Instituto Tecnológico y de ... - dgtic.sedesol.gob.mx€¦ · Los topes a la cobertura...

Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey Campus Ciudad de México

Centro de Estudios Estratégicos

Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V.

Resúmen Ejecutivo al Reporte Final de

Resultados de la Evaluación Enero a Diciembre de 2002

México, D.F., Marzo 2003

Centro de Estudios Estratégicos ITESM, Campus Ciudad de México

Calle del Puente 222, Colonia Ejidos de Huipulco. Tel. 54-83-22-30 Fax 56-71-81-21

2

Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de Leche

Enero-Diciembre de 2002

Grupo de Investigadores Coordinador General

Jorge Mario Soto Romero

Coordinador Técnico Edgar Raymundo Aragón Mladosich

Asesor

Alejandro Medina Giopp

Investigadores Alfonso Brown del Rivero

Guillermo Jordi Cervantes Antic Hugo Javier Fuentes Castro

Ingrid Schockaert Angélica Zambrano Osorio

Asistentes

Laura Lizette Aragón Arturo Franco

Raúl González Pietrogiovanna Katia Marina Herrera Sosa

Victor Hugo Olmedo Esquivel Oliver Pérez Esquivel

Claudia Sánchez Velasco Tania Rut Zárate

Empresa Encuestadora 100% Market Research



3

El Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, Campus Ciudad

de México, a través de su Centro de Estudios Estratégicos, resultó ganador del

Procedimiento Nacional de Invitación a cuando menos tres personas No. 12/02,

para realizar la Evaluación de Resultados del Programa de Abasto Social de

Leche, a cargo de Liconsa, S.A. de C.V. En cumplimiento del compromiso

adquirido, hemos presentado el “Reporte Final de Resultados de la Evaluación

Enero Diciembre 2002”.

El Reporte contiene los resultados finales a la evaluación en 4 vertientes

principales: apego a reglas de operación; cobertura, presencia y focalización;

costo-efectividad; y beneficios económicos y sociales. El presente documento es

el Resumen Ejecutivo de Evaluación, y presenta los principales resultados del

estudio así como las conclusiones y recomendaciones más importantes que de él

se derivan.

Apego a Reglas de Operación

Primera. Los topes a la cobertura establecidos por la Sedesol y la SHCP limitan la

capacidad del PASL para atender a la población objetivo. Para calcular el tamaño

de ésta, se aplicó el vector de análisis discriminante de pobreza sobre las familias

con beneficiarios en la ENIGH-2000;1 el resultado fue de 5.7 millones de familias

en extrema pobreza, con 12.6 millones de niños menores de 12 años y 1.9

millones de adultos mayores de 60 años. Contrastando con esto, los límites fijados

para el total de beneficiarios fueron de 4.18 y 5.00 millones respectivamente para

2001 y 2002. Por lo tanto, es recomendable que en el futuro se eliminen o revisen

dichos topes para que el PASL pueda atender en mayor medida a la población

objetivo, de conformidad con sus Reglas de Operación y su propia capacidad

financiera.



4

Segunda. Las mayores causas de baja del padrón ocurren por tarjetas no

entregadas y por la inasistencia de los beneficiarios a los puntos de venta,

seguidos del cumplimento de la edad límite—12 años—de alguno de los menores

y el cumplimiento de la edad límite de todos los menores, de acuerdo con el

seguimiento al registro de altas y bajas al padrón. La alta tasa de bajas por

inasistencia comprobada se puede deber a varias causas: una deficiente

administración del padrón; falta de promoción del consumo de la leche por parte

de los promotores sociales; insuficiencia de ingreso monetario de las familias;

problemas de inseguridad pública cerca de las lecherías; migración de las familias

y problemas de ubicación geográfica de las lecherías.

Tercera. Las normas para la integración y las tareas asignadas a los Comités de

Beneficiarios no se cumplen cabal y consistentemente. El estudio de BIMSA, la

encuesta realizada y el análisis de las funciones y la estructura de incentivos

vigente, sugieren que diversas actividades que los miembros de los comités deben

realizar de acuerdo a las reglas del programa y al manual de operación

correspondiente, en muchos de los casos no se llevan a efecto. Este hecho es

especialmente importante en lo que toca a la vigilancia en la operación de las

lecherías—distribución de leche sólo a familias beneficiarias, checar la tarjeta y

corroborar la correcta entrega de litros. Este fenómeno seguramente se relaciona

con que el trabajo de los comités es voluntario, sin retribución económica e incluso

a veces ingrato, y se refleja en la constante rotación de sus miembros y en la

dificutad o falta de interés para integrarse, así como en el escaso conocimiento y

participación de los beneficiarios en las asambleas de elección. Por lo tanto, se

sugiere revisar las expectativas y funciones asignadas a éstos para empatarlas

mejor con sistemas de los incentivos y el monitoreo, a manera de adecuarse a las

necesidades y realidades de la operación y participación social en las lecherías y

puntos de venta.

1 Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares 2000



5

Cuarta. El análisis de registros de quejas que reciben los diferentes actores que

intervienen en la operación (comités, concesionarios, y promotores) muestran

diversas irregularidades tales como malos tratos, condicionar la venta de la leche

a la compra de otros productos o bien a recibir una cooperación u obsequio, negar

la venta a un usuario acreditado, apertura y venta de leche fuera del horario

establecido, venta de leche a algún beneficiario por encima de la dotación

autorizada o a personas no beneficiarias. De acuerdo con los resultados de la

encuesta, un porcentaje considerable de beneficiarios afirmó haber testificado

alguna de estas irregularidades en el último año, siendo las más citadas: venta a

personas no beneficiarias, no se pudo adquirir leche ya que ésta se terminó y se

condicionó la venta a adquirir algún otro producto. Sin embargo solamente el 10%

de ellos canalizó dicha queja a través de alguno de los conductos establecidos por

Liconsa para esa finalidad. Por ello, los registros en oficinas centrales dan cuenta

de una muy baja incidencia de inconformidades, la cual no puede considerarse

representativa de la real magnitud de las irregularidades en la operación del PASL.

