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LA COMPETENCIA DE FOMENTO PRODUCTIVO EN LOS GOBIERNOS AUTÓNOMOS DESCENTRALIZADOS PROVINCIALES: Aportes de la intervención del Programa de Desarrollo Rural del Norte del Ecuador (PdRN) en las provincias de Esmeraldas, Carchi, Imbabura, Manabí y norte de Pichincha.

Introducción

El Programa de Desarrollo Rural del Norte del Ecuador (PdRN) fue formulado para contribuir a través de un enfoque territorial a un modelo de desarrollo equitativo y solidario con una visión de carácter multisectorial de la ruralidad.

La prioridad de la intervención del PdRN fue la implementación de acciones con la población más pobre ubicada en los quintiles uno y dos (Q1 y Q2), bajo líneas de acción priorizadas en los territorios de la zona de intervención del Programa, que fueron las provincias de Carchi, Esmeraldas, Imbabura, Manabí y los canto-nes Cayambe y Pedro Moncayo de la provincia de Pichincha.

Con la nueva Constitución del Ecuador promulgada en el año 2008, el PdRN se alineó para apoyar la asunción de la competencia de fomento productivo por parte de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales (GADP), a través de sus Direcciones de Fomento Productivo (DFP) o Direcciones de Desarrollo Económico, según denominación de los Gobiernos Autónomos Descentralizados Provinciales

El Programa planteó trabajar en sus tres componentes: Fortalecimiento Ins-titucional, Apoyo a iniciativas económicas y Acceso a servicios financieros rurales, con los cuatro niveles de gobierno: Nacional, Provincial, Municipal y Parroquial, pero con anclaje principal de la ejecución en los GADP, mediante: la articulación entre los actores nacionales y seccionales.

Desde el año 2012 con un modelo de gestión reformulado, el PdRN contri-buyó al proceso de descentralización, especialmente en la entrega de herra-mientas para el desarrollo económico de la población más vulnerable. Por este motivo, su estrategia se concentró en el fortalecimiento de las políticas públicas nacionales a través de a) la articulación entre los actores territoriales y seccionales, b) el fortalecimiento de capacidades institucionales, c) la pro-moción del desarrollo económico orientado al mercado y, d) el desarrollo de procesos productivos con la participación e inclusión de los más pobres.

El PdRN fue formulado para contribuir a través de un enfoque territorial a un modelo de desarrollo equitativo y solidario con una visión de carácter multisectorial de la ruralidad.

Agencia Belga de Desarrollo

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SERIE DE CAPITALIZACIÓN 3

El Programa deDesarrollo Rural delNorte del Ecuador (PdRN)

El PdRN fue uno de los programas definidos por la Comisión Mixta del año 2006 entre los gobiernos de Bélgica y Ecuador, con el objetivo de “Apoyar al mejoramiento de la calidad de vida de la población rural de la zona norte del Ecuador, en las provincias de Esmeraldas, Manabí, Carchi, Imbabura y el norte de Pichincha”. El presupuesto fue definido en 14 000 000 de euros de aporte belga, e inicialmente el Programa tenía cómo periodo de ejecución del año 2008 al 2012.

Las actividades del Programa se centraron en incrementar la generación de ingresos y empleo de los grupos menos favorecidos en la zona de intervención, a través del desarrollo de la economía rural y del fortalecimiento de las instituciones nacionales y seccionales del sector.

Para llegar a sus objetivos, el Programa contó con tres componentes: Fortaleci-miento Institucional (C1), Apoyo a Iniciativas Econó-micas (C2) que operó a tra-vés del Fondo de Inversio-nes Rurales Compartidas (FIRC) y el componente de Acceso a Servicios Finan-cieros Rurales (C3).

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La competencia de fomento productivo en los gobiernos autónomos descentralizados provinciales

Sustentos Teórico Conceptuales

El PdRN orientó su ejecución basado en el enfoque de Desarrollo propues-to por Amartya Sen, quien sitúa el interés propio como un factor funda-mental de la motivación humana; incorpora la consideración de los valores, generalmente abandonados en las discusiones económicas y, sobre todo, considera el enfoque de las capacidades de las que cada persona dispon-dría para poder convertir sus derechos en libertades reales.

Igualmente considera El enfoque del Desarrollo propuesto por Manfred Max-Neef que se sustenta en la satisfacción de las necesidades humanas fundamentales, en la generación de niveles crecientes de auto-dependen-cia y en la articulación orgánica de los seres humanos con la naturaleza y la tecnología, de los procesos globales con los comportamientos locales, de lo personal con lo social, de la planificación con la autonomía y de la sociedad civil con el Estado. En este enfoque, las personas dejan de ser objetos del desarrollo y pasan a ser sujetos.

