la construcción Valoración - ICEFIicefi.org/sites/default/files/presentacion_miguel... ·...

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Política fiscal: expresión del poder de las élites

centroamericanas (ICEFI 2015)

Comentario de Miguel Gutiérrez Saxe

Tendencias en

la construcción

de una política

fiscal para el

desarrollo 27 y 28 de Agosto del

2015

Hotel Barceló,

Guatemala

A manera de

conclusión

Estados, poder

infraestructural

y exclusión

Valoración

¿Problemas

en el Paraíso?

+ Política fiscal: expresión del poder de las

élites centroamericanas (ICEFI 2015)

Un libro notable, no se ocupa de la precisión, sino de la exactitud. Dice que hace sociología fiscal, para mí recupera el enfoque de economía política, tan abandonado en tiempos del monetarismo y neoclasisismo. Trabaja –sin decirlo-con estilo de desarrollo y no con esa abstracción tan estilizada que llaman modelo de desarrollo. Recupera el sentido ético y político de la economía, en particular de lo fiscal y su relación con la democracia y el poder.

Es fundamentado y provocador, y pone al descubierto los caminos (los más reconocidos como apropiación de recursos púbicos, exenciones, elusión, evasión, etc.) del uso y abuso de los Estados por parte de las élites y su gigantesca capacidad para desentenderse de su atención. Funciona como la gallina de los huevos de oro - como en el cuento, siempre en peligro de extinción- al igual de la convivencia social de sociedades enteras, en las situaciones extremas.

Algunas críticas:

Omite el análisis de nuevas tendencias de conexión del capital regional que tiende a contagiar con sus peores prácticas a países con tradiciones un tanto distintas.

Los poderes extraregionales y los poderes fácticos no se reflejan en el texto tal y como existen.

No solo las élites tienen mecanismos usar y abusar de lo fiscal, aunque no está nada mal centrarse en ellas.

Hay nuevas élites (gerentes de trasnacionales) que gozan de menor autonomía en sus decisiones y sin arraigo.

+Costa Rica (ICEFI 2015) capítulo de

Rodríguez, F. Un texto documentado, ameno y útil que sintetiza las reformas fiscales en

Costa Rica del último cuarto de Siglo, aunque presenta datos desde principios de los ochentas. Se ocupa de, y logra, recorrer con precisión la evolución de las variables de ingresos, gastos, deuda, las características del sistema tributario costarricense y de las modificaciones propuestas, su frustración y sus resultados. Es un relato de un actor de varias reformas fiscales,

Señala los mecanismos y maniobras de las élites costarricenses para construir, o apropiarse de beneficios fiscales, ya sea por exenciones, subsidios, trato preferencial, asignación de recursos como rentas por tenencia de deuda, cooptación de posiciones clave, generación de políticas públicas e institucionalidad para su beneficio. Deja claro que el Estado ha servido a propósitos de una modernización no incluyente y que fortaleció las instituciones a su servicio (exportaciones no tradicionales, sector financiero, entre otras, sin dejar de señalar sus logros.

Algunas críticas:

El autor subestima, o directamente rechaza, procesos de participación social y la innovación parlamentaria, como las relacionadas con Comisiones Mixtas Legislativas.

No identifica las nuevas élites asociadas a la IED, ni las caracteriza como un sector con arraigos y autonomías débiles.

No incorpora la influencia de poderes fácticos regionales, ni transnacionales. Tampoco la economía al margen de la ley.

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Tendencias en

la construcción

de una política

fiscal para el

desarrollo 27 y 28 de Agosto, 2015

Hotel Barceló,

Guatemala

A manera de

conclusión

Estados,

poder

infraestruc-

tural y

exclusión

Valoración

¿Problemas

en el Paraíso?

Armonía 5

Centroamérica: indicadores agregados del poder infraestructural de los Estados. 2005-2009

Pocas capacidades parala acción pública

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Cuadro 1

Centroamér ica: Población, Producto I nterno Bruto y cantidad de instituciones públ icas, 20 13 País Población PIB nominal Instituciones públicas (miles) % (millones $) % total %

Belice 350 1% 1.317,5 1% 102 10% Costa Rica 4.713 10% 45.314,3 23% 276 27% El Salvador 6.290 14% 24.259,1 13% 168 16% Guatemala 15.438 34% 50.605,5 26% 127 12% Honduras 8.555 19% 18.551,9 10% 92 9% Nicaragua 6.134 14% 11.255,6 6% 125 12% Panamá 3.851 8% 42.648,1 22% 130 13% Total 45.332 100% 193.952,0 100% 1.020 100%