Quinta. La industrialización de la leche, tanto en lo que se refiere a la producción

de leche como a la importación de materia prima, se dio de acuerdo a los criterios

establecidos en las reglas de operación y en la normatividad interna, permitiendo

cumplir con los objetivos de abasto a la par de contribuir a la salud financiera de

Liconsa.

Sexta. Liconsa ha incrementado su apoyo a los pequeños y medianos productores

nacionales de leche. Este hecho se manifiesta en la continuidad de la política de

comprar todos los excedentes de leche durante los meses de lluvia; en el

incremento del nivel de compras domésticas; y en el otorgamiento de un precio

mayor al que la industria nacional privada estaría dispuesta a pagar, incluso a

veces mayor al precio internacional de la leche.

Séptima. El precio promedio que se ha pagado por la leche en polvo en el

mercado internacional representa menos del 60% de su costo en el mercado



6

nacional. La constante disminución en el precio de la leche en polvo entre enero y

mayo así como la estabilidad en éste registrada hasta septiembre de 2002 junto

con las citadas ventajas del precio predominante en el mercado internacional han

representado factores favorables para que el programa se haya mantenido

autofinanciable a lo largo del último año, ya que se aprovechan los subsidios a la

producción de leche de otros países. Dado el déficit de producción de leche en

México, una reducción en el nivel de importaciones de Liconsa significaría

aumentar las importaciones del sector privado, provocando por ende una

transferencia directa de recursos del sector público al sector privado, que

redundaría en un aumento de los costos y en una reducción de la capacidad del

programa para otorgar beneficios a las familias en pobreza extrema.

Octava. Es necesario mejorar el seguimiento y la evaluación interna del programa.

Observamos que aún cuando Liconsa cuenta con un sistema de indicadores de

resultados y matiene un seguimiento a la información interna por dirección y

departamento, de acuerdo a las necesidades de cada una de ellos, los datos de la

operación y los criterios de su procesamiento no facilitan la evaluación sistemática

y comprensiva, dejando pues áreas de oportunidad importantes para la toma de

decisiones globales. Por ello, se sugiere instaurar un sistema de monitoreo que

permita dar seguimiento y evaluar de manera permanente e integral tanto la

operación de las áreas de trabajo como la situación general del programa,

especialmente en materia de apego a reglas de operación, eficacia, eficiencia y

costo-efectividad.

Nóvena. Tanto los beneficiarios como los no beneficiarios perciben y expresan en

lo general una alta calidad en el servicio que brinda el Programa y un ejercicio

transparente en el otorgamiento de sus beneficios, como los sugieren los datos

recabados en la encuesta. De manera más específica, el aumento de la dotación

diaria, la posibilidad de ir a otra tortillería a recoger la dotación y el adecuado

mantenimiento y reparación de los aparatos lectores aparecen como las

principales áreas de oportunidad para aumentar la calidad percibida en el servicio.



7

Décima. La población objetivo percibe y expresa un alto grado de satisfacción

respecto del Programa. Los datos recabados en la encuesta sugieren un alto

aprecio por sus beneficios y operación, haciendo que le otorguen una calificación

promedio de 8.92 por parte de los beneficiarios y de 8.67 por parte de los no

beneficiarios. Además, si bien puede inferirse que hay cierto grado de

estigmatización social por efecto de recibir los beneficios del Programa, no se

advierte al momento que éste tenga un efecto significativamente negativo. Todo

ello indica una amplia aprobación y satisfacción general del Programa Tortilla

entre su población objetivo, que amerita ser reconocida como un logro mayúsculo

de la política social del Gobierno Federal.



8

PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE EVALUACION DE APEGO A REGLAS DE OPERACIÓN

CUADRO RESUMEN

Concepto Indicador Fuente de Información Resultado 2002 Observaciones

A. Población Objetivo

I) Criterios para la selección de la población objetivo.

Criterios sociodemográficos y económicos.

Para el 2002 se amplió la población objetivo a 5 millones de beneficiarios, incluyendo a mujeres en periodo de gestación, discapacitados y enfermos crónicos.

B. Criterios de Elegibilidad

I) Niños menores de 12 años registrados en el padrón

Padrón de Beneficiarios del PASL

Al cierre del año sumaban un total de 4,362,691 beneficiarios.

II) Madres Beneficiarias


Un total de 9,828 beneficiarios.

III) Enfermos Crónicos y Discapacitados


79,701 beneficiarios.

IV) Mayores de 60 años


288,895 beneficiarios.

C. Comité de Beneficiarios y

Funciones

I) Conformación del comité

Para diciembre se contaba con 6,914 comités, con 23,637 miembros, de los que 21,541 eran beneficiarios

Liconsa no cuenta con información sobre actividades del comité a nivel central



9


II) Integración de los comités

Entrevista a Beneficiarios

En zonas urbanas el 49% de los beneficiarios no conoce ningún miembro del comité y para la zona rural los valores son de 36%

Las reglas aplicables a los comités no se cumplen satisfactoriamente

III) Funcionamiento del comité

Entrevista a Beneficiarios

29% de los encuestados observaron que un externo de la lechería vigiló que la entrega fuera a beneficiarios, 20% que checó la tarjeta al momento de la entrega y 19% que vigiló la entrega correcta de litros

Las reglas aplicables a los comités no se cumplen correctamente.

IV) Quejas y denuncias

Registros de quejas e irregularidades

a) 53 denuncias de malos tratos b) 59 denuncias de negación de venta a usuarios registrados c) 46 casos de dotación extra.

