La encrucijada de la Infraestructura en Costa Rica

1La encrucijada de la Infraestructura en Costa Rica |

La encrucijada de la Infraestructura en Costa RicaJulio, 2018

2 | La encrucijada de la Infraestructura en Costa Rica

“Locura es hacer lo mismo una vez tras otra y esperar

resultados diferentes”Albert Einstein


Sin importar qué lugar del mundo visitemos, la infraestructura es la piedra angular del bienestar económico y social.

La infraestructura sustenta el transporte eficiente de personas y productos; suministra servicios esenciales como agua, saneamiento y electricidad; provee espacios para la educación, salud y funciones judiciales; hace posible el comercio, entretenimiento y el ocio. Es decir, el nivel de calidad de nuestra vida gira en torno al nivel de calidad de infraestructura que tenemos. En un país con carencias sostenidas de inversión en infraestructura, la competitividad económica termina por verse afectada.

Según el Índice de Competitividad Global 2017 del World Economic Forum, Costa Rica pertenece al grupo de países con la dudosa reputación de contar con la peor infraestructura del planeta. Si nos comparamos con los otros países de la región, también ocupamos el último lugar. En el cuadro 1 podemos ver la calificación por tipo de infraestructura para cada país de Centro América y República Dominicana, y una comparación con Suiza, que es el país que ocupa el primer lugar del ranking global. Como puede observarse, nuestro país presenta un rezago muy importante en su infraestructura.

Cuadro 1: Estado de la infraestructura en la región.

Según el Índice de Competitividad Global 2017 del World Economic Forum, Costa Rica tiene el último lugar en infraestructura en la región y ocupa el lugar 110 de 137 países evaluados. Puntuación de calificación de infraestructura con base a 7 puntos.

Ranking en calidadde infraestructura


En los últimos años, la Gran Área Metropolitana (GAM) ha presentado un gran crecimiento del tráfico vehicular, presentando hoy un serio problema de congestión vehicular, que se ha convertido en un dolor de cabeza para la población, principalmente por los inconvenientes del tiempo perdido en las presas.

Este alto congestionamiento se debe principalmente a los siguientes factores:

• Rápido crecimiento de la población metropolitana y aumento de la urbanización.• Crecimiento de las ciudades sin planificación. • No se ha desarrollo un sistema de transporte público masivo eficiente (buses y trenes).• Alto crecimiento del parque vehicular y aumento en tasa de tenencia de vehículo, principalmente por el ahorro en tiempo y flexibilidad, que proveen los vehículos versus el transporte público.• La construcción de nuevas carreteras y ampliación de las existentes no satisface el crecimiento del parque vehicular. El mantenimiento de las existentes ha sido pobre.• Alta concentración de las fuentes de trabajo en la capital, obligando al desplazamiento diarios de miles de personas.

Cuadro 2: Crecimiento del parque vehicular

El parque vehicular registra una tasa anual de crecimiento promedio del 6%, esto significa que el parque vehicular se duplica cada 12 años. Entre 1993 y el 2018 el parque automotor creció un 306%. Pero prácticamente, tenemos la misma cantidad de carreteras de hace 30 años. En Costa Rica simplemente se dejó de construir carreteras hace décadas. Se estima que el atraso en la red de carreteras del país es de 35 años.

El Estado de la Nación determinó en el 2009, que el 25% de las personas tarda más de dos horas al día en llegar a su destino. La pérdida en tiempo por congestión se estimó en US$ 590 millones (aproximadamente 2% del PIB). A esto se debe de agregar los gastos por combustible y por contaminación ambiental. Este rápido crecimiento del parque vehicular hace que se deba de tomar medidas urgentes para incentivar el uso del transporte público versus vehículos. No tomar medidas hoy, y de mantenerse dicha tasa de crecimiento del parque vehicular, haría que el problema de congestión vehicular paralice al país en pocos años.


Es inaudito que el país dure décadas planificando y ejecutando proyectos de infraestructura. El problema de la infraestructura en Costa Rica es estructural. El modelo de planificación, ejecución y administración de infraestructura del país, es obsoleto e inoperante. La única forma de suministrar al país la cantidad y calidad de infraestructura que necesita para ser competitivo, es cambiando el modelo seguido hasta el momento, para lo cual hay que “pensar fuera de la caja” y replantearse totalmente el modelo usado en las últimas décadas.

De lo contrario, no solo la población seguirá teniendo serios problemas en lidiar con los problemas diarios de congestión de tráfico, sino que también las empresas seguirán viéndose afectadas por el alto costo que conlleva en tiempo, combustible y alto costo de mantenimiento de sus vehículos, al tener que transitar en carreteras con serios problemas de congestión y mal estado de conservación. Con el agravante de que el parque vehicular sigue creciendo todos los años, empeorando cada vez más el problema.

Pero el tema de que contemos con una pobre infraestructura no termina ahí, sino que ya afecta nuestra competitividad económica, porque hay países en la región que tienen mejor infraestructura que la nuestra, lo cual afecta el turismo que recibimos, una de principales actividades que mueve nuestra

En el país se invierte en infraestructura en promedio el 4% del PIB (Agua 5%, Energía 47%, Transporte 33% y Telecomunicaciones 15%). Se estima que la inversión necesaria para mejorar la brecha en infraestructura en América Latina (AL), debería de rondar entre un 4% y un 8% del PIB. La inversión por medio de Asociaciones Público-

Proyecto Fecha inicio planeación Atraso en años

Circunvalación Norte 1957 61

Ampliación CarreteraSJ-San Ramón

2002 16

Ampliación CarreteraSJ-Cartago

1999 19

Carretera Sifón-La Abundancia (San Carlos)

2002 16

económica, al haber turistas que preferirán viajar a otros países en donde no perderán horas manejando en calles congestionadas y en mal estado. También, las empresas extranjeras ya instaladas en el país y las que buscan donde establecer sus oficinas en la región, valorarán cada vez más el alto costo que conlleva los problemas de infraestructura del país, versus otros países de la región que presentan mejor infraestructura. Lo cual es grave al depender gran parte de nuestra economía de la inversión extranjera.