Nota: no incluye a República Dominicana, como fue indicado en la sección sobre metodología y fuentes de información. Fuente: PEN, 2015 para población y PIB nominal. Instituciones públicas: Base de datos de Entidades Públicas de Centroamérica 2014-

El poco más de un millar de instituciones públicas actualmente existentes en Centroamérica fueron creadas a lo largo de un largo período histórico (Cuadro 2). Cerca de una cuarta parte de ellas fueron establecidas durante la época del estilo de desarrollo basado en la agroexportación (café y banano), que predominó en el istmo desde la segunda mitad del siglo XIX hasta promediar el siglo XX (Torres Rivas, 1971; Mahoney, 2003). Durante la fase de la industrialización substitutiva de importaciones y el Mercado Común Centroamericano (1960-1979) se fundaron cerca del 20% de las instituciones públicas existentes. El ritmo de creación institucional no mermó mayormente durante los turbulentos años ochenta, cuando las guerras civiles y el impacto de la crisis económica internacional hicieron colapsar el Mercomún: en esos años se establecieron casi 100 nuevas instituciones. Con todo, el período de mayor creatividad institucional fue el de la pacificación del istmo y la generalización de las democracias electorales hacia el fin del siglo XX e inicios del XXI (Lehoucq, 2012). En los veinte años posteriores a 1990 se establecieron 466 entidades públicas, casi la mitad de las actualmente existentes.

Cuadro 2

Centroamér ica: I nstituciones públicas existentes en 20 13 según década de creación Período Instituciones Acumulado Período Antes 1900 62 62 1900-1909 13 75 1910-1919 13 88 1920-1929 17 105 1930-1939 21 126 1940-1949 55 181 1950-1959 68 249 Agroexportación 1960-1969 78 327 1970-1979 109 436 Mercado Común 1980-1989 115 551 Guerras Civiles

Estados débiles, degradados en los últimos 25 años

Jorge Vargas Cullell y Esteban Durán, 2015

La institucionalidad de los Estados en Centroamérica.

La base de datos sobre instituciones en Centroamérica está disponible en

www.estadonacion.or.cr

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Si existiera algo así como un Estado centroamericano con un presupuesto consolidado central (nuevamente, sin considerar a República Dominicana), éste ascendería a US$ 68.406 millones en 2013 o la fecha más cercana (Cuadro 5). El aparato público de Costa Rica, que comprende el 27% de las entidades públicas en la región, tenía un peso presupuestario del 39% en 2013 (era 43% en 2009).8 Le sigue Panamá, con un peso del 24% del total regional y muy atrás el resto de los Estados centroamericanos: Honduras, Guatemala y El Salvador, con magnitudes similares que rondan el 11-12% del total regional y finalmente, Nicaragua y Belice (2% y 1% respectivamente). Cabe señalar Nicaragua está subestimada por la falta de información reciente sobre el presupuesto de importante institución como el Instituto Nicaragüense de Seguridad Social, la entidad más grande del país (que no publica información sobre sus presupuestos ejecutados desde al menos 2009)9 o el Banco Central de Nicaragua. La medición del 2009 arrojó un peso presupuestario del 6% que probablemente esté más cercano a lo real (Vargas Cullell, 2013).

Cuadro 5

Centroamér ica: I nstituciones públicas y presupuestos, 20 13 País Total Instituciones Presupuesto conocido Presupuesto 2013 Absolutos % Instituciones % (millones $) %

Belice* 102 10% 61 60% 366 1% Costa Rica 276 27% 147 53% 26.790 39% El Salvador 168 16% 109 65% 7.704 11% Guatemala 127 12% 104 82% 8.138 12% Honduras 92 9% 85 92% 7.550 11% Nicaragua 125 12% 84 67% 1.483 2% Panamá 130 13% 80 62% 16.376 24% Total 1.020 100% 670 66% 68.406 100%

Nota: Belice, 2009 Fuente: elaboración propia a partir de la Base de datos de Entidades Públicas de Centroamérica 2015. Para Belice la información proviene de la versión 2009 de esta Base de datos.

La mitad de las entidades públicas con presupuesto conocido en Centroamérica pueden clasificarse como instituciones muy pequeñas pues ejecutan presupuestos iguales o menores a US$ 10 millones anuales (Cuadro 6). Si a este grupo se suman las entidades que ejecutan presupuestos menores a US$ 100 millones, se tiene que más de ocho de cada diez entidades públicas en la región son pequeñas o muy pequeñas.

