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EDUARDO R. ABLIN - SANTIAGO PAZ

El mercado mundial de soja, la República Argentina y los organismos genéticamente modificados (págs. 7-54)

FEDERICO GONZÁLEZ PERINI

Las negociaciones sobre indicaciones geográficas en la OMC y el futuro de las exportaciones argentinas (págs. 57-78)

FACUNDO VILA

Los Sistemas de Gravámenes Móviles:Implicancias legales y económicas para el Comercio Exterior Argentino (págs. 81-112)

11

LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES

DE LA RONDA DE DOHA

DESAFÍOS PARA LA ARGENTINA

Instituto del Servicio Exterior de la Nación

LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES

MULTILATERALES DE LA RONDA DE DOHA

DESAFÍOS PARA LA ARGENTINA

Es una publicación editada por elCentro de Economía Internacional

Comité de RevisoresRoxana BlasettiEduardo Trigo

Carlos Galperín

CoordinaciónCarlos Galperín

Diseño y diagramaciónIván Gajardo Millas

www.isen.gov.ar

www.cei.gov.ar

La publicación contó con la colaboración delPrograma de Fortalecimiento Institucional del

MRECIC - Proyecto BID 1279 AC/AR

Administrador

Text Box

Buenos Aires, octubre de 2003

NOTA DE LOS EDITORES

Desde la Ronda Uruguay, en las negociaciones multilaterales se ha incluido un nuevo conjuntode cuestiones, algunas vinculadas con las barreras de acceso y otras relacionadas con políticasinternas que afectan el comercio. Esto se ha profundizado en la nueva Ronda de negociaciones dela OMC que se lanzó en Doha en noviembre de 2001, denominada la Ronda del Desarrollo.

Por lo tanto, se genera una necesidad de ampliar el campo de análisis, en especial de los temasmás recientes, para estar adecuadamente preparados y participar de manera activa en lasnegociaciones en curso, evitando la creación de nuevas trabas al comercio internacional queperjudiquen las exportaciones argentinas, con instrumentos muchas veces más discrecionales ymenos transparentes que los tradicionales.

Por eso el CEI y el ISEN han decidido publicar un conjunto de trabajos elaborados porfuncionarios de la Cancillería, que encaran algunos de estas nuevas cuestiones que se handesarrollado en los últimos años, con el objeto de difundir estos temas a la comunidad civil ypolítica con interés e incumbencia en el logro de una mayor inserción internacional de nuestropaís, y así propender a un debate necesario para la estrategia negociadora.

En este número, la atención se dirige a tres de los temas que han concentrado la agenda delsistema multilateral de comercio a partir de la Ronda Uruguay, y que comprenden la vinculaciónentre comercio y medio ambiente, la protección de indicaciones geográficas para bebidasalcohólicas y otros productos alimenticios, y los sistemas de gravámenes móviles.

Las tres cuestiones enunciadas, de sustantivo interés para el futuro de la OMC, afectan alcomercio de productos agropecuarios, por lo que asumen una relevante importancia para lacanasta de exportaciones argentinas. En efecto, los documentos que se publican conciernen almercado de la soja, los vinos y diversos productos alimenticios como los aceites, todos sectoresde gran dinamismo en el comercio exterior argentino.

Hernán LacunzaDirector del CEI

Embajador José Ramón Sanchís MuñozDirector del ISEN

PRÓLOGO

Nuevos desafíos para el sistema multilateral de comercio

Dos cuestiones han impregnado tradicionalmente la visión del sistema multilateral de comercio,desde su creación hasta la Ronda Uruguay. Por un lado, el GATT (Acuerdo General sobreAranceles y Comercio) fue observado generalmente como un ámbito relativamente críptico,reservado a expertos en política comercial ubicados en las administraciones nacionales, y conescaso derrame sobre el sector privado. En segundo lugar, también predominaba la presunciónde que se trataba de un esquema destinado a convalidar la presión –en el ámbito del comerciointernacional– de los actores poderosos sobre aquellos más débiles.

En este sentido, la Ronda Uruguay del GATT constituyó un punto de inflexión en la forma deaproximarse al sistema multilateral, no sólo por la subsecuente institucionalización del mismo en elmarco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), sino por el reconocimiento de la capacidadde todos los Miembros para aprovechar los instrumentos disponibles para acotar el unilateralismode los poderosos. Esta importante reconsideración del marco y los límites del sistema tuvo lugarpari passu con un proceso de intensa globalización de la economía internacional, caracterizado porla incorporación de nuevos actores y temas a la problemática del comercio mundial.

Desde entonces, el lanzamiento en noviembre de 2001 de la Ronda de Doha (o Ronda delDesarrollo) ha evidenciado el avance de una amplia cobertura temática amparada por el paraguasde la OMC, que obliga a analizar, en un marco de creciente interdependencia, el enorme cúmulode transacciones que caracterizan al campo de las relaciones comerciales internacionales.

Al mismo tiempo, el importante desarrollo de las corrientes de comercio se ha reflejado en unsignificativo incremento de aquellas acciones adoptadas en el marco de la normativa de la OMC,cuyos efectos recaen sobre los particulares, en especial en lo concerniente a la aplicación deremedios contra las prácticas comerciales desleales en el campo del dumping y las subvenciones.

El desarrollo de cada vez más complejas negociaciones obliga a la coordinación de políticas en elámbito público-privado, a efectos de cubrir la vasta temática involucrada, incluyendo los denominadosnuevos temas –servicios y propiedad intelectual– surgidos de los acuerdos de la OMC.

De igual forma, las acciones domésticas tendientes a contrarrestar prácticas comerciales desleales,así como las dificultades que las firmas nacionales han debido enfrentar en relación con este tipode investigaciones en sus respectivos mercados, han incentivado el interés de los actores privadospor la comprensión de los fundamentos y la operatoria del sistema multilateral de comercio,desarrollándose así un importante aprendizaje en los niveles gerenciales de las empresas y sectoresafectados por las negociaciones multilaterales y sus consecuencias.

En cualquier caso, el núcleo del conocimiento relativo a estas importantes cuestiones continúaconcentrado en torno de los recursos humanos disponibles en la Cancillería, en razón de suscompetencias en materia de negociación y representación de los intereses nacionales en el exterior,así como de su responsabilidad en el diseño de la estrategia global de las negociaciones nacionalesen materia de comercio internacional.

Los trabajos que se incluyen en esta publicación constituyen una síntesis de la situación yperspectivas del sistema multilateral de comercio para un país como la Argentina, con interesescomerciales globales y una enorme potencialidad de sus capacidades en el sector agroindustrial.

En primer lugar, dichos estudios demuestran la ineludible necesidad de desarrollar unaparticipación activa e intensa en las etapas negociadoras, donde se definen los marcos jurídicosque regulará la creciente agenda futura del comercio internacional. Los casos presentados de losorganismos genéticamente modificados, así como de las denominaciones de origen, muestran lautilidad de mantener estrategias negociadoras integradas, capaces de cubrir coherentemente elconjunto de tableros donde los nuevos temas comerciales se definen.

En segundo lugar, los documentos publicados también demuestran las posibilidades que ofrecela OMC como ámbito de solución de controversias, donde el buen conocimiento de la normativapermite asegurar el cumplimiento de las normas, aún por aquellos actores más poderosos delsistema, evitando así la anulación o menoscabo de los intereses comerciales nacionales.

De los elementos antes citados puede concluirse que un mejor conocimiento y uso de losinstrumentos que ofrece el sistema multilateral de comercio, redundan en una elevada proteccióndel interés nacional en la etapa negociadora, así como mayores oportunidades de éxito en ladefensa de los intereses comerciales eventualmente vulnerados por las contrapartes.

Martín Redrado

EL MERCADO MUNDIAL DE SOJA,LA REPÚBLICA ARGENTINA

Y LOS ORGANISMOS GENÉTICAMENTE MODIFICADOS

1

Eduardo R. Ablin- Santiago Paz

6

LAS NEGOCIACIONES COMERCIALES MULTILATERALES DE LA RONDA DE DOHA - DESAFÍOS PARA LA ARGENTINA

INDICE

RESUMEN .............................................................................................................................................................. 7

I - INTRODUCCIÓN .................................................................................................................................................. 7

II - EL MERCADO MUNDIAL DE OGMS: EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN PRESENTE ................................................................... 8

III - LA SOJA: PRINCIPAL CULTIVO GM ...................................................................................................................... 9

IV - SGM VERSUS SC: COSTOS Y RENDIMIENTOS PARA EL PRODUCTOR PAMPEANO .......................................................... 11

V - EL MERCADO MUNDIAL: OBSERVANDO LA OFERTA Y DEMANDA .................................................................................. 14

VI - EQUILIBRIO EN EL MERCADO: LIMITACIONES A LA OFERTA ...................................................................................... 15

VII - REGULACIONES NORMATIVAS: LIMITACIONES A LA DEMANDA ................................................................................. 16

VIII - REGULACIONES MULTILATERALES: LA OMC Y LOS CULTIVOS TRANSGÉNICOS ......................................................... 17

A - ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC) ........................................................................................... 18

B - CODEX ALIMENTARIUS – FAO/OMS ............................................................................................................. 21

C - PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSEGURIDAD ............................................................................................ 24

VIII - REGULACIONES UNILATERALES: INTENTOS AUTÓNOMOS PARA REGULAR Y PROTEGER ................................................ 26

A - BRASIL ......................................................................................................................................................... 27

B - UNIÓN EUROPEA .......................................................................................................................................... 30

C - REPÚBLICA POPULAR CHINA (RPC) ............................................................................................................... 32

D - OTROS PAÍSES RELEVANTES ............................................................................................................................. 34

d.1) Japón .................................................................................................................................................. 34

d.2) Corea .................................................................................................................................................. 35

d.3) Taiwán ................................................................................................................................................ 35

d.4) Australia y Nueva Zelanda .................................................................................................................... 35

d.5) Países africanos ..................................................................................................................................... 36

d.6) Sri Lanka ........................................................................................................................................... 37

d.7) Bolivia y Paraguay ................................................................................................................................ 37

d.8) EEUU y Canadá ................................................................................................................................ 38

X - LA PROHIBICIÓN DE OGMS: UNA ALTERNATIVA COSTOSA ...................................................................................... 41

XI - COMPETITIVIDAD Y SUBSIDIOS: LA SOJA EN LOS ESTADOS UNIDOS .......................................................................... 43

XII - CONCLUSIONES: LA OFERTA MANDA .................................................................................................................. 44

ANEXO I: Regulaciones unilaterales:Resumen .......................................................................................................... 49

ANEXO II: Cuadros adicionales para el cálculo de márgenes brutos de producción ...................................................... 50

GLOSARIO ............................................................................................................................................................ 52

7


1 • El mercado mundial de soja, la República Argentina y los organismos genéticamente modificados

(*) Embajador, Servicio Exterior de la Nación(**) Economista de Gobierno

Las opiniones vertidas son de exclusivaresponsabilidad de los autores, y no comprometena las instituciones en las cuales se desempeñan

EL MERCADO MUNDIAL DE SOJA, LA REPÚBLICA

ARGENTINA Y LOS ORGANISMOS GENÉTICAMENTE

MODIFICADOSEduardo R. Ablin (*)Santiago Paz (**)

I – INTRODUCCIÓN

Dos grandes instancias han caracterizado el mercado internacional de la soja en los últimos 25años. El primero está dado por la aparición a fines de los años 70 de los países del Cono Sur deAmérica –principalmente Brasil y Argentina– como grandes productores de esta oleaginosa. Elsegundo corresponde a la aplicación exitosa de la técnica de modificación genética a las semillasde soja, a mediados de la década de los 90.

Sorprendentemente, cabe reconocer que estos hitos difícilmente hubieran tenido lugar sin unelemento subyacente, originado en el campo de la política comercial. En efecto, en las lejanasnegociaciones de la Ronda Dillon del GATT1 , la entonces Comunidad Económica Europea (CEE)2 ,en el proceso de estructuración de su Política Agrícola Común, negoció el ingreso en la CEE delas habas de soja y sus harinas con arancel nulo. Nadie podría imaginar, en aquella época, queeste producto se convirtiera en la fuente proteínica vegetal más importante del mundo, y por endelas implicancias de aquella negociación aparentemente de escasa relevancia.

Es cierto que en aquel momento tampoco la CEE podía imaginar que el avance de su propiapolítica de fomento del sector lácteo, con la consiguiente sustitución de importaciones en materiade carnes –particularmente rojas– impulsaría el desarrollo de una corriente de importación dediversos productos destinados a satisfacer las necesidades de alimentación de sus rodeos, entrelos cuales la soja asumió un papel protagónico.

Puede decirse, entonces, que la enorme expansión del mercado internacional de la soja en elperíodo bajo análisis es el resultado involuntario de una concesión comercial de la cual la CEE

El presente trabajo intenta presentar un panorama comprehensivo del mercado internacional de soja,

otorgando particular atención a los elementos comerciales y normativos derivados de la introducción de los

OGMs, elemento que obliga a una reconsideración de las características y perspectivas de dicho mercado a la

luz de esta revolucionaria innovación en el cultivo. Dado que la República Argentina se ha convertido en el

usuario más importante –en términos relativos– de dicha tecnología, la cual le ha permitido consolidarse

como uno de los grandes exportadores mundiales del complejo sojero, resulta de gran relevancia profundizar

esta reflexión desde la perspectiva del interés nacional.

A lo largo de los capítulos del trabajo se brinda una orientación acerca de las expectativas que cabe formarse

en torno del futuro del mercado internacional del complejo sojero, teniendo en consideración a tal efecto un

análisis detallado de la normativa unilateral y multilateral que le resulta aplicable, así como una evaluación

estratégica de sus previsibles efectos, y de la subsecuente reacción por parte de los grandes actores del

comercio internacional del sector. A partir de dicho análisis, puede inferirse que las condiciones de entorno

globales resultan –en esta instancia– extremadamente propicias para que tarde o temprano el conjunto de la

América Sojera adopte plenamente la tecnología OGM, contribuyendo así a cerrar este prolongado debate

internacional a través de la consolidación de un mercado sojero transgénico.

R E S U M E N

1) Ronda de negociaciones comerciales multilaterales llevadas a cabo al amparo del Acuerdo General de Aranceles y Comercio (GATT) entre mayo de 1961 y marzo de 1962.2) En aquel entonces la CEE estaba exclusivamente integrada por los seis Estados Miembros fundadores.

8


hasta el presente ha tratado de desembarazarse infructuosamente. En este sentido, a medida quelos planificadores comunitarios tomaron conciencia de que su tendencia a la superproducciónláctea, así como sus crecientes excedentes pecuarios requerían del incesante incremento de laimportación de proteínas baratas, intentaron sustituir esta corriente por el consumo de cerealesde propia producción. Esta pretensión ocupó buena parte de la década de los 80, marcada por unagónico debate en torno al acceso al mercado comunitario de los denominados “sustitutos decereales”, categoría que incluía a diversos productos de gran valor nutricional para la alimentaciónanimal. Como resultado de este avance restrictivo, el acceso a la CEE de diversos productos,tales como la mandioca (de Tailandia) y el afrechillo de trigo (de Argentina), se vio severamentelimitado, en tanto la CEE estuvo en condiciones de modificar unilateralmente las condiciones deacceso de los mismos3 .

Sin embargo, esta metodología no resultó extensiva a la soja, en tanto la misma se hallabaprotegida por la concesión comercial en el marco del GATT que ha originado la saga que aún nosocupa. A lo largo de la década de los 80, la CEE intentó “desconsolidar”4 la soja y sus harinasacorde con la mecánica prevista en el Artículo XXVIII del GATT, enfrentando una fuerte oposiciónde los Estados Unidos5 . En una perspectiva histórica, podría decirse que esta controversia inicióun largo período de conflictividad en torno del mercado internacional de la soja, el cual hamostrado desde entonces etapas de mayor o menor intensidad.

II – EL MERCADO MUNDIAL DE OGMS: EVOLUCIÓN Y SITUACIÓN PRESENTE

Los desarrollos arriba reseñados, en particular como resultado del reticente reconocimientocomunitario de la imposibilidad de “desconsolidar” el tratamiento arancelario negociado en GATTpara la soja y sus subproductos proteicos, así como la conclusión de la Ronda Uruguay denegociaciones comerciales -al amparo del Acuerdo de Blair House- abrieron una avenidaparticularmente alentadora para el fortalecimiento del desarrollo de la soja en el Cono Sur deAmérica Latina. De esta forma, hacia la finalización de la Ronda Uruguay (campaña 1993/94) seregistraban cosechas de 11,7 millones de toneladas en la Argentina, así como de 22,5 millones enBrasil. Concomitantemente, las campañas inmediatamente posteriores al fin de las negociacionesmarcaron el inicio de la difusión a nivel internacional de la tecnología transgénica para diversoscultivos, entre los cuales se destacó su aplicación a la soja, produciéndose un significativo puntode inflexión en la historia de este cultivo.

En efecto, la adopción de la tecnología transgénica en la agricultura se ha incrementadosostenidamente desde su aparición a mediados de la década de los años 90, en que el áreasembrada a nivel mundial con cultivos derivados de organismos genéticamente modificados(OGMs) pasó de 1,7 millones de hectáreas en 1996 a 52,6 millones en 2001, registrándose unatasa de crecimiento anual superior al 10%. Por su parte, los datos preliminares para el año 2002estiman una superficie cultivada con OGMs de 58,7 millones de hectáreas en todo el planeta, loque equivale aproximadamente al 35% de la superficie cultivable en la Argentina6 , un áreaciertamente remarcable. En otros términos, podría expresarse que durante 2002 diversos cultivosgenéticamente modificados (GMs) fueron producidos por alrededor de 6 millones de agricultores

3) Al respecto véase “Estudio sobre los efectos de los subsidios en el complejo oleaginoso en países relevantes”, informe elaborado por The Consultants International Group, Inc,y Abel, Daft & Earley, Inc., Washington, DC para CIARA (1986).4) Los aranceles negociados en las listas nacionales de cada Parte Contratante en el GATT se consideran consolidados. Modificar los mismos requiere recurrir al procedimientocontemplado en el Artículo XXVIII del Acuerdo General, que prevé negociaciones específicas para “modificación de listas”. El principio central para renegociar una concesiónoportunamente otorgada involucra la necesidad de compensar a las Partes Contratantes que intervinieron originalmente en la negociación del producto involucrado, así como aquellasque en un período representativo previo a la modificación propuesta (generalmente interpretado como aquellos 3 años completos para los cuales se disponga de estadísticas deintercambio), hayan actuado como abastecedores principales o tuvieran un interés sustancial en el comercio mundial de dicho producto.5)En una primera instancia, este intento quedó superado por el denominado Acuerdo de Blair House (Washington, noviembre de 1992), el cual al regular los límites al desarrollode los cultivos oleaginosos en la Unión Europea abrió el camino para la conclusión de la Ronda Uruguay del GATT.6) Ver James (2002).

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en todo el mundo, entre los cuales un tercio corresponde a pequeños productores de algodón deChina y Africa.

En este sentido, si bien son cada vez más los países que se incorporan a la producción detransgénicos7 , sólo cuatro países concentran el 99% del área cultivada con OGMs al presente.Así, los EE.UU. sembraron 39 millones de hectáreas destinadas al conjunto de los cultivos GMsdurante 2002 (66% del total mundial), seguidos por la Argentina, con 13,5 millones (23%),Canadá, con 3,5 millones (6%), y China con 2,1 millones de hectáreas (4%).

Por su parte, en lo que se refiere a la distribución según tipo de cultivo, la soja ocupa ampliamenteel primer lugar a nivel mundial con 36,5 millones de hectáreas en 2002 (62% del área totalsembrada con OGMs), seguida del maíz (12,4 millones de hectáreas, equivalentes al 21% del áreatotal), el algodón y la colza, con 6,8 millones de hectáreas (12%), y 3,0 millones de hectáreas(5%), respectivamente.

III – LA SOJA: PRINCIPAL CULTIVO GM

Enfocando ahora el análisis al caso particular de la soja, puede observarse que por primera vezdesde el surgimiento de la tecnología transgénica, más de la mitad del área cultivada con dichaoleaginosa a nivel mundial durante 2002 (72,0 millones de hectáreas) corresponde a sojagenéticamente modificada (SGM).

Así, en términos relativos la Argentina lidera la producción de SGM, al concentrar la misma el98% del área sembrada para dicho cultivo, seguida de EE.UU., que cubre 75% de la superficietotal dedicada a la soja con SGM. El Gráfico 1 permite apreciar la evolución del área sembradacon soja en nuestro país, a partir de la incorporación de la soja Roundup Ready (RR)8 en lacampaña 1996/97. El impacto de la introducción de esta tecnología en la región pampeana resultaparticularmente notable, en la medida en que se observa que el área sembrada con soja se ha vistoprácticamente duplicada entre la campaña en la que se produjo la primera incorporación de sojaRR (6,67 millones de hectáreas) y la correspondiente a 2002/2003 (12,6 millones de hectáreas).Asimismo, la tasa de incorporación de SGM ha sido la más alta a nivel mundial, pasando demenos del 1% de la superficie sembrada originalmente a una participación superior al 98% deltotal de la superficie sembrada con soja en la actualidad. Esta rápida incorporación de la tecnologíaOGM permitió al productor elevar los rendimientos de manera formidable, pasando de unaproducción de 11 millones de toneladas en 1996/97 a un estimado de 35,0 millones de toneladaspara la campaña 2002/039 . Obsérvese que mientras que el área sembrada con soja se ha duplicadoen sólo siete campañas, la producción de la oleaginosa se triplicó largamente, reflejando unincremento de la productividad del 68,4%. Aún cuando resulta evidente que dicha evolución nopuede atribuirse exclusivamente a la introducción de la SGM, dado que también otros factoresinfluyeron sustantivamente en el desarrollo del sector durante la década del 90 (la fuerteincorporación de bienes de capital, el creciente uso de agroquímicos, la formidable expansión dela técnica de siembra directa, entre otros), el sustantivo aporte de la tecnología OGM para elremarcable éxito de la soja en la Argentina resulta incontrastable. En forma sintética podríadecirse que la masiva adopción del paquete tecnológico SGM-siembra directa por los agricultorespampeanos se ubicó en el centro de este singular proceso10 .

7 )Solamente en el transcurso del año 2002, Pakistán, India, Honduras y Colombia han comenzado a implementar la tecnología OGM en distintos cultivos.8)La variedad más significativa de soja modificada genéticamente –soja RR o Roundup Ready– resulta de introducir en la semilla el gen de un microorganismo que torna la plantaresistente a uno de los herbicidas más efectivos, el glifosato, con lo cual el mismo puede ser aplicado bajo las metodologías más apropiadas en cada caso, sin afectar el rendimientoy calidad del cultivo.9) Estimación del USDA del 11 de marzo 2003 (USDA Foreign Agricultural Service, Circular Series WAP 03-03, disponible en http://www.fas.usda.gov/wap/circular/2003/03-03/Wap%2003-03.pdf ). Algunas estimaciones privadas ubican la producción en torno de los 34,5 millones de tn (Ambito Financiero, 2 de junio de 2003).10) Véase Trigo, Chudnovsky, Cap y López (2002) para un análisis más detallado al respecto.

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El subsecuente incremento del área sembrada de soja en Argentina, y sus progresivos rindes,en adición a la creciente producción brasileña, ha llevado al desplazamiento de los EE.UU. comoprincipal potencia sojera por primera vez en la historia durante la campaña 2002/03, segúnpuede observarse en el gráfico 2. En efecto, la producción sojera argentino-brasileña alcanzaríaen la campaña en curso 86 millones de toneladas, superando por primera vez –medida en formaacumulada– a la cosecha de los EE.UU., ubicada en torno de los 74,3 millones de toneladas11 . Laconsolidación del Cono Sur de América Latina en carácter de principal productor –como se verámás adelante– no resulta una cuestión trivial en términos del futuro de la comercialización mundialdel complejo sojero, reflejando asimismo un cambio en las condiciones de competitividad de lospropios EE.UU. en dicho sector, que probablemente impulse una reevaluación de su estrategia enrelación al cultivo.

0

2,000

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1996/97 1997/98 1998/99 1999/00 2000/01 2001/02 2002/03 (e)

en m

iles

de h

ectá

reas

Fuente: SAGPyA, CONABIA y USDA.

Producción 11 mill. tn

Producción 35 mill. tn

Gráfico 1: Soja - Evolución del área sembrada en Argentina

Soja RRSuperficie Total

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20

30

40

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60

70

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90

1969-71 1989-91 1999-2001 2001-02 2002-03 (e)

Argentina Brasil EEUU Argentina + BrasilFuente: USDA, WASDE Report

Gráfico 2: Producción de soja -en millones de toneladas-

X

Finalmente, cabe destacar que la creciente importancia de nuestro país en la producción desoja se ve claramente reflejada en términos de sus exportaciones, habiendo dado lugar a laconformación del principal sector exportador de la Argentina. En efecto, considerando al complejosojero en su conjunto (habas, harinas proteicas y aceites), Argentina –tal como muestra el Gráfico

11) Fuente: USDA-FAS, Oilseeds: World Markets and Trade, Circular Series FOP 03-03, Marzo 2003 (disponible en http://www.fas.usda.gov/oilseeds/circular/2003/03-03/toc.htm).

11



3– lidera el mercado de exportación a nivel internacional con una participación del 30%, seguidapor los EE.UU. y Brasil, con 25% respectivamente12 . En este sentido, cabe observar que mientrasen 1980 los EE.UU. concentraban 45,7% de las exportaciones del complejo sojero, ahora sóloresponden por el 25%. Por su parte, Brasil y Argentina, que en 1980 eran responsables por el32,6% de las exportaciones del complejo, reúnen ahora al 55% de las mismas, expansión claramentelograda a expensas de la participación norteamericana. De esta forma, mientras el Cono Sur deAmérica Latina viene ocupando desde hace algún tiempo el papel de principal exportador mundialdel complejo sojero en su conjunto, ahora acaba de convertirse asimismo en el principal productormundial de soja.

1980

5%

28%

22%

1990

25%

17%

28%

2002

30%

17%

27%

45% 30% 26%

Fuente: USDA (PS&D Online), Oil World.

Gráfico 3: Exportaciones del complejo sojeroParticipación % en años seleccionados -base habas-

Argentina Brasil EEUU Resto

X

IV – SGM VERSUS SC: COSTOS Y RENDIMIENTOS PARA EL PRODUCTOR PAMPEANO

Indudablemente, el vertiginoso ritmo de incorporación de SGM a la agricultura argentina refleja lasconsiderables ventajas de las semillas transgénicas para el productor agropecuario pampeano. Entrabajos anteriores (Ablin y Paz, 2000, 2001 y 2003) hemos analizado estas ventajas, entre las quepueden mencionarse la mayor efectividad en control de malezas y plagas –lo cual otorga mayoresrindes–, menores costos de producción, debido a la reducción en las necesidades de aplicación deherbicidas y/o plaguicidas, y la facilitación de las labores de producción. En base a estas diferencias decostos y rindes en favor de los OGMs, estimamos que la diferencia de márgenes brutos para elproductor pampeano entre el cultivo de soja convencional (SC) y el de soja genéticamente modificada(SGM) se inclina en un 18,6% a favor de esta última. Esta diferencia de márgenes podría incluso sermuy superior si se computan los costos en los que un productor de SC debería incurrir a los efectos decertificar la naturaleza no-transgénica de su cosecha. Dado que aún no se cuenta con estudios de costosde segregación o identidad preservada (IP) de cultivos en la Argentina, se consideraron estimacionesdesarrolladas en estudios de campo en otros países, a partir de las cuales puede estimarseconservadoramente que en caso de contemplarse los costes de segregación / IP la diferencia de márgenesbrutos en favor de la SGM se ubicaría en torno de un 35%13 (ver Cuadro 1 en la página siguiente).

Estos análisis de los costos de implantación y cultivo de las variedades disponibles de soja en elcontexto pampeano, caracterizados por un marcado sesgo diferencial en favor de la SGM, permiteninferir que difícilmente se registrara a mediano plazo en los mercados internacionales un nivel de12) Resulta obvio señalar que las participaciones relativas en cada uno de los segmentos reseñados del complejo sojero resultan diversas, por lo que a efectos de homogeneizar elcálculo se recurre a llevar las harinas y aceites a base habas según los parámetros técnicos usuales, que resultan de aplicar coeficientes de conversión a las harinas y los aceites (0,81y 0,17, respectivamente), y expresar así las correspondientes cantidades en términos de habas.13) Aún considerando un costo de IP de 10 U$S/tn, muy inferior a las estimaciones sobre costos de trazabilidad calculadas a nivel mundial (para un mayor detalle al respectovéase Ablin y Paz 2000).

12


prima de precios tal en favor de la SC que justificara al productor argentino retrotraerse haciadicha alternativa14 .

En efecto, acorde con los elementos arriba reseñados podría imaginarse que la ecuación derentabilidad del productor se encuentra determinada por la siguiente fórmula:

MBSGM

- (MBSC

- Costos IP) = DMB

Donde los respectivos términos de la ecuación corresponden a:

MBSGM Margen Bruto de la Soja Genéticamente ModificadaMBSC Margen Bruto de la Soja ConvencionalCostos IP Costo de la segregación/Identificación PreservadaDMB Diferencia de Márgenes Brutos resultante

Por lo tanto, en aquellos casos en que la prima de precio en favor de la SC compensara laDMB, el productor continuaría cultivando SC, o se vería incentivado a retornar a la misma si sehubiera orientado hacia la producción transgénica. Si, por el contrario, la prima de precio de laSC resultara insuficiente para cubrir la DMB, el productor se orientará hacia el cultivo de SGM.El hecho de que los productores pampeanos se hayan inclinado mayoritariamente hacia la SGMparece evidenciar que el mercado convalida esta última hipótesis.

Como podemos apreciar en las estimaciones del Cuadro 1, sería necesaria una prima deprecio de la SC del 10,4%-17,1% (este último en caso de considerarse los costos de IP) para

14) La prima de precios a favor de la SC se explica a partir de la presunta preferencia del consumidor por las variedades convencionales, en razón de la mayor confiabilidad queéste le atribuye a estas últimas. En efecto, en la función de demanda de un determinado bien están subyacentes las preferencias del consumidor que quedan –por tanto– reflejadasen el precio final del producto. En otras palabras, la aceptación o el rechazo por parte de los consumidores de un producto dado, se refleja en el mayor o menor precio que éstosestán dispuestos a pagar para obtener dicho producto.

a) Sin considerar costos de IP

SC SGM

(u$s/ha) %

14.9 14.9 0.0% 229.2 271.9 42.7 18.6%

15.6 14.9 5.0% 249.7 271.9 22.3 8.9%

16.4 14.9 10.0% 270.1 271.9 1.8 0.7%

16.5 14.9 10.4% 271.9 271.9 0.0 0.0%

16.8 14.9 12.5% 280.4 271.9 -8.5 -3.0%

17.1 14.9 15.0% 290.6 271.9 -18.7 -6.4%

b) Considerando costos de IP

SC SGM

(u$s/ha) %

14.9 14.9 0.0% 201.7 271.9 70.2 34.8%

15.6 14.9 5.0% 222.2 271.9 49.8 22.4%

16.4 14.9 10.0% 242.6 271.9 29.3 12.1%

17.1 14.9 15.0% 263.1 271.9 8.8 3.3%

17.5 14.9 17.1% 271.9 271.9 0.0 0.0%

17.9 14.9 20.0% 283.6 271.9 -11.7 -4.1%

(2) Variación porcentual en el precio de la soja convencional respecto del precio de la soja RR.

Fuente: elaboración propia en base a datos de Márgenes Agropecuarios

Cuadro 1: Diferencia de márgenes entre SGM y SC

'Nota: La primera línea presenta los diferenciales de márgenes estimados. El sombreado indica el punto de indiferencia para el productor.

(1) El precio de la SGM corresponde al precio FAS mayo 2003, en tanto que se asumen distintas hipótesis de precio para la SC.

Precios (u$s/QQ)(1) Margen bruto promedio

SC SGM Var. %(2)Diferencia

(u$s/ha)

QQ (quintal) = 100 kg

Precios (u$s/QQ)(1) Margen bruto promedio

SC SGM Var. %(2)Diferencia

(u$s/ha)

13



compensar la diferencia de márgenes brutos a favor de la SGM, estimada en 18,6% y 34,8%, cony sin costos de IP respectivamente15 .

En este sentido, la experiencia recogida en los tres años de experiencia de segregación de lascotizaciones de SC y SGM en el mercado de futuros de Tokio16 permitió corroborar que la primade precios que el mercado japonés está dispuesto a satisfacer para acceder a SC no alcanzaría lamagnitud necesaria para compensar al productor pampeano por los costos involucrados en laestructuración de un complejo y gravoso proceso de trazabilidad e identidad preservada, dirigidoa beneficiarse del referido nicho de mercado17 . Esta conclusión resulta aún más importante sitenemos en cuenta que en Japón rige el etiquetado obligatorio para productos alimenticios derivadosde OGMs desde abril de 200118 .

El corolario estratégico de dicho análisis, basado en instrumentos de costo y precio, determinaentonces que mientras las restricciones a la comercialización de soja y sus derivados no conllevenla prohibición de importación en los mercados relevantes para nuestro país, la consolidación derequerimientos –más o menos rigurosos– de trazabilidad y etiquetado no estaría llamada a ejercerefectos sustantivos sobre las corrientes exportadoras argentinas de los tres segmentos que componenel complejo sojero19 . En otras palabras, en tanto la restricción al acceso a los mercados para laSGM no resultara absoluta, no cabría cuestionarse la conveniencia de perseverar en el caminoadoptado en favor de expandir los volúmenes de SGM.

Dicho corolario no hace sino verificar la validez de aquellas tendencias implícitas en las señales demercado que los productores han sabiamente percibido desde la segunda mitad de la década de losaños 90. Dicha tendencia no ha tenido otra consecuencia que la continuidad de la producción masivade SGM, en tanto las barreras técnicas crecientes al ingreso de SGM en los mercados más restrictivosestán lejos aún de orientarse hacia una plena prohibición, ni tampoco se registra una disposición de lademanda a solventar una prima de precio suficientemente amplia en beneficio de la SC como paracompensar la diferencia de márgenes registrada en la producción pampeana en favor de la SGM20 .

15) Para un mayor detalle de la estimación de los márgenes brutos puede consultarse el Anexo II de este documento.16) Recuérdese que el Mercado de Futuros de Tokio (TGE) constituye, desde mayo de 2000, el único ámbito en donde se cotizan en forma independiente SGM y SC. Al respecto,véase Ablin y Paz (2001).17) En efecto, la prima de precio promedio en favor de la SC, registrada en el TGE entre mayo de 2000 y mayo de 2003, se ubica en 6,3%, registrando un máximo de 15,2%o 34 U$S/tn (promedio mensual diciembre 2002) y un mínimo de 2,8% o 6 U$S/tn, según promedio mensual junio 2000 (véase Gráfico 4). Asimismo, el volumen de SC nosupera el 45% del total de soja negociada en el TGE (promedio mayo 2000- mayo 2003).18) Para un mayor detalle al respecto véase la Sección IX de este documento.19) Cabe reconocer que existe cierta posibilidad de perturbación en los mercados para productos procesados de mayor valor agregado, tales como mayonesas, galletitería ychocolatería, aunque no se trata de exportaciones de gran envergadura para la Argentina al presente. No obstante, la eventual exigencia de etiquetado para carnes y lácteos producidosa partir de vacunos que pudieran haber sido alimentados con OGMs no debería en principio resultar preocupante, en la medida en que el consumo de harina de soja destinada ala alimentación animal en nuestro país es irrelevante. Por otra parte, hasta la reciente iniciativa brasileña, no se registraba hasta el presente ningún régimen a nivel mundial quecontemplara tal exigencia (ver Sección IX.a en relación con la normativa brasileña).20) Es cierto que dicha conclusión podría resultar eventualmente cuestionable para productores ubicados en otras localizaciones geográficas –e inclusive para otros cultivos– perociertamente convalida los beneficios crecientes para el productor de soja en el ámbito pampeano, dadas las características de su función de producción.

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

16%

may

-00 ju

l

sep

nov

ene

-01

nar

may ju

l

sep

nov

ene-

02 mar

may ju

l

sep

nov

ene-

03 mar

may

Promedio (6,3%)

Gráfico 4: Mercado de Tokio (TGE) Prima de precio de la SC en relación a la SGM - (promedios mensuales)

14


V – EL MERCADO MUNDIAL: OBSERVANDO LA OFERTA Y DEMANDA

Adicionalmente, hemos intentado observar el fenómeno de los mercados internacionales parala SGM desde otra óptica, recurriendo a tal efecto al análisis de oferta y demanda en el mercadode soja21 . Es a partir de una nueva mirada en torno a estas variables básicas del intercambio queintentamos sustentar, una vez más, nuestra aproximación al problema de la trazabilidad y etiquetadode SGM, así como sus eventuales efectos sobre el intercambio internacional.

Del análisis de la situación de equilibrio presente en el mercado mundial de soja durante 2002surge que Brasil, Argentina y EE.UU. concentran el 96% de la oferta neta total del complejosojero, en tanto que Bolivia y Paraguay participan con el 4% restante, con lo cual se observa quesólo cinco países ubicados en el hemisferio occidental (que congregaremos bajo la categoría de“América Sojera”) son responsables por el abastecimiento de soja y sus subproductos a nivelmundial22 , según muestra el Gráfico 5.

Dentro de este reducido universo de oferentes Argentina lidera en el período considerado(2002) las exportaciones netas de harinas (45% del total) y aceites (53%), mientras que EEUUconstituye el principal proveedor neto de habas (56%). Por su parte, Brasil responde por el 33%de las colocaciones netas de harinas, ubicándose como segundo oferente de este subproductodestinado a la alimentación animal.

Posicionándonos ahora desde la perspectiva de la demanda, el Gráfico 6 permite observar quela región de Asia y Oceanía constituye la principal importadora neta del complejo sojero (38%),seguida por la Unión Europea (23%) y los países de África y Medio Oriente (16%), con lo cualestos tres grupos regionales absorben 77% de la demanda.

Profundizando el análisis para cada segmento del complejo sojero en particular puede observarseque Asia y Oceanía lideran la demanda neta tanto de habas (47% del total) como de aceites(48%), en tanto que la UE constituye el primer importador de harinas (46%), ubicándose ensegundo lugar en la importación de habas (35%).

Oferta Neta

EEUU

31%

Bolivia1%

Paraguay

3%

Brasil29%

Argentina36%

Fuente: elaboración propia sobre datos de Oil World (Statistics Update enero 2003)

Gráfico 5: Oferta neta del complejo sojero - 2002 (datos preliminares)

x

21) Véase Ablin y Paz (2002).22) Cabe señalar que la India registra exportaciones netas de harinas de soja en 2002 por un volumen cercano a los 2 millones de toneladas, subproducto resultante de la moliendalocal necesaria para satisfacer su importante demanda de aceite para consumo interno (2,5 millones de tn). No obstante, ello no altera su carácter de importador neto para el complejosojero. Del mismo modo la Unión Europea resulta una importante exportadora de aceite de soja (1,14 millones de tn en 2002) a partir de la molienda de habas de importación,a pesar de lo cual continúa siendo una importadora neta del complejo sojero en razón de sus compras externas en los otros dos segmentos, particularmente harinas proteicas.

15



En síntesis, puede concluirse que de los 138 millones de tn de oferta neta (base habas) puestaa disposición por parte de los cinco países americanos productores de soja (América Sojera) paralos tres segmentos del complejo, 42,5 millones tienen como destino a la UE y resto de Europa, 17millones a China, 36 millones al resto de Asia y Oceanía, 22 millones a África y Medio Oriente,19 millones a la América No Sojera, y 1,5 millones a otros países.

VI – EQUILIBRIO EN EL MERCADO: LIMITACIONES A LA OFERTA

Habiendo analizado la estructura de la oferta sojera en su conjunto, cabe preguntarse qué proporciónde la oferta neta del complejo sojero corresponde a cada una de las dos grandes corrientes deproducción, es decir identificar cómo se distribuye dicha oferta entre SC y SGM. Dado que noexiste al presente un registro de la comercialización de soja transgénica a nivel internacional, se haestimado adecuado recurrir a las estadísticas de área cultivada según tipo de semilla utilizada, unsucedáneo que puede considerarse altamente representativo para intentar aproximarse a una definiciónde la producción respectiva de SC y SGM en la región de nuestro interés.

En este sentido, cabe destacar que nuestro país lidera dentro de la categoría América Sojera elcultivo relativo de SGM, el cual concentra el 98% del área total sembrada con dicha oleaginosadurante 2002. Por ende, cabe asumir que el área destinada a SC en Argentina se ubica sólo entorno del 2% residual. Por su parte, en los EE.UU. el área cultivada con SC resulta todavíabastante superior, ubicándose en torno del 25%23 de la siembra, es decir que mientras que uncuarto de la cosecha americana se orienta hacia variedades convencionales, tres cuartas partes dela misma corresponden a SGM.

Cabe destacar que en los tres países oferentes restantes (Brasil, Bolivia y Paraguay) no seregistran oficialmente cultivos de SGM, dado que en todos los casos subsisten presuntamenteimpedimentos legales para la liberación al medio de OGMs. Si así fuera en la práctica, podríadeducirse que el cultivo de SC concentraría el 100% de las respectivas cosechas en estos países.No obstante, diversas fuentes confiables estiman que la realidad diverge en buena medida de laexpectativa teórica, ya que por ejemplo en Brasil los cultivos de SGM alcanzarían entre un 20%

23) Al respecto, véase USDA “National Agricultural Statistics Service (NASS) Acreage Report”, junio 2002 (disponible en http://usda.mannlib.cornell.edu/reports/nassr/field/pcp-bba/).

Resto Europa

7%

Africa y Medio Oriente

16%

UE-1523%

América no Sojera

13%

Asia y Oceanía

38%

Otros3%

Fuente: elaboración propia sobre datos de Oil World (Statistics Update enero 2003)

Gráfico 6: Demanda neta del complejo sojero - 2002(datos preliminares)

x

16


y un 40%24 del área sembrada total. No obstante, a fin de evitar cualquier sesgo infundamentadoen el análisis, hemos supuesto que el 100% de la soja brasileña (al igual que boliviana y paraguaya)corresponde efectivamente a SC, con lo cual las estimaciones correspondientes a la participaciónefectiva de la SGM en la oferta global del agrupamiento América Sojera resultan altamenteconservadoras.

Una vez conocido el nivel de área sembrada de SC y SGM en cada país productor, y asumiendo–a los efectos de nuestro ejercicio– que la estructura de los flujos comerciales guarda correlacióndirecta con la variedad de soja cultivada, hemos procedido a estimar el volumen comercializadointernacionalmente de cada categoría. De esta forma, como resultado de la agregación de laproducción de los 5 países que componen el subgrupo América Sojera podemos imaginar que laSGM constituye el 58% de la oferta neta total (base habas) del complejo sojero (habas, harinas yaceite). Ello resulta de aplicar los respectivos coeficientes de área sembrada antes señalados a lasproducciones de Argentina y EE.UU. (que cultivan tanto SGM como SC) y considerar –al mismotiempo– a las cosechas de los otros tres países como enteramente convencionales.