El problema es que tomar acciones efectivas y responsables en el tema de infraestructura no se hace de la noche a la mañana.

Generalmente es costoso y toma tiempo realizar una mejora significativa en la infraestructura de un país, especialmente si debe replantearse el modelo usado históricamente. Pero el no tomar hoy decisiones bien estudiadas, conllevaría que en pocos años el problema de congestión colapse el sistema de transporte del país, con serias consecuencias para el bienestar de la población y la competitividad del país.

Privadas (APP) en AL, representa el 40% de la inversión total, mientras que en Costa Rica ha sido del 26%. Costa Rica es el país de Centro América que menos participación privada tiene en el suministro de infraestructura y también el país con la peor infraestructura.

Cuadro 3: Atraso en la planeación y ejecución de proyectos de infraestructura


Después de hacer un análisis de las principales causas que han llevado al país a la situación de emergencia en que se encuentra nuestra infraestructura, se han identificado 10 principales problemas.

1 Inexistencia de una visión país de largo plazo para la infraestructura

No existe un Plan Estratégico de Transporte de largo plazo que responda a una visión país. A pesar de que hay un Plan Nacional de Transporte 2011-2035, este no fue consensuado con el sector privado y la ciudadanía, no se le da seguimiento, ni es obligatorio su cumplimiento. El plan de desarrollo urbano para el GAM presenta los mismos problemas y por lo tanto, es difícil diseñar sistemas de transporte masivos que faciliten la movilidad de forma eficiente. No se tiene definidas las obras de infraestructura prioritarias y estas varían de gobierno a gobierno y tampoco se le da continuidad a lo avanzado en la planificación y ejecución de proyectos en otros gobiernos.

Uno de los elementos más importantes para el crecimiento ordenado de una ciudad, para que cuente con infraestructura de calidad, es la planificación de largo plazo de la misma, donde es vital la identificación anticipada de los problemas normales que surgen del desarrollo de las ciudades y tomar medidas mitigantes a tiempo. El que no haya una planificación adecuada, generalmente conlleva serios problemas, como el congestionamiento vial, que pueden evitarse a un menor costo previéndolos anticipadamente, que tomar medidas cuando ya el problema es una realidad. Es necesario desarrollar un Plan Estratégico de Transporte para los próximos 20 a 30 años (o revisar el existente) que comprenda: plan de desarrollo urbano del GAM, Tren Metropolitano, sectorización de buses y Aeropuerto de Orotina como pilares fundamentales. Desarrollado por consultores expertos en el tema, con participación y aprobación del gobierno central, municipalidades, sector privado y la ciudadanía. El mismo tiene que ser por ley de obligatorio acatamiento, no importa cuál sea el gobierno de turno y debe de actualizarse periódicamente.

2 No existe un sistema de gestión de infraestructura

La Contraloría General de la República ha determinado que ni el Estado, ni el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), ni las municipalidades cuentan con un sistema adecuado

para la administración de la infraestructura del país que permita planificar, administrar y desarrollar proyectos eficientemente. No existe un programa de mantenimiento que permita llevar un control del estado actual de los activos, ni del mantenimiento o rehabilitaciones necesarias, ni de las inversiones requeridas.

Se debe de diseñar un sistema de gestión de la infraestructura para el Estado y municipalidades, que incluya por lo menos los siguientes factores:

• Inventario de activos administrados.• Estado actual de conservación de los activos.• Plan de mantenimiento de largo plazo.• Definición de criterios de servicio a cumplir.• Estudios de demanda de largo plazo, para determinar las carreteras (y otros tipos de infraestructura) con mayor problema de congestión de tráfico y la toma de medidas preventivas.• Determinación de los recursos necesarios para mantenimiento y mejoras de la infraestructura administrada.• Evaluación y auditoría de la gestión de infraestructura por parte de la Contraloría

3 No se administra la infraestructura con criterios gerenciales y de forma profesional

La infraestructura es manejada sin criterios profesionales ni técnicos, no existen metas claras, procesos definidos y rendición de cuentas. Generalmente prevalecen los criterios políticos sobre los técnicos. No existe un sistema de evaluación de la gestión que se realiza. La selección de personal y la toma de decisiones son principalmente basadas en criterios políticos y no técnicos, ni gerenciales. No se da continuidad a los proyectos entre distintos gobiernos. En las últimas 2 décadas, el MOPT ha tenido 13 ministros, esto nos da un promedio 2,6 ministros por gobierno. Ninguna empresa o institución pública puede funcionar eficientemente con una rotación tan alta de su líder.

Es necesario crear un ente rector de la infraestructura (o reestructurar CONAVI) que se rija por criterios técnicos y gerenciales, inmunizándolo de las malas prácticas políticas. Debe de tener un Director General y personal profesional permanente, escogido por concurso público manejado por una consultora de recursos humanos. Tiene que dársele participación al sector privado y ciudadanía en la junta directiva y por medio de un comité consultivo que se reúna periódicamente. La estructura organizacional, funciones y procesos deben ser diseñados por consultores expertos.

Se tiene que contar con un sistema de evaluación para que la Contraloría supervise su funcionamiento. Se debe de establecer una lista de proyectos prioritarios y la obligaciónde darles continuidad.

