un delito.

En 1984 se expidió la Ley General de Salud, la cual contiene todo el régimen pu-

nitivo en el tema de drogas. Esta ley ha ido tomando características cada vez más

severas y ha endurecido el régimen de sanciones, alejándose cada vez más del

precepto constitucional de la protección de la salud.

A partir de las reformas a la Ley General de Salud impulsadas por el gobierno de Felipe Calderón en materia de narcomenudeo y la portación de narcóticos, se es-

tableció la responsabilidad compartida entre el Gobierno Federal y los gobiernos de las entidades federativas en la persecución de los delitos contra la salud en la modalidad de narcomenudeo. También se contemplaron disposiciones que des-

penalizan el consumo personal e inmediato en dosis mínimas, pero la portación de cualquier cantidad está penalizada y, por lo tanto, las sanciones para los usua-

rios se mantienen, al igual que la criminalización de las personas que consumen.


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Fracaso del prohibicionismo

Como hemos podido constatar en el recuento histórico, desde que se promulga la Constitución de 1917, el prohibicionismo ha experimentado un proceso lleno de contradicciones a base de prueba y error, con decisiones tomadas a partir de las presiones internacionales y de la incapacidad de enfrentar los desafíos que plan-

tea un fenómeno tan complejo como el de las drogas, así como su impacto en los derechos humanos, en la salud y en la aplicación de la justicia.

En las últimas décadas, nuestro país ha enfrentado el asunto de la dependencia a sustancias ilícitas y el problema del tráfico ilegal de drogas a través de un sólo an-

tídoto basado fundamentalmente en la prohibición y el castigo. Se ha relegado el enfoque de salud que debería orientarse no exclusivamente a la prevención, sino también al tratamiento y a la reducción del daño de quienes consumen. Aunque

para ello sería necesario reconocer el nivel real de consumo que existe, y enton-

ces tener la capacidad de plantear políticas públicas de salud para poder enfren-

tar los problemas de dependencia de manera efectiva, pero lamentablemente en nuestro país han predominado las políticas encaminadas a la justicia criminal, que combaten al paciente, en lugar de combatir la enfermedad.

Ello explica nítidamente por qué razón nuestro país ocupa el primer lugar en el mundo en problemas de salud relacionados con contagios de hepatitis C entre los usuarios de drogas inyectables. De hecho, la Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito (UNODC) ha publicado que, en México, el 96% de los usua-

rios de drogas inyectables se contagian de éste virus, lo cual evidencia que la

negación de la existencia del consumo no logra ocultar ante los ojos del mundo

el problema de salud que experimentamos.

El problema en nuestro país es que las políticas públicas que están orientadas al combate a las adicciones se enfocan exclusivamente en la mera aplicación de polí-ticas de prevención al consumo, pero una vez que las personas cruzan el umbral y llegan a consumir, la autoridad sanitaria las ignora absolutamente y las personas con algún tipo de dependencia se enfrentan a la criminalización, que finalmente los margina y los envía a prisión, porque el sistema de salud no se hace cargo de ellos, los abandona a su suerte, y lo peor es que con toda la propaganda que pro-

mueven, logran que la sociedad los rechace y los discrimine.

Podemos afirmar que la prohibición en México ha sido nociva para la salud de las personas, tanto para las que enfrentan un problema de dependencia, como para

las que necesitan tener acceso a tratamientos eficaces hechos a base de cannabis.

El prohibicionismo es perverso porque rechaza, como un precepto de fe, la exis-

tencia real del nivel de consumo a drogas ilícitas, y con ello niega el acceso a la

salud de quienes tienen problemas de dependencia. Hay todo un círculo vicioso vinculado a la criminalización, la estigmatización de los usuarios, el rechazo y

la discriminación, que abonan en el abandono de las personas y las arroja a un abismo sin regreso.

En la mente del prohibicionista, las personas que tienen una dependencia son ca-

talogados como criminales que están llenos de vicio, así que, ¿por qué habrían de preocuparse por ellos, construir hospitales para su rehabilitación o implementar programas de salud y destinar recursos para la reducción del daño?, ¿por qué habrían de cuidar a los que “por su gusto” se están dañando?, ¿por qué habría de darles un destino distinto al de la prisión, a quienes consumen sustancias que “envenenan al individuo y degeneran la especie humana?”.

La prohibición en México se manifiesta claramente en las políticas de salud, par-

ticularmente en la notoria ausencia de centros hospitalarios a cargo del Estado que puedan albergar personas que necesitan tratamientos farmacológicos y psi-coterapia para poder superar los distintos tipos de dependencia a sustancias quí-micas que existen, las cuales no pueden superarse a través de la abstinencia. Está demostrado que este tipo de dependencias, forzosamente, requieren del suminis-

tro de otras drogas para poder superar el problema.

En nuestro país no tenemos información oficial, con cifras recientes, que indi-quen el nivel de consumo real que existe. El documento oficial más reciente que tenemos es la Encuesta Nacional de Adicciones de 2011, la cual fue elaborada en

el sexenio pasado y sirve como referencia para la implementación de las políticas contra las adicciones.

El tema en torno a la cannabis es muy peculiar, porque pese a que la comunidad científica ya le ha reconocido amplias cualidades terapéuticas, y a pesar de que existe evidencia probada sobre los efectos positivos de los canabinnoides en pa-

cientes con cáncer, esclerosis múltiple y Alzheimer, y a pesar de que existe todo un marco legal en diversos países del mundo, que regula tanto el proceso de pro-

ducción y de comercialización de la planta para fines terapéuticos y lúdicos, en México, las posturas arcaicas, se siguen resistiendo a los avances de la ciencia y a los cambios que se están suscitando en el mundo.

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Aidee Gracia Rodríguez54

Sin duda, quienes aún sostienen las posiciones arcaicas que niegan los avances científicos, en realidad persiguen intereses perversos y se embozan en posturas conservadoras, intentando aferrarse al último resquicio que les queda para poder resistir y evitar lo que saben que ya es inevitable. Finalmente el engaño ha termi-

nado, porque frente al rumor sin sustento y las creencias, se sobreponen siempre el desarrollo de la ciencia, la evidencia, el conocimiento y la razón.

Inminente regulación de la cannabis

Todos los paradigmas son difíciles de romper, y el caso de la cannabis, en un país como México, en el que durante toda su época moderna ha sido objeto de un permanente bombardeo de propaganda y de satanización de la planta, está teniendo muchas dificultades para aceptar las evidencias científicas que demuestran que las personas que consumen marihuana no se convierten en personas violentas; que la planta no es nociva para la salud como sí lo son el alcohol y el tabaco, que son drogas que a diferencia de la marihuana, hacen un

daño irreversible en la salud de las personas y producen enfermedades cróni-co-degenerativas que se encuentran en la lista de enfermedades que producen la principales causas de muerte en nuestro país y. finalmente, ante la evidencia de los asombrosos resultados que están teniendo los medicamentos a base de

cannabis en la salud de las pacientes con cáncer, con esclerosis múltiple, Alzhei-mer, así como los tratamientos del cáñamo que han logrado que, por ejemplo, la niña Grace, primera mexicana en utilizar legalmente esta planta con fines terapéuticos, estén teniendo resultados tan positivos en la salud, así como el convencimiento que cada vez más irá permeando en la sociedad mexicana res-

pecto a lo absurdo que es mantener la prohibición.

Es muy probable que sea quizás en las funciones de esta misma Legislatura cuan-

do se logren concretar los cambios necesarios para hacer justicia a las víctimas que se encuentran injustamente encarceladas por culpa de una política falsa, que niega la salud de las personas y les aplica la cárcel como antídoto para combatir las adicciones.

El costo (constitucional) del arraigo: un legado de la guerra contra las drogas22

Diego Rodríguez Eternod,23 Fabiola Jazmín Mondragón Herrera,24 Ariana Ángeles García25 y Alejandro Madrazo Lajous26

1. Introducción

Desde hace varios años, México padece una crisis de seguridad con altos niveles de violencia. Aunque no podemos afirmar que esta situación comenzó en 2006 —pues la mayoría de los elementos que la conforman se han gestado a lo largo del tiempo—, es indudable que «la guerra contra las drogas», lanzada durante el sexenio del presidente Felipe Calderón (2006-2012), detonó la crisis actual con altos costos humanos, económicos, sociales y jurídicos.

Además de la militarización de la seguridad pública, México experimentó una profunda transformación de porciones sustantivas de su régimen constitucional y legal en materias de seguridad y justicia. Algunos de estos cambios contrastan

con compromisos constitucionales que han sido sostenidos a través del tiempo y que están aún vigentes, por lo que deben ser considerados como «costos constitu-

22. Agradecemos a Alonso Rodríguez, Rebeca Calzada y Rodrigo Córdova por su colaboración en la elaboración de este trabajo.

23. Asistente de investigación del Área de Derechos Sexuales y Reproductivos del Programa de Derecho a la Salud, CIDE.24. Asistente de Investigación del Programa de Política de Drogas, CIDE.

25. Asistente de Investigación del Programa de Política de Drogas, CIDE.

26. Profesor-Investigador, Coordinador del Programa de Política de Drogas, CIDE.

El costo (constitucional) del arraigo: un legado de la guerra contra las drogas.Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo

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cionales».27 En este trabajo se abordará uno de estos cambios, que resulta, quizá,

el más emblemático: el arraigo. El objetivo es mostrar cómo, en los hechos —y no sólo a nivel normativo—, el arraigo representa un costo constitucional que, ade-

más, dentro de la valoración constitucional de políticas o intervenciones específi-cas, no puede considerarse una medida razonable28 ni proporcional.29

Este trabajo se estructura en cuatro partes. Primero, se expone cómo el arraigo ha sido utilizado a través de los años y cuál ha sido su evolución en el sistema jurí-

dico mexicano. Segundo, se analiza el arraigo desde el marco analítico de los cos-

tos constitucionales y se exploran sus consecuencias con relación a los derechos fundamentales. Tercero, se analizan algunos datos para conocer en qué medida y bajo qué condiciones se utiliza el arraigo, con el propósito de evaluar si éste es una medida razonable y proporcional. Por último, se presentan conclusiones.

2. Historia del arraigo

En teoría, el arraigo es una medida precautoria que prohíbe a una persona «incul-pada» abandonar un lugar determinado, con el propósito de asegurar su disponi-bilidad en la investigación.30 En México, el arraigo no es una figura nueva, desde 1983 aparecía en el Código Federal de Procedimientos Penales (CFPP). En ese en-

tonces, el Ministerio Público, con motivo de una averiguación previa y cuando lo estimara necesario, podía solicitar el arraigo a un juez, quien tenía que resolver la petición después de escuchar al indiciado.31 De acuerdo con Cecilia Toledo, el

arraigo era empleado como una medida preventiva, con el objeto de evitar enviar a prisión a presuntos culpables de algún delito culposo.32

En 1996, durante el sexenio del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), se pu-

blicó la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada. El arraigo se introdujo

en la nueva ley como una medida para perseguir específicamente a la delin-

27. Ver: Antonio Barreto y Alejandro Madrazo, “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: dos estudios de caso de las transformaciones de las comunidades políticas de las Américas”, Isonomía, núm. 43 (octubre 2015):151-193.

Alejandro Madrazo, “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: una primera aproximación (desde México)” en Cuadernos de Trabajo del Seminario del Programa de Política de Drogas, núm. 12 (junio 2014).

28. La razonabilidad significa que los medios sean conducentes a los fines que se persiguen.29. La proporcionalidad implica que el costo de utilizar un medio es menor que el beneficio de conseguir el fin.30. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 22/2013, páginas 5-6. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=156333 (consultada en julio de 2016).

31. Código Federal de Procedimientos Penales. Decreto de reformas y adiciones al Código Federal de Procedimientos Penales, Artículo 2. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 27 de diciembre de 1983. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cfpp/CFPP_ref10_27dic83_ima.pdf (consultado en julio de 2016).

32. Cecilia Toledo, El uso e impactos del arraigo en México (México: Fundar, 2014), 3. Disponible en: http://fundar.org.mx/otrosreferentes/documentos/DocArraigoOK.pdf.

cuencia organizada, con el propósito de que el inculpado «particip[ara] en la aclaración de los hechos que se le imput[aban]».33 El principal argumento para la utilización del arraigo fue la necesidad de que las autoridades contaran con

más herramientas para investigar, perseguir y combatir al crimen organizado, aún en detrimento de los derechos fundamentales de los inculpados.34 En 1999

se reformó el CFPP y se estableció que el Ministerio Público, con la autorización

de un juez, podía arraigar a una persona inculpada (de cualquier delito), hasta por 30 días, «siempre y cuando exist[iera] riesgo fundado de que se sustra[jera] a la acción de la justicia».35

En 2005, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) declaró inconstitucional el arraigo que contemplaba el Código Penal de Chihuahua, por estimarlo violatorio de los artículos 11 (libertad de tránsito), 16 (libertad personal y legalidad), 18 (so-

bre la prisión preventiva), 19 (sobre el tiempo máximo de detención), 20 (garantías del inculpado) y 21 (sobre la imposición de las penas y la investigación y perse-

cución de los delitos). Es importante precisar que, aun cuando el pleno de la SCJN declaró inconstitucional el arraigo por mayoría calificada de ocho votos, la senten-

cia no resultó en la generación de jurisprudencia vinculante, pues tres de los ocho votos fueron divergentes en las consideraciones jurídicas con base en las cuales se

declaró la inconstitucionalidad.36

En 2008, en el contexto de la guerra contra las drogas, se aprobó una importante reforma constitucional de seguridad pública y justicia penal, que, entre otras cosas, estableció un régimen penal específico para los casos de delincuencia organizada. A raíz de la reforma, surgieron dos modelos paralelos de justicia: uno ordinario y otro, en teoría, excepcional. El primero —conocido ampliamente como «modelo ad-

versarial»— procura la transparencia del proceso penal, un control más estricto de la actuación de las autoridades y una mayor protección de los derechos y libertades de los ciudadanos (tanto de las víctimas como de los acusados), así como medidas

para mejorar la calidad de la procuración y administración de justicia. El segundo creó un sistema de «excepción» que incrementa el margen de discrecionalidad de las autoridades y reduce los controles sobre su actuar, a la vez que genera un régi-

33. Ley Federal contra la Delincuencia Organizada, Título Segundo (De la Investigación de la Delincuencia Organizada),

Capítulo Segundo (De la Detención y Retención de los Indiciados), Artículo 12. Texto original disponible en el Diario Oficial de la Federación: http://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=4905021&fecha=07/11/1996 (consultado en julio de 2016).

34. Toledo, El uso e impactos del arraigo en México, 7.

35. Código Federal de Procedimientos Penales. Decreto por el que se reforman diversas disposiciones del Código Federal de Procedimientos Penales, Artículo 2. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 8 de febrero de 1999. Disponible en: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/cfpp/CFPP_ref27_08feb99.pdf (consultado en julio de 2016).

36. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 20/2003. Disponible en: http://www2.scjn.gob.mx/ConsultaTematica/PaginasPub/DetallePub.aspx?AsuntoID=60442 (consultada en julio de 2016).


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men de derechos restringidos para los acusados y para otras personas involucradas en el proceso, como se verá más adelante.37

Como parte de esta reforma, el arraigo fue introducido explícitamente en el texto constitucional, pero sin atender la decisión de la SCJN sobre su inconstituciona-

lidad y los motivos que lo consideran incompatible con algunos derechos funda-

mentales. El artículo 16 de la Constitución quedó como sigue:

“La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cua-renta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la pro-tección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días”.38

En teoría, conforme a la propuesta de reforma constitucional, a nivel federal, el uso del arraigo debía ser exclusivo para los delitos cometidos en la modalidad de delin-

cuencia organizada. Sin embargo, en un artículo transitorio se estableció que, mien-

tras no entrara en vigor el nuevo sistema penal adversarial, el Ministerio Público tenía la posibilidad de solicitar el arraigo al juez por cualquier delito considerado grave y no sólo por delitos cometidos en la modalidad de delincuencia organizada. Los artículos transitorios otorgaron un plazo de ocho años para instalar el nuevo sistema penal y para que, tanto la Federación como los estados, adecuaran su marco jurídico. En contraste, el régimen de excepción entró en vigor inmediatamente. 39

3. El arraigo como un costo constitucional

De acuerdo con Barreto y Madrazo, un costo constitucional es el deterioro o la

anulación de un compromiso constitucional, mediante la introducción «de reglas 37. Alejandro Madrazo, “El impacto de la política de drogas 2006-2012 en la legislación federal”, en Cuadernos de Trabajo del Seminario del Programa de Política de Drogas, núm. 7 (junio 2014).

38. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Título Primero, Capítulo I (De los Derechos Humanos y sus Garantías), Artículo 16.

39. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Artículos transitorios segundo y décimo primero. Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 18 de junio de 2008.

o contraprincipios que va[n] en detrimento de un compromiso constitucional sin que el compromiso constitucional sea revisado o renunciado».40

Los compromisos constitucionales son valores, principios o derechos que orien-

tan la interpretación de las normas. Se trata de piezas clave del proyecto consti-tucional que articulan la identidad de la comunidad política. Los compromisos constitucionales son los que mantienen la continuidad de la identidad de la comu-

nidad política, ya que son compromisos que trascienden a las generaciones. Ante su desgaste o la adopción de medidas incompatibles, es posible que la comunidad política siga existiendo, pero «si las fronteras que le delimitan y los compromisos colectivos que le dan cohesión son erosionados hasta abandonárseles, será una

comunidad política distinta».41

Los costos constitucionales, en su extremo, tienen el potencial de transformar la co-

munidad política, pero lo hacen en conflicto con los compromisos constitucionales sostenidos y, en ese sentido, la desfiguran. Es decir, los costos constitucionales son cambios normativos que no van encaminados a sustituir o renunciar a un compro-

miso constitucional, ni a consolidarlo o profundizarlo, sino que operan en su con-

tra, al mismo tiempo que se sostiene su vigencia. Esto genera una contradicción al interior del orden constitucional, que lo vuelve incongruente y le resta legitimidad.

En México, de una u otra forma, los derechos fundamentales han sido compro-

misos constitucionales centrales para la construcción de la comunidad política. Desde 1857, la Constitución establecía los derechos del hombre y la Constitución

de 1917 —aún vigente— reformuló el compromiso y los articuló como garantías individuales. Este compromiso constitucional fue notablemente reafirmado, am-

pliado y actualizado con la reforma de 2011.42

Las dos características centrales de los derechos fundamentales se desprenden del Principio de Igualdad. La primera característica es que los derechos funda-

mentales son universales, lo que quiere decir que son «igualmente» de todos. La segunda característica es que son indisponibles e inalienables, es decir, nadie pue-

de dividirlos, alterarlos, renunciarlos, transferirlos, intercambiarlos, negociarlos

40. Barreto y Madrazo, Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas, 159.

41. Barreto y Madrazo, Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas, 160.

42. La reforma constitucional de 2011: i) transformó las garantías individuales en derechos humanos; ii) en lugar de

«otorgar» derechos, pasó a «reconocer» los derechos humanos establecidos tanto en la misma Constitución como en los tratados internacionales; iii) incorporó los principios pro persona, de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad, y iv) estableció la obligación del Estado de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos, entre otras modificaciones.