Puntos clave• La intervención se realizó con un enfoque de “Desarrollo Territorial Ru-

ral”, la transformación que buscaba el Programa se orientaba a la innova-ción en productos y en procesos, se buscó articular la economía rural a mercados más dinámicos.

• En la construcción de iniciativas locales, el PdRN articuló procesos en-

dógenos con los planes de desarrollo y ordenamiento territorial y con el Plan Nacional del Buen Vivir.

• Alineación a una visión más amplia de lo rural reconociendo la heteroge-neidad de los territorios, la articulación urbano-rural y proponiendo el cambio de cadenas productivas a cadenas de valor, donde los actores de los diferentes eslabones coordinan estrategias para garantizar un “ga-nar ganar”.

• En el inicio del programa se trató de consolidar un equipo técnico liderado por el organismo que daba representatividad a los gobiernos provinciales (CONCOPE, posterior CONGOPE) con la finalidad de ser el soporte a las labores que desarrollarían los equipos técnicos de campo en los territorios de intervención. El equipo trabajó en la construcción de un enfoque de gestión de “cadenas productivas y de valor” y de formación de funcio-narios asignados a las DFP.

• El Programa se desempeñó bajo la orientación de principios como: par-ticipación y gobernabilidad, búsqueda de condiciones equitativas de género, el respeto a la identidad cultural, manejo sustentable de los recursos naturales, el principio de adicionalidad y co-financiamiento, la búsqueda de sinergia y complementariedad con otras intervenciones, la observancia de los principios de la Declaración de París y la articulación con otros proyectos de la CTB.

La Competencia de Fomento Productivo

Los elementos y conceptos que guiaron la intervención del PdRN en este ámbito fueron: el Fomento Pro-ductivo que se refiere al conjunto de iniciativas pú-blicas para promocionar las capacidades productivas, mediante la construcción e implementación colectiva de acuerdos entre el sector público y privado que im-pulsen un modelo de desa-rrollo económico inclusivo y sostenible.1

Son importantes también los conceptos de Competen-cias: o capacidades de ac-ción de un nivel de gobierno en un sector y de Faculta-des que son las atribuciones desempeñadas por un nivel de gobierno para ejercer las competencias.

Las facultades que guían el desempeño de una competencia, como el fo-mento productivo son: la rectoría, la planificación, la regulación y control y la gestión. Su ejercicio, a excepción de la rectoría, puede ser concurrente, es decir que su titularidad co-rresponde a varios niveles de gobierno en función del sector o materia.2

1. CONGOPE, 2009; “Hacia un Nuevo Sistema Nacional de Fomento Productivo Descentralizado”

2. COOTAD, Art. 115

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¿Cuál era la situación de los GADP antes de la intervención del PdRN? Para describir la situación de los GADP ejecutores del PdRN se tomó como referencia el estudio realizado por CONGOPE “Capacidades Operativas de los Gobiernos Provinciales”, el cual presenta un análisis en base a los requerimientos de la competencia de fomento producti-vo establecidos en el Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización (COOTAD), con cifras del año 2012.

• Sobrelaestructuraorganizacional

En tres de los cinco GADP (Carchi, Esmeraldas y Manabí) ya se habían estructurado unidades admi-nistrativas para impulsar acciones de gestión econó-mica derivadas de una intervención previa de USAID (Agencias de Desarrollo Local -ADEL). Bajo este modelo los GADP eran parte de las ADEL.

El concepto de fomento productivo aparece luego de la aprobación del COOTAD y es introducido en la estructura de los GADP con excepción de Pichincha donde la Dirección de Fomento Productivo es una unidad administrativa con funciones amplias para los diferentes sectores productivos de la provincia y, con el propósito de dar atención preferente al sector de la Economía Popular y Solidaria, se creó la Dirección de Gestión de Economía Solidaria que es el espacio al que finalmente se adscribió el PdRN.

• Sobrelaprestacióndebienesyserviciosalapoblación

En general, las unidades de fomento productivo te-nían un gran abanico de alternativas en sus ofertas de servicios a la población que iban desde asesoría para elevar la productividad hasta la implementación de diversos tipos de proyectos (productivos, riego, turísticos, etc.)

• Sobrelascondicionesdelcontexto interno

En general, existían buenos niveles de coordinación entre las diferentes unidades administrativas de los GADP. En la mayoría de los GADP era posible cons-tatar, desde la perspectiva orgánica funcional, una buena cercanía de las DFP a su respectiva Prefectura.