A partir de esta metodología de cálculo puede concluirse que de los 138,1 millones de tn queconforman la oferta neta del grupo América Sojera, 58,2 millones de tn corresponderían a SC. Si asífuera, la potencial demanda insatisfecha de SC a nivel mundial –es decir, la brecha de abastecimientoque se registraría en la oferta de soja en sus tres segmentos (habas, aceite y harinas) si el universo de lademanda se inclinara exclusivamente por SC– alcanzaría los 82,2 millones de tn (base habas), faltandocubrir 27,5 millones de tn de habas, 26,7 millones de tn de harinas y 27,9 millones de tn de aceite(siempre base habas) para aspirar a una nueva posición de equilibrio (Cuadro 2)25 .

Habas Harinas Aceite TOTAL

Total oferta (América Sojera) 51,155 45,872 41,088 138,114

SGM 27,239 26,429 26,294 79,962

SC 23,916 19,443 14,794 58,153

Total demanda -51,432 -46,156 -42,766 -140,354

Demanda insatisfecha de SC -27,516 -26,713 -27,973 -82,202

Diferencia estadística -277 -284 -1,679 -2,240

Cuadro 2: Abastecimiento Neto de soja convencional - 2002 (*)(millones de tn base habas)

Fuente: elaboración propia en base a datos de Oil World Statistics Update diciembre 2002.(*) Datos preliminares.

VII –REGULACIONES NORMATIVAS: LIMITACIONES A LA DEMANDA

Buena parte del debate sobre trazabilidad26 se encuentra asociado a la aparición de restriccionesa la comercialización de productos de determinadas características, cuya intensidad puede seridentificada a lo largo de una función continua cuyo arco evoluciona desde la total liberación delmercado hasta la eventual prohibición de importación y comercialización de un bien.

1 0

Libre Mercado

Etiquetadovoluntario

Etiquetadoobligatorio

Prohibición

4) Investigadores del propio gobierno federal de Brasil han estimado que la participación de la soja RR asciende al 25% del área sembrada con esta oleaginosa (Reuters, “Brazil to publishrules for GM test crops in september”, 10 de septiembre de 2002). Asimismo, en declaraciones recientes, el Ministerio de Agricultura de Brasil reconoció la existencia de al menos 6millones de toneladas de SGM (alrededor del 12% de la cosecha 2002/2003), aun cuando la Asociación Brasileña de Productores de Semillas (ABRASEM) eleva esta estimación aun 30% de la cosecha (ver Reuters, “Brazil measure ignites congressional GM soy debate”, 3 de abril de 2003, así como editorial de la Gazeta Mercantil del 12 de marzo de 2003).25) Para un período dado, las exportaciones mundiales de un determinado producto son idénticas a las correspondientes importaciones mundiales (ex-post). Sin embargo, existenpor lo general diferencias en el registro de los datos de cada país, según se consideren exportaciones (oferta) o importaciones (demanda), las cuales explican –en este caso– la diferenciaestadística expresada en el cuadro 2.26) Utilizado como sinónimo de rastreabilidad.

17



En efecto, el gráfico precedente contrapone extremos dados por la posibilidad de comercializarun bien internacionalmente sin limitaciones de ningún tipo (restricciones cuantitativas ni barrerastécnicas al comercio) salvo la aplicación de aranceles, y la prohibición del acceso al mercado deun producto determinado. Entre estos límites puede ubicarse una variada gama de restriccionesde todo tipo, distinguiéndose en el caso que nos ocupa la alternativa de aplicar un etiquetadovoluntario u obligatorio.

En el caso de libre mercado (1) se refleja un universo de intercambio en el cual oferta ydemanda encuentran un equilibrio cuantitativo a un nivel de precio dado. Por el contrario, laprohibición (0) elimina la demanda en aquellas regiones donde se aplicara, y por ende no existeposibilidad de concretar allí el intercambio a ningún nivel de precio.

La introducción de instrumentos intermedios –por ejemplo un régimen de etiquetado– traerácomo consecuencia la diferenciación de un producto previamente homogéneo. Si el etiquetadoresultara de carácter positivo, es decir resaltara las virtudes del producto a los ojos del consumidor,estaría incentivando la definición de un bien de calidad relativa superior. Por el contrario, unetiquetado visualizado negativamente por los demandantes en razón de sus percepciones reflejaríaun bien de calidad relativa inferior.

Este debería ser el efecto previsible de la imposición de un etiquetado obligatorio en losmercados de destino para el caso de la SGM, aunque ello no implique prejuzgar sobre las ventajaseventuales de continuar proveyendo un bien de estas características, en tanto el etiquetado noinvolucre en ningún caso una prohibición de acceso.

En efecto, cabe reconocer que la identificación de restricciones del tipo de las descriptas, queoperan por el lado de la demanda a lo largo de la zona no mensurable de la función definidaanteriormente (en algún punto entre 1 y 0), puede afectar sensiblemente las conclusiones obtenidasrespecto de la operatoria del mercado desde una perspectiva de libre competencia.

Para ello cabe contemplar el marco que el sistema multilateral de comercio brinda alintercambio, ámbito en el cual el debate en relación a las regulaciones aplicables a los productostransgénicos ha venido escalando progresivamente desde 1998, al punto de reverdecer el conflictotrasatlántico en torno del acceso de la soja y sus subproductos al mercado europeo.Simultáneamente, el efecto de las crecientes restricciones en la materia aplicadas autónomamentepor algunos de los principales actores del comercio internacional requiere de un análisis casopor caso para poder determinar sus potenciales implicancias, así como evaluar su eventualconformidad con la normativa multilateral.

VIII – REGULACIONES MULTILATERALES: LA OMC Y LOS CULTIVOS TRANSGÉNICOS

Tal como puede observarse en el Gráfico 7, las regulaciones multilaterales vinculadas al tratamientode los cultivos transgénicos en el comercio internacional se enmarcan en un trípode institucionalestrechamente interrelacionado, cuya efectiva interacción aún es objeto de marcada incertidumbrepor lo novedoso de la temática y sus múltiples aristas, que hacen que los precedentes aplicablesresulten todavía escasos.

En efecto, los tres bloques institucionales involucrados en los aspectos normativos multilateralesatinentes a los OGMs –Organización Mundial de Comercio, Codex Alimentarius FAO/OMS(CA) y Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad (PCB)– contemplan disposiciones aplicables

18


a los OGMs en sus respectivos ámbitos, por lo que la multiplicidad de enfoques bajo los cuales seaborda la problemática OGM (aspectos comerciales, relativos a la salud y al medioambiente)conlleva una compleja interrelación entre los diversos vértices del trípode mencionado. En dichocontexto, la presente sección intenta reseñar a continuación los principales aspectos reglamentariosde carácter multilateral que inciden sobre el comercio de OGMs, atendiendo al estado de situaciónde las negociaciones en cada uno de los ámbitos analizados.

A - ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE COMERCIO (OMC)

En el acervo de la OMC las cuestiones correspondientes al tratamiento comercial aplicable alos productos por razones sanitarias u otras, sustentadas en el poder de policía de los Estados, sehallan esencialmente amparadas por las previsiones del Artículo XX del Acuerdo General sobreAranceles y Comercio (GATT), correspondiente a las Excepciones Generales, a su vez tributariodel denominado principio del Trato Nacional, contenido en el Artículo III del Acuerdo General.

Al respecto, cabe mencionar que el mencionado Artículo XX constituyó un ámbito de difíciltratamiento a lo largo de la historia del GATT, en razón de que las Partes Contratantes27 interpretarontradicionalmente que las excepciones generales estaban precisamente destinadas a permitir discriminarcontra determinados productos, con carácter de excepción respecto del principio básico de TratoNacional, en razón de los intereses superiores del Estado dirigidos a proteger a su población deaquellos bienes que por sus características pudieran atentar contra la salud, moral, etc. Por ello, loscasos oportunamente sometidos al proceso de solución de diferencias del GATT en que se invocó elArtículo XX previo a la Ronda Uruguay difícilmente encontraron una solución concluyente, enrazón del rechazo de las Partes Contratantes a someter al contralor multilateral aquellos interesesconsiderados “superiores”, y por ende amparados por las excepciones generales.

Sin embargo, la evolución juridicista que marca el tránsito del GATT a la OMC como resultadode la Ronda Uruguay, reconoció la necesidad de restringir esta capacidad ilimitada de los Miembrospara justificar medidas de índole estrictamente comercial amparándose en restricciones

27) Las Partes Contratantes del GATT correspondían, previo a la constitución de la OMC, a los Estados –o territorios aduaneros autónomos– que eran adherentes al AcuerdoGeneral, el cual carecía de una estructura institucional, y que en la actualidad son los Miembros de la OMC.

SPS

TBT

CCGP

CCFL

CCFICS

FBT

TFAF

Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad

(Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias)

(Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio)

Grupo de Acción Intergubernamental Especial sobre Alimentos Obtenidos por Medios Biotecnológicos

Codex Alimentarius FAO/OMS

Comité sobre Principios Generales

Comité sobre Etiquetado de Alimentos

Comité sobre Sistemas de Certificación de Importaciones y Exportaciones de Alimentos

OMC

AMUMAs Grupo de Acción Intergubernamental Especial sobre Buena Alimentación Animal (Acuerdos multilaterales

sobre medioambiente)

Gráfico 7

19



presuntamente sanitarias o de naturaleza técnica (seguridad, etiquetado, estándares técnicos,etc.). A tal efecto, la Ronda Uruguay introdujo dos acuerdos específicos destinados a circunscribirtal tipo de acciones por vía de la obligatoriedad de aplicar criterios referenciales –de naturalezaobjetiva– para limitar la libre circulación de bienes sobre la base de argumentaciones orientadasen la dirección señalada. Como resultado de este avance, surgieron el Acuerdo sobre MedidasSanitarias y Fitosanitarias28 y el Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio29 .

El SPS apunta a acotar la libertad irrestricta de los Miembros de la OMC para poner enpráctica medidas distorsivas para el comercio internacional, sustentadas sobre accionespresumiblemente dirigidas a proteger la salud humana, animal o vegetal. Por ello, desde susorígenes este Acuerdo se concentró en la definición de aquellos aspectos relativos a la “evaluacióndel riesgo y la determinación del nivel adecuado de protección sanitaria o fitosanitaria”. Al respecto,el Artículo 5:1 del SPS establece que los Miembros “se asegurarán de que sus medidas sanitariaso fitosanitarias se basen en una evaluación adecuada de las circunstancias, de los riesgos existentespara la vida y la salud de las personas y de los animales o para la preservación de los vegetales,teniendo en cuenta las técnicas de evaluación de riesgo elaboradas por las organizacionesinternacionales competentes”, en este caso acorde con los estándares establecidos por la Comisióndel Codex Alimentarius FAO/OMS, así como por las organizaciones internacionales y regionalesque operan en el marco de la Convención Internacional de Protección Fitosanitaria.

Sobre dicha base, resulta coherente que el SPS habilite a los Miembros a “establecer o mantenermedidas sanitarias o fitosanitarias que representen un nivel de protección sanitaria o fitosanitariamás elevado que el que se lograría mediante medidas basadas en las normas, directrices, orecomendaciones internacionales pertinentes, si existe una justificación científica o si ello es consecuenciadel nivel de protección sanitaria o fitosanitaria que el Miembro de que se trate determine adecuadode conformidad con las disposiciones pertinentes de los párrafos 1 a 8 del Artículo 5”, antes citado.

Por su parte, el TBT tiene por objeto evitar “que los Miembros de la OMC elaboren, adopteno apliquen reglamentos técnicos (por ejemplo normas sobre etiquetado) que tengan por objeto oefecto crear obstáculos innecesarios al comercio”. Por ello, “los reglamentos técnicos no restringiránel comercio más de lo necesario para alcanzar un objetivo legítimo, teniendo en cuenta los riesgosque crearía no alcanzarlo”. Entre dichos objetivos legítimos se lista la protección de la salud oseguridad humanas, debiendo evaluarse los riesgos inherentes en esta materia “sobre la base de lainformación disponible científica o técnica, la tecnología de elaboración conexa o los usos finalesa que se destinen los productos”, remitiéndose a tal efecto a las normas internacionales existentes30 .

La introducción de normativa específica relativa a los OGMs por parte de la UE, tanto en loreferido a la imposición del etiquetado obligatorio, como a la moratoria de facto en la aprobaciónde nuevos OGMs31 invocando a tal efecto presuntos riesgos sobre la salud humana y el medioambiente, ha suscitado un intenso debate en el seno de los Comités del SPS y del TBT –respectivamente– en torno a la correspondencia de dichas medidas con las disciplinas previstasen los respectivos acuerdos de la OMC. En líneas generales, un grupo de Miembros conimportantes intereses productivos en materia de OGMs –incluyendo a los EE.UU. y la Argentina–ha sostenido que los obstáculos aplicados por la UE para la aprobación de OGMs carecen desustento científico y están, por ende, en contradicción con lo establecido en el acuerdo SPS. Enadición a ello, dichos países argumentan que la obligatoriedad del etiquetado para los OGMsconstituye un obstáculo innecesario al comercio, habida cuenta de la inocuidad de estos productos.32

28) Agreement on Sanitary and Phitosanitary Measures, conocido usualmente bajo su acrónimo inglés SPS.29) Agreement on Technical Barriers to Trade, conocido usualmente bajo su acrónimo inglés TBT.30) Merece la pena aclarar que las provisiones realizadas por el acuerdo SPS están explícitamente excluidas del ámbito de aplicación del TBT.31) Una visión detallada de estos temas se encuentra en la sección IX.b del presente trabajo32) Para mayor información al respecto, pueden consultarse las páginas de los Comités SPS y TBT en http://www.wto.org/spanish/tratop_s/sps_s/sps_s.htm y http://www.wto.org/spanish/tratop_s/tbt_s/tbt_s.htm.

20


Todo pareciera indicar que las diferencias subsistentes entre los Miembros de la OMC respectode las conformidad de las regulaciones unilaterales sobre OGMs con las reglas de los acuerdosconstitutivos de la OMC están lejos de despejarse a través del intercambio de opiniones sostenidoen el marco de los comités del SPS y TBT. Por el contrario, la decisión de los EE.UU. de iniciarconsultas –en conjunto con la Argentina, Canadá y Egipto– con las Comunidades Europeasrespecto de la moratoria vigente en territorio comunitario para la aprobación de nuevos OGMs33

tiende a consolidar la tendencia a dilucidar esta cuestión por vía del mecanismo de solución dediferencias (ESD) de la OMC.

Finalmente, cabe recordar que en la Primera Reunión Ministerial convocada con posterioridada la constitución de la OMC (Singapur, 1996) se decidió incorporar por primera vez en la agendade trabajo de la Organización el tratamiento de las cuestiones relativas a “Comercio y MedioAmbiente”, temática que los países desarrollados habían tratado infructuosamente de introduciren las negociaciones de la RU, y que dio lugar a la convocatoria de un Comité dedicado al análisisdel futuro de dicha materia cada vez más relevante para el comercio internacional. Posteriormente,el avance en el tratamiento de esta vinculación entre comercio y medio ambiente fue objeto de unmandato específico para las negociaciones en el marco de la Ronda del Desarrollo actualmente encurso, acorde con el programa establecido por la Conferencia Ministerial de Doha de noviembrede 200134 . Al respecto, desde principios de 2002 se celebran periódicamente reuniones bajo laórbita del Comité de Comercio y Medio Ambiente de la OMC (CCMA)35 , con el propósito dedar cumplimiento al triple objetivo expresado en la Declaración de Doha. En primer lugar, lasnegociaciones del CCMA tienen como objeto aclarar la relación entre la normativa del sistemamultilateral de comercio y las obligaciones específicas de carácter comercial incorporadas en losacuerdos multilaterales de naturaleza medioambiental (AMUMAs). El segundo objetivo del mandatose refiere al intercambio regular de información entre los Comités de la OMC y las Secretarías delos acuerdos medioambientales36 , incluyendo la discusión acerca de los criterios para conceder lacondición de observador a estas últimas. Finalmente, se establece el mandato de negociación conmiras a la reducción o eliminación de los obstáculos arancelarios y no arancelarios a los “bienes yservicios ecológicos”.

La importancia de una potencial elucidación de esta relación entre los AMUMAs y la OMCno resulta menor para el futuro de los OGMs, habida cuenta de las diversas disposiciones decarácter comercial contenidas en acuerdos medioambientales tales como el Protocolo de Cartagenasobre Bioseguridad, al cual se hace referencia más adelante.

Actualmente, el CCMA se encuentra en una fase preparatoria, dedicada a la recepción dedocumentos remitidos por los Miembros en relación al ámbito de sus actividades, así como a laidentificación de las “obligaciones comerciales específicas” contenidas en los AMUMAs pertinentes,marco sobre el cual se prevé elevar un informe a la V Conferencia Ministerial de la OMC quetendrá lugar durante el mes de septiembre de 2003 en Cancún. Sin pretender un análisis exhaustivode los pormenores de las negociaciones en curso en el seno del CCMA37 , resulta posible resumirlas distintas posiciones de los Miembros en dos líneas claramente diferenciadas respecto delmandato de Doha . Por un lado, un grupo de países –entre los cuales se encuentra la mayoría delos europeos, junto con Japón– se inclinan por una interpretación amplia del mandato denegociación, que permita avanzar sobre la normativa de la OMC a partir del conjunto de

33 En relación con las consultas solicitadas en mayo de 2003 por los Miembros citados de la OMC puede verse la sección IX, más adelante.34) Las pautas para las negociaciones en materia de comercio y medio ambiente son abordadas en los párrafos 31 a 33 de la Declaración Ministerial de Doha (http://www.wto.org/spanish/tratop_s/dda_s/dda_s.htm).35)En la primera reunión del Comité de Negociaciones Comerciales celebrada el 1° de febrero de 2002 se acordó que las negociaciones sobre comercio y medio ambiente se llevaríana cabo en el Comité de Comercio y Medio Ambiente en Sesión Extraordinaria. Los informes de las reuniones del CCMA pueden consultarse en http://www.wto.org/spanish/tratop_s/envir_s/envir_negotiations_s.htm#statement_chairperson36) Existen aproximadamente 200 acuerdos multilaterales sobre medio ambiente en vigor en la actualidad, de los cuales 20 contienen disposiciones comerciales.37) Para obtener una descripción y análisis detallados de las actuales negociaciones en el CCMA, véase Fastame (2003).

21



disposiciones contenidas en acuerdos medioambientales. Este punto resulta de vital relevancia parael grupo de países interesados en profundizar el debate medioambiental con fines proteccionistas,en la medida en que ven cada vez más lejana la posibilidad de introducir modificaciones en estesentido al Art. XX del GATT, así como a los Acuerdos sobre Agricultura y SPS, habida cuenta de lafuerte oposición registrada por parte de los grandes exportadores agropecuarios.

Al respecto, resulta ilustrativa la estrategia de la UE –compartida por Suiza y Japón– por la cualse intenta otorgar un significado amplio al concepto de “obligaciones comerciales específicas”, apuntandode esta forma a exceptuar de las obligaciones de la OMC a un vasto conjunto de medidas adoptadaspor los Miembros a partir de disposiciones de los AMUMAs. Adicionalmente, a pesar de que elmandato de Doha limita el alcance de las negociaciones a aquellos Miembros de la OMC que seanparte de un AMUMA en particular38 , la UE propone un “mecanismo de adaptación” para que lasmedidas comerciales impuestas específicamente por los AMUMA sean reconocidas como “necesariasy justificadas de conformidad con las normas de la OMC”, incluso por parte de aquellos Miembros queno formaran parte de un AMUMA específico39 . En la misma línea, los países europeos proponenla adopción de criterios flexibles para otorgar carácter de observador a las distintas secretaríasadministrativas de los AMUMAs. Finalmente, respecto del tercer punto del mandato de Doha, laUE sostiene la aplicación de una definición amplia de “bienes y servicios ecológicos”, la cual podríacontemplar la clasificación de productos según métodos y procesos de producción.

Por su parte, los mayores productores y exportadores de bienes agropecuarios –Estados Unidos,Brasil, Argentina, Australia, Nueva Zelanda y la India, entre otros– se orientan hacia unainterpretación estricta del mandato de negociación de Doha, proponiendo considerar en lanegociación solamente las medidas comerciales de carácter obligatorio y específico contempladasen los AMUMAS. En contraposición, sugieren excluir de la negociación a todas las medidas noobligatorias, así como a aquellas obligaciones no comerciales, o aún las que siendo comercialesno fueran específicas. De esta forma, se intenta acotar el conjunto de disposiciones contenidasen los AMUMAs que eventualmente quedaran exentas del cumplimiento de las obligaciones ydisciplinas de los acuerdos de la OMC. Este enfoque restrictivo se refleja, asimismo, en loscriterios sugeridos para otorgar condición de observador en el marco de la OMC a las secretaríasde los AMUMAs –los cuales restringen dicho reconocimiento, por ejemplo, a aquellos acuerdosmedioambientales multilaterales actualmente en vigencia, o los que se celebren bajo la órbita delas Naciones Unidas–. Finalmente, en lo concerniente a la definición de “bienes ecológicos”, estegrupo de países estima necesario centrarse en el uso final de los mismos (bienes utilizados paralimpiar el medio ambiente o para contener o prevenir la contaminación).

B - CODEX ALIMENTARIUS – FAO/OMS

Tanto el SPS como el TBT presentan como característica común la adopción –con carácterreferencial– de la normativa técnica producida por organismos especializados de carácter multilateral,destacándose en materia sanitaria las disposiciones del Codex Alimentarius FAO/OMS (CA)40 . Dichocarácter referencial, de naturaleza irrestricta, conlleva que cualquier controversia planteada bajo elEntendimiento relativo a la Solución de Diferencias (ESD) pueda ser dilucidada apriorísticamente, enla medida en que involucre una cuestión previamente definida por la normativa del CA.

El Codex Alimentarius, creado en 1963, es un proyecto conjunto de la OrganizaciónInternacional para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y la Organización Mundial de la Salud

38) El punto 31 de la Declaración de Doha establece que “El ámbito de las negociaciones se limitará a la aplicabilidad de esas normas vigentes de la OMC entre las partes en elAMUMA de que se trate. Las negociaciones se harán sin perjuicio de los derechos que corresponden en el marco de la OMC a todo Miembro que no sea parte en ese AMUMA”.39)Véase la Comunicación de la Comunidad Europea, del 19 de octubre de 2000 (WT/CTE/W/170), disponible en http://docsonline.wto.org:80/DDFDocuments/v/WT/CTE/W170.doc.40) Los otros dos organismos con carácter referencial son la Oficina Internacional de Epizootias (dependiente de la OMS) para la sanidad animal, y la Secretaría de la ConvenciónInternacional de Protección Fitosanitaria de la FAO en lo concerniente a la preservación de los vegetales.

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(OMS). El CA se estructura en torno de más de veinte Comités de naturaleza técnica, quedesarrollan –tradicionalmente por consenso– la normativa (directivas, lineamientos, etc.) dirigidaa enmarcar las medidas que deben adoptar los gobiernos de los Miembros para garantizar laprotección de la salud del consumidor en sus respectivos países, asegurando, al mismo tiempo, laaplicación de prácticas comerciales equitativas (no distorsivas). Entre ellos se destacan diez comitésque elaboran normativa sectorial muy específica, agregándose otros cinco que tratan cuestionesde carácter horizontal dirigidas a estructurar el funcionamiento de la familia del CA.

Aún cuando la compleja vinculación establecida entre la OMC y el CA continúe siendomotivo de interpretaciones, resulta evidente que el CA se ha convertido a todos los efectosprácticos en un ámbito “subsidiario” de la OMC, en tanto toda decisión que se adopte en elámbito del CA puede llegar a ejercer un efecto directo sobre el tratamiento a ser otorgado alintercambio de productos alimenticios en el marco de la OMC. De ahí que el CA se hayaconvertido progresivamente en un campo de batalla complementario de las negociacionesque tienen lugar en la propia OMC, en la medida en que los países proteccionistas intentanperforar –por vía del CA– las restricciones que en materia sanitaria impone la normativaOMC, en particular a través de los acuerdos SPS/TBT. En este sentido, el núcleo del debateen el ámbito del CA se ha instalado en el Comité de Principios Generales (CCGP),concentrándose en torno del rol del papel de la “precaución” al momento de la evaluación ygestión de riesgos en la utilización de métodos de ingeniería genética, concepto que diversospaíses pretenden convalidar como “principio precautorio” en tanto presunto principio generaldel derecho. Dicha aspiración no parece constituir sino un eufemismo para incorporar alanálisis –y en particular a la gestión– de riesgo consideraciones “no científicas”, que permitantransgredir el límite a la “precaución” establecido por el SPS41 . Esto se refleja con claridad enel Anteproyecto de Principios Prácticos sobre el Análisis de Riesgos para la Inocuidad de losAlimentos42 , documento en el cual se intenta incorporar “otros factores legítimos” (distintos delos científicos) en el análisis y la gestión de riesgos. De esta forma, podría quedar abierto elcamino para la aplicación unilateral de medidas comerciales que carezcan de toda justificacióncientífica, decretándose la absoluta primacía de la “opinión pública” como fundamento parala aplicación de las normas sanitarias.

Asimismo, el CCGP ha abordado otro tema de suma relevancia para el futuro de lacomercialización internacional de OGMs, referido a la rastreabilidad o trazabilidad de losalimentos producidos por medios biotecnológicos43 . En efecto, varios países –entre los cualesaquellos que integran la UE– han logrado introducir el debate en torno a la trazabilidad comoherramienta apta para el desarrollo del control alimentario. En este sentido, cabe destacarque se registra un consenso generalizado respecto de la validez de este mecanismo para laevaluación de la gestión de riesgos en materia de inocuidad de los alimentos, es decir, comoun elemento más a ser tenido en cuenta entre las medidas de protección de la salud a las querefiere el acuerdo SPS44 . Sin embargo, persisten aún fuertes diferencias en torno a lalegitimidad de la trazabilidad como “instrumento comercial destinado a incrementar el valor deun producto mediante alegaciones específicas relativas a su naturaleza u origen”45 , es decir a lainvocación de la trazabilidad en cuestiones relativas a las disciplinas del acuerdo TBT.

41) En efecto, el Artículo 5:7 del SPS incorpora un concepto acotado de “precaución”, al establecer que “cuando los testimonios científicos pertinentes sean insuficientes, un Miembropodrá adoptar provisionalmente medidas sanitarias o fitosanitarias sobre la base de la información pertinente de que se disponga”. Simultáneamente, el mismo artículo restringela posibilidad de que dichas medidas se eternicen, al establecer que “En tales circunstancias, los Miembros tratarán de obtener la información adicional necesaria para una evaluaciónmás objetiva del riesgo, y revisarán en consecuencia la medida sanitaria o fitosanitaria en un plazo razonable”. Al respecto, cabe enfatizar que los elementos centrales que caracterizana la “precaución”, tal como es concebida en el SPS, se orientan a la profundización de la búsqueda de información científica objetiva que permita evaluar cualquier riesgo alimentario,teniendo presente la provisoriedad de las medidas adoptadas ante la ausencia de tal información, así como la obligación de revisar las medidas de carácter “precautorio” a la brevedad.42)Disponible en http://www.codexalimentarius.net/reports_es.asp.43) Complementariamente, la discusión acerca de la trazabilidad en sistemas de inspección y certificación de importaciones y exportaciones se desarrolla en el ámbito del Comitédel Codex sobre Sistemas de Certificación de Importaciones y Exportaciones de Alimentos (CCFICS).44) Información adicional sobre este tema se presenta más abajo, en referencia a su tratamiento en el FTB.45) Codex Alimentarius, Comité de Principios Generales, “Consideración de la rastreabilidad/rastreo de los productos” (documento CX/GP 03/07), París, abril de 2003.

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Por su parte, en lo atinente estrictamente al acuerdo TBT, cabe considerar la pretensióndel Comité de Etiquetado del CA (CCFL) de aplicar un esquema obligatorio de etiquetado alos productos alimenticios obtenidos a partir de OGMs, lo que equivaldría a admitir unadiferenciación entre bienes similares según el proceso utilizado para su producción ofabricación, criterio contrario a la tradición y jurisprudencia del GATT en materia de tratonacional. En efecto, desde abril de 1993, el CCFL incluyó en su agenda de trabajo eletiquetado de alimentos producidos mediante la utilización de técnicas de bioingeniería, ainstancias de la Comisión del CA. Sin embargo, no fue sino hasta 1996 que un grupo depaíses propusieron la adopción de un etiquetado obligatorio para dicha clase de alimentos.Desde entonces, el CCFL ha avanzado en el proceso de redacción del respectivo borrador derecomendaciones respecto del etiquetado obligatorio de OGMs –largamente demorado en elnivel 3 del trámite respectivo46 –. Simultáneamente, se pretendió converger en la elaboraciónde un segundo documento destinado a establecer las definiciones técnicas de los términosutilizados en el primero, el cual alcanzó rápidamente el nivel 8 del proceso de aprobación,para retroceder al paso 6 ante la falta de consenso respecto de la propia terminología dirigidaa enmarcar las definiciones del documento de base.

Mientras tanto, el Grupo de Acción Intergubernamental Especial sobre Alimentos Obtenidospor Medios Biotecnológicos (Task Force on Food Derived from Biotechnology - FTB) creado en1999 ha concluido recientemente su tarea, con la presentación de un tercer documento relativo ala evaluación de riesgo de los alimentos producidos a partir de OGMs47 . Este grupo, que fueconformado con el propósito de elaborar normas específicas para los alimentos obtenidos pormedios biotecnológicos, redactó previamente otros dos documentos48 orientados a establecerpautas para el análisis de riesgo de los OGMs. En particular, el Grupo Especial reconoció laposibilidad de aplicar mecanismos de trazabilidad y etiquetado como herramientas útiles en elanálisis y la gestión de riesgos de OGMs, posición que fue tenida en cuenta por el CCGP para laelaboración de normas relativas a la trazabilidad de los alimentos (sean éstos transgénicos o no).Asimismo, el Grupo Especial analizó la validez del concepto de “equivalencia sustancial”49 entreun OGM o un alimento producido a partir de OGMs y su contraparte convencional, a efectos dela evaluación de inocuidad de los alimentos. Al respecto, concluyó que aunque un OGM sepruebe “sustancialmente equivalente” a su contraparte convencional, no queda demostrada lainocuidad de dicho OGM o alimento producido a partir de OGMs, debiéndose –por tanto–realizar análisis de inocuidad complementarios.

Finalmente, durante la reunión del Grupo de Trabajo ad hoc sobre alimentación animal (AdHoc Intergovernmental Codex Task Force on Animal Feeding - TFAF) que tuvo lugar en marzo de2003 se aprobó un borrador de Código de Prácticas en el que se incorpora el etiquetado deforrajes que contengan OGMs –o producidos a partir de cultivos OGMs–, así como previsionesrelativas a la trazabilidad de los ingredientes constitutivos de los forrajes50 . Si bien es cierto queel borrador debería aún ser aprobado por la Comisión del Codex en su reunión de julio de 2003,su eventual aceptación implicaría un peligroso precedente sobre etiquetado y trazabilidad deOGMs en el ámbito del Codex Alimentarius51 , habiendo sido por ello objeto de severas críticaspor parte de los principales países exportadores.

46) El proceso de aprobación de la normativa en el ámbito del Codex transita a lo largo de una serie de niveles de tramitación que van desde el 1 al 8, instancia en que el documentose considera concluido y es elevado a la Comisión del CA para su adopción.47) “Draft Guideline for the conduct of Safety Assessment of Foods produced using Recombinant DNA-Microorganisms in Food”, 14 de marzo de 2003.48)Draft Principles for the Risk Analysis of Food derived from Modern Biotechnology” y “Draft Guideline for the Conduct of Safety Assessment of Foods derived fromRecombinant-DNA Plants”. Los documentos del Grupo Especial pueden consultarse en http://www.codexalimentarius.net/reports_es.asp.49) El concepto de “equivalencia sustancial” fue desarrollado por FAO/OMS en 1993 e implica la idea de que los organismos existentes, utilizados en alimentos, pueden ser usadoscomo base de comparación en los análisis de riesgo de nuevos organismos (por ejemplo, un OGM). Véase al respecto el documento FAO/OMS “Report of a Joint FAO/WHOExpert Consultation on Foods Derived from Biotechnology”, 2001.50) El párrafo 4.2 del documento señala que “Las autoridades competentes podrán decidir que los forrajes y sus ingredientes que contengan OGMs sean etiquetados en referenciaa su modificación genética” (Traducción no oficial. Puede consultarse el texto del documento en ftp://ftp.fao.org/codex/alinorm03/Al0338ae.pdf ).51) Resulta de interés destacar la correlación de esta propuesta con la normativa recientemente adoptada por Brasil, analizada en la Sección IX de este trabajo.

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El conjunto de las normas y directrices reseñadas arriba constituye la esencia de los avanceshacia una estandarización de normas alimentarias dirigidas a proteger la salud de los consumidoresen lo relativo a los presuntos riesgos de los OGMs, acorde con la misión y competencias del CA.Sin embargo, resulta evidente que a lo largo del complejo tejido institucional creado a tal efecto,y más allá de la aparente irrelevancia de la fijación de normas alimenticias de carácter obligatorioaplicables al comercio internacional, en el ámbito del CA continúa debatiéndose un aspecto vitalpara las negociaciones comerciales futuras. Se trata, en efecto, de determinar los límites que lasregulaciones multilaterales eventualmente impondrán al desarrollo de obstáculos unilaterales queafectan la libre circulación de aquellos cultivos y alimentos producidos a partir de OGMs.

C - PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSEGURIDAD

El segundo campo de análisis en esta materia corresponde a los acuerdos medioambientalescon implicancias comerciales, entre los cuales se destaca el denominado Protocolo de Cartagenasobre Bioseguridad (PCB). Apenas después de la fracasada Conferencia Ministerial de Seattle dela OMC52 , culminaron las negociaciones del PCB53 , que se convirtió así en el primer acuerdo denaturaleza medioambiental que introduce normas comerciales vinculadas con el tráfico internacionalde Organismos Vivos Genéticamente Modificados (OVGMs). De esta forma, sus previsionesinvadieron la normativa hasta ahora aplicable al comercio de una serie de cultivos de caráctertransgénico, entre otros las habas de soja.

El PCB, adoptado bajo la órbita del Convenio sobre la Diversidad Biológica (CBD), estableceuna serie de normas destinadas a asegurar elevados niveles de protección en lo relativo almanejo y tránsito de OVGMs –en especial en lo que respecta al movimiento transfronterizo delos mismos–, que puedan tener efectos adversos sobre la diversidad biológica y la salud humana.Al respecto, cabe aclarar que el PCB no cubre el comercio de todos los productos conteniendoderivados de OGMs, sino que se limita a los organismos vivos GM, es decir, semillas parasiembra54 y granos para su uso directo como alimento o para su procesamiento55 . Queda portanto, excluido del alcance de las regulaciones el comercio de alimentos procesados a partir deOGMs, tales como el aceite o la harina de SGM, que se pretende cubrir por vía del etiquetadopropuesto por el CCFL del CA.

El Protocolo prevé asimismo el establecimiento de una agencia de “Clearing de Bioseguridad”,la cual deberá ser notificada por los signatarios de las decisiones relativas al uso doméstico,incluyendo la comercialización en el mercado, de cualquier OVGM que pudiera ser objeto detráfico transfronterizo para su uso directo como alimento o forraje, o para su posteriorprocesamiento. Una vez producidas las notificaciones sobre eventos transgénicos, el comercio deaquellos que estuvieran mutuamente aceptados tanto en el país productor como en el mercadoreceptor podrán transitar libremente sin requerir ningún tipo de notificación previa. Sin embargo,en caso de presentarse nueva información científica relativa a los efectos potenciales dedeterminados OGMs sobre la conservación y el uso sustentable de la diversidad biológica –inclusive aquellos relativos a la salud humana– las partes podrán revisar o modificar cualquierdecisión previa relativa a los movimientos transfronterizos de los eventos involucrados.

Aún cuando el PCB establece que la evaluación de riesgo será llevada a cabo en una formacientíficamente consistente, basada en evidencia científica disponible para evaluar cualquier efectoadverso, queda claro que las partes podrán adoptar medidas destinadas a proteger la conservación

52) Noviembre de 1999.53) Enero de 2000.54) Se refiere en este caso a OVGMs para su “introducción deliberada en el medio ambiente del país importador” (Art. 8 a 10 del PCB).55) Véase Art. 18 del PCB.

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y el uso sustentable de la diversidad biológica más restrictivas que aquellas establecidas en elProtocolo, siempre que dichas acciones sean consistentes con los objetivos del mismo. De estaforma, la aplicación del «enfoque precautorio» se extiende peligrosamente, ya que la evaluación delriesgo se convierte en una decisión subjetiva de cada parte, y por ende se corre el peligro de quemedidas más protectivas que las previstas en el PCB fueran introducidas como resultado deevaluaciones que escapan al contralor multilateral.

Adicionalmente, los OVGMs destinados a ser utilizados directamente como alimentos o forraje,o para su posterior procesamiento, deberán ser acompañados de documentación que identifiqueclaramente que “pueden contener” OGMs. Así, el PCB abre una vía para que aquellos cultivostransgénicos destinados a ser incorporados a la cadena alimenticia deban ser en primer lugarsegregados, y en segundo lugar puedan ser identificados detalladamente acorde con su origen enel marco de un esquema de trazabilidad. Pero mucho más importante aún, es que a través de lacombinación del enfoque precautorio ampliado y la imposición de la trazabilidad de los OGMs,se está abriendo una vía para imponer la obligatoriedad de etiquetar todos los productos que seprocesen a partir de dichas materias primas para su venta en el mercado importador, hasta elnivel minorista inclusive.

Finalmente, queda por mencionar la cuestión relativa a la primacía entre la normativa del PCBy aquella surgida de los acuerdos de la OMC, aspecto extremadamente complejo en la medida enque el PCB enfatiza en sus considerandos que “este Protocolo no será interpretado en el sentido deimplicar una modificación en los derechos y obligaciones de una Parte bajo cualquier acuerdo internacionalexistente”, al mismo tiempo que interpreta que “el texto precedente no intenta subordinar este Protocoloa otros acuerdos internacionales”. Evidentemente, el ambiguo lenguaje citado no permite dilucidarclaramente el objetivo de la reserva de derechos del PCB respecto de cualquier otro acuerdointernacional, al mismo tiempo que rechaza su subordinación a otros acuerdos. En cualquiercaso, resulta evidente que lo que diferencia a la OMC de cualquier otro acuerdo multilateral enmateria comercial, es que el mismo incorpora un detallado procedimiento de solución decontroversias (Entendimiento relativo a las Normas y Procedimientos por los que se rige laSolución de Diferencias - ESD), incluyendo un mecanismo de apelación cuyas recomendacionesconllevan su adopción automática por el Organo de Solución de Diferencias (OSD). Ello haceinevitable pensar que se registra un conflicto latente entre el ámbito natural para la solución decontroversias comerciales –es decir la OMC– y el recurso a las previsiones del PCB comofundamento para restringir el acceso a los mercados de cultivos GMs, o de productos elaboradosa partir de los mismos56 .

Como resultado de los desarrollos arriba reseñados, queda conformado el trípode presentadoen el Gráfico 7, de cuya interacción han surgido temas claves relativos al tratamiento a otorgar alos productos transgénicos en el comercio internacional, y que requieren ser dilucidados en razónde su potencial conflictividad. El primero concierne a la posibilidad, en el marco de la OMC, dediscriminar entre productos similares en razón de la tecnología utilizada para su producción,como ya se ha señalado anteriormente. El segundo requiere definir la primacía o subordinaciónde las normas OMC en materia comercial respecto de los AMUMAs, tal el caso del PCB, tareaque está siendo abordada en el ámbito del CCMA, de acuerdo a lo dispuesto por el mandato deDoha. En torno de estas importantes definiciones gira un nuevo capítulo de la saga del acceso dela soja al mercado comunitario, y una renovada batalla entre los países productores de cultivostransgénicos y aquellos que desean bloquear el acceso de los mismos a sus mercados, pretendiendo

56) Esta afirmación resulta válida en tanto los países involucrados en una potencial disputa sean Miembros de la OMC y signatarios del PCB. Evidentemente, en caso de una diferenciasurgida entre dos Miembros de la OMC, uno de los cuales no hubiere adherido al PCB (los EE.UU., por ejemplo) la misma deberá canalizarse a través de los mecanismosestablecidos en el ámbito de la OMC (es decir mediante el ESD).

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imponer a tal efecto criterios más propios de la normativa medioambiental, tales como eldenominado «principio precautorio». Subsecuentemente –y tal como mencionáramos conanterioridad–, los países proteccionistas desarrollan una estrategia dirigida a convalidar por víade los organismos referenciales (Codex Alimentarius FAO/OMS) aquellas normas que enfrentanun severo rechazo por parte de los proveedores en el ámbito de la OMC.

En este sentido cabe tener presente que mientras en este último campo los avances son lentosy complejos, el PCB avanza en camino a su puesta en vigencia, en tanto pueda obtener 50ratificaciones entre sus 103 signatarios, disponiendo hasta el presente de 4657 . Sin embargo, enla medida en que los EE.UU., Brasil y Australia no son signatarios del PCB, y que otros grandesexportadores –entre los cuales se destacan Canadá, Nueva Zelanda, Uruguay, China y Argentina–manifiestan segundos pensamientos respecto de su eventual ratificación, puede estimarse que seestá frente a una clara divisoria de aguas en la materia, que tarde o temprano requerirá de unaclara interpretación en el marco de la OMC.

IX – REGULACIONES UNILATERALES: INTENTOS AUTÓNOMOS PARA REGULAR Y PROTEGER

Amparándose en la indefinición subsistente respecto del tratamiento a otorgar a los OGMs enel comercio internacional, en razón de las contradicciones aún no dirimidas en el marco deltriángulo arriba descrito, y dependiendo de los factores de opinión e intereses encontrados presentesen los respectivos ámbitos nacionales, algunos países decidieron avanzar más allá de la normativamultilateral, reflejando diversos objetivos:

En algunos casos las autoridades tratan de alcanzar un equilibrio entre las presiones de diversasorganizaciones que detentan la representación de los consumidores para constreñir laproducción y comercialización de OGMs y la necesidad de no autoexcluirse de la corrientede avance tecnológico representada por la biotecnología vegetal.

En otros, se trata del intento de preservar los cultivos convencionales con el objetivo deretener la prima de precios de los mismos en favor de los productores domésticos, apuntandoal eventual aprovechamiento de un nicho de mercado en un mercado crecientemente dominadopor los OGMs.