Hay solo 32 instituciones públicas grandes o muy grandes (4,8%), que administran presupuestos superiores a US$ 500 millones de dólares. De éstas, más de la mitad (20) están en Costa Rica y Panamá. De las muy grandes, todas, excepto una, pertenecen a estos dos países. Algunas, como la Caja Costarricense de Seguridad Social o el Instituto Costarricense de Electricidad (ambas de Costa Rica) administran presupuestos que representan más del 2% del PIB regional. Cada una de estas instituciones tiene un peso presupuestario similar a todo el estado nicaragüense y sumadas poseen un tamaño parecido a los sectores públicos de Honduras, Guatemala y El Salvador. En tierra de enanos hay pocos gigantes y estos se encuentran localizados en los países de mayor desarrollo económico y social en la región. Estos hallazgos subrayan la importancia de


Jorge Vargas Cullell y Esteban Durán, 2015





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que, aunque posean alguna autonomía funcional, dependen finalmente de una autoridad superior. Además, los nodos se distinguen por su tamaño y color. El tamaño indica la magnitud del presupuesto ejecutado por cada entidad y el color, la fuente de financiamiento de la que depende cada institución.

Diagrama 1

Costa Rica: instituciones públicas según tamaño presupuestar io, fuente de financiamiento y naturaleza jur ídica

Sector público centralizado: Poderes del Estado y organismos adscritos o auxiliares. Sector público descentralizado: incluye a las instituciones autónomas, semiautónomas y sus órganos adscritos. Públicas no estatales: sociedades anónimas propiedad del estado, sociedades sin fines de lucro propieda del estado, asociaciones gremiales con funciones públicas, entidades definidas como públicas no estatales en su ley constitutiva. Notas: La nomenclatura de colores es la siguiente

Carga al presupuesto nacional

Mixto

Ingresos propios

Otros

N/A y N/D

Fuente: elaboración propia a partir de la Base de datos de Entidades Públicas de Centroamérica 2015

Diagrama 2

H onduras: instituciones públicas según tamaño presupuestar io, fuente de financiamiento y naturaleza jur ídica

MINPRE

PJ

MGP

BNCR

MH

MSP

INS

MINSA

MEP MTSS

UCR

CCSS

CNFL

MEIC

MOPT

CNP

CGR

ICEBCCR

JPJMN

INABPYDDC

IMAS

MCJ

FODESAF

RECOPE

CONAPE

MINAE

ANC

Sector Público Centralizado

Sector Público Descentralizado

Entidades Públicas no Estatales

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que, aunque posean alguna autonomía funcional, dependen finalmente de una autoridad superior. Además, los nodos se distingue

Diagrama 2

H onduras: instituciones públicas según tamaño presupuestar io, fuente de financiamiento y naturaleza jur ídica

Notas: La nomenclatura de colores y la explicación sobre los sectores institucionales son las indicadas en el Diagrama 1 Fuente: elaboración propia a partir de la Base de datos de Entidades Públicas de Centroamérica 2015

Poder de nombramiento

La potestad del Ejecutivo para nombrar los máximos jerarcas de una institución y, en particular, su capacidad para seleccionar a las personas de su confianza, es un poderoso mecanismo para ayudar a conducir al aparato institucional hacia el logro de ciertas prioridades políticas. Puede ejercer esta capacidad cuando posee la potestad de nombrar al máximo jerarca institucional y, en caso de que éste sea una Junta Directiva, cuando posee plena libertad para nombrar sus integrantes. En cambio, enfrenta -al menos en principio- algunas limitaciones cuando la Constitución Política y la ley ordinaria, le obliga a compartir este nombramiento.

En Centroamérica, el Presidente de la República carece de "carta blanca" para seleccionar los jerarcas de las instituciones: solo en Nicaragua tiene la potestad para nombrar directamente a la mayoría de los jerarcas (52%). Sin embargo, tanto en este país como en Guatemala, Honduras y Panamá, los Ejecutivos retienen cuotas muy importantes de nombramiento, por encima al 40% de las instituciones. Otros, sin embargo, tienen sorprendemente pocas posibilidades: en Belice (Primer Ministro), Costa Rica y El Salvador, seleccionan discrecionalmente a una tercera parte o menos del total (Cuadro 10).