Las quejas presentadas representan una proporción pequeña de las irregularidades presenciadas por los beneficiarios

D. Operación del programa

I) Bajas del padrón Registros de la Subdirección de Padrones

1,063,443 bajas en la zona urbana y 397,056 a la zona rural.

Falta de entrega de tarjeta, inasistencia y cumplimiento de edad son las principales causales



10


II) Denuncias a concesionarios y servicios Liconsa

Registro de Quejas y Denuncias

511 casos en oficinas centrales a) 21% fue por insultos y humillaciones b) 25% por condicionar la venta de leche c) 11% por negar la venta al acreditado d) 6% por operación fuera de horario e) 4% por venta a personas sin tarjeta.

Sistema de quejas sin difusión apropiada

III) Registros de asistencia mediante los Módulos de Registro y Control de Retiros de Leche.

Información de la Subdirección de Padrones de Liconsa

Se adquirieron 1,768 lectores para almacenar retiros de leche.

a) Tipo L1, 488 equipos b) Tipo L2, 1280 equipos

Reinstalación y reubicación de 1,552 equipos



11


IV) Tarjetas elaboradas y entregadas

Subdirección de Padrón de Beneficiarios y Órgano Interno de Control

En el año 2002, la Subdirección de Padrón de Beneficiarios entregó a los Programas de Metropolitano Sur y Norte 60,000 y 330,000 tarjetas provisionales, respectivamente.

No existe un control sobre el número de tarjetas provisionales que existen en circulación en el Metropolitano Sur y Norte. Además, se han encontrado algunas familias que tienen tarjetas provisionales que rebasan los tres meses de vigencia incumpliendo con la norma.

V) Distribución Se contó en diciembre del 2002 con una red de 8,477 puntos de atención notando un crecimiento de 870 respecto al año anterior

E. Industrialización de la leche

I) Producción 506.4 millones de litros de leche, de los que 78.2% es leche fluida y 21.8% de polvo.

II) Importación y compras

104,451,775 kg. de leche importada a un precio promedio de $14.56 y 2,659,475 kg. aduquridos en el mercado nacional a un precio promedio de $25.22

F. Evaluación y Seguimiento

Se cuenta con instrumentos que registran la operación del Programa y evaluarla

Es necesario un sistema homogéneo de monitoreo y seguimiento a la operación


Calle del Puente 222 Colonia Ejidos de Huipulco México, D.F. C.P. 14380 Teléfono: 5483-2230 Fax: 5671-8121 Correo-e: [email protected]

12

Presencia, Cobertura y Focalización

Primera. De diciembre del 2001 a diciembre del 2002, se amplió la cobertura del

PASL dado un incremento de 9.0% en el número de localidades atendidas, lo que

se traduce en 411 localidades y 21 municipios más en el último año. Para el cierre

del 2002, Liconsa tuvo una cobertura de casi la mitad de las familias objetivo con

necesidad de recibir el beneficio y que contaban al menos con un miembro menor

de 12 años y/o un adulto de 60 años o más.

Segunda. A nivel de beneficiario, el Programa atiende a casi el 36% de los niños

menores de 12 años y a cerca del 15% de los adultos mayores de 60 años que

pertencen a familias dentro de la población objetivo.

Tercera. El PASL incrementó en 870 puntos su atención en el país, de los cuales

810 se debieron al crecimiento del programa tradicional (Abasto Comunitario) y 60

por el aumento de unidades operativas de los Convenios Interinstitucionales.

Durante el 2002, se tuvo un aumento del 11.4% en la cobertura de lecherías.

Cuarta. El mayor crecimiento en puntos de atención por entidad federativa en el

2002 se dio en los estados de Sinaloa, Veracruz, Tabasco, Guanajuato, Durango

y Zacatecas. En cuanto a las entidades en las que se presentó el menor

crecimiento fueron Yucatán, Chiapas, Distrito Federal, Michoacán, Baja California

Sur, Oaxaca y Nuevo León. Cabe señalar que dentro de los estados más pobres

del país (Oaxaca y Chiapas) se observa un pequeño crecimiento, o incluso

retroceso en el número de lecherías de lecherías. Sin embargo, es preciso

comentar que la leche tiene un costo para el beneficiario, lo que podría no

incentivar la compra de la leche a un número importante de familias de los estados

más marginados dada la falta de poder adquisitivo. Esta situación explicaría el

pequeño o nulo aumento de puntos de atención en estas entidades.



13

Quinta. El número de lecherías aumentó en todos los rangos de tamaño de

población de la localidad, considerados en esta evaluación. El incremento más

notable se presentó en las localidades rurales menores a los 2,500 habitantes con

un crecimiento de 293 puntos de atención, es decir, una variación del 33.3%. Para

las zonas urbanas, en las localidades de 100 mil a 500 mil habitantes se observó

el mayor aumentó de lecherías con 178 aperturas. De diciembre del 2001 a

diciembre del 2002, se registró un incremento de 170 lecherías en las localidades

con alta y muy alta marginación en el país.

Sexta. El mayor aumento en el número de beneficiarios expresado en términos

absolutos ocurrió en las zonas urbanas. En las localidades de 100 mil a menores

de 500 mil habitantes se tuvo el mayor crecimiento del padrón con 86,369

beneficiarios y una variación del 30.0%. En las localidades rurales (aquéllas con

menos de 2,500 habitantes) el padrón creció en 28,948 beneficiarios, dando por

resultado que una de cada diez personas atendidas por el PASL se ubique en este

tipo de localidades.

Séptima. En la atención en las localidades indígenas se registró un aumento de 18

lecherías, no obstante que se redujo el número de beneficiarios en 2,516 durante

el 2002.

Octava. En los municipios que componen las Microrregiones de la SEDESOL, se

observó un considerable incremento en la atención de Liconsa incorporando 79 mil

beneficiarios de diciembre del 2001 a diciembre del 2002. Las cifras anteriores

demuestran que Liconsa sigue aumentando su cobertura y apoyando a las familias

más pobres del país.