En efecto, algunos países estiman que al pretender garantizar su condición «no transgénica» seaseguran el acceso irrestricto de sus productos a los principales mercados, sin contemplar loscostos de oportunidad involucrados en tal elección.

En la misma línea, no cabe descartar en algunos casos la intención de evitar que los cultivosconvencionales queden expuestos a la enorme competitividad de los OGMs, en particular enaquellas circunstancias en que las características estructurales y productivas no permiten a losagricultores beneficiarse de la introducción de dicha tecnología.

Por su parte, en algunos países periféricos el curso elegido parece depender en buena medidade la eventual presión de los centros que ejercen ascendiente sobre los mismos.

Finalmente, determinados países que no tienen un interés sustantivo como proveedores oconsumidores de productos OGMs, presumen que la introducción de normas autónomas lospreserva de la creciente conflictividad internacional en este campo.

57) Datos al 11 de abril de 2003, considerando la última ratificación registrada, correspondiente a Omán.

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En cualquier caso, resulta de interés destacar que –más allá de los motivos invocados– lacorriente de adopción de normas autónomas dirigidas a restringir el cultivo y comercializaciónde cultivos OGMs ha venido ampliándose, registrándose en el caso de la soja la singular presenciade grandes países importadores y exportadores simultáneamente.

Por ello, teniendo en consideración la influencia que este posicionamiento nacional todavíaejercerá en el inconcluso debate multilateral, resulta relevante presentar un detallado análisis de laevolución normativa en cada uno de los grandes actores en esta materia58 .

A - BRASIL

La liberación al medio de OGMs en territorio brasileño se encuentra regulada desde 1995 porla Ley de Bioseguridad (Ley Federal Nº 8.974), la cual establece las normas para el uso detécnicas de ingeniería genética, coordinadas por la Comisión Técnica Nacional de Bioseguridad(CTNBio). La CTNBio inició sus actividades en junio de 1996, y desde entonces ha aprobado laliberación controlada de múltiples variedades transgénicas con fines experimentales en cultivosde algodón, soja, maíz, café, arroz, caña de azúcar, etc., mientras que sólo una variedad (soja RR)recibió autorización para ser comercializada. Sin embargo, la existencia de una medida cautelarinstruida por un juez federal, vigente desde agosto de 1999, implicó la prohibición de venta ycultivo de semillas de SGM en todo el territorio brasileño. Dado que dicho bloqueo se sustentaba,en buena medida, en denuncias judiciales de inconstitucionalidad respecto de las competenciasde la CTNBio para desarrollar su acción, en tanto la misma fue establecida por un decreto, elEjecutivo brasileño procedió a determinar con precisión en diciembre de 2000 (mediante laMedida Provisional N° 2.137) dichas competencias.

Esta definición abrió el camino para que el entonces ministro de agricultura durante laadministración Cardoso, plenamente consciente de los intereses comerciales en juego en el planointernacional, formalizara los registros permitiendo la liberación al medio de soja RR, principalvariedad de SGM que había sido ya aprobada por la CTNBio en 1998, aunque razones deequilibrio político en el propio gobierno federal determinaron que la instrumentación de dichopaso quedara indefinidamente postergada. De esta forma, la clara orientación del gobiernofederal en favor de un intenso impulso a los OGMs59 resultó pragmáticamente compensada pormedio de ciertas concesiones a las organizaciones medioambientalistas y asociadas a losconsumidores, que en la práctica detuvieron el proceso reglamentario de incorporación de losOGMs a la agricultura brasileña.

Dichas concesiones se vieron reflejadas en el Decreto 3.871 del 18 de julio de 2001, por elcual se estableció la obligatoriedad del etiquetado de alimentos que contuvieran –o que fueranproducidos a partir de– OGMs, y que debía entrar en vigor el 1° de enero de 2002, aunque nuncase aplicó. Casi simultáneamente, se inició el proceso normativo para reestablecer y normalizar lascompetencias de la CTNBio, en lo concerniente a autorizaciones de nuevas variedades de OGMs60 .

De esta forma, el Brasil parecía aprestarse a poner fin a la prohibición que regía en relación alcultivo de OGMs en su territorio, al tiempo que se mostraba dispuesto a implementar un régimen

58) Un cuadro resumen de la normativa unilateral se presenta como Anexo I al presente documento.59) Avalando la fundamentada evaluación del ex Ministro de Agricultura de Brasil, Vinicius Pratini de Moraes, respecto del desarrollo de los cultivos GMs y sus implicanciascomerciales en el mercado internacional, cabe citar sus expresiones a mediados de 2001: “El Brasil no puede estar atrasado en esta cuestión. Los otros países quieren nuestros productosno modificados, pero no quieren pagar más por ellos. Tenemos que garantizar la competitividad de nuestros productores” (Jornal da Tarde, 21 de junio de 2001); “Si los mercadosno pagan un precio superior por estos productos [sin modificaciones genéticas] la tendencia es que dejemos de producirlos” (Agencia Estado, 16 de junio de 2001).60) Un dictamen del Departamento Jurídico del Ministerio de Agricultura fue dirigido a la “Advocacia General de la Unión (AGU)” –organismo que regula la relación del Gobiernocon los jueces– argumentando que la decisión del juez federal estableciendo la prohibición para los OGMs se basaba en la Ley de Bioseguridad de 1995, la cual no determinabacon precisión el responsable primario de la elaboración de las normas sobre impacto ambiental de los cultivos transgénicos, así como la evaluación de sus riesgos sobre la saludhumana. Dado que la Medida Provisional N° 2.137 había subsanado las falencias mencionadas, el Gobierno Federal interpretaba en dicho dictamen que la prohibición aplicadajudicialmente había quedado superada, a la espera de la ratificación de la misma por las cámaras legislativas, como paso previo a la pronta la liberación del cultivo de SGM.

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de etiquetado obligatorio para dichos productos en la cadena alimentaria, tendencia digna de serremarcada, si se tiene en consideración que se trataba del único oferente de soja de envergaduraque hasta entonces mantenía una prohibición formal sobre el desarrollo de la SGM, uno de susprincipales productos de exportación.

En su oportunidad, este curso de acción parecía destinado a superar los diversos enfoquescontradictorios que se observan respecto de los OGMs en Brasil, en la medida en que la CTNBiomantiene cerca de 1.000 cultivos OGMs ya aprobados, cuya comercialización se encuentrapostergada por los elementos arriba señalados, al margen del enorme presupuesto científico queBrasil canaliza en dirección a las innovaciones biotecnológicas61 .

Sin embargo, aún con posterioridad al cambio de administración liderada por el PresidenteLula Da Silva en 2003, la situación respecto de los OGMs en Brasil continúa mostrando lasmismas incompatibilidades que caracterizaron el proceso registrado en los últimos años. Enefecto, el Partido de los Trabajadores mantuvo tradicionalmente una posición muy cercana a losgrupos ecologistas más radicalizados, que rechazan los cultivos transgénicos con fines comerciales.En esta línea, la nueva ministro de Medio Ambiente se ha opuesto fehacientemente a la liberacióncomercial de los OGMs, invocando el “principio precautorio”62 . En contraposición, el actualministro de Agricultura también se ubica como un defensor elocuente de los cultivos transgénicos,y advierte que si Brasil no los utiliza perderá competitividad, especialmente en el sector de lasoja63 . De esta forma, la polémica entre quienes alertan sobre los potenciales riesgos sanitarios yambientales de los OGMs y quienes propugnan una creciente investigación y desarrollo de dichatecnología continúa dividiendo a los ministerios de Medioambiente y Agricultura, tal como sucediódurante la gestión del anterior gobierno presidido por Fernando Henrique Cardoso (1995-2003).

Ante esta situación, y con la intención de alcanzar una posición unívoca por parte del ejecutivo,el presidente Lula Da Silva convocó en febrero de 2003 a un Comité Interministerial para procuraruna definición gubernamental armónica sobre la temática de los OGMs. En medio de fuertescríticas provenientes de la comunidad científica64 , el comité decidió mantener la prohibición querige sobre la comercialización de la soja transgénica.

En dicho contexto, un elemento adicional de gran repercusión para el comercio de exportaciónde soja brasileña contribuyó a avivar la fuerte polémica desatada en el propio seno del Ejecutivo.En efecto, las exigencias introducidas por la R.P. China en materia de certificación de susimportaciones de soja GM65 confrontaron a Brasil con una situación de difícil resolución, en lamedida en que sus embarques destinados al principal mercado mundial requerían ser claramenteidentificados como SGM o SC. Por un lado, las autoridades brasileñas intentaron sostener ladoctrina oficial sobre la vigencia de la prohibición de cultivar OGMs en su territorio. Por otrolado, los mecanismos de supervisión en China estarían en condiciones de identificar fácilmentelas características GM de buena parte de la soja provista por Brasil, dada la elevada difusión de lamisma en los Estados linderos con la Argentina66 .

61) Al respecto, cabe mencionar que sólo el “Programa de Biotecnologia e Recursos Genéticos”, implementado en 2002 por el Ministerio de Ciencia y Tecnología –con una duraciónprevista de 10 años– contempla una inversión en su fase 2002/2003 por valor de U$S 37 millones provenientes de fondos Federales, importe al cual deben adicionarse los aportesde las agencias federales y estatales de fomento, así como los fondos sectoriales de desarrollo científico y tecnológico de otros ministerios. Nótese asimismo, que este programano contempla las inversiones en investigación y desarrollo de OGMs llevadas a cabo por las empresas semilleras privadas y por las universidades.62) “Nuestra posición es respetar la decisión de la justicia, que habla de no permitir la soja transgénica para fines comerciales hasta que no concluyan las investigaciones en curso sobresu impacto sobre la salud. [...] Las grandes empresas del sector tienen una posición de mucha presión para que Brasil libere el uso de los transgénicos con usos comerciales, pero debemosmantener el principio de la precaución” (Marina Silva, Ministro de Medio Ambiente, en declaraciones al periódico El País de Montevideo, 6 de marzo de 2003).63) “Es preciso estudiar el mercado mundial de ese producto [la SGM]. Si la prima de precio para el producto convencional fuese mayor, vamos a priorizar la producción de no-transgénicos. En caso de que sean iguales [los precios de los productos GM y sus contrapartes convencionales], y que los transgénicos fuesen seguros, no hay motivos para no adoptarlos”(Declaraciones del Ministro Rodrigues a Folha de São Paulo, el 3 de enero de 2003).64) Al respecto, la recientemente exonerada Secretaria Ejecutiva de la CTNBio, Cristina Possas, se refirió críticamente al Comité Interministerial convocado por el Presidente,alertando que la CTNBio fue totalmente excluida de la discusión: “Ellos [el actual gobierno] no quieren aceptar nuestra posición, quieren una nueva opinión. [...] ¿Cómo se puededeliberar [en el Comité Interministerial] sobre la ingeniería genética y los OGMs sin la participación de los científicos?” (O Estado de São Paulo, 10 de marzo de 2003).65) Más adelante, en el punto c) de esta misma Sección se presenta la legislación china en la materia.66) Véase al respecto la información contenida en la Sección VI del presente documento.

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Finalmente, el gobierno debió admitir formalmente la existencia de una cantidad considerablede SGM no autorizada, principalmente en los Estados de Paraná y Rio Grande do Sul. Estacircunstancia contribuyó a acentuar la contradicción subsistente en el manejo del tema OGMs,ya que si bien se había dispuesto mantener la prohibición de la soja RR, también debía encontrarseuna solución que permitiera disponer de más de 6 millones de tn de SGM prontas a ser cosechadaspor los agricultores del sur, aún cuando su comercialización continuaba teóricamente vedada.Finalmente, el 26 de marzo de 2003, el Ejecutivo brasileño dictó una Medida Provisoria67 por lacual se autoriza a comercializar «por única vez el stock de soja transgénica cultivada ilegalmenteen territorio brasileño». Subsecuentemente, dicha norma contempla la posibilidad de que losproductores comercialicen –tanto en el mercado interno como en mercados de exportación– lasoja GM cosechada en la campaña 2002/2003 hasta el 31 de enero de 2004, decisión que estállamada a ejercer un significativo papel en el futuro de las exportaciones de soja brasileña, comose verá más adelante.

En concomitancia con la autorización temporal para comercializar la SGM de la cosecha2003, el ejecutivo brasileño dictó en abril de 2003 el Decreto 4.680 mediante el cual se imponela obligatoriedad de etiquetar a los OGMs y alimentos producidos a partir de OGMs. La nuevanorma avanza más allá de las prescripciones contenidas en su antecesora –Decreto 3.871/2001,el cual nunca entró en vigor– imponiendo condiciones regulatorias más estrictas. En efecto, laobligación de etiquetar incluye tanto a los cultivos OGMs como a aquellos alimentos que contengan–o producidos a partir de– OGMs, lo cual ya estaba previsto en la anterior legislación. Sinembargo, el etiquetado se extiende a todos aquellos alimentos provenientes de animales quehubieran sido alimentados con forrajes que contengan OGMs (por ejemplo, productos lácteos,carnes y sus preparados, etc.), generando un precedente absolutamente novedoso en la materia68 .Asimismo, se establece la obligatoriedad de acompañar cada transacción en la cadena comercialcon un certificado del origen transgénico o no del producto en cuestión, lo que equivale en lapráctica a la instauración de un mecanismo de trazabilidad complementando las disposicionessobre etiquetado. Por último, se prevé que aquellos alimentos que no contengan OGMs podránser etiquetados como “libres de OGMs”, siempre que el producto alimenticio en cuestión contengamenos del 1% de OGMs69 en su composición.

En lo que respecta a las exportaciones argentinas a Brasil, las disposiciones sobre etiquetadotendrán –una vez que se produzca su aplicación efectiva– distintos efectos dependiendo de lascaracterísticas y el origen de los productos involucrados. En primer lugar, cabe recordar quenuestro país no exporta soja a Brasil en ninguna de sus tres variantes (habas, harinas y aceite), porlo que el etiquetado obligatorio no debería constituir un problema para dicho sector, aunqueresulta innegable que la soja se utiliza como ingrediente en una serie de productos alimenticiosque tienen como destino al mercado brasileño. Por otra parte, algo similar ocurre con el maíz70

el cual es mayormente exportado en forma de grano.

A efectos de brindar una correcta apreciación de los sectores que podrían verse potencialmenteafectados por la normativa brasileña, cabe observar la composición de las exportaciones argentinasa Brasil durante 2002. De allí surge que entre los 1.556 millones de dólares en alimentos exportadosa Brasil durante el mencionado período, algo más de 873 millones corresponden a cereales yoleaginosas, en tanto que el resto (U$S 682 millones) constituyen exportaciones de alimentoselaborados. De los cereales y oleaginosas, sólo el maíz, cuyas exportaciones ascendieron a U$S22 millones, podría ser calificado como conteniendo OGMs. Por su parte, en relación con los

67) Medida Provisoria N° 113.68) En efecto, destácase que ninguno de los regímenes de etiquetado descriptos en la presente sección incluye tal tipo de previsión.69) Vale recordar que el umbral establecido en el decreto 3.871/01 era del 5%. Al respecto, fuentes del Ministerio de Agricultura brasileño señalaron que aún no se dispone delos mecanismos de control necesarios para los exámenes de detección de OGMs, por lo cual la aplicación efectiva de la legislación podría demorarse aún varios meses.

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alimentos elaborados, puede señalarse que el 74% de las exportaciones (U$S 503 millones dedólares) no contienen OGMs ni derivados, por lo cual quedarían exentas del etiquetado obligatorio,en tanto que los alimentos restantes (exportaciones por un valor de 179 millones de dólares)podrían contener OGMs, o ser subproductos de animales alimentados con forrajes GM71 . Deello cabe concluir que sólo el 13% de los alimentos que la Argentina exporta a Brasil puedecontener o estar producido a partir de OGMs72 .

Finalmente, cabe mencionar algunas consideraciones técnicas respecto de la normativa brasileña.En primer lugar, si bien el reglamento está formalmente en vigencia, nada indica que puedallevarse efectivamente a la práctica, habida cuenta de las limitaciones científicas a tal efecto. Así,en determinados productos –por ejemplo, aquellos derivados de animales alimentados con OGMs–no existiría al presente capacidad tecnológica para detectar trazas de OGMs en su contenido, conlo cual la mecánica operativa podría quedar limitada a la formulación de una “declaración jurada”respecto del origen del producto.

Por su parte, e independientemente de las medidas instrumentadas para aliviar una situaciónde emergencia73 , la excepción en materia de etiquetado para la soja brasileña de la campaña 2003plantea algunas dudas respecto de su conformidad con las provisiones del artículo III del GATTen materia de trato nacional, por lo que cabe esperar el diseño por parte de las autoridadesbrasileñas de los mecanismos necesarios para evitar que las disposiciones sobre etiquetado afectenel comercio intra-Mercosur74 .

Las recientes disposiciones legales sobre etiquetado contribuyen a complicar una situaciónlegal de por sí compleja para la SGM en Brasil, poniendo en evidencia una cruda confrontaciónentre los intereses agropecuarios que abogan crecientemente por la liberación del cultivo deOGMs, y los grupos medioambientalistas que persisten en sostener regímenes extremadamenterestrictivos. Esta confrontación se ha reflejado en forma equilibrada en el propio gobiernofederal, dando lugar a avances y contramarchas en la materia según las oportunidades que sepresentan a cada sector, por lo que cabría imaginar que la resolución definitiva del conflicto sepostergue aún durante algún tiempo.

B - UNIÓN EUROPEA

Desde 1990 la Directiva 90/220/CEE incorporó normativa destinada a reglamentar laliberación al medio de OGMs, lo que permitió la aprobación de toda una serie de eventostransgénicos. A partir de 1991 varios de ellos fueron reevaluados en nuestro medio por laCONABIA75 , autorizándose su liberación al medio sobre la base de la teoría del espejo, esdecir, autolimitando los OGMs considerados para su aprobación al universo de aquellospreviamente aceptados en la UE.

No obstante, en la práctica la UE no ha aprobado nuevos eventos en el marco de la Directivacitada desde abril de 1998, como resultado de la entrada en vigor de una moratoria de facto.Subsecuentemente, dicha norma fue modificada durante 2001 por la Directiva 2001/18/EC, queestablece un estricto sistema de evaluación de riesgos para los OGMs a ser liberados al medio ocomercializados. Por su parte, los Reglamentos (EC) 49/2000 y 50/2000 fijan los principales

70) Según la CONABIA, aproximadamente un 30% de la superficie cultivada con maíz en la Argentina corresponde a la variedad transgénica Bt.71) Cabe tener presente que estas cifras presentan una hipótesis de máxima, ya que se consideraron aquellos productos que podrían llegar a contener soja o maíz GM, y aquellosproducidos a partir de animales alimentados con forrajes que podrían contener OGMs, lo cual no significa que efectivamente los hubieran contenido.72) Estimación propia a partir de datos de la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación.73) Según fuentes del Ministerio de Agricultura la comercialización de los 6 millones de tn de SGM involucra a más de 150 mil productores brasileños, representando ingresospor valor aproximado de U$S 1.300 millones.74) Al respecto, en conversaciones sostenidas con el Vicecanciller argentino Martín Redrado, el Presidente Lula Da Silva habría prometido que la implementación de las directivassobre etiquetado “tendrán en cuenta los intereses del MERCOSUR” (Gazeta Mercantil, 6 de mayo de 2003).75) Comisión Nacional Asesora de Biotecnología Agropecuaria, República Argentina.

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lineamientos para el etiquetado obligatorio de los alimentos destinados al consumo humano quecontengan trazas de OGMs detectables –con un umbral mínimo del 1%– en el producto final (elloexcluye, en principio, a aquellos alimentos en los cuales no es posible reconocer la presencia deADN modificado, como es el caso de los aceites, aunque el debate científico respecto de loslímites a la detección de trazas de OGMs no parece definido aún, lo cual se refleja en la intenciónde algunos Estados Miembros de reclamar que el umbral mínimo fijado se redujera a 0,1%).

En la misma línea, la Comisión ha aprobado en julio de 2001 dos propuestas que instrumentany amplían las medidas estipuladas por las normas mencionadas, relativas al etiquetado, trazabilidady liberación al medio de OGMs76 . Aquella referida al etiquetado tiene por finalidad asegurar latrazabilidad de los OGMs en alimentos e ingredientes destinados al consumo humano y animal –incluso en aquellos casos en que no sea posible identificar trazas de OGMs en los productosfinales– en todas las etapas de mercado, con posterioridad a la liberación al medio (en el caso dela producción local) o de la liberación a plaza (en el caso de los productos importados). Por suparte, la propuesta de regulación de OGMs establece los mecanismos de análisis científico –acargo de diversos comités integrantes de la Autoridad Alimentaria Europea (EFA)– exigidos parala aprobación de nuevas variedades de OGMs y su posterior liberación al medio. A tal efectoadopta el principio de “una llave para una puerta” (one key - one door) consistente en un únicoproceso de evaluación para la ulterior aprobación de OGMs para consumo humano y animal.

La dualidad de las medidas adoptadas por la UE –establecimiento de un sistema unívoco para laliberación al medio de los OGMs, e imposición del etiquetado obligatorio– pareció responder auna decisión política orientada a no perder el tren de la carrera biotecnológica77 , orientada por laconvergencia del pensamiento de la Comisión Europea y algunos Estados Miembros, al tiempo quepretendía brindar mayor seguridad al consumidor europeo, particularmente hostil a los OGMscomo resultado de las posiciones asumidas por las propias autoridades de ciertos Estados Miembros78.En este sentido, no puede pasarse por alto el compromiso europeo respecto de la investigación ydesarrollo (I&D) en el campo de la biotecnología. De acuerdo con el primer informe de la Comisiónsobre los “progresos realizados en la aplicación de la estrategia sobre ciencias de la vida ybiotecnología”79 , los fondos públicos comprometidos en el área de biotecnología y genética (2.255millones de euros para el período 2002-2006) complementarán los esfuerzos de inversión en I&Drealizados por las empresas privadas, estimados en 7.500 millones de euros durante 2001.

En dicho contexto, resulta claro que la Comisión Europea había procedido a diseñar lasmencionadas normas de evaluación de riesgo y etiquetado de OGMs sobre la base de un consensoalcanzado previamente con los Estados Miembros, dirigido a levantar la moratoria impuesta en1998 en la medida en que se mantuviera el equilibrio buscado con la introducción simultánea delos dos Reglamentos. Sin embargo, una vez aprobadas las regulaciones en materia de etiquetado,las divergencias entre la Comisión Europea y diversos Estados Miembros respecto de lasperspectivas de la aplicación de la biotecnología en la actividad agrícola afloraron una vez más.Subsecuentemente, la mayoría de los mismos –con excepción de España, Gran Bretaña y losPaíses Bajos– se han mostrado reacios a levantar dicha moratoria, como resultado de las presionesejercidas por parte de grupos asociados a los consumidores y de orientación ambientalista.

76) Véase “Proposal for a regulation of the European Parliament and of the Council on genetically modified food and feed” y “Proposal for a regulation of the European Parliamentand of the Council concerning traceability and labelling of genetically modified organisms and traceability of food and feed products produced from genetically modified organisms”,presentadas por la Comisión Europea y aprobadas por el Colegio de Comisarios en julio de 2001, disponibles en http://www.europa.eu.int/comm/food/index_en.html77) Al respecto, resultan particularmente ilustrativas las palabras del entonces Ministro de Agricultura belga, Jaak Gabriels: “Considero que un sector económico como el agrícoladebe ser sostenible y competitivo, por lo tanto debería estar abierto a las nuevas tecnologías. (...) Deseo darle a la biotecnología la oportunidad de ser aplicada en Europa” (Reuters,Belgium plans EU biotech food push, junio de 2001) “Queremos estimular la investigación científica en la agricultura. No debemos quedar a la sombra de las compañíasnorteamericanas” (AP, Outgoing Belgian Minister says EU agriculture agenda unchanged, julio de 2001).78) En relación a este punto cabe tener presente las declaraciones del Comisionado de Sanidad y Defensa de los Consumidores de la UE, David Byrne, al señalar que la aprobaciónde las propuestas sobre OGMs, presentadas por la Comisión Europea “reforzará la confianza de los ciudadanos al responder a las preguntas y preocupaciones que plantean. [...]Esto contribuirá a levantar la moratoria que se aplica a la comercialización de OGMs y a la paralización de las autorizaciones de esos organismos y sus productos derivados en Europa”(Comisión Europea, El derecho a saber sobre los alimentos modificados genéticamente, 25 de julio de 2001).

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79) Véase el informe “Life Sciences and Biotechnology – A Strategy for Europe”, Comisión Europea (2003).80) Respecto del carácter inusual de este conflicto planteado entre la Comisión Europea y los Estados Miembros, cabe observar las expresiones de la Comisionada para el MedioAmbiente de la UE, Margot Wallström: “No existe otra legislación de la UE en la misma situación donde simplemente nos rehusamos a tomar una decisión” (International Trade Daily,30 de octubre de 2001); “Esto es problemático y no sé cómo resolverlo. Estamos en una situación ilegal” (Reuters, 30 de octubre de 2001).81) Oportunamente, la UE otorgó la autorización comercial a dieciocho eventos transgénicos, en tanto que la aprobación de otros trece se paralizó desde la vigencia de la moratoria,temiendo la Comisión Europea que los detentores de dichas solicitudes pudieran accionar contra la misma por incumplimiento de sus obligaciones. A partir de la nueva legislacióneuropea (Directiva 2001/18/EC), la Comisión recibió 18 nuevos pedidos de autorización, siete de los cuales se corresponden a variedades cuya aprobación quedó pendiente bajoel antiguo régimen.82) “Acuerdo sobre aspectos de propiedad intelectual vinculados con el comercio”, conocido usualmente bajo su acrónimo inglés TRIPs.83) Según fuentes del Gobierno estadounidense citadas por la publicación Inside U.S. Trade (6 de febrero de 2003).84) Los Estados Unidos, Canadá, Egipto y Argentina son los solicitantes de las consultas con la UE, en tanto que participarán como terceras partes asociadas en estas consultasAustralia, Chile, Colombia, El Salvador, Honduras, México, Nueva Zelandia, Perú y Uruguay.85) En este sentido, cabe mencionar las declaraciones del Comisionado de Sanidad y Protección de los Consumidores, David Byrne, quien consultado sobre los potenciales efectosde una disputa en el marco de la OMC sobre el tema OGMs, señaló que “Si Washington decide recurrir a la OMC, las defensas legales disponibles para la UE serían muy acotadas”(Financial Times, 11 de noviembre de 2002). Al respecto, no podría descartarse que la propia Comisión de la UE haya alentado a los EE.UU. a plantear la posibilidad de recurriral esquema de solución de diferencias de la OMC, como forma de presionar sobre sus propios Estados Miembros más reticentes a avanzar en esta materia.

Esta particular situación procesal80 complica el panorama futuro de las tecnologías OGM en laUE, no sólo en cuanto a la aprobación de nuevas variedades transgénicas81 , sino también en elplano de las relaciones comerciales externas, ya que desde la propia Comisión se ha señalado laposibilidad de que la UE deba enfrentar -en el ámbito de la OMC- una controversia con losexportadores de productos derivados de OGMs. En rigor, dicha disputa potencial presenta dosfrentes de conflicto: el primero concierne al propio ámbito comunitario, donde las empresaseuropeas detentoras de las patentes sobre semillas OGMs consideran que están siendo discriminadaspor las autoridades europeas al no autorizarse la comercialización de los eventos sometidos a suevaluación en un plazo razonable, amenazando así a la Comisión de la UE con litigarla en elámbito de la Corte de Justicia Europea por omisión de sus obligaciones, pudiendo esta cuestióneventualmente derivar hacia una controversia en el marco del acuerdo sobre propiedad intelectualde la OMC82 . El segundo frente, por su parte, corresponde a los exportadores estadounidenses,que consideran que la dilación en la aprobación de los eventos transgénicos sujetos a evaluacióninvolucra una discriminación en términos del SPS y TBT, presionando a sus autoridades para unapronta convocatoria a la UE a consultas en el ámbito de la OMC, como paso previo a recurrir alesquema de solución de diferencias de dicha organización. En rigor, las autoridades de losEE.UU. ya habían adoptado en marzo de 2003 la decisión de avanzar en las consultas bilaterales,la cual se vio pospuesta ante la iniciación de las hostilidades en Irak, de forma de evitar elagravamiento de las tensiones transatlánticas generadas en dicho contexto83 . En efecto, superadala etapa correspondiente a la ocupación de Irak, los EE.UU. anunciaron el 8 de mayo de 2003 laconvocatoria a consultas bilaterales sobre esta cuestión en el marco de la OMC, con elacompañamiento de varios colitigantes y terceras partes 84 , argumentando que la moratoria defacto resultaría inconsistente con el Acuerdo de Agricultura de la Ronda Uruguay, los AcuerdosTBT y SPS, así como con los artículos I, II, X y XI del GATT.

Al respecto, cabe observar que desde finales de 2002 se percibe una clara contradicciónentre la orientación de la Comisión Europea, en asociación con algunos Estados Miembrosmás proclives al desarrollo biotecnológico, y los demás Estados Miembros que mantienenuna posición mucho más rígida en la materia. En este sentido, podría pensarse que laComisión ha percibido claramente a esta altura la potencial conflictividad de esta cuestiónen el ámbito de la OMC respecto de los países proveedores, en particular los EE.UU., asícomo la eventualidad de que la postergación reiterada de la aprobación de los eventos sometidosa evaluación no resulte defendible en el marco del esquema de solución de diferencias85. Porel contrario, aquellos Estados Miembros de la UE que se resisten a considerar el levantamientode la moratoria (en particular los gobiernos de Alemania, Francia, Italia, Grecia, Luxemburgoy Bélgica) anticipan que mantendrán esta posición en tanto no se complete el procesoaprobatorio de las nuevas medidas –resta aún la aprobación del Parlamento Europeo– y no seprevean disposiciones adicionales que contemplen la preservación de los cultivosconvencionales ante un escenario de “coexistencia” con aquellos GM. Tras este último conceptosubyace la posibilidad de que prefieran congelar el levantamiento de la moratoria.

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Como corolario de la situación descripta, el 11 de abril de 2003 la Comisión advirtióformalmente a 12 de los 15 Estados Miembros (los siete países mencionados anteriormente, másIrlanda, España, Portugal, Austria y Finlandia y los Países Bajos) que en el marco de su competenciacomo guardián de los tratados de la UE procederá a encausarlos ante la Corte de Justicia Europea,en caso de que en un plazo máximo de dos meses dichos Miembros no dispongan las medidasnecesarias para dar cumplimiento a las normas comunitarias sobre liberación y etiquetado deOGMs, en vigor desde octubre de 2002. De esta forma, la Comisión Europea intenta sin dudadeslindar responsabilidades en relación a un cada vez más cercano frente de tormenta con susocio transatlántico.

Finalmente, respecto de los países de Europa Central y Oriental (PECOs) puede observarseque la mayor parte no han desarrollado aún una normativa específica para la liberación de OGMsal medio (por ej. Ucrania y Rusia). Sin embargo, resulta obvio que aquellos candidatos a accederplenamente a la UE el 1° de mayo de 2004 han adoptado las líneas generales que conforman lalegislación de la UE al respecto (República Checa, Hungría, Eslovenia, entre otros), como pasoprevio a la adopción de las normas comunitarias. De igual forma puede corroborarse que inclusiveaquellos que aspiran a la integración en un futuro mediato (Bulgaria, Rumania y Turquía) hanadherido a tal tendencia.

C - REPÚBLICA POPULAR CHINA (RPC)

La RPC constituye uno de los cuatro principales actores mundiales en el cultivo de OGMs,tanto por la importancia del área sembrada utilizando esta tecnología, así como el número deeventos aprobados, y los volúmenes de productos transgénicos que comercializa internacionalmenteen su rol de principal importador86 . Acorde con esta posición en el mundo de los transgénicos,desde julio de 1996 se encuentra vigente en China la normativa87 que establece los procedimientospara la liberación de OGMs al medio, la cual otorga al Ministerio de Agricultura (MOA) laresponsabilidad por la supervisión de la investigación y producción de dichos organismos.

Por su parte, el Consejo de Estado Chino publicó el 6 de junio de 2001 una nueva regu-lación relativa a la aprobación de OGMs y alimentos que contengan OGMs-destinados al consumo humano y animal- previo a su comercialización88 . Según dispone la misma, secontempla la aprobación de aquellos alimentos que no impliquen un riesgo para la salud o el medioambiente, al tiempo que se implementa un sistema de registro y certificaciones para los OGMscomercializados internamente, tanto de producción doméstica como importados. A los efectos deobtener la autorización correspondiente para su importación en territorio chino, los OGMs deberáncontar con los correspondientes certificados de inocuidad. Dicho sistema entró formalmente envigor el 20 de marzo de 2002, hecho que suscitó la preocupación de los grandes proveedores decultivos OGMs a nivel internacional –entre los cuales la Argentina– dada las dificultadesconfrontadas para cumplir con los requisitos en materia de certificación sanitaria en el brevísimoperíodo de tiempo previsto a tal efecto89 . De cualquier modo, las autoridades chinas llegaron enprincipio a un acuerdo con los EE.UU. hacia fines de marzo de 2002, extendido luego a laArgentina y el Brasil, consistente en aceptar como válidos los certificados pertinentes emitidospor las respectivas agencias responsables en la materia en los países exportadores, hasta tantopuedan completarse los requisitos exigidos por la RPC. La vigencia de estas medidas provisoriasfue fijada inicialmente por un período de nueve meses, y luego prorrogada hasta abril de 2004.

86) Para obtener una descripción detallada de las variedades de OGMs aprobadas, superficies sembradas y volúmenes comercializados puede consultarse Clive James, 2002 yUSDA-FAS GAIN Report #CH0046.87) Safety Administration Implementation Regulation on Agricultural Biological Genetic Engineering.88) EL USDA ha publicado una traducción al inglés de la norma titulada “Regulation on the Safety Administration of Agricultural GMOs” (GAIN Report #CH1024, del 19 dejunio de 2001), así como de las medidas de implementación correspondientes (GAIN Report #CH2002, del 14 de enero de 2002).89) Debe tenerse en cuenta que las autoridades chinas no proporcionaron una traducción a idiomas occidentales de los requisitos detallados de certificación de inocuidad sino hastamediados de febrero de 2002, restando teóricamente menos de un mes para la implementación de la nueva norma desde ese entonces.

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Cabe destacar que las exportaciones de soja argentina –así como estadounidense– a la RPC continuaronfluyendo en niveles normales durante el transcurso de 2002, mientras se observaron múltiplesinconvenientes en relación con la soja brasileña, dado que este país se vio imposibilitado de probarel origen convencional de sus cosechas. Finalmente, hacia fines de marzo de 2003, las autoridadeschinas aceptaron los certificados de inocuidad para soja brasileña, habida cuenta de que la SGMpotencialmente presente en las exportaciones del país sudamericano se corresponde con la variedadRR, la cual se encuentra aprobada para su consumo en la RPC, aún cuando subsiste una prohibiciónteórica para este cultivo en territorio brasileño90 .

Simultáneamente, la nueva normativa impuso el etiquetado obligatorio de OGMs en China,así como de aquellos productos procesados que contengan OGMs, a partir del 20 de febrero de2003, estableciendo que el Departamento de Administración Agrícola (DAA) del Consejo deEstado será el responsable de la instrumentación del proceso de aprobación respectivo91 .

Al respecto, cabe interpretar que la normativa china en materia de OGMs apunta –al igualque en los demás casos previamente descriptos– al desarrollo de un sistema de aprobación,etiquetado e IP, que no tiene como objetivo la prohibición del cultivo ni del comercio deimportación de OGMs, lo cual resultaría evidentemente contradictorio con el plenoinvolucramiento de la agricultura china en esta materia.

D - OTROS PAÍSES RELEVANTES

d.1) Japón

La aplicación de la biotecnología a los cultivos agrícolas y productos alimenticios en Japón seencuentra regulada por tres organismos que actúan en forma mancomunada. En primer lugar, laAgencia de Ciencia y Tecnología (STA) es responsable por la supervisión de las pruebas delaboratorio y actividades experimentales que involucren la evaluación de eventos OGMs. Por suparte, el Ministerio de Agricultura (MAFF) tiene a su cargo el seguimiento de las innovaciones ensu aplicación al sector agrícola –incluyendo las cuestiones relativas a la seguridad en la alimentaciónanimal y aspectos medioambientales–. Finalmente, el Ministerio de Salud, Trabajo y Bienestar(MHLW) es el responsable de determinar la inocuidad de los alimentos que contengan OGMs.En consecuencia, las autoridades japonesas han convenido públicamente considerar seguros aaquellos productos que cuenten con la aprobación del MAFF y del MHLW, habiéndose aprobadohasta el presente un total de 44 eventos transgénicos para su utilización en la industria alimentaria92 .

En adición a lo mencionado, cabe señalar que el MAFF estableció la obligatoriedad de etiquetara partir del 1° de abril de 2001 una serie de 30 productos alimenticios que contengan OGMs,siempre que las proteínas o trazas de ADN modificadas puedan ser científicamente detectadas enel producto final93 . En consecuencia, aquellos productos que contengan más de un 5% deingredientes transgénicos deben incluir en el etiquetado alguna de las siguientes expresiones:“Ingredientes GMs no segregados” (“GM Ingredient Not Segregated”) o “Ingredientes GMsutilizados” (“GM Ingredients Used”). Por su parte, para poder obtener un certificado para aquellosproductos considerados “No transgénicos” (“Non-GMO”), los mismos deben estar acompañadosde un testimonio demostrando que todos sus ingredientes fueron tratados bajo un proceso de“identidad preservada” en cada una de las etapas de su producción.90) En el punto a) de la presente Sección se brinda información detallada de la situación planteada en Brasil.91) Adicionalmente, el Consejo de Estado ha establecido la “Conferencia Interministerial sobre OGMs agrícolas” –integrada por representantes de los Ministerios de Agricultura,Ciencia y Tecnología, Protección Ambiental, Salud, Comercio Exterior y Cooperación Económica (MOFTEC) y la Administración para la Supervisión de Calidad, Inspeccióny Cuarentena (AQSIQ)– que tiene a su cargo la investigación y coordinación de las principales cuestiones relacionadas con los OGMs agrícolas.92) Acorde con la última revisión del MHLW, de diciembre de 2002 (USDA, FAS GAIN Report #JA3002, 3 de marzo de 2003).93) El listado que contiene los alimentos susceptibles de ser etiquetados es revisado anualmente, excluyendo hasta ahora a los aceites vegetales (Notificación N° 517 del MAFF, del31 de marzo de 2000).

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d.2) Corea

La División Bioindustrial del Ministerio de Agricultura y Forestación (MAF) es la agenciagubernamental responsable por la implementación y supervisión de las normas referidas al uso dela biotecnología en Corea. Este organismo tiene a su cargo tanto la evaluación de la seguridadmedioambiental de los cultivos GM, así como la formulación de políticas de desarrollo de labiotecnología aplicada a la agricultura. En adición, el MAF requiere en forma obligatoria desdeel 1° de marzo de 2001 la identificación de los productos básicos GM (incluyendo la SGM) queestén destinados directamente al consumo.

Por su parte, desde el 13 de julio de 2001 se registra la obligación de etiquetar los alimentosprocesados que contengan OGMs, estableciéndose a tal efecto un umbral mínimo del 3%.Subsecuentemente, la norma emitida por la Administración de Alimentos y Medicamentos deCorea (FDA)94 dispone que aquellos productos alimenticios que contengan OGMs deben serobjeto de un etiquetado específico, siempre que su principal ingrediente responda a losrequerimientos del MAF ya mencionados, que ese ingrediente GM sea uno de los cinco principalescomponentes del alimento, y que se registren trazas de OGMs detectables en el producto final.

d.3) Taiwán

El Departamento de Salud de Taiwán (DOH) promulgó en febrero de 2001 un reglamento deetiquetado y registro de alimentos –inicialmente sólo aplicable a la soja, maíz y sus derivados–que contengan OGMs. Por el momento, las autoridades taiwanesas llevan aprobadas una variedadde soja GM (RR) y dos variedades de maíz GM, al tiempo que existen cuatro eventos de maíz ala espera de la correspondiente autorización.

Concomitantemente, se adoptó un calendario para la introducción del etiquetado obligatoriode alimentos, estableciéndose que las habas y harinas de soja y los granos y harinas de maíz(incluyendo los “grits”) GM deberán ser identificados con carácter obligatorio a partir del 1° deenero de 2003. Por su parte, desde el 1° de enero de 2004 resultará exigible el etiquetado dealimentos primarios procesados a partir de soja y maíz GM (“tofu”, leche de soja, maíz enlatado,etc.). Por último, todos los alimentos envasados producidos a partir de OGMs deberán seretiquetados a partir del 1° de enero de 2005.

A efectos del etiquetado obligatorio se fijó un umbral de tolerancia para la presencia de OGMsdel 5%, debiéndose rotular todos los productos cuyos ingredientes GM superen dicho límite,aunque resulta destacable que la legislación taiwanesa no obliga a identificar a aquellos alimentosen los cuales no puedan detectarse trazas de OGMs (aceite de soja y maíz, salsa de soja, etc.),como así tampoco a los productos destinados a la alimentación animal.

d.4) Australia y Nueva Zelanda

La Ley de Tecnología Genética95 fue implementada en Australia en diciembre de 2000. Dichanorma apunta a regular el proceso de evaluación, aprobación, liberación al medio y utilizacióncomercial de los OGMs, creando a tales efectos la Agencia Reguladora de Tecnología Genética(Gene Technology Regulator – GTR). Hasta la fecha, las autoridades australianas han otorgado94) “Labeling Standards for Processed Food Products Containing Ingredients Enhanced through Biotechnology”. Véase para mayor información, USDA-FAS GAIN Report#KS1026, de mayo de 2001 y GAIN Report #KS2034 de julio de 2002.95)Gene Technology Act”, puede consultarse en http://www.health.gov.au/ogtr/index.htm.

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cuatro permisos comerciales (algodón Bt y algodón RR, entre ellos) y más de 35 autorizacionespara ensayos, los cuales incluyen colza, amapolas y papaya. Asimismo, unos 18 productosalimenticios derivados de OGMs cuentan con la correspondiente autorización comercial, al tiempoque los mismos están sujetos a las normas de etiquetado obligatorio, dispuestas, en conjunto conlas autoridades neocelandesas, por el Código de estándares alimenticios (Australia New ZealandFood Standards Code – ANZFA) desde diciembre de 2001.

Por su parte, Nueva Zelanda cuenta con un sistema de regulación y aprobación de OGMsdesde 1998, a cargo de la Autoridad Ambiental de Gestión de Riesgo (ERMA)96 . No obstante, lasautoridades neocelandesas encargaron a la Comisión de Modificación Genética (Royal Commissionon Genetic Modification) la elaboración de un informe con recomendaciones acerca del sistemade regulación de OGMs establecido, el cual fue publicado en julio de 2001. A partir de dichoinforme, el gobierno decidió establecer una moratoria –en vigencia hasta octubre de 2003– en laaprobación de nuevos OGMs, en tanto se introducen en la legislación las modificaciones propuestaspor la Comisión. Cabe mencionar que hasta el momento de la moratoria, las autoridades deNueva Zelanda no habían otorgado permisos comerciales para OGMs.