Principales causas del rezago en infraestructura


4 Insuficiente e ineficiente inversión en infraestructura

Se estima que la inversión en transporte debería de ser entre el 2% y 3% del PIB, pero históricamente apenas ha representado un 1%. El alto déficit fiscal y endeudamiento del Estado, hace que la inversión en infraestructura sea un componente residual del presupuesto nacional.

Muchas veces se nos olvida que la inversión en infraestructura no solo conlleva importantes ahorros en gasto de combustible, contaminación y tiempo, sino que también produce un importante efecto en el crecimiento económico a largo plazo.

Esto hace que a diferencia de la mayoría de gastos que hace el Estado, la inversión en infraestructura tiene un importante efecto en el crecimiento económico, que se traduce en mayor actividad económica, mayor empleo y más generación de ingresos para el Estado por medio de una mayor recaudación de impuestos. Por ejemplo el Banco Central de Costa Rica estima que una inversión de 1% del PIB en infraestructura, produce un crecimiento económico entre el 1,23% y 1,29%.

La inversión en proyectos de infraestructura en el país, generalmente ha sido ineficiente, por motivo de: inadecuada priorización y preparación de proyectos, toma de decisiones con base a criterios políticos y no técnicos, tendencia a iniciar construcción de proyectos sin tener las expropiaciones listas, pago de altos costos de construcción de proyectos y temas de corrupción. Lo cual hace que no se optimicen los recursos de la mejor manera.

Es importante que se incremente la inversión pública en infraestructura y se mejore la eficiencia con que se maneja la misma. Se debe destinar más presupuesto del Estado para inversión en infraestructura. Se debe de utilizar las APP como esquema para financiar los grandes proyectos de infraestructura por medio del aporte de recursos por parte del sector privado.

Ante el alto déficit fiscal y endeudamiento del país, es importante valorar medidas alternas para financiar el desarrollo de los proyectos de infraestructura que el país necesita para mejorar su competitividad. Debe estudiarse el crear un Fondo de Infraestructura para el financiamiento de proyectos de infraestructura. Este se puede crear con la creación de un nuevo impuesto a los combustibles, pero que los recursos sean manejados por un fideicomiso, que solamente se use para financiar infraestructura. Es importante que estos recursos, no entren a la caja única del Estado para garantizar a los usuarios que lo pagan, que los recursos se usarán efectivamente para financiar nuevos proyectos y mejorar la infraestructura existente.


Un nuevo impuesto del 5% sobre el precio de los combustibles, que tendría un efecto de entre un 2,72% y 3,74% de aumento en el precio final para los usuarios, produciría un ingreso anual al fondo de aproximadamente US$ 177 millones. Si se titularizan los ingresos futuros de dicho nuevo impuesto por los próximos 20 años, esto permitiría al fondo contar con aproximadamente US$ 1,760 millones para desarrollar infraestructura hoy. Esta titularización no representaría un pasivo del Estado, sino del fondo y tampoco se estaría afectando el gasto público.

De esta forma, a través de un pequeño aumento en el precio de los combustibles, se podría crear un fondo que financie el

aporte que debe hacer el Estado para el desarrollo del Tren Metropolitano por medio de un APP y también se podría financiar la construcción de otras importantes obras que tendrían un efecto importante en reducir el congestionamiento vehicular que afecta tan seriamente al GAM. Teniendo además un importante efecto en el crecimiento económico del País.

También se puede fondear parcial o totalmente el fondo, por medio de la titularización de parte de los ingresos que recibe actualmente el Estado por impuesto a los combustibles. Debe realizarse un análisis detallado de las obras prioritarias y de acuerdo al monto de inversión y a los recursos disponibles, determinar la mejor forma de dotar de recursos al fondo.

Cuadro 4: Fondo de Infraestructura

1 2 3 4Crear nuevo

ImpuestoFondo de

infraestructuraFideicomiso Titularización

Equivalente al5% del precio

actual por litro de combustible

El ingreso generado por el nuevo impuesto se

cederá a un fideicomiso por 20 años

Emisión de bonos y captación de recursos

Ingresos anuales por nuevo impuesto:

$177 millones x

20 años=$ 3.540 millones

Traídos a valor presente (7,9%) =$1,760 millones

Crear un fondo de infraestructura por

$1,760 millonespara financiar nuevos

proyectos

Los recursos del Fondo solo se usarían para

desarrollar proyectos de infraestructura

Produciendo:ª Menor congestión

vehicularª Menor tiempo de viajeª Menos contaminación

ª Menor costo de transporte

Combustible

Gasolina Super ¢ 18,47 2,72%

2,71%

3,74%

3,22%

Gasolina Regular ¢ 17,68

Diesel 50 ¢ 18,57

GLP ¢ 18,10

Nuevo Imp.Aumento

Precio Consumidor


Hasta hace pocas décadas, globalmente la concepción común era que los Estados debían de encargarse de planificar, ejecutar, administrar y regular la infraestructura de los países. Esto ha cambiado, pasando el Estado a compartir tales responsabilidades con el sector privado. En los países más desarrollados, los Estados se limitan a planificar y regular, mientras que el sector privado se encarga de ejecutar los proyectos y administrarlos. Aún en la planificación y regulación se da una importante participación privada, por ejemplo por medio de consultores asesorando a los Estados en la planificación, preparación, regulación y la supervisión de proyectos.