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(o similares), ni se pueden separar de las personas. Si no tenemos la libertad para disponer o alienar los derechos, entonces estos conservan su universalidad y, por lo tanto, su igualdad.43

Los derechos fundamentales, en palabras de Luigi Ferrajoli, son «prerrogativas no contingentes e inalterables de sus titulares y a otros tantos límites y vínculos

insalvables para todos los poderes, tanto públicos como privados».44 Para él, los

derechos fundamentales no son una obligación o una limitación que el Estado se

impone a sí mismo y de la que en cualquier momento puede prescindir, sino un conjunto de límites al poder soberano que garantiza el funcionamiento del sis-

tema mismo, esto es, la democracia. Debido a sus características, ni los titulares

mismos, ni la voluntad popular, ni las mayorías, ni las condiciones del mercado, ni las decisiones políticas pueden injerir sobre los derechos fundamentales.45

A pesar del compromiso constitucional con los derechos fundamentales, sosteni-do en 2008 y reafirmado en 2011, la reforma de 2008 construyó dos regímenes paralelos de justicia penal. El hecho de que existan dos sistemas de justicia penal paralelos, con derechos y figuras diferentes (como el arraigo), resulta incompa-

tible con el principio y el derecho a la igualdad en relación con el debido proceso y contrasta con el régimen mismo de los derechos fundamentales. El arraigo no

sólo es parte de un régimen paralelo, sino que además crea dos tipos de ciudada-

nos: unos que cuentan con mayores garantías procesales y otros que, sin haber sido declarados culpables, se encuentran considerablemente desprotegidos ante la autoridad, por el simple hecho de que ésta decida transitar por el régimen de excepción. Esta distinción se basa en la presunta comisión de un delito o en la apreciación de la autoridad sobre la utilidad de detener a alguien, que puede o no estar implicado en un delito, para la realización de una investigación.46 La posibi-lidad de ser arraigado genera que los ciudadanos tengan derechos diferenciados,

dependiendo del delito que la autoridad suponga que realizaron o de la utilidad que, según la propia autoridad, tenga su detención. Esto, en el fondo, significa que la autoridad decide qué régimen de derechos otorgar, lo cual va en contra de la

lógica de los derechos fundamentales.

43. Luigi Ferrajoli, Derechos y garantías. La ley del más débil, (Madrid: Editorial Trotta, 2001), 23.

44. Ferrajoli, Derechos y garantías, 39.

45. Ferrajoli, Derechos y garantías, 50. En México, históricamente, habría que reconocer que, a diferencia de la posición de Ferrajoli, el poder constituyente siempre se consideró facultado para alterar los derechos fundamentales, pero justamente la reforma de 2011 apunta hacia una posición teórica que, vinculando el régimen nacional con el régimen internacional de los derechos humanos, se aproxima a la posición de inalienabilidad más radical de Ferrajoli.46. El texto constitucional no exige que una persona arraigada sea sospechosa de haber cometido un delito o, incluso, que un delito haya sido cometido, sino que únicamente exige que el arraigo sea conducente a una investigación.

Por ejemplo, mientras que en el nuevo sistema ordinario una persona sólo pue-

de ser detenida hasta por 72 horas, en el sistema de excepción las personas pueden ser arraigadas hasta por 80 días.47 Lo anterior amplia el espacio para la discrecionalidad, la arbitrariedad y la potencial impunidad de las autoridades. Basta con que el Ministerio Público convenza a un juez de que el arraigo de una

persona sirve para investigar actos relacionados con delincuencia organizada —o delitos graves, hasta el 2016— para que éste sea autorizado, sin mayores estándares probatorios ni controles de legalidad. En otras palabras, no es nece-

sario que el Ministerio Público sospeche que una persona cometió un delito, ni hace falta que se acredite el cuerpo del delito (evidencia que permite suponer la existencia de un delito) o la probable responsabilidad (vinculación directa al delito), sino que sólo es necesario convencer al juez de que el arraigo es útil

para realizar una investigación exitosa.

El arraigo es conflictivo desde la perspectiva de los derechos fundamentales, pues contraviene el derecho a una defensa adecuada, la presunción de inocen-

cia, el debido proceso y la libertad personal. Así lo sostuvo la SCJN en el caso referido de 2005:

“De los preceptos constitucionales transcritos [artículos 14, 16, 19 y 20 consti-tucionales], en lo que al caso interesa, se desprende el principio del debido pro-ceso legal que implica que al inculpado se le reconozca el derecho a su libertad, y que el Estado sólo podrá privarlo del mismo cuando, existiendo suficientes elementos incriminatorios, y seguido un proceso penal en su contra en el que se respeten las formalidades esenciales del procedimiento, la garantía de au-diencia en la que pueda desvirtuar la imputación correspondiente, el Juez pro-nuncie sentencia definitiva declarándolo culpable; asimismo, en cuanto a la función persecutoria del Ministerio Público, ésta se constriñe a la investigación de delitos, en la que deberá recabar las pruebas necesarias para demostrar el cuerpo del delito y la probable responsabilidad del acusado.

“De igual forma, los preceptos constitucionales en comento prescriben la cele-ridad con la que deben llevarse a cabo todas las actuaciones que tengan como consecuencia la privación de la libertad personal, imponiendo a la autoridad persecutora o a quien realice la detención, el deber de que con toda prontitud el indiciado sea puesto a disposición del juez, con el objeto de que, al iniciar éste el proceso penal correspondiente, el inculpado tenga pleno conocimiento

47. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Título Primero, Capítulo I (De los Derechos Humanos y sus Garantías), Artículo 16.


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de los delitos que se le imputan y pueda iniciar inmediatamente su defensa con el fin de obtener su libertad personal en los casos en que proceda”.48

En suma, el arraigo es un costo constitucional porque contraviene varios com-

promisos constitucionales esenciales para el desarrollo y funcionamiento de la democracia, como el principio de igualdad, la libertad personal y las garantías de los inculpados (debido proceso, presunción de inocencia y defensa adecuada). Esto produce una contradicción interna en el ordenamiento constitucional, lo que conlleva a una deslegitimación del sistema político.

4. El arraigo como una medida semi-razonable y no proporcional

El objetivo de esta sección es explorar, con la evidencia empírica existente, que el arraigo no sólo representa un costo constitucional, sino que, en la práctica, tam-

poco es una medida razonable ni proporcional. Para esto, se emplearon los datos de la Primera Encuesta a Población en Reclusión del Sistema Penitenciario Federal de 2012.49 La encuesta se levantó en ocho Centros Federales de Readaptación So-

cial, con un total de 821 internos sentenciados.50 Con base en estos datos, se ana-

lizó con qué frecuencia se utiliza el arraigo, para qué tipos de delitos se utiliza y la relación que existe entre el arraigo y la tortura. Esta información permite conocer mejor tanto los costos asociados a su uso como la idoneidad de la medida para alcanzar sus objetivos.

Respecto a la frecuencia en el uso del arraigo, más de uno de cada cuatro senten-

ciados encuestados (27%) reportaron haber sido arraigados. Al analizar el por-

centaje de personas sentenciadas arraigadas con relación al total de sentenciados por año, se observa que el uso del arraigo incrementó a partir de 2006 (21.1%), teniendo su punto máximo en el 2008 (36.2%).51 Es posible explicar el decre-

mento observado a partir de 2009 (20.9%) por el tiempo que tardan los jueces 48. Suprema Corte de Justicia de la Nación. Acción de Inconstitucionalidad 20/2003, páginas 103-104.49. Catalina Pérez Correa, Elena Azaola, Juan Salgado Ibarra y otros. Primera Encuesta a Población Interna en Centros Federales de Readaptación Social, 2012. Disponible en: http://biiacs-dspace.cide.edu/handle/10089/16531 (consultada

en julio de 2016). Respecto al tipo de delito por el que se sentencia en México, de acuerdo con la encuesta, 60.2% de las personas privadas de su libertad están sentenciadas por delitos contra la salud.50. En este punto es importante señalar que la información disponible actualmente es limitada por dos razones: i) la información solo está disponible hasta 2012, por lo que es necesario realizar nuevas encuestas o contar con información pública sobre la población carcelería, y ii) no existe información sobre las personas que fueron arraigadas, pero no sentenciadas.

51. El alto porcentaje de sentenciados arraigados de 1999 se debe a que la encuesta registró a ocho sentenciados, de los cuales cinco fueron arraigados. Es posible que, para 2012, varios sentenciados en 1999 hubieran terminado su condena. Lo mismo sucede del 2000 al 2002.

en dictar sentencia. Debido a que la encuesta se levantó en 2012, es probable que una parte importante de las personas detenidas y arraigadas a partir de 2009 no tuvieran una sentencia en el momento en el que se levantó la encuesta, por lo que no estarían registradas. Sin embargo, otras fuentes sí muestran un incremento

constante en el uso del arraigo.52

Con relación al tipo de delitos en los que se empleó el arraigo, éste se utilizó prin-

cipalmente en delitos contra la salud (55.4%); delincuencia organizada (30.2%); delitos relacionados con armas (25.2%); secuestro (13.5%) y homicidio (12.1%),

entre otros.53 Como muestran los datos, el arraigo se utiliza principalmente en delitos contra la salud, los cuales no siempre son acompañados de delincuencia organizada. Del total de delitos contra la salud en los que se utilizó el arraigo, sólo

en 26.8% de los casos fueron concurrentes con delincuencia organizada. Además,

cuando se analizan los tipos de delitos contra la salud en los que fue empleado el arraigo, se encuentra que corresponden principalmente a delitos menores como transporte (33.3%), posesión (33.3%) y venta al menudeo (13.3%).

52. Ver: Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos y Organización Mundial Contra la Tortura,

El arraigo hecho en México: violación a los derechos humanos, (México: Informe ante el Comité Contra la Tortura con motivo

de la revisión del quinto y sexto informes periódicos de México, 2012). Alejandro Madrazo y Ángela Guerrero, “Más caro el caldo que las albóndigas”, Nexos, diciembre 2012. Disponible en: http://www.nexos.com.mx/?p=15085 (consultado en

julio 2016). Cecilia Toledo, El uso e impactos del arraigo en México (México: Fundar, 2014).53. La suma de los porcentajes no es 100, ya que una persona arraigada pudo cometer más de un delito. La encuesta registra hasta cinco delitos por persona. El porcentaje de homicidio agrega al doloso y al culposo.

70%

30.0%

62.5%

23.1%20.0%

39.3%

20.6%

33.9% 32.1%

21.1%

34.4% 36.2%

20.9% 18.9% 16.7%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110%

Año

G�� 1. Sentenciados arraigados por año


6564

Al observar la relación entre el arraigo y la delincuencia organizada, se encontró

que, del total de sentenciados por delincuencia organizada, 55.8% fueron arrai-gados. Supuestamente, a nivel federal, desde 1999 hasta 2008, el arraigo sólo po-

día ser utilizado en casos de delincuencia organizada y cuando existía el riesgo

de que el inculpado escapara. Como se puede observar en la gráfica 3, los datos muestran que el número de sentenciados arraigados fue siempre mayor que el número de sentenciados por delincuencia organizada arraigados en esos años, lo cual cuestiona, en el resto de los casos, si el arraigo se justificó porque existía un riesgo de que los acusados huyeran. Independientemente de las justificacio-

nes de su uso, esta tendencia continuó desde 2007 hasta 2011, y no se reflejó en mayores condenas por delincuencia organizada, al contrario, el porcentaje de sentenciados por delincuencia organizada (respecto al total de sentenciados) ha disminuido consistentemente desde 2004.

Finalmente, un hallazgo importante, fue que el arraigo está relacionado con el uso de la violencia al momento de la detención, desde simples cachetadas hasta toques eléctricos. Como se estableció previamente, al menos uno de cuatro sen-

35% 33.3% 33.3%

13.3%

10.0%7.5% 6.7%

4.2%2.5% 1.7% 1.7% 0.8% 0.8% 0.8%

30%

25%

20%

15%

10%

5%

Transp

orte

Tráfico

Fomento

Suminist

ro

Sembrar

on droga

Producción

Consumo

Informac

ión

Protección

Desvío (p

roductos q

uímico

s)

Venta (m

ayoreo)

Posesión

Venta (m

enudeo)0%

Conducta

G�� tenciados es arraigado; de estos, 67.9% fueron golpeados durante su detención. En cambio, de los sentenciados que no fueron arraigados, 53.2% reportó haber sido golpeado. Ambos porcentajes son importantes e igualmente alarmantes por ser reflejo del abuso que cometen las autoridades al momento de la detención. Sin embargo, la diferencia de casi 15 puntos porcentuales indica que es probable que el arraigo incida en una mayor vulnerabilidad de las personas a ser víctimas de abusos por parte de las autoridades al momento de su detención.

Los tipos de violencia más comunes en la detención son las patadas (85% del total de los sentenciados golpeados), las cachetadas (78.7%), el cubrir la cabeza (69.7%), las agresiones con objetos (68%), el vendar ojos (65%), el aplastamien-

to (61.7%), la asfixia (55.7%), la inmersión en agua (42.1%), los toques eléctri-cos (35.1%), las quemaduras (16.5%), la violencia sexual (7.6%) y los puñetazos (7%). Sin embargo, cuando se analizan las diferencias entre arraigados y no arrai-

gados, se encontró una diferencia entre ambos grupos de 11% en promedio. Cabe señalar que dichas diferencias son más significativas para ciertos tipos de violen-

cia. Por ejemplo, el porcentaje de sentenciados arraigados víctimas de asfixia es 16.9 puntos porcentuales mayor que el de los sentenciados no arraigados. Lo mis-

mo ocurre con aquellos a los que les vendaron ojos (15.2 puntos mayor), agredie-

ron con objetos (15.1 puntos mayor), cubrieron sus cabezas (15 puntos mayor), sumergieron en agua (14.7 puntos mayor), patearon (14.5 puntos mayor) cache-

tearon (13.5 puntos mayor) y electrocutaron (11 puntos mayor). Las diferencias son menores en otros tipos de tortura como las quemaduras (6.5 puntos mayor),

60

50

40

30

20

103 3

11 11 11 1116 16

33

1519 19

27

17

0 04

9

52

18

724 4

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 20110

Año

G��

Total de sentenciados pordelincuencia organizada.

Total de arraigados


6766

el aplastamiento (6.6 puntos mayor), los puñetazos (2.5 puntos mayor) y la vio-

lencia sexual (1.3 puntos mayor). No obstante, a excepción del aplastamiento, es-

tos tipos de violencia también son los menos comunes. Si se comparan ambos porcentajes, se encuentra que los sentenciados arraigados son más propensos a ser víctimas de estos tipos de violencia, en todos los casos.

Como se mencionó anteriormente, de 1999 a 2008, el arraigo sólo podía utilizar-

se, a nivel federal, en casos de delincuencia organizada y para evitar que los incul-pados (de cualquier delito) escaparan. A partir de 2008, el arraigo pudo utilizarse sólo para delincuencia organizada y para delitos graves con tres propósitos: i) cuando fuera necesario para la investigación; ii) para proteger personas o bienes jurídicos, y iii) si existía riesgo de que el inculpado escapara.

Antes de 2008, el arraigo es teóricamente razonable, ya que es una medida con-

ducente a fines legítimos, aunque la información disponible no es suficiente para determinar si en la práctica el arraigo funcionó para que los acusados de delin-

cuencia organizada aclararan su situación y para evitar que los inculpados esca-

70%

80%

53.3%

67.9%

41.4%

54.9%59.4%

34.8%

7.7%

14.3%17.1%

28.1%

33.5%

40.2%

20.1%

34.8%

27.3%

44.2%

33.0%

48.2%

35.8%

50.9%

4.0% 5.4% 5.8%3.4%

44.9%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

Golpes

Agresió

n con objetos

Toques

Aplastam

iento

Inmersión en ag

uasfi

ia

Vendar ojos

Cubrir la

cabeza

Vioencia

seua

Puñetazos

Quemaduras

Cachetad

as

Patadas

0%

Tipos de violencia

G�� Sentenciados golpeados durante su detención

No arraigo

Arraigo

paran, o si fue utilizado con otros propósitos. Después de 2008, el arraigo sólo es plausiblemente razonable para los casos de delincuencia organizada, aunque, una vez más, la información disponible no permite precisar su razonabilidad práctica.

Respecto a los delitos graves, el arraigo no es una medida razonable, porque ni siquiera se estableció en qué sentido era una medida conducente a un fin legíti-mo. En otras palabras, los legisladores nunca articularon la razonabilidad de la extensión del arraigo más allá de la delincuencia organizada.

Aunque los datos no son útiles para determinar la razonabilidad práctica del arraigo, sí lo son para determinar su proporcionalidad. El arraigo no es una me-

dida proporcional. Como se explicó en la sección anterior, el arraigo, en particu-

lar, y el régimen de excepción, en general, son una amenaza para los derechos fundamentales de las personas. Al entender el arraigo y su relación con la tortu-

ra, en la práctica, vemos cómo se amplía el espectro de derechos fundamentales que también pueden ser vulnerados, el derecho a la salud o, incluso, el derecho a la vida. Para justificar la proporcionalidad del arraigo habría que dar razones contundentes sobre su eficacia y, en particular, sobre su carácter indispensable e insustituible. Ni las justificaciones ofrecidas durante el proceso legislativo ni los datos sobre sus consecuencias prácticas lo hacen.

Específicamente para los delitos graves, el arraigo tampoco es una medida pro-

porcional. Al revisar los delitos que son calificados como graves, se observa que incluye delitos que van desde la piratería, la violación a los derechos de autor o el robo de partes de vehículos automotrices hasta el tráfico de menores, la desapa-

rición forzada de personas o el genocidio. Lo anterior muestra que «delito grave» es una categoría que abarca una amplia variedad de conductas delictivas, que no guardan una relación entre sí. En otras palabras, no existe en el CFPP un criterio sustantivo que permita delimitar el concepto de delitos graves —y justificar su susceptibilidad al arraigo—, sino que sólo existe una lista (arbitraria) a la que siempre se le pueden añadir nuevos elementos.54

Al asociar los delitos graves con el arraigo en 2008, éste pasó de ser utilizado sólo en casos de delincuencia organizada a la posibilidad de ser utilizado en una quin-

54. A partir de junio de 2016, entró en vigor el Código Naciosnal de Procedimientos Penales, que sustituye al Cogido Federal de Procedimientos Penales. Con la terminación del periodo de transición en 2016, el Código Nacional de Procedimientos Penales califica como graves a los delitos que contemplan prisión preventiva de oficio o aquellos cuyo promedio de la pena mínima y máxima sea mayor a cinco años de cárcel.


6968

ta parte de los delitos tipificados en el fuero federal.55 La asociación automática

del arraigo a una categoría arbitraria hizo innecesario discutir si un delito ameri-

taba, por sus características, ser investigado bajo esta figura excepcional. El resul-tado es que algunas conductas, como violar los derechos de autor —una práctica extendida en este país y de poco impacto en el bienestar de la población si se le compara, por ejemplo, con el secuestro—, pueden ser investigadas mediante una medida planteada, originalmente, para combatir la delincuencia organizada. Es decir, en cierta medida, se equiparan estas conductas, generando que algunos delitos sean susceptibles de ser investigados bajo un régimen de excepción, jus-

tificado por la peligrosidad de la delincuencia organizada, sin que se den razones sobre porqué se utiliza una medida que se reconoce como excepcional.