• Sobrelascondicionesdelcontexto externo

Existían bajos niveles de coordinación de los GADP con las representaciones de las entidades del go-bierno central. Esmeraldas y Carchi son las provin-cias en las que se exhibían los niveles más bajos de coordinación. Por su parte Pichincha, Imbabura y Manabí muestran un mejor nivel de coordinación.Es mejor, sin ser óptima, la coordinación de los GADP con las juntas parroquiales, municipios, ONG, aca-demia y con pequeñas empresas.

¿Cuáles fueron las contribuciones del programa a la asunción de la competencia de Fomento Productivo?El PdRN en dos provincias (Carchi, Imbabura) fue inser-to a las DFP ya existentes, en Esmeraldas la creación de la DFP coincide con el inicio del PdRN y éste contribuye junto con el CONGOPE a su formación. En Manabí el PdRN se insertó en una primera etapa a la ADEL para luego ser trasladado a la DFP, finalmente en Pichincha se vinculó con la Dirección de gestión de EPS después de un paso infructuoso por la DFP.

El Programa contribuyó a la asunción de la competencia de Fomento Productivo fundamentalmente a través del desempeño de la facultad de gestión, la cual además se articulaba a otras facultades: la planificación, la coordi-nación y el control.

• AportesalámbitodelaRectoría

El PdRN financió algunas consultorías y estudios impulsados desde el nivel central de gobierno con el propósito de fundamentar la construcción de la estrategia de desarrollo rural.

Para asegurar sostenibilidad de las acciones a im-plementar, se propuso apoyar a las estructuras nacionales públicas, promoviendo los procesos de fortalecimiento de capacidades institucionales y la participación ciudadana.

A través de una estrategia de integración de redes locales y regionales, se sentó las bases del desa-rrollo económico orientado a las cadenas de valor y al mercado.

El PdRN contribuyó a una política de inclusión social al propiciar la participación en las iniciativas econó-

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micas de los más pobres de la zona de intervención, entre ellos los receptores del Bono de Desarrollo Hu-mano (44% de usuarios de los proyectos PdRN).

• AportesalámbitodelaPlanificación

La contribución se da en dos direcciones: un estu-dio de línea base (Jordán y Asociados 2011) de las principales cadenas productivas en cada una de las provincias de intervención, y el desarrollo y puesta en marcha de instrumentos para implementar un nuevo modelo de intervención de proyectos rurales como fue el Fondo de Inversiones Rurales Compar-tidas (FIRC) y sus formatos.

También contribuyó a través del financiamiento de convenios marco sucesivos con el CONGOPE, los cuales pretendieron fortalecer los ámbitos de planifi-cación a través del apoyo realizado a la construcción de los Planes de Desarrollo y Ordenamiento Territo-rial (PDOT- 2011).

• AportesalámbitodelaRegulación

El PdRN no realizó mayor aporte a esta facultad porque se trata de un ámbito de menor inciden-cia por parte de los GADP. “Su posicionamiento de bisagra entre lo nacional y lo local los convierte en agentes interesantes para la articulación de iniciati-vas de simplificación administrativa, y para negociar propuestas de reducción de trámites impuestos y/o

administrados desde el nivel central” (CONGOPE, 2009; Hacia un Nuevo Sistema Nacional de Fomen-to Productivo Descentralizado).

La ordenanza en Carchi para consolidar el comité de concertación provincial CCP (2012) como ente discusión, diálogo y planificación conjunta entre los diferentes ministerios del ámbito nacional.

Las mesas de trabajo generadas para las diferen-tes cadenas que si bien pertenecen al ámbito de la coordinación, son el inicio para identificar las nece-sidades del territorio entre ellas las necesidades de regulación. Al respecto funcionan en Imbabura (fré-jol, turismo, artesanías). En el caso de Pichincha se dio la dinámica para poner en práctica la ordenanza que declara a la zona de intervención como territorio agroecológico.

El PdRN influyó en que las direcciones comenzarán a incorporar dentro de sus estrategias el desarrollo de normativa y entregó herramientas prácticas para for-talecerla. Previo al COOTAD este tema fue inexistente.

• AportesalámbitodelaGestión

En este aspecto se destaca la implementación de los tres componentes del PdRN, los cuales propor-cionaron herramientas que facilitaron la gestión del conocimiento, formaciones al personal de los GADP, formulación de proyectos de iniciativas económicas, acceso a productos y servicios financieros y el mo-nitoreo y evaluación de resultados.

No menos importante es el intento del Programa por aportar a la coordinación pública al haber estructurado el Comité Estratégico (CES), y el Comité de Concertación Provincial (CCP), los cuales además de apoyar las fa-cultades de la planificación, control y gestión del PdRN, eran un interesante espacio para impulsar la coordina-ción interinstitucional.