5 Las municipalidades no tienen planes reguladores eficientes

No existe por parte de las municipalidades planes de desarrollo urbano, ni una adecuada planificación de las carreteras cantonales. De acuerdo al Estado de la Nación (2014), de 37 municipalidades del Valle Central, solo 20 tienen planes reguladores y solo 8 están completos. Es costumbre que se otorguen permisos de construcción para nuevos proyectos de vivienda, educación, oficinas y comercio, en zonas con problemas de alta congestión vehicular, sin que haya estudios de tráfico. Existe un incentivo perverso en las municipalidades de aprobar permisos de construcción de nuevos proyectos,

6 Desconocimiento del funcionamiento y ventajas de las Asociaciones Público-Privadas (APP)

sin un análisis adecuado del efecto en el tráfico del área, porque esto aumenta los ingresos del municipio por cobro de impuestos.

Es importante mejorar la planificación del desarrollo de las ciudades. Se tiene que obligar por ley a las municipalidades a tener planes reguladores actualizados de acuerdo a la congestión vehicular que presentan las carreteras cantonales. También se debe de exigir que tengan estudios de tráfico para aprobar nuevos proyectos de vivienda, oficinas, comercio y educación, que conlleven un aumento importante del tráfico. La Contraloría debe de supervisar el cumplimiento de lo anterior y establecer sanciones por su incumplimiento.

Un APP, es un acuerdo de largo plazo entre el Sector Público y un Inversionista Privado, para la construcción de obras de infraestructura o prestación de servicios, en el cual el Inversionista Privado asume un rol importante en la administración y mitigación de los riesgos del proyecto y en donde el pago al Inversionista está ligado al cumplimiento de predeterminados estándares de servicio.

Las obligaciones que asume generalmente el Inversionista Privado en un APP, que conlleva construcción de obra, son:

¿Que es una AsociaciónPúblico-Privada (APP)?

• Financiamiento: la estructura de capital común es 70% deuda y 30% capital, donde la deuda representa un pasivo del Privado y no del Estado (puede haber co-financiamiento del Estado).• Diseño.• Construcción o Rehabilitación.• Operación.• Mantenimiento durante toda la vida del contrato.• Devolución de la administración de los bienes al Estado, al final del contrato.

Este cambio se ha dado en busca de la innovación, eficiencia, mayor transparencia y recursos financieros que provee la participación del sector privado en el suministro de infraestructura, lo cual hace mejorar la calidad y rapidez en que se construye y administra la misma, elevando también la calidad del servicio que reciben los usuarios. También ha influido de forma importante, que las necesidades de la nueva infraestructura son cada vez más complejas de diseñar, ejecutar y mantener, y generalmente el sector privado suele hacerlo más eficientemente.


En los últimos años la participación privada en la inversión de infraestructura en Latinoamérica ha representado un 40%. Donde las Asociaciones Público-Privadas cada vez juegan un papel más relevante para la participación del sector privado en el diseño, construcción, financiamiento, operación y mantenimiento de infraestructura. El avance en la calidad de la infraestructura que presentan países como México, Colombia, Perú, Chile y Brasil, se debe en gran parte a que han podido diseñar modelos exitosos de APP para la participación privada en el suministro de infraestructura. Pero no solo economías en desarrollo utilizan los APP como el mejor mecanismo para el suministro de infraestructura, los países desarrollados también lo hacen, porque generalmente es más eficiente que la contratación tradicional. Si bien los recursos que aporta el privado para financiar las obras son un factor de mucho peso, la mayor eficiencia e innovación que aporta el privado, son igualmente importantes y hacen que los países puedan disponer de más y mejor infraestructura, desarrollada en menor tiempo.

El caso de las APP en Colombia merece ser estudiado. Se estructuró un programa de concesión de carreteras llamado Carreteras de 4ta generación (4G), en donde se planea la construcción de 8,000 kilómetros de carreteras con un costo de US$ 18 mil millones, distribuidos en 40 concesiones. Actualmente ya varios de los proyectos han alcanzado cierre financiero y existen entes financiadores internacionales de primer nivel, lo cual es un indicador del éxito del programa de 4G.

Lo que se busca con este ambicioso programa es disminuir la brecha que tiene Colombia en infraestructura vial. Según estudios de la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), las Carreteras de 4ta Generación pueden tener un efecto multiplicador de 1.5% sobre el PIB durante los años de la construcción. Así mismo, pueden aportar un crecimiento potencial del PIB de 4.6% a 5.3% en el largo plazo, y una reducción en la tasa de desempleo del 1%. Según la ANI, las Carreteras de 4ta Generación generarán más de 180,000 empleos directos en etapa de construcción. Uno de los principales beneficios directos es el ahorro en tiempo de viaje, el cual se reducirá en 30% en promedio entre las ciudades conectadas. Los costos de operación vehicular se esperan que se reduzcan en un promedio de 20%, al contar con mejores carreteras.

Por su lado el caso de Costa Rica es curioso, a pesar de haber sido uno de los primeros países de la región en implementar proyectos de APP, desarrollando importantes proyectos (una carretera, dos aeropuertos, dos puertos y varios proyectos de energía),

hoy en día aún se debate en una discusión ideológica sobre la conveniencia de la participación privada en el suministro de infraestructura. A pesar de que globalmente las APP se utilizan por los Estados, tanto desarrollados como en desarrollo, como el mejor mecanismo para los grandes proyectos de infraestructura. En Centro América en los últimos años se ha dado todo un desarrollo de las APP, permitiendo a nuestros países vecinos el desarrollo de importantes proyectos, lo que en parte explica la mejor infraestructura con la que cuentan. En nuestro país, el nuevo gobierno ha manifestado su intención de usar los APP para el desarrollo de importantes proyectos y uno de sus principales retos consiste en desarrollar un esquema eficiente que permita la ejecución exitosa de proyectos de APP.