En resumen, cabe concluir que Japón, Corea, Taiwán, Nueva Zelanda y Australia compartencomo característica común de sus legislaciones referidas a OGMs la introducción, por un lado,de un sistema de etiquetado obligatorio –que abarca diferentes productos y contempla diversosumbrales de tolerancia, según el caso–, al tiempo que implementan un sistema de normas tendientesa regular la liberación al medio de dichos organismos.

d.5) Países africanos

Por el momento, entre los países africanos sólo Zimbabwe y Sudáfrica cuentan conreglamentaciones domésticas referidas al uso, producción y comercialización de OGMs, aunquesolamente este último ha aprobado el cultivo comercial de transgénicos. En efecto, el ConsejoEjecutivo Sudafricano para los Organismos Genéticamente Modificados es el responsable de laautorización para el cultivo, la comercialización e importación de OGMs, habiendo otorgadodesde diciembre de 2001 las correspondientes autorizaciones para el cultivo de soja, maíz yalgodón GM. En cuanto al etiquetado, Sudáfrica cuenta desde mayo de 2001 con un borrador denorma que establece la obligación de etiquetar aquellos alimentos que fueren sustancialmentediferentes a sus contrapartes convencionales desde el punto de vista de su composición,características nutricionales o potencial alérgeno. Asimismo, prevé la posibilidad de etiquetarvoluntariamente aquellos alimentos que no contengan OGMs (etiquetado negativo). En cualquiercaso, dicha norma se encuentra en una etapa preliminar de discusión, sin que se contemple aúnuna fecha cierta de entrada en vigor.

En cuanto al resto de los países africanos, Zambia constituye, sin duda, el caso que mayorpolémica ha despertado en los últimos tiempos, ya que hacia fines de octubre de 2002 decidióprohibir el ingreso de maíz GM, el cual formaba parte de la ayuda alimentaria que recibenperiódicamente los países de Africa cuyas poblaciones se encuentran en riesgo. En efecto, más de15 mil toneladas de maíz GM provisto por la principal agencia de la ONU en materia de ayudaalimentaria (World Food Programme) fueron rechazadas por las autoridades de Zambia, quienesalegaron la existencia de “incertidumbre científica respecto del la inocuidad” de los OGMs97 .

96) Environmental Risk Management Authority.97) Según declaraciones del Ministro de Agricultura, Mundia Sikatana, a la BBC (29 de octubre de 2002).

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Adicionalmente, el gobierno de Zambia expresó preocupación en torno de la posibilidad de queuna parte de los granos donados fueran utilizados para la siembra de maíz, lo cual pondría enpeligro sus propias exportaciones hacia la UE, habida cuenta del potencial rechazo de los europeosa los OGMs.

La mencionada restricción generó de inmediato fuertes críticas internacionales, en especial departe de los EE.UU., principal país de origen de los alimentos donados, dado que la generalizaciónde la medida adoptada por el país africano podría poner en riesgo la vida de millones de personasque cuentan con la ayuda alimentaria internacional como única posibilidad de abastecimiento.

Finalmente, Zambia decidió permitir el ingreso del maíz GM, luego de la presión ejercida porgran parte de la comunidad internacional, al tiempo que se apresta a lanzar una norma tendientea regular la liberación y comercialización de OGMs.

d.6) Sri Lanka

Sri Lanka presenta el único caso, junto con Bolivia –como se verá más adelante– en que sedispuso inicialmente una prohibición98 de la producción y comercialización de SGM, la cualentró en vigor en mayo de 2001 y contemplaba una lista de 21 productos alimenticios que debíancertificarse como “libres de OGMs” para poder contar con la autorización de ingreso al territoriode este país. Posteriormente, el gobierno requirió el asesoramiento de un comité (integrado pormiembros del Ministerio de Salud y el Comité Asesor en Alimentos) que debía recomendar lospasos a seguir, a instancias del cual el gobierno de Sri Lanka decidió levantar la prohibición enseptiembre de 2001.

La interpretación de dicho proceso puede dar lugar a diversas especulaciones, ya que por unlado resulta obvio que al tratarse de un importador neto de soja –esencialmente, en forma deharinas proteicas–, con importantes necesidades de abastecimiento para una población de muyescasos ingresos, las autoridades locales no deberían haber tardado en percibir que una prohibicióntotal al ingreso de SGM se reflejaría en un incremento de los precios de importación, perjudicandoasí a sus propios consumidores.

Por otro lado, no cabe descartar que un país débil, con escasas capacidades para un análisiscientífico propio, y receptor masivo de ayuda alimentaria y cooperación técnica por parte de losgrandes centros desarrollados, se haya visto presionado alternativamente por la UE y los EE.UU.para adoptar una posición drástica en la materia. Así, mientras la UE parece haber intentadoejercer su influencia en otros casos similares para obtener un «efecto de demostración» sobre elrechazo del mundo en desarrollo al consumo de transgénicos, los EE.UU. podrían –asimismo–haber advertido acerca de aplicar medidas unilaterales que bloqueen el ingreso de OGMs,excediendo la normativa multilateral.

d.7) Bolivia y Paraguay

Bolivia, por su parte, constituye el único caso –en adición a Sri Lanka– en que se dispusoinicialmente una prohibición a la producción y comercialización de SGM, decisión remarcable sise considera que se trata de un productor eficiente de soja, con elevadas tasas de crecimiento desu participación en el comercio internacional de dicho cultivo. Al respecto, podría pensarse que

98) Véase Government Gazette Extraordinary, Sri Lanka, N° 1.199/23, agosto de 2001.

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Bolivia se inclinó originalmente por adherir a la posición de Brasil, otro de sus poderososvecinos. Sin embargo, un conflicto generado en torno de la ayuda alimentaria recibida delos EE.UU., puso en evidencia la influencia ejercida en la decisión de prohibir los OGMspor parte de grupos medioambientalistas orientados por sus similares europeos99 . Al mismotiempo, el debate generado por la amenaza estadounidense de cesar su ayuda alimentaria,contribuyó a una toma de conciencia de los sectores de la producción respecto de lasdesventajas que la exclusión de la tecnología OGM conlleva para su inserción como uncreciente exportador de soja y sus subproductos.

Como corolario de los procesos arriba reseñados, Bolivia procedió a revisar su legislación,reforzando los procesos de evaluación y control de OGMs, y autorizando la comercialización –interna y externa– de SGM100 .

El caso de Paraguay también resulta de particular interés, por tratarse de otro significativoproductor de soja, obligado a competir entre los dos colosos de dicho cultivo en el Cono Sur deAmérica Latina. Ello determinó que en primera instancia las autoridades paraguayas se inclinaranhacia la posición brasileña en la materia, disponiendo restringir la liberación al medio de dichasoja por el término de dos años a partir de 1999. Esta prohibición temporaria para la liberaciónal medio de OGMs fue oportunamente extendida hasta el 2001, mediante la resolución 397/00del Ministerio de Agricultura, y luego prorrogada por tiempo indeterminado, según lo dispuestopor el Decreto 1.395/01.

Sin embargo, también en el caso del Paraguay se registra una producción de SGM a partirde semilla ingresada ilícitamente desde la Argentina, aunque cabe reconocer que las variedadesno han sido aún adaptadas a las condiciones agronómico-climáticas de dicha región en razónde la prohibición subsistente para su aplicación en forma transparente101 . Por ello, cabeimaginar que la definición de la postura a adoptar frente a la comercialización internacional,tomando en consideración las dificultades encontradas por la producción brasileña en elacceso al mercado chino, requerirán –tarde o temprano– una segunda reflexión sobre lanormativa aplicable.

d.8) EEUU y Canadá

La primera autorización comercial a nivel mundial otorgada a un OGM fue concedida porlos EE.UU. en 1994, registrándose desde entonces un total de 77 eventos aprobados. Lalegislación en materia de OGMs de los EE.UU. contiene dos elementos característicos que ladiferencian del modelo europeo. En primer lugar, las autoridades estadounidenses no handesarrollado un marco institucional específico para la liberación de OGMs al medio, sinoque han recurrido al proceso regulatorio utilizado por las agencias existentes. En efecto, enel proceso de autorización de OGMs –tanto a nivel de investigación, como comercial–intervienen el Departamento de Agricultura (USDA), la Agencia de Protección Ambiental(EPA), y la Administración de Alimentos y Drogas (FDA), debiendo cumplimentarse aquellosestándares impuestos por las normas federales y estaduales pertinentes102 .

99) Hacia junio de 2002, las autoridades bolivianas detectaron rastros de maíz GM correspondiente a la variedad StarLink en un embarque de ayuda alimentaria proveniente delos EE.UU. Dicho OGM contaba con la autorización para su utilización en la alimentación animal en los EE.UU., aunque no es considerado apto para el consumo humano, envirtud de sus posibles efectos alérgenos. Hechos de similares características habían tenido lugar con anterioridad dentro del propio territorio estadounidense, así como en Japóny Corea durante el año 2000.100) Al respecto véase Resolución 138/2001 del MAGDER (Ministerio de Agricultura, Ganadería y Desarrollo Rural de Bolivia) de octubre de 2001.101) No obstante, el cultivo de SGM en Paraguay constituye un hecho innegable, aún cuando no se cuentan con estimaciones confiables. Según Luis Arrellaga, director de unaimportante empresa de agronegocios paraguaya, la preferencia de los agricultores por las semillas ilegales de SGM es de tal magnitud que su compañía se verá forzada a suspenderla venta de semillas de SC durante 2003, ante la falta de demanda (Reuters, “Paraguay farmers opt for banned GM soybean seeds”, 14 de enero de 2003).102) Entre ellas, las leyes estaduales de certificación de semillas, la Ley Federal de Drogas, Alimentos y Cosméticos (FFDCA), y la Ley de Control de Sustancias Tóxicas (TSCA).

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La segunda característica distintiva de la normativa estadounidense está relacionada con lasnormas sobre el etiquetado de OGMs. En este sentido, los EE.UU. constituyeron el primer paísen desarrollar un sistema de etiquetado voluntario, conformado por una serie de lineamientosque deben cumplir aquellos que deseen certificar el origen no transgénico de sus productos103 .

Al igual que en Canadá, la implementación de pautas orientativas para el etiquetado voluntarioconstituyó una respuesta ante las crecientes presiones de grupos ambientalistas que exigían laintroducción de un esquema de diferenciación entre productos de origen transgénico y aquellosconvencionales.

Por su parte, Canadá ha desarrollado un sistema de aprobación de OGMs104 administradopor dos agencias gubernamentales: el Departamento de Salud (Health Canada) y la Agenciade Inspección de Alimentos (Canadian Food Inspection Agency, CFIA), las cuales están acargo de la regulación de los ensayos, las revisiones técnicas y las eventuales autorizacionescomerciales de OGMs. Hasta el momento, Canadá ha aprobado para su producción ycomercialización un total de 51 eventos transgénicos, correspondientes a colza, maíz, papas,tomates y algodón, entre otros.

El análisis precedente permite contar con un panorama altamente representativo de la normativaaplicable al presente en los principales países importadores y exportadores de cultivos OGMs –con particular énfasis en el caso de la soja–, así como de los productos alimenticios destinados ala nutrición humana o animal conteniendo SGM.

La compilación y comparación de dicha normativa permite inferir las grandes líneas vigentesen la actualidad respecto de la investigación, liberación al medio, cultivo y comercialización decultivos genéticamente modificados. En este sentido, la primera observación que surge a la luz esque ninguno de los mercados analizados se ha inclinado por la prohibición de algunas de estasactividades, aunque en ciertos casos las mismas se encuentren sujetas a dilaciones (caso de Brasilen materia de liberación al medio) o en otros se haya adoptado inicialmente un criterioabsolutamente restrictivo, posteriormente corregido (casos Sri Lanka y Bolivia). A partir dedicha observación resulta esencial concluir que, no obstante las marchas y contramarchas que elproceso de incorporación plena de OGMs a la producción y consumo pudiera haber sufrido enrazón de intereses encontrados en algunos actores relevantes de este proceso –tal el caso de Brasilo la UE– ninguno de ellos se ha aventurado a aplicar una prohibición en la materia. El primercorolario que puede extraerse de dicha autorestricción es que no existen al presente argumentoscientíficos calificados que avalen la presencia de riesgos derivados del consumo de OGMs, yaque de lo contrario los países hostiles al uso de esta tecnología habrían optado decididamente porla prohibición. El segundo corolario parecería conllevar un reconocimiento implícito de laimposibilidad de sustituir los cultivos OGMs y sus subproductos actualmente consumidos porsus equivalentes convencionales sin alterar sustantivamente los niveles de equilibrio de los mercadosinternacionales de aquellos productos involucrados, y por ende sus precios relativos.

Subsecuentemente, se observa que la mayoría de los grandes importadores de cultivos OGMsy sus subproductos se han inclinado por la introducción de regímenes de etiquetado obligatorio–más o menos rígidos–, dirigidos a identificar la presencia de OGMs en aquellos productosdestinados a la alimentación humana o animal. Por el contrario, por el lado de los grandes exportadores

103) Draft Guidance for Industry Voluntary Labelling Indicating Wether Foods Have or Have Not Been Developed Using Bioengineering, (FDA, 2002).104) Regulatory Approval Process for Products of Biotechnology (CFIA), disponible en http://www.inspection.gc.ca/english/sci/biotech/gen/approvale.shtml.

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se registra una tendencia contraria a tal normativa, orientándose hacia mecanismos de etiquetadovoluntario consensuados con los sectores productivos (Estados Unidos y Canadá, por ejemplo).Brasil constituye la única excepción en este sentido, en tanto ha optado por un etiquetado obligatorioparticularmente restrictivo, más propio de los importadores que de los exportadores.

En la medida que existe consenso respecto de la falta de sustento para prohibir los OGMs, cabepreguntarse cuáles son las razones que justifican la introducción de un etiquetado obligatorio enalgunos de los mayores importadores de OGMs, así como en algún proveedor relevante. Por un lado,la teoría indica que la trazabilidad y etiquetado de cualquier producto debería tener por objeto realzarsus virtudes frente al consumidor, garantizando la presencia de aquellas características que se destacanen el etiquetado. De lo contrario, dicha obligación sólo puede tener como objetivo discriminar –explícita o implícitamente– al producto en cuestión vis à vis sus alternativas. En el caso de los OGMs,la exigencia de una identificación del producto a través de un etiquetado parecería esencialmenteapuntar a este segundo objetivo, como forma de alentar la sustitución de cultivos OGMs de importaciónpor otros sucedáneos de producción doméstica, o inclinar los precios relativos en favor de los cultivosconvencionales. La primera opción parecería racional en el caso de aquellos países que son importadoresnetos de un producto (e.g. la UE en el caso de la soja), en la medida en que existiera potencialidad parasustituir efectivamente al producto importado105 . Sin embargo, ello resulta más difícil de comprenderen el caso de exportadores netos, como es Brasil, a menos que el objetivo subyacente tendiera acontribuir a la generalización del procedimiento de trazabilidad y etiquetado de la SGM con el fin demonopolizar la oferta remanente de SC, beneficiándose de esta forma de una potencial prima deprecio de la misma ante su escasez relativa.

Cualquiera fuera el criterio predominante, resulta obvio que ninguno de los actores consideradosen el análisis precedente prevé impedir totalmente la liberación al medio de OGMs en el futuro. Porel contrario, podría pensarse que la introducción de complejos mecanismos de trazabilidad y etiquetadoformaría parte de una estrategia dirigida a satisfacer la presión de grupos representativos de losconsumidores mientras se libera progresivamente la utilización de estas tecnologías. En efecto, pareceríacomprensible que los productores de diversos cultivos convencionales –particularmente soja– se sientanen desventaja respecto de aquellos que en otros países se benefician de las cualidades competitivas dela SGM. Ciertamente es el caso de las regiones productivas de Brasil y Paraguay linderas con laArgentina. Por su parte, en el ámbito europeo se desarrolla una creciente conciencia en el medioagropecuario de que la falta de incorporación de las innovaciones en materia de genética vegetalimpiden las mejoras de productividad que las mismas podrían aportar. No obstante, cabe reconocerque muy probablemente la estructura productiva europea, caracterizada por establecimientos de escalasreducidas, no permita apropiar plenamente las ventajas de los OGMs en relación a la agriculturaextensiva practicada en toda la América sojera. Llegado este punto podría pensarse que los productoreseuropeos vislumbran un agravamiento de las diferencias de competitividad respecto de sus competidoresde ultramar a medida que los cultivos GM se consolidan, lo que podría requerir de mayor protecciónfutura para su agricultura, a contramano del proceso de liberalización iniciado en la RU y centro deldebate de la actual Ronda Doha. Por el contrario, resulta claro que las autoridades comunitarias handesarrollado plena conciencia de la imposibilidad de sustituir la enorme fuente proteínica de importaciónbrindada por la soja por alternativas locales de rendimiento equivalente en materia de nutrición animal106 .En este contexto podrían formularse diversas especulaciones acerca de la compleja interrelación entre

105) Según las estimaciones más optimistas de la Comisión Europea, si se elevara en forma considerable el monto de los subsidios a las proteaginosas –potenciales sustitutos delas harinas de soja– hasta alcanzar los 100 euros/tn (actualmente, es de 72,5 euros/tn), sólo se lograría un incremento de la producción de 360 mil tn equivalentes de harina desoja. Esta sustitución representaría un gasto adicional de 242 millones de euros, es decir, 675 euros/tn equivalentes de harina de soja (frente a un costo promedio de 170 euros/tn de la harina de soja importada). Por su parte, las estimaciones más pesimistas –continuando con el supuesto de subsidios por 100 euros/tn– proyectan alcanzar sólo unaproducción de 120 mil tn equivalentes de harina de soja, a un costo de 1.840 euros/tn. Véase Comisión Europea (2001).106) “Los franceses reclaman un ‘plan proteínas’ para poder cultivar sus proteínas vegetales sin OGMs. Yo les contestaría que el presupuesto agrícola europeo no es extensible y quees irreal pensar que Europa pueda ser algún día independiente en este sector. La única salida es importar”. Franz Fischler, Comisionado de Agricultura de la UE, Boletín Europe,Bruselas, agosto 2001.

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los intereses de los productores agropecuarios y quienes ejercen la representatividad de losconsumidores en el ámbito europeo, los cuales confluyen aparentemente en una alianza espuriaen contra de los OGMs.

Distinto es el caso brasileño, en el cual se vislumbra claramente una creciente confrontaciónentre productores y consumidores en torno de las restricciones aún vigentes para la legalizaciónde los cultivos GM, conflicto que no ha podido ser zanjado por la administración Cardoso, y quecontinúa empantanado bajo la nueva administración de Lula da Silva, agravándose recientementecon la introducción de normas sobre etiquetado extremadamente limitativas. La espectacularevolución de la productividad argentina en el cultivo de soja desde la introducción de los OGMsplantea ciertamente un desafío de envergadura a los agricultores brasileños. Al mismo tiempo, elcomportamiento de los mercados a lo largo de los últimos años ha evidenciado que los preciosrelativos han estado lejos de inclinarse en favor de la SC en la medida necesaria para compensarlas ventajas otorgadas por el cultivo de SGM. Por ello, cabe esperar que el sector agropecuariobrasileño acelere su presión en favor de la autorización para comercializar soja RR para evitaruna pérdida de competitividad relativa frente a su vecino, disputando al mismo tiempo las normassobre etiquetado que pudieran perjudicar a la producción doméstica.

Más allá de estas singularidades, en la medida en que la prohibición de los OGMs puedeconsiderarse al presente descartada, la tendencia a flexibilizar la liberación al medio de cultivosGM –concomitantemente con la introducción de requerimientos de trazabilidad y etiquetado–parece convertirse en un difícil compromiso dirigido a satisfacer simultáneamente aproductores y consumidores. Y en torno de este complejo equilibrio parece girar el futurode los OGMs en los países más relevantes arriba listados. Ello incluye al Japón, la RepúblicaPopular China, Corea, Australia y Nueva Zelanda, la Unión Europea y Brasil. Por su parte,algunas regiones parecen alinearse como reflejo automático de su patrón de inserción regionalo de su estructura productiva. Así, resulta obvio que los países de Europa Central queaspiran a su accesión a la UE adopten idénticos criterios a aquellos practicados a nivelcomunitario. Por su parte, los países de Medio Oriente y Africa reflejan criterios másindependientes basados en sus necesidades de importación, aún bajo la fuerte presión que enel caso africano ejercen las doctrinas sanitarias de la UE.

X – LA PROHIBICIÓN DE OGMS: UNA ALTERNATIVA COSTOSA

El corolario principal de la sección precedente es que la evolución hacia un etiquetado –aúnobligatorio– constituye la mejor garantía de que ninguno de los actores analizados contemplaimponer una prohibición para la producción o comercialización de cultivos GM. Por ello, puedeconcluirse que la progresiva aprobación de la liberación al medio de cultivos GM resulta lacontraparte esperada de la consolidación de procedimientos de trazabilidad y etiquetado obligatorio.Ello resulta particularmente evidente en el caso de la UE, tal vez el ámbito más conflictivo deldebate internacional en la materia. En efecto, el proceso normativo reseñado en la secciónanterior refleja un creciente distanciamiento entre la posición de la Comisión Europea y aquellade algunos Estados Miembros, ya que mientras la primera reconoce la imposibilidad de bloquearindefinidamente la aceptación doméstica de los eventos transgénicos sometidos a su consideraciónpara liberación al medio, un núcleo duro de Estados Miembros (Italia, Austria, Bélgica, Francia,España, Finlandia) se han embarcado en un camino de compromisos políticos internos de loscuales les resulta muy dificultoso retroceder. Así, la Comisión Europea ve peligrar su estrategiade liberación y etiquetado simultáneo de OGMs, lo cual podría convertirla en víctima sucesiva de

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los detentores de los derechos de propiedad intelectual en el ámbito comunitario así como delos proveedores de cultivos GMs y sus subproductos en el plano multilateral. En efecto, la faltade aprobación de eventos transgénicos que han culminado el proceso de control de riesgosrespectivos podría eventualmente dar lugar a procesos ante la Corte de Justicia Europea porfalta de cumplimiento de las obligaciones de la Comisión. Por su parte, la imposibilidad deexportar al mercado comunitario cultivos GMs correspondientes a dichos eventos podría darlugar a una controversia en el ámbito de la OMC, abriendo así un debate comprehensivoacerca de una vasta serie de cuestiones atinentes a los OGMs aún no zanjadas en el planomultilateral, y a las cuales se ha hecho referencia en la Sección VIII precedente.

Pero independientemente de los elementos normativos en juego, cabe preguntarse acercade los verdaderos costos de la eventual prohibición de los OGMs, tomando a tal efecto elparadigmático caso de la soja, por las razones ya enunciadas. En efecto, obsérvese que si sedecidiera generalizar una total prohibición de importación y empleo de la SGM ello involucraríasustituir en el mercado internacional 79,9 millones de tn de SGM (101,4 si se consideraraconservadoramente la legalización de SGM en Brasil107 ) por otros sustitutos proteicos, yasean de origen doméstico o de importación. Al respecto, existe un reconocimiento generalizadode que no existe –al presente– otra fuente proteínica disponible de las características de lasoja, cuya producción doméstica fuera del ámbito de la América sojera resulta muy limitada,como ya se explicitara.

Siguiendo dicho razonamiento, resulta claro que para sustituir tal enorme volumen deSGM se requeriría disponer en el mercado internacional de una oferta equivalente de SC,con los consiguientes costos de segregación/IP que garanticen sus cualidades. El Cuadro 3presenta una estimación de los costos incrementales que demandaría tal hipótesis, así comola proporción que cada región consumidora debería afrontar de los mismos. De dichas cifrassurge elocuentemente que sólo un cambio fundamental en la función de producción de carnesrojas y blancas en la mayor parte de los grandes países productores podría satisfacer dichaalternativa, lo cual equivale a reconocer que difícilmente pudiera prescindirse de la SGM enun futuro previsible.

107) A efectos del cálculo de la potencial difusión de la SGM en Brasil se consideraron niveles del 50% del grado de penetración de la misma en los EE.UU., a su vez más bajoque el verificado en la Argentina, como ya se ha señalado. De esta forma, la incorporación de 21,5 millones tn de SGM en caso de una legalización de su cultivo en Brasil se consideraaltamente conservadora.

Región

UE-15 6,653 665 1,996

Resto Europa 1,157 116 347

América no Sojera 2,510 251 753

Asia y Oceanía 7,501 750 2,250

Africa y Medio Oriente 2,258 226 677

Otros 326 33 98

TOTAL 20,405 2,040 6,121

Cuadro 3. Costo de la prohibición de SGM

Fuente: elaboración propia en base a datos de Oil World y USDA.

Demanda neta complejo sojero TOTAL

Gasto adicional por costos IP Hipótesis 1 (10%)

Gasto adicional por costos IP Hipótesis 2

(30%)

(millones de U$S)

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XI – COMPETITIVIDAD Y SUBSIDIOS: LA SOJA EN LOS ESTADOS UNIDOS

Completar un panorama comprehensivo del futuro de la SGM en el marco de la Américasojera requiere observar la futura distribución de la producción entre los diversos países quecomponen dicho agrupamiento. Al respecto cabe tener presente que el crecimiento geométricodel cultivo de soja en el Cono Sur de América Latina, y en particular la aparición de los paísesde dicha región como principales exportadores mundiales de soja y sus subproductos, ha tenidolugar desde mediados de la década de los años 80 a costa del dominio precedente de losEE.UU. en ese campo.

Por ello cabe preguntarse cómo evolucionará previsiblemente el desarrollo futuro del mercadointernacional de soja, que como se ha visto tiende a consolidarse como un mercado de SGM. Atal efecto, resulta de interés observar la asignación de recursos prevista por las autoridades de los

0%

2%

4%

6%

8%

10%

12%

14%

Arroz Avena Girasol Trigo Maíz Sorgo Cebada Algodón Soja

Gráfico 8: Ley Agrícola de Estados Unidos Precios de referencia (Target Prices) - Variación 2004-2007 respecto de 2002-2003.

Fuente: USDA

Gráfico 9: Ley Agrícola de Estados Unidos.Precios sostén (Loan Rates)- Variación 2002-2003 respecto de 1996-2002

-6%

-4%

-2%

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Avena Cebada Trigo Sorgo Maíz Girasol Algodón Soja

Fuente: USDA

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EE.UU. para el cultivo de nuestro interés en el marco de su esquema de subsidios directos. Enesta dirección, el Gráfico 8 presenta los precios de referencia o precios objetivo («target prices»)para diversos cultivos amparados por dicho régimen en el marco de la Ley Agrícola de los EstadosUnidos108 , pudiendo observarse que el incremento de precios de referencia otorgado a la sojapara el período 2004-2007 resulta el menor entre los nueve cultivos considerados, en relación asus precios respectivos en el bienio 2002-2003.

En la misma dirección, el Gráfico 9 muestra que en el caso de los precios sostén («loan rates»)la norma citada prevé una evolución substancialmente negativa para la soja en el período 2002-2003 respecto de aquellos vigentes entre 1996 y 2002, único caso de disminución de los preciossostén entre los ocho cultivos cubiertos por dicho instrumento.

Si se recuerda que en 2003 la exportación agregada de soja y sus subproductos originadaen Brasil y Argentina superó por primera vez en la historia el caudal de exportaciones de losEE.UU., los datos reflejados por la Ley Agrícola en los dos cuadros presentados parecencontribuir sustantivamente a la formulación de un análisis global. En efecto, si los EE.UU.manifiestan a través de dichos indicadores su decisión de disminuir el apoyo relativo alcultivo de soja en su territorio, concomitantemente con la pérdida de su predominio comoprimer exportador del mismo, podría pensarse que las autoridades americanas vislumbranuna pérdida de competitividad relativa frente al Cono Sur de la América Sojera, la cual novaldría la pena intentar compensar con una mayor asignación de subsidios. En otras palabras,los EE.UU. estarían reconociendo que el futuro de la soja a nivel internacional dependerá enmayor medida de sus grandes competidores en América del Sur que de los esfuerzos que elagro americano pudiera oponerles109 . Si así fuera, ello tornaría aún más relevante el debateen la región acerca del futuro del desarrollo del complejo sojero, y especialmente del aportede la SGM al mismo.

XII –CONCLUSIONES: LA OFERTA MANDA

Las secciones precedentes han pretendido presentar un panorama comprehensivo del mercadointernacional de soja, otorgando particular atención a los elementos comerciales y normativosderivados de la introducción de los OGMs, elementos que obligan a una reconsideración de lascaracterísticas y perspectivas de dicho mercado a la luz de esta revolucionaria innovación en elcultivo. Dado que la República Argentina se ha convertido en el usuario más importante –entérminos relativos– de dicha tecnología, la cual le ha permitido consolidarse como uno de losgrandes exportadores mundiales del complejo sojero, resulta de gran relevancia profundizar estareflexión desde la perspectiva del interés nacional argentino.

Para ello, se hace necesario plantar una serie de hitos en nuestro análisis, acorde con la siguientesecuencia:

La tecnología OGM ha ejercido una influencia decisiva en el impresionante avanceregistrado en materia de productividad del cultivo de soja en la República Argentina,aportando un significativo diferencial de márgenes brutos de producción en favor delagricultor pampeano que cultiva SGM.

108) Farm Security and Rural Investment Act of 2002 (Public Law No. 107-171), del 13 de mayo de 2002.109) Desde una perspectiva distinta, cabe observar la coincidencia de otros autores respecto de esta previsible evolución de la política sojera de los EE.UU.: “... ha quedado claropara las autoridades de los Estados Unidos que la estrategia a favor de la producción de esta oleaginosa (soja) resultó un verdadero fracaso. No les fue posible desplazar a suscompetidores , sino que estos los superaron en corto tiempo. No es fortuita, entonces, la recomendación que hizo el Servicio de Investigación Económica dependiente delDepartamento de Agricultura de los Estados Unidos, donde se enfatiza la importancia de contar con una Fundación que siga de cerca los adelantos y el desarrollo de la agriculturade la Argentina y el Brasil”. (M. Alvarado Ledesma, La Nación, mayo 17 de 2003).

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El aprovisionamiento mundial de soja se encuentra concentrado en cinco países del continenteamericano, cuatro de los cuales corresponden al Cono Sur (Argentina, Brasil, Paraguay yBolivia), siendo los Estados Unidos la única excepción ajena a dicha región.

Por primera vez en la historia, en la campaña 2002/2003 la producción acumulada de sojapor parte de Argentina y Brasil superará a la de los EE.UU., al cual ya aventajaban comoexportadores de dicho cultivo.

La oferta de SGM gana terreno progresivamente, cubriendo el 58% de las exportacionesdisponibles a nivel mundial de dicho cultivo oleaginoso.

La demanda de soja a nivel mundial parece difícilmente sustituible, en razón de su significativoaporte proteínico –en particular destinado a la alimentación animal–, que no encuentra alpresente fuentes alternativas. Sólo un cambio radical en las estructuras pecuarias a nivelmundial podría prescindir de los crecientes niveles demandados de soja al presente.

La aparición de las tecnologías OGM ha generado un enorme debate acerca de sus potencialesimplicancias medioambientales, así como para el consumidor, el cual se ha concentrado entorno de la soja por el carácter paradigmático que la misma asume entre los productosOGMs.

El punto central del debate en esta materia gira en torno de la posibilidad de imponerlimitaciones sustantivas a la liberación al medio, cultivo y comercialización de aquellosproductos elaborados sobre la base de OGMs.

Los principales países importadores de productos OGMs, en particular aquellos que integranla Unión Europea, han asumido compromisos políticos domésticos que alientan un embatedecididamente hostil a los OGMs por parte de sectores adjudicatarios de la representaciónde los consumidores y la protección del medio ambiente.

No obstante la virulencia de la acción de dichos grupos, ninguna autoridad se ha aventuradoa disponer la prohibición de los OGMs, quedando así demostrado que no existe evidenciacientífica valedera respecto de los daños potenciales imputados a esta tecnología, ya que encaso contrario se hubieran abierto enormes oportunidades para que los poderes públicosimpusieran tal interdicción.

Por el contrario, la mayor parte de los países importadores se han inclinado por la adopciónde regímenes de etiquetado obligatorio aplicables a los cultivos OGMs, así como de losproductos que los contengan. Resulta obvio señalar que la obligatoriedad de etiquetar untipo de producto en particular a partir de la tecnología utilizada para su obtención constituyeuna forma de discriminación contra el mismo en el mercado, con previsibles efectos negativossobre su precio relativo.

Sin embargo, hasta el presente la experiencia de segmentación de mercado entre las doscategorías de soja no ha evidenciado una disposición del consumidor a satisfacer primasde precio lo suficientemente elevadas en favor de la SC como para alentar la sustitucióndel cultivo SGM por SC, al menos en lo que concierne a nuestro país. En otras palabras,las sensibles ventajas que resultan para el productor pampeano de los márgenes brutosdel cultivo de SGM estarían lejos de resultar compensadas por la prima de precio obtenidapor la SC.

46


Los registros discriminados de precios y volúmenes del Mercado de Futuros de Tokio avalanesta conclusión luego de tres años completos de operación.

Por su parte, la adopción de regímenes de etiquetado obligatorio constituye la mejor pruebade que ningún importador relevante considera seriamente la alternativa de la prohibición delos OGMs. Generalmente, la introducción de sistemas de trazabilidad y etiquetado actúacomo contrapartida de la flexibilización en materia de liberación al medio y aprobación de lacomercialización de OGMs. Esta combinación requiere de un delicado equilibrio dirigido asatisfacer las expectativas de los productores domésticos sin relegar las prevenciones de aquellosgrupos que se atribuyen la defensa medioambiental y de los consumidores.

La búsqueda de dicho equilibrio genera inevitables dilaciones y conflictos, como los queactualmente se observan a nivel de la Unión Europea, donde la Comisión percibe claramentela imposibilidad de continuar postergando el levantamiento de la moratoria de facto vigentesobre la aprobación de OGMs sin provocar una escalada de conflictos a nivel comunitario ymultilateral, en particular con los Estados Unidos.

Precisamente, el tratamiento comercial a ser otorgado a los OGMs en el plano multilateralestá lejos de haber encontrado un consenso. Por un lado, la tradición interpretativa delGATT impide que los bienes puedan ser discriminados según el método utilizado para suproducción. En segundo lugar, la evolución juridicista de la OMC, reflejada en laintroducción de acuerdos específicos como el SPS y el TBT, exige la aplicación de criteriosreferenciales en materia científica para poder fundamentar cualquier medida destinada aproteger la salud de los consumidores, restringiendo asimismo en el tiempo la aplicaciónde medidas precautorias sustentadas en la falta de dicha información.

Por ello, aquellos países particularmente contrarios a los OGMs han encontrado en lasinstituciones científicas referenciales de los acuerdos citados, en particular el CodexAlimentarius FAO/OMS, un campo de batalla propicio para intentar perforar indirectamentelos criterios interpretativos de la OMC.

Un ejemplo de ello es la pretensión de determinados países de que la eventual trazabilidad yetiquetado de cultivos OGMs, o alimentos que contengan OGMs, se extienda a las carnesprovenientes de animales cuyo forraje incluya OGMs, de forma de discriminar a través dedicho mecanismo no sólo a los vegetales cultivados bajo esta tecnología sino también a lascarnes producidas a partir de los mismos.

La situación descripta se ve agravada por la aparición de acuerdos multilaterales de naturalezaambiental (AMUMAs) que han incorporado medidas de carácter comercial a su ámbito decompetencia (el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, por ejemplo), generándose deesta forma una nueva controversia en torno de la preeminencia entre la normativa OMC yaquella establecida por dichos tratados, tema que también requerirá de una clara dilucidaciónen el futuro próximo.

En cualquier caso, la rápida difusión de la práctica del etiquetado obligatorio entre buenaparte de los países importadores parece reflejar la imposibilidad de discernir prontamente eltratamiento que recibirán los OGMs en el plano multilateral, en razón de los múltiples interesesencontrados en la materia.

47



El recurso al régimen de etiquetado obligatorio también conlleva un reconocimiento implícito,por parte de los grandes importadores, de la imposibilidad material de sustituir la oferta deSGM por SC en el mercado internacional.

En efecto, la eventual necesidad de sustituir totalmente la oferta de SGM por SC implicaríacontar con casi 80 millones de toneladas adicionales de SC respecto de aquellas actualmentedisponibles, con los crecientes costos que esta última conllevaría en razón de la aplicación delpropio régimen de IP y etiquetado.

Dado que puede afirmarse que el universo de producción sojera en Argentina corresponde aSGM, el complejo sojero argentino deberá, a partir de la vigencia de los diversos regímenesde etiquetado obligatorio, proceder a identificar su producción como SGM (o productoselaborados a partir de SGM). En destino, el importador recibirá esta declaración y laincorporará al circuito de producción y comercialización, a su propio costo. No se vislumbra,en definitiva, que el cumplimiento de las normas unilaterales de etiquetado pudiera afectarcomercialmente a las colocaciones argentinas del complejo sojero, aunque pudieramarginalmente introducir algunas dificultades para otros alimentos procesados destinados ala alimentación humana.

En efecto, en el caso de las normas de etiquetado recientemente establecidas por Brasil seestima que sólo el 13% de los productos alimenticios exportados por nuestro país(aproximadamente 200 U$S millones durante 2002), pudieran verse eventualmente afectados.

En este contexto, sólo una alteración dramática de los precios relativos del mercado de soja en favorde la SC, con las subsecuentes implicancias en materia de costos para los consumidores, podríarevertir la tendencia hacia la consolidación de la SGM como eje del mercado sojero mundial.

Por el momento los precios de la SC están lejos de reflejar cualquier tendencia en dichadirección, como han descubierto los productores brasileños, que a pesar de la prohibiciónteórica todavía subsistente para los OGMs en Brasil, han debido reconocer que disponen de6 millones de toneladas de SGM cuya colocación internacional se veía impedida comoconsecuencia del régimen de certificación de IP impuesto por la R.P.China.

En efecto, puede pensarse que la aceptación por parte de las autoridades brasileñas de laexistencia de tal volumen de SGM –a pesar de la prohibición teóricamente vigente para sucultivo en territorio brasileño– contribuirá enormemente a orientar el debate en Brasil enfavor de la plena liberación de los OGMs.

En este sentido, en la medida en que la credibilidad brasileña en la materia ha quedadoseveramente cuestionada en el plano internacional, los agricultores domésticos perderán todoincentivo a afrontar los costos involucrados en el proceso de IP destinados a certificar SCque luego es fácilmente identificada como SGM. Por ello cabe esperar una fuerte aceleracióndel dilatado proceso destinado a alcanzar la autorización para comercializar OGMs en Brasil.

En dicho marco cabe interpretar que el curso de los acontecimientos en Brasil, donde lainfluencia de los sectores medioambientalistas ha logrado imponer recientemente un régimende etiquetado particularmente restrictivo para los OGMs, responde a una campaña preventivade dichos grupos, dirigida a posicionarse en una situación de mayor poder relativo, antes quela realidad económica impulse una importante consolidación de la SGM en Brasil.

48


En efecto, el nuevo régimen de etiquetado brasileño se ha instalado sin un concomitanteavance en dirección a la liberación al medio de los cultivos OGMs. Ello parece contradecirclaramente el interés de los productores, que recurren de facto en buena medida a la producciónde SGM para evitar una masiva pérdida de competitividad frente a su contraparte argentina.

En este contexto resulta de gran interés observar que los Estados Unidos han relegado a la sojaen relación a otros cultivos dentro de las prioridades del esquema de subsidios agropecuariosprevisto para los próximos años. En efecto, cabe destacar que la soja presenta el precioobjetivo más bajo entre aquellos cultivos que se benefician con tal instrumento, así comoconstituye el único cultivo para el cual se contempla una reducción en el precio sostén.

Tal evolución parece indicar cierta resignación por parte de las autoridades americanasrespecto de la creciente competencia que le imponen los productores sojeros del Cono Sur.En otras palabras, podría interpretarse que los EE.UU. no parecerían dispuestos a asignarrecursos en favor de un cultivo donde prevén una profundización de la pérdida decompetitividad relativa, que los viene desplazando del mercado mundial a lo largo de losúltimos 20 años.

La plena difusión de la SGM probablemente no resultará ajena a esta evolución, contribuyendoprevisiblemente a incrementar aún más la productividad del cultivo de soja en el conjunto delCono Sur de América, cuando su incorporación se extienda a los demás países de la región(Brasil, Paraguay y Bolivia) sobre la base del desarrollo de variedades adaptadas ajustadamentea sus necesidades agronómicas.

A partir de dicha instancia el debate internacional en torno a los OGMs habrá alcanzado unpunto de inflexión, en la medida en que se estará frente a un mercado mundial claramentedominado por la oferta de SGM, que tornará a los regímenes de etiquetado relativamenteirrelevantes.

En dicho contexto la República Argentina podrá maximizar el beneficio derivado de lastransformaciones que han tenido lugar en los últimos 10 años en su estructura productiva,como resultado de la ampliación de su frontera agropecuaria, con el consiguientedesplazamiento de la actividad ganadera hacia zonas marginales y la plena incorporación de laagricultura a sus mejores tierras, sobre la base de la combinación siembra directa y OGMs.

El camino hacia la generalización masiva de la tecnología OGM en el caso de la soja transitapor una etapa clave, a lo largo de la cual la Argentina ha desempeñado un papel central en tantose trata del mayor –y más exitoso– productor de SGM. Los elementos antes reseñados brindanuna orientación acerca de las expectativas que cabe formarse en torno del mercado internacionaldel complejo sojero a partir de un análisis detallado de la normativa unilateral y multilateralaplicada, así como una evaluación estratégica de sus previsibles efectos, y de la subsecuentereacción de los grandes actores del comercio internacional del sector. A partir de dicho análisispuede inferirse que las condiciones de entorno globales resultan –en esta instancia– extremadamentepropicias para que tarde o temprano el conjunto de la América Sojera adopte plenamente latecnología OGM, contribuyendo así a cerrar este prolongado debate internacional a través de laconsolidación de un mercado sojero transgénico.