Novena. Las áreas rurales (localidades menores a los 2,500 habitantes),

registraron con un crecimiento del 13.9% en los litros distribuidos, el mayor

incremento en términos de este indicador. En las zonas urbanas (localidades

mayores a los 15 mil habitantes) se observó un pequeño crecimiento (1.7%) en la



14

distribución de litros de leche. La información anterior permite señalar que los

mayores desplazamientos de leche se están generando hacia las localidades

rurales. De tal manera para las áreas urbanas el aumento de las lecherías que se

presentó en el 2002 no se compensó con incrementos en la distribución de leche.

Décima. Con relación a los desplazamientos de litros de leche por entidad

federativa, de diciembre del 2001 a diciembre del 2002, se observaron los

mayores incrementos en términos de litros distribuidos en el Distrito Federal,

Estado de México (estas dos entidades representan casi 7 de cada 10 litros

distribuidos a nivel nacional) y Veracruz. En cambio, las reducciones más

significativas para el mismo periodo se presentaron en Chiapas y Tamaulipas.

Décima primera. El promedio de beneficiarios por lechería más alto se registra en

el Distrito Federal, Estado de México, Guanajuato, Morelos y Jalisco; aunque con

una caída considerable de ese promedio en el Estado de México. Por otro lado,

los promedios más bajos se presentan en Oaxaca y Chiapas, precisamente

estados donde predomina el canal rural. Sonora y Coahuila mostraron las

variaciones más altas en términos de este indicador para el periodo entre

diciembre del 2001 y diciembre del 2002, como resultado del crecimiento en el

número de beneficiarios en su padrón. Respecto a las entidades de Veracruz,

Tamaulipas, Colima, Tabasco, Aguascalientes, Hidalgo, Durango y Nayarit se

observan las variaciones negativas más altas en su promedio de beneficiarios

atendidos por lechería. En el caso de Veracruz existió un incremento en la

apertura de lecherías de las zonas rurales; en cambio en Tamaulipas, se evidenció

un descenso en su padrón de beneficiarios.

Décima segunda. El costo más alto por litro de leche se presentó en las

localidades menores a los 2 mil 500 habitantes y el más bajo en las localidades de

un millón y más de habitantes. El costo en las localidades rurales llegó a ser

21.3% más alto en las localidades rurales que en las ciudades. En este sentido, se

concluye que con las utilidades generadas gracias a la venta de leche en las



15

ciudades se subsidia el padrón rural, gracias a la diferencia en costos a pesar de

la existencia de un precio único para Liconsa. Con ello, se cumple con el objetivo

social de llevar leche con alto contenido nutricional a las zonas con mayores

rezagos sociales. El desaparecer el padrón rural podría beneficiar financieramente

a la empresa, pero generaría enormes costos sociales.

Décima tercera. Los resultados finales de la encuesta señalan que el error de

inclusión o fuga del PASL fue del 33.1%; es decir, 1 de cada 3 familias

beneficiarias no amerita recibir el apoyo de Liconsa, de acuerdo con el sistema de

puntaje. En cuanto al error de subcobertura, nos indica que 54.6% de las familias

que deberían estar dentro del padrón de Liconsa, no reciben el apoyo del

Programa. Los resultados anteriores demuestran que el PASL tiene graves errores

tanto de inclusión como de exclusión, que tendrán que reducirse con el propósito

de contar con un padrón confiable y transparente.

Décima cuarta. En la región Metropolitana (donde a casi la mitad de los

beneficiarios no se les levantó Cédula de Estudio Socioeconómico) se ubicó el

mayor error de inclusión reprsentado por casi la mitad del padrón, aunque también

existe el menor error de exclusión. En cambio, en la Región Sur se presentó el

menor error de inclusión, pero el más alto error de subcobertura. Los resultados

del cuestionario aplicado en campo indican un 7.4% de fuga de la Región Sur, lo

que significa que en la Región Metropolitana se tiene un error de inclusión 7 veces

mayor al de la primera. En el caso de la subcobertura, los resultados se revierten,

ya que en la Región Sur se observa un error de exclusión del doble que el

identificado en la Región Metropolitana.

En la Región Norte, el error de inclusión se presenta en 1 de cada 4 familias y en

la Región Centro en el 13.6%. Sin embargo, la subcobertura se eleva de manera

importante en las dos regiones ya que 2 de cada 3 familias se encuentran

excluidas del programa.



16

PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE

EVALUACION DE ATENCIÓN, COBERTURA Y FOCALIZACIÓN

CUADROS RESUMEN

Presencia

Período Municipios Atendidos

Localidades Atendidas

Diciembre 2001 1,816 4,547 Marzo 2002 1,828 4,710 Junio 2002 1,831 4,729

Septiembre 2002 1,837 4,939 Diciembre 2002 1,837 4,958

Cobertura de Diciembre de 2001 a Diciembre de 2002

Indicador Familias (miles) Cobertura

respecto al grupo meta y que tiene

la necesidad Grupo meta o Familias Objetivo con base en el Sistema de

Puntaje de LICONSA. 6,307.9 -

Grupo meta la con necesidad insatisfecha o Familias Objetivo que

tienen la necesidad de recibir el beneficio (con niños menores a

los 12 años de edad y adultos de 60 años y más) con base el

Sistema de Puntaje de LICONSA.

5,719.8 -

Familias atendidas en diciembre del 2001 2,632.1 46%

Familias atendidas en marzo del 2002 2,618.2 45.7%

Familias atendidas en junio del 2002 2,656.7 46.4%

Familias atendidas en septiembre del 2002 2,744.8 48%

Familias atendidas en diciembre del 2002. 2,825.1 49.4%



17

Focalización: Errores de Inclusión y Exclusión

Nacional (Eliminando familias en el Programa Oportunidades y en el Programa Tortilla)

Familia Elegible (No Pobre)

Familia No Elegible (Pobre)

Hogares sin el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche. -

56.4% (error de

exclusión o subcobertura)

Hogares que reciben el apoyo del Programa de Abasto Social de Leche.