Para esto, es importante hacer una reestructuración del Concejo Nacional de Concesiones (CNC), el cual no tiene hoy todos los recursos humanos y financieros necesarios para planificar, estructurar y supervisar eficientemente proyectos de APP. Es preocupante que hoy no se dé un adecuado seguimiento a los proyectos y al cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios. Un ejemplo de lo grave de la situación actual del CNC, es el caso de la Ruta 27, donde el concesionario presentó una solicitud de ampliación en el 2014 y cuatro años después no ha recibido respuesta por parte del Estado.

Para incentivar el desarrollo de las APP, lo primero es dar a conocer a la ciudadanía y a las instituciones del Estado, las ventajas que traen los APP como mecanismo de suministro de infraestructura. Es imprescindible el fortalecimiento del marco regulatorio de las APP, para facilitar la atracción de inversión extranjera. Desarrollar un marco jurídico que dé certeza jurídica y garantice transparencia y competencia, es primordial. Se tiene que transformar el CNC en una Unidad de APP eficiente, encargada dentro del Estado de coordinar y promocionar los proyectos, dotándolo de los recursos humanos y financieros necesarios, haciendo que trabaje junto a consultores expertos en la estructuración de proyectos de APP, para garantizar su viabilidad comercial y bancabilidad. Debe de establecerse que todo proyecto mayor a un monto determinado o que cumpla ciertos requisitos, debe evaluarse el desarrollarse por medio de APP.


Principales tipos de proyectos adesarrollar por medio de APP

¿Por qué existen las APP?

Transporte:

Minería, Hidrocarburos y Energía:

Servicios Públicos:

Inmobiliario:

• Carreteras • Transporte Urbano• Puertos• Aeropuertos• Trenes

• Generación de Energía (en todas las modalidades)• Transmisión y Distribución de Energía• Minería• Petróleo y gas

• Agua y saneamiento• Telecomunicaciones• Tratamiento y disposición de residuos sólidos• Hospitales, Escuelas y Penitenciarias• Iluminación y video vigilancia

• Oficinas para entidades públicas• Desarrollo Inmobiliario• Vivienda de interés social• Centros Comerciales

Fuente: Guía de APP del Banco Mundial


Es importante entender que para el éxito de un proyecto de APP, este se tiene que estructurar buscando cuatro objetivos principales, todos de igual importancia:

Satisfacer las necesidades y expectativas de la ciudadanía:debe siempre tenerse presente que el destinatario final de las APP es la ciudadanía que será la usuaria del proyecto. La ciudadanía es por y para quien, se crea la APP. El conocimiento de sus características, necesidades y expectativas, es clave para el éxito del proyecto. Son los que finalmente deciden la demanda del proyecto, de la cual depende su viabilidad financiera. Una adecuada socialización del proyecto es de primordial importancia para su éxito.

Su viabilidad comercial:los riesgos del proyecto y su rentabilidad, tienen que ser atractivos para que un Inversionista Privado tenga interés en desarrollar el proyecto. La regla es que el riesgo debe de quedar en la parte que puede administrarlo de la mejor manera y al menor costo. El proyecto a desarrollar, más que un proyecto de ingeniería o servicios, es un negocio, y como todo negocio, tiene que ser comercialmente viable para que pueda implementarse exitosamente.

1 El project finance es una técnica de financiamiento por medio de la cual se financian proyectos de largo plazo, principalmente de infraestructura pública, los cuales conllevan un alto costo y un largo período de recuperación. Se constituye un SPV o sociedad de propósito especial, cuyo único objetivo es financiar, construir y operar el proyecto, sin poder realizar otros negocios ni asumir nuevo financiamiento. Generalmente el aporte de capital de los promotores del proyecto es bajo (20% a 30%) y se requiera un alto apalancamiento (80% a 70%), donde la estructura de financiamiento necesaria para la realización del proyecto, será pagada exclusivamente con el flujo de caja que generará la explotación del propio proyecto y la única garantía de los financiadores son los activos del proyecto.

Solución técnicamente eficiente:se tienen que alcanzar los requerimientos técnicos mínimos que hacen que el proyecto cubra eficientemente las necesidades que el proyecto busca satisfacer. Se tiene que tener siempre en cuenta que la solución a diseñar, debe de estar dentro de un presupuesto que haga que el proyecto sea comercialmente viable.

Su bancabilidad:las entidades financiadoras tienen que estar de acuerdo con la distribución de riesgos y las condiciones del proyecto a financiar. Es importante siempre recordar que sin financiamiento no existe proyecto, no importa que tan bueno sea técnicamente el proyecto. Dado que un proyecto de infraestructura al momento de buscar su financiamiento no está construido ni operando, el financiamiento se basa en gran parte en los estudios de factibilidad. De ahí que es primordial que los mismos sean realizados por firmas consultoras de prestigio internacional, para darle confianza a inversionistas privados y financiadores. Se debe tener en cuenta que conseguir financiamiento de cientos de millones de dólares para un proyecto de infraestructura que se financia bajo modalidad Project Finance1, es siempre complejo y toma mucho tiempo lograr el cierre del mismo. Igual de importante es considerar que los recursos para el financiamiento de estos proyectos son escasos y que hay que competir por ellos con distintos proyectos en diferentes países.

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7 Ineficiente preparación de los proyectos

La preparación de los estudios de factibilidad de proyectos de infraestructura en nuestro país es muy ineficiente, lo cual conlleva serios riesgos, sobrecostos y atrasos en la ejecución de proyectos. La ejecución de las expropiaciones, remoción de servicios públicos y obtención de permisos toma demasiado tiempo. Se tiene la mala costumbre de iniciar la construcción sin tener los terrenos expropiados, lo que generalmente se traduce en altos sobrecostos del proyecto.