En el ámbito de la coordinación público privada, el PdRN

propició también el funcionamiento de mesas de diálo-go para las diferentes cadenas de valor, que sirvieron de un adecuado espacio para la construcción de las inicia-tivas productivas.

El PdRN intentó contribuir a la construcción de una política de corresponsabilidad en la prestación de un importante servicio público: el fomento productivo. Lastimosamente estas instancias no operaron según se había previsto.

La Coordinación

“El Comité de Concertación no ha tenido mayor impacto ya que se lo llevaba a cabo una vez al año para la aprobación del POA, y no se realizaban reuniones para dar seguimiento, monitoreo y evaluación de los proyectos. Es así que el lobby y la aprobación se la realizaba de oficina en oficina pasando por cada institución involucrada debido a la inconstancia de los titulares que no asisten o mandan delegados, esto…a su vez sucede por temas como alineaciones políticas.”

Personal Técnico PdRN - Esmeraldas

“El PdRN hizo una apuesta en un contexto de debilidad institucional muy complejo, ya que ni las instituciones centrales ni las locales habían mostrado un grado de adecuación organizacional suficiente como para poder aprovechar la oportunidad que el PdRN les brindaba de una manera adecuada”

(Ex Técnico del CONGOPE)

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El modelo de gestión del PdRN que operó a partir del año 2012 es el que analizaremos en cada uno de sus tres componentes, con énfasis en los aportes visualiza-dos para el fortalecimiento a la gestión de las unidades de fomento productivo.

El Componente 1: Fortalecimiento Institucional

El fortalecimiento de las organizaciones de base fue de-sarrollado a través de la gestión del conocimiento: se apoyaba lo que la gente sabía hacer, se recuperaba los saberes propios de las comunidades y se los hacía dia-logar con los conocimientos explícitos que poseían el personal técnico del programa. Se trabajó en el “apren-der haciendo”.

En el segundo pilar de la transformación de la institucio-nalidad se pensó en atender la demanda de los técnicos de los GADP instrumentando un programa de cuarto ni-vel (una maestría). La idea solo prospera en el Carchi. La otra opción implementada para las restantes provin-cias consistió en la implementación de un curso para preparar los que fueron llamados “gestores de cadenas productivas”.

El mismo CONGOPE se fortaleció a través de la ejecu-ción y liderazgo en este componente durante el período 2010-2011. A través del CONGOPE se elaboraron varios

manuales para el trabajo técnico en los Gobiernos Pro-vinciales: (1) Cadenas productivas y desarrollo económi-co rural en Latinoamérica; (2) Competitividad Territorial y el rol de los Gobiernos Autónomos Descentralizados; (3) Enfoques de asociatividad entre actores del sistema productivo: conceptos, casos reales y metodologías, (4) Políticas Públicas Productivas Provinciales (4P): elemen-tos conceptuales y metodologías; (5) Fomento Turístico Provincial entre otras.

El Componente 2:Apoyo a Iniciativas Económicas

El segundo componente, se enfocó en impulsar la pro-ducción y productividad de aquellas cadenas producti-vas que los Comités de Concertación territorial prioriza-ron basados en un estudio de línea base que permitía localizar aquellos rubros de importancia económica y dónde se encontraba la población más pobre. Se es-tableció el Fondo de Inversión Rural Compartida (FIRC) con un co-financiamiento de 8.196.000 EUR por parte de la CTB, de éstos un 87% fue destinado para la imple-mentación de proyectos consensuados territorialmente. El resto del fondo se utilizó para la asistencia técnica del componente y el fomento de la comercialización en el marco de los proyectos.

El FIRC fue concebido como un fondo orientado al apoyo de procesos de fortalecimiento de capacidades emprendedoras y competitivas de los diferentes acto-res de la Economía Popular y Solidaria (organizaciones: comunitarias, asociativas, cooperativas y unidades eco-nómicas populares) ubicadas en zonas rurales y peri-ur-banas vinculadas a cadenas productivas y/o seguridad alimentaria, a través de la coordinación y sinergia de ac-ciones con diferentes entidades públicas o privadas y programas existentes o en fase de inicio, cuya labor se enmarcó en los objetivos del PdRN y en las estrategias de las direcciones de fomento productivo GADP.

Con el objetivo de estandarizar el funcionamiento del fondo FIRC, se diseñó su Reglamento Operativo (ROF) y su Manual Operativo (MOF) que tuvieron como propósito definir y regular la operatividad y administración del co financiamiento respondiendo a los procedimientos esta-blecidos en el Documento Técnico Financiero (DTF) del PdRN y a los lineamientos acordados en el proceso de diálogo y concertación mantenido entre las instituciones gestoras del programa y otros actores con experiencia en la gestión de fondos en el país.