49



ANEXO IRegulaciones unilaterales: Resumen:

País

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50


ANEXO IICuadros adicionales para el cálculo de márgenes brutos de producción

Soja convencional Soja GM (RR)

u$s/kg u$s/ha u$s/kg u$s/ha

Semilla (90 kg/ha) 0.25 17.5 0.45 31.5

Inoculante 0.04 2.7 0.04 2.7

Labranzas UTA u$s/ha UTA u$s/ha

Siembra directa 1.10 13.8 1.1 13.8

Fumigadas (4) 1.00 12.5 1.00 12.5

Fertilización 0.25 3.1 0.25 3.1

Total 2.35 29.4 2.35 29.4

Control de plagas u$s/u u$s/ha u$s/u u$s/ha

Pivot H (0,80 l/ha) 23.26 18.6 0.0 0.0

Agil (0,35 l/ha) 19.4 6.8 0.0 0.0

Roundup Max (1,5 kg/ha) 0.0 0.0 6.2 9.3

Cipermetrina (0,15 lt/ha) 7.2 1.1 7.2 1.1

Fungicida Sphere (0,5 lt/ha) 36.0 18.0 36.0 18.0

Decis 5% (insect) (0,1 l/ha) 18.5 1.9 18.5 1.9

Lorsban 48 E (insect) (1,4 l/ha) 8.1 11.3 8.1 11.3

Total -- 57.7 -- 41.5

Total costos directos 107.3 105.2

u$s/QQ

Flete corto (30 + 200 km) 0.94

Impuestos-sellado 0.21

Paritaria 0.10

Secado 0.30

Zarandeo 0.07

Comisión acopio 0.30

Prima opciones 0.00

TOTAL 1.92

Gastos de comercialización

Fuente: elaboración en base a datos de Márgenes Agropecuarios (2/12/02).

Cuadro 1SOJA: Comparación de costos

(Soja de 1a., grupo IV, Norte de Bs. As.)

51



Rubro Unidad Soja convencional Soja GM (RR)

Rendimiento QQ/ha 25 30 25.78 30.93

Ingreso bruto u$s/ha 372.5 447.0 384.0 460.9

Gastos comercialización u$s/ha 48.0 57.6 49.5 59.4

Ingreso Neto u$s/ha 324.5 389.4 334.6 401.5

Costos Directos u$s/ha 107.3 107.3 105.2 105.2

Simplificación laboreo u$s/ha 0.0 0.0 -29.8 -29.8

Cosecha u$s/ha 19.7 21.3 20.0 21.5

Costos Totales u$s/ha 127.0 128.5 95.4 96.9

MARGEN BRUTO u$s/ha 197.5 260.9 239.2 304.6

Soja Soja

convencional RR

Ingreso neto promedio 357.0 368.0 11.1

Costo total promedio 127.8 96.1 -31.7

Margen Bruto promedio 229.2 271.9 42.7

Diferencia

(1) A falta de la imposibilidad de contar con estimaciones para la Argentina, se recurrió al diferencial promedio de rindes estimado por el USDA (6,2% a favor de la soja RR) considerando la mitad de dicho diferencial (3,1%). La superioridad del rinde promedio para la soja RR es atribuible a la mayor efectividad en el control de malezas, así como a la merma en los daños ocasionados a la cosecha, atribuible a la menor manipulación de los cultivos requerida en la soja RR.

(2) Representa una reducción en los costos directos como consecuencia de la simplificación de las tareas que implica el uso de la soja RR. El valor de esta variable se calculó tomando en cuenta encuestas realizadas entre productores argentinos (Dow AgroSciences Argentina, Market Research), según las cuales el productor estaría dispuesto a sacrificar una media de 2 QQ/ha, en razón de la mencionada simplificación de las tareas

Fuente: elaboración en base a datos de Márgenes Agropecuarios.

SOJA: Comparación de márgenes


Precio mayo 2003 FAS (u$s/QQ) 14.9Precio potencial (RR)

Precio RR / Precio convencional

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Precio potencial (RR)

Precio RR / Precio convencional

Rubro Unidad Soja convencional Soja GM (RR)

Rendimiento QQ/ha 25 30 25.78 30.93

Ingreso bruto u$s/ha 372.5 447.0 384.0 460.9

Gastos comercialización u$s/ha 48.0 57.6 49.5 59.4

Ingreso Neto u$s/ha 324.5 389.4 334.6 401.5

Costos Directos u$s/ha 107.3 107.3 105.2 105.2

Simplificación laboreo u$s/ha 0.0 0.0 -29.8 -29.8

Cosecha u$s/ha 19.7 21.3 20.0 21.5

Costos Totales u$s/ha 127.0 128.5 95.4 96.9

COSTOS IP (10 U$S/tn) u$s/ha 25.0 30.0 0.0 0.0

MARGEN BRUTO CON IP u$s/ha 172.5 230.9 239.2 304.6

(1) A falta de la imposibilidad de contar con estimaciones para la Argentina, se recurrió al diferencial promedio de rindes estimado por el USDA (6,2% a favor de la soja RR) considerando la mitad de dicho diferencial (3,1%). La superioridad del rinde promedio para la soja RR es atribuible a la mayor efectividad en el control de malezas, así como a la merma en los daños ocasionados a la cosecha, atribuible a la menor manipulación de los cultivos requerida en la soja RR.

(2) Representa una reducción en los costos directos como consecuencia de la simplificación de las tareas que implica el uso de la soja RR. El valor de esta variable se calculó tomando en cuenta encuestas realizadas entre productores argentinos (Dow AgroSciences Argentina, Market Research), según las cuales el productor estaríadispuesto a sacrificar una media de 2 QQ/ha, en razón de la mencionada simplificación de las tareas.

Soja Soja

convencional RR

Ingreso neto promedio 357.0 368.0 11.1

Costo total promedio 127.8 96.1 -31.7

Margen Bruto promedio 201.7 271.9 70.2

Diferencia

SOJA: Comparación de márgenes, considerando costos de segregación/IP


Precio mayo 2003 FAS (u$s/QQ) 14.914.9

1.00

Fuente: elaboración en base a datos de Márgenes Agropecuarios.

1

2

52


GLOSARIO

AMUMAs Acuerdos multilaterales de naturaleza medioambiental

CA Comisión del Codex Alimentarius FAO/OMS

CCGP Comité de Principios Generales del Codex Alimentarius

CCFICS Comité sobre Sistemas de Certificación de Importaciones y

Exportaciones de Alimentos del Codex Alimentarius

CCFL Comité de Etiquetado del Codex Alimentarius

CCMA Comité de Comercio y Medioambiente de la OMC

CIARA Cámara de la Industria Aceitera de la República Argentina

CONABIA Comisión Nacional de Biotecnología, República Argentina

CNTBio Comisión Nacional Técnica de Bioseguridad, Brasil

EFA Autoridad Alimentaria Europea (European Food

Authority)

ESD Entendimiento sobre Solución de Diferencias de la OMC

FAO Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y

la Alimentación

FBT Grupo de Acción Intergubernamental Especial sobre

Alimentos Obtenidos por Medios Biotecnológicos,

Codex Alimentarius FAO/OMS

GATT Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio

GM Genéticamente modificado

GMs Genéticamente modificados

IP Identidad Preservada: sistema de manejo de cultivos

que permite identificar y certificar el origen o la naturaleza

de los productos

OGM Organismo genéticamente modificado

OGMs Organismos genéticamente modificados

OMC Organización Mundial del Comercio

OMS Organización Mundial de la Salud

OSD Órgano de Solución de Diferencias de la OMC

OVGMs Organismos Vivos Genéticamente Modificados

PCB Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad

QQ Quintales (1 quintal = 100 kg)

TBT Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, OMC

TFAF Grupo de Acción Intergubernamental Especial sobre Buena Alimentación

|Animal, Codex Alimentarius FAO/OMS.

TGE Mercado de Futuros de Tokio (Tokio Grain Exchange)

Transgénico/a Cultivo a partir de semillas GMs

RU Ronda Uruguay de Negociaciones del GATT

SAGPyA Secretaría de Agricultura, Ganadería, Pesca y

Alimentación, República Argentina

SC Soja convencional

SGM Soja genéticamente modificada

SPS Acuerdo sobre Medidas Sanitarias y Fitosanitarias, OMC

UE Unión Europea

USDA Departamento de Agricultura de los EEUU

53



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Codex Alimentarius FAO/OMS. Informes elaborados por la Comisión del Codex Alimentarius, el Comité de

Principios Generales, el Comité de Etiquetado, el Comité sobre Sistemas de Certificación de Importaciones y

Exportaciones de Alimentos y el Grupo de Acción Intergubernamental Especial sobre Alimentos Obtenidos por

Medios Biotecnológicos. Todos los documentos consultados se encuentran disponibles en: http://

www.codexalimentarius.net/reports_es.asp

Comisión Europea. Opciones para fomentar el cultivo de proteínas vegetales en la UE. Bruselas, 16 de marzo de 2001,

disponible en: http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/markets/crops/leg/148_es.pdf

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LAS NEGOCIACIONES SOBRE INDICACIONES GEOGRÁFICAS

EN LA OMCY EL FUTURO DE LAS EXPORTACIONES ARGENTINAS

2

Federico González Perini

56


INDICE

RESUMEN ............................................................................................................................................................ 57

I- INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 57

A - APROXIMACIÓN JURÍDICA ............................................................................................................................... 58

(i) Las indicaciones geográficas y las marcas .................................................................................................... 59

(ii) Las indicaciones geográficas y las marcas colectivas o de certificación ............................................................ 60

(iii) Las indicaciones geográficas y las expresiones tradicionales ......................................................................... 60

(iv) Las indicaciones geográficas y las denominaciones genéricas ....................................................................... 60

B – APROXIMACIÓN ECONÓMICA .......................................................................................................................... 62

(i) Las indicaciones geográficas y los consumidores .......................................................................................... 62

(ii) Las indicaciones geográficas y los productores ............................................................................................ 63

(iii) Las indicaciones geográficas y la legítima competencia ............................................................................... 64

II - LAS INDICACIONES GEOGRÁFICAS EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES ..................................................................... 65

A – ANTES DE LA RONDA URUGUAY ..................................................................................................................... 65

(i) El Convenio de París ............................................................................................................................... 63

(ii) El Arreglo de Madrid ............................................................................................................................. 65

(iii) El Arreglo de Lisboa ............................................................................................................................. 66

B – LA RONDA URUGUAY: LA OMC Y EL ACUERDO SOBRE LOS ADPIC .................................................................. 66

(i) Protección general ................................................................................................................................... 67

(ii) Protección adicional para vinos y espirituosas ............................................................................................ 67

(iii) Excepciones ........................................................................................................................................... 68

C – LAS INDICACIONES GEOGRÁFICAS A PARTIR DE LA RONDA URUGUAY ................................................................... 68

III - LAS INDICACIONES GEOGRÁFICAS EN LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES DE LA OMC .......................................... 70

A – SISTEMA MULTILATERAL DE NOTIFICACIÓN Y REGISTRO ....................................................................................... 71

B – NEGOCIACIONES INTERNACIONALES ................................................................................................................ 71

C – EXTENSIÓN DE LA PROTECCIÓN ADICIONAL A LOS DEMÁS PRODUCTOS ................................................................... 72

IV - CONCLUSIONES ............................................................................................................................................. 73

COMENTARIOS FINALES .......................................................................................................................................... 77

57


2 • Las negociaciones sobre indicaciones geográficas en la OMC y el futuro de las exportaciones argentinas

LAS NEGOCIACIONES SOBRE INDICACIONES GEOGRÁFICAS

EN LA OMC Y EL FUTURO DE LAS EXPORTACIONES

ARGENTINASFederico González Perini (*)

I – INTRODUCCIÓN

Los derechos de propiedad intelectual cubren a una amplia gama de actores que van desdelos creadores e inventores - cuyo ingenio y originalidad protegen las patentes, los diseñosindustriales y los derechos de autor - hasta los productores, empresas y consumidores - a loscuales las marcas e indicaciones geográficas les brindan auxilio para distinguir los bienes queproducen, comercializan y consumen.

* Miembro del Servicio Exterior de la Nación.

Las opiniones vertidas en el presente trabajoson a título personal, y no deben atribuirse a lainstitución a la que pertenece.

R E S U M E N

Las indicaciones geográficas son una categoría relativamente nueva dentro de las disciplinas internacionales

que regulan los derechos de propiedad intelectual. Con la conclusión de la Ronda Uruguay, y para cumplir con

las obligaciones derivadas de ésta, una gran cantidad de países se vio en la obligación de incorporar en sus

legislaciones disposiciones sobre estos instrumentos, ajenos a sus tradiciones jurídicas y escasamente funcionales

a sus estrategias de comercialización.

Sin embargo, y cuando aún no ha transcurrido el tiempo necesario para evaluar adecuadamente los

resultados de este proceso, las indicaciones geográficas se encuentran nuevamente en el centro de la escena. En

efecto, las mismas ocupan una parte preponderante de la atención de los Miembros de la OMC, tanto dentro

del esquema de negociaciones lanzado en la Conferencia Ministerial de Doha, como en los debates que se

llevan a cabo fuera de él, en el Comité de Agricultura y en el Consejo de los Aspectos de los Derechos de

Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio.

La sección introductoria está dividida en dos partes. En la primera se define a las indicaciones geográficas,

describiendo sus características principales, ubicándolas en el contexto de otros instrumentos de uso más

frecuente y extendido que cumplen funciones similares. El objetivo es mostrar que ( a diferencia de las marcas

o las indicaciones de procedencia), las indicaciones geográficas son instrumentos complejos de utilizar y que,

mientras sus beneficios son inciertos a priori, no sucede lo mismo con los costos. En la segunda parte se

abordan, desde una óptica económica, los argumentos que se utilizan para justificar la racionalidad de este

tipo de instrumentos, y su aplicabilidad al caso particular de las indicaciones geográficas. El objetivo es aportar

elementos para un análisis crítico de los argumentos que esgrimen quienes demandan mayores estándares de

protección para este tipo de instrumentos.

En la segunda sección se realiza una breve recorrida por los diferentes acuerdos internacionales que

contienen disciplinas sobre indicaciones geográficas, evaluando, a la luz de las mismas, el alcance de lo que los

países interesados en el tema obtuvieron en la sección 3ª del Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de

Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio. El objetivo de la sección es poner las demandas por

mayores niveles de protección en su debido contexto.

Finalmente, en la cuarta sección del trabajo se esbozan algunas consideraciones respecto del impacto que

las negociaciones que se llevan a cabo en la OMC podrían tener en el futuro de las exportaciones argentinas,

y se presentan algunas hipótesis o alternativas que podrían darse en dicho marco, evaluando las ventajas y

desventajas que ellas podrían acarrear para la Argentina.

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1) En este sentido, ver Blakeney, punto 1.2) Así por ejemplo, Champagne es el nombre geográfico de la región donde se originan los productos que utilizan dicha indicación. El término no geográfico Mozart, o unailustración o símbolo de la Torre Eiffel, en cambio, sin ser el nombre de un lugar, podrían ser asociados por los consumidores con Austria y París, respectivamente, y en ese sentido,podrían utilizarse como indicaciones geográficas indirectas.

Las indicaciones geográficas fueron, desde el punto de vista cronológico, el primer tipo demarca en utilizarse1 . Antes de la Revolución Industrial, el comercio internacional estaba compuestoprincipalmente de productos primarios, la producción industrial era marginal, y las formascorporativas de producción no existían aún. No habiendo firmas o empresas individuales talcomo hoy las conocemos, no resultaba necesaria la utilización de marcas individuales. A efectosde capitalizar el hecho de que por su calidad, los productos de algunas regiones eran superiores alos de otras - y consecuentemente se vendían mejor y más fácilmente - los mercaderes comenzarona utilizar colectivamente signos para distinguir el origen de sus productos. Luego resultó necesariolegislar para proteger la reputación comercial de estas “marcas de origen”, estableciendo normaspara prevenir adulteraciones o falsificaciones.

Con la Revolución Industrial irrumpieron las unidades individuales de producción (firmas oempresas como hoy las conocemos), y la utilización colectiva de marcas asociadas al origenevolucionó para acompañar a sus productos. Sin desaparecer, estas últimas comenzaron a coexistircon las marcas individuales.

A - APROXIMACIÓN JURÍDICA

El género de los indicadores geográficos comprende a todos aquellos signos que se utilizanpara vincular productos con su origen geográfico. Dentro del mismo pueden distinguirse dosclases principales: las indicaciones de procedencia y las indicaciones geográficas.

Las indicaciones de procedencia son neutras respecto de la calidad de los productos quelas utilizan. Meramente indican que los mismos provienen de un lugar o región determinados.La única condición que un producto debe cumplir para utilizarlas es proceder del lugar oregión indicado.

Las indicaciones geográficas, en cambio, tienen un significado descriptivo adicional:implican que cierta calidad o características del producto (derivadas de factores naturales ohumanos) se deben a su origen geográfico, de modo que un producto similar, proveniente deotro lugar o región, no podría tener las mismas características, calidad o reputación. Se trataen la práctica de indicaciones de procedencia calificadas que indican tanto el origen delproducto como una calidad asociada al mismo. Sólo la protección de las indicacionesgeográficas cae bajo la órbita de los derechos de propiedad intelectual.

Las indicaciones geográficas pueden incluir el nombre geográfico del lugar de origen indicadoo meramente utilizar símbolos, emblemas, ilustraciones o nombres que los consumidores asociancon dicho origen (en la medida en que estos sean aptos para identificar el origen geográfico de losproductos indicados). En el primer caso, se trata de indicaciones geográficas directas o explícitas.En el segundo caso se trata de indicaciones geográficas indirectas o implícitas2 .

A su vez, dentro del primer grupo puede distinguirse una subcategoría: las denominaciones deorigen. Estas son indicaciones geográficas directas, calificadas por el hecho de que el vínculoentre calidad y origen es más estrecho. Mientras que las indicaciones geográficas en generalexigen que la calidad sea fundamentalmente imputable al origen, las denominaciones de origenexigen que aquella se derive exclusiva o esencialmente de aquél.

En resumen, puede decirse que todas las denominaciones de origen son, a su vez, indicacionesgeográficas, pero no todas las indicaciones geográficas son denominaciones de origen. Asimismo,

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3) Así por ejemplo, Christian Dior es asociada por los consumidores con el segmento de indumentaria de alta costura, mientras que Adidas lo es con el segmento de indumentariadeportiva. La marca Harley Davidson es asociada con las motocicletas de gran cilindrada y estética “chopper”, mientras que Vespa lo es con las motonetas de baja cilindrada destinadasal tránsito citadino.4) En el caso de las marcas, el titular crea o individualiza un signo con aptitud legal para constituir una marca, lo registra (en los sistemas donde ello es necesario) y comienza autilizarlo asociado con sus productos. La aptitud marcaria de un signo está dada, principalmente, por su capacidad para distinguir los productos de la empresa en cuestión de losde su competencia, y por no constituir la denominación habitual que los consumidores utilizan para referirse al producto que las emplea (p.e., “teléfono móvil” no puede ser lamarca de una empresa de telefonía móvil). Quizá porque en el caso de las indicaciones geográficas, los particulares no crean por sí mismos el objeto de protección, sino que identificano individualizan uno preexistente, del dominio público, es que ellas son, en muchas legislaciones, propiedad pública de uso privado.

puede decirse que todas las indicaciones geográficas son, a su vez, indicaciones de procedencia,pero no todas las indicaciones de procedencia son indicaciones geográficas.

La protección brindada a las indicaciones geográficas incluye tanto el derecho a usar la indicacióncomo el de excluir su uso a terceros no habilitados al efecto (el derecho a usar, y el derecho a usarexclusivamente). Este último puede otorgarse en forma relativa o absoluta. En el primer caso, elejercicio de los derechos exclusivos está condicionado a que el uso por terceros no habilitados seasusceptible de generar confusión en los consumidores respecto del origen de los productos. En lamedida en que el consumidor no se confunda respecto del origen de los productos que se leofrecen, estos pueden utilizar menciones directas o indirectas que coincidan total o parcialmentecon las indicaciones geográficas protegidas. Cuando la protección es absoluta, en cambio, no esnecesario probar confusión y la exclusión opera aunque los consumidores conozcan en formafehaciente el origen de los productos, por ejemplo, mediante el empleo de menciones aclaratoriascomo “género”, “tipo”, “método”, “imitación”, “marca” o similares.

(i) Las indicaciones geográficas y las marcas

Dentro del esquema de los derechos de propiedad intelectual, las indicaciones geográficascomparten la misma función que las marcas: ayudan a productores y empresas a distinguir susproductos de los de la competencia y, del otro lado del mostrador, a consumidores y usuarios aidentificar los productos de su preferencia.

Sin embargo, existen diferencias:

Si bien ambas emplean signos distintivos (palabras, símbolos, emblemas, nombres), las marcaslos utilizan para distinguir los productos de una firma de los de otra, mientras que las indicacionesgeográficas los utilizan para distinguir los productos de un grupo indeterminado de productoresde un lugar o región determinados, de los productos provenientes de otros lugares.

Mientras que para utilizar una marca basta con ser el titular de la misma, o haber obtenido deéste el derecho a utilizarla, la utilización de una indicación geográfica, en cambio, estácondicionada al lugar en que hayan sido producidas las mercancías que las emplean, y a quetengan las características establecidas a dicho efecto.

Aunque hay marcas que gozan de una reputación conocida, que los consumidores asocian conuna calidad o característica especial de los productos que las utilizan, estas no constituyen unrequisito necesario para su existencia y aún cuando una marca las tenga, ellas no se derivannecesariamente del origen geográfico del producto en cuestión3 . En el caso de las indicacionesgeográficas, en cambio, los productos que las utilizan deben tener una calidad, característicao reputación determinada, y esta debe derivarse de su origen geográfico.

Es por ello que, a diferencia de las marcas, las indicaciones geográficas no se crean, sino quese identifican, ya que la existencia de calidades, características o reputación originadas en laprocedencia geográfica del producto es anterior a la indicación geográfica4 . Lo que se hace através de las indicaciones geográficas es identificar esas características, establecer los procedimientosy requisitos que los productos deben cumplir para utilizarlas, y controlar su cumplimiento.

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5) Las marcas colectivas son propias de regímenes legales estructurados en base al registro (derecho continental o romano), mientras que las de certificación son propias de lossistemas de Common Law (ver OCDE, 2000, párrafos 17 al 20).6) Es el caso de “Stilton”, que, de acuerdo a lo señalado por Cornish (pág. 784), es una marca de certificación disponible para todo aquel que produzca quesos de acuerdo a ciertosestándares en un área geográfica determinada (que, curiosamente, no incluye al puebo de Stilton).7) Existen disciplinas específicas en las Comunidades Europeas, pero estas aún no entraron en vigor. La entrada en vigor del Reglamento (CE) Nº 753/2002 (del 29/04/02, publicadoen el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 4/05/02) fue aplazada, por inconvenientes internos, hasta el 1/08/03 (Reglamento (CE) Nº 2086/2002, del 25/11/02, publicadoen el Diario Oficial de las Comunidades Europeas el 26/11/02). Adicionalmente, su consistencia con las disciplinas multilaterales de la OMC fue cuestionada en el Comité de ObstáculosTécnicos al Comercio, donde Argentina, Australia, Brasil, Canadá, México, Nueva Zelandia y los Estados Unidos, solicitaron consultas. Además de este Reglamento, existendisposiciones sobre expresiones tradicionales en algunos de los acuerdos bilaterales firmados por las CE con terceros Estados, pero estos solamente tienen validez entre las partes, ysu consistencia con las disciplinas de la OMC es también discutible.

Las indicaciones geográficas pueden ser utilizadas conjuntamente con las marcas. Las primeras,para indicar el origen del producto (y las cualidades vinculadas al mismo), las segundas, paraindividualizar al productor o empresa que, dentro del ámbito geográfico indicado, lo produjo.

(ii) Las indicaciones geográficas y las marcas colectivas o de certificación

Las marcas colectivas o de certificación5 pertenecen a una colectividad - privada o pública -que no ejerce, per se, actividad comercial o industrial alguna, y que no utiliza directamente lamarca sino que la administra. Son los miembros de la colectividad, individualmente, los que lasutilizan en sus actividades comerciales o industriales.

Al igual que con las indicaciones geográficas, aquí no hay un usuario individual y exclusivosino, por un lado, un ente que administra la utilización del signo distintivo (pero no lo utiliza), ypor otro, un grupo de productores que, bajo ciertas condiciones, esta autorizado a emplearlo. Eneste sentido, tanto las indicaciones geográficas como las marcas colectivas o de certificacióntienen puntos de contacto con los sistemas de franquicia, en los que interviene un entefuncionalmente diferenciado de los usuarios que establece las condiciones de uso del acervocomún y controla el cumplimiento de las mismas.

Como en el caso de las indicaciones geográficas, los productos que utilizan marcas colectivaso de certificación tienen calidades o características determinadas (no cualquier producto de losusuarios de la marca colectiva o de certificación puede utilizarlas). Pero en el caso de las marcascolectivas o de certificación, esas calidades o características especiales pueden o no ser atribuiblesal origen geográfico de los productos que las utilizan. Ello depende de la decisión de los titularesde la marca colectiva o de certificación de vincular su utilización con el origen de los productos.Si lo hacen, la marca colectiva o de certificación cumplirá las funciones de una indicacióngeográfica6 . Es por ello que las marcas colectivas o de certificación son uno de los medios legalesdisponibles para proteger las indicaciones geográficas.

(iii) Las indicaciones geográficas y las expresiones tradicionales

Las expresiones tradicionales no están cubiertas por ningún derecho de propiedadintelectual, ni son objeto de protección jurídica a nivel internacional7 . Dado queconceptualmente presentan aspectos comunes con las indicaciones geográficas (se trata detérminos sobre los cuales se pretende algún tipo de uso exclusivo), se considera pertinenteuna breve referencia comparativa.

Las expresiones tradicionales son menciones utilizadas para designar las cualidades de ciertosproductos (los vinos) que se emplean asociados con ellas. Las cualidades especiales señaladas poruna expresión tradicional pueden referirse a un método de producción, de elaboración, deenvejecimiento, o a la calidad, al color, al tipo de lugar, o a un acontecimiento histórico vinculadoa la historia del vino (artículo 24, Reglamento (CE) 753/2002). Para calificar como tal, la expresióndebe ser suficientemente distintiva de las calidades indicadas, y gozar de una sólida reputación.Se exige además un tiempo mínimo de utilización previa, especificidad, y ser definidas conprecisión (artículo24.5, Reglamento (CE) 753/2002). Como ejemplo de términos para los cuales

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8) Estos ejemplos han sido tomados de acuerdos bilaterales negociados por las Comunidades Europeas.9) El Acuerdo sobre los ADPIC forma parte de los Resultados de la Ronda Uruguay de Negociaciones Comerciales Multilaterales. Las disposiciones de este acuerdo en materiade indicaciones geográficas se analizan más adelante en el punto II.B).10) Respecto de las marcas, Cornish (pág. 708) brinda algunos ejemplos del mercado inglés (aspirin, thermos, frigidaire, formica), a los que podrían agregarse, de nuestro país, loscasos de “Birome” (por bolígrafos), “Plasticola” (por gomas de pegar), “Curitas” (por apósitos adhesivos), “Gillette” (por hojas de afeitar) “Rimmel” (por máscaras para pestañas),cinta “Scotch” (por cinta adhesiva) y, más cercano en el tiempo, “Movicom” (por teléfonos móviles o personales). Respecto de las indicaciones geográficas, puede citarse el caso deChampagne, que se ha convertido, en muchos países, en el término corriente utilizado por los consumidores para referirse al vino espumante. Es importante notar que, conceptualmente,el carácter genérico de un término lo da la función con que lo utiliza el consumidor. Esto es, si cuando el consumidor solicita una birome (o champaña), se refiere a cualquier bolígrafo,y no al bolígrafo que lleva esa marca, (y a cualquier champaña, y no a la proveniente de Champagne) está utilizando el término (que se corresponde con la marca o la indicación geográfica)como un genérico. Jurídicamente, sin embargo, ello no significa necesariamente que la marca o la indicación geográfica pierdan dicha condición, y de que productos de la competenciapuedan utilizarlas como términos genéricos.

se pretende protección como expresiones tradicionales pueden citarse “añejo”, “clásico”, “granreserva”, “viejo”, “superior”, “primero de cosecha”, “noble”, “pálido”, “vendimia inicial8” .

Como con las indicaciones geográficas, se reclama el uso exclusivo de las expresiones tradicionalespor los usuarios de un origen geográfico determinado y se pretende para ellas protección absoluta(la que el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados conel Comercio (ADPIC9 ) reserva sólo para las indicaciones geográficas de vinos y bebidasespirituosas). Esto es, se reclama protección contra cualquier imitación o evocación, inclusocuando vaya acompañada de menciones aclaratorias como “género”, “tipo”, “método”, “imitación”,“marca” o similares (artículo24.2 y 3, Reglamento (CE) 753/2002).

Sin embargo, en el caso de las expresiones tradicionales no hay vínculo alguno entre la calidado características expresadas y el origen geográfico de los productos que las utilizan. Esto es,productos de otro origen pueden tener esas mismas características o calidades (artículo 24.2,Reglamento (CE) 753/2002), y consecuentemente deberían tener derecho a utilizarlas. Esta esprecisamente la gran objeción de que son pasibles las expresiones tradicionales.

En el caso de las indicaciones geográficas, los derechos exclusivos de uso se fundamentan enlas características específicas del producto que la indicación permite señalar y su vinculación conel origen geográfico del mismo. El consumidor es advertido de que ningún otro producto gozaráde esas cualidades o características si no proviene del lugar indicado. Las expresiones tradicionales,en cambio, no pueden reclamar ese fundamento, y consecuentemente no habría razones paraimpedir que distintos productos las utilicen, independientemente de su origen geográfico, siparticipan de las características expresadas por las mismas.

En otras palabras, si la característica especial designada por la expresión tradicional esconsecuencia esencial del origen geográfico de los productos que la utilizan, entonces la misma essusceptible de protección por una indicación geográfica, y se trata de un derecho de propiedadintelectual. Si ese no es el caso, y productos de otro origen pueden demostrar idénticas cualidades,entonces no debe haber un derecho exclusivo, y el uso debe estar abierto a todos los productos,aunque condicionado a que tengan las características expresadas (pero no a su origen geográfico).En el caso de una expresión tradicional, no estamos frente a una categoría cubierta por losderechos de propiedad intelectual sino en presencia de meras regulaciones técnicas, sujetas, encuanto tales, a las disciplinas del Acuerdo sobre los Obstáculos Técnicos al Comercio.

(iv) Las indicaciones geográficas y las denominaciones genéricas

Las denominaciones genéricas son términos que los consumidores utilizan habitualmente parareferirse a una categoría de productos. Tanto las marcas como las indicaciones geográficas puedenconvertirse, en determinados lugares, en el término utilizado habitualmente por los consumidorespara referirse a ciertos productos10 . En estos casos, los términos en cuestión pierden su funciónoriginal (en el caso de las indicaciones geográficas, indicar origen asociado a la calidad, en el casode las marcas, distinguir los productos de una empresa de los de otra) para pasar a cumplir unafunción descriptiva general.

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El principio general es que ninguna denominación genérica puede protegerse como marca ocomo indicación geográfica y, a la inversa, ninguna marca o indicación geográfica podría convertirseen denominación genérica en un lugar determinado mientras continúen siendo utilizadas comotales. Lo primero implicaría en la práctica “privatizar” el uso de términos que son del dominiopúblico, lo segundo “expropiar” un término de uso privado.

B – APROXIMACIÓN ECONÓMICA

El objetivo en este punto es presentar los fundamentos que ofrece la teoría económica para intentarexplicar el funcionamiento de instrumentos que cumplen una función similar a la de las indicacionesgeográficas (esto es, proveer información al consumidor acerca de las características de un producto)11 .

La teoría económica distingue tres categorías de productos:

Aquellos cuyas características esenciales (p.e. el tamaño) pueden discernirse a priori, por observacióndirecta, antes del acto de consumo, categorizados bajo el término en inglés “search goods”.

Aquellos cuyas características esenciales (p.e. el gusto) sólo son discernibles a posteriori, mediantela experimentación, una vez que se produjo el acto de consumo. Estos son categorizados bajoel término en inglés “experience goods” (los productos alimenticios caen en esta categoría).

Aquellos cuyas características (más bien algunas de ellas) no pueden discernirse ni a posteriori,después de haber consumido el producto (“credence goods”). Se trata de característicasvinculadas con formas de producir el bien que no tienen influencia en las cualidades propiasde los productos, sino en factores ajenos a ellos, como por ejemplo, el medio ambiente, o lasalubridad de quienes trabajaron para producirlos12 .

En los mercados de los productos de las dos últimas categorías se produce una falla: losconsumidores no cuentan con la misma información que los productores. Las indicacionesgeográficas son (junto a las marcas, regulaciones sobre etiquetado y publicidad, entre otros)instrumentos concebidos para contrarrestar esta asimetría de información, dotando a los productosde la segunda categoría de las características esenciales de los de la primera y permitiendo identificarsus cualidades no observables, sin necesidad de recurrir a la experimentación.

(i) Las indicaciones geográficas y los consumidores

La distribución asimétrica de la información disponible en los mercados debilita la posiciónde los consumidores. Mientras que los productores conocen acabadamente las propiedades,cualidades y características de los bienes que producen, los consumidores carecen de igualcertidumbre respecto de los que se le ofrecen.

Las indicaciones geográficas representarían, desde este punto de vista, uno de los instrumentosque pueden utilizarse para fortalecer la posición de los consumidores al momento de efectuar susopciones de consumo. A través del mismo, ellos podrían discernir a priori las características ocualidades de los productos que se disponen a consumir, minimizando riesgos (y costos) detransacción. Los consumidores “confiarían” en lo que las indicaciones geográficas “les dicen”, delmismo modo que confían en su propia experimentación, o en las referencias de terceros.

11) Ver OECD, párrafo 9 y ss. y anexo, Primo Braga, Fink y Paz Sepúlveda, pág 30 y Maskus, págs. 47 y 64. Este tipo de instrumentos incluye también a las marcas, regulacionessobre etiquetado y publicidad, entre otros.12) Así, la cantidad o el tipo de energía utilizada en la fabricación de un alimento, o el régimen laboral de los trabajadores que participaron en su elaboración, son factores que nonecesariamente influyen en el gusto o la calidad del producto en sí. Por muy importante que sea para el consumidor que se haya utilizado poca o mucha energía (eólica, atómicao hidroeléctrica), o que los empleados hayan sufrido prolongadas o cómodas jornadas de trabajo, éstas no son circunstancias que tengan efectos sobre las características propiasde los productos en cuestión, y que él pueda distinguir al consumirlos.

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13) Las calidades especiales pueden demostrarse justificando la especificidad de variables físicas (forma, peso, aspecto, consistencia, relación entre el contenido en agua y el contenidototal en proteínas, conocido como valor Q2), químicas (aditivos, residuos), microbiológicas (fermentos, gérmenes), y organolépticas (aroma, sabor, textura, color, perfil visualy sensorial) del producto. La reputación puede derivarse del origen histórico del producto, o de inversiones realizadas para obtenerla (lo que debe demostrarse). Para un análisismás detallado, ver OMPI (2003), párrafo 20 y ss.

Adicionalmente, este tipo de instrumentos proporcionarían condiciones para estimular la diversidadde la oferta y su tendencia a la calidad. En principio, si no hubiera manera de hacer discerniblespara los consumidores las características especiales de los productos, estos terminarían siendovendidos al mismo precio que los de la competencia y, al final del camino, no habría incentivos paraapostar a la calidad o a la diversidad de la oferta. Sin embargo, es conveniente tener presente que enel caso de las indicaciones geográficas que reciben protección absoluta (que se abordan más adelanteen el punto II.B.ii), puede darse en la práctica el fenómeno opuesto. Esto es, el no permitir el uso dedenominaciones genéricas o de otro tipo coincidentes con una indicación geográfica, ni siquieraacompañadas de menciones complementarias aclaratorias del origen, puede tener el efecto de excluirla competencia y de reducir la oferta disponible para los consumidores.

(ii) Las indicaciones geográficas y los productores

A los productores, las indicaciones geográficas les proveen un medio para intentar asegurarsela preferencia de los consumidores y su lealtad, obteniendo una renta adicional de dicha situación.Las indicaciones geográficas permiten estrategias basadas en la competencia monopolística y eldesarrollo de nichos de mercado.

Ahora bien, como se apuntó anteriormente, las indicaciones geográficas no se crean sino quese identifican. Esto es, no son el resultado de la mera creatividad o imaginación de los productores,sino de un complejo proceso que supone:

individualizar las características, calidades o reputación especiales de los productos en cuestión,y del medio geográfico en el que se originan13 ,

establecer el vínculo causal entre ellos,

desarrollar estándares homogéneos de producción para asegurar que los productos que utilicenla indicación geográfica posean las cualidades indicadas,

establecer una mínima estructura burocrática capaz de controlar el cumplimiento de dichosestándares, para preservar la reputación de los productos y evitar fraudes.

Adicionalmente, las indicaciones geográficas deben adquirir una reputación. Para ello, debeinformarse al consumidor acerca de las características especiales del producto, y lograr que lasasocie con la indicación geográfica. Se trata de un proceso de resultado incierto: no basta con queel consumidor conozca las cualidades especiales del producto, sino que además debe valorarlaspositivamente lo suficiente como para preferir el producto (más caro) que lleva la indicacióngeográfica a otros productos similares (más baratos) que no la llevan.

Mientras no se logre instalar la indicación geográfica en el mercado, el precio percibido porlos productos que la llevan no alcanzará para cubrir las inversiones realizadas a ese efecto. Una vezconcluido con éxito el proceso de instalación, los productores podrán comenzar a recuperar loinvertido en ella, percibiendo una renta adicional de los consumidores.

Las indicaciones geográficas implican un proceso de “sofisticación” de los productos que lasutilizan, y la renta adicional que generen dependerá de cuántos consumidores haya dispuestos aoptar por productos más sofisticados (y de su capacidad para pagar por ellos). En algunos casos,

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los productos que utilizan una indicación geográfica pueden llegar a obtener precios sensiblementemayores a los de productos similares que no las utilizan14 .

(iii) Las indicaciones geográficas y la legítima competencia

El uso de indicaciones geográficas genera costos para consumidores y usuarios, pero tambiénpara aquellos competidores que no las utilizan. Estos pueden perder penetración en el mercado silos consumidores se inclinan por productos de la competencia que llevan indicaciones geográficas15 .Sin embargo, los usuarios de una indicación geográfica recuperan lo invertido en su desarrollocon la renta adicional que obtienen por utilizarla. Los consumidores, por su parte, reciben acambio del mayor precio que pagan por el producto, el beneficio de minimizar riesgos y costosde transacción. Para los competidores, en cambio, se trata de un costo sin contrapartida.

En ese contexto, la legitimidad del sistema se apoya en el hecho de que los productos que llevanuna indicación geográfica tienen cualidades diferentes, en el hecho de que éstas se derivan de suorigen geográfico y, finalmente, de que la utilización de indicaciones geográficas resulta uninstrumento eficaz para indicar ambas situaciones. Si los productos no tienen características ocualidades diferentes, el uso de indicaciones geográficas perjudica injustamente a los consumidores.Si las características especiales del producto no se derivan necesariamente de su origen geográfico,el uso de indicaciones geográficas perjudica injustamente a los competidores.

Pero aún funcionando apropiadamente, el uso de indicaciones geográficas puede desembocaren obstáculos al libre comercio y la legítima competencia. Así, en el caso de indicaciones geográficasque reciben protección absoluta (vinos y bebidas espirituosas), existen riesgos para los tercerosde buena fe, que pueden verse privados injustamente del derecho a utilizar menciones del dominiopúblico o marcas de su propiedad aún si el uso es de buena fe y no produce confusión a losconsumidores. Pero también existen riesgos para los propios usuarios de la indicación geográfica.Así por ejemplo, se han dado casos en que, para mantener el precio de los productos que llevabansu indicación geográfica, sus administradores adoptaron estrategias de restricción de la producción,tomando medidas de control de la oferta a través de limitaciones compulsivas de la producción,o imponiendo cuotas entre los usuarios de la indicación. También pueden verificarse obstáculosa la entrada de nuevos usuarios, a través de regulaciones injustificadas a la membresía de laindicación geográfica16 .

14) Ver ejemplos en Correa (2002).15) En segmentos que involucran a consumidores que no pasan a consumir productos más caros y de mejor calidad aunque sus ingresos lo permitan, aquellos productos quetengan cualidades diferenciadas, individualizadas mediante indicaciones geográficas, tendrán poco espacio de mercado para ganar.16) Al respecto, ver OECD, párrafos 44 y ss.

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17) Del 20 de marzo de 1883, revisado en Bruselas el 14 de diciembre de 1900, en Washington el 2 de junio de 1911, en La Haya el 6 de noviembre de 1925, en Londres el 2de junio de 1934, en Lisboa, el 31 de octubre de 1958, en Estocolmo el 14 de julio de 1967 y enmendado el 28 de setiembre de 1979. El Convenio de París, que fue incorporadoal texto del Acuerdo sobre los ADPIC, cuenta con 164 Miembros. Para un análisis más detallado sobre los temas que se presentan en esta sección, ver OMPI, pág. 14 y ss.18) El Artículo 10.1 del Convenio dispone el embargo de productos que utilicen directa o indirectamente una indicación falsa concerniente a la procedencia de un producto.19) Del 14 de abril de 1891, revisado en Bruselas el 14 de diciembre de 1900, en Washington el 2 de junio de 1911, en La Haya el 6 de noviembre de 1925, en Londres el 2 dejunio de 1934, en Lisboa, el 31 de octubre de 1958, en Estocolmo el 14 de julio de 1967 y enmendado el 28 de setiembre de 1979. 33 Estados se han obligado por este instrumento.

II – LAS INDICACIONES GEOGRÁFICAS EN LOS TRATADOS INTERNACIONALES

A – ANTES DE LA RONDA URUGUAY

(i) El Convenio de París

El Convenio de París para la Protección de la Propiedad Industrial17 incluye a las indicacionesgeográficas o de procedencia como objeto de protección de la propiedad industrial (Artículo1.2), pero no contiene disposiciones conceptuales que establezcan (o permitan inferir) qué constituyeuna indicación geográfica y cuáles son sus elementos constitutivos. Tampoco distingue entreindicaciones geográficas y de procedencia, sino que utiliza ambas expresiones como sinónimos(quizá porque al momento de sancionarse el Convenio las segundas no existían como tales).

El Convenio de París sólo brinda protección directa contra la indicación falsa del origen de lasmercancías pero no contra la utilización de indicaciones en forma engañosa18 . No se prevé elcaso de indicaciones que, aún siendo literalmente correctas, pudieran sin embargo inducir aengaño a los consumidores respecto del origen de los productos que la utilizan.

Sin embargo, a través del Artículo 10bis del Convenio se pueden proteger las indicacionesgeográficas de manera indirecta. Esta norma prohibe como actos de competencia desleal, lasindicaciones o aseveraciones cuyo empleo, en el ejercicio del comercio, pudieran inducir alpúblico a error sobre la naturaleza, el modo de fabricación, las características, la aptitud en elempleo o la cantidad de los productos. Si bien no se trata de una norma específicamente dirigidaa las indicaciones geográficas, interpretada de manera amplia, permitiría protegerlas cuando eluso engañoso o indebido de signos o menciones pudiera producir engaño sobre el origen de unproducto, y con ello, sobre sus características o naturaleza.