Es importante revisar y definir los procesos a seguir en la preparación de proyectos y aumentar la participación del sector privado en la misma. Se tiene que revisar los procesos a seguir para la adecuada preparación de proyectos bajo las mejores prácticas. Ante la baja capacidad de las instituciones públicas en la preparación de los proyectos, en algunos países de Latinoamérica, se ha buscado la participación del sector privado, por medio de la contratación de firmas consultoras que se encargan de coordinar toda la preparación de los proyectos (estudio de demanda, contratación del diseño, expropiaciones, obtención de permisos, contratación de la construcción y contratación de la supervisión) logrando que los proyectos se realicen en menores tiempos y con mejores resultados en costos y calidad de las obras. Se tiene que estudiar implementar Contratos de Administración de Proyectos con el sector privado, por medio de los cuales se encargue a consultores la preparación de los proyectos en nombre del Estado.

Se debe de revisar el marco legal y mejorar el funcionamiento del proceso judicial, para que permita expropiar terrenos en plazos cortos. Un proceso de expropiación eficiente es aquel en que pasan pocos meses entre el momento en que el Estado deposita los recursos del avalúo y asume la posesión de la tierra.

8 Diseño de Infraestructura de baja calidad

La infraestructura del país, especialmente las carreteras, no tiene altos estándares de diseño, principalmente porque los proyectos no se diseñan con visión de largo plazo. Lo cual hace que se construyan obras y a los pocos años ya presentan problemas de congestionamiento, haciendo que el costo de tener que ampliarlos en el mediano plazo, haga más caro el costo final de la misma, que si se hubiese diseñado desde el inicio para atender el tráfico esperado para un horizonte de largo plazo.

Casos de estos hay muchos, por ejemplo la Circunvalación no tiene continuidad en el recorrido y se ve interrumpida la ágil circulación por semáforos y rotondas. Lo lógico es que en un anillo periférico se debería de poder circular de forma continua todo el trayecto, sin tener nunca que parar para hacer todo el recorrido. Se diseñan rampas de acceso y salida a autopistas extremadamente cortas y se crean intersecciones que están a pocos metros de otras, haciendo que el flujo de vehículos que entra y sale se cruce entre sí, la Circunvalación es un claro ejemplo de esto. En el caso de la concesión de la carretera San José – Caldera (Ruta 27), es inverosímil que una carretera que comunica a un puerto y a zonas turísticas de gran

afluencia, no se haya diseñado con un mínimo de 2 carriles por sentido, lo cual hizo que a los pocos años de inaugurada la misma ya demostrara estar colapsada por problemas de congestión. No es exagerado afirmar que en el caso de las carreteras, tenemos una infraestructura de “pueblo” con un parque vehicular de una “ciudad”.

Es necesario mejorar los estándares a seguir en el diseño de la infraestructura. Se tiene que revisar los estándares mínimos que se tiene que cumplir en los diseños y establecer por ley su cumplimiento. Todo proyecto debe de planearse por lo menos para cubrir una demanda de largo plazo, de al menos 15 años.

9 Alto costo en la construcción de carreteras

Cuando se compara el costo de construcción de algunos proyectos de carreteras con el de otros países, parece que en Costa Rica se pagan precios muy altos en algunos proyectos. Si bien la comparación de costo de carreteras debe de hacerse con cuidado, porque no toda carretera es igual y puede haber diferencias por temas de cantidad de puentes, intersecciones y movimientos de tierra, entre otros factores, aun así parece que los costos de algunos proyectos en nuestro país son muy elevados. Según un estudio de Lanamme, el costo promedio global por kilómetro de carretera es de US$ 1,4 millones y en Costa Rica entre US$716 mil y US$963 mil, dependiendo si es asfalto o concreto. Pero en nuestro país hay casos en donde se paga varias veces este costo. Por ejemplo en la Carretera Sifón-La Abundancia se estima que el costo de un kilómetro de 4 carriles cueste entre US$ 6,3 y US$ 7,1 millones. Esto es aproximadamente entre 2,25 y 2,53 veces más caro que el costo promedio global de construir un kilómetro de 4 carriles.

Obviamente pagar altos costos, evita que se puedan construir o dar mantenimiento a un mayor número de kilómetros de carreteras, haciendo el problema de la brecha de infraestructura mucho más grave. Es muy importante revisar y controlar el costo de construcción de los proyectos de carretera en el país. Es necesario establecer un rango de precios mínimos y máximos en los proyectos para asegurar costos justos y calidad en las obras. Se tiene que buscar que los procesos licitatorios incluyan un amplio rango de empresas para promover la competencia por precios eficientemente.

Se debe evitar la mala costumbre de iniciar proyectos sin tener listas las expropiaciones y permisos, o un plan de remoción de servicios públicos. Porque de lo contrario los proyectos presentarán atrasos que salen muy caros al Estado al pagar sobrecostos al constructor. Se debe de revisar la asignación de riesgos en los contratos de construcción, además de revisar la transparencia y que haya amplia competencia en los procesos de contratación. Es importante establecer un proceso de inhabilitación para las empresas constructoras y sus grupos económicos, que incurran en incumplimiento graves en los contratos de obra pública.


10 Serio problema de congestionamiento vial en la GAM

Para solucionar el problema de congestionamiento vehicular que presenta la GAM es importante tomar varias medidas. Se debe desarrollar un plan de transporte de largo plazo con la participación del sector privado y la ciudadanía en su aprobación. Se tiene que obligar a las municipalidades a desarrollar planes reguladores que contemplen el congestionamiento vehicular en sus carreteras y actualizarlos periódicamente. Hay que implementar la sectorización de buses, lo cual conlleva un ordenamiento de rutas, disminuir el ingreso de los buses al centro de las ciudades, intermodalidad entre líneas e implementar un sistema de cobro automatizado. Es vital hacer estudios de las zonas con mayores problemas de congestión vehicular y determinar que obras menores o “topics” se pueden hacer para mejorar el flujo vehicular. Especial atención se debe de poner a las intersecciones, donde se originan los mayores problemas de congestionamiento.