Sector Público Centralizado

Sector Público Descentralizado

MINPRE

SEP

BCH

ENEE

SOPTRAVI

SSAP SS

IHSS

INJUPEMP

INPREMA

SEIP

PRAFDGMM

SCAD

BAHNPROVI

La comparación de los presupuestos

totales (no per cápitas) y de la

complejidad de los Estados

canta claro.Jorge Vargas Cullell y Esteban Durán, 2015




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ArmoníaConcentración en el centro y norte:

retrato de un desastre humano

Sin

reducciones

significativas

en la última

década

Hogares en exclusión social, según países. 2001, 2005 y 2009 (porcentajes)

País 2001 2005 2009Costa Rica 11,3 10,3 10,0El Salvador 40,1 42,2 39,8Guatemala

a/38,7 41,6

Hondurasb/

48,3 48,9 48,5Nicaragua 44,8 35,6Panamá 30,0 29,8 29,1

a/ Los datos del 2005 corresponden al 2006.

b/ Los datos del 2009 corresponden al 2007.

Fuente: Pérez-Sáinz et al., 2010, a partir de las encuestas de hogares de los países.

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la construcción

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Paraíso?

Escenarios de alta conflictividaden veinte años

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Acciones colectivas Promedio Alta movilización

Acciones colectivas por mes

Simpatías partidarias 1993-2013

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Fecha encuesta UNIMER

PLN PUSC PAC M. Libertario Otro Ninguno

Malestar ciudadano:

Un telón de fondo: la corrupción

Estancamiento de los niveles de pobreza y una creciente desigualdad. Crecimiento no incluyente, desempleo y subempleo.

Un estilo de hacer política: el fracaso de la acción de gobierno equivale a la construcción de la fuerza opositora. Pierde-pierde, no gana-gana. Todos pierden.

Una reforma del Estado parcial y desbalanceada

Más allá del engaño de la propaganda electoral: Más promesa democrática pero menor capacidad de hacer política pública.

¿Recetas para el desarrollo?• La era de las “recetas” del desarrollo, esa ilusión de

que bastaba un menú básico de pocas políticas paradesarrollar un país, concluyó con más pena quegloria.

• La última de estas recetas, el llamado Consenso deWashington, no generó el crecimiento prometido en AméricaLatina y, ante las dificultades creadas por su aplicación, tuvoque transformarse para ampliar sus objetivos e instrumentos.

• Hoy sabemos que la tarea de desarrollar unanación es ciertamente más compleja y requiereuna agenda amplia, pragmática (por oposición adogmática) e híbrida (por oposición afundamentalista).

Tomado de Gutiérrez, M. 2003. Información, criterios sobre el crecimiento, su contexto y

algunos impactos en la Costa Rica reciente. Comisión Mixta de Pacto Fiscal.

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Índice Mensual de Actividad Económica(variación interanual)

Paga impuestos Exento (Zonas francas y servicios, exceptuando turismo)Fuente: XX IEN embargado

ALBERT 0. HIRSCHMAN (1984)• Al evaluar, por ejemplo, la noción del “crecimiento

desequilibrado”, el autor concluye que debe explicitarse un supuesto que sólo quedó implícito en

Ia formulación original: el crecimiento desequilibrado tiene costos políticos, en cuanto genera antagonismos entre grupos sociales beneficiados y aquellos perjudicados. La clave de una estrategia exitosa y democrática es, pues, que los distintos grupos sociales participen secuencialmente de los beneficios del desarrollo, haciendo tolerables los costos transitorios que en un momento dado deban soportar ciertos grupos.

Pioneros del desarrollo. 1984. Banco Mundial. Meier y Seers

Transformando economías: Haciendo que la política industrial funcione para el crecimiento, empleos y desarrollo

Cuando el cambio estructural y la acumulación de capacidad divergen - Eva Paus

• Costa Rica frecuentemente citada como una “historia exitosa” en términos de crecimiento de la exportación y diversificación, pero si se fija la atención sobre las capacidades o potencialidades locales, el modelo tiene serios problemas.

• El éxito en las exportaciones no se tradujo en un éxito inequívoco de desarrollo:

– Las capacidades sociales (educación, infraestructura, instituciones) no se han mantenido al día con las necesidades del sector privado local.

– Las deficiencias en la educación, la innovación y la infraestructura se han convertido en restricciones vinculantes para una modernización de base amplia y el país está en alto riesgo de caer en la trampa de los ingresos medios

– Las políticas consistentemente proactivas para atraer IED contrastan con la falta de continuidad y pro-actividad en apoyo al desarrollo de las empresas locales.

– La acumulación de capacidades las empresas locales y PYME ha sido limitada

– Hay una desconexión entre la IED y la acumulación de capacidades locales. No hay nada de automático en los derrames tecnológicos de la IED, y Costa Rica no ha hecho la tarea en la medida necesaria.

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Tendencias en

la construcción

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Hotel Barceló,

Guatemala

A manera

de

conclusión

Estados, poder

infraestructural

y exclusiónValoración

¿Problemas

en el Paraíso?