33.1% (error de inclusión

o fuga) -

Cobertura a Diciembre 2002

Indicador Personas (miles) Cobertura

Población objetivo de niños menores de 12 años de edad. 12,593.5

Niños menores de 12 años de edad atendidos por LICONSA. 4,452.5 35.6%

Población objetivo de adultos en plenitud de 60 años y más.

1,937.3

Adultos en plenitud de 60 años y más atendidos por LICONSA. 288.9 14.9%



18

Costo Efectividad Primera. El Programa de Abasto Social de Leche opera de manera sana y

autofinanciable, considerando los resultados conjuntos de los programas de leche

comercial, de maquila y del propio PASL. Una causa muy importante detrás de

esto, es que el precio del principal insumo (leche importada en polvo) mostró una

tendencia decreciente lo que junto con la estabilidad del tipo de cambio, permitió

una reducción en el costo de ventas unitario. Dicho resultado nos indica que el

programa, además de realizar una importante labor social, también ha sido

rentable a lo largo del período de la evaluación, puesto que generó beneficios

económicos, sin necesidad de recurrir al financiamiento corriente del Gobierno.

Segunda. Los topes presupuestales limitan la capacidad del programa para

generar recursos propios. Su operación está sujeta a la programación que

establecen la Sedesol y la SHCP en cuanto a producción, distribución en abasto

social, ventas a través de programa comercial y recursos a ejercer. En la práctica,

dicha programación se convierte no en una meta sino en una limitante para que el

programa optimice su operación y maximice sus beneficios. Así, se sugiere revisar

la alternativa de otorgar a Liconsa una mayor autonomía operativa y financiera

para que pueda generar más recursos propios, sin descuidar sus objetivos

sociales.

Tercera. El programa registró un alto grado de eficacia en términos de ingreso,

gastos de operación y costo de ventas, consiguiendo generar incluso un ahorro

significativo en términos de este último. En cuanto a los ingresos del PASL, se

observa que aún cuando en varios períodos no se alcanzó la meta, el hecho de

que para prácticamente todos los meses durante el lapso evaluado el indicador

fuera igual o superior al 96%, es muestra de un muy buen desempeño.

Respecto a la eficacia de costos vemos que los gastos de operación ejercidos

para la operación consolidada de Liconsa fueron en casi todos lo meses inferiores



19

a los presupuestados, con un promedio de 95.4% en 2002. Considerando que se

trata de erogaciones, resulta positivo que se encuentren por debajo del

presupuesto, siempre y cuando esto no se haga a costa de una disminución en la

cobertura y los apoyos otorgados por el programa.

En cuanto a costo de ventas total de la operación de Liconsa, se observó mayor

eficacia ya que, mientras en el 2001 el promedio fue de 85%, en 2002 diminuyó a

80.1% de la cifra presupuestada. Visto estrictamente en términos de eficiencia en

el ejercicio del gasto, es un resultado muy favorable ya que se generó un

importante ahorro en costos, que se reflejó en los resultados financieros de 2002.

Aún así, consideramos necesario revisar el proceso de determinación de

presupuestación a fin de comprobar la relevancia del costo de ventas con relación

a las metas de atención y distribución.

Cuarta. La atención a beneficiarios mostró una disminución en 2002 respecto al

año anterior y en todos los meses se mantuvo por debajo de la meta para

promediando 97% para todo el año. Tanto en el ámbito urbano como en el rural no

se alcanzaron las metas, pero la cobertura en zonas rurales mostró peores

resultados. Este incumplimiento en los objetivos de atención a beneficiarios se

debe analizar y corregir, puesto que la tendencia señala una significativa

reducción, lo cual es preocupante ya que la atención a beneficiarios es una de las

prioridades del programa.

En este análisis encontramos además, una correlación preocupante entre el

cumplimiento de costo de ventas y el cumplimiento de atención a beneficiarios,

con un coeficiente de 0.61, lo cual sugiere que el sacrificio en términos de

cobertura del padrón puede incidir en cumplir metas de costos e incluso generar

ahorros. Por ello, se recomienda establecer como prioridad el cumplimiento en

cobertura dejando en un segundo término la eficacia en costos. De hecho, esta

jerarquización se deriva del contenido de la misión de Liconsa, que claramente

establece la meta de distribución de leche como prioritaria.



20

Quinta. La eficacia en la distribución de leche registró una tendencia creciente con

relación a 2001. No obstante, entre los meses de junio y octubre no se alcanzaron

las metas respectivas. Por otra parte, el análisis de correlación entre cumplimiento

en metas de egresos (gastos de operación más costo de ventas) y distribución de

leche, evidencia una situación que pudiera ser problemática en un futuro,

sobretodo en ausencia de una adecuada jerarquización de metas. Actualmente se

cumple con las metas de distribución de leche a la par de conseguir ahorros en

costo de ventas y en gastos de operación. Sin embargo, pudiera presentarse un

problema si en el futuro se generan presiones por alcanzar niveles más altos de

ahorro en cualquiera de estos dos rubros, ya que la correlación sugiere que una

de las formas de lograr el ahorro es reduciendo el cumplimiento en las metas de

distribución de leche, lo cual evidentemente no es deseable. Por esto se sugiere

dar prioridad a este último objetivo por encima de cualquier ahorro.

Sexta. La rentabilidad y buen desempeño financiero del PASL tiene su origen en

el hecho de que, a pesar de manejar precios inferiores a los promedio en el

mercado, éstos son equilibrados con respecto a los costos. El análisis del Costo

Mensual Equivalente por litro distribuido, arrojó valores promedio para los

programas de leche consolidados (PASL, Comercial y Maquila) de $2.43 en 2002,

y de $2.23 para el PASL únicamente. Al mantenerse por debajo del precio de

venta permiten que el Programa sea autofinanciable.

