LA CALIDAD DE LA REGULACIÓN ENERGÉTICA A EXAMEN: ESPAÑA, ITALIA Y REI NO UNIDO

Silvia Serrano Calle *

RESUMEN

En este trabajo se analizan los resultados obtenidos en tres países europeos: España,

Italia y Reino Unido tras la evaluación de la calidad de sus respectivos marcos

regulatorios energéticos. Para su evaluación se ha definido el Índice de Calidad

Regulatoria 2011. Los resultados permiten comparar la calidad del sistema regulatorio

en los tres países basada en principios de buena regulación. La comparativa se centra

en aspectos específicos, así como en el resultado global que obtiene cada país.

PALABRAS CLAVE: Índice, Calidad regulatoria, Regulación energética

CÓDIGOS JEL: L51, L98, Q48

ASSESSING THE QUALITY OF ENERGY REGULATION: SPAIN, ITALY AND UNITED KINGDOM

ABSTRACT

This paper analyzes the results of the quality assessment for the energy framework in

three European countries: Spain, Italy and UK. The assessment has been conducted

using the Index of Regulatory Quality 2011. Results allow comparing the quality of the

regulatory framework of the three countries based on best practices. The benchmark is

focused on specific aspects of the energy framework and on the global results in every

country.

KEYWORDS: Index, Regulatory Quality, Energy Quality

JEL CODES: L51, L98, Q48

* Grupo de Investigación Consolidado en Economía Política Internacional. Facultad Ciencias Económicas y

Empresariales, UNED. Paseo Senda del Rey 11, Madrid. Silviaserrano@cee.uned.es

Los resultados que aquí se presentan están basados en los obtenidos en un proyecto de investigación que

desde la UNED se ha realizado con ayuda financiera de la empresa Enagás. La autora agradece a la UNED y a

Enagás las ayudas recibidas.

2

1. INTRODUCCIÓN

El sector energético es imprescindible para el crecimiento y desarrollo de cualquier país. En

las últimas décadas la creciente liberalización del sector en muchos países, en particular de los

miembros de la Unión Europea (UE), ha dado paso a una nueva organización de sus marcos

regulatorios. Con el paso de los años y lejos de simplificarse, la regulación sobre el sector ha

ido creciendo en complejidad y en el nivel de detalle, dando lugar en muchos casos a una

nueva estructura, no siempre mucho mejor que la anteriormente existente. En este trabajo se

analiza el marco regulatorio energético global de tres países de la UE: España, Italia y Reino

Unido. Todos ellos comparten muchos elementos que forman parte de su marco regulatorio

energético, ya que la normativa comunitaria es de obligado cumplimiento en todos los países

miembros. No obstante, a pesar de su relevancia, este es sólo un elemento más dentro del

complejo marco regulatorio del sector energético.

Mejorar la calidad de la regulación es un objetivo principal para los reguladores del sector y

un deseo para el resto de agentes involucrados, desde empresas que desarrollan actividades

reguladas hasta los clientes finales, pasando por inversores, analistas, otras empresas del

sector y otros, etc. Incrementar la calidad supone manejar mejor los riesgos, hacer una gestión

más adecuada de los recursos y reducir los costes innecesarios.

Un buen procedimiento para mejorar la calidad de la regulación debe incluir su conocimiento

en profundidad. Para ello es necesario no sólo analizar los procedimientos o la normativa en

vigor, sino el contexto económico, técnico y social en el que esa regulación se inscribe. El

índice de calidad que se ha elaborado evalúa el grado de calidad de las instituciones, las

normativas y los procedimientos que forman parte del marco regulatorio energético de un

país, tanto desde el punto de vista de diseño institucional como desde su aplicación práctica.

La calidad del marco regulatorio se analiza teniendo en cuenta el grado de cumplimiento o

asunción de unos principios de buena regulación, analizando distintas perspectivas y

respondiendo al enfoque de los distintos actores relevantes en el sector energético.

La regulación es necesaria para que el sector energético funcione adecuadamente y toda la

economía de un país lo haga. Mejorar la calidad del marco regulatorio es una labor difícil y

compleja. Casi todos los países siguen procedimientos más o menos establecidos para

considerar posibles alternativas cuando se adoptan nuevas regulaciones y para evaluar el

impacto y alcance de la regulación. Los resultados obtenidos en el Índice de Calidad

Regulatoria 2011, (ICR) 2011, para España, Italia y Reino Unido permiten evaluar la

3

regulación en un periodo de tiempo determinado y señalan aquellas áreas más susceptibles de

mejora si se ponen en marcha las reformas regulatorias adecuadas. La comparativa entre los

resultados de los índices en distintos países puede ser de gran ayuda en la adopción de nuevas

medidas regulatorias para corregir las imperfecciones detectadas.

2. LA CALIFICACIÓN DEL MARCO REGULATORIO ENERGÉTICO

Conviene precisar el concepto de marco regulatorio energético ya que este puede incluir más

o menos elementos según el alcance de su definición. En este trabajo la especificación incluye

el conjunto de normas legales y procedimientos, así como las distintas autoridades con

competencias regulatorias encargadas de proponer, aprobar y supervisar posteriormente el

cumplimiento de esas medidas. La normativa regulatoria en el sector energético, dependiendo

de su rango y de la estructura legal y de gobierno del país, la establece el poder legislativo, el

ejecutivo o la propia autoridad reguladora sectorial. Esta autoridad reguladora energética

puede tener una estructura independiente del poder ejecutivo, algo habitual en algunos países

de la UE, aunque su autoridad y competencias estén establecidas en la legislación nacional.

Tanto la estructura de las autoridades reguladoras como las normas de regulación varían

notablemente entre países. No obstante, en el ámbito de la UE esta estructura comparte

muchas similitudes entre los países miembros, y tiene una clara orientación hacia la

convergencia de los distintos sistemas regulatorios entre los socios comunitarios (Pollitt,

2009).

La evaluación cuantitativa del marco regulatorio en un país es muy útil por distintos aspectos:

permite comparar, sugerir mejoras, así como evaluar los efectos que la puesta en marcha de

las nuevas medidas pueden ocasionar. La evaluación de la calidad de la regulación, como

señala Becker (2009), entraña enormes dificultades. El hecho de que la evaluación se base en

medidas objetivas es un pilar fundamental para la utilización de una metodología que

descansa en la composición de un índice.