Se debe de desarrollar el Tren Metropolitano como un sistema de transporte público masivo eficiente, que se convierta en la columna vertebral del transporte público del GAM. Para esto, tiene que diseñarse para que cumpla con los requisitos que hacen que un sistema de transporte público sea eficiente, como son: costo competitivo, conectividad con otros medios de transporte, puntualidad, velocidad, comodidad, seguridad y confiabilidad. Un sistema de transporte público es exitoso, si convence a la ciudadanía de que es un medio de transporte más eficiente que los vehículos particulares, incentivando su uso por una parte importante de la población. El Tren Metropolitano no tiene que competir con el sistema de buses, sino que por el contrario, debe de haber una integración entre ambos sistemas.

Es importante estudiar el desarrollar un libramiento o anillo periférico sur (Curridabat - Ruta 27 - General Cañas) que permita una rápida circulación de lado a lado de la capital, permitiendo que el tráfico de carga no tenga que pasar por el centro de la capital. Creando una vía rápida alterna para la capital, en adición a la Circunvalación, pero que no presente los problemas de diseño que tiene actualmente la misma, que imposibilitan una ágil circulación (semáforos y rotondas).

Un anillo periférico sur, es vital para reducir la congestión del GAM y por temas de seguridad. No se puede basar la movilidad del tráfico de la capital únicamente en la Circunvalación,

porque cuando surge una emergencia en la misma, afecta el tráfico de toda la capital. Esto lo hemos experimentado en repetidas ocasiones, porque cuando existe un accidente en la Circunvalación, hace que colapse la movilidad de toda la capital, al existir un solo anillo periférico. Generalmente, los diseños eficientes de las ciudades, incluyen la existencia de varios anillos periféricos o libramientos, para agilizar la circulación del tráfico vehicular.

Se debe de analizar implementar un sistema de control de semáforos inteligentes que mejore la movilidad y reduzca los tiempos de viaje. Estos sistemas conllevan una alta inversión, pero los resultados en mejorar la movilidad en las ciudades donde se han implementado, han sido muy importantes. Es importante también que haya un mejor uso de los oficiales de tránsito, ayudando a mejorar la circulación de vehículos en las zonas con mayor problema de congestión, especialmente en las horas pico.

Debe estudiarse el implementar carriles exclusivos para buses donde el espacio físico de las carreteras lo permita, con el fin de disminuir el tiempo de viaje del transporte público. Esta medida produce una importante mejora en la eficiencia del transporte público, disminuyendo significativamente los tiempos de viaje.

Hay que valorar el desarrollar en los cantones “Zonas Especiales”, que por ejemplo tengan menor pago de impuestos, acceso preferencial a servicios públicos y transporte público, para incentivar que las empresas se instalen en ellas y disminuir la cantidad de trabajadores que viajan diariamente a la capital.


Proyectos Prioritarios

Es importante hacer una priorización de los principales proyectos de infraestructura que el país necesita con mayor urgencia, dividiéndolos entre proyectos que se contratarán por medio de Contratación Tradicional y los que se ejecutarán por medio de APP.

* Diseño y costo depende de si será o no la carretera para el futuro Aeropuerto de Orotina

PD: Por Definir

Proyecto Costo (mm) Con financiamiento

Circunvalación Norte US$163 Si

Paso Desnivel UCR-La Bandera-Guadalupe

US $40.5 Si

Paso Desnivel RotondaGarantías Sociales

US $17.5 Si

Radial Santa Ana (Ruta 147) PD No

Obras Menores o Topics para diminuir presas

PD No

Proyecto Costo (mm) Con financiamiento

Ampliación SJ Caldera (Ruta 27)* PD Negociar con Concesionario

Ampliación SJ San Ramón US $500 APP autofinanciado

Ampliación SJ Cartago US $400 APP autofinanciado

Ampliación Ruta 32(SJ a Río Frío) PD ¿APP autofinanciado?

Tren Metropolitano US $1,956 APP con cofinanciamiento

Estado US $656

Aeropuerto de Orotina(fecha: 2027)

US $2,200 ¿APP autofinanciado?

Libramiento Sur (Curridabat-Ruta 27- General Cañas)

PD ¿APP autofinanciado?

A continuación se presenta un resumen de algunos de los principales proyectos, clasificados por tipo de contratación. El uso de APP haría que los grandes proyectos de infraestructura se puedan autofinanciar en la mayoría de los casos y no conlleven endeudamiento del Estado.

Cuadro 7: Contratación Tradicional

Cuadro 8: Asociaciones Público-Privadas (APP)


Resumen de principales medidas recomendadas

1. Crear un ente rector de la administración de la infraestructura del país que se rija por criterios gerenciales y técnicos, con participación de la ciudadanía y el sector privado.

2. Desarrollar un Plan Estratégico de Transporte para los próximos 20 a 30 años que comprenda: plan de desarrollo urbano del GAM, Tren Metropolitano, sectorización de buses y Aeropuerto de Orotina como pilares fundamentales, consensuado con la ciudadanía y el sector privado. De obligatorio seguimiento.

3. Diseñar un sistema de gestión de la infraestructura para el Estado y municipalidades que permita dar seguimiento y control a la administración de la infraestructura. La Contraloría General de la Republica debería ser la encargada de supervisar esta gestión.