Séptima. El Costo Mensual Equivalente por cada peso de ahorro para los

beneficiarios, se ubicó en un valor promedio inferior a $1.00 para cada uno de los

programas. Su valor fue de $0.69 en el 2002 para el consolidado (PASL,

Comercial y Maquila), y aún más bajo para el PASL, ya que promedió $0.64.

Estos resultados nos indican dos cuestiones importantes: la primera es que el

costo para Liconsa de liberar 1 peso a los beneficiarios para el consumo de

cualquier satisfactor, es inferior en más de 30% al propio peso transferido. En



21

segundo lugar, al realizarse la transferencia en especie y con un producto de alto

contenido nutricional, se genera un impacto positivo en dos dimensiones, una en

términos de ingreso y otra en términos de insumos para el desarrollo de

capacidades físicas e intelectuales.

Octava. En términos de productividad existen dos hechos que destacan: el primero

de ellos es que entre enero de 2001 y diciembre de 2002, la productividad tendió a

mantenerse, variando de forma cíclica en todas las plantas, pero conservando los

niveles originales de productividad a finales de los períodos evaluados. La única

excepción fue la planta de Tlaxcala, la cual mostró ligeros incrementos en

productividad en el primer semestre y segundo semestre del 2002. Resultaría muy

importante e incluso necesario, lograr incrementos en productividad ya que se

trata de un requisito para aumentar el potencial de producción de la Institución.

Para esto se podrían aumentar los días laborales, así como favorecer el desarrollo

de las plantas menos productivas como Oaxaca. Lo anterior le permitiría a Liconsa

incrementar la capacidad de generar recursos financieros, así como las

posibilidades de atención a través del Programa de Abasto Social.

En cuanto al aprovechamiento de la capacidad instalada, al considerar sólo la

producción de leche Liconsa en polvo y fluida para el PASL, el promedio general

de las plantas fue de 53.48% para el año de 2001 y 55.01% para el segundo

semestre de 2002. Al considerar también la producción de suplementos

alimenticios y la maquila de leche, las cifras aumentan a 70.95% y 70.19% para

los períodos respectivos, lo cual llama la atención sobre la importancia que tienen

las actividades complementarias en la producción de leche Liconsa para la

eficiencia global de la paraestatal, y de las considerables áreas de oportunidad

que aún subsisten para optimizar el uso de la capacidad instalada.

Por lo anterior, se sugiere aumentar la productividad y el aprovechamiento de la

capacidad instalada a través del aumento en la producción de leche, y seguir

complementándola con las actividades de maquila y de producción de



22

suplementos. Estas medidas redundarán no sólo en una mayor eficiencia, sino

también en mayores ingresos propios, que permitirán a su vez, expandir la

cobertura y los beneficios del programa a una mayor población.

Novena Los costos de focalización se refieren al precio que tiene para Liconsa el

destinar a una población en específico los beneficios del PASL, dada la necesidad

de crear un padrón de beneficiarios. Así el costo de focalización por beneficiario

fue de $45.09 y de $78.05 por familia atendida, ambas cifras expresadas en

términos del valor de dinero al 1 de enero de 2002. Si lo expresamos a precios

constantes de enero 2002, las cifras se modifican a $45.96 y $79.57



23

PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE

EVALUACION DE COSTO-EFECTIVIDAD

CUADRO RESUMEN

Concepto Indicador Valores 2001 Valores 2002 Interpretación

Costo-Beneficio Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los ingresos por ventas

(Programa de Abasto Social, Comercial y

Maquila)

$ 3,808,067,922.11

$ 3,613,856,678.46

El Valor Presente actualiza los flujos

utilizando la Tasa de Rendimiento de los CETES a 28 días

Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los ingresos por ventas

(Programa de Abasto Social)

$ 2,904, 940,100.21

$ 2,820,151,107.53

Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los gastos de operación

(Programa de Abasto Social, Comercial y

Maquila)

$ 964,281,651.76

$ 963,109,396.66

Valor Presente al 1 de Enero de 2001 de los gastos de operación

(Programa de Abasto Social)

$ 940,160,731.53

$ 939,960,413.61

Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del costo de ventas (Programa de

Abasto Social, Comercial y Maquila)

$ 2,752,336,131.84

$ 2,342,111,505.38

Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del costo de ventas (Programa de

Abasto Social)

$ 2,152,794,094.27

$ 1,865,996,578.34

Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del

resultado del ejercicio (Programa de Abasto Social, Comercial y

Maquila)

$ 91,450,138.50

$ 308,635,776.42



24


Valor Presente al 1 de Enero de 2001 del

resultado del ejercicio (Programa de Abasto

Social)

-$ 188,014,715.59

$ 14,194,115.58

Tasa Interna de Retorno 11.8885%

392.7731%

Eficacia (logro/meta) Beneficiarios en zonas urbanas

103.40% 98.14%

Beneficiarios en zonas rurales

106.05% 94.23%

Beneficiarios totales 104.16% 97% Producción de leche

líquida 101.01% 100.27%

Producción de leche en polvo

103.00% 97.02%

Distribución de leche para Abasto Social

100.56% 101.13%

Ingresos por ventas de leche (Programa de

Abasto Social)

101.25% 99.73%

Gastos de operación (Programa de Abasto

Social)

89.48% 104.33% (Gasto ejercido / gasto meta)

Costo de ventas (Programa de Abasto

Social)

97.01% 84.53% (Gasto ejercido / gasto meta)

Costo Efectividad Costo Mensual Equivalente promedio por beneficiario (Programa de Abasto Social, Comercial

y Maquila)

$ 56.02 $ 48.73

Costo Mensual Equivalente promedio por beneficiario (Programa de

Abasto Social)