(ii) El Arreglo de Madrid

Tampoco el Arreglo de Madrid relativo a la Represión de las Indicaciones de ProcedenciaFalsas o Engañosas en los Productos19 distingue entre indicaciones geográficas y de procedencia(ambas están incluidas), o contiene disposiciones conceptuales al respecto. A diferencia delConvenio de París, sin embargo, el Arreglo de Madrid incluye protección contra la utilizaciónde indicaciones engañosas.

El Arreglo impone a las partes el embargo o la prohibición de importación de los productosque lleven una indicación falsa o engañosa en virtud de la cual resulten indicados directa oindirectamente como país o como lugar de origen alguna de las partes. Dicha obligación seaplica también a los países donde haya sido colocada la indicación de procedencia falsa oengañosa o donde se haya introducido el producto provisto de esta indicación falsa o engañosa(artículo 1º). Asimismo, las partes se comprometen a prohibir el empleo en la venta, en laexposición o en la oferta de los productos, de todas las indicaciones que tengan carácter depublicidad y sean susceptibles de equivocar al público sobre la procedencia de los productoshaciéndolos figurar sobre las insignias, anuncios, facturas, tarjetas relativas a los vinos, cartaso papeles de comercio o sobre cualquier otra clase de comunicación comercial (Artículo3bis). Queda a cargo de los tribunales de cada país decidir cuáles son las denominaciones

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20) Del 31 de octubre de 1958, revisado en Estocolmo el 14 de julio de 1967 y modificado el 28 de septiembre de 1979. 20 Estados se han obligado por este instrumento.

que, en razón de su carácter genérico, se sustraen a las disposiciones del Arreglo. Sin embargo,en esta reserva no se incluyen “las denominaciones regionales de procedencia de los productosvinícolas” (Artículo 4).

(iii) El Arreglo de Lisboa

A diferencia de los dos instrumentos anteriores, el Arreglo de Lisboa relativo a la Protecciónde las Denominaciones de Origen y su Registro Internacional20 sí contiene disposicionesconceptuales. Define a las denominaciones de origen como “la denominación geográfica de unpaís, de una región o de una localidad que sirva para designar un producto originario del mismoy cuya calidad o características se deben exclusiva o esencialmente al medio geográfico,comprendidos los factores naturales y los factores humanos” (Artículo 2.1). Las partes secomprometen a protegerlas, a condición de que estén reconocidas y protegidas como tales en elpaís de origen y que hayan sido registradas en el sistema que el Arreglo establece. Se establece queninguna denominación geográfica protegida por los Miembros puede convertirse en un términogenérico mientras goce de protección en el país de origen (Artículo 6).

Como puede apreciarse, el Arreglo sólo incluye a las denominaciones de origen, y sólo cubrea los productos pero no a los servicios. Quedan excluidas las indicaciones geográficas y deprocedencia. Asimismo, la protección otorgada es absoluta, “incluso si el verdadero origen delproducto figura indicado o si la denominación que se emplea en traducción o va acompañada deexpresiones tales como «género», «tipo», «manera», «imitación» o similares (Artículo 3).

B – LA RONDA URUGUAY: LA OMC Y EL ACUERDO SOBRE LOS ADPIC

El Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con elComercio (ADPIC) define a las indicaciones geográficas como aquellas que “identifican unproducto como originario de un miembro o de una región o localidad de ese territorio, cuandodeterminada calidad, reputación u otra característica del producto sea imputable fundamentalmentea su origen geográfico” (artículo 22.1).

Como puede apreciarse, se incluye tanto a las indicaciones geográficas directas (y a lasdenominaciones de origen) como a las indirectas, pero no a las indicaciones de procedencia. Tampocose incluye a las indicaciones geográficas de servicios. Los Miembros podrían protegerlas (a condiciónde que se respete el principio de no discriminación), pero no están obligados a hacerlo.

El Acuerdo prevé para las indicaciones geográficas dos estándares diferenciados de protección,según de qué productos se trate: uno para las indicaciones geográficas de productos en general(protección relativa), y otro para las de vinos y bebidas espirituosas (protección absoluta).

La diferencia principal reside en que para las primeras, además de la falta de correspondenciaentre la indicación y el lugar de origen del producto, es necesario que esa falta de correspondenciainduzca a error al público. Para los vinos y bebidas espirituosas, en cambio, no es necesaria estaúltima condición y consecuentemente la protección es más elevada. En todos los casos, la obligaciónde proteger una indicación geográfica extranjera está condicionada al hecho de que se encuentrenprotegidas en el país de origen (artículo 24.9). Asimismo, no se especifican los instrumentos conque los Miembros deben brindar la protección establecida, esto es, se establece el objetivo, perono se prejuzga respecto de los medios para lograrlo.

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21) Es importante notar que no es necesario que los usos a excluir produzcan la confusión de los consumidores: basta con que sean susceptibles de inducir dicha confusión.22) Los Miembros podrían establecer que el “test del error” tampoco es necesario en el caso de indicaciones geográficas de productos distintos de vinos y bebidas espirituosas,otorgándoles protección absoluta. Se trataría de una disposición “ADPIC plus”, autorizada por el Artículo 1.1 del Acuerdo, según el cual “los Miembros podrán prever en sulegislación, aunque no estarán obligados a ello”, una protección más amplia que la exigida por el Acuerdo, a condición de que “tal protección no infrinja las disposiciones del mismo”.En ese sentido, otros Miembros podrían reclamar por la inconsistencia de este tipo de disposiciones con lo establecido en el Artículo 22 del Acuerdo argumentando que, respectode las indicaciones geográficas cubiertas por esta norma, existe un derecho a utilizar menciones complementarias aclaratorias como “clase”, “tipo”, “estilo”, “imitación” u otrasanálogas, junto a la indicación apropiada del origen, para disipar la posibilidad de engaño al consumidor en casos de coincidencia total o parcial con una indicación geográfica.Alternativamente, una disposición ADPIC plus de este tipo, podría dar lugar a un reclamo sin infracción (artículo 64.2 del Acuerdo).

(i) Protección general

La protección brindada a las indicaciones geográficas en general se concreta en las siguientesobligaciones:

Arbitrar los medios legales para que los interesados puedan impedir la utilización, en la designacióno presentación de un producto, de cualquier medio que indique o sugiera que el mismo provienede una región geográfica distinta del verdadero lugar de origen (Artículo 22.2.a), y la utilizaciónde indicaciones o aseveraciones cuyo empleo, en el ejercicio del comercio, pudiera inducir alpúblico a error sobre la naturaleza, el modo de fabricación, las características, la aptitud en elempleo o la cantidad de los productos (es lo que establece en su parte pertinente el artículo10bis del Convenio de París, al que remite el artículo 22. 2. b) del Acuerdo).

Denegar o invalidar el registro de una marca de fábrica o de comercio que contenga oconsista en una indicación geográfica respecto de productos no originarios del territorioindicado (artículo 22. 3).

Estas obligaciones se aplican incluso respecto de indicaciones geográficas homónimas, esto es,aquellas que son literalmente verdaderas en cuanto al territorio, región o localidad de origen delos productos (Artículo 22. 4). Sin embargo, en todos los casos las obligaciones están sujetas a lacondición de que se induzca a error al público respecto del origen de los productos en cuestión21 .

(ii) Protección adicional para vinos y espirituosas

En el artículo 23 del Acuerdo se establecen -para las indicaciones geográficas de vinos y bebidasespirituosas- obligaciones similares a las del artículo 22, pero con un importante cambio: no serequiere la inducción a error al público22 . Esto es, la obligación existe aún cuando el consumidorconozca fehacientemente el verdadero origen de los productos que se le ofrecen.

Así, las partes deben:

Establecer los medios legales para que los interesados puedan impedir la utilización de unaindicación geográfica que identifique vinos o bebidas espirituosas para productos de dichosgéneros que no sean originarios del lugar designado por la indicación geográfica de que setrate, incluso cuando se indique el verdadero origen del producto, o se utilice la indicacióngeográfica traducida o acompañada de expresiones tales como “clase”, “tipo”, “estilo”,“imitación” u otras análogas (que, junto a la indicación apropiada del origen, podrían disiparla posibilidad de engaño al consumidor).

Denegar o invalidar - de oficio, si fuera legalmente posible, o a petición de parte - el registrode marcas para vinos que contengan o consistan en una indicación geográfica que identifiquevinos, (o de marcas para bebidas espirituosas, que consistan en una indicación geográficaque identifique bebidas espirituosas). Esta obligación no corre para las marcas que hayansido adquiridas de buena fe mediante el uso (no basta el mero registro) antes de la entrada envigencia del Acuerdo para el Miembro de que se trate, o antes de que la indicación geográficaestuviera protegida en su país de origen.

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23) Algunos llaman a esta excepción «la cláusula del abuelo». La misma se aplica solamente respecto de las indicaciones geográficas del artículo 23. Se trata de una cláusula desalvaguardia general que limita la vigencia de las obligaciones de dicho artículo a las situaciones posteriores a la entrada en vigor el Acuerdo, para balancear la mayor protecciónbrindada por dicha norma.24) Nótese que esta norma contiene una restricción indirecta al comercio, cuya consistencia con el Acuerdo GATT ameritaría un análisis más detallado, que excede el objeto del presente trabajo.En efecto, aquellos países que deseen introducir en sus territorios nuevas variedades de uva, lo que de ninguna manera puede ser objeto de restricciones, encuentran sin embargo una restricciónindirecta: no podrían identificar en sus vinos el hecho (cierto, relevante y legítimo) de que estos han sido producidos en base a ellas. Se trata de una restricción injustificada al comercio. Siun producto es fabricado en base a un insumo, y en ello radica una de sus cualidades esenciales, no debiera existir restricción alguna para informarlo a los consumidores. Aunque puedancoincidir, desde el punto de vista terminológico, se trata de menciones funcionalmente diferentes: una indica el origen y calidades asociadas, y la otra el tipo de materia prima. Esto se agravasensiblemente en el caso de los vinos, ya que en muchos casos, la variedad de uva utilizada es sensiblemente más importante que el origen.25) Así, si un Panel o el Órgano de Apelación determinaran que las prácticas o la legislación de un Miembro en materia de indicaciones geográficas no es consistente con las disciplinasdel Acuerdo sobre los ADPIC, éste debería modificarlas de una manera consistente con el mismo, bajo pena de exponerse a sanciones comerciales, que podrían recaer sobre cualquierade las concesiones o ventajas recibidas del Miembro reclamante en el marco de las negociaciones multilaterales llevadas a cabo en la OMC.

Como la protección es absoluta, en casos de homonimia entre indicaciones geográficas devinos y bebidas espirituosas, deben establecerse condiciones prácticas de diferenciación paraevitar inducir a error a los consumidores, pero asegurando un trato equitativo para los productores.

(iii) Excepciones

A efectos de articular la protección de las indicaciones geográficas con los derechos preexistentes,el Acuerdo prevé - en adición a la de las marcas, ya referida - una serie de excepciones.

En ese contexto:

Los Miembros no están obligados a impedir en sus territorios el uso continuado y similar deuna indicación geográfica de otro Miembro que identifique vinos o bebidas espirituosas enrelación con bienes o servicios, cuando sus nacionales o residentes las hayan utilizado demanera continua para esos mismos bienes o servicios, u otros afines desde antes del 15 deabril de 1984, o incluso antes, si se trata de un uso de buena fe (artículo 24. 4) 23 .

No existe obligación de proteger una indicación geográfica cuando media coincidencia entreésta y el término habitual que, en el lenguaje corriente, se utiliza para nombrar al común delos bienes y servicios involucrados (artículo 24.6).

En el caso de los productos vitícolas, no hay obligación de proteger una indicación geográficasi ésta coincide con la denominación habitual de una variedad de uva existente en el territoriode ese Miembro en la fecha de entrada en vigor del Acuerdo sobre la OMC (artículo 22. 3)24 .

A condición de que no lo use de una manera que induzca a error al público, cualquier personapuede utilizar su nombre o el de su antecesor en la actividad en el curso de sus operacionescomerciales (artículo 24. 8).

C – LAS INDICACIONES GEOGRÁFICAS A PARTIR DE LA RONDA URUGUAY

Los instrumentos anteriores a la Ronda Uruguay padecen una doble debilidad: ofrecen disciplinasmínimas de escasa ejecutividad, y abarcan a un número acotado de Estados parte (Arreglos deLisboa y Madrid). Desde ese punto de vista, el Acuerdo sobre ADPIC representa un avancesignificativo: sus disposiciones abarcan a los 145 Estados parte de la OMC y, lo que resulta másimportante, estos cuentan con el mecanismo de solución de disputas de dicha organización paraaccionar por su cumplimiento25 .

Ahora bien, si durante más de un siglo las discipli¿nas sobre indicaciones geográficas sóloconcitaron el interés de un acotado número de Estados, que apenas llegaron a concretar unpuñado de normas de limitado alcance y escasa aplicación práctica, ¿por qué hubieron de aceptarlaslas 123 partes que firmaron los Acuerdos de la Ronda Uruguay, y las 23 que accedieron luego?

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26) Del mismo modo, la extensión de la protección por patentes a todos los campos de la tecnología (Artículo 27.1, Acuerdo sobre los ADPIC) consagró la aplicación, a nivelinternacional, de un estándar hasta entonces extraño para muchos países (algunos países europeos, por ejemplo, no concedían patentes farmacéuticas a finales de la década del ochenta).27) Dentro de los márgenes permitidos, los Miembros de la OMC han implementado los compromisos asumidos en la tercera sección del Acuerdo sobre los ADPIC de diferentesmaneras, de acuerdo a sus particulares intereses. En general, puede decirse que la protección general del artículo 22 ha sido implementada mediante los regímenes preexistentessobre lealtad comercial y derechos de los consumidores, mientras que la protección adicional del artículo 23 demandó la introducción de sistemas especiales de protección. Lospaíses del Common Law han seguido la práctica de incorporar a las indicaciones geográficas en los sistemas ya existentes para protección de marcas, y han optado por las marcasde certificación para la protección de las indicaciones geográficas excluyendo vinos (ver OECD, párrafo 22 y ss.)

En la Ronda Uruguay confluyeron países con intereses diversos y contradictorios, que no sólonegociaron disciplinas sobre indicaciones geográficas o sobre propiedad intelectual. Todos lostemas comerciales estuvieron sobre la mesa y el menú de opciones fue en consecuencia losuficientemente amplio y atractivo como para contener los intereses de todos los Miembros.Todos tenían algo para ganar, y algo que conceder para lograrlo.

Porque la negociación incluyó intereses diversos y contradictorios, sus resultados incorporaronun delicado equilibrio. El mismo incluye, en materia de indicaciones geográficas, estándaresdiferenciados de protección y una serie de excepciones destinadas a articular la relación entreestas y otros términos susceptibles de uso y protección. De este juego de intereses contradictoriossurgió un resultado de transacción, logrado en el marco de una negociación multilateral en la cuallos interesados en materia de indicaciones geográficas “pagaron” las concesiones obtenidas otorgandoventajas en otros campos, haciendo aceptable el compromiso para todos los actores involucrados.Esto debiera ser tenido en cuenta por quienes señalan “la falta de lógica” de algunas disposicionesdel Acuerdo, y la necesidad de reformarlo.

Desde el punto de vista de aquellos que promovían la protección de las indicaciones geográficas,el balance del Acuerdo sobre los ADPIC fue claramente favorable. El Acuerdo implicó establecera nivel global estándares que hasta ese momento eran exclusivamente regionales26 . Al estándarexistente y aceptado de las disciplinas sobre competencia desleal, que protegían razonablementea consumidores, productores y comerciantes, el Acuerdo sobre los ADPIC agregó el de la protecciónadicional para las indicaciones geográficas de vinos y bebidas espirituosas. El resultado fue queuna gran mayoría de países tuvieron que comenzar a instaurar regímenes de protección hastaentonces desconocidos, y muchas veces ajenos y hasta disfuncionales a sus tradiciones jurídicasy de comercialización27 .

En este contexto, el artículo 22 del Acuerdo presenta una solución equilibrada para titulares yconsumidores, que respeta la lógica del sistema, al requerir que los productos tengan cualidadesespeciales, y que éstas se deban a su origen geográfico. Adicionalmente, para evitar un costoinnecesario a los competidores, exige, para que entren en funcionamiento los derechos de exclusión,que se induzca la confusión de los consumidores. Si bien el artículo 23 altera ese equilibrio enperjuicio de los competidores, las excepciones del artículo 24 - aplicables a todas las indicacionesgeográficas - permiten reacomodar sus intereses a nivel nacional. Este es el delicado equilibro delAcuerdo sobre los ADPIC en materia de indicaciones geográficas que, inserto en el balancegeneral de concesiones de la Ronda Uruguay, ha permitido salvaguardar los intereses de todos losMiembros, “demandantes” y “demandados”.

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28) Las bebidas espirituosas no están incluidas en el artículo 23.4 del Acuerdo. En la Declaración Ministerial de Singapur se aprobó un informe del Consejo de los ADPIC queestablecía que el Consejo iniciaría trabajos preliminares relevantes para las negociaciones del artículo 23.4 para las indicaciones geográficas de vinos, y que asuntos relevantes paraun sistema de notificación y registro para las de bebidas espirituosas formarían parte de estos trabajos preliminares, sin perjuicio de los derechos y obligaciones de los Miembrosbajo el Acuerdo sobre los ADPIC. Como puede apreciarse, la Declaración Ministerial de Doha no sólo le puso plazo a la negociación (sin condicionar sus resultados, sin embargo),sino que parecería haber incluido a las indicaciones geográficas de bebidas espirituosas en el mandato, si bien la opinión de los Miembros al respecto no es unánime.

III – LAS INDICACIONES GEOGRÁFICAS EN LAS NEGOCIACIONES MULTILATERALES DE LA OMC

Muchas de las demandas que los Miembros no lograron incluir como parte de los resultadosde la Ronda Uruguay fueron inscriptas en los propios Acuerdos, en una suerte de programade negociaciones futuras conocido como «la agenda incorporada por la Ronda Uruguay»(«built in agenda», en inglés). La misma contiene compromisos de negociación en diferentescuestiones sobre las que no se logró llegar al consenso. Así por ejemplo, contienen compromisosde este tipo los artículos 20 del Acuerdo sobre la Agricultura y XIX del Acuerdo Generalsobre el Comercio de Servicios y, en el caso del Acuerdo sobre los ADPIC, los artículos 23.4y 24.1, entre otras disposiciones.

A – SISTEMA MULTILATERAL DE NOTIFICACIÓN Y REGISTRO

En el artículo 23.4 del Acuerdo se establece que “para facilitar la protección de lasindicaciones geográficas para los vinos, en el Consejo de los ADPIC se entablaránnegociaciones sobre el establecimiento de un sistema multilateral de notificación y registrode las indicaciones geográficas de vinos que sean susceptibles de protección en los Miembrosparticipantes del sistema».

El párrafo 18 de la Declaración Ministerial de Doha, por su parte, contiene el compromiso de«negociar el establecimiento de un sistema multilateral de notificación y registro de indicacionesgeográficas de vinos y bebidas espirituosas para el quinto período de sesiones de la ConferenciaMinisterial, con miras a completar la labor iniciada en el Consejo de los ADPIC sobre la aplicacióndel párrafo 4 del artículo 2328 ».

Las Comunidades Europeas han propuesto un sistema en el cual, a partir de la notificaciónde una indicación geográfica, se abre un período de 18 meses en que todos los Miembros(participantes o no del sistema) pueden realizar impugnaciones, si consideran que la indicaciónnotificada no cumple con los requisitos para constituir una indicación geográfica, o siconsideran que se encuentra amparada en sus territorios por algunas de las excepciones delartículo 24. Si se formulan impugnaciones, se abre una instancia de negociación (cuyosposibles resultados no surgen claramente de la propuesta). En caso contrario, todos losMiembros (participantes o no del sistema) están automáticamente obligados a proteger lasindicaciones notificadas. Hungría ha complementado la propuesta comunitaria sugiriendoun proceso de arbitraje vinculante y obligatorio para resolver las impugnaciones si fracasanlas negociaciones.

Un grupo diferente de países (compuesto por Argentina, Australia, Canadá, Chile, Colombia,Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Filipinas, Guatemala, Honduras, Japón,Namibia, Nueva Zelandia, la República Dominicana y el Taipei Chino), en cambio, hapropuesto un sistema en el que las notificaciones - realizadas por aquellos Miembros quedeseen participar del mismo - pasan a formar parte de una base de datos que todos losMiembros pueden consultar al momento de tomar decisiones a nivel nacional respecto de laprotección de una indicación geográfica de vinos.

Como puede apreciarse, las divergencias de las partes giran en torno a la participación en elsistema, y a los efectos del mismo. En la propuesta europea la obligación de proteger las indicaciones

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29) El texto en inglés es más claro en ese sentido: “Members agree to enter in negotiations aimed at increasing the protection of individual geographical indications under Article 23”.

geográficas notificadas ya no depende de decisiones a nivel de las legislaciones nacionales de losMiembros, sino de la instancia multilateral que se crea. Si la notificación se perfecciona, losMiembros, participen o no del sistema, no tienen otra alternativa que proteger la indicacióngeográfica notificada. En la segunda alternativa (conocida como «propuesta conjunta»), lasnotificaciones no producen ningún efecto por encima de las legislaciones nacionales, sino que,agrupadas en una base de datos, proporcionan una fuente de información (no disponibleactualmente), que facilita la protección de las indicaciones geográficas notificadas por laslegislaciones nacionales de los Miembros, respetando el actual esquema del Acuerdo.

El mandato de negociación del artículo 23.4 es claro.

En primer lugar, el sistema es para facilitar la protección de las indicaciones geográficas, nopara protegerlas directamente. Esto último es resorte exclusivo de los Estados Miembros,dentro de los márgenes de libertad asegurados en el Acuerdo (en especial en el artículo1.1. infine). No es el sistema de registro el que protege sino que son los Miembros los que lo hacen.

En segundo lugar, no se trata de incrementar los estándares actuales de protección.

En tercer lugar, el sistema sólo comprende a los Miembros que decidan participar en él (yconsecuentemente pueden haber Miembros que decidan no hacerlo). No se trata de unsistema obligatorio.

En este contexto, la propuesta europea excede lo acordado por los Miembros en el artículo23.4 y, en dicha medida, debiera estar expuesta a un intercambio satisfactorio de concesionesen otras campos de la negociación, lo que no ha sido ofrecido aún por quienes pretenden irmás allá de lo acordado.

B – NEGOCIACIONES INTERNACIONALES

En el artículo 24.1, los Miembros convienen en “entablar negociaciones encaminadas a mejorarla protección de las indicaciones geográficas determinadas según lo dispuesto en el artículo 23”.Establecen que en el contexto de dichas negociaciones “se mostrarán dispuestos a examinar laaplicabilidad continuada de esas disposiciones a las indicaciones geográficas determinadas cuyautilización sea objeto de tales negociaciones”, y que ninguno podrá valerse de las excepcionesestablecidas “para negarse a concertar acuerdos bilaterales o multilaterales”.

Esta disposición se refiere a las indicaciones geográficas del artículo 2329 . Se trata de negociacionespara acordar la aplicabilidad concreta de las excepciones previstas en abstracto en el artículo 24. Encuanto al formato, las negociaciones podrían resultar en acuerdos bilaterales o multilaterales.

Sin embargo, algunos Miembros entienden que esta disposición contiene el mandato de negociarla extensión de la protección adicional brindada a las indicaciones geográficas de vinos y espirituosasa las indicaciones geográficas de los demás productos. Para estos Miembros, las indicacionesgeográficas a que se refiere esta disposición son las del artículo 22, y la protección debe mejorarseaplicándoles lo dispuesto en el artículo 23.

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30) Para un análisis más detallado sobre el debate y las propuestas en materia de extensión, ver Rangnekar, pág. 23 y ss.

C – EXTENSIÓN DE LA PROTECCIÓN ADICIONAL A LOS DEMÁS PRODUCTOS

Como se explicó anteriormente, un grupo de Miembros sostiene que los estándares asimétricosde protección para las indicaciones geográficas “carecen de lógica”, y vienen demandando, desdeya antes de la fallida Conferencia Ministerial de Seattle, que dicha asimetría sea “corregida”mediante la extensión de la protección adicional recibida por las indicaciones de vinos y bebidasespirituosas a las indicaciones geográficas de todos los productos30 .

Sin incluirlas en la agenda de negociaciones, el párrafo 18 de la Declaración de Doha recogióesta preocupación. En él los Ministros “tomaron nota” de que las cuestiones relativas a la extensiónde la protección de las indicaciones geográficas prevista en el artículo 23 a productos distintos delos vinos y las bebidas espirituosas se abordarían en el Consejo de los ADPIC de conformidadcon el párrafo 12 de la Declaración. El inciso b) del referido párrafo indica al Consejo de losADPIC “tratar la cuestión con carácter prioritario, para informar al Comité de NegociacionesComerciales (CNC) con miras a una acción apropiada”.

La cuestión fue discutida en el Consejo de los ADPIC durante todo el año 2002 sin alcanzarseningún acuerdo, por lo que ni siquiera se llegó a adoptar el informe previsto en el párrafo 12 b)de la Declaración de Doha. El tema ahora se encuentra en el CNC, a la espera de que se decidaentre un menú de opciones posibles que van desde la caída del tema de la agenda por falta deconsenso a la inclusión del tema en la agenda del CNC, o de algún órgano de negociación, o ladevolución del tema al Consejo de los ADPIC para que continúe su tratamiento.

Existieron dos posiciones encontradas. Por un lado, las Comunidades Europeas, Bulgaria,Chipre, Cuba, Eslovenia, Georgia, Hungría, India, Islandia, Kenya, Liechtenstein, Malta, Mauricio,Pakistán, República Checa, República Eslovaca, Rumania, Sri Lanka, Suiza, Tailandia y Turquíapidieron al Consejo de los ADPIC que propusiera al CNC negociar la extensión, de acuerdo a lassiguientes directrices: la protección del artículo 23 del Acuerdo sería aplicable a las indicacionesgeográficas de todos los productos, las excepciones contenidas en el artículo 24 serían aplicablesmutatis mutandis, y el registro multilateral que se ha de establecer estaría abierto a las indicacionesgeográficas de todos los productos. Por otro, la Argentina, Australia, Canadá, Chile, El Salvador,los Estados Unidos, Filipinas, Guatemala, Nueva Zelandia, Paraguay, la República Dominicana yel Taipei Chino, se han opuesto a dicha extensión.

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IV – CONCLUSIONES

En la segunda sección de este trabajo se describió el delicado equilibrio de intereses del Acuerdosobre los ADPIC en materia de indicaciones geográficas y el importante avance que lograron conél aquellos países que promueven su protección. En la tercera sección, por su parte, se explicócómo para esos países, sin embargo, el equilibrio logrado no resulta satisfactorio.

En efecto, para los “demandeurs” en materia de indicaciones geográficas, la protección delartículo 22 resulta insuficiente, ya que los obliga a recurrir a los sistemas judiciales nacionales decada país Miembro para hacer efectiva la protección en caso de una eventual infracción, y aprobar para ello que se induce a error a los consumidores. Aunque en el caso de los vinos ybebidas espirituosas están relevados de esta última obligación, tienen sin embargo que acudir,todavía, a los sistemas judiciales nacionales.

En ese sentido, lograr que la obligación de proteger se derive, no de las legislacionesnacionales de cada Miembro, sino de un sistema multilateral en el marco del mismo Acuerdo,implicaría alcanzar una protección eficiente para sus intereses. Si se aceptaran las aspiracioneseuropeas en cuanto al sistema multilateral de notificación y registro para indicacionesgeográficas de vinos, el eje del sistema se correría hacia al centro. Esto es, la multiplicidadde reclamos fragmentados en diferentes jurisdicciones nacionales sería absorbida por unainstancia única y final a nivel internacional. El círculo se cerraría, para ellos, si lograraneliminar el “test” del error para las indicaciones geográficas del artículo 22 y las incorporaranal sistema multilateral del artículo 23.4, logrando adicionalmente algún tipo de derogación olímite a las excepciones del artículo 24.

Ahora bien, no se han aportado aún evidencias concretas sobre la insuficiencia de las actualesdisciplinas del Acuerdo sobre los ADPIC en materia de indicaciones geográficas y los costos yperjuicios que ello acarrea. Aunque en las actuales circunstancias los afectados tienen queacudir a las legislaciones nacionales, y tienen que probar la inducción a error a los consumidores(en el caso de las indicaciones geográficas del artículo 22), lo cierto es que, si lo hacen, laprotección debe verificarse. Si los tribunales nacionales de los Miembros estuvieran desbordadospor reclamos de este tipo, en los cuales se verificara la inducción a error en los consumidores,podría evaluarse, por una cuestión de economía procesal, la razonabilidad de las demandas dereforma. Pero quienes demandan el incremento de la protección de las indicaciones geográficasen el Acuerdo no han aportado datos concretos respecto de las usurpaciones sufridas, y de laescasa suerte corrida por los reclamos realizados en base a ellas.

Adicionalmente, debe tenerse presente que la gran mayoría de las indicaciones geográficasprotegidas se concentra en un puñado de Miembros (los de las Comunidades Europeas). Losdemás, meramente se vieron obligados a implementar los estándares del Acuerdo sobre losADPIC en la materia, pero no tienen una cantidad importante de indicaciones geográficaspropias que proteger con ellos. Consecuentemente, si se accede a las demandas paraincrementar los actuales estándares, las Comunidades Europeas se beneficiarán a costa de lagran mayoría de Miembros de la OMC, que deberán asumir costos directos e indirectospara proteger instrumentos que no utilizan. Dado que, como se ve, las demandas por mayorprotección para las indicaciones geográficas afectan seriamente el equilibrio alcanzado en laRonda Uruguay, quienes las formulan deberían, al menos, proponer un nuevo equilibrio quelo reemplace.

74


31) Muchas de las marcas, y algunas de las denominaciones genéricas pueden cubrirse bajo las excepciones del artículo 24. 5 y 6. Sin embargo, algunas menciones que no tienensignificado técnico específico, cuyo uso no está tipificado legalmente, y cuya importancia económica no ha sido aún cuantificada, que se utilizan como parte de marcas, o encombinación con ellas, serán más difíciles de defender.32) Según datos de la Organización Internacional de la Vid y el Vino de 1998, la Argentina es el sexto país consumidor de vino del mundo (detrás de Francia, Italia, EE.UU.,Alemania y España) y su mercado, poco permeable a las importaciones (ocupa el 59º lugar en el mundo en este rubro), es abastecido principalmente por la producción nacional.Sin embargo, aunque es el quinto país productor de vinos del mundo (detrás de Italia, Francia, España y Estados Unidos), no tiene una relevancia proporcional en el rubro delas exportaciones (ocupa el 12º en el mundo, a diferencia de países como Chile, cuyo consumo nacional no llega a figurar entre los primeros 16 países del mundo, pero que sinembargo ocupa el sexto lugar entre los principales exportadores mundiales).

Los vinos argentinos y el sistema de notificación y registro: oportunidades y desafíos

En la Argentina existen condiciones naturales únicas cuya singularidad merece destacarse yque pueden ser aprovechadas por sus productos. Sin embargo, el esquema productivo argentinono cuenta con una tradición en el uso de indicaciones geográficas. Al respecto, deben tenerse encuenta los siguientes factores.

En primer lugar, las estrategias de diferenciación de los productos argentinos se han apoyadoantes en las marcas que en el origen.

En segundo lugar, sin un esquema de apoyos económicos, los costos de instalación y utilizaciónde una indicación geográfica, o se trasladan directamente a los precios, o los asumen quienesdecidan utilizarlas. En el caso de los vinos argentinos - que aunque en segmentos de calidadcompiten sin embargo por precios - este es un factor a ser tenido debidamente en cuenta. En estesentido, deben tenerse presente los contextos significativamente diferentes en que se desarrollanla vitivinicultura argentina y la europea.

En tercer lugar, gran parte de los vinos que se producen en la Argentina, y la forma en que sonproducidos, han sido introducidos en nuestro país por inmigrantes europeos, que trajeron consigosus tradiciones y oficios desde sus lugares de origen. Ello ha determinado que muchos de lostérminos utilizados como marcas, denominaciones genéricas o de otro tipo, coincidan conindicaciones geográficas protegidas en el Viejo Continente. El ejercicio de derechos de exclusiónpor sus titulares podría privar a nuestros productores del uso de dichos términos.

Si bien fronteras adentro, el “paraguas” del artículo 24 puede ser suficiente para preservar eluso de estos términos31 , fronteras afuera, sin embargo, la protección brindada por dichasexcepciones se desvanece, y depende de lo que suceda en cada mercado, donde los intereses ypercepciones de los consumidores locales pueden no ser funcionales a los de nuestra ofertaexportable. Es aquí donde puede apreciarse con mayor nitidez todo lo que los países del NuevoMundo tienen para perder en la negociación del sistema de registro y notificación. Si lasaspiraciones europeas prevalecen, el escenario se correrá de los bordes hacia el centro, y losfenómenos de exclusión se darán de manera sistemática y permanente.

Ahora bien, en última instancia, el impacto sobre nuestras exportaciones dependerá, entreotros factores, de la facilidad con que se pueda mudar hacia el uso de denominaciones y marcasalternativas, y del nivel de presencia comercial alcanzado en cada mercado.

Respecto de lo primero, en casos paradigmáticos como champagne, en el que los consumidoresestán mejor informados (por transiciones anteriores ocurridas en el espacio económico europeo),el proceso de “phase out” hacia el uso de otras denominaciones en terceros mercados podría sermás corto y, consecuentemente, menos costoso. Pero no todos los casos serán así.

Respecto de lo segundo, debe tenerse presente que, sin perjuicio del importantísimo saltocuantitativo y cualitativo experimentado por nuestras exportaciones y su todavía mayor potencialde crecimiento futuro, el fuerte de nuestra oferta sigue siendo el mercado doméstico, protegidopor las excepciones del artículo 24 del Acuerdo32 . Asimismo, debe hacerse una valoración realista

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33) En estos párrafos meramente se describen como hipótesis, desde un punto de vista estrictamente académico, alternativas posibles dentro de la negociación, sin prejuzgaren concreto sobre su conveniencia o aplicabilidad práctica. Es preciso aclarar que no se trata de propuestas formuladas o por formular por la Argentina en la OMC o enel Grupo Cairns.34) En ese sentido, en Torres, pp. 1 y ss. se proporciona un interesante y detallado análisis de lo que la Argentina tiene para ganar en las negociaciones en curso.

de la inserción externa de aquellos productos que podrían experimentar conflictos por el uso dedenominaciones genéricas o marcas, dado que en muchos casos podrían no representar una partesignificativa de nuestra oferta exportable.

Las demandas por la extensión: escenarios posibles y alternativas abiertas para la Argentina

En el caso de la extensión de la protección absoluta a indicaciones geográficas de productosdistintos de vinos y bebidas espirituosas, el problema es más complejo. De acordarse la extensión,a la competencia con productos subsidiados deberá agregarse la privación de elementos básicosde identificación. Los costos de instalación de nuestros productos, privados del uso dedenominaciones genéricas, serán considerablemente mayores, y en muchos casos constituirán unobstáculo insalvable para el acceso a mercados.

En este escenario, ¿cuáles son las alternativas abiertas para la Argentina?

Las Comunidades Europeas han planteado el tema de la extensión como un «issue» de lanegociación agrícola, y la vinculación entre ambas es innegable y estrecha. En ese contexto,cabrían dos alternativas33 .

La primera es que ambas negociaciones fluyan por canales separados. El escenario más favorableen este caso sería bloquear cualquier avance en materia de extensión en el Consejo de los ADPIC- como ha ocurrido hasta el presente - al mismo tiempo que la negociación agrícola avanza por supropio cauce.

La ventaja de esta alternativa radica en que, a diferencia de lo que ocurre con la extensión, elmandato acordado por los Miembros para la negociación agrícola está fuera de discusión (sinperjuicio de que existan divergencias de interpretación respecto de su nivel de ambición).

La desventaja radica, sin embargo, en que es más eficaz en términos “defensivos” (i.e.: evitarperjuicios) que “ofensivos” (i.e.: conseguir beneficios), ya que en cierto modo deja a la negociaciónagrícola “librada a su propia suerte”, a lo que pueda extraerse del mandato de Doha, o delArtículo XX del Acuerdo de Agricultura. En ese sentido, la suerte corrida por las negociacionesde la built in agenda en materia agrícola (que comenzaron en enero de 2000, y que formalmentesiguen abiertas), proveen una imagen significativa de cuán poco pueden avanzar, por sí solas,estas negociaciones.

En este contexto, se corre el riesgo de que ambos temas se bloqueen mutuamente, haciendofracasar las negociaciones de Doha (o determinando que estas arrojen resultados poco ambiciosospara todos). Ello implicaría, en cierto modo, consolidar el statu quo de la Ronda Uruguay. Paraevaluar adecuadamente este escenario deberían analizarse conjuntamente dos variables: por unlado, cuánto vale este statu quo para unos y para otros, por otro, cuánto espacio tiene cada paíspara modificarlo de una manera consistente con sus intereses. Si las negociaciones terminan enun “empate cero a cero”, nadie perdería lo que ya tiene, pero lo verdaderamente relevante seríacuánto se dejó de ganar por el fracaso de las negociaciones (o porque estas arrojaron resultadospoco ambiciosos para todos). En este sentido, resulta muy dificil no ubicar a la Argentina entrelos países que más tienen para ganar en una ronda de negociaciones verdaderamente exitosa34 .

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35) A la inversa, existen Miembros que no subsidian fuertemente sus productos, pero demandan sin embargo mayor protección para las indicaciones geográficas (p.e.: Cuba ola India, entre otros). Sin embargo, algunos de estos Miembros aplican altos aranceles a los productos agrícolas, cuya reducción podría entrar en el esquema de negociación.

La segunda alternativa sería que ambas negociaciones confluyan en un mismo escenario. En estahipótesis, las indicaciones geográficas podrían servir para sacar a las negociaciones agrícolas de suinercia actual, mediante un «trade off» entre las demandas de las Comunidades Europeas por elincremento de la protección de las indicaciones geográficas para los productos agrícolas, por unlado, y las demandas del Grupo Cairns por la eliminación de subsidios y la liberalización del comerciode esos productos, por el otro. Esto es, que a cambio de aceptar la eliminación de los subsidios queotorgan a los productos agrícolas, y la reducción de aranceles hasta niveles aceptables, los primerosobtengan de los segundos el “upgrade” de las indicaciones geográficas de esos productos, “pasándolas”del artículo 22 al artículo 23 del Acuerdo. El escenario más conveniente para llevar a cabo este«trade off» sería el de la propia negociación agrícola, dado que permitiría reducir las probabilidadesde un resultado que no respete simétricamente los intereses de las partes en juego.

La negociación podría basarse en una lista con los productos para cuyas indicaciones geográficas sepretende el “upgrade”, consignándose en cada caso los subsidios que reciben y los aranceles que se lesaplican. La protección del artículo 23 sólo debería concederse una vez eliminados los subsidios otorgadosa los productos en cuestión, y una vez que los aranceles respectivos bajaran a niveles aceptables, paralo cual podría acordarse un cronograma progresivo. Sin embargo, la naturaleza especial del “trade off”involucrado deberá ser tenida especialmente en cuenta, ya que se estarían cambiando disciplinas (queno son susceptibles de concesión gradual o escalonada) por acceso a mercado.

Esta alternativa presenta algunas ventajas. En primer lugar, dado que existe la razonable sospechade que el verdadero interés de los demandeurs por incrementar la protección de las indicacionesgeográficas radica en recrear por esta vía las barreras que se eliminen en materia de acceso a losmercados agrícolas, este esquema contribuiría a despejar las negociaciones de segundas intenciones,y permitiría comprobar cuán sincero es el interés europeo por las indicaciones geográficas. Coneste formato, se pondría a los demandeurs frente a un dilema: si quieren mayor protección paralas indicaciones geográficas de sus productos, deberán aceptar eliminar subsidios y otorgar mayoracceso a sus mercados.

En segundo lugar, desde el punto de vista del empleo de las indicaciones geográficas, el resultadofinal sería algo más equitativo, ya que todos estarían en un pie de igualdad para utilizarlas y nocomo actualmente, en que los subsidios amortiguan para algunos los costos que genera suimplementación. La medida en que los costos reales totales de los productores se trasladan a losprecios es sensiblemente distinta en esquemas fuertemente subsidiados, como lo es también laecuación económica resultante al utilizar indicaciones geográficas en dichos esquemas, lo quedebe ser especialmente considerado en las negociaciones.

Finalmente, con este formato se estaría reemplazando el equilibrio actual de la Ronda Uruguaypor uno nuevo. Cualquier resultado que arrojaran las negociaciones sería más «digerible» para losactores involucrados, ya que todos volverían a casa con una noticia buena y una mala. De nuestrolado, habrían ciertas denominaciones que nuestros productos ya no podrían utilizar, pero a cambioestos enfrentarían menos competencia desleal de parte de nuestros competidores y mejor accesoa sus mercados.

Sin embargo, esta alternativa también encierra riesgos y desafíos.

Por un lado, el desafío de incorporar a este esquema a aquellos Miembros que otorgan subsidios,pero que al mismo tiempo se oponen a - o no están especialmente interesados en - brindar mayorprotección a las indicaciones geográficas (p.e. Japón y EE.UU.35 ).

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36) p.e. soja, maíz, trigo. En ese sentido, en Torres, pp. 16 y ss., puede verse un análisis del efecto de los subsidios sobre los precios de estos productos y los ingresos por nuestrasexportaciones.

Por otro lado, el riesgo de que los productos para cuyas indicaciones geográficas se pretendemayor protección no necesariamente coincidan con aquellos que mayor potencialidad tienenpara mejorar nuestra balanza comercial36 . En ese sentido, la probabilidad de que estos productos- respecto de los cuales las indicaciones geográficas no son, per se, mayormente relevantes -queden afuera del esquema de liberalización sería alta, y el riesgo de que los beneficios de laliberalización no compensen las pérdidas derivadas del incremento de los estándares de protecciónde las indicaciones geográficas, altamente factible. En este caso, estaremos enfrentando un escenarioaún más desventajoso y complicado, ya que el tema se habrá “colado” formal e irreversiblementeen el Acuerdo y en la agenda de negociaciones futuras.

En este contexto, podría analizarse la viabilidad de ensayar como variante un esquema denegociaciones cruzadas, en el que los productos cuyas indicaciones geográficas reciban el upgradeno sean los mismos que aquellos cuyos subsidios y aranceles se desmantelan. Sin embargo, aunquecon esta variante podría asegurarse la presencia de los productos relevantes de nuestra ofertaexportable en el esquema de liberalización, como contrapartida, se estaría cristalizando un escenarioen el que unos países capturan los segmentos de mayor precio y calidad, mientras que otros (entreellos la Argentina) quedan relegados a los mercados de commodities. La conveniencia en términossistémicos de este escenario en el largo plazo para la Argentina es, al menos, discutible.