Son varios los autores y las instituciones que han abordado la evaluación de la calidad de la

regulación centrándose en determinados aspectos que se analizan en el índice de calidad aquí

desarrollado. Hanney y Pollit (2010) construyeron un índice de buenas prácticas regulatorias

en el sector eléctrico a partir de las respuestas obtenidas de los cuestionarios enviados a los

reguladores sectoriales de cuarenta países. Andrés et al. (2008) desarrollaron un índice sobre

la gobernanza regulatoria basado, también, en las respuestas remitidas por los reguladores

4

energéticos consultados. Larsen et al. (2004) definieron un índice de independencia con el

que evaluaban a 16 autoridades reguladoras europeas. El World Energy Council (WEC)

elaboró en 2008 un informe sobre la evaluación de la política energética y regulatoria

definiendo un índice de políticas y prácticas regulatorias (WEC, 2008). Desde 2009 el WEC ha

elaborado un índice anual sobre las políticas energéticas y medioambientales de los países

miembros de la organización. Los indicadores del índice utilizados, dentro de una estructura

inicial organizada en cuatro grandes áreas (instituciones, economía, sociedad y

medioambiente), han ido variando ligeramente con los años (vid. WEC, 2009; WEC, 2010;

WEC, 2011). No obstante, este índice no permite un análisis detallado de las agencias

reguladoras energéticas, ni tampoco de la estructura del mercado eléctrico y gasista a

diferencia del índice utilizado en este trabajo.

Son muchos los organismos reguladores que suelen elaborar estudios de tipo comparativo

sobre los procedimientos regulatorios que se aplican en el sector energético y otros sectores

regulados en distintos países. Estos trabajos examinan distintos aspectos de buenas prácticas

regulatorias en relación con el diseño institucional del marco, la aplicación de buenas

prácticas, u otros procedimientos en el ámbito de las competencias ejercidas por las

autoridades sectoriales. No obstante, estos informes no suelen tener una metodología y

periodicidad establecida que permita un análisis a largo plazo de la evolución del marco

regulatorio, aunque suelen ser de gran utilidad y son un buen reflejo de la preocupación y el

interés por parte de los reguladores sobre la calidad de la regulación.

3. PRINCIPIOS DE BUENA REGULACIÓN

Aunque está fuera del ámbito de discusión cuestionar si la regulación del sector energético es

necesaria para el buen funcionamiento del mismo, sin embargo es completamente pertinente,

y es uno de los objetivos de este trabajo, analizar si la regulación establecida y aplicada es la

más adecuada. Por un lado, la regulación debe perseguir la mejora del bienestar de la sociedad

y, al mismo tiempo, debe garantizar el óptimo funcionamiento de los mercados y la actividad

en el sector. La formulación de unos principios de buena regulación y su adopción por parte

de las autoridades reguladoras tiene un origen antiguo (Wiener, 2006), aunque ha sido

principalmente en el mundo anglosajón donde estos principios se han tratado de llevar a la

práctica de forma efectiva. Así, tanto los gobiernos como los organismos reguladores en países

como EEUU, Reino Unido o Australia los han utilizado habitualmente como guía.

5

Algunos organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo

Económico (OCDE) han sido pioneros en establecer recomendaciones para mejorar la calidad

de las políticas públicas (vid. OCDE, 1995). Las diez cuestiones que se plantean en el anexo del

citado documento son una guía práctica de aplicación de los principios de buena regulación

como: la transparencia, la seguridad jurídica, las consultas públicas y participación de los

agentes, la coordinación entre instituciones, la responsabilidad y la rendición de cuentas a la

que deben estar sometidos los organismos reguladores, la sencillez y la consistencia de la

normativa, o la accesibilidad. La OCDE ha seguido profundizando en estos aspectos (vid.

OCDE, 1997; 2005; 2011; 2012a), y ha desarrollado una metodología de buenas prácticas que

se extiende a distintos ámbitos regulatorios, como son los análisis del impacto de la

regulación (OCDE, 2009), y la calidad del marco regulatorio en los países miembros de la

organización como, por ejemplo, en Reino Unido (OCDE, 2010a), en España (vid. OCDE,

2010b), o Italia (OCDE, 2012b). Además, periódicamente elabora indicadores sobre la

regulación en los mercados1 entre los que se encuentra el sector energético y otros

indicadores sectoriales que evalúan el impacto de la regulación.

En el Reino Unido el organismo consultivo del gobierno Better Regulation Task Force (BRTF)

en 1997 definió los cinco principios fundamentales de buena regulación que a juicio del BRTF

debían formar parte de cualquier regulación. Estos principios son:

Transparencia. Los reguladores deberían ser organismos abiertos y deberían tratar de

hacer una regulación sencilla y accesible. Los objetivos de la política energética y la

necesidad de la regulación deberían estar definidos con claridad y comunicarse de forma

efectiva a todos los interesados. Realizar consultas públicas como paso previo a la toma de

decisiones con el fin de considerar los distintos puntos de vista de los grupos de interés.

Además, estas consultas deberían proporcionar la información necesaria y tener la

duración adecuada para facilitar la participación de los agentes.

Rendición de cuentas. Los reguladores deben justificar sus decisiones y estar sometidos a

la evaluación pública. Se debería consultar a los agentes afectados antes de tomar

decisiones. Deberían explicarse y justificarse cómo y por qué se adoptan las decisiones.

Deberían establecer estándares claros y criterios para su evaluación. Publicitar y facilitar a

los interesados la posibilidad de emprender reclamaciones. Establecer claridad en los

1 Conocidos como indicators of product market regulation.

6

procedimientos de rendición de cuentas de los organismos reguladores al Parlamento,

Ministerios y otras instituciones, así como a los ciudadanos.

Proporcionalidad. El regulador sólo debería intervenir cuando es necesario. Analizar las

medidas que se proponen. Estas deberían ser proporcionales a los riesgos. Los costes de la

regulación deberían ser identificados y minimizados.

Consistencia. Los distintos reguladores deberían serlo en sus actuaciones entre sí. Las

novedades regulatorias debería tener en cuenta las medidas ya existentes o propuestas a

nivel nacional, en el ámbito de la UE o a nivel internacional. La regulación debería ser

predecible para dar estabilidad a las empresas reguladas. La regulación aplicada por

organismos locales debería ser consistente en todo el país.