Este argumento, en la práctica, se refuerza al observar los datos sobre cómo es utilizado el arraigo. Como muestran los datos, el arraigo se utilizó principalmente en personas sentenciadas por delitos contra la salud, la mayoría de las veces sin que fueran sentenciadas por delincuencia organizada. Las conductas de las per-

sonas sentenciadas por delitos contra la salud más sometidas al arraigo fueron la posesión y el transporte. Perseguir y castigar estos delitos no debilita la estruc-

tura del crimen organizado, y son los que menos impacto tienen en la cadena de producción del mercado de las drogas. Tampoco son delitos que atentan direc-

tamente contra los derechos fundamentales de terceros (como el homicidio o el

secuestro) y, en cambio, el uso del arraigo sí transgrede derechos fundamentales

de los presuntos delincuentes.

5. Conclusiones

La reforma de 2008, por un lado, protege varios derechos fundamentales relacio-

nados con el debido proceso y la defensa adecuada. Sin embargo, por otro lado, la misma reforma estableció un sistema de excepción, que incluye al arraigo, el cual opera en contra de los mismos derechos que la reforma pretende proteger. Esta contradicción interna del sistema judicial le resta legitimidad a nuestra co-

munidad política y debilita compromisos constitucionales trascendentales para su funcionamiento.

55. La Clasificación Estadística de Delitos 2012 del INEGI identifica 565 delitos del fuero federal establecidos en el Código Penal Federal (abrogado en 2016) y en las demás leyes federales. De esos 565 delitos, 110 son considerados delitos graves,

de acuerdo con el artículo 194 del Código Federal de Procedimientos Penales. Elaboración propia con base en la Clasificación estadística de delitos 2012 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (disponible en http://www3.inegi.org.mx/sistemas/biblioteca/ficha.aspx?upc=702825004061) y en el Código Federal de Procedimientos Penales.

En la práctica, el arraigo es una herramienta para detener arbitrariamente a las personas «sospechosas» de haber cometido algún delito, sin pruebas sólidas, con el objeto de que la detención coadyuve en el proceso de investigación, ya sea para obtener información, en ocasiones por medio de la tortura, o para que el arraiga-

do no intervenga en la investigación. De esta forma, el arraigo se ha convertido en

una forma de subsanar las deficiencias e ineficiencias de las autoridades encarga-

das de la investigación y persecución de delitos.

En este sentido, el arraigo no sólo es un costo constitucional, sino que también

debe concluirse que no es una medida proporcional. Por un lado, el arraigo es un costo constitucional porque crea derechos diferentes no sólo para los inculpados, sino para cualquiera que esté involucrado —directa o indirectamente— con la delincuencia organizada o en delitos graves (hasta 2016), lo que atenta contra va-

rios compromisos constitucionales elementales de nuestra democracia (el prin-

cipio de igualdad, el derecho a una defensa adecuada, la presunción de inocencia, el debido proceso y la libertad personal, entre otros). Por otro lado, el arraigo no es proporcional, porque el costo de utilizarlo es castigar a personas por ser sos-

pechosas de delitos que, en muchas ocasiones, no son graves (no en la definición legal, sino en términos de impacto social) y aceptar, en muchos casos, la tortura como método de investigación. Las violaciones a los derechos fundamentales que

el arraigo y la tortura implican, difícilmente, se compensan con una mayor efica-

cia en la persecución de los delitos. Más bien, el papel del arraigo parece ser el de facilitar a las autoridades su trabajo, permitiéndoles sustituir la investigación con el interrogatorio en contextos poco transparentes. En palabras más sencillas, el arraigo puede explicarse como la forma en que los legisladores, en el contexto de la guerra contra las drogas, optaron por solapar la ineptitud e ineficiencia del Ministerio Público o, al menos, convalidar constitucionalmente (y extender) sus

malas prácticas. Con esa decisión, hemos legado una Constitución menos consis-

tente y proporcionada a las generaciones venideras.


7170

Referencias

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73

Diego Rodríguez, Fabiola Mondragón, Ariana García, Alejandro Madrazo72

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Toledo, Cecilia. 2014. El uso e impactos del arraigo en Méxi-co. México: Fundar. Disponible en: http://fundar.org.mx/otrosreferentes/documentos/DocArraigoOK.pdf.

Amaya Ordorika Imaz56

“Esta falsa guerra que se ha desatado en contra de las dro-gas, en contra de la delincuencia organizada, que supues-tamente nos hacen creer, es una guerra falsa. Es una falsa guerra, sí, señores. […] Las plantas siempre han estado cer-ca de nosotros y jamás nos habían arrebatado a nuestros hijos. […] Y repito, no, señores, no es la mariguana, no es la droga la que está desapareciendo a nuestros hijos.”

-María Herrera, madre de cuatro personas desaparecidas.

El modelo prohibicionista de las plantas y sustancias que hoy conocemos como drogas, ha resultado en la proliferación de mercados ilícitos altamente reditua-

bles, los cuáles, a falta de una regulación legal, se regulan a través del uso de la

violencia y están relacionados con el incremento del tráfico de armas, las disputas territoriales, la corrupción y la impunidad.57

Internacionalmente, se ha asumido este modelo como la mejor manera de hacer

frente a la “amenaza de las drogas”, instaurando políticas cada vez más represivas 56. Investigadora en derechos humanos y política de drogas en la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos e integrante de ReverdeSer Colectivo

57. Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS), El impacto de las políticas de drogas en los derechos humanos. La experiencia del continente americano (Buenos Aires, Argentina: CELS, 2015), 10, consultado el 18 de julio de 2016, www.

cmdpdh.org/publicaciones-pdf/el_impacto_de_las_politicas_de_drogas_en_ddhh.pdf.

El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales

El impacto de la guerra contra las drogas en los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales.Amaya Ordorika Imaz

7574

para combatir a quienes las producen, distribuyen, venden y consumen. A nivel glo-

bal, el avance de esta supuesta amenaza ha servido como la justificación perfecta para la aplicación de políticas de seguridad de mano dura.58 En América Latina, las

respuestas estatales, fuertemente influenciadas y financiadas por Estados Unidos59,

se han basado en implementar estrategias de seguridad militarizadas para el com-

bate al narcotráfico60.

En este texto, se busca analizar el impacto de este modelo en su implementación en México; en el disfrute de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales, con el objetivo de evidenciar que el prohibicionismo y la guerra contra las drogas son obstáculos para el goce pleno de estos derechos.

La guerra contra las drogas en México y el estado de excepción

En México, el narcotráfico fue señalado como una amenaza para la seguridad nacional en la década de los ochenta,61 y el ejército ha participado en tareas de combate al narcotráfico, correspondientes a corporaciones de seguridad civiles, desde los años sesenta62. No obstante, las fuerzas armadas no tuvieron un papel central en la estrategia de seguridad nacional hasta la administración federal del

Partido Acción Nacional.63 En el 2006, el presidente Felipe Calderón Hinojosa de-

claró “una guerra sin cuartel para liberar a México de las garras de la delincuencia organizada, de la violencia y de las drogas y, desde luego y principalmente, para evitar que nuestros jóvenes caigan en las garras de las adicciones”64.

La guerra contra el narcotráfico que inició la administración del presidente Felipe Calderón, la aportación mexicana a la guerra mundial contra las drogas, consistió en la militarización de la seguridad nacional por medio de la sustitución de titu-

58. CELS, El impacto de….59. La asistencia militar de Estados Unidos a México, a través del Departamento de Estado, incluyendo fondos de la Iniciativa Mérida, un plan anti-narcóticos inicialmente diseñado para durar tres años, sumó 2.4 mil millones de dólares entre el 2008 y el 2015. Gabrielle Acierno y Sarah Kinosian, The Kingpin Strategy and U.S. Assistance to Mexico’s Drug War: Visible Results, Hidden Costs, en Security Assistance Monitor (Sitio web), 23 de marzo de 2015, consultado el 18 de julio de 2016, www.

securityassistance.org/blog/kingpin-strategy-and-us-assistance-mexico’s-drug-war-visible-results-hidden-costs.

60. CELS, El impacto de…, 10.

61. Luis Astorga, “El tráfico de drogas, la seguridad y la opción militar”, en Globalización, poderes y seguridad nacional, Vol. 2, Coords. Alberto Aziz y Jorge Alonso Sánchez (México D.F.: Miguel Ángel Porrúa, 2005), 405-432.62. Gustavo Castillo García, “Luchan contra el narco 94 mil 540 militares; en 1950 lo hacían 3 mil”, La Jornada (sitio web), 28

de marzo 2010, consultado el 4 de julio 2016, www.jornada.unam.mx/2010/03/28/politica/005n1pol. 63. Astorga, El tráfico de drogas…”, 405-432.

64. Presidencia de la República, “El Presidente Calderón en la Campaña Nacional de Información para una Nueva Vida”, en Presidencia de la República (sitio web), 26 de junio de 2008, consultado el 10 de junio de 2016, http://calderon.presidencia.gob.mx/2008/06/el-presidente-calderon-en-la-campana-nacional-de-informacion-para-una-nueva-vida/.

lares de las secretarías de seguridad pública estatales y municipales por militares con licencia o en retiro65; la transferencia de militares a la Policía Federal66 y la

participación de las fuerzas armadas directamente en operativos de combate al narcotráfico. Para el año 2011, las Secretarías de Seguridad Pública de 12 estados eran dirigidas por militares en activo o en retiro67; las corporaciones policiales de 25 estados eran presididas por personas con trayectoria militar68 y 96 mil 261

efectivos militares participaban en tareas de seguridad pública69.

A lo largo del sexenio presidencial siguiente, la administración del presidente En-

rique Peña Nieto ha continuado la estrategia de seguridad militarizada. De acuer-

do con el Informe de la Misión a México del relator especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, más de 32,000 militares con-

tinuaban participando activamente en tareas de seguridad pública a principios del 2015 y, de acuerdo con información proporcionada por la Secretaría de la Defensa Nacional (SEDENA), en diciembre del 2014 continuaban activas al menos

10 operaciones de seguridad nacional iniciadas en el sexenio previo en las que participan las fuerzas armadas70. A esto se suman al menos 4 nuevas operaciones iniciadas en el sexenio 2012-2018 en las que participa la SEDENA71.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) establece que los

derechos establecidos en los tratados y convenios internacionales no pueden ser suspendidos más que “en situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente”.72 En

México no se ha declarado un estado de excepción, por lo que la actuación de las fuerzas armadas en este marco genera una ambigüedad preocupante.73

65. Federación Internacional de Derechos Humanos (FIDH), Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de Derechos

Humanos, A.C.(CMDPDH) y Comisión Ciudadana de Derechos Humanos del Noroeste, A.C. (CCDH), Informe sobre presunta comisión de crímenes de lesa humanidad en Baja California entre 2006 y 2012 (México D.F.: FIDH, 2014), consultado el 10

de junio de 2016, https://www.fidh.org/IMG/pdf/rapport_mexique-ld2-1-2.pdf.66. Luis Astorga, ¿Qué querían que hiciera? Inseguridad y delincuencia organizada en el gobierno de Felipe Calderón (México

D.F.: Grijalbo, 2015).

67. Marcelo Galán y corresponsales, “Militares, a cargo de la seguridad en 17 entidades”, El Universal, 28 de febrero de 2011,

consultado el 28 de enero de 2016, http://archivo.eluniversal.com.mx/primera/36411.html.68. Marcelo Galán y corresponsales, “Militares…”.69. Instituto para la Seguridad y la Democracia, A.C. (INSYDE), CMDPDH, CCDH, Informe sobre el estado del marco normativo y la práctica de la tortura en México (México D.F.: CMDPDH, 2014), consultado el 10 de junio de 2016, 6, http://www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-informe-sobre-tortura-relator-onu-abril-2014.pdf.70. SEDENA, “Folio n.° 0000700211514”, en Plataforma Nacional de Transparencia (sitio web), 18 de diciembre de

2014, consultado el 10 de junio de 2016, https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/moduloPublico/rMedioElectP.action?idFolioSol=0000700211514&idTipoResp=6#.71. SEDENA, “Folio n.° 0000700211514”.

72. Organización de las Naciones Unidas (ONU), Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Nueva York, 16 de

diciembre de 1966, consultado el 18 de julio de 2016, artículo4, www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CCPR.aspx.73. Comité Internacional de la Cruz Roja, Violencia y uso de la fuerza, octubre de 2015, consultado el 14 de junio de 2016,

https://www.icrc.org/spa/assets/files/other/violencia-y-uso-de-la-fuerza_(web).pdf.


7776

A pesar de que no se ha declarado un estado de excepción o de suspensión de garantías, como parte de la guerra contra las drogas en México se ha establecido un régimen que la doctrina penal denomina derecho penal del enemigo. El dere-

cho penal del enemigo es un régimen que premia la seguridad sobre la libertad y que identifica a las y los ciudadanos que cometen un delito como enemigos. Este régimen se compone de tres características: 1) hay un adelantamiento de la punibilidad, es decir, se concentra en la peligrosidad de una persona basándose en los potenciales delitos que cometerá en un futuro; 2) hay penas desproporcio-

nadamente altas; 3) se suprimen o relativizan ciertas garantías procesales.74 Esto

ha convertido al sistema de justicia penal en una herramienta del combate a las organizaciones delictivas dedicadas a la producción, preparación, distribución y venta de plantas y sustancias ilícitas. 75

Una muestra clara del adelantamiento de la punibilidad y de la supresión de ga-

rantías procesales es la situación del arraigo en México. En el 2008 entró en vigor la Reforma Constitucional de Seguridad y Justicia, misma que elevó el arraigo para casos de delincuencia organizada a rango constitucional. 76 El arraigo es una medi-

da cautelar federal que forma parte del derecho penal del enemigo y que consiste en la privación de la libertad de un persona con el fin de investigar si ha cometido algún crimen, de forma previa a cualquier acusación formal. De las 8,595 perso-

nas que fueron detenidas bajo la figura del arraigo entre el 2008 y el 2011, 7,943 fueron investigadas por delitos relacionados con drogas. Del total de personas arraigadas en ese periodo, solamente 3.2% fueron sentenciadas.77 El arraigo viola

el artículo 14° del PIDCP, que afirma que “toda persona acusada de un delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se pruebe su cul-pabilidad conforme a la ley”78.

A esto se suma que las penas en materia de control y fiscalización de drogas son desproporcionadamente altas. A partir del 2009, año en que fue aprobado un pa-

quete de reformas a la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales conocido como Ley de Narcomenudeo, fueron

modificadas las penas por delitos relacionados con drogas. Catalina Pérez Correa, 74. Jorge Rivero Evia, “El Derecho Penal del enemigo: ¿Derecho Penal de la globalización?”, Universidad Autónoma de

Yucatán (Sitio web), p. 15, consultado el 18 de julio de 2016, www.derecho.uady.mx/tohil/rev25/derechopenal.pdf. 75. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....76. Observatorio Ciudadano del Sistema de Justicia: Arraigo, Medidas Cautelares y Ejecución Penal, El uso del arraigo a nivel federal, en el estado de Nuevo León y el Distrito Federal: Análisis de constitucionalidad, legislación y práctica (México

D.F.: CMDPDH, 2015), consultado el 14 de junio de 2016, www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-arraigo-web.pdf.77. Amnistía Internacional, Fuera de control: tortura y otros malos tratos en México (Londres: Amnistía Internacional,

2014), consultado el 14 de junio de 2016, http://amnistia.org.mx/nuevo/wp-content/uploads/2014/09/INFORME_TORTURA_AIM.pdf.78. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles …, artículo 14.

integrante del Colectivo de Estudios de Drogas y Derecho, realizó una investiga-

ción en agosto del 2012 en la que encontró que la producción, el comercio, el tráfico y el suministro de plantas y sustancias ilícitas conlleva penas máximas ma-

yores al homicidio simple intencional y a la violación de menores con violencia. A la vez, la posesión de narcóticos con fines de comercio conlleva penas máximas mayores a las correspondientes al robo con violencia, a la portación de armas de uso exclusivo del ejército y a la violación.79

En noviembre del 2015 la y los ministros de la Primera Sala aprobaron un proyecto de resolución del amparo en revisión 237/2014, interpuesto por la asociación civil Sociedad Mexicana de Autoconsumo Responsable y Tolerable (SMART) y sus socios. La resolución concluye que la prohibición administrativa del uso de la marihuana no representa una medida idónea, necesaria y proporcional para la protección del derecho a la salud y el principio jurídico de orden público, por lo que declaró in-

constitucional el sistema de prohibición administrativa de la marihuana.80

En este contexto de un estado de excepción de facto, en el que las fuerzas arma-

das forman parte de manera cotidiana de las tareas de seguridad pública y en la que el sistema de justicia penal mantiene una perspectiva de derecho penal del enemigo, los derechos políticos, civiles, económicos, sociales y culturales han sido violentados constantemente.

El PIDCP afirma que: “no puede realizarse el ideal del ser humano libre en el dis-

frute de las libertades civiles y políticas y liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus dere-

chos civiles y políticos, tanto como de sus derechos económicos, sociales y cultu-

rales”,81 y aunque contempla la existencia de situaciones particulares en las que se puede establecer un estado de excepción, delimita que la suspensión de garantías debe responder a protocolos internacionales, y debe ser compatible con las obli-gaciones que establece el derecho internacional de derechos humanos, por lo que en ningún caso puede ser suspendido el derecho de cada persona a la vida, a no ser torturada, a no ser esclavizada, a no ser detenida por acciones que no son con-

sideradas un delito a nivel internacional, al reconocimiento de su personalidad jurídica y de libertad de pensamiento, de conciencia y de religión.82

79. Catalina Pérez Correa, (Des) proporcionalidad y delitos contra la salud en México (México, D.F.: CIDE, 2012), consultado

el 18 de julio de 2016, 20, www.wola.org/sites/default/files/(Des)%20proporcionalidad%20MEXICO.pdf.80. Amparo en revisión 237/2014, consultado el 18 de julio de 2016, http://www.smartclub.mx/uploads/8/7/2/7/8727772/engrose_final.pdf.81. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…. 82. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 4.


7978

Derechos Civiles y Políticos

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 1966 y ratificado por México en marzo de 1981. En él se establece las derechos “que persiguen la protección de los seres humanos contra los abusos de autoridad del gobierno en aspectos rela-

tivos a la integridad personal, a cualquier ámbito de la libertad y a la existencia de la legalidad y garantías específicas en procedimientos administrativos y judicia-

les”83 y los mecanismos para garantizar su respeto.

El Artículo 6° del PIDCP establece que: “el derecho a la vida es inherente a la persona humana”84. No obstante, la documentación de casos y el incremento de

cifras de homicidios desde el 2006 permite determinar que el Estado mexicano ha incumplido su obligación internacional de proteger este derecho. Según cifras presentadas en el Informe de la visita a México del Alto Comisionado para los Derechos Humanos de Naciones Unidas, entre diciembre del 2006 y agosto del

2015, 151,233 personas fueran asesinadas en México. Esto equivale a un prome-

dio de 48 asesinatos al día.85 La participación de las fuerzas armadas en tareas correspondientes a instituciones civiles ha resultado en un aumento preocupante de ejecuciones extrajudiciales. Entre diciembre del 2006 y diciembre del 2014, la

SEDENA reporta haber participado en 3,557 enfrentamientos armados con civiles

supuestamente pertenecientes a grupos de delincuencia organizada, en los cuales murieron 3,907 supuestos agresores, 60 víctimas civiles ajenas a los hechos y 209 militares.86 Por otro lado, la Secretaría de Marina afirma que entre el 2012 y el 2014 participó en 109 enfrentamientos armados, en los cuales murieron 296 civiles y 14 marinos.87

A esto se suma el crecimiento exponencial de la desaparición forzada en el país. A finales de julio de este año, el Registro Nacional de Datos de Personas Extravia-

das o Desaparecidas reportaba 28,189 personas desaparecidas registradas en el 83. Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y su Protocolo Facultativo (México D.F.: CNDH, 2012), consultado el 18 de julio de 2016, www.cndh.org.mx/sites/all/doc/

cartillas/7_Cartilla_PIDESCyPF.pdf. 84. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 6.