En consecuencia, esta segunda alternativa sólo debería ser considerada como una variante deliberalización complementaria y adicional al proceso general que ya se negocia, como una formade bloquear las demandas por la extensión (o de “inmunizar” sus efectos) y no como una vía únicapara la liberalización del comercio agrícola.

COMENTARIOS FINALES

Es preciso tener presente que, aunque “fronteras adentro”, el uso de indicaciones geográficas ofrecealternativas interesantes para los productos argentinos, cualquier estrategia basada en ellas deberáapoyarse en una ajustada apreciación de los costos y dificultades que demanda su implementación.

Al mismo tiempo, “fronteras afuera”, el incremento en la protección de las indicacionesgeográficas en el mercado mundial representará importantes desafíos para nuestros intereses. Enese contexto, debería privilegiarse una visión global de las negociaciones, en el que lo queeventualmente se conceda en materia de indicaciones geográficas tenga su contrapartida enconcesiones equivalentes de nuestros socios comerciales, que compensen la pérdida de acceso amercados que aquello generará. Deberá tenerse especialmente presente que, mientras que losdemandeurs en materia de indicaciones geográficas “van por más” en la carrera por el predominioen los mercados de mayor valor agregado, los demandeurs en materia de liberalización agrícola“aún no llegaron a la meta” en lo que respecta a la liberalización de aquellos mercados en los quecompiten con mayores ventajas comparativas.

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LOS SISTEMAS DE GRAVÁMENES MÓVILES:IMPLICANCIAS LEGALES Y ECONÓMICAS

PARA EL COMERCIO EXTERIOR ARGENTINO

3

Facundo Vila

80


INDICE

RESUMEN ............................................................................................................................................................ 81

I - INTRODUCCIÓN: ANTECEDENTES DE LOS GRAVÁMENES MÓVILES

EN EL CONTEXTO DE LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL ............................................................................. 81

II - ANÁLISIS MICROECONÓMICO DE LOS ARANCELES VARIABLES (AV) Y PRECIOS MÍNIMOS

DE IMPORTACIÓN (PMI) VIS-À-VIS LOS DERECHOS DE ADUANA PROPIAMENTE DICHOS (DA) ........................................... 83

II.1 - DERECHOS DE ADUANA (DA) ..................................................................................................................... 83

II.2 - GRAVÁMENES MÓVILES (GM) ..................................................................................................................... 85

i) Gravámenes variables ................................................................................................................................. 87

ii) Precios mínimos de Importación ................................................................................................................. 88

II.3 - DIFERENCIAS ENTRE DA Y GM ................................................................................................................. 89

III - LOS GRAVÁMENES VARIABLES EN EL CONTEXTO DEL ACUERDO AGRÍCOLA (AA)

DE LA RONDA URUGUAY DEL GATT (RU) ............................................................................................................. 91

IV - EL SISTEMA DE BANDAS DE PRECIOS DE CHILE (SBP):

FUNCIONAMIENTO Y ESTRUCTURA ............................................................................................................................ 93

V - EL SBP CHILENO EN EL MARCO DEL CONTENCIOSO OMC CON LA ARGENTINA:

CONTEXTO DEL MERCADO CHILENO Y DE TIPO SISTÉMICO ............................................................................................ 95

VA - CUESTIONAMIENTOS ARGENTINOS ............................................................................................................... 96

VB - ANÁLISIS TRADICIONAL ................................................................................................................................ 97

VC - PRINCIPALES ARGUMENTACIONES DE CHILE EN EL CONTEXTO DEL LITIGIO .......................................................... 97

VD - PRINCIPALES ARGUMENTACIONES ARGENTINAS EN EL CONTEXTO DEL LITIGIO ...................................................... 98

VI - CONCLUSIONES ........................................................................................................................................... 101

ANEXOS ............................................................................................................................................................. 104

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3 • Los Sistemas de Gravámenes Móviles:Implicancias legales y económicas para el Comercio Exterior Argentino

I - INTRODUCCIÓN: ANTECEDENTES DE LOS GRAVÁMENES MÓVILES EN EL CONTEXTO DE

LOS INSTRUMENTOS DE POLÍTICA COMERCIAL

Históricamente -tanto por razones de índole económica como normativa- se ha privilegiado,primero a través del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) yactualmente de la OMC (Organización Mundial del Comercio), la utilización de mecanismos deacceso en frontera vía precio, en particular los que técnicamente se conocen como derechos deaduana propiamente dichos o derechos ordinarios de aduana (DA).

Desde una perspectiva estrictamente teórica1 , estos instrumentos conllevan el menor nivel dedistorsión y, como se analizará más en detalle en el punto II), reúnen una serie de característicasdeseables en el contexto de la liberalización progresiva del comercio mundial, especialmente enlo que se refiere a la transmisión de los precios internacionales.

No obstante ello, existe dentro del universo de medidas en frontera vía precio un subconjuntode esquemas, denominado genéricamente como gravámenes móviles (GM), que tradicionalmentehan constituido una de las opciones de política comercial más intensamente utilizadas. Las

LOS SISTEMAS DE GRAVÁMENES MÓVILES:IMPLICANCIAS LEGALES Y ECONÓMICAS PARA EL

COMERCIO EXTERIOR ARGENTINOFacundo Vila*

R E S U M E N

El reciente fallo del Organo de Apelación de la OMC en el caso Chile/Bandas de Precios, cuyo resultado

fue ampliamente favorable a nuestro país, implicó un punto de inflexión histórico en el rol que dicho

organismo y su predecesor el GATT han tenido como instrumentos disponibles de Política Comercial.

La Argentina accionó por primera vez como demandante ante dicho Organismo como resultado de la falta

de acceso al mercado chileno para un conjunto de productos agroindustriales como resultado de la aplicación

ilegal de aranceles variables.

Las implicancias que se derivan del referido fallo son tanto de naturaleza inmediata como de mediano

plazo. Entre las primeras, la más importante es la reapertura del mercado chileno de importación para aceites

vegetales, trigo y harina de trigo. En lo que se refiere al impacto de tipo sistémico, se cuenta por primera vez,

en el marco del Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC, con una interpretación inequívoca respecto a la

ilegalidad de los aranceles variables y mecanismos similares.

El caso en cuestión demostró que también para nuestro país el mecanismo de solución de controversias de

la OMC es un instrumento viable para la defensa de los intereses comerciales de la Argentina, particularmente

en sectores que por características estructurales tienen una altísima exposición externa y muy especialmente

a la luz de la actual coyuntura económica, donde la Argentina está recobrando un creciente dinamismo

exportador.

La experiencia recogida en un proceso litigioso de estas características, a nivel de la interacción constante

entre el sector público y privado, ha sido por demás valiosa y forma parte de una nueva aproximación al

manejo de la política comercial que debe ser fortalecida si se quiere maximizar las posibilidades de inserción

de nuestro país en el comercio internacional.

(*) Miembro del Servicio Exterior de la Nación

Las opiniones vertidas son de exclusivaresponsabilidad de los autores, y no comprometena las instituciones en las cuales se desempeñan

1 Ver Caves, Frankel y Jones (1999)

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características de estos mecanismos vis-à-vis los derechos de aduana propiamente dichos (DA) entérminos de efectos económicos, particularmente en materia de acceso, los convertían en unaalternativa muy atractiva para determinados esquemas de política económica.

En este último sentido, estos instrumentos han sido sumamente funcionales a objetivos deíndole autárquica2 , como podían ser los planes de sustitución de importaciones o el desarrollo dedeterminados sectores críticos, como la agricultura en el seno de la Comunidad EconómicaEuropea (CEE).

El caso puntual de la CEE es paradigmático, por cuanto los GM históricamente representaronuno de los pilares de su desarrollo agrícola, especialmente en sectores como el de granos alcombinarse complejos mecanismos de sostén interno con sistemas de gravámenes variables queaislaban a la producción comunitaria de las señales de precios del mercado internacional.

Retrospectivamente, la evolución que han tenido estos esquemas desde la creación de laPolítica Agrícola Común (PAC) refleja el impacto significativo de los mismos al transformarsectores estructuralmente deficitarios y por lo tanto dependientes del mercado internacional enexportadores netos, desplazando asimismo a productores eficientes como la Argentina, no sólode la CEE sino también de terceros mercados donde nuestro país se había consolidado comoun importante proveedor.

En lo que respecta al presente trabajo, cabe señalar que el análisis central del mismo estafocalizado primordialmente, dentro del universo de gravámenes variables, a esquemas como elaplicado por Chile y la Comunidad Andina por sus implicancias en materia de acceso parasectores exportadores argentinos con una alta exposición externa. No obstante ello, cabe señalarque a la luz de los precedentes OMC más inmediatos3 incluso los esquemas variables de la CEEpodrían llegar a ser cuestionados en cuanto a su consistencia legal.

Estrictamente desde esta ultima perspectiva, los GM no estuvieron cubiertos, hasta la conclusiónde la Ronda Uruguay del GATT en 1995 (RU), por disciplinas que prohibiesen o limitasen el usode estos mecanismos cuyas distorsiones son, en términos microeconómicos, mayores que las queresultarían de la aplicación de DA.

Esta situación era la lógica consecuencia del desarrollo de la normativa multilateral hasta elinicio de la RU en 1986, la cual se caracterizaba no solamente por la exclusión de importantessectores de la economía (agricultura, servicios, propiedad intelectual, etc.) sino también por laexistencia de enormes zonas grises y excepciones de todo tipo.

Con la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995, prácticamentetodos los sectores relevantes del comercio internacional pasaron a estar abarcados por losAcuerdo de la RU. En tal contexto, el sinnúmero de excepciones que por la vía de waivers(perdón o exención formal) o como resultado de las condiciones de accesión al GATT manteníanimportantes actores del comercio internacional debieron ser puestas en conformidad en funciónde un cronograma acordado.

Entre las obligaciones que surgieron de dichos Acuerdos cabe mencionar, en materia de accesoa mercados, la obligación de incluir por primera vez todas las medidas de acceso en fronteraefectivamente aplicadas por los estados miembros.

2 Ver Jenkins and Shukla (1997).3 OMC (2002 b).

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Específicamente, tal requerimiento se reflejó en las listas nacionales de concesiones (NationalTariff Schedules) en la existencia de dos columnas, una aplicable a los derechos de aduanapropiamente dichos (DA) y otra denominada “otros derechos o cargas” (ODC).

La primera contiene en teoría el nivel primario o principal de protección en frontera y lasegunda, de carácter residual, comprende un conjunto de derechos que los países miembros yaaplicaban al momento de concluir la Ronda por razones de distinto tipo y sobre los cuales tambiénse obligaban a aplicar un nivel máximo consolidado en la columna correspondiente.

Consecuentemente, por la vía de este mecanismo, que representa una base transparente ycierta del nivel efectivo de derechos aplicado por cada país, se pretendía garantizar la progresivaliberalización del comercio internacional mediante futuras rondas de negociaciones multilaterales.

II - ANÁLISIS MICROECONÓMICO DE LOS ARANCELES VARIABLES (AV) Y PRECIOS MÍNIMOS

DE IMPORTACIÓN (PMI) VIS-À-VIS LOS DERECHOS DE ADUANA PROPIAMENTE DICHOS (DA)

Los derechos móviles en sus distintas variantes forman parte del universo infinito de medidasno arancelarias dado que son, a diferencia de los DA, el resultado exclusivo del ingenio humanopara idear mecanismos que distorsionan el acceso a mercados.

Si bien es cierto que en el caso de los DA tampoco existe, en el marco de la OMC, definiciónlegal alguna en cuanto a la naturaleza especifica de los mismos, la práctica sistemática de losestados miembros de dicho organismo (plasmada en las correspondientes listas nacionales –National Tariff Schedules) refleja un patrón muy claro en términos de modalidad de aplicación,hecho este último que fue oportunamente reflejado en el primer fallo del caso Chile - Bandas dePrecios de la OMC que será tratado oportunamente en mayor detalle4 .

Asimismo, es interesante señalar que las constataciones del Panel ya referido señalaban que, enlo que a aplicación de derechos se refiere, también en la columna correspondiente a otros derechoso cargas se aplicaban derechos ad valorem o específicos. En otras palabras, tanto para DA comopara ODC invariablemente se tomaba como base para el cálculo de los derechos el precio delproducto o alguna característica física del mismo.

II.1 - DERECHOS DE ADUANA (DA)

En este último sentido, en lo que hace a aplicación de DA se observa que las listas nacionalesde los miembros de la OMC reflejan las siguientes modalidades:

a) Derechos ad valorem

b) Derechos específicos

c) Una combinación de a) y b)

Los DA, vistos desde una óptica microeconómica y más específicamente en el marco de lasvariables relevantes en materia de acceso a mercados (transmisión de los precios internacionales,

4 “In our view, customs duties of the ordinary kind schedule by the GATT Contracting Parties since 1947 and thereafter the WTO Members, which are exclusively based on eitherthe value or the volume of the goods or a combination thereof (i.e. not based on exogenous factors), were considered by the Uruguay round negotiators to most amenable to achievingthe objectives of progressively reducing protection in agricultural markets through tariff reductions and ensuring predictability and more transparent, price - base competition(OMC, 2002 a, Párrafo 7.59, página 139).

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previsibilidad y transparencia), reúnen una serie de características que los convierten en elmecanismo de menor nivel de distorsión dentro del segmento de medidas de acceso enfrontera vía precio.

Asimismo, otra de las razones por las cuales los DA han sido tradicionalmente el instrumentonormativo de preferencia tiene que ver con su naturaleza jurídica. En efecto, si bien dentro delrango consolidado ante la OMC los países no tienen restricciones de ningún tipo para variar elnivel arancelario, los DA normalmente registran muy poca variabilidad dado que su modificación,por razones de índole fiscal, requiere necesariamente un acto administrativo en lugar de laautomaticidad que caracteriza a los GM.

Desde la perspectiva de acceso efectivo a mercados, el elemento de transmisión de precios esuno de los más importantes. Básicamente esto implica que cualquier cambio en los preciosinternacionales se reflejará en el precio doméstico vía la nacionalización del producto importado,es decir una vez abonados todos los derechos correspondientes en concepto de arancel y demáscargas conexas necesarios para la liberación del producto en aduana.

Asimismo, este concepto puede ejemplificarse mediante simple álgebra:

Pdi = Precio doméstico del producto importado (ya nacionalizado), asumiendo que el pago delarancel es el único costo significativo de nacionalización del producto

Pw = Precio internacional, se asume que el país exportador es tomador de precios en elmercado internacional

a = alícuota del arancel donde 0 < a < 1

tc = tipo de cambio, en $/US$ en moneda doméstica por dólar estadounidense

oc = alícuota aplicable a otros derechos o cargas sobre base ad valorem 0 < oc < 1

oce = alícuota aplicable a otros derechos o cargas en base a derechos específicos

De donde:

Pdi = Pw * (1+a+oc)* tcPdi1 = Pw1* (1+a+oc) * tc

dado que las alícuotas correspondientes a los derechos son parámetros, si disminuye el preciointernacional, disminuye el precio doméstico del bien importado

Pw1< Pw => Pdi1< Pdi

Consecuentemente, si Pw = 0 , entonces Pdi = 0 , con la única excepción de aquellos casos enque parte de las cargas fuesen bajo la forma de derechos específicos, sea en forma exclusiva o encombinación con gravámenes ad valorem.

Asimismo, la transmisión de precios también es perfecta si los aranceles son específicos, seaen forma exclusiva o en combinación con gravámenes ad valorem.

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Por ejemplo:

a) Cargas (Nivel efectivo de derechos) = Específicos

Pdi = (Pw + oce ) * tc

si Pw1< Pw => (Pw1 + oce ) * tc < (Pw + oce ) * tc

b) Cargas (Nivel efectivo de derechos) = Ad valorem + Específicos

Pdi = Pw * [(1+a) + oce ] * tc

si Pw1< Pw => Pw1 * (1+a) * tc < Pw * (1+a) * tc

y dado que el monto resultante de aplicar oe es independiente de los precios, resulta quePdi1= Pw1 * (1+a) * tc + oe < Pdi = Pw * (1+a) * tc + oe , siempre que Pw > 0

II.2 - GRAVÁMENES MÓVILES (GM)

Contrariamente, la aplicación de gravámenes móviles o aranceles variables en sus distintasformas tiene como objetivo principal el aislamiento, total o parcial, del mercado doméstico de lasseñales de precios del mercado internacional.

Dichos esquemas invariablemente operan sobre la base de asegurar un nivel mínimo en términosde costo de importación, el cual tradicionalmente ha estado asociado, directa o indirectamente,a lo que representaría, como mínimo, un valor o rango umbral de los costos medios ponderadospara la rama de la producción doméstica. Asimismo, las implicancias que se derivan de la aplicaciónde tales mecanismos, tanto en términos de inconsistencias legales como de efectos distorsivos,pueden tener algunas variaciones según la modalidad de aplicación.

Tradicionalmente los gravámenes móviles en sentido amplio se han utilizado a través de lo quese conoce como a) aranceles variables (AV) o b) precios mínimos de importación (PMI), como hasido constatado en términos de la práctica comercial de los estados por el Grupo Especial en elCaso Chile / bandas de Precio (OMC, 2002 a, párrafo 7.35, página 129).

Bajo la primera alternativa los derechos móviles que se aplican surgen de la diferencia entredos precios, un valor umbral o parámetro y un precio o valor de referencia que es fijado en formadiscrecional con una frecuencia que puede llegar a ser semanal, como es el caso del sistema debandas de precios (SBP) chileno.

Dicho precio es, independientemente de la fuente y de la metodología que se utilice para sucalculo, inexorablemente más bajo o en el mejor de los casos similar al del exportador más competitivoen el mercado internacional, de modo de garantizar la infranqueabilidad del valor umbral ya referido.Si bien teóricamente podría concebirse la posibilidad de operaciones puntuales que perforasendicho nivel, en la practica, y particularmente en el marco esquemas como el Sistema de Bandas dePrecios de Chile, tal hipótesis es altamente improbable y de carácter excepcional.

Bajo la segunda alternativa, es decir en el contexto de los precios mínimos de importación, lascargas aplicables resultan de la diferencia entre el valor umbral (PMI) y los valores de transacción.Consecuentemente, el aislamiento en función de dicho nivel está siempre garantizado puesto que

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el sistema funciona sobre una base discriminatoria, aplicándose a cada embarque individual unmonto de derechos específicos tal que compense la diferencia con el PMI.

Desde una perspectiva estrictamente económica, ambas alternativas generan efectos distorsivosmuy similares en los siguientes términos:

A) Acceso. Cuando estos sistemas carecen de mecanismos de cap (reaseguro para evitar laperforación del arancel consolidado ante la OMC) existe un nivel de aislamiento efectivo puestoque se genera un costo de acceso mínimo virtualmente infranqueable. En el caso de los esquemasde bandas es el denominado piso de la misma, y en el de los precios mínimos de importación esel valor del precio mínimo que se fija con una periodicidad generalmente anual.

B) Transparencia. Dada la discrecionalidad intrínseca que caracteriza a estos mecanismos, losmismos por lo general carecen de transparencia en lo que se refiere a la fijación de los parámetrosy variables claves, particularmente en lo que se refiere a la fijación del precio de referencia enesquemas como el SBP chileno.

C) Previsibilidad. La previsibilidad en materia de comercio, al igual que en cualquier disciplinaeconómica, está primariamente ligada con la variabilidad, tanto per se como en términos demodalidad, es decir según se utilice o no el valor de transacción como base imponible. En talsentido, la volatilidad que en términos de nivel efectivo de derechos aplicados pueden tener estosesquemas, puede ser altísima, particularmente vis-à-vis la utilización de DA. Consecuentemente,la aplicación de estos mecanismos afecta la posibilidad de una efectiva planificación comercialdado que, tanto en términos de variabilidad en el nivel de derechos aplicado como en ladeterminación de los mismos los operadores se enfrentan a un escenario de alta discrecionalidad.

D) Potencialidad de Violación de los Compromisos Multilaterales (Listas Nacionales OMC). Ambossistemas tienen una altísima potencialidad de perforar o exceder, particularmente sobre una basead valorem, cualquier nivel consolidado. La potencialidad debe entenderse en el sentido de laposibilidad cierta de que el sistema funcionando como tal resulte en la aplicación de un nivelefectivo de derechos superior al consolidado ante la OMC5 . Tal potencialidad no existe en el casode los derechos de aduana propiamente dichos, dado que el eventual exceso en que pueda incurrirsenunca puede darse como consecuencia del funcionamiento per se del sistema.

No obstante lo expuesto en párrafos anteriores cabe señalar que existen algunas diferencias entreuno y otro esquema en términos tanto de inconsistencias normativas como de efectos económicos.

Los esquemas tradicionales de precios mínimos de importación, por ejemplo, son discriminatoriospor definición, es decir violatorios del principio de nación mas favorecida (MFN) consagrado en elArticulo I del GATT 19476 . Esto se desprende claramente de lo ya referido sobre el funcionamientode los PMI, en los cuales la aplicación de derechos específicos surge como diferencia entre el preciode cada embarque individual y el valor umbral determinado por la autoridad correspondiente.Como resultado de ello, los exportadores más competitivos se verán penalizados con niveles dederechos específicos variables mayores tanto respecto de aquellos cuyo precios de transacción seanapenas inferiores al valor umbral como particularmente de los que superen referido valor umbral, alos cuales se les gravará exclusivamente con el nivel general de DA.5) Ver Anexo 5 para una sencilla demostración formal en tal sentido.6) “Con respecto a los derechos de aduana y cargas de cualquier clase impuestos a las importaciones o a las exportaciones, o en relación con ellas, o que graven las transferenciasinternacionales de fondos efectuadas en concepto de pago de importaciones o exportaciones, con respecto a los métodos de exacción de tales derechos y cargas, con respecto a todoslos reglamentos y formalidades relativos a las importaciones y exportaciones, y con respecto a todas las cuestiones a que se refieren los párrafos 2 y 4 del articulo III*, cualquierventaja, favor, privilegio o inmunidad concedido por una parte contratante a un producto originario de otro país o destinado a el, Serra concedido inmediata e incondicionalmentea todo producto similar originario de los territorios de todas las demás partes contratantes o a ellos destinado” – Articulo I.1 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros yComercio (GATT 1947).

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Los gravámenes variables en cambio, al operar sobre un único precio de referencia, noderivan en un trato discriminatorio y por lo tanto no encuadran dentro de esta inconsistencia,ya que el monto de derechos específicos variables resultante es en general similar para todosexportadores, dentro de ciertos parámetros que varían de un sistema a otro dependiendo dela fecha que se determine como relevante para determinar los derechos aplicables. En lamayoría de los casos la misma coincide con la correspondiente a la emisión del conocimientode embarque (BL o Bill of Lading).

La transmisión de los precios internacionales en ambos es, como ya se expuso previamente,deficiente aunque con diferencias menores en términos de acceso dependiendo del nivel efectivode derechos aplicable a las importaciones. En el caso de los gravámenes variables que operan enbase a un sistema de bandas, como se vera al analizar el SBP chileno en el punto IV), el total decargas por todo concepto puede oscilar, cuando el sistema no se activa, entre cero y el nivelgeneral aplicado (arancel MFN), mientras que la activación del mismo puede resultar en nivelesefectivos (sobre base ad valorem) muy significativos.

En el caso de los precios mínimos de importación el nivel efectivo de derechos generalmenteoscila entre el general (MFN) y el que resulta de aplicar los gravámenes variables más el arancelgeneral, no existiendo posibilidad alguna de que los niveles efectivos de derechos sean cero dadoque la operatoria del sistema, como se detallará en el punto IV), no contempla descuentos en elarancel general ante escenarios de altos precios internacionales como es el caso de los sistemas debandas de precios.

Existe asimismo una diferencia importante en términos de transparencia y previsibilidad entreambas medidas. En un esquema típico de gravámenes variables, la incertidumbre es total encuanto a la planificación comercial. En otras palabras, la posibilidad de estimar el costo de accesoes tanto menor cuanto mayor sea la discrecionalidad con la que se fijen los precios de referencia.Los precios mínimos de importación en cambio no presentan esta característica dado que elprecio de referencia (única variable en este esquema) es el de transacción, el cual es obviamenteconocido por el exportador y por lo tanto la certidumbre respecto al nivel efectivo de derechos ya la posibilidad de que estos se apliquen o no es mucho mayor.

No obstante ello, aun en el caso de los precios mínimos de importación, las diferencias en términosestrictos de transparencia vis-à-vis los DA son importantes, dado que la posibilidad de evaluar escenariosde acceso está limitada por la frecuencia en la variación del valor umbral que se fije.

Formalmente ambos esquemas tienen, en función de las los elementos definitorios de ambos,las siguientes características:

i) Gravámenes variables

Dadas:

DV (Variable) = Derechos variables resultantes de la Banda de Precios al activarse la mismatoda vez que el precio de referencia es inferior al valor umbral (DV = PB – PR si PR < PB)

Pw = Precio de transacción, que es variable

PB (Parámetro) = Piso de la Banda fijado con determinada periodicidad (Umbral mínimo deacceso)

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PRbe = Precio de referencia de break even

PR (Variable) = Precio de referencia fijado discrecionalmente y con alta periodicidad

El costo de importación que puede resultar de la aplicación de un mecanismo de estascaracterísticas, toda vez que se activa el sistema ante un escenario de baja en los preciosinternacionales (PR< PB), es igual a:

Pdi = Pw * (1+a) + (PB – PR) (1)

ii) Precios mínimos de Importación

Dadas:

PMI (Parámetro) = Valor umbral mínimo en términos de acceso y fijado con determinadaperiodicidad (generalmente anual)

Entonces

Pdi = Pw * (1+a) + (PMI– Pw) (2)

Obsérvese cómo en función de las igualdades (1) y (2) los aspectos ya referidos en materia depotencialidad de violación de compromisos y factibilidad de planificación comercial surgen claramente.

En el caso de la igualdad (1), sólo a través del primer término se aplican DA, mientras quela diferencia que surge del segundo es absolutamente independiente del valor de transacciónpuesto que la fijación del precio de referencia (PR) es discrecional y dependiente de unadecisión gubernamental.

Consecuentemente, dado un mismo valor de transacción la posibilidad de que a través de laaplicación de gravámenes variables resulte, sobre una base ad valorem, un nivel infinito de derechos(por el absurdo) es auto evidente7 . Asimismo, dado que la determinación del PR es exógeno alexportador, no existe posibilidad alguna, una vez activados sistemas de esta naturaleza, de poderestimar el costo de acceso.

En lo que respecta a la igualdad (2), la potencialidad de violación también está dada por elsegundo término, por cuanto en adición al arancel general aplicado, cuanto menor sea el preciode transacción (Pw), mayor será el derecho específico que resulte. No obstante ello, en términosde previsibilidad este esquema es relativamente menos distorsivo, por cuanto permite estimarcostos de acceso mientras el parámetro umbral del sistema (PMI) no se modifique.

II.3 - DIFERENCIAS ENTRE DA Y GM

Las consideraciones expuestas, particularmente en lo que se refiere a las diferencias en accesode los sistemas de bandas como el SBP (aun con un mecanismo de cap o reaseguro) vis-à-vis losDA, pueden ejemplificarse a través de los gráficos A), B) y C), el Cuadro Comparativo de EfectosEconómicos y los Anexos 6 y 7. Los gráficos A) y B) reflejan cómo la transmisión de los preciosinternacionales es perfecta cuando se aplican DA. Concretamente, la mejora en acceso está dada

7) Para mayor detalle ver Anexo Nro 5, que contiene la presentación de la Argentina durante la primera audiencia en el Panel Chile / bandas de Precios (OMC, 2002 a) dondese presenta una sencilla demostración formal de las condiciones potenciales de violación del nivel consolidado.

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por el hecho de que b1c

1 > b

0c

0 si Pw

1 < Pw. Contrariamente, el gráfico C) muestra el efecto de

aislamiento, dado que ante la misma baja del precio internacional el nivel de acceso permaneceinalterado dado que b

0c

0 = b

2c

2. Esto se debe al efecto de compensación que tienen los esquemas

como el SBP, en función de los cuales ante una caída de los precios internacionales la transmisiónde los mismos es distorsionada por la aplicación de los derechos específicos resultantes del sistema.

Bajo la hipótesis de un esquema de bandas de precios con cap, la transmisión de precios nooperará como en el caso de un derecho de aduana propiamente dicho, hasta tanto no se apliquea cada valor de transacción un nivel total de derechos tal que en equivalente ad valorem sea igualal nivel máximo consolidado ante la OMC -nivel de break even-.

Gráficamente tal situación esta reflejada en el gráfico C), donde se asume, bajo una hipótesisconsistente pero conservadora, que los precios de referencia (PR) tomados por el reguladorcoinciden en promedio con las cotizaciones del exportador más competitivo en precio.Consecuentemente, el valor de transacción de break even (Pw

2) coincide con el precio de referencia

de break even (PRbe), señalando el valor umbral a partir del cual la aplicación exclusiva de derechosde aduana propiamente dichos permitirá una perfecta transmisión de los precios internacionales.

En otras palabras, aún asumiendo la hipótesis improbable8 de que el precio de referenciafijado por la Aduana coincidiese con el precio del exportador más competitivo, el piso del SBPopera como una barrera infranqueable hasta que el precio de transacción llegue a su nivel debreak even.

Asimismo, el Cuadro Comparativo de Efectos Económicos resume, en forma cualitativa, lasprincipales diferencias entre los sistemas de Bandas de Precios (SBP), tanto con cap como sin cap,con las tres modalidades más comunes de aplicación de derechos de aduana propiamente dichos(DA), es decir ad valorem, específicos o una combinación de ambos.

En tal sentido, el nivel de aislamiento mas alto se da (como ya se refirió previamente a travésde los Anexos 3, 4 y 5) mediante la aplicación del SBP sin mecanismo de cap (A), escenario bajoel cual el piso de la Banda de Precios se convierte en un umbral mínimo, entendido como costode importación, virtualmente infranqueable. Bajo el escenario B) el SBP opera con un capdeterminado por el nivel arancelario OMC (máximo consolidado) resultando en un aislamientoparcial del mercado internacional hasta tanto los valores de transacción superen sus respectivosumbrales de break even.

Contrariamente, la aplicación de derechos de aduana propiamente dichos permite unatransmisión de precios que será perfecta si se aplican aranceles ad valorem exclusivamente y casiperfecta si se aplican específicos o una combinación de ambos. Esto se debe a que si bien encualquier caso los cambios en los precios internacionales se reflejaran domésticamente, aun bajoel supuesto teórico de que estos sean cercanos a cero el nivel de cargas tendrá un valor mínimodado por el valor del derecho específico.

8) Ver Anexos 1 y 2, así como Anexo 5 para una sencilla demostración formal y factual de la imposibilidad de tal hipótesis.

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D O P

Pw (1+a+oc) tc

Pw * tc

a 0 b0 c 0 d0

Q

b 0 c0

Gráfico A

*

*

*

Gráfico B

D O

P

a 1 b1 c1 d 1

Q b 1 c 1

Pw1 (1+a+oc) tc* *

Pw1 tc*

Gráfico C

D O P

PB

GV = (PB - PR)

Q 2 2

b 2 c 2

Pw1 tc = PR1 tc* *

be Pw tc = PR tc = PR* *

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III - LOS GRAVÁMENES VARIABLES EN EL CONTEXTO DEL ACUERDO AGRÍCOLA (AA) DE LA

RONDA URUGUAY DEL GATT (RU)

La creación de la OMC en 1995 implicó la incorporación de la agricultura a las disciplinasmultilaterales. Hasta ese momento, el status ambiguo que dicho sector había tenido desde lacreación del GATT en 1947 fue una de las razones por las cuales nuestro país nunca fue parte delconjunto de acuerdos que conformaban dicho sistema (GATT 1947). Concretamente, la Argentinano adhirió a los Códigos sobre Subsidios y Antidumping resultantes de la Ronda Tokio en 1971

Cabe señalar en tal sentido que la posición de la Argentina se fundamentaba en el hecho de queel pretendido reforzamiento de las reglas a través de dichos Acuerdos implicaba, desde la perspectivade su estructura de comercio exterior, una asimetría considerable.

Tal decisión no fue sin embargo neutra en términos de costo beneficio, particularmente para elcaso de ciertas industrias claves, como fue el caso de las exportaciones de productos de aceropara aplicaciones en el sector energético.

Concretamente, empresas competitivas y de alta exposición externa como es el caso de lassiderúrgicas enfrentaban, en lo que se refiere a investigaciones por competencia desleal (dumpingo subsidios) una situación muy particular en el mercado de los Estados Unidos. Puntualmente, alno haber sido nuestro país parte de los Códigos de la Ronda Tokio, las agencias involucradas enlas investigaciones por prácticas desleales no le aplicaban el test del daño (uno de los requisitossubstantivos del Código Antidumping) a las exportaciones argentinas, bastando entonces la meraconstatación de un margen de competencia desleal para la aplicación de una medida.

La Argentina en tal contexto incluso tuvo que recurrir, a principios de la década del 90, a lafirma de un Acuerdo Bilateral para que las agencias estadounidenses llevaran a cabo la evaluacióndel daño (injury test).

A partir de la existencia de la OMC el reforzamiento de las reglas en materia de competenciadesleal, así como la existencia de disciplinas sectoriales como las encuadradas dentro delAcuerdo de Agricultura (AA) proporcionaron a los exportadores eficientes como la Argentinaun nuevo marco legal vinculante a los efectos de la reducción progresiva de las distorsionesque caracterizan a dicho sector.

En tal sentido, probablemente uno de los logros más importantes en acceso fue el artículo 4.2del AA, (que será analizado también el punto V), el cual tuvo por objeto terminar con el aislamiento

Tipo de Medida Transparencia Aislamiento Previsibilidad Transmisión de Precios

A) SBP sin cap Alto Baja Muy Alta Muy Baja

B) SBP con cap Parcial Baja BajaParcial y en función del nivel consolidado

C) DA ad valorem Nulo Alta Alta Muy Alta

D) DA específicos Nulo Alta Alta Alta

E) DA Nulo Alta Alta Alta o Muy Alta en función del mix C+D

Cuadro Comparativo de Efectos Económicos

(ad valorem + específicos)

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efectivo de mercados de alto impacto por su escala y que se caracterizaban por el uso intensivo deesquemas de gravámenes variables.

Dicha disposición fue el resultado de años de desgastantes negociaciones que convergieron enla obligación de convertir todas las medidas no arancelarias en derechos de aduana propiamentedichos (DA) según una formula acordada. La misma consistía básicamente en cuantificar el nivelefectivo de protección directo e indirecto (incluyendo todos los mecanismos de sostén) de cadaproducto y transformarlo en un equivalente arancelario sobre la base de un promedio de precioscorrespondientes a un periodo base.

Hasta la conclusión de la RU los países miembros (partes contratantes) disponían de una enormeflexibilidad para la aplicación de todo tipo de medidas no arancelarias, particularmente en el área deGM. Uno de los pocos requisitos existentes obligaba a la notificación de este tipo de medidas lascuales, como ya se refirió previamente, podían aplicarse en virtud de un sinnúmero de razones,entre ellas: excepciones (waivers), condiciones de accesión al acuerdo, zonas grises, etc.

El articulo 4.2 sin embargo no define, como tampoco lo hace él articulo II9 del GATT 1994 onorma alguna del sistema multilateral, la naturaleza precisa de los denominados derechos deaduana propiamente dichos.

Dicha falta de definición fue oportunamente alegada por Chile en el marco del litigio Chile /bandas de Precios a través de una interpretación legal cuya lógica configura un razonamientocircular. Esto se basaría, supuestamente, en el hecho de que el artículo II.1.b) primera parte serefiere a la violación de los niveles consolidados exclusivamente a través de DA.

En consecuencia, si se alegase la violación de la citada norma implícitamente se estaría aceptandoque tal inconsistencia sólo puede tener lugar a través de la aplicación de DA, y si este fuese el casono existiría tampoco violación del articulo 4.2, por cuanto ya se habría cumplido con el requisitode conversión.

Tal aparente indefinición no lo es tal para la Argentina, cuya interpretación fue oportunamenteconfirmada en el caso Chile / bandas en el sentido de que independientemente de cómo seapliquen los DA, el test relevante frente al universo infinito de medidas no arancelarias que cubreél articulo 4.2 es el de los efectos económicos vis-à-vis los que resultan, como se desarrolló en elpunto II), de la aplicación de DA.

En otras palabras, la modalidad de aplicación de un grupo u otro de medidas es irrelevante(DA vs. Medidas no arancelarias), en primer lugar porque el universo que comprende a lasmedidas del articulo 4.2 es por definición infinito, en segundo lugar porque no existe definiciónalguna de lo que constituye un derecho de aduana propiamente dicho, y en tercer lugar porqueesto último es innecesario, ya que sí existe consenso en lo que respecta a las ventajas que sederivan de la aplicación exclusiva de DA.

Una interpretación en contrario, es decir una convalidación del razonamiento circular citadoanteriormente, le restaría todo sentido útil a la principal disposición en acceso de la RU no sólosobre una base legal textual, como será analizada mas adelante, sino principalmente a la luz de laracionalidad económica y del objeto fin del Acuerdo de Agricultura.

9) El texto del Articulo II del GATT 1994 se limita a establecer la obligación de no aplicar derechos de aduana propiamente dichos en exceso de los niveles comprometidos en laslistas nacionales sin referencia alguna en cuanto a la naturaleza o modalidad de aplicación de los mismos. Texto citado articulo se transcribe en punto V) en el contexto del análisisdel litigio con Chile por las Bandas de Precios.

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IV - EL SISTEMA DE BANDAS DE PRECIOS DE CHILE (SBP): FUNCIONAMIENTO Y

ESTRUCTURA

En esencia, las bandas de precios de Chile (SBP) constituyen gravámenes móviles que, en suversión original sin mecanismo de cap, aseguran a los productores locales un costo de importaciónmínimo representado por el denominado piso o valor umbral mínimo del sistema. En tal sentido,dependiendo de que el sistema opere con un mecanismo de reaseguro o no (cap), se configura unaislamiento parcial o total del mercado domestico respecto de las señales de los precios internacionales.

La justificación tradicional de estos mecanismos, como es el caso también de las bandas deprecios que aplica la Comunidad Andina, se basa en la necesidad de mitigar o morigerar lasfluctuaciones de precios que caracterizan a los mercados agrícolas internacionales.

Este aspecto será analizado puntualmente en el punto V, tanto en lo que respecta a la base legalque debería justificar tal afirmación como a la racionalidad económica de esquemas como el SBP.

El SBP opera esencialmente en términos similares al ejemplo desarrollado en el punto II (VerAnexo 5) supra en base a dos parámetros fijados anualmente, el ya referido piso de la banda y untecho, así como una variable clave para la determinación de los derechos variables representadapor un precio de referencia fijado con absoluta discrecionalidad.

El precio de referencia activa el sistema toda vez que aquel cae por debajo del piso del SBP,aplicándose así, en adición al arancel general, el monto de derechos específicos que resultan de taldiferencia en dólares por tonelada métrica. Asimismo, cuando el precio de referencia cae dentro delrango de la banda tan solo se aplica el arancel general (DA), y si el precio de referencia fuese mayoral techo de la banda se aplican descuentos parciales o totales en función del exceso de dicho preciopor encima del techo de la banda y hasta un máximo determinado por el nivel general de derechos.

Respecto a los precios que conforman el sistema, con excepción del precio de referencia, estossufren un ajuste de forma tal que se refleje en un costo de importación representativo10. Dichosajustes per se no hacen sino acentuar el nivel de aislamiento del sistema dado que no se aplican alprecio de referencia. Por otra parte, y en lo que se refiere al análisis del SBP en el marco delpresente trabajo, pueden dejarse de lado sin que afecte mayormente las conclusiones en términosde los principales efectos distorsivos.

Los parámetros básicos del SBP chileno (Piso y Techo de la Banda) se obtienen sobre la base delos promedios mensuales de los últimos 5 años y se actualizan anualmente, por lo cual dichosvalores son el resultado de un promedio móvil. Al descartarse luego el 25 % superior e inferior dela serie, los valores extremos resultantes conforman el piso y el techo del sistema.

Cabe señalar en este último sentido que dichos precios no son siquiera representativos a nivelde cada grupo de productos (por tipo de aceite por ejemplo) sino que se obtienen por agregación(grouping) lo cual le quita aún más representatividad el sistema

A diferencia de los derechos de aduana propiamente dichos (DA), cualquiera sea la modalidadde aplicación, tanto los valores de transacción del producto como cualquier característica físicadel mismo son absolutamente irrelevantes como base imponible para las cargas de importación.

10) El mismo incluye al flete, seguro internacional, gastos de transporte interno y otros elementos relevantes en términos de lo que constituiría un costo de nacionalizaciónrepresentativo para el mercado chileno.

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Los derechos específicos adicionales o eventuales descuentos que puedan resultar de laactivación del sistema se obtienen automáticamente una vez que se fijan los valore umbrales delSBP. Los mismos son estimados en base a un rango de dispersión de precios de referenciapredeterminado por las autoridades chilenas y volcados en una lista en base a la cual la aduanade dicho país, en función del precio de referencia semanal, aplicará los derechos específicosadicionales que correspondan.

Las implicancias operativas del SBP chileno confirman el objetivo central de estos esquemasen los términos expuestos, en forma genérica, en el punto II. Esto es particularmente cierto en loque se refiere a la infranqueabilidad del piso de la Banda, el cual actúa como un costo de importaciónmínimo efectivo que se le asegura a la industria local.

En este ultimo sentido, la determinación del precio de referencia (PR) juega un rol determinante,como se refleja claramente en los cuadros de los Anexos 1 y 2 a través de los cuales se comparan,sobre la base de promedios mensuales, los precios de referencia fijados por el Servicio de Aduanasde Chile (columna A) vis-à-vis las cotizaciones FOB Argentina para aceites de soja y girasol, tantocrudo como refinado (columnas B a E).

En tal sentido se desprende que en todos los casos el precio de referencia del Servicio deAduanas de Chile es inferior a los valores FOB para aceites de origen argentino, con la excepcióndel aceite de soja crudo (columna B) donde los valores son prácticamente similares dado que ladiferencia en promedio es negativa para los aceites argentinos en apenas un punto porcentual, locual igualmente convalida la infranqueabilidad efectiva del sistema.

Para el resto de los aceites las diferencias son en cambio positivas y en porcentaje oscilan, enpromedio, entre el 7% para el girasol crudo (columna D) y el 19% para el girasol refinado(columna E).

Consecuentemente, la fijación de precios que inexorablemente serán, aun en el mejor de losescenarios, similares a los del exportador más competitivo como es el caso de la Argentina, llevaa la virtual infranqueabilidad del piso de la banda.