Enfoque. La regulación debe centrarse en el problema a resolver y minimizar los posibles

efectos adversos. Deberían priorizarse las medidas para resolver los problemas que son

susceptibles de aumentar los riesgos. La regulación debería revisarse de forma

sistemática para validar si esta sigue siendo necesaria y efectiva. En caso de no serlo,

debería modificarse o eliminarse.

Fiel a sus principios, el BRTF ha elaborado distintos informes a lo largo de los años orientados

a mejorar la calidad de la regulación en el Reino Unido. Entre estos destacan los informes

sobre la independencia de los reguladores y la mejora de la regulación (BRTF, 2003), o sobre

los reguladores con competencias retributivas, cuyas decisiones tiene un impacto directo

sobre los resultados económicos de las empresas que regulan (BRTF, 2001).

Otros organismos regulatorios también han visto la necesidad de seguir unos principios de

buena regulación, como la Comisión Nacional de Competencia española que publicó en 2008

un documento en el que recogía los principios que, a su criterio, debían contribuir a optimizar

el funcionamiento de la competencia en los mercados (CNC, 2008). Estos principios son:

Necesidad y proporcionalidad. Sólo se deber regular cuando es necesario, asegurando la

eficacia regulatoria. Claridad y sencillez, concreción en los objetivos.

Justificación de los instrumentos empleados. Principio de mínima distorsión, de forma que

sea posible discernir si el objetivo que se persigue justifica la restricción que se impone.

Proporcionalidad en la regulación.

Eficacia. Definición clara de los objetivos y de su aplicación. Coordinación entre

administraciones. Evitar lagunas legales, concreción y consistencia.

7

Transparencia. Debe ser un principio que impregne todo el marco normativo y, también,

los procesos de elaboración de la regulación. Favorecer el debate público.

Predecibilidad y estabilidad del marco regulatorio y su desarrollo.

En España, la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, de 4 de marzo, entre sus objetivos buscaba

mejorar la calidad de la regulación. En el Capítulo 1 de dicha Ley se recogen los principios de

buena regulación que deberán ser de aplicación a las iniciativas normativas de las

Administraciones Públicas y los instrumentos para la mejora regulatoria. Estos principios de

buena regulación son:

Necesidad. La iniciativa normativa debe estar justificada por unan razón de interés

general.

Proporcionalidad. La iniciativa normativa debe ser la más adecuada para garantizar la

consecución del objetivo perseguido, tras constatar que no existen otras medidas menos

restrictivas y menos distorsionadoras que permitan obtener el mismo resultado.

Seguridad jurídica. Las iniciativas normativas deben ser coherentes con el resto del

ordenamiento para generar un marco normativo estable y predecible, creando un entorno

de certidumbre que facilite la actuación de los ciudadanos y empresas y la adopción de sus

decisiones económicas.

Transparencia. Los objetivos de la regulación y su justificación deben ser definidos

claramente.

Accesibilidad. Establecimiento de mecanismos de consulta con los agentes implicados, que

estimulen su participación activa en el proceso de elaboración de la normativa, así como,

instrumentos de acceso sencillo y universal a la regulación vigente.

Simplicidad. Toda iniciativa normativa debe atender a la consecución de un marco

normativo sencillo, claro, y poco disperso, que facilite el conocimiento y la comprensión

del mismo.

Eficacia. La iniciativa normativa debe partir de una identificación clara de los fines

perseguidos, estableciendo unos objetivos directos y evitando cargas innecesarias y

accesorias para la consecución de esos objetivos finales.

Otros autores como Baldwin y Cave (1999), Stern y Holder (1999), o Sallé (2009) también han

elaborado un posible listado de principios de buena regulación.

8

4. METODOLOGÍA Y DATOS

La comparativa entre los marcos regulatorios de distintos países se ha realizado utilizando un

Índice de Calidad Regulatoria (ICR) definido con este propósito. Para ello se han realizado

entrevistas con expertos del sector energético y regulatorio, así como una revisión de la

literatura disponible.

En la construcción del índice se ha procedido, en primer lugar, a identificar una serie de áreas

y parámetros esenciales para evaluar el marco regulatorio global en un país. En segundo

lugar, se han identificado los indicadores relevantes para la especificación de los distintos

parámetros que componen el índice, teniendo en cuenta la disponibilidad de distintas fuentes

de información de calidad. En la definición del ICR se han identificado cinco áreas relevantes

que por su entidad pueden ser consideradas a su vez como un índice de calidad del área de

análisis. La valoración de cada uno de estos cinco subíndices se obtiene a partir de los

correspondientes parámetros e indicadores definidos en cada bloque. Respecto a metodología

para definir las entradas del ICR y su valoración vid. Serrano (2011). Para la evaluación de los

parámetros no se ha tenido en cuenta un modelo de referencia ideal de carácter universal, ya

que no existe tal modelo. No obstante, los principios de buena regulación sí son una buena

guía para identificar las bondades de las distintas variantes que en los modelos regulatorios

pueden encontrarse en los distintos países. Así, los principios de buena regulación se han

utilizado como referentes para establecer los criterios de calidad válidos para todos los

marcos regulatorios analizados.

El índice para la evaluación de la calidad del sistema regulatorio energético está formado por

cinco grandes áreas, que son a su vez subíndices del índice global. Estos cinco pilares

fundamentales son:

1. La autoridad reguladora energética

2. La normativa de regulación energética

3. La estructura del mercado energético

4. La libertad económica en el país

5. La influencia del gobierno y el escenario político sobre el sector

El análisis de estas cinco áreas determina la calidad del marco regulatorio energético en su

conjunto en cada país.

9

La evaluación de los distintos elementos que forman parte de estos cinco subíndices tiene en

cuenta muchos de los principios de buena regulación recogidos en el epígrafe anterior entre

los que destacan: la independencia, la rendición de cuentas, la eficacia en el cumplimiento de

los objetivos, la eficiencia, la transparencia, la previsibilidad del marco regulatorio, la

coherencia y la consistencia de la regulación, la sencillez y la accesibilidad de la normativa, la

proporcionalidad y la seguridad jurídica.