El ROF aportó los lineamientos para seleccionar y apro-bar propuestas de proyectos productivos sujetos de co-financiamiento y que tuvieron como objetivo incre-

¿Qué modelo y herramientas se implementaron para fortalecer la capacidad de gestión de las unidades de fomento productivo?

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mentar la competitividad de las cadenas productivas. De hecho, muchas de las prácticas y procesos ejecutados a través de este reglamento han sido base para nuevas iniciativas y propuestas de las Direcciones de Fomento Productivo.

Así también, de la necesidad de estandarizar los proce-sos y garantizar un adecuado monitoreo y seguimiento de los mismos. También se diseña e implementa el siste-ma de Monitoreo del PdRN. Por algunos contratiempos surgidos durante la ejecución del Programa, el sistema se llega a implementar en una etapa tardía. A pesar de ello, los equipos provinciales y nacionales lograron intro-ducir la información administrativa, financiera y técnica detallada de cada proyecto.

Tanto los reglamentos implementados, como el sistema de monitoreo causaron interés en las direcciones de fo-mento productivo. En el caso del GADP Imbabura se han adaptado las herramientas en mención a la realidad local y se realizaron algunos acercamientos para lograr una mejor comprensión técnica del sistema de monitoreo. En particular las provincias de Manabí y Carchi también se encuentran tomando esta experiencia para generar propuestas territoriales al momento se desconocen los avances generados.

El Componente 3: Acceso a Servicios Financieros

El modelo de articulación de actores y sujetos sociales fue el utilizado por el PdRN para la ejecución del com-ponente que apoyaría en el acceso a los servicios finan-cieros. En este modelo el fondo de crédito del PdRN se entregó en administración a la Institución del sector público a cargo del fortalecimiento y financiamiento del sector financiero popular y solidario, la Corporación Na-cional de Finanzas Populares y Solidarias (CONAFIPS), para que sea canalizado a los usuarios del componente de iniciativas económicas a través de las Cooperativas de Ahorro y Crédito locales.

El modelo funcionó con el equipo del PdRN provincial como agente territorial de fortalecimiento y asistencia técnica, el cual a través de un certificado, presentaba a las Cooperativas potenciales sujetos de crédito con actividades productivas estables y que habían formado parte del Proyecto. Este modelo fue transferido a las uni-dades de fomento productivo para su réplica y posterior uso del fondo de crédito del PdRN que la CONAFIPS tendrá disponible en las zonas de intervención del PdRN.Un Programa de Formación Financiera y Gestión de emprendimientos rurales se transfirió a las unidades de fomento productivo para que sea utilizado como herra-mienta en su rol de ente de apoyo de los actores de la economía popular y solidaria de las provincias.

Productos de financiamiento más sofisticados como el capital semilla se desarrollaron desde la CONAFIPS y se promovieron en los GADP como una alternativa para el fomento de emprendimientos individuales y asociativos en los cuales se fomente la corresponsabilidad en el di-seño, ejecución y posterior operación de proyectos.

“…el modelo va a seguir operando una vez culminado el PDRN, ya que se siente que se debe dar el seguimiento y dar sostenibilidad a los proyectos implementados, más allá de los propios proyec-tos que ejecuta el GADP, esto por la competencia de fomento productivo que se tiene y con toda la potestad que tiene el gobierno provincial, es importante tratar de que no se diluyan los procesos, ya que el ver las organizaciones que han trabajado anteriormente en este tipo de programas de financiamiento de proyectos, muchos de estos terminan fracasando al finalizar el programa.”

Gestor de la experiencia del PdRN - Carchi

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“…. en la provincia de Esmeraldas, estructuralmente el PdRN encajó perfectamente y estuvo an-clado directamente a la Dirección de Fomento Productivo ya que en ese entonces el gobierno pro-vincial recién estaba empezando a asumir la competencia de fomento productivo, es decir que la dirección recién se estaba creando por lo que el PdRN contribuyo significativamente al fortaleci-miento de esa dirección. “

Funcionaria GADP Esmeraldas

“…ya con el cambio de modelo de gestión, el PDRN logra hacer entender al gobierno provincial de Imbabura que este no debe ser ejecutor sino que debe ser articulador y gestor del desarrollo, y ese fue el discurso que permitió generar alianzas importantes y mejorar relaciones que al final permitieron impulsar proyectos. “

Técnico PdRN Imbabura

Es posible constatar la ocurrencia de hechos que pue-den ser catalogados como impactos menores, que con-figuran una cadena que, a su vez, conlleva al logro de los grandes propósitos. Esta cadena de impactos tiene dos vertientes, la institucional y la organizacional.