85. Zeid Ra’ad Al Hussein, Declaración del Alto Comisionado de la ONU para los Derechos Humanos, Zeid Ra’ad Al Hussein, con motivo de su visita a México, 7 de octubre de 2015, consultado el 14 de junio de 2016, http://www.hchr.org.mx/images/Comunicados/2015/151007_HC_Statement_MexVisit_SP.pdf.86. SEDENA, “Folio n.° 0000700016315”, en Plataforma Nacional de Transparencia (sitio web), 16 de marzo de 2015,

consultado el 23 de junio de 2016, https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/moduloPublico/rMedioElectP.action?idFolioSol=0000700016315&idTipoResp=6#.87. Secretaría de Marina, “Folio n.° 0001300092314”, en Plataforma Nacional de Transparencia (sitio web), 18 de diciembre

de 2014, consultado el 23 de junio de 2016, https://www.infomex.org.mx/gobiernofederal/moduloPublico/rMedioElectP.action?idFolioSol=0001300092314&idTipoResp=6#.

fuero común y el fuero federal. La falta de investigaciones en la materia imposibi-lita tener claridad sobre la cifra de desapariciones que corresponden a acciones realizadas por agentes estatales o actores criminales. No obstante, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos afirma que en su visita in loco a México, a

finales del 2015, recibió evidencia que confirma la participación de agentes del Estado en casos de desaparición forzada.88

El artículo 7° del PIDCP establece que “nadie será sometido a torturas ni a pe-nas o tratos crueles, inhumanos o degradantes”,89 y el artículo 14° establece

el derecho de toda persona “a no ser obligada a declarar contra sí misma ni a confesarse culpable”90. Sin embargo, en el marco del combate a las orga-

nizaciones que producen, preparan, distribuyen y venden drogas, la tortura se ha vuelto una práctica común para la obtención de información, declaraciones y confesiones,91 y es utilizada de manera sistemática en casos de delitos contra

la salud y secuestro92. De acuerdo con el relator especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, la tortura es utilizada desde la detención hasta la presentación ante la autoridad judicial93.

Entre el 2006 y el 2014, la Procuraduría General de la República reporta 4,055 denuncias por tortura, de las cuales solamente 15 han alcanzado sentencia con-

denatoria. La Comisión Nacional de Derechos Humanos afirma haber recibido 11,608 quejas por tortura y malos tratos en el mismo periodo94, un aumento con-

siderable de las 250 quejas recibidas en promedio al año entre el 2000 y el 200595.

El artículo 12° del PIDCP establece que “toda persona que se halle legalmente en el territorio de un Estado tendrá derecho a circular libremente por él y a escoger libremente en él su residencia”96. Tristemente, en México miles de

personas se han visto obligadas a desplazarse de sus lugares de residencia por el contexto de violencia generalizada. De acuerdo con una investigación de la Comi-

sión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, entre el 2011

88. CIDH, “Observaciones Preliminares de la Visita in Loco de la CIDH a México”, en Organización de los Estados Americanos (OEA, sitio web), 2 de octubre de 2015, consultado el 23 de junio de 2016, http://www.oas.org/es/cidh/prensa/comunicados/2015/112A.asp.89. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 7.

90. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 14.

91. Amnistía Internacional, Fuera de Control….92. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....93. Juan E. Méndez, Informe del Relator Especial sobre la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, sobre su misión a México (21 de abril a 2 de mayo de 2014), 29 de diciembre de 2014, consultado el 14 de junio de 2016,

http://sintortura.mx/wp-content/uploads/2015/03/A_HRC_28_68_Add_3_SPA.pdf.94. Méndez, Informe…, 7.

95. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....



8180

y febrero del 2015, 287,358 personas se vieron forzadas a desplazarse como con-

secuencia de la violencia.97 Este fenómeno se ha concentrado en algunos estados,

incluyendo Chihuahua, Nuevo León, Tamaulipas, Sinaloa, Durango, Michoacán, Guerrero y Veracruz98. El Informe Global 2014 del Centro de Monitoreo de Des-

plazamiento Interno destaca que la causa del desplazamiento interno forzado en México ha sido el aumento de la violencia criminal y de operativos militares a gran escala. 99

El artículo 9° del PIDCP establece que “todo individuo tiene derecho a la liber-tad y a la seguridad personales”, que “nadie podrá ser sometido a detención o prisión arbitrarias” y que “nadie podrá ser privado de su libertad, salvo por las causas fijadas por ley y con arreglo al procedimiento establecido en ésta”.100 No obstante, estas tres garantías se han visto minadas por la guerra con-

tra las drogas. El arraigo y la prisión preventiva se han convertido en herramien-

tas básicas del Gobierno Federal para el combate a las organizaciones dedicadas al narcotráfico.101 A diferencia del arraigo, la prisión preventiva es un sistema en el cuál se aplica la prisión de manera previa a la sentencia, pero después de haber sido fincada una acusación. A esto se suma que desde la aprobación de la Ley de Narcomenudeo (mencionada anteriormente) en el 2009, el consumo de

plantas y sustancias ilícitas ya no se encuentra tipificado como delito, sin embar-

go, entre el 2009 y mayo del 2013, 140,860 personas fueron detenidas a nivel nacional por consumo.102

De la mano de las detenciones arbitrarias, a nivel nacional se han instalado re-

tenes y operativos en los que se detiene y revisa a quienes transitan por zonas determinadas para buscar armas y drogas ilícitas. Así mismo, la CNDH respondió a las 3,786 quejas por cateos ilegales a mano de policías y elementos de las fuer-

zas armadas que recibió entre el 2006 y el 2011 con la Recomendación General

97. Rubio Díaz Leal, Laura and Brenda Pérez Vázquez. 2016. “Desplazados Por Violencia. La Tragedia Invisible”. Revista Nexos. http://www.nexos.com.mx/?p=27278#ftn24. De acuerdo al monitoreo llevado a cabo por Laura Rubio (desde 2011 en el ITAM) y el área de desplazamiento interno de la CMDPDH dirigido por Brenda Pérez desde marzo 2014. Este diagnóstico fue integrado al reporte 2015 sobre desplazamiento interno por violencia del Observatorio de Desplazamiento Interno del Consejo Noruego para Refugiados (NRC-IDMC), del que Laura Rubio es consultora y se ha actualizado con información recaudada por las autoras.98. CMDPDH, Desplazamiento Interno Forzado en México (México D.F.: CMDPDH, 2014), consultado el 14 de junio de 2016,

5, www.cmdpdh.org/publicaciones-pdf/cmdpdh-desplazamiento-web.pdf.99. CMDPDH, Desplazamiento…, 5.


101. INSYDE, CMDPDH y CCDH, Informe....

102. Catalina Pérez Correa y Karen Silva, “Consumo y consumidores de drogas de uso ilícito en México”, en En busca de los derechos: usuarios de drogas y las respuestas estatales en América Latina, Coords. Catalina Pérez Correa y Coleta Youngers

(México D.F.: Colectivo de Estudios Drogas y Derecho, 2014), consultado el 14 de junio de 2016, 110, www.drogasyderecho.

org/publicaciones/prop_del/reporte-completo.pdf.

No. 19 sobre la Práctica de Cateos Ilegales.103 Esta práctica es contraria al artículo 17° del PIDCP, que establece que “nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación”104 y al artículo 12° sobre libre

movilidad mencionado anteriormente105.

El artículo 19° del PIDCP afirma que “nadie podrá ser molestado a causa de sus opiniones” y que “toda persona tiene derecho a la libertad de expresión; este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.106 No obstante, la guerra contra las drogas ha representado un gran obstáculo para la libertad de expresión. Según datos de la Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión de la Procuraduría General de la República, entre enero del 2006 y noviembre del 2015, han sido ase-

sinadas 82 personas dedicadas al periodismo y 24 han sido desaparecidas.107

Los impactos de la guerra contra las drogas recaen de manera desproporciona-

da sobre personas que se enfrentan a otras condiciones de vulnerabilidad, como son las mujeres y las personas jóvenes y menores de edad. El Artículo 3 del PID-

CP y del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PI-

DESC) manifiesta que los Estados firmantes “se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados”108. Sin embargo, la hiper-masculinización de las fuerzas armadas para combatir al crimen organizado y al narcotráfico, históricamente han impactado en las relaciones desiguales de género.109

En junio de este año, Amnistía Internacional publicó el informe Sobrevivir a la muerte. Tortura de mujeres por policías y fuerzas armadas en México, el cuál do-

cumenta casos de tortura sexual a mujeres en el marco del combate al narcotrá-

103. “Recomendación General No. 19 sobre la Práctica de Cateos Ilegales”, DOF, 12 de agosto de 2011, consultado el 14 de

junio de 2016, www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5204643&fecha=12/08/2011.104. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 17.



107. Fiscalía Especial para la Atención de Delitos Cometidos contra la Libertad de Expresión, Informe Estadístico 2015

(México, D.F.: PGR, 2015), consultado el 18 de julio de 2016, 2 y 5, www.pgr.gob.mx/Fiscalias/feadle/Documents/INFORMES/Noviembre2015/ESTADISTICAS%20noviembre%202015%20totales.pdf. 108. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 19. ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos…, artículo 3.

109. Angelika Albaladejo, “Como la guerra contra las drogas en México alimenta la violencia contra las mujeres”, en Security Assistance Monitor (sitio web), 15 de mayo de 2015, consultado el 14 de junio 2016, www.securityassistance.org/es/blog/

como-la-guerra-contra-las-drogas-en-méxico-alimenta-la-violencia-contra-las-mujeres.


8382

fico. De los casos documentados en el informe, el 100% de las mujeres habían sido víctimas de algún tipo de violencia, y el 72% afirmaron haber sido víctimas de violencia sexual. El 33% habían sido acusadas de delincuencia organizada, y

el 23% de delitos relacionados con drogas.110 Así mismo, la organización Equis:

Justicia para las Mujeres, A.C., ha manifestado que la tasa de encarcelamiento de mujeres por delitos relacionados con drogas equivale al 100%, mientras que en hombres equivale al 40%.111

El artículo 24° del PIDCP afirma que “todo niño tiene derecho, sin discrimina-ción alguna por motivos de raza, color, sexo, idioma, religión, origen nacio-nal o social, posición económica o nacimiento, a las medidas de protección que su condición de menor requiere, tanto por parte de su familia como de la sociedad y del Estado”112. A pesar de que la guerra contra las drogas tiene como uno de sus principales objetivos proteger a las personas jóvenes y menores de edad de los riesgos que genera el consumo de drogas, esta estrategia resulta

en mayores riesgos y daños para esta población. Según el Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas, en México hay 14,524 personas desaparecidas que tienen entre 15 y 35 años, las cuales representan alrededor del 50% del total de personas desaparecidas registradas a nivel nacional. Así mismo, el homicidio se ha convertido en la primera causa de muerte de personas entre los 15 y los 29 años; aquellas que tienen entre 15 y 17 son particularmente vul-nerables.113 A esto se suma que entre el 2007 y el 2010, las fuerzas armadas detu-

vieron a 258 personas menores de edad en operativos militares y la PGR detuvo a 3,664 personas menores de edad entre el 2006 y el 2010, ambas en operativos contra la delincuencia organizada.114

Derechos Económicos, Sociales y Culturales

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también

fue adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en diciembre de 110. Amnistía Internacional, Sobrevivir a la Muerte. Tortura de mujeres por policías y fuerzas armadas en México, (Londres: Amnistía Internacional, 2016), consultado el 13 de julio de 2016, https://www.amnesty.org/es/documents/amr41/4237/2016/es/.

111. Cámara de Diputados del Honorable Congreso de la Unión, LXIII Legislatura, “Intervención de Ana Pecova”, Versión estenográfica de las audiencias públicas para las alternativas de regulación de la marihuana, llevada a cabo el martes 26 de enero de 2016, consultado el 14 de junio de 2016, http://cronica.diputados.gob.mx/Ve26ene2016-APRM.html#apecova.112. ONU, Pacto Internacional de Derechos Civiles…, artículo 24.

113. INEGI, Estadísticas a propósito del Día Internacional de la Juventud (Aguascalientes: INEGI, 2015), consultado el 14 de

junio de 2016, www.inegi.org.mx/saladeprensa/aproposito/2015/juventud0.pdf.114. Red por los Derechos de la Infancia en México, Informe Infancia y Conflicto Armado en México (México D.F.: Red por los Derechos de la Infancia en México, 2011), consultado el 14 de junio de 2016, www.derechosinfancia.org.mx/iaespanol.pdf.

1966, y ratificado por México en marz o de 1981. El Pacto delimita las obliga-

ciones de los Estados firmantes en materia de “derechos de igualdad material

por medio de los cuales se pretende alcanzar la satisfacción de las necesidades básicas de las personas y el máximo nivel posible de vida digna”115.

El artículo 12° del PIDESC reconoce “el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental”116. La prohibición de las drogas ha resultado en una exclusión de las personas usuarias de estas plantas y sustan-

cias de los sistemas de salud. Por un lado, no existen servicios de salud pensados para las personas que usan drogas y que no desean o no pueden detener su uso. El Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental afirma que: “la penalización del consumo y la po-

sesión de drogas, así como los registros de consumidores de drogas y la violencia

policial, hacen que los jóvenes no se acerquen a los servicios de salud, producien-

do un efecto disuasorio”117 y que: “los programas de prevención y educación que se centran en la tolerancia cero crean un entorno en que los adolescentes son me-

nos propensos a recabar información sobre los daños relacionados con el uso”118.

Por el otro lado, los servicios de salud para el tratamiento de adicciones son pro-

fundamente deficientes. Un ejemplo preocupante son los centros de tratamiento de adicciones con internamiento. La mayor parte de estos centros no son servi-cios públicos, y de los 2,027 centros no gubernamentales que reportaba el Centro Nacional para la Prevención y el Control de las Adicciones en el 2013, solamente 426 cumplían con los lineamientos establecidos para su funcionamiento.119

A esto se suma que, a la fecha, la legislación nacional no reconoce el valor medi-

cinal y terapéutico de la cannabis, forzando a las personas que requieren utilizar esta planta con estos fines a acudir al mercado negro. La falta de servicios que atienden a las personas que usan drogas sin exigir la abstinencia, como los pro-

gramas de reducción de riesgos y daños, y la condición ilegal del cannabis para fines medicinales, resulta contrario al artículo 15° del PIDESC, que establece que toda persona tiene el derecho a “gozar de los beneficios del progreso científico 115. CNDH, Pacto Internacional de Derechos….116. Organización de Naciones Unidas (ONU), Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Nueva

York, 16 de diciembre de 1966, artículo 12, consultado el 18 de julio de 2016, www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/

Pages/CESCR.aspx. 117. Anand Grover, Informe del Relator Especial sobre el derecho de toda persona al disfrute del más alto nivel posible de salud física y mental, 4 de abril de 2016, consultado el 24 de junio de 2016, párrafo 98, http://ap.ohchr.org/documents/dpage_e.aspx?si=A/HRC/32/32.118. Grover, Informe…, párrafo 98.119. Zamudio, Chávez y Zafra, CUADERNOS CUPIHD…, 7.

85

Amaya Ordorika Imaz84

y de sus aplicaciones”120. Así mismo, las limitaciones a la investigación científica sobre las plantas y sustancias que hoy son ilícitas viola el compromiso de “res-

petar la indispensable libertad para la investigación científica y para la actividad creadora” establecido e n el mismo artículo.121

Conclusiones

El modelo de prohibición de las drogas y la estrategia de guerra contra las drogas resultan en el incumplimiento constante de las obligaciones internacionales a las que se ha comprometido México en materia de derechos civiles, políticos, econó-

micos, sociales y culturales.

La implementación de este modelo en nuestro país ha resultado en la gestación de un estado de excepción de facto (en itálicas), en el cual cotidianamente son violados los derechos de quienes habitamos y transitamos.

En este contexto resulta urgente cuestionar la estrategia de guerra contra las drogas

y el modelo de prohibición, así como replantearnos qué tratados y acuerdos inter-

nacionales valoramos más, si los de control y fiscalización de drogas o los tratados que establecen las bases mínimas para garantizar el respeto a nuestros derechos.

120. ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos…, artículo 15.

121. ONU, Pacto Internacional de Derechos Económicos…, artículo 15.

Corina Giacomello122

En marzo de 2016, la Comisión de Estupefacientes (CND, por sus siglas en inglés) del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, aprobó la Resolución In-corporación de la perspectiva de género en las políticas y programas relacionados con las drogas (CND, 2016), en el marco de la 59° sesión de la Comisión en Viena.

La Resolución fue propuesta por México, Brasil y Costa Rica por iniciativa de Mé-

xico. Finalmente, fue apoyada también por otros ocho países: Suecia, Noruega, Australia, Finlandia, Uruguay, Colombia, Guatemala y Argentina, lo que reúne

países con posiciones prácticamente opuestas sobre políticas de drogas –como Uruguay y Suecia– y niveles desiguales en materia de equidad de género es un tema de interés y preocupación creciente a nivel internacional: la situación de las mujeres frente al problema de las drogas y de las políticas de drogas en su doble faceta: como usuarias y como infractoras de las leyes de drogas.

Este no es un tema nuevo para la comunidad internacional, de hecho, la propia Resolución hace referencia a documentos previos relacionados con el tema;123 sin

embargo, es el primer documento en abordar, si bien de manera sucinta y parcial, 122. Investigadora del Instituto Nacional de Ciencias Penales y consultora de Equis Justicia para las Mujeres, A.C. 123. Por ejemplo, la Resolución 52/1 de la Comisión de Estupefacientes, titulada Promoción de la cooperación internacional para combatir la participación de mujeres y niñas en el tráfico de drogas, en especial como portadoras y la resolución

55/5, titulada Fomento de estrategias y medidas que respondan a las necesidades específicas de la mujer en el contexto de programas y estrategias amplios e integrales de reducción de la demanda de drogas.

Mujeres y políticas de drogas:Apuntes para políticas públicas con perspectiva de género

Mujeres y políticas de drogas: Apuntes para políticas públicas con perspectiva de género.Corina Giacomello

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la necesidad de transversalizar la perspectiva de género en las políticas de drogas y de incluir en este esfuerzo las voces y experiencias de las mujeres.

El objetivo de este capítulo es discutir los temas abordados por la Resolución. El análisis se basa en mi experiencia como investigadora y también como consultora de la organización Equis: Justicia para las Mujeres, A.C., una asociación feminista que desde 2014 se ha dedicado, entre otras numerosas actividades de incidencia

en temas de mujeres y justicia, a documentar la situación de las mujeres en pri-sión por delitos de drogas en aras de promover reformas a las políticas de drogas en México (Blas Guillén y Giacomello, 2016).

El trabajo de Equis y de otras organizaciones en América Latina interesadas en el

tema, precede y subyace la Resolución y, de hecho, provee la mayoría de sus enfo-

ques y matices (WOLA et al.).

El texto que aquí se desarrolla está distribuido de la siguiente manera: primero presento el contenido de la Resolución; luego, una panorámica general sobre las problemáticas enfrentadas por las mujeres usuarias; en un tercer momento me enfoco en las mujeres encarceladas por delitos de drogas. Concluyo con un apar-

tado de discusión y propuestas.