Incorporar el punto de vista los principales grupos de interés en el sector ha sido uno de los

elementos más importantes a tener en cuenta en el desarrollo del índice de calidad de la

regulación energética y en los distintos subíndices que lo componen, por ello el ICR contempla

las perspectivas de reguladores, empresas del sector, consumidores y usuarios e inversores.

FIGURA 1. PONDERACIONES DE LAS METRICAS DEL ICR 2011

Fuente: Elaboración propia

Definidos los parámetros e indicadores de los subíndices se ha procedido a su valoración. Los

distintos parámetros que componen los cinco subíndices han sido convenientemente

ponderados. La ponderación de los distintos subíndices y la de sus respectivos parámetros

puede consultarse en la figura 1. Aquellos elementos que por su relevancia pudieran afectar a

la valoración de varias áreas de interés han sido analizados de forma que su valoración no

fuera redundante, evitando así que esta fuera incorporada más de una vez en el resultado final

Parámetros

Subíndices

Indice Calidad Regulatoria (ICR)

Valoración

(0-100)

1

20%

1A 20%

1B 20%

1C 20%

1D 20%

1E 20%

2

20%

2A 20%

2B 10%

2C 5%

2D 5%

2E 30%

2F 10%

2G 10%

2H 10%

3

20%

3A 20%

3B 10%

3C 10%

3D 30%

3E 10%

3F 20%

4

20%

4A 10%

4B 10%

4C 10%

4D 10%

4E 10%

4F 10%

4G 10%

4H 10%

4I 10%

4J 10%

5

20%

5A 20%

5B 20%

5C 20%

5D 20%

5E 20%

10

del ICR. Además, se han definido umbrales para determinados parámetros, de forma que estos

solo son tomados en consideración bajo determinados supuestos que los hacen relevantes.

La valoración global del ICR recibe una puntuación entre 0 (valor mínimo de calidad) y 100

(valor máximo de calidad) como resultado de ponderar por igual los valores obtenidos en las

cinco áreas que forman parte del índice. Cada una de las cinco áreas es en si misma un índice

cuya valoración se establece entre 0 y 100. Siendo 0 el valor más desfavorable y 100 el valor

máximo de calidad. Cada uno de los cinco subíndices tiene la misma ponderación en el índice

global, un 20%. Las ponderaciones son uno de los elementos más susceptibles de revisión en

un índice global de estas características, aspecto que se ha analizado especialmente.

Los datos utilizados han sido recopilados de fuentes de información públicas, reconocidas, y

accesibles de los organismos implicados, entre los que se encuentran las autoridades

reguladoras de los países analizados, organismos de la UE, el Banco Mundial, el Foro

Económico Mundial, la OCDE, la Agencia Internacional de la Energía, asociaciones energéticas,

empresas del sector y think tanks, entre otros.

5. RESULTADOS DE LOS INDICES DE CALIDAD DEL MARCO REGULATORIO ENERGÉTICO

A continuación se presentan los resultados obtenidos para cada uno de los países analizados,

desglosados en las cinco áreas o subíndices que componen el índice global y, también, de

forma agregada, del índice de calidad regulatoria 2011. La no disponibilidad de las fuentes de

datos de algunos indicadores ha determinado que el año analizado sea el 2010. Año para el

que toda la información necesaria correspondiente a los tres países analizados, España, Italia

y Reino Unido está disponible.

5. 1 Subíndice autoridad reguladora energética del ICR 2011

La autoridad reguladora energética es la primera área del índice de calidad (vid. Tabla 1). Este

subíndice analiza las autoridades reguladoras sectoriales, en el caso de España es la Comisión

Nacional de la Energía (CNE), en el caso de Italia es la Autorità per l´energia e il gas (AEEG) y

en caso de Gran Bretaña es la Office of Gas and Electricity Markets (Ofgem). Entre las

autoridades reguladoras energéticas algunas deben compartir sus competencias regulatorias

con otros organismos públicos dependientes del gobierno o con algún ministerio. Ese es el

caso español, donde estas competencias son compartidas con el Ministerio de Industria.

11

TABLA 1. SUBÍNDICE AUTORIDAD REGULADORA ENERGÉTICA DEL ICR 2011

1 AUTORIDAD REGULADORA ENERGÉTICA

ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO

48,75 67,5 71,25

A Independencia 14,25 16,5 17,25 i ii iii

Administrativa Financiera Competencias

4,5 5 4,75

4,5 5 7

4,5 5 7,75

B Eficacia en el cumplimiento de objetivos 14 17,5 18,5 i ii

Competencias y resultados Procedimientos establecidos de control

6 8

8,5 9

9,5 9

C Eficiencia 6,2 11,7 13,5 i ii

Presupuesto y personal del regulador Análisis del impacto de la regulación (RIA, coste-beneficio)

6,2 0

3,7 8

5,5 8

D Transparencia 10,5 15,5 16,5 i ii iii

Consultas públicas Acceso a la información. Canales de divulgación Procedimientos de comunicación

4 3,5 3

8 4 3,5

8 4 4,5

E Previsibilidad 10 18 19 i ii

Participación de los distintos grupos de interés Cumplimiento del calendario regulatorio

5 5

8 10

9 10

Fuente: Elaboración propia

La independencia de la autoridad reguladora es una de las bases para poder establecer una

política regulatoria eficaz que cumpla con los objetivos establecidos eficientemente, es decir,

que cumpla sus objetivos con el menor coste. El análisis de su independencia contempla esta,

tanto respecto de las empresas del sector, como respecto al gobierno, con el fin de evitar la

posible captura de la agencia reguladora. Entre las posibles competencias susceptibles de ser

ejercidas por las autoridades reguladoras sectoriales solo son evaluadas aquellas que pueden

ejercer. Las competencias que se analizan son: normativas y decisorias, potestad tarifaria,

supervisoras, sancionadoras, resolución de litigios, supervisión de normativa de competencia,

consultivas, e informativas y formativas. La comparativa entre los resultados obtenidos en los

tres países pone de manifiesto una menor autonomía por parte de la CNE respecto a sus

homólogas AEEG y Ofgem.