• En los proyectos implementados se ha podido cons-tatar mejoras en el desempeño de las cadenas pro-ductivas, particularmente, en el eslabón de la pro-ducción. Es perceptible un aumento de la autoestima de los actores, tanto personal como grupal y, en términos generales, es posible afirmar que sí se ha producido un apreciable fortalecimiento de sus orga-nizaciones.

• Desde la perspectiva institucional, si bien hay diferen-cias entre los territorios de intervención, sí es posible ubicar algunas constataciones. En el caso de Esme-raldas el PdRN fue determinante en la configuración de la DFP del GADP. En el Carchi se nota una buena

integración, no sólo del equipo CTB al quehacer de la DFP, sino también de las concepciones del progra-ma, en especial, del enfoque de cadenas y del diseño y evaluación ex ante de los proyectos.

• En la mayor parte de casos, las DFP reubicaron sus roles pasando de ser ejecutores a ser facilitadores de procesos.

• Hay casos como el del GADP de Imbabura, en el que, además de haber asumido e instrumentado el modelo de fondos concursables, las nuevas autori-dades están sugiriendo la posibilidad de implementar una incubadora de empresas asociativas rurales.

• A pesar de la voluntad manifiesta por los técnicos de algunas DFP de continuar apoyando las iniciativas que se implementaron a través del programa, la realidad muestra que esto no está ocurriendo en algunos GADP. Se argumenta la limitada disponibilidad de recursos.

¿Cuál es la situación a la finalización del Programa?

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Evidenciamos una gran brecha entre la interpretación del concepto de descentralización y competencias entrega-das a los Gobiernos locales desde el Gobierno Central y desde los GAD. En efecto tuvimos la oportunidad de escuchar a un funcionario de alto nivel en el Gobierno explicando que las competencias transferidas son solo aquellas que tienen un alcance territorial y por ende el Gobierno Nacional sigue siendo responsables desde los ministerios sectoriales de todos los temas productivos con alcance regional y/o nacional.

De forma opuesta los GAD argumentan que la compe-tencia de Fomento Productivo prevista por el COOTAD les faculta para liderar los procesos de fomento en todos los aspectos que conciernen a su territorio y que los Mi-nisterios sectoriales nacionales (MIPRO, MAGAP) deben coordinar sus intervenciones en cada territorio con el GAD correspondiente.

Esta brecha de interpretación de concepto plasmado en la constitución (descentralización) y en el COOTAD (competencias) llama mucho la atención y explica lo que se ha venido observando en estos años de acompaña-miento a gobiernos locales, las articulaciones entre los diferentes niveles de gobiernos se motivan por criterios políticos antes que técnicos o con enfoque a resulta-dos. Así en ciertas provincias pudimos concretar alian-zas entre ministerios y entidades del ámbito nacional con GAD provinciales, municipales y parroquiales para inter-

vención en cadenas de valor agrícolas o en seguridad alimentaria. Pero este mismo tipo de intervenciones en otros territorios no permitieron lograr alianzas similares y se observa intervenciones del mismo tipo lideradas por ministerios nacionales y por gobiernos provinciales sin que estas intervenciones sean coordinadas entre sí.

Existe una estrategia nacional del café y cacao desde el MAGAP y Gobiernos provinciales, en regiones donde existe producción de estos dos cultivos, implementan estrategias de intervención para mejorar la productivi-dad, producción y calidad sin forzosamente coordinar con el MAGAP.

La pregunta que formulamos aquí es como debemos interpretar el concepto de competencia descentraliza-da tomando como caso de estudio a la competencia de fomento productivo otorgada por el COOTAD a los GAD provinciales? Esta competencia se limita a las ca-denas de valor exclusivas del territorio? Si la competen-cia abarca el conjunto de actividades y cadenas impor-tantes desde el punto de vista social y económico, los demás niveles de gobiernos deben coordinar con cada GAD provincial para realizar intervenciones? Hasta aho-ra las respuestas que hemos tenido a estas preguntas son difícilmente conciliables. El resultado es muy poca coordinación entre los cuatro niveles de gobiernos exis-tentes en el modelo político definido por la Constitución de 2008.

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Factores impulsores y restrictivos para la implementación del PdRN y el fortalecimiento de la competencia de Fomento Productivo de los GADP

Impulsores RestrictivosEl nuevo marco institucional vigente en el país des-de el 2008 que favorece las iniciativas del desarrollo rural.

En ciertos casos se constató algún nivel de incidencia política en las decisiones de carácter técnico.