Perspectiva de género en programas y políticas de drogas

Los trabajo de la 59° Sesión de la CND estuvieron marcados por expectativas y metas apremiantes, primera entre todas, la aprobación del borrador final de la declaración que sería adoptada en la Sesión Especial de la Asamblea General de las Naciones Unidas (UNGASS, por sus siglas en inglés) sobre Drogas, la primera sobre el tema en casi veinte años.

Pero a la par que se desarrollaban largos debates en torno a la declaración, atrás de puertas cerradas se discutían también los textos de resoluciones so-

bre temas específicos promovidas por uno o más países. La Resolución sobre género, conocida como Resolución 8, era parte de ellas. Al igual que las demás resoluciones, ésta también fue objeto de discusiones y modificaciones. No se trató de cambios mayúsculos, lo cual refleja el entendimiento general sobre el tema incluso entre países con puntos de vista claramente distintos en materia de políticas de drogas.

El texto de la Resolución está dividido en 14 párrafos de preámbulo (p.p., de aquí en adelante), y 12 párrafos operativos (o.p., de aquí en adelante). Los primeros preparan el contexto para los segundos, enunciando la problemática en cuestión y sus facetas, para después indicar las acciones que los Estados Miembros debe-

rían tomar para hacerle frente.

Del p.p. 1 al 8 se enlistan una serie de acuerdos, resoluciones y declaraciones re-

lacionadas con el problema de las drogas y la igualdad de género, entre otros, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en particular el punto 5, enfocado en la igualdad entre los géneros y el empoderamiento de las mujeres y las niñas, y la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing aprobada en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer. Desde el primer punto se reafirma el mandato de las tres Convenciones de las Naciones Unidas sobre drogas124 como el marco general del

cual se deben desprender las políticas de drogas.

El noveno p.p. hace referencia a las problemáticas enfrentadas por las mujeres usuarias:

“Gravemente preocupada por los obstáculos sociales y estructurales que si-guen dificultando el acceso de las mujeres al tratamiento del consumo de drogas, como la pobreza y, en algunos casos, el hecho de que no se asignan recursos suficientes para eliminar esos obstáculos, y plenamente consciente de que las mujeres se ven gravemente afectadas por determinadas conse-cuencias del uso indebido de drogas, como las enfermedades de transmi-sión sexual, y por las consecuencias de la violencia doméstica y los delitos cometidos bajo la influencia de las drogas” (CND 2016, p. 3) [ énfasis añadido].

Como se desprende de este párrafo, las mujeres usuarias enfrentan una serie de barreras estructurales, culturales y sociales que, por un lado, influyen en las mo-

dalidades y razones que subyacen el abuso de drogas y, por el otro, dificultan el acceso a tratamiento para aquéllas que desean suspender dicho abuso. Como veremos en la siguiente sección, estas barreras están profundamente entrelaza-

das con creencias y valores acerca del “deber ser” con el que deben cumplir las mujeres y las implicaciones de su transgresión.

En los párrafos de preámbulo restantes se subraya la importancia de las mujeres en las familias y de la educación y el empleo como medios para frenar el involu-

124. Convención Única sobre Estupefacientes (1961) enmendada por su protocolo (1972); Convención sobre Sustancias Psicotrópicas (1971); Convención contra el Tráfico Ilícito de Drogas y Sustancias Psicotrópicas (1988).


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cramiento de mujeres y niñas en el uso, abuso y tráfico de drogas. De esta manera se vislumbra el perfil de “mujer usuarias” y “mujer traficante” de drogas ilícitas propuesto por la Resolución: madre de familia, pobre y sin estudios.

También se reafirma el rol de liderazgo indiscutido de la CND como órgano nor-

mativo de asuntos relacionados con las drogas en las Naciones Unidas (p.p. 12), aunque se reconoce también el papel desempeñado por la sociedad civil (p.p. 13).

El preámbulo concluye con un recordatorio acerca de los compromisos asumi-dos con la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer “de poner fin a toda discriminación contra la mujer, en particular mediante el logro de la igualdad de acceso de las mujeres a los servicios de salud”

(CND 2016, p. 3).

El énfasis en los servicios de salud reafirma, por un lado, la necesidad de enfren-

tar el uso y abuso de drogas como un asunto de salud y no de derecho penal, una transición discursiva y normativa sin duda deseable. Sin embargo, reduce la

perspectiva de género a “asuntos de mujeres” y las especificidades y necesidades femeninas a cuestiones que son fruto meramente de las diferencias anatómicas y

biológicas entre hombres y mujeres.

Los párrafos operativos enuncian líneas de acciones a seguir por los Estados Miembros, a saber, la elaboración y aplicación de programas y políticas de drogas que “tengan en cuenta las necesidades específicas de las mujeres, en particular las mujeres y las niñas, incluida la necesidad de acceso a servicios de salud adap-

tados específicamente a sus necesidades, y las necesidades de las mujeres que sean responsables únicas o principales del cuidado de menores y otras perso-

nas, e intercambien información y mejores prácticas a ese respecto” (o.p. 1; CND 2016, p. 3). Nuevamente las necesidades de las mujeres se refieren a cuestiones de salud y a responsabilidades culturales derivadas de la conversión de funciones reproductivas asociadas a la maternidad en deberes sociales (de cuidado).

Se insta a los Estados a producir conocimiento cuantitativo y cualitativo sobre mujeres y uso de drogas, para subsanar la escasez actual de datos (o.p. 2) y a to-

mar en cuenta las contribuciones de las mujeres y las niñas en la formulación y

ejecución de programas y políticas de drogas (o.p. 3).

Con respecto a las mujeres usuarias, destaca el o.p. 8, además de los señalados anteriormente:

“8. Alienta a los Estados Miembros a que presten servicios de atención y tra-tamiento de los trastornos relacionados con el consumo de sustancias basados en datos científicos que tengan en cuenta la perspectiva de la sa-lud y la seguridad públicas y que se adapten a las necesidades de las mu-jeres y las niñas, y alienta también a los Estados Miembros a que amplíen la cobertura de los programas existentes y garanticen el acceso a esos programas y ofrezcan capacitación y supervisión a todos los profesiona-les de la salud y la atención social competentes que trabajen con mujeres, inclusive en entornos penitenciarios, de conformidad con la legislación na-cional” (CND 2016, p. 5) [énfasis añadido].

La mayoría de los demás párrafos operativos se concentran en las mujeres acusadas de cometer delitos relacionados con drogas, resaltando los siguientes puntos:

• Que se tomen en cuentas las circunstancias y necesidades específicas de mujeres y niñas acusadas o juzgadas por la comisión de un delito de drogas en el ámbito preventivo y de ejecución de la pena (o.p. 4);

• La aplicación de las Reglas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de las Reclusas y Medidas No Privativas de la Libertad para las Mujeres Delin-

cuentes (Reglas de Bangkok) y otros textos relativos a las personas privadas de la libertad (o.p. 4);

• Acciones para prevenir la utilización de mujeres y niñas como correos hu-

manos (o.p. 5);

• La imposición de medidas cautelares o de sanciones no privativas de la libertad en los casos de mujeres embarazadas o principales o únicas cuida-

doras de un niño (o.p. 6);

• La imposición de sanciones privativas de la libertad cuando se trate de delitos graves o violentos (o. p. 6);

• Proporcionar a las mujeres entornos seguros y medidas alternativas a la prisión en los casos de delitos menores relacionados con las drogas (o.p. 7).

Los párrafos del 9 al 12 remiten a cuestiones de índole técnica y financiera, que desde luego son clave pero cuyo análisis rebasa los fines de este texto.


9190

Mujeres y uso problemático de sustancias

El uso y abuso de drogas por parte de niñas, jóvenes y mujeres es un fenómeno todavía poco estudiado desde una perspectiva cuantitativa y cualitativa, incluso poco visibilizado. Ello se debe en parte al hecho de que las mujeres consumen menos y se acercan en menor medida que los hombres a los centros de trata-

miento. Si bien uno de cada tres usuarios es una mujer, sólo uno de cada cinco

usuarios que buscan tratamiento es una mujer (UNODC 2015). Como lo señala

la Resolución, además de la falta de datos duros, en términos de políticas públi-cas se registra una carencia de atención enfocada en las realidades y necesidades

niñas y mujeres (UNODC 2016). Si bien las mujeres consumen menos, la brecha

de género se cierra parcialmente en el caso de las adolescentes, cuyos niveles de consumo se aproximan las de los hombres jóvenes. Para esta realidad tampoco existen respuestas articuladas y estandarizadas.

No sólo el abuso de drogas es una actividad eminentemente masculina, sino es

percibida como eminentemente masculina. ¿Qué significa esto? Que más allá de la cuestión meramente numérica, por la cual efectivamente los hombres consumen más, hay una serie de factores culturales y sociales que contribuyen a invisibilizar

el uso de drogas por parte de mujeres y niñas, y que esta invisibilización, a su vez, refuerza la falta de datos y de políticas basadas en la evidencia científica para mu-

jeres y niñas con uso dependiente o problemático de drogas.

Estos factores están relacionados con los roles atribuidos a las mujeres en la so-

ciedad y las expectativas que giran alrededor de esos roles. Dicho de otra manera, con las relaciones de género y los roles de género asignados a las mujeres.

Tradicionalmente las mujeres no son concebidas como personas que usan dro-

gas, puesto que los controles informales sesgados por los roles de género fungen como inhibidores: el estigma y la vergüenza asociados al abuso de drogas, que

opera también en el caso de los hombres, son más fuertes en los casos de las mu-

jeres. Pensemos en un hombre dependiente del alcohol que gasta todo su dinero en la bebida, descuida a la familia, tiene comportamientos violentos y disfuncio-

nales. Sin duda recibe una desaprobación social, pero una mujer con un compor-

tamiento parecido simplemente rebasa los confines de nuestro imaginario y es vista como la destructora absoluta de su familia, una suerte de Eva –perdedora de la humanidad– en versión doméstica.

Ello también por dinámicas asociadas a los roles de género: generalmente un hombre usuario problemático y su familia cuentan con una red –generalmente de

mujeres– que les brindan apoyo y contienen los daños. En cambio, una mujer con un uso problemático es aislada progresivamente de su entorno social y familiar, porque es peor vista que un hombre en la misma situación. Parte de este estigma es vinculado con la creencia de que es una mala madre, y esto es un límite que las

mujeres no podemos cruzar.

Las dinámicas de género influyen también en qué sustancias consumen las muje-

res y en por qué consumimos, así como en las consecuencias del uso.

La dependencia progresa más rápidamente en las mujeres que en los hombres, por razones biológicas. A menudo, el abuso de drogas puede estar asociado a prácticas sexuales inseguras, desde el punto de vista de salud, y aumentar los riesgos de embarazos no deseados o de enfermedades de transmisión sexual. A

veces las mujeres usuarias ingresan o se mantiene en el uso de drogas a raíz de

experiencias de abuso sexual. En otros casos, pueden ejercer la prostitución para sustentar su consumo o ser obligadas a prostituirse por su pareja para conseguir dinero o drogas para ambos.

De acuerdo a UNODC (UNODC 2016a), los hombres consumen más cannabis, co-

caína o metanfetaminas que las mujeres; en cambio, las mujeres usan más medica-

mentos de prescripción, especialmente opioides y tranquilizantes. Estas tendencias reflejan también patrones de género: los medicamentos de prescripción son una modalidad doméstica de consumo, circunscrita a los ámbitos prescriptivos permi-tidos para las mujeres: la medicación como forma de control, por un lado, y el uso silencioso, privado de drogas permitidas. Son drogas legales cuyo aprovisionamien-

to no requiere la incursión en el ámbito público e ilegal del mercado de las drogas, puesto que este espacio es eminentemente masculino.

Son drogas que no son percibidas como tal, por ende, su uso no conlleva la ruptu-

ra de ningún imaginario, al contrario, permite la reproducción de los imaginarios dominantes: la mujer doméstica y cuidadora, madre y esposa, cuyas transgresio-

nes están constreñidas a espacios de invisibilidad y silencio.

Esto nos lleva a otro punto: ¿por qué usan drogas las mujeres? Una primera respues-

ta es el placer y la experimentación, al igual que en el caso de los hombres. Pero el desarrollo de la dependencia y del abuso es un fenómeno más complejo y también en este caso pueden influir marcadores de género, es decir, experiencias sesgadas por la construcción social e individual del ser “mujer” u “hombre” en un contexto heterosexual. Entre los factores que pueden llevar al consumo cabe mencionar ser víctima de violencia y/o abuso sexual; las drogas fungen también como forma de


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escape y de soporte a estresantes asociados a las responsabilidades y expectativas sociales. En el caso de adolescentes, la exposición a medios de comunicación que promueven un ideal del cuerpo femenino estilizado, al borde al anorexia, también puede inducir a la dependencia. En el caso de las jóvenes y de las mujeres, la pareja es un vector de inducción al consumo, mientras que en el caso de los jóvenes hom-

bres, influyen más los amigos y los pares. Esto también tiene que ver con roles de género y relaciones de socialización.

Situaciones de depresión y baja autoestima, más pronunciadas en el caso de las mujeres, también son escenarios favorables al desarrollo de una dependencia.

El abuso de drogas representa, para hombres y mujeres, una manera de respon-

der y manejar situaciones y no, como tiende a pensarse, una forma de sucumbir ante ellas. Sin embargo, el desarrollo de una dependencia puede llegar a minar las habilidades cognitivas, emocionales y sociales de las personas, inhibiendo los procesos de manejo de esas mismas situaciones que, en un primer momento, fue-

ron enfrentadas activamente mediante el uso de sustancias lícitas o ilícitas.

El abuso de drogas no es más que la punta del iceberg de problemáticas mucho más profundas, asentadas en las construcciones de masculinidades y feminida-

des que prescriben comportamientos y conductas y castigan su transgresión con el estigma y el reproche social.

Las políticas de drogas, en su componente de reducción de la demanda, no están exentas de las influencias de las mentalidades y creencias que ven a las mujeres como no-usuarias, y a las mujeres usuarias como transgresoras del deber ser y

malas madres, independientemente de si tienen hijos o no, y de las circunstan-

cias de su maternidad. Por ello, algunas de las deficiencias de los programas de prevención y tratamiento de abuso de sustancias reflejan dichas mentalidades y ocasionan que las mujeres se acerquen menos a los programas de tratamiento que los hombres. Si de por sí los servicios son insuficientes, la falta de opciones centradas en las mujeres son aún más escasas.

Entre los factores que inhiben la búsqueda de tratamiento por parte de las mu-

jeres, huelga mencionar el temor a que les quiten a los hijos; el tener que pedir permiso a la pareja y el temor a que ésta la deje, reaccione con violencia o pueda verse acusada de algún delito; el desconocimiento de las opciones disponibles; no reconocer el abuso como un problema o creer que lo puede resolver sola; el

temor al estigma y rechazo por parte de la familia y de la comunidad, así como la falta de medios económicos o las dificultades de acoplar las responsabilidades de cuidado a los horarios de los centros de tratamiento.

Existen, por lo tanto, factores biológicos, sociales y culturales que moldean la re-

lación de las drogas con las mujeres, y barreras sistémicas, culturales y sociales

para el acceso a tratamiento.

Mujeres y delitos relacionados con drogas

La Resolución dedica más espacio a las mujeres en conflicto con las leyes de dro-

gas que a las usuarias. Ello se debe a que este grupo ha cobrado más visibilidad en los últimos años, gracias al trabajo de académicas feministas y de organizaciones

de la sociedad civil con mujeres en prisión. El encarcelamiento de mujeres por delitos de drogas tiene componentes cuantitativos y cualitativos.

En investigaciones con mujeres privadas de la libertad por delitos de drogas emer-

ge un patrón (Giacomello 2013a). Por un lado, las redes de tráfico reclutan a las mu-

jeres más vulnerables para desempeñarse en los roles más bajos y peligrosos. Por el otro, el involucramiento de las mujeres está relacionado a menudo con la reproduc-

ción de relaciones y roles de género tradicionales: las mujeres suelen ser reclutadas

por la pareja o por el grupo familiar y ven en los delitos de drogas una manera de percibir ganancias que, por la cantidad y la “rapidez” de las mismas, les permiten cumplir con su rol de cuidadoras en el ambiente doméstico. Por lo tanto, los delitos de drogas son a menudo llamados delitos “de amor” o “de género”. Una vez que son

encarceladas, las mujeres suelen ser desechadas por las personas que las involucra-

ron en el negocio, la pareja in primis. Esto no es exclusivo de los delitos de drogas: un

mecanismo parecido se registra en secuestro y extorsión, por ejemplo.

La investigación realizada por Equis: Justicia para las Mujeres, A.C., en el marco de un proyecto regional sobre medidas alternativas en delitos de drogas cometidos por mu-jeres, muestra cómo el las disposiciones legislativas y judiciales en México no provén herramientas para tomar decisiones que incluyan consideraciones acerca de las circuns-tancias de las mujeres: su historia de vida, el papel desempeñado en las organizaciones, etc. Las penas suelen ser desproporcionadas, sobre todo en el caso de los delitos federa-les –previstos en el Código Penal Federal (Diario Oficial de la Federación, 1931)– que conllevan, además, prisión preventiva (Blas Guillén y Giacomello 2016).


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Tanto por el lado de reducción de la demanda como de la oferta, las respuestas “talla única” presentan serias fallas.

Discusión y propuestas

En este artículo he presentado a grandes rasgos algunas de las problemáticas que emergen a la hora de asomarnos a mirar la relación mujeres y drogas. En el ám-

bito del consumo como del involucramiento en el tráfico, encontramos que la re-

producción de roles y estereotipos de género marcan, por lo menos en parte, los patrones de involucramiento de las mujeres con las drogas. No así, en cambio, la respuesta desde las políticas públicas. Ello se debe en buena medida a que es sólo en años recientes que la relación género-políticas de drogas ha cobrado relevan-

cia y apenas se está incorporado a los discursos oficiales.

La Resolución 8, pese a sus límites discursivos, es una prueba de ello y en ese sen-

tido debe aplaudirse. Tratándose de un texto aprobado en el seno de la Comisión responsable de vigilar por la preservación y aplicación del marco internacional de fiscalización de drogas vigente, no debe sorprender que las acciones propuestas sean tímidas y estrictamente contenidas dentro de los perímetros del mismo. La Resolución se convierte en un mandato para los Estados Miembros, cuyo cumpli-miento debe estar asegurado y monitoreado. ¿Cuáles son algunas de las reformas

que sería deseable atestiguar en el corto y mediano plazo?

Con respecto a las mujeres y niñas usuarias, se requiere, en primer lugar, de una diagnóstico estado por estado que reúna información sobre cuáles instituciones públicas y privadas tienen contacto con este grupo, incluyendo instancias como DIF, IMMS, Seguro Popular, Comisiones de Derechos Humanos, centros peniten-

ciarios, etc. Un escáner completo de los programas y acciones existentes permite promover acciones de coordinación y no duplicación, así como la identificación de fallas y carencias de centros, programas y enfoques dirigidos específicamente a mujeres y niñas.

Se requiere una extensa y continua capacitación sobre género y uso de drogas, para contribuir a minar los tabús y creencias que todavía sesgan el funcionamien-

to de las instituciones hacia las mujeres usuarias.