12

La eficacia en el cumplimiento de los objetivos establecidos se valora en función del abanico

de competencias anteriormente señaladas y del plan de trabajo con el que el regulador se ha

comprometido para ese periodo en su programa de trabajo, en el caso de que estos

procedimientos existan. La evaluación del grado de cumplimiento del regulador con los

compromisos adquiridos sigue así el principio de buena regulación de control y rendición de

cuentas. Como muestran los resultados obtenidos, el regulador español tiene un amplio

campo de mejora en este ámbito.

La eficiencia de los reguladores energéticos de los tres países muestra el ajuste entre los

medios y recursos empleados, y los resultados obtenidos. En la comparativa de los resultados

obtenidos en los tres países, el regulador británico obtiene mayor valoración. Los

procedimientos de análisis del impacto de las medidas regulatorias son importantes para

mejorar la calidad regulatoria ya que permiten al regulador ser consciente de sus ineficiencias

y, por tanto, poder así corregirlas. En el caso de Italia y del Reino Unido este tipo de

procedimientos existen y con carácter periódico el regulador los pone en marcha, además de

comunicar sobre los mismos al público. En el caso español no existen este tipo de

procedimientos de evaluación, más allá de los mecanismos establecidos por la legislación de

rendición de cuentas, lo que hace de esta área un ámbito en el que se puede mejorar

notablemente.

La transparencia es un principio de buena regulación esencial para valorar positivamente la

calidad del regulador. Entre los indicadores analizados destacan las diferencias observadas en

las consultas públicas realizadas en los tres países analizados, la calidad de la metodología

empleada, el número de consultas realizadas en ese periodo de tiempo, y el contenido de las

mismas. Entre los países analizados, el regulador español es el que tiene más oportunidades

de mejora en este ámbito.

La predictibilidad de las actuaciones del regulador se analiza viendo si existen unos

procedimientos y una metodología establecida que minimice la discrecionalidad de las

actuaciones del regulador. Este principio de buena regulación no está en contradicción con la

necesaria flexibilidad del marco regulatorio ante los nuevos retos. Los indicadores muestran

que existe un alto grado de previsibilidad por parte de los reguladores AEEG y Ofgem,

mientras que la CNE está aún muy lejos de alcanzar esos niveles.

13

5. 2 Subíndice normativa regulatoria energética del ICR 2011

El segundo pilar del índice se centra en la normativa regulatoria, que comprende las leyes,

procedimientos, normas y recomendaciones que establece el regulador a los agentes. Para su

evaluación se ha tenido en cuenta el grado de asunción de los principios de buena regulación

como, por ejemplo, su claridad, o la seguridad jurídica. Los resultados obtenidos tras el

análisis efectuado en los tres países se recogen en la tabla 2.

En el análisis del parámetro seguridad jurídica destacan los mejores resultados obtenidos en

el Reino Unido, donde la valoración de los cuatro indicadores utilizados es la más alta de los

tres países. Italia es el país donde los resultados indican la necesidad de una mayor mejora.

El segundo parámetro analizado en este subíndice afecta a las empresas reguladas del sector,

en sus derechos y obligaciones. En este ámbito las empresas españolas son las que peor

tratadas se encuentran frente a sus homólogas italianas o británicas. El carácter de la

planificación energética evalúa la mayor o menor libertad de actuación de las empresas en

esta materia. La existencia de una planificación obligatoria y vinculante penaliza los

resultados obtenidos en el caso de España.

Otros parámetros analizados en este subíndice son específicos de los sectores gasista y

eléctrico, y se centran en las actividades reguladas, por eso se analizan parámetros como la

estructura de las empresas reguladas y la normativa específica que afecta a la gestión técnica

de los sistemas eléctrico y gasista. Los resultados obtenidos señalan unos peores resultados

en el caso de las empresas italianas.

En este segundo subíndice se contempla un elemento importante para las empresas como es

la retribución de sus actividades reguladas. Los indicadores analizados ponen de manifiesto

que especialmente en el caso español es necesaria una mejora, en la metodología definida y en

su aplicación, para alcanzar unos niveles de calidad similares a los que tienen las empresas

reguladas que operan en el Reino Unido o en Italia.

La preocupación por la sostenibilidad y la calidad medioambiente forma parte también de

este subíndice incorporando el parámetro impacto ambiental. Este parámetro evalúa la

normativa sobre el impacto ambiental de las actividades desarrolladas en el sector energético.

Este aspecto tiene una importancia cada vez mayor. Los resultados obtenidos en el análisis de

los indicadores (sobre la normativa específica existente y su grado de cobertura, así como de

14

las características de la calidad medioambiental) en los tres países, señalan niveles muy

similares en todos ellos, aunque los niveles de calidad permiten avanzar que existe un ámbito

importante de mejora en esta materia.

TABLA 2. SUBÍNDICE NORMATIVA REGULATORIA DEL ICR 2011

2 NORMATIVA REGULATORIA

ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO

53,69 55,18 77,72

A Seguridad jurídica 10,91 8,17 16,01 i ii iii iv

Independencia judicial Imparcialidad de los tribunales Integridad del sistema jurídico Eficiencia del marco legal para impugnar la normativa regulatoria

2,33 2,17 4,16 2,25

2,08 1,33 3,34 1,42

4,42 3,75 4,59 3,25

B Derechos y restricciones a la propiedad y actividad

4,25 6,1 7,25

i ii iii

Carácter de la planificación energética Restricciones en el accionariado y derechos de voto en empresas reguladas Protección a los inversores

0,5 1,25 2,5

2 1,25 2,85

2 1,25 4

C Separación efectiva de actividades y estructura de las empresas energéticas

5 3 4,75

i ii

Separación de propiedad funcional y/o jurídica Modelos de operación del sistema.

2,5 2,5

1,25 1,75

2,25 2,5

D Gestión técnica 3 2,75 3,5 i

Capacidad y congestión

3 2,75 3,5

E Retribución 14 23 24 i ii iii

Suficiencia retributiva Proporcionalidad de los modelos retributivos Existencia de periodos regulatorios y cumplimiento

6 5 3

7 7 9

7 8 9

F Impacto ambiental 6,03 6,16 6,21 I ii

Normativa específica para el sector Calidad medioambiental

5 7,06

5 7,31

5 7,42

G Innovación 4 6 7 i

Incentivos a desarrollos tecnológicos innovadores

4 6 7

H Protección a los consumidores y obligaciones de servicio público

6,5 8,5 9

i

Nivel de protección

6,5 8,5 9

Fuente: Elaboración propia

15

El parámetro innovación analiza en qué grado, si lo hace, contempla el marco regulatorio

desarrollos tecnológicos innovadores por parte de las empresas reguladas del sector. Los

resultados reflejan que todos los países analizados tienen un margen importante de mejora en

este ámbito, aunque en el caso de España e Italia el reto, a la luz de los resultados, es mayor.