El rol de la Unidad de Coordinación y Apoyo pro-vincial (UCAP), instancia que se constituyera en un auténtico pivote técnico que aportó al mejoramiento de las relaciones con los GADP.

El tiempo de intervención resultaba demasiado corto como para conseguir transformaciones profundas.

La administración de los proyectos a cargo de enti-dades “ejecutoras”, en particular de las organizacio-nes de la Economía Popular y Solidaria, Sociales y GAD parroquiales.

Los esquemas burocráticos de los GADP que, en no pocas ocasiones, se tornaban en obstáculos. Las de-bilidades mismas de las entidades ejecutoras para asu-mir funciones de gestión y rendición de cuentas.

El impulso dado al trabajo con el enfoque de cade-nas de valor. Los técnicos comenzaron a desarrollar mejores lecturas del desempeño de las principales cadenas.

En ciertos casos, los técnicos pertenecientes a los GADP no llegaron a conocer los instrumentos de ges-tión propuestos en los niveles deseados.

El salto pretendido de cadenas productivas a cadenas de valor, en ocasiones sin considerar las condiciones iniciales de arranque de los usuarios.

La estrategia del componente 3 favoreció la coor-dinación interinstitucional público privada, que no sólo trabajó en los niveles locales sino que inicia su desempeño en el nivel central (CONAFIPS - IEPS - UCAP) y, desde este nivel, se va a lo local.

En algunos de los niveles directivos superiores de los GADP no se logró el empoderamiento de la propuesta, situación que se proyectaba a los técnicos que habían sido asignados para trabajar como parte del equipo PdRN.

La disponibilidad de herramientas como el manual del Fondo de Inversión Rural Compartido (FIRC)

La rotación del personal y sus diversas obligaciones, en particular del asignado al programa por el GADP no favoreció mejores resultados.

La reconfiguración del modelo de gestión que permi-tió una mayor participación en la toma de decisiones a los actores directamente responsables de la ejecu-ción del programa.

En los casos de Manabí y Pichincha la inestabilidad en cuanto al espacio institucional que albergaba al Progra-ma y los cambios en ciertas decisiones claves para su operación frenaban su buen desempeño.

El apoyo decidido, inclusive para la solución de difi-cultades, dado por instancias del Comité Estratégi-co, básicamente, la CTB y la SENPLADES, en parti-cular, para el cambio de modelo de gestión.

La ausencia y rotación de los representantes institucio-nales ante el CES y ante los CCP imposibilitó mejores niveles de coordinación y de implementación de facul-tades competenciales como la coordinación.

“….hay la apreciación de que el GADP no tenía el interés suficiente por el Programa ya que inclusive existió el riesgo del cierre de este mientras era parte de la Dirección de Apoyo a la Producción, y aparentemente desde la misma prefectura no se tenía una visión clara de que se trataba en rea-lidad el PdRN.”

Técnica PdRN - Pichincha

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Conclusiones de la intervención a la finalización del PdRN La experiencia PdRN, a pesar de los avatares que tuvo que enfrentar, nos ha entregado un buen cúmulo de reflexiones que, consideramos, pueden ser interesan-tes para su consideración por otros actores individua-les o institucionales comprometidos con el desarrollo rural y con el trabajo por los sectores poblacionales más pobres.

• Los objetivos del programa fueron realistas y cohe-rentes con las estrategias y políticas agrícolas y de desarrollo rural nacionales, así como con las nece-sidades de la población rural pobre de los territorios seleccionados para la intervención.

• La revisión de los tres componentes del programa muestra claras evidencias de que el propósito de apoyar la asunción de la competencia de fomento productivo, desde el PdRN fue cumplido en buena medida, particularmente, en lo relacionado con la fa-cultad de la gestión. Sin embargo, el empoderamien-to de las estrategias del programa por parte de las DFP para consolidar la asunción de la competencia, aún muestra signos de debilidad.

• Trabajar con los quintiles Q1 y Q2 fue absolutamente necesario; sin embargo se precisa de consideracio-nes especiales: planes de intervención detallados y consensuados, con metas razonables y no extrema-damente ambiciosas, con flexibilidades temporales, que consideren, a lo mejor, subsidios especiales pero sin llegar a enfoques ni paternalistas peor cliente-

lares, con planes de retiro gradual de los subsidios que, eventualmente, se consideren, entre otras es-trategias diferenciadas.

• Se constató un diseño prolijo de la intervención del PdRN en el acceso al financiamiento, y el modelo propuesto fue abierto a emprendedores de las zo-nas de intervención del programa sin restringirse a sólo los actores vinculados al programa. De todas las operaciones realizadas un 16% se han orienta-do a emprendedores vinculados a los programas del IEPS, cerca de un 10% a emprendedores vinculados al PdRN, y el restante 74% a otros actores territoria-les socios de las Organizaciones del Sector Financie-ro Popular y Solidario.