4. Aumentar la inversión en infraestructura por medio de una combinación de: 1- aumentar el gasto público anual en infraestructura, 2- uso de APP y 3- creación de un Fondo de Infraestructura.

5. Obligar por ley a las municipalidades a tener planes reguladores actualizados de acuerdo al tráfico vehicular que presentan las carreteras cantonales y exigir que tengan estudios de tráfico para aprobar proyectos nuevos que conlleven un aumento importante del tráfico.

6. Usar los APP como mecanismo de suministro de infraestructura. Esto conlleva: 1- actualizar la regulación de APP, 2- transformar el CNC en una Unidad de APP según las mejores prácticas, 3- dotar al CNC de los recursos humanos y financieros para que pueda hacer eficientemente su labor.

7. Revisar los procesos a seguir en la preparación de proyectos y aumentar la participación del sector privado en la misma por medio de Contratos de Administración de Proyectos.

8. Revisar los estándares que se deben de seguir para el diseño de infraestructura y establecer la obligatoriedad de diseñar la misma con visión de largo plazo.

9. Revisar los costos de construcción de proyectos de carreteras y establecer rango de precios mínimos y máximos en los proyectos, para asegurar costos razonables y calidad en las obras.

10. Desarrollar el Tren Metropolitano como un sistema de transporte público masivo rápido y eficiente, que funcione como la columna vertebral del sistema de transporte público del GAM. El sistema de buses debe integrarse al Tren Metropolitano.

11. Implementar la sectorización de buses (ordenamiento de rutas, disminuir ingreso al centro de la ciudad, intermodalidad entre líneas, cobro automatizado). Integrado con el Tren Metropolitano.

12. Estudiar el desarrollar un libramiento o anillo periférico sur (Curridabat - Ruta 27 - General Cañas) que permita una rápida circulación de lado a lado de la capital, sin que haya que pasar por el centro de la ciudad. Creando una vía rápida alterna para la capital, en adición a la circunvalación.

13. Establecer una lista prioritaria de proyectos, cuyo desarrollo sea de obligatorio acatamiento. Definiendo el mecanismo de contratación (tradicional o APP) que se usará para su desarrollo y financiamiento.

14. Analizar implementar un sistema de control de semáforos inteligente que mejore la movilidad y reduzca los tiempos de viaje en el GAM.

15. Implementación de carriles exclusivos para buses, con el fin de disminuir el tiempo de viaje del transporte público.

16. Hacer estudios de las zonas con mayores problemas de congestión vehicular y determinar qué obras menores o “topics” se pueden hacer para mejorar el flujo vehicular. Especial atención se debe de poner a las intersecciones.

17. Desarrollo en los cantones de “Zonas Especiales” (por ejemplo: menor pago de impuestos, acceso preferencial a servicios públicos y transporte público), para incentivar que las empresas se instalen en ellas y disminuir la cantidad de trabajadores que viajan a la capital.


El problema de la infraestructura en Costa Rica es estructural. El modelo de planificación, ejecución y administración de infraestructura del país, es obsoleto e inoperante y la única forma de suministrar al país la cantidad y calidad de infraestructura que necesita para ser competitivo, es cambiando el modelo seguido hasta el momento, para lo cual hay que “pensar fuera de la caja” y replantearse totalmente el modelo usado en las últimas décadas.

El mayor problema del rezago de la infraestructura del país, es la falta de “profesionalidad” con que se planifica y administra la misma. Es vital constituir un ente técnico y profesional que administre la infraestructura con criterios gerenciales y técnicos.

Es imprescindible el desarrollar un sistema de gestión de infraestructura en el gobierno central y municipalidades, que asegure una adecuada administración, mantenimiento, planificación y ejecución de proyectos, y permita dar seguimiento a la

labor que se realiza y asignar responsabilidades por mala gestión.

Se tiene que aumentar la inversión anual en infraestructura, para lo cual se debe de asignar una mayor cantidad de recursos en el presupuesto para infraestructura y evaluar crear nuevas fuentes de ingresos que vayan a un Fondo de Infraestructura destinadas exclusivamente a mejorar la infraestructura del país. La titularización de flujos futuros permitiría disponer de mayores recursos para desarrollar proyectos hoy.

Una mayor participación del sector privado en la planificación, preparación, financiamiento, ejecución y supervisión de proyectos hará que los proyectos se planifiquen y ejecuten en menores plazos y de forma más eficiente y transparente. Es importante revisar el implementar Contratos de Administración de Proyectos en donde el sector privado se encarga en nombre del Estado de toda la preparación de los proyectos.

Debe emplearse las APP como el mecanismo para el desarrollo de los grandes proyectos de infraestructura, como se hace globalmente. Lo que le permitiría al Estado contar con la innovación, eficiencia y los recursos, del sector privado, traduciéndose en mayor eficiencia, menores tiempos y costos, en el desarrollo de la infraestructura.

Conclusiones


Nuestra presencia a nivel global, nos permite aprovechar el conocimiento y las experiencias de nuestros hubs de infraestructura para conectar los agentes claves involucrados y lograr mejores estrategias.

Somos reconocidos a nivel global como firma líder en asesoría financiera y estructuración de proyectos de infraestructura, con un entendimiendo profundo del sector y sus stakeholders.

Contamos con un equipo multidisciplinario de profesionales con amplio conocimiento financiero, legal, gestión de proyectos, ambiental y tributario en infraestructura, liderado por expertos en el sector a nivel nacional e internacional.

Con enfoque One-Firm que reúne oficinas nacionales de todo el mundo en una estructura operativa única, brindamos un servicio de forma independiente, ofreciendo la solución óptima en la estructuración y financimiento de proyectos de infraestructura.

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