Debe contemplarse la instalación de medidas enfocadas en mujeres y niñas: por ejemplo, en las estructuras existentes; dedicar horarios o días de la semana úni-camente a consultas o tratamiento de mujeres y niñas de manera separada de

los hombres, otorgando acceso a servicios de cuidado y guarderías y horarios

flexibles para las mujeres que son las únicas cuidadoras de sus hijos e hijas. Como lo señala también la Resolución 8, deben proveerse a las mujeres y niñas lugares donde se sientan seguras, ya que, como ya se ha señalado, muchas han sido víc-

timas de violencia y abuso sexual. Para ello se requieren centros exclusivos para mujeres y niñas que cuenten con la capacidad para promover apoyos en distintas áreas de sus vidas y con el cuidado de niños y niñas.

Con respecto a mujeres en conflicto con las leyes de drogas, existen varios do-

cumentos que apuntan horizontes de reforma, entre ellos las Reglas de Bangkok

(UNODC 2011), la Resolución 8 (CND 2016) y la guía Mujeres, políticas de drogas y encarcelamiento (WOLA et al. 2016). Para el caso de México cabe mencionar el

documento publicado por Equis: Justicia y el Instituto Nacional de Ciencias Pe-

nales (INACIPE), en enero de 2016 (Blas Guillén y Giacomello 2016), Propuestas de reforma en casos de mujeres encarceladas por delitos de drogas, en el cual se

enuncian propuestas concretas para el ámbito legislativo y de procuración, im-

partición y administración de justicia.

Las propuestas están dirigidas a diseñar parámetros de proporcionalidad y pro-

mover medidas alternativas con enfoque de género; dicho de otra manera, incluir

la perspectiva de género y el interés superior de la niñez en las disposiciones le-

gislativas, judiciales y penitenciarias en materia de delitos de drogas.

Pero el enfoque en las mujeres no debe quedar como un asunto de mujeres, sino

integrarse en el debate más amplio de las reformas a las políticas de drogas desde el escenario internacional y nacional.


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101

La desproporción de la legislación de drogasCatalina Pérez Correa125

Alonso Rodríguez Eternod126

El uso del derecho penal implica la intervención violenta del Estado para obligar (a través del uso de la fuerza) a una persona a realizar o dejar de realizar cierta conducta. Actualmente, además, el uso del sistema penal es casi sinónimo al uso de cárceles, pues son pocos los delitos que contemplan penas alternativas a la privación de la libertad. En otras palabras, usar el derecho penal significa usar el sistema carcelario, significa extraer a una persona de su comunidad como forma de castigar un hecho que se considera lesivo, o como forma de evitar

ciertas conductas. Implica así, deliberadamente generar un daño a una persona y a su familia.

En México, como en otros países latinoamericanos, donde las cárceles son luga-

res abandonados, sobrepoblados y violentos, la generación de dicho daño es aún mayor. Las personas encarceladas viven en condiciones precarias que ponen en riesgo su salud y la de sus familiares. Con escases de agua potable y comida, pre-

valencias más altas de ciertas enfermedades y tasas de homicidio más altas que

en el exterior, las cárceles representan un riesgo para todas las personas que en-

tran en contacto con ellas.

125. Profesora investigadora, División de Estudios Jurídicos, CIDE

126. Asistente de Investigación, CIDE

La desproporción de la legislación de drogasCatalina Pérez Correa, Alonso Rodríguez Eternod

103

102

Dada la violencia implícita en el uso del derecho penal, su uso debe regirse por el principio de ultima ratio (como último recurso, cuando otros recursos han sido

probados y han fracasado) y por el de proporcionalidad (sólo en la medida que es necesaria). En este texto, evaluamos la proporcionalidad de los delitos de dro-

gas que sancionan -por la vía penal y con sanciones privativas de libertad- todas las conductas relacionadas con sustancias ilícitas (incluida la marihuana) desde

la posesión para consumo y la posesión simple, la siembra, el trasporte, hasta el suministro gratuito.127 Asimismo, usando el concepto de proporcionalidad penal, comparamos las sanciones que reciben estos delitos con aquellos establecidos para los delitos de corrupción, un tema que, al igual que las drogas, han marcado la agenda nacional de los últimos años. Mostramos que, a pesar de la disparidad entre en el daño que causa la corrupción y aquel que causa el uso de drogas, existe una importante desproporción entre la forma que sancionan estas con-

ductas. En el caso de la mariguana, una sustancia cuyos efectos dañinos han sido

frecuentemente cuestionados, la disparidad se hace aún más notable cuando se analizan las fuertes sanciones que se establecen para todas las conductas nece-

sarias para su consumo.

I. Contexto

La producción, posesión, tráfico, siembra, comercio y otros actos o conductas re-

lacionadas con drogas ilícitas en México (incluida la marihuana) están reguladas

en el Código Penal Federal bajo el capítulo de Delitos Contra la Salud. El mismo

ordenamiento (artículo 195°) remite a la Ley General de Salud para determinar los casos en que las autoridades locales tienen competencia para investigar, per-

seguir y sancionar los delitos contra la salud.128 Así, es facultad de las autoridades

estatales perseguir delitos relacionados con suministro, comercio, posesión y po-

sesión con fines de venta, cuando las cantidades involucradas rebasen ciertos lí-mites (fijados en función de la tabla que establece las dosis personales) o cuando

127. Sólo se analizan las penas en prisión omitiendo cualquier otro tipo de sanción (multas económicas, inhabilitaciones, entre otras).

128. El comercio se define como la venta, compra, adquisición o enajenación algún narcótico y el suministro como la transmisión material de forma directa o indirecta por cualquier concepto de la tenencia de narcóticos. (art 194, CPF)Artículo 195°.- (…) La posesión de narcóticos podrá ser investigada, perseguida y, en su caso sancionada por las autoridades del fuero común en los términos de la Ley General de Salud, cuando se colmen los supuestos del artículo 474° de dicho ordenamiento.Cuando el inculpado posea alguno de los narcóticos señalados en la tabla prevista en el artículo 479° de la Ley General de Salud, en cantidad igual o superior a la que resulte de multiplicar por mil las ahí referidas, se presume que la posesión tiene como objeto cometer alguna de las conductas previstas en el artículo 194° de este código.

no estén en alguno de los supuestos del artículo 474° de la Ley General de Salud,129

en cuyo caso la persecución, procesamiento y sanción será responsabilidad de las instancias federales. Salvo el consumo, todas las conductas relacionadas con

drogas ilícitas (incluida la posesión para consumo o el suministro gratuito) llevan aparejadas penas de prisión.

México tiene 247,001 personas reclusas en sus 389 cárceles. De estas, 222,871 (90.2% del total de reclusos) se encuentran recluidas en cárceles estatales, del fue-

ro común ―o local―; mientras que 24,130 (9.78%%) viven en prisiones federa-

les.130 No todas las personas recluidas en los centros locales están procesadas o con-

denadas por delitos del fuero local. 88.5% de internos en los centros locales están acusadas por delitos del fuero local y 11.5% está por delitos del fuero federal.131 En

las cárceles locales, los delitos ―o presuntos delitos, porque no todos delitos han sido condenados― del fuero común más frecuentes son: robo132 (39.4% de la pobla-

ción encarcelada), homicidio (16.9%) y violación (6.3%). 4.5% de las personas en-

carceladas en el fuero local fueron condenadas por delitos de narcomenudeo133. De

las personas internas en cárceles locales por delitos del fuero federal, las conductas más sancionadas o procesadas son contra la salud (39%) y las relacionados con ar-

mas de fuego (39%).134 En una investigación previa, encontramos 18,464 personas internas por delitos contra la salud en los 24 estados que dieron información.135

Respecto a la población interna en centros federales, 9.3% se encuentra por deli-tos del fuero común y 90.7% por delitos del fuero federal.136 En enero de 2015, del

129. Art. 474° Ley General de Salud-. Las autoridades federales conocerán de los delitos en cualquiera de los casos

siguientes:

I. En los casos de delincuencia organizada.

II. La cantidad del narcótico sea igual o mayor a la referida en el primer párrafo de este artículo.III. El narcótico no esté contemplado en la tabla.IV. Independientemente de la cantidad del narcótico el Ministerio Público de la Federación:a) Prevenga en el conocimiento del asunto, o

b) Solicite al Ministerio Público del fuero común la remisión de la investigación.

130. Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Rehabilitación Social (OADPRS), Cuaderno Mensual de Estadística Penitenciaria, enero 2016 (México, D.F.: ÓADPRS, enero 2016), 3.

131. OADPRS, Cuaderno Mensual de Estadística Penitenciaria, enero 2016.

132. Se agrupan diversas modalidades de robo: de vehículo, a casa habitación, a negocio, a transeúnte en vía pública, de autopartes, a institución bancaria, de ganado, a transeúnte en espacio abierto al público, a persona en lugar privado, a transportista, en transporte público colectivo, en transporte individual, entre otros.133. Por narcomenudeo nos referimos a los delitos establecidos en la Ley General de Salud sancionados por los códigos penales estatales.134. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). “Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2015,” INEGI, http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/censosgobierno/estatal/cngspspe/2015/ (consultada el 12 de junio de 2016)

135. Véase Pérez Correa & Javier Romero (2016) Las entidades que aportaron información fueron: Baja California, Campeche, Coahuila, Colima, Chiapas, Chihuahua, Distrito Federal, Durango, Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Estado de México, Michoacán, Morelos, Nayarit, Nuevo León, Oaxaca, Puebla, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí, Sonora, Tlaxcala, Zacatecas136. OADPRS, Cuaderno Mensual de Estadística Penitenciaria, enero 2016


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104

total de personas en centros federales (procesados y sentenciados), 35.5% (8,853 personas) estaban recluidas por delitos contra la salud.137

Según datos del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Reha-

bilitación Social (OADPRS), de las 389 cárceles, 181 (46.5%) presentan sobrepo-

blación. En términos generales, el sistema penitenciario presenta una sobrepobla-

ción de 37,688 (18% respecto al total de la población de internos)138, e incluso en

algunas cárceles la sobrepoblación llega a 300%, y en por lo menos una alcanza 600%139. De acuerdo con el Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria de 2015,140 44.6% de los centros locales y 66.6% de los centros federales muestran

deficiencias en los servicios de salud; 62.3% de los centros locales y 33.3% de los centros federales tienen deficiencias en las condiciones materiales e higiene en las instalaciones para alojar a los internos, y 54.6% de los centros locales y 38.1% de los centros federales presentan hacinamiento.141

En teoría, sólo aquellas conductas que consideramos como más graves deben ser

tipificadas como delito y sancionado con penas privativas de libertad. El homici-dio, la violación, el secuestro, la extorsión, son castigados severamente por el sis-

tema legal, porque dañan bienes que consideramos fundamentales, como la vida, la integridad física y la libertad sexual. El derecho penal no sólo es usado para prevenir ciertas conductas nocivas, también es usado para expresar un ―fuerte― rechazo social hacia quien comete estas conductas. Sin embargo, dicho rechazo

tiene grados. Entre más lesiva es una conducta, más severamente es penada. No se castiga con igual severidad un homicidio en riña que uno que resultó de un

secuestro, porque se considera más reprochable el segundo. ¿Qué conductas con-

sidera la sociedad mexicana más reprochables? ¿Qué bienes protege con mayor vigor? En este texto analizamos dos temas de relevancia nacional: la corrupción y las drogas, para estudiar cómo el sistema penal las sanciona normativamente. Para ello, utilizamos el principio de proporcionalidad en dos sentidos: constitu-

cional y penal. Por razones de espacio, el principal enfoque de este texto es la pro-

porcionalidad penal. Sin embargo, la necesidad de un estudio más a fondo sobre la proporcionalidad constitucional de los delitos contra la salud queda manifiesto.137. Coordinación General de Centros Federales. Solicitud de acceso a la información con folio: 3670000005315, marzo de

2015 (México, D.F.: Coordinación General de Centros Federales, marzo 2015).

138. OADPRS, Cuaderno Mensual de Estadística Penitenciaria, enero 2016

139. Arturo Ángel, Las 10 cárceles más saturadas de Mexico; la sobrepoblación alcanza hasta 600%, Animal Político, Sec.

Nacional.

140. El Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria (DNSP) se basa en una muestra de los centros de reclusión federales, estatales, municipales y militares. Para el DNSP 2015 se visitaron 130 cárceles locales y 21 cárceles federales, los porcentajes presentados a continuación tienen como base el total de cárceles visitadas.141. Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria 2015 (México,

D.F.: CNDH, 2015).

II. La proporcionalidad constitucional, penal, relativa y absoluta

Proporcionalidad constitucional

El principio de proporcionalidad, en sentido constitucional, es una medida que permite a los tribunales limitar las intervenciones del Estado a aquellas que son necesarias y adecuadas para lograr un fin legítimo. El principio es usualmente expresado en tres sub-principios que buscan determinar la legalidad de una regu-

lación, de una decisión judicial o de cualquier intervención estatal que limite un

derecho o imponga un deber o gravamen. Estos son:

a) Idoneidad o adecuación. Este sub-principio establece que una medida debe constituir una forma adecuada de lograr un fin constitucionalmente válido. Es decir, la medida debe contribuir a realizar el objetivo buscado, y

este objetivo debe ser constitucionalmente válido.142 En el caso del delito de

drogas, por ejemplo, la protección a la salud, constituye el objetivo persegui-do, sin, duda uno legítimo en términos constitucionales.

b) Necesidad. Este sub-principio se acerca al principio de ultima ratio al

establecer que la intervención o norma debe ser necesaria para realizar el objetivo planteado. Establece asimismo que la intervención del Estado debe ser la menos gravosa para el derecho que es afectado o limitado.143 En otras

palabras, el sub-principio prescribe que la intervención del Estado que limi-ta un derecho o impone un gravamen, sólo es válida si no existen opciones menos lesivas para lograr el fin legítimo buscado.

En el caso de la tipificación de los delitos de drogas y el establecimiento de sus respectivas sanciones, el sub-principio establecería que la tipificación de las conductas sólo es válida si no existe otra posibilidad regulativa, menos lesiva que la prohibición, que prevenga el consumo de sustancias de usos ilícitos, su venta o distribución ilegal. Esto significa que el Estado tendría, por ejemplo, que mostrar que el establecimiento de sanciones administrativas, o el uso de

campañas informativas no son eficaces para lograr el mismo grado de protec-

ción a la salud que la actual política prohibitiva. En el caso de la prohibición de la marihuana, el Estado tendría que demostrar que no hay alternativas al uso

de las sanciones privativas de la libertad para reducir el consumo (problemá-

142. Robert Alexy, The argument from Injustice. A reply to legal positivism (Oxford: Clarendon Press, 2002).

143. Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales: el principio de proporcionalidad como criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales vinculante para el legislador (Madrid: Centro de

Estudios Políticos y Constitucionales, 2007) 730-736.


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tico) de dicha sustancia, o que la prohibición de la siembra para autoconsumo es la mejor forma de proteger la salud de potenciales usuarios.

c) Proporcionalidad en sentido estricto. Este sub-principio establece que aun si una medida es idónea y necesaria, debe aún demostrarse que los be-

neficios obtenidos de limitar un derecho son mayores a los daños causados por dicha limitación. Es decir, no debe existir una desproporción entre los objetivos buscados y los derechos afectados.144

Aplicado al análisis de delitos drogas, el sub-principio establecería que la prohi-bición -penal- de todas las conductas (siembra, cultivo, producción, suministro, transporte, posesión) sólo se justifica si la abstinencia lograda -o la disminu-

ción en el consumo- por dicha prohibición es mayor a los daños que la prohi-bición genera. Esto tendría que demostrarse para cada sustancia y conducta prohibida.

En 2014, hubo 65 muertes por sobredosis de narcóticos en el país (mientras que en el mismo año hubo 2,385 agresiones con armas de fuego que resultaron en ho-

micidios).145 Las Naciones Unidas estima que aproximadamente 250 millones de personas consumieron al menos una droga durante 2014. De estas, 29 millones (11.6%) sufrieron algún trastorno relacionados con ese consumo.146 Es decir, que

para 88% de las personas que consumieron alguna sustancia, este consumo no afecto su vida cotidiana. El daño que produce el consumo de sustancias ilícitas es, para la gran mayoría de los consumidores, menor o inexistente. Además, al estu-

diar los daños producidos por las diversas sustancia, la marihuana es la sustancia que menos consumos problemáticos tiene.

Por otro lado, varios estudios han mostrado que las cárceles de nuestro país re-

presentan un riesgo para la salud de quien es encarcelado y para las familias que los visitan. El hacinamiento, la falta de servicios médicos, los deficientes servicios sanitarios, la falta de agua, de escusados y camas, la alta prevalencia de relaciones sexuales sin protección que tienen lugar dentro de muchos de los reclusorios del país -incluidos los incidentes de abuso sexual- y el consumo de drogas (en parti-

144. Bernal Pulido, El principio de proporcionalidad y los derechos fundamentales: el principio de proporcionalidad como criterio para determinar el contenido de los derechos fundamentales vinculante para el legislador.145. Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). Registros Administrativos, Mortalidad 2014, INEGI, http://www.inegi.org.mx/est/lista_cubos/consulta.aspx?p=adm&c=4 (consultada el 17 de junio de 2016)146. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Informe Mundial sobre las Drogas 2016 (Viena: Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito).

cular las inyectables) vulneran la salud de los internos.147 En los reclusorios existe

una prevalencia, más alta que en la población general, de enfermedades como el VIH/SIDA, tuberculosis, hepatitis C, sarna y piojos.148

Además de constituir un riesgo a la salud, las cárceles hoy representan un riesgo a la vida. En 2008, por ejemplo, el riesgo de morir de homicidio dentro de un re-

clusorio era hasta 5 veces superior al de las personas en libertad.149 En 2009 la

tasa de homicidios en reclusorios fue 2.4 veces superior a la de las personas en libertad.150 La principal explicación de la violencia que ocurre dentro de los pena-

les locales, es el control de los mercados ilegales dentro de los mismos, incluido

el mercado de drogas ilícitas. El hacinamiento -en parte producto del número de personas procesadas o sentenciadas por delitos de drogas- es otro factor que con-

tribuye a los incidentes de violencia que ahí se viven.151

Al aplicar el sub-principio de proporcionalidad estricta, se muestra que la apli-cación de la política parece generar más riesgos a la salud que el uso de las sustancias que busca prevenir. A este análisis, habría que agregar la violencia generada por la aplicación de la política de drogas152, los costos constituciona-

les153 que han resultado de la misma, la corrupción de las instituciones por la existencia de mercados ilícitos y los riesgos de consumir sustancias adulteradas

y no controladas, entre otras.

Proporcionalidad penal

La proporcionalidad penal puede entenderse en dos sentidos: absoluta y relativa. Por proporcionalidad absoluta se entiende la relación simétrica que debe existir entre la ofensa cometida (el daño que produce un ofensor) y la sanción que se 147. Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUCDD), VIH/SIDA: Prevención, Atención, Tratamiento y Apoyo en el Medio Carcelario Marco de acción para una respuesta nacional eficaz (Nueva York: Organización Mundial la Salud, Programa Conjunto de las Naciones Unidas sobre el VIH/SIDA y ONUCDD).148. Ver Organización Mundial de la Salud y el Programa Conjunto de las Naciones Unidas (2007)

149. México Evalúa, Índice de Desempeño del Sistema Penal 2010 (México: México Evalúa), 22. 150. La violencia carcelaria se concentra en regiones: 19 estados no reportaron víctimas fatales en penales. En Tamaulipas la tasa de homicidios fue 138.7 por cada 100 mil reclusos, 15.4 veces la tasa que enfrentaron las personas en libertad en ese estado. En Sinaloa se registró la tasa de muertes en el ámbito penitenciario más alta del país: 183.7 homicidios por cada 100 mil reclusos, 3.9 veces la tasa que enfrentaba la sociedad en ese estado. Ver. México Evalúa, Índice de Desempeño del Sistema Penal 2010 (México: México Evalúa), 22.