• La eficacia con relación a las contribuciones para la asunción de la competencia de fomento producti-vo por parte de los GADP está evidenciada por el mismo diseño del programa, por los instrumentos generados en apoyo a las facultades de la planifi-cación, de la coordinación, del control, pero sobre todo, de la gestión.

• En el desarrollo de la facultad de la gestión compe-tencial, gracias a la disponibilidad de una manual como el FIRC y al conocimiento de otras experien-cias locales, los técnicos del programa pudieron es-tablecer apropiadas relaciones entre los insumos y los productos de aquellos proyectos seleccionados para ser implementados.

El Manaba / Manabí

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La Experiencia del PdRN ha provocado un conjunto de lecciones que pueden ser aprovechadas por diferentes actores institucionales vinculados al desarrollo.

• Es necesario buscar el equilibrio con respecto a la presencia de los actores nacionales como el MAGAP, MIES, SENPLADES y SETECI, y la de los actores loca-les (cada nivel con sus roles definidos y negociados).

• Es preciso resolver uno de los dilemas que se pre-

senta en relación a la incorporación de otros acto-res en las estructuras de decisiones y orientaciones

estratégicas de los proyectos, que actúen junto a los GADP y a las instancias del gobierno central… ¿cómo incorporar a los actores comunitarios o a ac-tores privados empresariales que también pueden tener aportes significativos en la identificación de prioridades y la colocación de recursos?

• Es importante precisar, en el fortalecimiento institu-cional, los objetivos en los ámbitos del “saber”, del “saber hacer” y del “saber ser”. El acompañamiento técnico es mejor si se completa con otros saberes de la gerencia social de proyectos.

Recomendaciones para futuras intervenciones

“….En caso de que se pretenda sostener esta instancia en un nuevo programa se debe estructurar un comité de concertación que se involucre desde el principio, con roles bien definidos por ejemplo en el monitoreo, y que sea integrado por actores que, al menos, indirectamente tengan que ver con los beneficiarios… entonces…si habría interés.”

Gestor de la experiencia Pichincha

“…. una posible estrategia para futuros proyectos podría ser ubicar organizaciones que se encuentran ya funcionando, y no crearlas como paso con los proyectos de turismo donde se las armó desde cero para poder trabajar, sin tomar en cuenta que el tiempo con el que, por lo general se cuenta, es corto y por ende terminaron sin éxito.”

Gestor de la experiencia Pichincha

Desde los actores territoriales:

“….A pesar de todos los problemas que se presentaron en la provincia (Manabí) los proyectos fueron exitosos ya que llegaron a la gente, fortalecieron la organización, fortalecieron las capacidades individuales de conocimientos en sus respectivos temas y desarrollaron autoestima individual y grupal, el Programa les ayudo a ser administradores de proyectos y a entender la ejecución, aprendieron a relacionarse mejor con las instituciones públicas y privadas, aprendieron a manejar procesos (manual del FIRC), hubo mejoras en la producción, conocimiento tecnológico. Todos estos beneficios fueron más significativos en organizaciones comunitarias y en ejecutoras cuando estas fueron ejecutoras aparte de beneficiaria porque tenían que manejar los procesos.”

Gestor de la experiencia Manabí

“… a pesar de que las prefecturas demostraron en el segundo modelo de gestión, una buena capacidad para cumplir con el rol que reclamaban en un principio, el problema no se presentó en la capacidad de uso de los recursos, sino en el sentido o el objetivo final en el que se usó estos; en otras palabras no existe un criterio de priorización para la inversión de recursos. Esta es la gran debilidad institucional a nivel general, inclusive con las instituciones nacionales que fundieron la agenda de desarrollo nacional con la agenda de problemática gubernamental que no necesariamente es lo mismo.”

Gestor de la experiencia Carchi

Desde los actores territoriales:

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La CTB, Agencia Belga de Desarrollo, apoya y ejecuta programas de desarrollo por cuenta del Estado Belga y otros donantes.

Han participado y contribuido a esta publicación:Equipo técnico de la UCAP a partir de la sistematización del “Aporte del PdRN a la asunción de la competencia de fomento productivo por parte de los GAD provinciales” elaborada por el Ing. Miguel E. Andrade

Esta nota se publica bajo licencia de Creative Commons ”by/nc/nd”

LA COMPETENCIA DE FOMENTO PRODUCTIVO EN …...la asunción de la competencia de Fomento Productivo?...

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