El último indicador que forma parte de este subíndice es la protección a los consumidores y

las obligaciones de servicio público. En su evaluación destacan los buenos resultados en el

caso del Reino Unido, donde la normativa establecida es más protectora de las garantías y

derechos de los ciudadanos frente a los obtenidos en Italia, seguida de España.

5. 3 Subíndice estructura del mercado energético del ICR 2011

La estructura del mercado energético es el tercer pilar del índice de calidad regulatoria. El

sistema regulatorio influye sobre muchos de los aspectos del mercado energético y puede

condicionar las relaciones que establecen los distintos agentes. Dentro de este tercer

subíndice se analizan distintos aspectos (vid. Tabla 3) como la competencia efectiva en los

mercados, que evalúa los niveles de competencia tanto en los mercados mayoristas de gas

como de electricidad, así como los niveles de precios de gas y electricidad para los

consumidores industriales en el país. En los resultados obtenidos, destaca la existencia de una

mayor competencia efectiva en el Reino Unido, seguida de España e Italia.

La participación del sector público en las empresas energéticas es otro de los parámetros

relevantes del ICR 2011. A pesar de que en los tres países analizados la liberalización del

sector energético comenzó hace algunos años, todavía son muchos los países en los que el

gobierno tiene una participación significativa en las empresas energéticas, reguladas o no

reguladas, del sector. La comparativa de los resultados en los tres países refleja una elevada

participación del Estado italiano en las empresas energéticas a diferencia de lo que sucede en

el Reino Unido y en España.

El acceso a los distintos tipos de energía por parte de los consumidores, en particular gas

natural y electricidad, no es un problema de grado de cobertura del servicio en los tres países

analizados. No obstante, sí existe un problema en lo que se denomina pobreza energética, es

decir, que los consumidores no dispongan de recursos económicos suficientes para pagar el

servicio, o que esto suponga un esfuerzo económico muy superior al deseable. Este problema

según muestran los indicadores en 2010 presentaba mayor incidencia en el Reino Unido. En

términos de intensidad energética, evaluada en función del consumo energético por habitante

16

y año, los peores resultados obtenidos en ese mismo periodo son los de Italia entre los países

analizados.

TABLA 3.SUBÍNDICE ESTRUCTURA DEL MERCADO ENERGÉTICO DEL ICR 2011

3 ESTRUCTURA DEL MERCADO ENERGETICO

ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO

61,74 54,83 76,04

A Competencia efectiva 11,65 9,5 14,55

i

ii

Nivel de competencia en mercados mayoristas

Nivel de precios energéticos en la industria

6,5

5,15

5,75

3,75

8

6,55

B Participación del sector público en las empresas energéticas

7 5 10

i

ii

Nivel de participación en empresas energéticas

Nivel de participación en las empresas operadoras de redes

3

4

2

3

5

5

C Accesibilidad de la energía a los consumidores 6,12 5,55 6,57

i

ii

Nivel de pobreza energética en la sociedad

Intensidad energética

3,88

2,24

4,14

1,41

3,08

3,49

D Seguridad energética 16,86 15,46 24,39

i

ii

iii

Integración en un mercado internacional

Nivel de independencia energética

Grado de diversificación del suministro

6

1,86

9

7

1,46

7

8

7,39

9

E Conocimiento técnico 1,61 1,42 2,08

i

ii

Disponibilidad de profesionales: científicos e ingenieros

Patentes y modelos de utilidad en el sector energético

1,45

0,16

0,93

0,49

1,52

0,56

F Infraestructuras 18,5 17,9 18,45

I

Calidad del suministro 18,5 17,9 18,45

Fuente: Elaboración propia

La seguridad energética y la disponibilidad de fuentes energéticas condicionan la política

energética y regulatoria en el país. Favorecer un determinado mix energético puede impulsar

el despliegue de determinadas tecnologías o favorecer la construcción de ciertas

infraestructuras, o justamente lo contrario. El indicador de seguridad energética se evalúa

analizando distintos aspectos como son la integración en un mercado nacional y/o

17

internacional y el carácter de estos, además, se analiza el nivel de conexiones energéticas.

España es el país que menor valoración obtiene entre los países analizados. El siguiente

indicador es el nivel de independencia energética total del país respecto a todos los tipos de

energía. En este análisis, Reino Unido, con recursos propios importantes de gas y petróleo

recibe la mayor valoración entre los países estudiados. El último indicador de seguridad

energética analizado es el grado de diversificación del suministro. Los resultados en este

último caso muestran valores elevados en los tres países.

Dentro de la estructura del mercado energético el conocimiento técnico de esa sociedad es un

parámetro relevante para conocer la calidad del marco energético. Por un lado, se analiza el

indicador de disponibilidad de profesionales, científicos e ingenieros, en el país en edad

laboral. Los resultados muestran como en el Reino Unido y en España alcanzan valores

elevados. Por otra parte, el segundo indicador, número de patentes y modelos de utilidad que

el país registra, es un buen indicador de la aplicación del conocimiento técnico. En este ámbito

destacan positivamente los resultados, especialmente, en Reino Unido e Italia.

El último parámetro de este tercer subíndice de calidad de la estructura del mercado

energético es la calidad de las infraestructuras del país. Esta se analiza mediante indicadores

de calidad del suministro energético, distintos parámetros de calidad de servicio en el caso del

sector gasista y del sector eléctrico. Los resultados en los tres países señalan un elevado nivel

de calidad en todos ellos, destacando especialmente los niveles de servicio de España y Reino

Unido.

5. 4 Subíndice libertad económica del ICR 2011

El cuarto subíndice analiza el grado de libertad económica del país (vid. Tabla 4). El marco

regulatorio está muy influenciado por los parámetros recogidos en este subíndice, algunos de

los cuales no se han incluido en otros subíndices para evitar duplicidades.