$ 43.82 $ 38.81

Costo Mensual Equivalente promedio por litro distribuido (Programa

de Abasto Social, Comercial y Maquila)

$ 3.14 $ 2.81



25


Costo Mensual Equivalente promedio por litro distribuido (Programa

de Abasto Social)

$ 2.46 $ 2.23

Costo Mensual Equivalente promedio por

peso de ahorro al beneficiario (Programa de Abasto Social, Comercial

y Maquila)

$ 0.90 $ 0.80

Costo Mensual Equivalente promedio por

peso de ahorro al beneficiario (Programa de

Abasto Social)

$ 0.70 $ 0.64

Productividad

Utilización de la Capacidad Instalada (solamente Leche)

53.48% 55.01%

Utilización de la Capacidad Instalada (Leche, Maquila y

Suplementos Alimenticios)

70.95% 70.19%

Producción de leche

líquida (litros) 768,385,687 796,534,449

Índice de Productividad

leche líquida 17.31 17.95



26

Beneficios Económicos y Sociales

La evaluación de beneficios económicos y sociales del Programa de Abasto Social

de Leche comprendió cuatro partes. La primera fue una estimación de los

impactos en el consumo, gasto e ingreso con base en información de hogares

contenida de la en Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares

(ENIGH) del año 2000, cuyos resultados fueron presentados en el primer reporte

de evaluación entregado a Liconsa en Septiembre de 2002. La segunda parte

pretendió estimar los mismos rubros que la anterior, pero tomando como fuente de

información la encuesta a beneficiarios y no beneficiarios del programa que

nuestro equipo de trabajo diseñó y aplicó a fines del mismo año. La tercera parte

comprendió la estimación de algunos impactos nutricionales atribuibles al

programa, a partir de las diferencias en el consumo de leche entre familias

beneficiarias y no beneficiarias, calculadas con nuestra encuesta. La cuarta parte

presentó un cálculo de los impactos del programa en la pobreza por ingreso,

específicamente con las variaciones que éste genera en el índice Foster-Greer-

Thorbecke (FGT), utilizando como base los datos contenidos en la ENIGH-2000.

De estos análisis, se derivan las siguientes conclusiones, recomendaciones y

apuntes prospectivos principales:

Primera. Las familias beneficiarias del programa consumen más leche en

promedio que las no beneficiarias, tanto en el área urbana como en la rural. En el

estudio a nivel general sobre familias elegibles en pobreza extrema basado en

nuestra encuesta, vemos que las familias urbanas Liconsa consumieron en

promedio 4.01 litros por semana más que las no Liconsa, lo que representa un

consumo de 208.52 litros más por año. En el área rural, esta tendencia se

mantuvo, aunque sólo fue estadísticamente significativa para el grupo por debajo

de la mediana de las familias en pobreza extrema; dichas familias consumieron

por semana 3.10 litros más que las familias no Liconsa del mismo estrato, ó 161.2

litros al año. Estos resultados fueron ligeramente inferiores a los obtenidos en el



27

estudio a nivel general tomando como base la ENIGH,2 donde se planteaba que

las familias Liconsa en zonas urbanas consumían 5.02 litros más de leche a la

semana o 261.04 al año con respecto a las familias no Liconsa.

El estudio pareado con base en nuestra encuesta confirma el hecho de que las

familias Liconsa consumen más leche que las familias no Liconsa, tanto en el área

urbana como en la rural. Vemos que el promedio de las diferencias en el consumo

entre las familias urbanas Liconsa y no Liconsa en pobreza extrema fue de 2.94

litros a la semana o de 153.92 litros al año. Nuevamente, se refleja un menor

diferencial respecto al obtenido en el ejercicio con base en la ENIGH, donde las

familias Liconsa consumían 4.69 litros más semanalmente representando un

consumo excedente de 243.88 litros al año.3 En el área rural el efecto del

programa en el consumo es aún mayor, con las familias Liconsa consumiendo por

semana 3.90 litros más que las no Liconsa, ó 208.2 litros al año.

Segunda. El programa tiene un impacto positivo en el consumo por beneficiario

entre las familias Liconsa y no Liconsa en el área urbana, que persiste

independientemente del grado de pobreza de la población. Con base en los

resultados de nuestra encuesta, podemos apreciar que, aunque la diferencia

absoluta en el consumo no cambia independientemente del nivel de pobreza de

las familias, el impacto marginal es mayor en las familias urbanas más pobres

dado que el consumo total de leche es menor. En cambio, en el área rural

solamente se observa diferencia en el consumo por beneficiario en las familias

con el grado de pobreza más alto. Además, la contribución del programa al

2 Los resultados basados en la ENIGH 2000 son exclusivamente para localidades urbanas, ya que no fue posible obtener una muestra lo suficientemente amplia de familias beneficiarias en el ámbito rural. 3 Si consideramos el conjunto de todas las familias urbanas independientemente de su nivel de pobreza, encontramos una diferencia promedio de 1.98 litros a la semana ó 102.96 al año. Estos resultados sugieren que el efecto del Programa en el consumo de leche es mayor para la población urbana en extrema pobreza que para la población urbana en general. Este resultado es consistente con el obtenido en el estudio de la etapa anterior basado en la ENIGH donde para el conjunto de la población beneficiaria (independientemente del nivel de pobreza) la diferencia en el consumo era de 3.32 litros semanalmente a favor de los beneficiarios.



28

consumo por beneficiario es ligeramente más alta en el área urbana que en el

área rural y esa diferencia persiste en los tres niveles de pobreza.

Estos resultados son consistentes con los obtenidos en el ejercicio anterior basado

en la ENIGH, donde se observó que la diferencia en consumo por beneficiario era

mayor tanto en términos absolutos como en relativos para las familias Liconsa

ubicadas en el segmento de los menores ingresos.