151. Aldo Ponce y Catalina Pérez Correa, “Garantizar la integridad física de las personas privadas de libertad: Derechos de los internos y sobrepoblación carcelaria”, en De la detención a la prisión La justicia penal a examen, ed. Catalina Pérez Correa,

152. Fernando Escalante, “Homicidios 2008-2009 La muerte tiene permiso”, Nexos, enero de 2011.

153. Alejandro Madrazo, “Los costos constitucionales de la guerra contra las drogas: una primera aproximación (desde México),” Cuadernos de Trabajo del Seminario del Programa de Política de Drogas, núm. 12 (junio 2014).


109

108

aplica. La proporcionalidad relativa es la coherencia interna que deben de tener unas penas respecto a otras. Es decir, que las conductas más graves sean castiga-

das de manera similar y las menos lesivas con menor severidad. En este apartado, usamos el concepto de proporcionalidad absoluta y relativa para analizar la for-

ma en que se sancionan dos tipos clases de delitos, ambos de gran importancia nacional: los delitos de drogas y los delitos de corrupción.

La reciente reforma del Sistema Nacional Anticorrupción surgió como respues-

ta al hartazgo social que existe frente a la corrupción. El escándalo de la casa blanca; del gobierno saliente de Veracruz con la entrega de recursos públicos a empresas fantasmas; la detención del ex presidente de PRI en España por lavado de dinero, y el largo etcétera, han indignado a tal grado a la sociedad

mexicana al punto de poner a la corrupción en el centro del debate público. Las encuestas existentes muestran la relevancia del tema. Entre los y las mexicanas

mayores de 18 años, 97.8% considera que hay actos de corrupción. Dentro de este grupo, 48.9% considera que estos actos son muy frecuentes, 39.9% cree que son frecuentes y 9% piensa que son poco frecuentes. Solo 1% cree que los actos de corrupción no se dan nunca. La percepción de corrupción generalizada se confirma con la tasa de prevalencia de corrupción, pues, por cada 100,000 habitantes, 12,590 personas reportan haber tenido alguna experiencia directa con actos de corrupción, lo que explica porque la corrupción es la segunda pre-

ocupación de los y las mexicanas.154

La corrupción alcanza costos que van de 2% a 10% del producto interno bruto (PIB), dependiendo del estudio consultado. Mientras que el Centro de Estudios Económicos del Sector Privado estima un costo de 10% del PIB debido a actos

de corrupción; el Banco de México, el Banco Mundial y Forbes estiman un costo alrededor del 9% del PIB, y las estimaciones derivadas de las encuestas del INEGI

y de México ¿Cómo Vamos?, fluctúan alrededor del 2%.155 ¿Cómo se compara la forma en que sancionamos unos y otros delitos?

154. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. “Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2015,” INEGI, http://www.inegi.org.mx/est/contenidos/proyectos/encuestas/hogares/especiales/encig/2015/default.aspx (consultada el 16 de junio de 2016).

155. María Amparo Casar, México: Anatomía de la Corrupción (D.F.: Centro de Investigación y Docencia Económicas e

Instituto Mexicano para la Competitividad), 39-46.

Proporcionalidad relativa

Al comparar las penas de los delitos asociados a actos de corrupción: cohecho (soborno)156, peculado (apropiarse de dinero público) 157 y lavado de dinero158

con las penas de los delitos contra la salud es posible ver que tanto las penas mí-nimas y máximas de los delitos contra la salud son mayores que aquellas por los delitos de corrupción (véase gráfica I).

Los delitos que implican directamente un mal ejercicio de las funciones públicas, como el soborno y el peculado, se encuentran al final de la gráfica, con penas que están arriba de las establecidas para posesión simple, un delito sin un daño social identificado, pues se trata de posesión sin fines de comercio o suministro por encima de las dosis toleradas. Tanto el cohecho (soborno) como el peculado (que-

darse con dinero público) tiene una pena mínima de 24 meses de prisión, lo mis-

mo que la siembra de marihuana sin fines de comercio o distribución (es decir, para autoconsumo). El suministro, aun el gratuito -como sería “pasar el churro” en una fiesta-, tiene una pena mínima de 48 meses, el doble que se le da a la apro-

piación del dinero público. La pena mínima por siembra con fines de suministro, como sería el caso de un club de producción, es de 80 meses, casi 4 veces la del 156. El soborno se encuentra estipulado en el Código Penal Federal como cohecho en el artículo 222°, que dice: “Cometen el delito de cohecho:

I.-El servidor público que por sí, o por interpósita persona solicite o reciba indebidamente para sí o para otro, dinero o cualquiera otra dádiva, o acepte una promesa, para hacer o dejar de realizar un acto relacionado con sus funciones inherentes a su empleo, cargo o comisión, y II.-El que de manera espontánea dé u ofrezca dinero o cualquier otra dádiva a alguna de las personas que se mencionan en la fracción anterior, para que cualquier servidor público haga u omita un acto relacionado con sus funciones, a su empleo, cargo o comisión.”

157. De acuerdo al Artículo 223° del Código Penal Federal el peculado se define como:“I.-Todo servidor público que para usos propios o ajenos distraiga de su objeto dinero, valores, fincas o cualquier otra cosa perteneciente al Estado, al organismo descentralizado o a un particular, si por razón de su cargo los hubiere recibido en administración, en depósito o por otra causa.II.- El servidor público que indebidamente utilice fondos públicos u otorgue alguno de los actos a que se refiere el artículo de uso indebido de atribuciones y facultades con el objeto de promover la imagen política o social de su persona, la de su superior jerárquico o la de un tercero, o a fin de denigrar a cualquier persona. III.-Cualquier persona que solicite o acepte realizar las promociones o denigraciones a que se refiere la fracción anterior, a cambio de fondos público o del disfrute de los beneficios derivados de los actos a que se refiere el artículo de uso indebido de atribuciones y facultades, y

IV.- Cualquier persona que sin tener el carácter de servidor público federal y estando obligada legalmente a la custodia, administración o aplicación de recursos públicos federales, los distraiga de su objeto para usos propios o ajenos o les dé una aplicación distinta a la que se les destinó.”158. Por lavado de dinero nos referimos a las personas que realicen las conductas establecidas en el artículo 400 bis del Código Penal Federal:

“I. Adquiera, enajene, administre, custodie, posea, cambie, convierta, deposite, retire, dé o reciba por cualquier motivo, invierta, traspase, transporte o transfiera, dentro del territorio nacional, de éste hacia el extranjero o a la inversa, recursos, derechos o bienes de cualquier naturaleza, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita, o

II. Oculte, encubra o pretenda ocultar o encubrir la naturaleza, origen, ubicación, destino, movimiento, propiedad o titularidad de recursos, derechos o bienes, cuando tenga conocimiento de que proceden o representan el producto de una actividad ilícita.”


111

110

cohecho o el peculado. El lavado de dinero, por su parte se encuentra a la mitad de la de la gráfica, porque también está relacionado con otros delitos, como delitos contra la salud.

Fuente: elaboración propia con base en el Código Penal Federal y la Ley General de Salud.

Una mirada a la pena media (gráfica II) ―esto es, el promedio entre la pena mí-nima y la máxima establecida en ley― muestra también la desproporción con la que sancionamos las conductas relacionadas con ciertas drogas. Los delitos que

implican grandes cantidades de narcóticos tienen las penas medias más altas, se-

Producción transporte, comercio y suministro (monto mayor a veces a can dad to erada)

iem ra con fines de producción transporte comercio o suministro

Posesión con fines de producción transporte comercio y suministro (monto mayor a 1,000

veces a can dad)

Lavado de dinero

Posesión sin fines de producción transporte comercio y suministro

Narcomenudeo-Comercio o suministro

arcomenudeo Posesión con fines de comercio o suministro

iem ra sin fines de producción transporte comercio o suministro

Peculado por un monto mayor a 36,520

Cohecho por un monto mayor a 36,520

Narcomenudeo-Posesión simple

120

80

60

60

4896

48

36

36

24

24

24

90

72

96

168

168

500 100 150

Pena mínima Pena máximaLos tonos verdes se relacionan con delitos relacionados con narcóticos y los tonos gris con delitos asociados a actos de corrupción.

200 250 300 350

10

180

180

300

200

G��

guidos de los delitos de lavado de dinero, peculado y cohecho y, al último, los de-

litos por narcomenudeo. La justificación de las altas penas de los delitos contra la salud que implican montos mayores a 1,000 veces la cantidad permitida, suele ser la asociación con el narcotráfico y con la inseguridad. Sin embargo, es importante tener en cuenta que los delitos contra la salud no buscan proteger la seguridad, sino la salud de las personas. Como señalan Uprimny, Esther y Parra:

“la violencia que se tiende a asociar con el tráfico de drogas (o narcoviolencia), realmente no constituye un resultado de las drogas en sí mismas, sino de las políticas prohibicionistas que tienden a generar incentivos importantes a la formación de mafias, que se inclinan a usar la violencia para mantener su po-der en el negocio de las drogas.”159

Fuente: elaboración propia con base en el Código Penal Federal y la Ley General de Salud.

159. Rodrigo Uprimny, Diana Esther y Jorge Parra, La adicción punitiva La desproporción de leyes de drogas en América Latina (Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2012), 12.

Lavado de dinero

Narcomenudeo-Posesión o suministro

Peculado por un monto mayor a 36,520

Cohecho por un monto mayor a 36,520

Narcomenudeo-Posesión simple

96

96

23

72

69

60

54

500 100 150 200 250

120

120

210

140

Producción transporte, comercio y suministro (monto mayor a veces a can dad to erada)

iem ra con fines de producción transporte comercio o suministro

Posesión sin fines de producción transporte comercio y suministro

iem ra sin fines de producción transporte comercio o suministro

Narcomenudeo-Posesión con fines de comercio o suministro

Posesión con fines de producción, transporte, comercio y suministro (monto mayor a 1,000

veces a can dad

G��

os tonos erdes se relacionan con delitos relaciondos con narcóticos y los tonos gris con delitos asociados a actos de corrupción.


113

112

Las altas penas promedio con las que se sancionan los delitos contra la salud generan castigos desproporcionados para las personas que, sin tener ninguna relación con el narcotráfico, producen y consumen narcóticos. Por ejemplo, un grupo de amigos que siembran de manera conjunta marihuana, serían acusados de producción con fines de suministro, cuya pena promedio es de 140 meses en prisión; mientras que un servidor público que haga mal uso de recursos públicos (peculado) enfrenta una pena promedio de 96 meses. A la vez, la pena promedio igual al lavado de dinero es 20 meses menor que la pena promedio para siembra para suministro.

El análisis de la proporcionalidad relativa muestra que los delitos contra la salud son consideradas más lesivas (y reprochables) por nuestro sistema penal que los delitos relacionados con la corrupción como el cohecho y el peculado. Muestra los absurdos a los que nos ha llevado la escalada punitiva en la guerra contra las drogas. Una escalada que, además ha sido ineficaz para desincentivar la siembra, producción, transporte, o posesión de drogas en México.

Proporcionalidad absoluta

El análisis sobre la proporcionalidad relativa no implica que para que nuestro sistema sea proporcional los delitos relacionados como corrupción debe recibir penas más altas. El análisis de proporcionalidad absoluta establece que debe ha-

ber una relación entre el daño ocasionado por la conducta y la pena recibida. Sería, por ejemplo, desproporcionado castigar con 10 años de cárcel a quien se estacione en una rampa de discapacitados con su auto, aunque consideremos que la conducta es reprochable y debe ser sancionada. La proporcionalidad absoluta obliga a tener en cuenta que no sólo se trata de aumentar las penas para que todos los delitos sean castigados con similar severidad. Para hablar de justicia y

proporcionalidad, debe existir una relación entre el castigo y la ofensa cometida. No sería justo simplemente elevar las penas para corrupción sino evaluar el daño que se castiga al penalizar los delitos de drogas. Cómo señala Burgh:

“Es importante notar que, para hacer el castigo compatible con la justicia, no es suficiente restringir el castigo a aquel que lo merece, sino que además debe-mos de restringir el grado del castigo al grado que se merece. La idea es que, al cometer una ofensa, no pensemos que aquel que la comete merece un castigo

ilimitado, sino que pensemos que merece un grado de castigo que sea propor-cional a la gravedad de la ofensa que ha cometido”160

Como se mencionó antes, el uso del derecho penal tiene importantes consecuencias en la vida de quien es procesado y sancionado. El encarcelamiento no sólo implica la pérdida de la libertad; frecuentemente también implica la pérdida de una fuen-

te legítima de ingresos (la posibilidad presente y futura de conseguir un empleo legal), la pérdida de prestigio (estigmatización) y, como se notó anteriormente, la exposición a riesgos a la salud. Además, en México, el uso de cárceles implica el cos-

to para las familias y la obligación de mantener a la persona en prisión. Las cárceles de nuestro país suelen omitir proveer los bienes básicos que una persona necesita para vivir y son los familiares de los internos los responsables de proveerlos.161 Bie-

nes como agua, comida, cama, medicamentos y enseres de limpieza son frecuen-

temente pagados por las familias, que terminan por ser empobrecidas como con-

secuencia del encarcelamiento de su familiar por el costo del proceso judicial y las cuotas informales que deben pagar para ingresar a los centros.162

Para el Estado, también las cárceles tienen un costo directo: luz, agua, guardias,

servicios médicos, etc. Algunos investigadores, como Guillermo Zepeda, han in-

cluso calculado el costo en términos de la pérdida de cuotas de seguridad so-

cial.163 Finalmente, para las comunidades, el uso de las cárceles implica proble-

mas de reinserción una vez que los/las ofensoras regresan a ellas.

En el caso de los delitos contra la salud, se debe de tomar en cuenta que gran

parte de los individuos condenados lo son por el delito de posesión simple y por delitos relacionados con la marihuana. 164 En 2014, en 11 entidades que dieron

información al respecto, 62% de los internos por delitos de drogas, lo estaban por delitos relacionados con mariguana.165 A la vez, 35% de las personas internas 160. Richard W. Burgh, “Do the guilty deserve punishment”, The Journal of Philosophy, vol. 79, no. 4 (Apr., 1982):193-210. Traducción propia, original en ingles: “It is important to notice that, in order to render punishment compatible with justice, it is not enough that we restrict punishment to the deserving, but we must, in addition, restrict the degree of punishment to the degree that is deserved. The idea is that, in committing an offense, we do not think of the offender as deserving unlimited punishment; rather we think of him as deserving a degree of punishment that is proportional to the gravity of the offense he committed.”

161. Catalina Pérez-Correa, Las mujeres invisibles: Los costos de la prisión y los efectos indirectos en las mujeres. (Washington,

D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo, 2015).

162. Catalina Pérez-Correa, Las mujeres invisibles: Los costos de la prisión y los efectos indirectos en las mujeres163. Guillermo Zepeda, ¿Cuánto cuesta la prisión sin condena? Costos económicos y sociales de la prisión preventiva en México (México: Open Society Justice Initiative, 2010).164. Catalina Pérez Correa y Jorge Javier Romero, “Marihuana: Cómo”, Nexos, núm. 460 (abril 2016): 25-28.

165. Elaboración propia con base en solicitudes de acceso a la información. Estados que aportaron información Chiapas (folio:11578), Coahuila (folio:94415), Colima (folio:00009015), Durango (folio:00022415), Estado de México (folio:00026/SSC/IP/2015), Michoacán (folio:si-173-2015), Nayarit (folio:00028815 y 00028515), Nuevo León

(folio:SI2015-10494-917093), Oaxaca (folio:15844), San Luis Potosí (folio:00042615), Veracruz (folio:00105515) y

Zacatecas (folio:00026215)


115

114

por delitos de drogas lo estaban por posesión simple, es decir por posesión sin fines de comercio o suministro. Esto sugiere a que gran parte de las sanciones que imponen las autoridades en la materia recaen sobre individuos que realizan con-

ductas que no dañan a terceros (como lo es la posesión simple) y por sustancias con un nulo daño a la salud, como lo es la mariguana.

III. Conclusiones

El análisis de la proporcionalidad de los delitos contra la salud revela una asimetría entre lo que es penalmente protegido y los costos que implica dicha protección; en-

tre la forma en que sancionamos estas conductas y su justificación. La política pro-

hibicionista ha implicado que un número significante de personas, especialmente jóvenes, sean criminalizados y encarcelados, vulnerando –no protegiendo- su dere-

cho a la salud. Además, ha significado importantes gastos del Estado, gastos que po-

drían ser destinados a la persecución de otros delitos o para aplicar alternativas al encarcelamiento para reducir el consumo problemático de drogas. Los datos sobre persecución de delitos contra la salud muestran que los delitos que principalmente se persiguen son delitos de posesión simple y consumo de marihuana. Esto signi-fica que los recursos del Estado son usados para perseguir y castigar conductas no violentas en lugar de los delitos como homicidio, secuestro, violación, o los delitos

de corrupción que preocupan y afectan a la sociedad.

Una política sensata de drogas debiera tener como principal objetivo proteger la salud de usuarios y terceros, pero no tener como principal instrumento el dere-

cho penal y sus cárceles. Debería además distinguir entre usuarios (problemá-

ticos y no problemáticos), sustancias, usos, y hacer una ponderación cuidadosa de los resultados que genera. El análisis de proporcionalidad muestra que hoy tenemos una política injusta, asimétrica y poco racional.

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Catalina Pérez Correa y Jorge Javier Romero, “Marihuana: Cómo”, Nexos, núm. 460 (abril 2016): 25-28.

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Coordinación General de Centros Federales. Solicitud de acceso a la información con folio: 3670000005315, marzo


117

116

de 2015 (México, D.F.: Coordinación General de Centros

Federales, marzo 2015).

Dependencias encargadas del sistema penitenciario local. Solicitudes de acceso a la información. Estados que aportaron información Chiapas (folio:11578), Coahuila (folio:94415), Colima (folio:00009015), Durango (folio:00022415), Esta-

do de México (folio:00026/SSC/IP/2015), Michoacán (fo-

lio:si-173-2015), Nayarit (folio:00028815 y 00028515),

Nuevo León (folio:SI2015-10494-917093), Oaxaca (fo-

lio:15844), San Luis Potosí (folio:00042615), Veracruz

(folio:00105515) y Zacatecas (folio:00026215)

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119

Vidal Llerenas Morales166

Seguramente mucho, y en más de un aspecto. La guerra cuesta en vidas, en de-

sarrollo económico, en deterioro de las instituciones de gobierno, pero también en recursos públicos. Un tema concreto que tenemos que medir con precisión es cuánto nos cuesta del presupuesto público. Se trata de una pregunta relevante por varias razones. Una de ellas es que se trata de un gasto que prácticamente no es evaluado. A diferencia de otras áreas de política pública, como la de desarrollo social, en donde contamos con evaluaciones de diseño, proceso e impacto, en se-

guridad gastamos sin saber qué acciones son las que generan mejores resultados.