Esto último puede ejemplificarse por medio de los Anexos 3 y 4 donde se comparandistintos escenarios de costo de acceso (costo de importación) para un rango determinado deprecios FOB para aceites comestibles y de precios de referencia (columna E) respetando lametodología de calculo de derechos que resultarían de un esquema de Bandas de Precioscomo el Chileno. En tal sentido, las columnas A y B son las más relevantes por cuantorepresentan la operatoria del sistema sin y con cap respectivamente, mientras que las columnasC y D reflejan el costo de importación que surgiría de aplicar el nivel máximo consolidadopor Chile ante la OMC (31,5 % ad valorem) y el nivel general efectivamente aplicado (7 % advalorem) . En el primer caso, (columna A) puede observarse como aun cuando el valor detransacción (FOB argentina) tiende a 0 el costo de importación nunca perfora el piso de laBanda (500 U$/tonelada métrica) sino que tiende hacia él en forma asintótica.

Contrariamente, en el caso de que el sistema opere con un mecanismo de reaseguro (cap) elsistema deja de ser virtualmente infranqueable puesto que a partir del valor de break even11 (634U$/tonelada métrica para la columna B) se aplica exclusivamente el nivel máximo OMC del 31,5

11) El valor de break even es el valor de transacción para el cual el nivel de derechos efectivo (total), sobre base ad valorem, que resulta de aplicar tanto el arancel general comolos derechos específicos resultantes del SBP Chileno es igual al máximo consolidado por Chile ante la Organización Mundial del Comercio (OMC) para los productos cubiertospor el SBP (31,5%). Cualquier exceso por encima de dicho nivel implica una violación de los compromisos internacionales asumidos por Chile.

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% ad valorem. Consecuentemente cuando el valor de transacción tiende a 0, también lo hace elcosto de importación resultante.

No obstante ello, cabe señalar que aun con la existencia de un mecanismo de cap, estos esquemasgeneran distorsiones en materia de transmisión de precios, como se analizara en mayor detalle altratar el contencioso Chile / bandas de Precios en el punto V.

V - EL SBP CHILENO EN EL MARCO DEL CONTENCIOSO OMC CON LA ARGENTINA:IMPLICANCIAS SECTORIALES EN EL CONTEXTO DEL MERCADO CHILENO Y DE TIPO SISTÉMICO

Los problemas de acceso efectivo que generan los sistemas de aranceles variables en sus másdiversas formas están lejos de constituir cuestiones abstractas que sólo interesan a los teóricos dela política comercial.

Muy por el contrario, la activación de estos esquemas ante escenarios de bajos preciosinternacionales puede implicar, como ha sido el caso de las exportaciones argentinas al mercadochileno, la imposibilidad de acceder en condiciones competitivas como consecuencia del costoadicional de aplicar, además del arancel general, los derechos que resultan del SBP.

En tal contexto, la Argentina inició, tanto a nivel del sector privado como público, un procesode negociación con el objeto de comprometer a las autoridades chilenas al cumplimiento de loque marcan sus compromisos internacionales ante la OMC.

Específicamente nuestro país solicitó que para todas las posiciones arancelarias comprendidaspor el sistema de bandas (las correspondientes a aceites vegetales comestibles, harina de trigo ytrigo) no se aplicase un nivel efectivo de derechos superior al 31,5 % ad valorem, cota máximaconsolidada por el país trasandino en su lista nacional de concesiones. Sin embargo, las sucesivasy constantes justificaciones que las autoridades chilenas dieron a las contrapartes argentinasdesde mediados de 1999 a fines de 2000 no hicieron sino confirmar en los hechos el verdaderoobjetivo de todo sistema de gravámenes variables, esto es, como se desarrolló en el punto II)anterior y anexos correspondientes, el asegurar a la industria doméstica un costo mínimo deimportación independiente de las señales del mercado internacional.

Concretamente, durante buena parte del período bajo análisis las exportaciones argentinasllegaron a estar gravadas, en términos de equivalente arancelario, en niveles que excedían el nivelmáximo consolidado por Chile en más del 100% y que implicaron, a mediados de 2000, laimposibilidad de acceder a un mercado que, para los productos cubiertos por el SBP, representabacasi 120 millones de dólares antes de que se activase el sistema a partir de mediados de 1999.

Chile originalmente intentó la vía de un waiver ante la OMC para poder aplicar derechos enexceso de sus compromisos multilaterales y luego, ante la imposibilidad de tal alternativa, lajustificación por la vía de la figura de una salvaguardia.

En este último sentido, las autoridades chilenas básicamente argumentaban que del total degravámenes aplicados a través del SBP, todo lo que excediese el nivel máximo consolidado del31,5% correspondía a los derechos que dicho país se veía obligado a aplicar como medida desalvaguardia para proteger a la industria doméstica ante un escenario de bajos precios internacionales.

La Argentina a tal respecto expresó, durante el proceso de consultas formales previo al litigio,que no existía base legal alguna, tanto a la luz del Acuerdo de Agricultura como del GATT 1994,

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que pudiese sustentar no sólo el incumplimiento de los compromisos chilenos en términos de sulista de concesiones, sino también la aplicación de medidas en acceso que debieron haber sidooportunamente convertidas en tarifas al finalizar la Ronda Uruguay.

Consecuentemente, y ante el fracaso evidente de las consultas bilaterales para llegar a una soluciónnegociada, la Argentina solicitó ante la OMC el establecimiento de un Grupo Especial (Panel) enmarzo de 2001, quedando el mismo formalmente establecido en mayo del mismo año. Los términosde referencia establecían la necesidad de analizar el sistema de bandas chileno esencialmente a la luzdel artículo 4.2 del Acuerdo de Agricultura y del articulo II.1.b del GATT 1994.

VA - CUESTIONAMIENTOS ARGENTINOS

1) La primera inconsistencia, relativa al artículo más importante en materia de acceso quecontiene el AA, constituía la principal alegación Argentina y estaba enmarcada en lo que legalmentese denomina lex specialis dado que el SBP cubre exclusivamente productos agrícolas.

El artículo 4.2 consolidó, como ya se refirió previamente, el proceso de arancelizacióncomprensiva en los siguientes términos: “Salvo disposición en contrario en el artículo 5 y en el Anexo5 ningún Miembro mantendrá, adoptará ni restablecerá medidas del tipo de las que se ha prescrito seconviertan en derechos de aduana propiamente dichos.”

Asimismo, la nota al pie respectiva tiene como propósito clarificar, en una lista meramente ilustrativa,la naturaleza del tipo de normas que deberán ya sea convertirse, no mantenerse o no reintroducirse, asícomo el rango de excepciones posible en el marco de las disciplinas multilaterales, en los siguientestérminos: ”En estas medias están comprendidas las restricciones cuantitativas de las importaciones, losgravámenes variables a la importación, los precios mínimos de importación, los regímenes de licencias deimportación discrecionales, las medidas no arancelarias mantenidas por medio de empresas comerciales delEstado, las limitaciones voluntarias de las exportaciones y las medidas similares aplicadas en frontera que nosean derechos de aduana propiamente dichos, con independencia de que las medidas se mantengan o no alamparo de exenciones del cumplimiento de las disposiciones del GATT de 1947 otorgadas a países específicos;no lo están, sin embargo, las medidas mantenidas en virtud de las disposiciones en materia de balanza depagos o al amparo de otras disposiciones generales no referidas específicamente a la agricultura del GATT de1947 o de los otros Acuerdos Comerciales Multilaterales incluidos en el Anexo 1A del Acuerdo sobre la OMC”.

2) La segunda alegación argentina, es decir el incumplimiento de las obligaciones que resultandel articulo II.1.b., se refería exclusivamente a las perforaciones puntuales de los compromisoschilenos que conformaban un escenario de violación prima facie. Dicho artículo a su vez establece:“Los productos enumerados en la primera parte de la lista relativa a una de las partes contratantes, queson productos de los territorios de otras partes contratantes no estarán sujetos – al ser importados en elterritorio a que se refiera esta lista y teniendo en cuenta las condiciones o cláusulas especiales establecidasen ellas – a derechos de aduana propiamente dichos que excedan de los fijados en la lista. Dichosproductos estarán también exentos de todos los otros derechos o cargas de cualquier clase aplicables a laimportación o con motivo de esta que excedan de los aplicados en la fecha de este Acuerdo o de los que,como consecuencia directa y obligatoria de la legislación vigente en el territorio importador en esa fecha,hallan de ser fijado ulteriormente.”

Esencialmente la línea argumental de nuestro país se centraba en la inconsistencia del SBP enel marco del articulo 4.2 dado que dicho sistema sólo podía encuadrarse, en términos de sunaturaleza y efectos económicos, dentro de la tipología de gravámenes variables.

97



La Argentina entendía que Chile actuó en forma incompatible con sus obligaciones en materiade acceso al cierre de la Ronda Uruguay al haber mantenido un mecanismo de protección noarancelario que debió haber sido convertido en derechos de aduana propiamente dichos.

VB - ANÁLISIS TRADICIONAL

En lo que se refiere al análisis tradicional que mecanismos de esta naturaleza han tenido porparte tanto de sus usuarios más intensivos como de sus detractores, el mismo debe realizarsebajo dos perspectivas que se vieron reflejadas en los argumentos centrales de ambas partessegún se trate de:

a) Los efectos de los gravámenes variables sin cap

b) Los efectos de los gravámenes variables aún con cap

La primera hipótesis corresponde a la interpretación que de estos mecanismos hace la CEE,Chile y los países Andinos, mientras bajo la segunda opción se encuentran básicamente Australia,Brasil, los Estados Unidos y la Argentina.

Bajo la primera línea interpretativa, tanto la CEE como Chile han sostenido que el principal,y ciertamente único efecto distorsivo de estos esquemas era la inexistencia de un mecanismo decap (sistema de reaseguro para evitar perforaciones en el nivel consolidado), lo que derivaba en unaislamiento efectivo del mercado doméstico cada vez que el umbral inferior o piso del sistema seconvertía en un costo mínimo de importación virtualmente infranqueable ante un escenarioprolongado de baja en los precios internacionales.

En consecuencia, según esta línea de razonamiento al haberse consolidado niveles máximos alcierre de la Ronda Uruguay para todo el universo arancelario, se habría así eliminado el efectodistorsivo de estos sistemas

Asimismo, este grupo de países interpretaba que la mera aplicación de un cap era equivalente,en términos de las obligaciones contenidas en el Artículo 4.2 del AA, a la conversión de lasmedidas prohibidas por dicha norma en derechos de aduana propiamente dichos (DA).

En lo que se refiere al segundo grupo de países, la interpretación de las obligaciones contenidasen el Artículo 4.2 del AA excede largamente, tanto legal como económicamente, la mera aplicaciónde un cap a sistemas de gravámenes variables.

Concretamente, la Argentina centralizó sus cuestionamientos más importantes en función delconjunto de efectos distorsivos que resultan de este tipo de esquemas, independientemente de laexistencia de un cap.

VC - PRINCIPALES ARGUMENTACIONES DE CHILE EN EL CONTEXTO DEL LITIGIO

La justificación chilena del SBP se basó esencialmente en:

a) La obligación de arancelizar era al momento de cierre de listas de la Ronda Uruguay, y elhecho de que nadie hubiese cuestionado en dicha instancia la existencia del sistema debandas chileno era prueba de que se trataba de un derecho de aduana propiamente dicho.

98


b) El SBP chileno no es más que una modalidad de aplicación diferente de derechos de aduanapropiamente dichos.

c) Con posterioridad a la primera audiencia entre las partes Chile implementó un sistema de cappara el SBP, argumentando que la existencia del mismo tornaba inocuo la prosecución delcaso puesto que se había solucionado el principal efecto distorsivo de este tipo de mecanismos.

d) El sistema chileno era diferente, en cuanto a su naturaleza y estructura, a todos los sistemaspreexistentes de gravámenes móviles o derechos mínimos de importación, particularmenteaquellos que tradicionalmente había utilizado la Comunidad Económica Europea.

e) El sistema de bandas chileno, a diferencia de los esquemas tradicionales de gravámenesmóviles, está exclusivamente orientado a morigerar las fuertes fluctuaciones de preciosinternacionales propias de los productos agrícolas.

f ) El SBP chileno contempla la aplicación de cargas específicas adicionales sólo ante escenariosde baja de precios, existiendo situaciones en que por los descuentos que resultan del mismoa un producto pueden no aplicársele derechos.

g) Económicamente hablando, el SBP representa en promedio un costo menor de acceso que sise aplicase, por ejemplo, el arancel máximo consolidado ante la OMC (31,5 % tasa única).

h) La referencia del artículo 4.2 a través de la lista ilustrativa de medidas que podrían estarcomprendidas dentro de la obligación de arancelizar no incluye al SBP.

VD - PRINCIPALES ARGUMENTACIONES ARGENTINAS EN EL CONTEXTO DEL LITIGIO

Por su parte, las contra argumentaciones argentinas, que fueron en prácticamente su totalidadconvalidadas por el Grupo Especial primero y por el Órgano de Apelación de la OMCposteriormente, se centraron en:

a) De acuerdo a los principios interpretativos de la Convención de Viena sobre Derecho de losTratados, el análisis textual de los mismos constituye la primera regla interpretativa. En talsentido, la Argentina consideraba que la principal obligación del artículo 4.2 consistía entransformar la naturaleza de determinadas medidas distorsivas convirtiéndolas en DA a travésde la arancelización.

Contrariamente, si como argüía Chile, la única obligación respecto a los esquemas degravámenes móviles fuese la aplicación de un cap, se restaría de sentido útil a la mayor partede dicho artículo, puesto que las disposiciones correspondientes a la conversión, es decir a latransformación de una medida tipificada como ilegal en un DA, no tendrían ningún sentido.

Aún más, la Argentina sostuvo que si ese realmente hubiese sido el espíritu de los negociadores,entonces la única obligación expresa que debió contener el artículo 4.2 debería haber sido lade aplicar mecanismos de cap a sistemas como el SBP chileno, con absoluta prescindencia dela naturaleza de la medida en términos económicos.

b) También sobre una base textual, la Argentina sostuvo que la lista contenida en el pié de páginadel artículo 4.2 era claramente ilustrativa y no omnicomprensiva dado que al final de la

99



enumeración se hace explícita referencia a “y las medidas similares aplicadas en frontera”, esdecir que el universo de las posibles medidas no arancelarias, del tipo del SBP o no, es pordefinición infinito y sólo puede analizarse sobre una base casuística en función de los efectoseconómicos vis-à-vis los que resultarían de aplicar exclusivamente DA.

c) La misma letra del Artículo 4.2 es explícita en el sentido de que el compromiso es a no“mantener, adoptar ni restablecer medidas del tipo de las que...”, es decir que al momento dela firma del Acuerdo de Agricultura los negociadores estaban conscientes de que la posibilidadde que muchos países pudiesen mantener por algún tiempo medidas inconsistentes con lasnuevas disciplinas era cierta. Una argumentación en contrario, es decir el “one shot exercise”alegado por Chile, en el sentido de que el compromiso de convertir en DA era un ejercicioque debía concluirse antes de la firma de los acuerdos12 , vaciaría de contenido útil a laprincipal obligación del Artículo 4.2.

d) El sistema de bandas de Chile tampoco encaja en ninguna de las excepciones a la arancelizacioncomprensiva, sean de índole general o a la luz de los acuerdos específicos de la Ronda UruguayRU. El SBP por ejemplo no puede encuadrarse, legalmente hablando, dentro de la salvaguardiaespecial contemplada por el Acuerdo de Agricultura de la OMC (AA) dado que no fueformalmente inscripto en tal carácter por el país trasandino.

e) Documentos que resultan de la propia negociación de la Ronda Uruguay, tal y como fueconstatado durante el proceso litigioso por la OMC, demuestran que los efectos distorsivosde los aranceles o gravámenes móviles exceden el mero hecho de que los mismos cuentencon un cap.

f ) El hecho de que bajo ciertas condiciones de precios se apliquen descuentos a las importacionesno invalida la ilegalidad del sistema, puesto que la existencia de un trato más favorable enfunción del arancel general no justifica un trato menos favorable en el marco de obligacionesmultilaterales.

En términos de los efectos económicos, variable central en el análisis del Grupo Especial paradeterminar si el SBP era o no una medida ilegal de las comprendidas por el artículo 4.2, laArgentina cuestionó el sistema de bandas sobre la base de:

g) La transmisión de los precios internacionales es defectuosa, al menos hasta que cada exportadoralcanza su valor de break even. Hasta que ello ocurra, sin embargo, una vez activado elsistema tanto el nivel absoluto como relativo (equivalente ad valorem) de los derechos aumentaen lugar de disminuir, como sería el caso si se aplicasen DA.

h) La automaticidad en la aplicación de los derechos específicos adicionales que surgen del SBPes tal, y con tanta frecuencia, que ni siquiera se da en mecanismos como la salvaguardiaespecial del Acuerdo de Agricultura, la cual preciso es recordarlo tiene un carácter excepcionaly se aplica con límites bien precisos según distintos escenarios de precios, es decir en formadiscreta y no continua.

i) El sistema no es transparente, tanto en lo que se refiere a los mercados testigo para ladeterminación de los precios utilizados para la operatoria del SBP, particularmente el dereferencia, como en lo que hace a la metodología de cálculo.

12) Primera presentación escrita de Chile en el marco de la primera audiencia de las partes en el litigio Chile / bandas de precios.

100


j) Los parámetros y variables del sistema de bandas están fijados de forma intencional paraproveer al sector doméstico de un nivel de protección significativo. El umbral inferior sedetermina descartando el 25 % inferior del promedio de precios mensuales de los últimos 5años y el precio de referencia es fijado semanalmente sobre la base de la “cotización FOBmás baja vigente en él o los mercados que discrecionalmente determine la autoridad chilena.

k) La operatoria del sistema es en base, como se comentó previamente, a parámetros y variablesque son exógenos al exportador, en el sentido de que este no tiene ninguna capacidad parapoder planificar comercialmente vis-à-vis lo que sería la aplicación de DA, lo que convierte alsistema en altamente imprevisible.

l) Los valores de transacción son absolutamente irrelevantes para la aplicación de las cargas, apesar de que se trata de una medida en frontera vía precio.

ll) La necesidad de que el sistema cuente con un cap es prueba elocuente de que no constituye underecho de aduana propiamente dicho (DA), por cuanto los mismos no requieren de talreaseguro pues por definición la potencialidad de violar el consolidado es nula.

m) El SBP es también potencialmente violatorio del Artículo I del GATT 1994, puesto que puederesultar, debido a que los derechos que se aplican para cada embarque son en función delprecio de referencia vigente a la fecha de la emisión del conocimiento de embarque (BL), enla aplicación de distintos niveles de derechos para dos embarques con idéntica fecha dearribo a puerto y valor de transacción.

n) El sistema de bandas es un absurdo a la luz de la racionalidad económica y particularmente dela creación de comercio por la vía de acuerdos preferenciales, ya que su preservación implicaque cuanto mayor sea el nivel de preferencias negociadas regionalmente, la creación potencialde comercio estaría menoscabada por el efecto del SBP toda vez que se active, generándoseasí un nivel de incertidumbre e imprevisibilidad que será tanto mayor cuanto mayores seanlas preferencias acordadas.

ñ) La justificación de la aplicación de derechos, a través del SBP, por encima del nivel consolidadopor Chile en la OMC como medidas de salvaguardias no resiste el menor análisis legal yeconómico. Aceptar tal hipótesis significaría restar sentido útil a todas las disposicionessubstantivas del Acuerdo de Salvaguardias dada la automaticidad del SBP. En primer lugarporque tal justificación carecería de toda causalidad más allá del pretendido daño que unescenario de bajos precios internacionales podría causar sin mayor evidencia que la meraalegación en ese sentido.

Recíprocamente, la reversión de tal contexto, que dadas las características del mercado agrícolainternacional puede darse en el curso de meses, implicaría, aplicando la lógica del acuerdo desalvaguardias, que automáticamente el proceso de reajuste del sector involucrado estaría concluidopor el alza de los precios.

Cabe finalmente señalar, respecto a la entidad de las alegaciones chilenas en este punto, queChile revocó las medidas de salvaguardias con anterioridad al primer fallo de la OMC y que estefue el único punto no apelado por dicho país ante el Órgano de Apelación.

o) El SBP, aun con un mecanismo de cap, es distorsivo en términos de creación de comerciodado que de no aplicarse los derechos específicos que resultan de su operatoria, existiría un

101



rango potencial de creación de comercio adicional por la vía de una mayor demanda. Talsituación implicaría:

o.i) Potenciar la penetración de productores tomadores de precios como la Argentina

o.ii) Las ventajas obvias que se derivarían de un análisis clásico en términos de teoría del bienestar

o.iii) Evita los costos adicionales en que podría incurrir el sector importador para compensar losderechos que se derivan de la activación del SBP. Uno de los cuales podría ser, dependiendode las características del mercado, la necesidad de un acuerdo de precios (swap agreement),dentro de cierto rango acordado, con las consiguientes ventajas en términos de previsibilidady acceso.

Finalmente, en lo que se refiere a las alegaciones en materia de violación del Artículo II.1b) delGATT 1994, dado que el sistema fue legalmente encuadrado dentro de las inconsistencias delartículo 4.2, el Grupo Especial no entendió relevante expedirse mayormente al respecto, dadoque dicho artículo se refiere a la violación de los compromisos contenidos en las listas a través dela aplicación de derechos de aduana propiamente dichos.

Consecuentemente, al estar el SBP tipificado legalmente como mecanismo variable híbrido(OMC, 2002 b, párrafo 208 (c) (i)), es decir que presenta características tanto de un arancelvariable como de un precio mínimo de importación, cualquier derecho que resulte de su aplicaciónes ilegal en términos OMC y el sistema como tal deberá, en virtud de las constataciones del Panely del Grupo Especial, ser puesto en conformidad con las obligaciones del Artículo 4.2 delAcuerdo de Agricultura de la OMC.

En caso de que Chile no ponga en conformidad su sistema de Bandas dentro de los plazos queprudencialmente determine la OMC, la Argentina estaría eventualmente habilitada, en últimainstancia, para retirar concesiones equivalentes al menoscabo sufrido.

VI - CONCLUSIONES

Desde un punto de vista sistémico, por primera vez se cuenta con una interpretación inequívocay contundente del alcance del Artículo 4.2 del AA en lo que se refiere a mecanismos variables.La misma es por otro lado claramente favorable para países como la Argentina, productoresaltamente eficientes, tomadores de precios en el mercado internacional y con sectoresestructuralmente exportadores.

En tal sentido, el precedente que se configura con el caso Chile / bandas implica una ventajasignificativa para nuestro país dado que existen todavía mercados de interés para las exportacionesargentinas que aplican estos esquemas a un número importante de productos.

En consecuencia, la posibilidad de cuestionar la consistencia legal de medidas similares al SBPchileno, sobre una base casuística y en la medida que se susciten problemas concretos de acceso,le proporciona a la Argentina una importante capacidad negociadora en función de la trascendenciaque estos sistemas tienen en muchos de los países que los aplican.

En términos puntuales de acceso a mercados, la conversión de los mecanismos de gravámenesmóviles a DA excede largamente el mero hecho de que se elimine la potencialidad de perforacióndel nivel consolidado.

102


Los beneficios más significativos en materia de acceso y creación potencial de comercio sederivarían de pasar a un esquema de transmisión directa de los precios internacionales, en condicionestales de transparencia y previsibilidad que permitan una eficiente planificación comercial.

Desde una perspectiva de estrategia comercial en un contexto caracterizado por la disminuciónde grados de libertad14 que resultó de la Ronda Uruguay del GATT, el aprovechamiento eficientede lo que se conoce como la “administración de los acuerdos” juega un rol determinante. En talsentido nuestro país, que tradicionalmente ha sido un usuario marginal del sistema multilateral,particularmente en lo contencioso, ha pasado a tener en los últimos años un rol crecientementeactivo en la defensa de sus intereses comerciales.

El litigio con Chile por las bandas de precios es un verdadero caso testigo dado que elmejoramiento en acceso se dio incluso antes de que el Grupo Especial se expidiese en primerainstancia, al haber modificado el citado país la norma por la cual se rige el mecanismo de referenciaa los efectos de aplicarle un limite máximo en términos del nivel efectivo de derechos.

Dicha modificación nunca hubiese tenido lugar si la Argentina no hubiese recurrido al sistemade solución de diferencias de la OMC, como lo prueban los infructuosos intentos al efecto tantodel sector privado como publico durante casi dos anos de negociaciones previas al litigio.

En otras palabras, si bien a la fecha todavía se desconoce la forma en que Chile pondrá enconformidad su sistema de bandas a la luz del fallo del Órgano de Apelación, las exportacionesargentinas de los productos incluidos dentro de dicho esquema enfrentan hoy un escenario deacceso más favorable. Esto se debe al hecho de que con la aplicación efectiva de un mecanismo decap el piso de la banda deja de ser infranqueable, pasándose así a un esquema de aislamientoparcial del mercado internacional.

Por otra parte, a diferencia de lo que ocurría durante la década del 90 por cuestionesestrictamente macroeconómicas, la actual coyuntura plantea crecientes demandas externas en elárea de solución de diferencias, especialmente a la luz de la competitividad que ganaron lasempresas argentinas como consecuencia de los cambios económicos acaecidos a fines de 2001.

Consecuentemente, la utilización de todos los recursos que resultan de la normativa multilateraldebe ser una de las prioridades de la política comercial argentina, particularmente en áreas comola solución de controversias donde la Argentina ha ido consolidando en los últimos años, a travésdel Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, así como de las demásinstituciones con competencia en la materia, una considerable capacidad institucional.

13) Ver Whalley y Hamilton (1996).

103




Bhagwati, Jagdish (1990). Aggressive Unilateralism. Ann Arbor: University of Michigan Press.

Bhagwati,Jagdish (1991). The World Trading System at Risk. Princeton University Press.

Caves, Richard E., Jeffrey A. Frankel y Ronald W. Jones (1999). World Trade and Payments.

Addison - Wesley. 8th edition.

Jenkins, Glenn and Gangadhar P. Shukla (1997). Public Finance in Open Economies. International Tax Program –

Harvard Institute for International Development – Harvard University.

OMC (2002, a). Fallo del Grupo Especial en el caso Chile / bandas de precios. WT/DS207/R.

OMC (2002, b). Fallo del Organo de Apelación en el caso Chile / bandas de precios. WT/DS207/AB/R.

Presentaciones argentinas ante el Grupo Especial y el Órgano de Apelación de la Organización Mundial de Comercio

(OMC)

Whalley, John, and Colleen Hamilton (1996). The Trading System After the Uruguay Round. Washington: Institute for

International Economics.

WTO (1999). The legal texts: The Results of the Uruguay Round of Multilateral Trade Negotiations. Cambridge

University Press.

104


ANEXO 1

ANEXO 2

A B C D E

Meses Promedio Promedio Promedio Promedio Promedio

(1999-2000) Aduana FOB Argentina FOB Argentina FOB Argentina FOB Argentina

Chile Soja crudo Soja refinado Girasol Girasol refinado

ene-99 538.8 523 561 521 561

feb-99 484.8 456 494 456 496

mar-99 413.3 410 448 414 454

abr-99 415.3 423 461 452 492

may-99 423.3 405 443 451 491

jun-99 388.7 375 413 421 461

jul-99 359.6 355 393 416 456

Ago-99 365.3 380 418 442 482

sep-99 393.1 389 427 433 473

oct-99 378.7 372 410 410 450

nov-99 365.3 364 402 385 425

Dic-99 362.6 355 393 374 414

ene-00 356.6 364 402 377 417

feb-00 359.9 345 383 348 388

mar-00 333.5 338 376 359 399

abr-00 347.3 349 387 360 400

may-00 328.4 309 347 313 353

jun-00 292.4 296 334 319 359

jul-00 297.7 296 334 332 372

Ago-00 301.9 300 338 333 373

sep-00 294.0 288 326 308 348

oct-00 275.8 273 311 294 334

nov-00 282.4 286 324 335 375

Dic-00 291.1 287 325 358 398

01-ene 284.0 273 311 335 375

Correlación con columna A

---- 0.99 0.99 0.92 0.92

en US$ por tonelada métrica

ACEITES VEGETALES COMESTIBLES

0.0

100.0

200.0

300.0

400.0

500.0

600.0

ene-99

feb-99

mar-99

abr-99

may-99

jun-99

jul-99

Ago-99

sep-99

oct-99

nov-99

Dic-99

ene-00

feb-00

mar-00

abr-00

may-00

jun-00

jul-00

Ago-00

sep-00

oct-00

nov-00

Dic-00

01-ene

Aduana ChileSoja crudoSoja refinadoGirasol crudo

Girasol refinado

Meses (1999-2000)

ACEITES VEGETALES COMESTIBLES

Pre

cio

105



ANEXO 3

El cuadro de este Anexo desarrolla 4 escenarios diferentes de costo de acceso.

I - METODOLOGÍA

I.a. Los escenarios A y B cuya explicación se detalla en el punto II) infra, se elaboraronrespetando la metodología que surge del sistema de Bandas de Precios de Chile (Ley 18525). Lacolumna FOB Arg contiene un rango de cotizaciones para aceites argentinos que surgen de ladiferencia promedio con respecto a los precios de referencia (PR) fijados por el Servicio deAduanas de Chile (Fuente INAI) que se calculó, según surge del Anexo Nro. 1, en un 11%.

I.B - COSTO DE IMPORTACIÓN

Para obtener el costo de importación, las cotizaciones FOB se llevan a valores CIF medianteun factor del 15% (fijado convencionalmente), configurándose así la base imponible para laimposición de los derechos.

Los derechos resultantes en las columnas A y B dependen del nivel del precio de referencia(columna E). Toda vez que el PR es inferior al piso de la Banda (500 U$) se aplican derechosespecíficos en U$ por tonelada métrica en adición al arancel general aplicado sobre base advalorem. Si el PR cae dentro de los parámetros de la Banda (Piso y Techo), entonces se aplica tansólo el nivel general.

Asimismo, toda vez que el PR excede el techo de la Banda se aplican descuentos, en U$ portonelada métrica, hasta que el equivalente ad valorem del exceso del PR por encima del techo es igualal nivel general, y a partir de dicho punto las importaciones entran libres de cargas de todo tipo.

II - COLUMNAS

Columna A: Refleja el costo de importación resultante de aplicar la Banda de Precios sinmecanismos de cap. Representa el nivel de distorsión mayor en acceso como lo prueba elhecho de que aun cuando el precio de transacción (columna FOB Arg) tiende a cero, el costode importación se hace asintótico al piso de la Banda (500 U$ por tonelada métrica).

Columna B: Refleja el costo de importación resultante de aplicar la Banda de Precios conun mecanismo de cap. Consecuentemente, a partir del valor de break even (634 U$ portonelada métrica) sólo se aplica el nivel consolidado OMC del 31,5 % ad valorem. El nivelde distorsión resultante en este escenario está dado por el rango de aplicación de la bandapor cuanto el efecto de la misma menoscaba el acceso que resultaría de aplicar unicamentearanceles ad valorem.

Columna C: Refleja el costo de importación resultante de aplicar uniformemente el aranceldel 31,5%. Este escenario conlleva todos los efectos deseados de un derecho ordinario deaduana en términos de previsibilidad y transmisión de precios, pero es a la vez el máselevado en términos de costo de acceso.

Columna D: Refleja el costo de importación resultante de aplicar el nivel arancelario general(7% ad valorem) de manera uniforme. Es similar al anterior (columna C), pero conlleva unmenor costo de acceso.

106


A B C D E

FOB Arg. Costo de importación Costo de importación Costo de importación Costo de importación PR

990 1139 1139 1497 1218 900

968 1113 1113 1464 1191 880

946 1088 1088 1431 1164 860

924 1063 1063 1397 1137 840

902 1037 1037 1364 1110 820

880 1012 1012 1331 1083 800

858 987 987 1298 1056 780

836 961 961 1264 1029 760

814 936 936 1231 1002 740

792 911 911 1198 975 720

770 886 886 1164 947 700

748 860 860 1131 920 680

726 835 835 1098 893 660

704 818 818 1065 866 640

682 816 816 1031 839 620

660 812 812 998 812 600

638 785 785 965 785 580

616 758 758 932 758 560

594 731 731 898 731 540

572 704 704 865 704 520

550 677 677 832 677 500

528 669 669 798 650 480

506 662 662 765 623 460

484 655 655 732 596 440

462 648 648 699 568 420

440 641 641 665 541 400

418 634 634 634 514 380

396 627 599 599 487 360

374 620 566 566 460 340

352 613 532 532 433 320

330 606 499 499 406 300

308 599 466 466 379 280

286 592 433 433 352 260

264 585 399 399 325 240

242 578 366 366 298 220

220 571 333 333 271 200

198 564 299 299 244 180

176 556 266 266 217 160

154 549 233 233 189 140

132 542 200 200 162 120

110 535 166 166 135 100

88 528 133 133 108 80

66 521 100 100 81 60

44 514 67 67 54 40

22 507 33 33 27 20

0 500 0 0 0 0

BANDAS DE PRECIOS - ESCENARIOS DE COSTO DE ACCESOEn US$ por tonelada métrica

Parámetros Columnas

CIF 0.15 A: SBP sin capArancel 0.07 B: SBP con capPiso SBP 500 C: Arancel OMC 31,5%Techo SBP 740 D: Arancel General 7%Dif. Precios 0.1 E: Precio de Referencia fijado por la Aduana de Chile

107



ANEXO 4

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

990 946 902 858 814 770 726 682 638 594 550 506 462 418 374 330 286 242 198 154 110 66 22

Precios Promedio FOB Argentina en U$ por TM

Cos

to d

e Acc

eso

en U

$ po

r TM

A - SBP sin capB - SBP con capC - Ad Valorem 31,5 %D - Ad Valorem 7 %

ESCENARIOS DE ACCESO PARA ACEITES VEGETALES

A=B A=BA=B=D B=C

108


ANEXO 5

ANÁLISIS DE BREAK EVEN POINT

I - El mecanismo de derechos específicos que se aplican como resultado de la banda de preciosse activa toda vez que existe una diferencia positiva entre el piso de la banda y el precio dereferencia publicado por la aduana semanalmente. Sin embargo, el nivel efectivo de derechos advalorem, calculados como porcentaje del valor CIF de un embarque determinado, se estima enbase al valor de transacción. Sobre esta base, y efectuando el análisis a un nivel de precioscomparable, sea FOB, CIF o costo equivalente de importación, el equivalente ad valorem paracada embarque surgirá de la siguiente identidad:

(Piso de la Banda – Precio de Referencia ) *100 Precio de Transacción

II - Resulta evidente que en dicha identidad existen un valor fijo –el piso de la banda– y dosvariables -el precio de referencia y el precio de transacción o de embarque- en función de lo cual,puede concluirse que pueden darse infinitas combinaciones de precios de referencia y detransacción que reflejen un mismo nivel de derechos ad valorem efectivo final. Ello de por sí soloconstituye un elemento de incertidumbre en cuanto al nivel de derechos que finalmente se terminenaplicando y asimismo refleja la potencialidad de que el nivel consolidado en la OMC se perfore.

III - El análisis del punto de break even que se desarrolla a continuación, basado en la identidadanterior y en el nivel arancelario consolidado en la OMC por Chile, permitirá identificar lascondiciones que deben cumplirse para que en forma cierta se produzca una perforación del nivelarancelario consolidado en la OMC (31,5% ad valorem).

IV - Definiciones y supuestos

Por precio de break even (PBE) se entiende aquel precio por debajo del cual la suma delderecho general aplicado y el derechos específico expresado en porcentaje del precio de transacción,superan el nivel consolidado en la OMC.

Dentro de AC (31,5 %) el 8 % correspondería al nivel general, de forma tal que en realidadpodría asumirse que los derechos como consecuencia de la banda serán del 23,5 %, pero a losefectos de simplificar el análisis supondremos que el arancel que se aplica es únicamente el quesurge de la banda.

A los efectos del análisis se definen las siguientes variables:

PB = Piso de la Banda (es un parámetro)PBE = Precio de break evenPR = Precio de Referencia (Es variable)PT = Precio de Transacción (Es variable)AC = Nivel arancelario consolidado en la OMC (31,5 % - es un parámetro)MDE = (PB – PR) Monto de derechos específicos aplicados (Es variable pues surge comoresultado del precio de referencia que aplique la aduana chilena)MDEBE = (PB – PBE) Monto de derechos específicos aplicados para el precio de break evenMDE en % = Monto de derecho específico expresado en porcentaje (Variable)

109



En el recuadro que a continuación se expone, se grafican algunas de estas variables:

Para formalizar matemáticamente el precio de break even (PBE) partiremos de la condiciónbásica para que se aplique un arancel específico variable:

MDE = PB – PR (1)

Si al arancel específico lo expresamos en términos ad valorem, nos queda:

MDE en % = (PB – PR) / PT (2)Donde PT es el precio de transacción o precio CIF de factura.

En base a la definición (2) y a lo expuesto anteriormente, la condición de Break Even es:

(PB – PBE) /PT = AC (3)

Un precio de referencia superior al de break even origina un arancel específico, expresado en%, inferior al consolidado, y un precio de referencia inferior al de break even provoca laperforación del consolidado, es decir que el arancel específico, expresado en %, supera elarancel ad valorem consolidado. Mientras que si el precio de referencia es igual al Precio debreak even, el arancel específico expresado como porcentaje del precio de transacción esexactamente igual al arancel ad valorem consolidado.

Si suponemos que el precio de transacción (PT) es igual al precio de break even (PBE) obtenemos:

(PB – PBE) / PBE = AC (4) PB – PBE = AC * PBE PB = PBE + AC * PBE

PB = PBE (1 + AC) (5)

y en consiguiente el precio de break even es:

PBE = PB / (1 + AC) (6)

Por otro lado vamos a definir al Monto de Derecho de break even (MDEBE) -como puedeverse en el recuadro arriba expuesto- como

MDEBE Infinitos precios queestán por debajo delpiso de la banda

Precio de Break even(PBE)

Precio Piso de la Banda (PB)

110


MDEBE = PB – PBE (7)

remplazando la ecuación (6) en (7) obtenemos:

MDEBE = PB – [PB / (1+AC)]MDEBE = [PB (1+AC) – PB] / (1+AC)MDEBE = (PB * AC) / (1+AC) (8)

Cabe recordar que el nivel de derechos específicos, en su equivalente ad valorem, resulta deaplicar la ecuación 1: (PB – PR)/PT, donde PB – PR = MDE. Y que los precios PR y PT sonasimismo variables puesto que el primero es fijado por la autoridad chilena semanalmente y elsegundo resulta de las fuerzas del mercado. En función de lo expuesto en los puntos precedentes,se demostrarán aquellas condiciones en las cuales la perforación del nivel OMC está garantizada.

V - DEMOSTRACIONES

A - Situación de equilibrio: Partiendo de una situación que denominaremos de equilibrio, enla cual el PBE = PT = PR, el nivel de derechos en equivalente ad valorem resultaría de:

MDE en % = MDEBE / PT (9)

y como PT = PBE obtenemos:

MDE en % = MDEBE / PBE (10)

remplazando en (10) por la ecuaciones (8) y (6) nos queda:

MDE en % = MDEBE / PBE = [(PB * AC) / (1+AC)] / [PB / (1+AC)] (11)

Como en la última expresión [PB / (1+AC)] aparece multiplicando y dividiendo, se puedeeliminar y queda:

MDE en % = MDEBE / PBE = AC (12)

Por lo tanto en esta sección quedó demostrado que cuando PT = PR = PBE, el arancelespecífico expresado en términos ad valorem, es igual al arancel consolidado (31,5%). Es decir,mientras el precio de referencia y el de transacción sean iguales al de break even, el arancelconsolidado no es superado.

Pero en la realidad, rara vez los tres niveles descriptos en el punto anterior coinciden, de dondesurgiría la pregunta de cuáles serían las condiciones mínimas para que se produzca el perforamientodel arancel consolidado en la OMC. La respuesta a esta pregunta se expone en los puntos B, C y D.

B - Suponiendo PT = PBE y PR < PT

En este punto suponemos que el precio de referencia es menor que el de break even, lo cualimplica que el derecho específico (MDE) va a ser mayor que en la situación anterior, en la que elprecio de referencia era igual al de break even; formalmente:

PR<PBE implica MDE > MDEBE

111



entonces el derecho específico de la banda expresado en % es:

MDE en % = MDE / PBE (13)que es necesariamente mayor que AC

En otras palabras si MDEBE/PBE es igual al AC (tal como se expone en la situación A) y MDE>MDEBE no cabe duda que MDE/PBE debe ser mayor que AC. Esta condición por si sola,asumiendo que el precio de transacción es todavía igual al de break even (PT = PBE), es suficientepara afirmar que toda vez que el precio de referencia sea inferior al de break even el arancelconsolidado (AC) es superado.

C - Si PR =PBE y PT< PBE

En esta situación, dado que el precio de referencia (PR) es igual al precio de break even (PBE),el derecho específico de la banda (MDE) es igual al derecho que surgiría de utilizar el precio debreak even como precio de referencia (MDEBE). Sin embargo, el precio de transacción (PT), quees el que se utiliza para transformar el derecho específico en ad valorem, ahora es distinto alprecio de break even, entonces el derecho específico de la banda expresado en % es:

MDE en % = MDEBE / PT (14)que es necesariamente mayor que AC ya que PT< PBE

Entonces, toda vez que el precio de referencia sea igual al de break even, y que a su vez el detransacción sea inferior al de break even, el nivel arancelario efectivo en su equivalente ad valoremserá superior al de equilibrio o consolidado en la OMC.

D - Si PT < PBE y además PR < PBE.

En esta situación el derecho específico de la banda (MDE) es mayor al derecho que surgiría deutilizar el precio de break even como precio de referencia (MDEBE). Además, como el precio quese utiliza para expresar el arancel específico en términos ad valorem es menor al de break even,entonces el derecho específico de la banda expresado en % es:

MDE en % = MDE/ PT (15)que es necesariamente mayor a AC

ya que MDE > MDEBE y PT < PBE lo que deriva en un valor mayor del que resulta en laecuación (12) del caso A (situación de equilibrio), dado que se tiene un numerador mayor y undenominador menor originando en consecuencia un resultado total mayor.

Concluyendo, es condición suficiente que al menos uno de los dos precios (precio de transaccióno precio de referencia) estén por debajo del precio de break even para que el arancel consolidadosea superado por el arancel variable que surge del sistema de bandas de precios.

112


0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

828

807

785

763

741

719

698

676

654

632

610

589

567

545

523

504

480

458

436

414

392

371

349

327

305

283

262

240

218

196

174

153

131

109 87 55 44

FOB Argentina

BANDAS DE PRECIOS (SBP)

Cos

tos

de im

port

ació

n

ARANCELES ad valorem

0

200

400

600

800

1000

1200

850

828

807

785

763

741

719

698

667

654

632

610

589

567

545

523

501

480

458

436

414

392

371

349

327

305

283

262

240

218

196

174

153

131

109 87 55 44

FOB Argentina

Cos

tos

de im

port

ació

n

9%31.50%

ANEXO 6

ANEXO 7

LA ARGENTINA - cei.gov.ar · La publicación contó con la colaboración del ... competencias en...

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