No es una discusión sobre ingresos, gastos,

deuda por aparte. Lo fiscal y el EDD

z En la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, el derecho de petición tenía como contrapartida “el deber de todos los ciudadanos de contribuir, equitativamente en razón de sus posibilidades, a las cargas públicas (Art. XIII) y su derecho de comprobar, por sí mismos o mediante sus representantes, la necesidad de la contribución pública, consentirla libremente, saber cómo se emplea y determinar la cantidad, la base imponible, el cobro y su duración” (Muñoz, 2000: 11-17, ponencia para

ACCD).

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Un informe desde

Centroamérica y para

Centroamérica

Producto Interno Bruto (PIB) per cápita por décadas. 1960-2010

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal).

El peor de los negocios para los países: Baja

inversión en DH e institucionalidad, exclusión, conflicto social y guerra…

GLOBALIZACION, COMERCIO Y

DESARROLLO. CAMBIO DE RUMBO.

• Se ha asociado el crecimiento a la amplitud de los mercados (comercio dinamizador)

• Esta depende del tamaño y de la inclusión

• Se puede generar desigualdades crecientes

• Es necesario evitar que la globalización se traduzca en desintegración social doméstica

• Puede generar presiones desestabilizadoras (divisas, tributos, etc.)

• Algunos países logran mejores resultados

• La suma no siempre es cero


Políticas macroeconómicas e industriales-Reevaluación reciente

• O. Blanchard et al. IMF revisa parámetros estándar de “buena práctica” en metas de inflación, proporción de deuda respecto al PIB, y déficit fiscal.

• La Reserva Federal de EE.UU. anunció (Nov. 2013) que el desempleo tendría que caer a 6.5% antes de que la Fed empiece a aumentar la tasa de interés. Estrecho vínculo política monetaria - empleo.

• OIT: políticas macroeconómicas deben y pueden ir más allá de objetivo de estabilidad para apoyar la transformación estructural, el empleo, el crecimiento incluyente.

• Astorga, Cimoli, Porcile (Capítulo 3): modelo formal para analizar el nexo entre el crecimiento de la demanda efectiva, la transformación estructural, la productividad y el empleo. Investigan empíricamente casos de Brasil, Chile, México en comparación con Rep de Corea.

• China: 1998- política cambia para construir una “sociedad armoniosa”.


Diseño institucional y de políticas

• Como toda área de política, la política industrial tiene una dimensión tecnocrática y una de economía política.

• La política industrial requiere contrapartes fuertes:

– organizaciones del sector privado capaces de articular y priorizar las necesidades a nivel de sector/grupo,

– organismos fuertes de coordinación,

– agencias fuertes de conocimiento y de servicios.

• Las políticas públicas traen una perspectiva de interés público, de largo plazo, no sólo sectorial o de corto plazo.

• Dos riesgos importantes son:

– La dispersión o atomización de responsabilidades

– La captura por los mismos agentes que están apoyando

Armonía Acuerdos políticos durables para fortalecer los Estados

“Salto a la inclusión” es posible con una colaboración entre fuerzas políticas que:

abra paso a políticas públicas que amplíen las garantías sociales a la población y

fomenten mercados más dinámicos y encadenados.

Seis sugerencias bibliográficas• Meier, G.M. y Seers, D. (eds.). 1986. Pioneros del desarrollo.

Madrid: Editorial Tecnos, para el Banco Mundial.

• Cepal. 2014. Cadena globales de valor y diversificación de

exportaciones. El caso Costa Rica. Santiago, Chile.

http://www.cepal.org/publicaciones/xml/6/52676/Cadenasglobales

devalor-CostaRica.pdf

• Salazar, J., Nubler, I., Kozul, R., et al. (eds.). 2014. Transforming

Economies.: Making policy work for growth, jobs and

development. Ginebra: OIT y Unctad-Ilo. Geneve.

http://www.ilo.org/global/publications/ilo-bookstore/order-

online/books/WCMS_242878/lang--en/index.htm

• Programa Estado de la Nación. Varios años. Informe Estado de la

Región. http://www.estadonacion.or.cr

• Programa Estado de la Nación. Varios años. Informe Estado de la

Nación. http://www.estadonacion.or.cr

• Programa Estado de la Nación. 2001, Auditoría Ciudadana sobre

la Calidad de la Democracia. http://www.estadonacion.or.cr

http://www.ilo.org/global/publications/ilo-bookstore/order-online/books/WCMS_242878/lang--en/index.htm

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