Para determinar la libertad económica en los países analizados se ha utilizado el índice que

The Heritage Foundation y The Wall Street Journal elaboran anualmente desde el año 1995

(Miller et al., 2011). El mencionado índice correspondiente a 2011 se ha utilizado como

subíndice de libertad económica en el ICR 2011.

18

TABLA 4. SUBÍNDICE LIBERTAD ECONÓMICA DEL ICR 2011

4 LIBERTAD ECONOMICA

ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO

70,2 60,3 74,5

A Empresarial 7,72 7,73 9,46

B Comercio 8,76 8,76 8,76

C Fiscal 6,1 5,54 5,2

D Gasto público 4,93 2,86 3,29

E Monetaria 8,24 8,21 7,49

F Inversión 8 7,5 9

G Financiera 8 6 8

H Derechos de propiedad 7 5 8,5

I Corrupción 6,1 4,3 7,7

J Trabajo 5,3 4,44 7,12

Fuente: Elaboración propia a partir de Miller et al. (2011)

Entre los parámetros que se evalúan está la libertad de empresa, donde destacan los

resultados especialmente positivos del Reino Unido. También se evalúan: la libertad de

comercio, la libertad monetaria, la libertad de inversión, la libertad en el ámbito financiero. En

todos estos parámetros los resultados obtenidos en los tres países señalan un elevado nivel de

libertad. El gasto público, otro de los parámetros analizados, destaca por ser el que peor

valoración recibe en los tres países que se comparan en el periodo de análisis, el año 2010, los

resultados son sensiblemente peores en el caso de Italia. La libertad fiscal, la protección a los

derechos de propiedad, el menor nivel de corrupción, y la libertad del trabajo son parámetros

en los que destaca Italia como el país que menor valoración recibe y, por tanto, tiene menor

libertad económica, seguida por España, que presenta valores significativamente superiores

de libertad económica, y del Reino Unido, que obtiene las mejores valoraciones.

19

5. 5 Subíndice influencia del gobierno y escenario político del ICR 2011

El quinto subíndice se centra en la valoración de la influencia del gobierno y el escenario

político (vid Tabla 5). La calidad regulatoria se reduce si el gobierno o los distintos partidos

con representación parlamentaria deciden instrumentalizar el sector energético para

conseguir sus propios objetivos.

TABLA 5. SUBÍNDICE INFLUENCIA DEL GOBIERNO Y ESCENARIO POLÍTICO DEL ICR 2011

5 INFLUENCIA DEL GOBIERNO Y ESCENARIO POLITICO

ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO

50,99 50,83 67,66

A Delimitación de competencias entre organismos públicos

13 15 18

i

ii

Organismos con competencias regulatorias

Nivel de competencias compartidas

7

6

7

8

9

9

B Influencia de los partidos políticos en la designación de los miembros de los organismos reguladores y empresas reguladas

12 14 16

i Nombramientos 12 14 16

C Instrumentalización de la normativa regulatoria con fines políticos

9,66 9,5 13,33

i

ii

Creación o modificación de normativa ad-hoc

Ajuste de los periodos regulatorios al ciclo político

3,66

6

2,5

7

5,33

8

D Confianza de la opinión pública en los políticos 5,33 3,33 7,33

E Proceso de toma de decisiones políticas 11 9 13

i Transparencia en los procesos de toma de decisión

11 9 13

Fuente: Elaboración propia

Entre los cinco parámetros que se analizan en este bloque se encuentra la delimitación de

competencias entre organismos públicos. La comparativa entre los tres países pone de

manifiesto que los mejores resultados son los del Reino Unido. En el caso de Italia y España la

valoración obtenida es similar, si bien el indicador 5Aii (competencias compartidas en el

20

ámbito energético por distintos organismos) registra una valoración notablemente inferior en

el caso de España.

El parámetro 5B, la influencia ejercida por los partidos políticos en la designación de los

miembros de los organismos reguladores y las empresas energéticas reguladas, se evalúa

analizando en qué medida el gobierno y los partidos políticos intervienen para designar a los

miembros de la autoridad reguladora sectorial y las garantías de independencia. Una mayor

intervención discrecional o menores garantías de independencia disminuyen la calidad. En la

valoración de los resultados, el Reino Unido es el que mayor puntuación recibe, aunque los

tres países analizados, especialmente España, tienen un amplio espacio de mejora.

La instrumentalización de la normativa regulatoria con fines políticos es otro de los

indicadores de este subíndice. Este parámetro se evalúa a partir de dos indicadores. El

primero de estos indicadores tiene en cuenta la creación o modificación de normativas ad-hoc,

así como el reparto de concesiones o responsabilidades en organismos con competencias en el

sector. El segundo indicador evalúa el grado de ajuste entre el calendario electoral y el

calendario regulatorio. En el primer indicador (5Ci) los resultados obtenidos en el caso de

Italia son los peores de los tres países analizados. En el del segundo indicador (5Cii) los

peores resultados los obtiene España. El Reino Unido destaca por ser el país que realiza una

menor instrumentalización de la normativa regulatorio con fines políticos, aunque los

resultados permiten una notable mejora en este ámbito.

La confianza de la opinión pública en los políticos es otro de los parámetros de este bloque. El

análisis de los resultados obtenidos en la valoración que la opinión pública tiene de los

políticos del país, muestra que existen grandes oportunidades de mejora en los tres países. En

el Reino Unido la valoración obtenida señala que el nivel de confianza de los ciudadanos en su

clase política es mayor, le sigue España y, por último, Italia donde los resultados obtenidos

son muy negativos.

La calidad de los procesos de toma de decisiones en el ámbito político es el último parámetro

analizado en este bloque. Este parámetro influye de forma importante en la política energética

del país y en el marco regulatorio del mismo. El indicador de transparencia evalúa cómo son

los procedimientos mediante los cuales se llevan a la práctica modificaciones sustanciales en

las características del marco regulatorio, en particular aquellas que afectan a las competencias

21

del regulador sectorial. En este ámbito, los resultados más positivos son los que obtiene el

Reino Unido seguido de España e Italia.