Por otro lado, el mayor gasto en seguridad desplaza al que alternativamente se podría destinar a los servicios públicos; al combate a la pobreza o a la inversión en infraestructura. Es decir, gastamos cada vez más en seguridad sin analizar el

costo de oportunidad que representa dejar de hacerlo en otras áreas. Pero, para empezar, necesitamos tener una idea de cuánto gastamos en seguridad; de cómo ha evolucionado ese rubro y de la manera cómo se maneja.

En México, el nivel de reporte del registro de los gastos públicos es relativamente bueno desde hace una par de décadas. Para propósito de este artículo utilizamos los datos de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal para cada uno de los años en cuestión. Se trata de gasto efectivamente ejercido por el Gobierno Federal o 166. Diputado federal por MORENA por el distrito 8 de Azcapotzalco y Cuauhtémoc. Es economista del ITAM, maestro en gobierno por la Universidad de Essex y doctor en política por la Universidad de York en el Reino Unido.

¿Cuánto nos cuesta la guerra contra las drogas?

¿Cuánto nos cuesta la guerra contra las drogas?Vidal Llerenas

121

120

transferido a los gobiernos locales. Con estos datos es posible comparar con el re-

curso aprobado en el Presupuesto de Egresos y con las ampliaciones que fueron otorgadas por la Secretaría de Hacienda durante el año de ejercicio.

No obstante que el reporte del registro es completo, la composición de los ramos y capítulos de gasto se modifican de vez en vez, sin razón aparente, por cierto. Eso obliga a recurrir a aproximaciones que nos permitan comparar, en la medida de lo posible, los gastos en el tiempo. Habría que mencionar que los reportes de gasto definitivamente carecen de explicaciones adecuadas que justifiquen las diferen-

cias de gasto entre lo aprobado en el presupuesto y lo efectivamente gastado.

En este caso, consideramos que la presión de gasto relacionada con la guerra con-

tra las drogas se puede medir por medio de la evolución del gasto del Gobierno Federal en seguridad a partir de mediados de los años noventa y hasta fechas recientes. Es decir, el gasto en seguridad que realizamos por encima de lo que lo hacíamos hace 20 años es el costo presupuestal que pagamos por ser el país del mundo más afectado por esta guerra.

Además, el análisis de los niveles de gasto y de qué institución los ejerce nos

ayudará también a conocer las características de las políticas de seguridad en las administraciones de Zedillo, Fox, Calderón y Peña Nieto. Los registros de gasto nos permiten conocer las instituciones que fueron más favorecidas con mayores recursos.

Para contestar a la pregunta de cuánto gastamos en seguridad pública, propon-

go utilizar dos datos. Uno es la suma de los ramos presupuestarios de Defensa Nacional, Marina, Gobernación y del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), que forma parte de las aportaciones del ramo 33 del presupuesto. En el caso del ramo de Gobernación, se le suma el ramo que, entre el 2000 y el

2006, se estableció para registrar básicamente el presupuesto de la Secretaría de Seguridad Pública. Actualmente el ramo presupuestal de gobernación incluye al que fue de seguridad pública y sigue considerando otras agencias que siempre estuvieron presupuestadas en Gobernación y que también son relevantes en el análisis, como las de Seguridad Nacional o los programas de prevención del de-

lito. Es verdad que no todo el gasto de Gobernación tiene que ver con seguridad

o con acciones similares, pero también que no se advierte que esas otras áreas hayan tenido un crecimiento significativo en el presupuesto de la dependencia. Es por eso que la evolución de los ramos en cuestión es una buena aproximación de la manera que creció el presupuesto en seguridad en las últimas dos décadas.

Por otro lado, es evidente la conveniencia de incluir en la suma del presupues-

to federal en seguridad al FASP. No se trata de un fondo que ejerza de manera

directa el Gobierno Federal, pero dado que su fin es exclusivamente financiar gasto para ese propósito en las entidades federativas, y a que fue establecido en 1999, es claramente producto de la crisis surgida a raíz de la estrategia de com-

bate frontal al tráfico de drogas. En buena medida refleja el gasto que realizan los gobiernos en seguridad, ya que una parte substancial del mismo lo financia con este fondo.

Otras fuentes de recursos federales que utilizan los estados para seguridad, como el Subsemun, están incluidos en el ramo de Gobernación. En todo caso, el análi-

sis subestimaría los recursos federales que gastan los municipios en seguridad por medio de otras aportaciones, del ramo 33, como es el caso del Fortamun. Di-cho fondo puede ser gastado en seguridad por los municipios, pero también para otros fines de la administración municipal. Para completar el análisis tendríamos que saber qué proporción del Fortamun se destina a seguridad y sumarlo a nues-

tro estimado de seguridad. Falta también, por supuesto, el gasto en seguridad de los gobiernos locales financiados con recursos propios, con deuda o con fondos federales distintos a los mencionados. Con todo, nuestro estimado recoge buena

parte de lo que los gobiernos locales erogan en seguridad, ya que normalmente lo hacen a cuenta de FASP o Subsemun.

Es decir, nuestro primer estimado de gasto en seguridad viene de sumar los ramos del gasto en fuerzas armadas (Ejército y Marina), al de Gobernación, que incluye

la Policía Federal Preventiva, los reclusión, la inteligencia, la prevención y algu-

nos fondos a estados, más las aportaciones federales del ramo 33 en la parte de seguridad pública. En términos reales, es decir, una vez considerada la inflación, ese gasto pasó de 33,282 mdp en 1996 a 193,540 mdp en 2015. Es decir, creció en 5.8 veces, cuando el monto del presupuesto de todos los ramos administrativos del Gobierno Federal creció 2.8% en el mismo periodo. Es decir, los recursos en seguridad crecieron más del doble que el gasto de la administración pública fede-

ral. Los incrementos más fuertes se dieron al final de la administración de Zedillo y el inicio de la de Fox, periodo durante el cual los aumentos fueron menores. El presupuesto volvió a crecer de manera importante durante las administraciones de Calderón y Peña Nieto.


123

122

Cuadro 1. Presupuesto en Seguridad. Millones de Pesos de 2015

Un segundo dato surge de sumarle el presupuesto anterior el de la Procuraduría General de la República. Se separa por dos razones: una es que el ritmo de cre-

cimiento del presupuesto de la PGR es menor al de las agencias que son propia-

mente de seguridad; el segundo es que, evidentemente, las tareas de procuración

no son estrictamente de seguridad, aunque es claro que su mayor presupuesto responde a la estrategia de guerra contra las drogas, más que a un programa de mejora de la actividad pericial en el país. No es descabellado asumir la hipótesis de que el incremento en el presupuesto de la PGR también fue parte de las accio-

nes para enfrentar a los cárteles de drogas. En ese sentido, el aumento del presu-

puesto en la PGR también se puede considerar un costo presupuestal derivado de esa estrategia.

El presupuesto de la PGR también aumentó durante el periodo en cuestión, pero sólo se incrementó de manera importante ya entrada la administración Fox, y después los aumentos fueron constantes, pero menores. En 2015 el presupuesto de la PGR es 4.3 veces mayor que el registrado en 1997. Es decir aumentó más

que el total de gasto, pero menos que el destinado a las otras áreas de seguridad.

Los niveles de gasto federal en seguridad, medidos por los ramos de Gobernación, Defensa, Marina, PGR y el fondo del ramo 33 FASP, es decir, el segundo estimado

de seguridad, fueron en 2015 5.6 veces mayores al gasto registrado en 1996. Es

decir el porcentaje de crecimiento del gasto es muy alto, pero menor cuando se incluye a la PGR. Es claro que el ritmo de crecimiento del gasto es agencias mili-

tares y policiales fue mayor que en el caso de la procuración federal de justicia.

Evolución del Gasto en Seguridad. Precios de 2015

FASPGobernaciónDefensaMarinaTotal 1PGRTotal 2

1996

6,507.520,566.96,207.633,282.13,657.036,939.

1997

8,335.622,236.19,917.740,489.44,694.345,183.7

1998

10,154.024,006.410,033.444,194.26,069.050,263.2

19997,325,910,292.129,281.610,969.157,869.66,729.464,639.0

20007,903.913,686.231,473.212,025.765,088.96,661.871,750.7

20018,590.31,120.832,708.913,142.468,562.48,093.076,655.4

20024,672.818,210.832,893.112,399.768,176.410,176.878,353.2

20033,889.715,926.034,446.513,095.267,357.310,342.677,699.9

20044,813.515,604.132,107.712,163.164,688.510,343.675,032.1

20056,707.517,230.333,901.212,781.970,621.010,157.980,778.9

20066,500.119,938.435,083.712,997.674,519.911,520.886,040.7

20076,328.429,757.343,231.615,398.294,715.511,946.7106,662.1

20087,329.634,680.645,349.018,513.7105,872.910,933.4116,806.3

20098,258.250,604.453.680.919,489.7132,033.212,935.4144,968.6

20108,008.251,486.660,903.421,324.0141,722.212,333.1154,055.3

20117,931.965,672.571,234.122,326.4167,164.912,863.1180,028.0

20128,000.878,169.666,552.923,217.4175,940.814,756.6190,697.4

20138,153.465,483.667,363.025,575.9166,576.016,263.1182,839.1

20148,115.879,185.768,421.327,717.8183,440.615,952.9199,393.5

20158,190.081,280.173,535.730,534.5193,540.316,215.0209,755.3




250000

200000

150000

100000

50000

01996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014

Gobernación

Defensa

Marina

Total 1

Total 2

PGR

FASP


125

124

Si asumimos que el gasto en seguridad de mediados de los años noventa era el “nor-

mal” del país, y que las asignaciones por encima de ese nivel, es decir, alrededor de 36,939 millones de pesos de 2015, y que el cálculo para el año de 2015 es de 209,755 mdp, entonces la diferencia, 172,816 mdp, es el costo presupuestal que pagamos al gastar en seguridad derivada de la crisis provocada por la guerra contra las drogas. Eso es alrededor de un punto del PIB en cada año. Para darnos una idea de la magnitud de la cifra se puede comparar con él porcentaje del producto que se recaudó como resultado de la reforma fiscal de 2013, de alrededor de 1.5 puntos del PIB. Es decir, dos terceras partes de las ganancias presupuestales de la reforma fiscal fueron gastadas en los requerimientos adicionales en seguridad.

Algo que llama particularmente la atención del gasto de seguridad son las enor-

mes diferencias entre el gasto aprobado por los diputados y el efectivamente ejercido por el Gobierno Federal. En algunas ocasiones el gasto presupuestado fue demasiado alto para ser ejercido, pero en la mayoría de los casos, especial-mente en años recientes, los montos que superan los 7,000 mdp son asignados, durante el ejercicio, sin aprobación del Congreso, a partidas de seguridad na-

cional ejercidas por la Comisión Nacional de Seguridad Pública para operativos y otros conceptos de gasto cuyo detalle es muy difícil de conocer debido a las restricciones en materia de transparencia de las partidas en cuestión. Es decir, el gasto en seguridad no solamente crece de manera importante, sino que tam-

bién se realiza de manera discrecional.

Cuadro Dos. Presupuesto de ramos administrativos. Pesos de 2015.

Es evidente que a lo largo de los últimos 20 años el principal incremento se regis-

tra en el ramo de Gobernación, que incluye a la Policía Federal Preventiva. Sin em-

bargo, también el Ejército y la Marina registran incrementos importantes. Esto se dan principalmente durante la segunda parte del gobierno de Ernesto Zedillo, al final de la administración de Felipe Calderón y el inició de la de Peña Nieto. Mien-

tras que el incremento al presupuesto de las fuerzas que controla directamente el Gobierno Federal es permanente, el de más fuerzas armadas sólo se registra en determinados periodos.

Llama la atención como el FASP, el fondo de aportaciones del ramo 33 para segu-

ridad, apenas si creció en términos reales durante estos 20 años. Mientras que en 1999, año en el que se establece dicho fondo, el monto asignado fue de 7,325 mdp, indexados para 2014, para 2015 fue de 8,190 millones, es decir un crecimiento real de apenas 12%, muy pequeño en relación al crecimiento total del gasto en seguri-dad. La razón puede estar ligada a que los estados tuvieron problemas serios para su ejercicio. De hecho, la mayoría de las entidades conservan recursos del FASP de

años anteriores, debido a que no los pudieron gastar en el año que se les otorgó debido a la complejidad de los proyectos y a las propias reglas del fondo. Es proba-

ble que los próximos años, a medida que avancen los esquemas de mando único o mixto, exista una mayor presión para financiar el mayor gasto de seguridad de las entidades federativas por medio de las aportaciones del ramo 33.

Cuadro 3. Diferencia entre gasto ejercido y aprobado en Ramo Gobernación. Pesos Constantes.

En suma, podemos concluir que el incremento del gasto en seguridad en las últi-mas décadas ha sido constante y mayor al crecimiento del propio presupuesto en su conjunto. En general dicho gasto fue mayor al originalmente considerado en el

presupuesto de egresos. En los documentos de rendición de cuentas el Gobierno Federal no ofreció explicaciones de las razones de dichas ampliaciones. La prio-

ridad en los incrementos se dio al ramo de Gobernación, que incluye a la Policía

Federal Preventiva. No obstante en ciertos periodos el incremento en las fuerzas armadas fue también significativo.

1996413,077.1amos administra vos

1997568,018.7

1998646,713.9

1999746,612.5

2000894,677.1

amos administra vos2001

587,173.52002

720,041.72003

749,031.22004

802,388.92005

911,170.9


1,015,799.52007

1,251,933.92008

903,592.12009

977,260.02010

984,859.7


1,048,949.02012

1,100,113.42013

1,086,934.72014

1,232,530.52015

1,184,295.0

19961550

19972655

1998-229

1999-454

2000-262

2001-1758

20022284

2003133

20041066

20052386

20061326

20074764

20081942

2009-131

20103657

20117081

20127900

2013-749

20142303

20154222


127

126

Ramo

2

45678

1317

2736

Ejercicio 20123,168,745,485.00

9,067,850.00

138,882,157.0020,467,884402,157.00

13,781,408.00

240,804,650.00

424,902,885.00

519,200.002,319,917,294.00

Aprobado 2013834,351,042.00

165,307,711.00

5,000,000.0012,173,161.00

11,918,622.00

26,600,000.00

612,701,548.00

650,000.00

Ejercicio 20133,925,790,916.85

24,089,212.88

1,638,900,592.13

1,870,300.0018,133,258.66

449,107,563.88

1,793,683,606.30

6,383.00

Descripción de RamoTotal

ficina de a Presidencia de a ep ica

o ernacióne aciones terioresacienda y r dito P ico

Defensa acionaricu tura anaderia Desarro o

rura Pesca y imentaciónarina

Procuraduría enera de a ep icaunción P icae uridad P ica

Ramo

2

45678

1317

2736

Aprobado 2014722,829,551.00

172,230,000.00

4,800,000.0022,023,553.00

36,700,000.00

485,775,998.00

1,300,000.00

Ejercicio 20149,534,378,297.00

11,000,000.00

7,470,621,036.00

28,299.0022,423,969.00

414,400,123.00

1,615,845,341.00

59,529.00

Aprobado 2015560,731,640.00

185,000,000.00

4,800,000.0022,276,537.00

36,700,000.00

310,655,103.00

1,300,000.00







Ramo

2

45678

1317

2736

Ejercicio 20158,545,924,178.41

19,855,887.01

7,184,937,083.16

18,670,189.0622,722,363.00

726,923,231.02

571,912,122.16

903,303.00

Aprobado 2016406,733,588.00

3,920,000.00

3,763,200.0022,882,363.00

41,700,000.00

333,168,025.00

1,300,000.00







Ramo

2

45678

1317

2736

Aprobado 2008385,466,225.00

264,966,225.00

120,000,000.00

500,000.00

Ejercicio 20082,013,316,047.00

2,196,505.00

128,745,304.00

10,000.00

6,000.00

151,527,808.00

550,000.00496,300,000.00

429,042.001,393,458,429.00

217,753,438.00

6,415.0010,949,791.00

2,885,566.00

385,636,861.00

Aprobado 2009783,133,112.00







Ramo

2

45678

1317

2736

Ejercicio 20092,130,125,984.00

5,345,500.00

122,810,264.00

582,052.0011,942,896.00

9,800,000.00

408,348,682.00

550,000.001,570,746,590.00

Aprobado 2010841,691,260.00

111,281,260.00

10,000.00

3,600,000.00

214,900,000.00

600,000.00511,300,000.00

Ejercicio 20101,705,255,521.00

4,000,000.00

143,714,408.00

169,000.0012,472,896.00

16,820,000.00

269,635,012.00

587,000.001,257,857,205.00







Ramo

2

45678

1317

2736

Aprobado 2011911,625,372.00

106,281,260.00

30,068,000.002,726,112.00

6,000,000.00

254,600,000.00

650,000.00511,300,000.00

Ejercicio 20112,363,590,298.00

9,670,000.00

150,897,710.0011,275,230.0084,546.00

213,503,425.00

35,535,140.00

287,796,209.00

647,600.001,654,180,438.00

Aprobado 20121,464,673,065.00

275,281,260.00

28,681,357.0011,613,408.00

4,600,000.00

631,547,040.00

650,000.00511,300,000.00







Vidal Llerenas12

8

Una muestra del manejo discrecional del presupuesto de seguridad son las asig-

naciones por encima de lo presupuestado de la partida 33 - 701, Gastos de Se-

guridad Pública y Nacional. Es, por cierto, de una partida que las autoridades no detallan en las solicitudes de información pública por tratarse de asuntos de seguridad nacional. Mientras en el año 2013 dicha partida tuvo un incremento durante el año de ejercicio, es decir, más de lo aprobado, de más de dos mil millo-

nes de pesos, para 2014 y 2015 los incrementos otorgados por la Secretaria de Hacienda superan los 7,000 mdp. Es decir, de manera sistemática se evita la apro-

bación y discusión de dicha partida en el momento de la discusión presupuestal, para otorgarle incrementos de miles de millones durante el ejercicio fiscal.

Por supuesto, es importante profundizar en el análisis del presupuesto de seguri-dad del país y analizar la evolución de las distintas partidas, no solamente de los ramos generales a detalle. Por supuesto, hay que preguntarnos si este gasto está generando los bienes públicos que se supone tiene que financiar. Para eso reque-

rimos de evaluaciones y de comparativos con el rendimiento social de otros pro-

gramas de gasto, que son el costo de oportunidad de mantener nuestros niveles de gasto en seguridad. Saber si, por ejemplo, podemos reducirlo o reorientarlo a los programas que puedan reducir en mayor medida la violencia en el país.

Es probable que acciones como la regulación de las drogas, como alternativa a la prohibición, permita reducir el gasto que ahora tenemos por el encarcelamien-

to, las detenciones masivas y los operativos de seguridad que se requieren para mantener el actual esquema. Tenemos también que conocer las razones por las que existen diferencias importantes entre el ejercicio y las asignaciones aproba-

das por el presupuesto. Esto con la finalidad de evitar que las razones de seguri-dad nacional generen un enorme espacio de opacidad en el presupuesto federal. Por lo pronto sabemos que la guerra contra las drogas nos cuesta, solamente en recursos presupuestales federales, algo así como un punto del producto interno bruto cada año.

CAPÍTULO 2El proceso de reforma

legal en méxico

La regulación de la marihuana en México: La reforma inevitable

Este libro terminó de imprimirse en noviembre de 2016,Sindicato de Trabajadores

Académicos de la Universidad de Guadalajara

Av. José Parres Arias 555, Conjunto Belenes

45157 Zapopan, Jalisco

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