5. 6 Resultados. Índice de Calidad Regulatoria 2011

En la tabla 6 se presenta la valoración global del ICR 2011 que han obtenido los tres países

analizados. Además, aparecen desglosadas las valoraciones parciales de cada uno de los

subíndices analizados que conforman el índice de calidad.

TABLA 6. RESUMEN DE RESULTADOS ICR 2011 DE ESPAÑA, ITALIA Y REINO UNIDO

ESPAÑA ITALIA REINO UNIDO

VALORACIÓN GLOBAL 57,07 57,73 73,44

ÁREA

1 AUTORIDAD REGULADORA ENERGÉTICA 48,75 67,5 71,25

2 NORMAS DE REGULACION ENERGÉTICA 53,69 55,18 77,72

3 ESTRUCTURA DEL MERCADO ENERGÉTICO 61,74 54,83 76,04

4 LIBERTAD ECONÓMICA 70,2 60,3 74,5

5 GOBIERNO Y ESCENARIO POLÍTICO 50,99 50,83 67,66

Fuente: Elaboración propia

El resultado de la comparación de las valoraciones globales del ICR 2011 en los tres países

muestra que el marco regulatorio del Reino Unido es el mejor de todos ellos, con una

valoración elevada 73,44 puntos sobre un máximo de 100. España e Italia, el resto de países

analizados, obtienen una valoración global muy parecida con 57,07 y 57,73 puntos,

respectivamente, a distancia del marco regulatorio británico.

El desglose de las valoraciones globales de los tres países en las cinco áreas o subíndices que

componen el ICR 2011, pone de manifiesto las diferencias de unos países respecto a otros.

22

El primer subíndice, que evalúa la autoridad reguladora energética del país recibe mayor

puntuación en el caso del Reino Unido con 71,25 puntos sobre un máximo de 100. Un reflejo

de la buena aplicación de muchos de los principios de buena regulación. Le sigue la autoridad

reguladora italiana que obtiene una valoración elevada (67,5 puntos de un máximo de 100) y

cierra la comparativa la autoridad reguladora española con unos resultados muy por debajo

de sus homólogas (48,75 puntos de un máximo de 100).

El subíndice que analiza la normativa de regulación energética ha recibido la valoración más

elevada en el caso del Reino Unido, donde la calidad de su normativa destaca muy por encima

de la del resto de países en casi todos los parámetros. España e Italia obtienen resultados muy

parecidos en la valoración final, si bien difieren en los resultados de los parámetros que

componen este subíndice.

La valoración de los resultados correspondientes al subíndice que evalúa la estructura del

mercado energético pone de manifiesto una mejor calidad en el Reino Unido (76,04 puntos).

La valoración de los resultados en el caso español (61,74 puntos, siendo mejor que la italiana

(54,83 puntos), tiene muchas posibilidades de mejora.

En el ámbito de la libertad económica los resultados de este cuarto subíndice reflejan un nivel

de libertad económica elevado en todos los países, especialmente, el Reino Unido, seguido de

España. No obstante, Italia obtiene una peor valoración que los otros dos países analizados.

El último bloque del índice de calidad es el que se ha definido como subíndice influencia del

gobierno y escenario político. Los resultados que los tres países han obtenido en esta área son

los más bajos de todos los bloques que componen el ICR. Una vez más, el Reino Unido destaca

por ser el país que mejor valoración recibe, mientras que España e Italia muestran resultados

globales similares.

6. CONCLUSIONES

La evaluación del marco regulatorio energético de un país es una labor compleja. En gran

medida esta complejidad es el reflejo de la importancia y la extensión que el sector energético

tiene sobre elementos esenciales en un país como son su economía, o su sociedad y, también,

por la dimensión internacional del sector.

Evaluar la calidad del marco regulatorio es un ejercicio que puede deparar importantes

beneficios para todos los agentes implicados. Para las autoridades reguladoras analizar la

23

efectividad y el impacto que las medidas regulatorias tienen sobre el sector es muy

importante, especialmente en un escenario en el que el coste de oportunidad exige buscar las

decisiones óptimas. Pero, también, lo es para los consumidores, los inversores, o las empresas

energéticas, muchas de las cuales operan cada vez en más países. Identificar qué medidas

regulatorias han funcionado en otros países y, por tanto, pueden ser más efectivas al

adaptarlas a un determinado país es uno de los objetivos perseguidos con la evaluación. El fin

último es mejorar la calidad regulatoria y el funcionamiento de los mercados energéticos.

En este trabajo se han analizado las características relevantes del marco regulatorio

energético de tres países de la UE: España, Italia y Reino Unido. El objetivo de la comparativa

ha sido conocer las características del sector energético en cada uno de los tres países, que

presentan muchas similitudes en su estructura regulatoria, e identificar aquellos elementos en

los distintos marcos que destacan por su mayor calidad. Para ello se ha definido un Índice de

Calidad Regulatoria. El análisis de la calidad se ha realizado bajo un enfoque basado en los

principios de buena regulación que muchos organismos con competencias en el sector han

destacado por su relevancia. La metodología seguida ha permitido explorar y conocer las

características más relevantes del sector energético en cada uno de los países teniendo en

cuenta distintas perspectivas.

El análisis del marco regulatorios en los tres países analizados permite constatar significativas

diferencias entre los mismos. Los resultados obtenidos en el ICR 2011 muestran un razonable

nivel de calidad regulatoria en estos tres países, si bien, uno de ellos destaca especialmente, el

Reino Unido. La calidad del marco regulatorio energético del Reino Unido en el periodo

analizado es notablemente superior a la del resto de países analizados y lo es, además, en la

valoración de las distintas áreas que componen el índice. La valoración global que reciben

Italia y España es muy parecida, aunque las diferencias son importantes en la calidad

observada en los distintos componentes de sus marcos regulatorios. Mientras que en España

obtienen mayor valoración la libertad económica y la estructura de su mercado energético, en

Italia destaca especialmente la valoración de su autoridad reguladora energética. En algunos

aspectos regulatorios relevantes las diferencias observadas entre los países analizados son

significativas y revelan mejoras necesarias en la regulación del sector. Algunas de estas

mejoras no suponen un elevado coste económico. Sin embargo, los retos a los que se

enfrentan los tres países para alcanzar una mejor regulación son numerosos y exigen de una

voluntad política firme que, en ocasiones, puede verse comprometida.

24

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