Tercera. Las familias beneficiarias urbanas aumentan el consumo de leche

pasteurizada (líquida) con respecto al de otras leches como efecto del programa,

mientras que las familias beneficiarias rurales aumentan significativamente el

consumo de leche en polvo. Para las familas urbanas no Liconsa el consumo de

leche pasteurizada representa el 82.2% del total, mientras que para las familias

urbanas Liconsa es del 93.8%, según se aprecia en el estudio a nivel general con

base en nuestra encuesta. Por otro lado, dado que Liconsa asigna sólo leche en

polvo en zonas rurales, el consumo de leche en polvo aumenta significativamente

en las familias rurales beneficiadas. El consumo de leche en polvo con respecto al

total alcanzó solo un 4.1% del total para las familias rurales no Liconsa, mientras

que para las familias rurales Liconsa fue de 83.9% del total.

Nuevamente, los resultados son consistentes con los arrojados por el estudio

basado en la ENIGH 2000 donde la leche pasteurizada representaba el 72.6% del

consumo total de leche para las familias no Liconsa, teniendo otras fuentes

importantes para el consumo lácteo tales como leche bronca y en polvo–con

15.1% y 11.6% respectivamente—mientras que la leche pasteurizada llegaba a

significar 96.7% del total de la leche consumida por las familias beneficiarias del

PASL.

Cuarta. Las familias beneficiarias, aunque consumen más leche, destinan menos

recursos a la compra de ésta que las familias no Liconsa, tanto en el área urbana



29

como en la rural.4 En el estudio a nivel general con base en nuestra encuesta,

encontramos que las familias Liconsa urbanas tiene un gasto promedio en leche

de $39.95 a la semana, siendo el respectivo para las familias no Liconsa de

$47.81, lo que representa $2,077 y $2,486 en términos anuales respectivamente.

Para las familias rurales, la diferencia de gasto entre beneficiarios y no

beneficiarios fue aún mayor: mientras que las familiar rurales no Liconsa gastan

$46.16 a la semana, las Liconsa gastan $31.38 a las semana, con una diferencia

de $14.78 semanalmente o $768.16 al año.

Los resultados en cuanto a la diferencia en el gasto en leche fueron muy similares

respecto a los arrojados por el estudio basado en la ENIGH, y aún así, los valores

del gasto por familia fueron inferiores para ambos grupos. De acuerdo con la

información de la ENIGH 2000, las familias Liconsa gastaban $32.04

semanalmente en promedio en leche, mientras que las no beneficiarias gastaban

$38.96 lo que representa un gasto anual respectivamente de $1,666.08 y

$2,025.92, es decir una diferencia de $359.84

En el estudio pareado con base en la encuesta, se aprecia el mismo fenómeno en

la comparación del gasto ejercido por las familias urbanas en pobreza extrema,

pero no para el caso de las familias rurales en pobreza extrema. En el primer caso

se aprecia que las familias urbanas gastan menos en leche pero consumen más.

En la comparación con todas las familias, el estudio pareado muestra que las

familias urbanas Liconsa en pobreza extrema gastan un promedio de $8.60 menos

a la semana ó $447.20 menos al año que las familias no Liconsa. Sin embargo,

indica que las familias rurales beneficiarias en extrema pobreza gastan más en

leche que las no beneficiarias ($4.8 semanalmente). La diferencia en consumo,

4.8 litros a la semana, es estadísticamente significativa y refleja la tendencia que

4 Excepto para las familias pobres abajo de la mediana, para las cuales los datos indican que gastan más en leche que las familias no beneficiarias. La diferencia en consumo, sin embargo, no es estadísticamente significativa. Esta tendencia se corrabora con el estudio pareado como se verá más adelante.



30

se presentaba en el estudio general. Así se demuestra que las familias

beneficiarias buscan adquirir la totalidad de leche a la que tienen derecho.

Del estudio con pares para la ENIGH, se observó que considerando a todas las

familias urbanas existía una diferencia promedio en gasto de $8.34 menos a la

semana para los beneficiarios o $433.58 al año, en tanto que, para las familias en

pobreza extrema no arrojó diferencias significativas el estudio.

Quinta. La diferencia de gasto en leche entre las familias beneficiarias y las no

beneficiarias parece disminuir conforme el grado de pobreza aumenta. Esto se

debe a que entre más pobres sean las familias, existe una tendencia a que las

familias no Liconsa disminuyan su gasto en leche mientras que las familias

Liconsa tiendan a mantenerlo, por lo que el nivel de gasto de ambos grupos se

acerca progresivamente; al disminuir la brecha es probable que los gastos se

igualen y por ende la diferencia entre ambos pierda significancia estadística.

Además, el estudio a nivel general con base en la encuesta destaca que para el

área urbana, a mayor pobreza, mayor es el porcentaje de gasto en leche dedicado

a comprar leche Liconsa—es decir, la compra de leche no Liconsa disminuye en

términos relativos—mientras que en el área rural, estas proporciones tienden a

mantenerse constantes independientemente del grado de pobreza.

Sexta. El ingreso real de las familias beneficiarias se incrementó de manera muy

importante y significativa, tanto en la zona urbana como en la rural. De acuerdo

con el estudio general considerando los datos arrojados por la encuesta, las

familias beneficiarias en pobreza extrema en zonas urbanas consumieron en

promedio 8.10 litros a la semana de leche Liconsa ó 421.2 lts. al año, pagando por

ella un precio de $3.50, en lugar del precio ponderado de mercado de $7.20. Al

pagar un precio inferior, las familias Liconsa ahorran $32.74 a la semana, ó

$1,702.47 al año. Las familias beneficiarias en la zona rural consumieron 6.32 litros

a la semana ó 328.64 lts. al año, a un precio de $3.50, en vez de pagar el precio



31

ponderado de mercado correspondiente al área rural de $6.78 por litro. El

incremento en el ingreso real fue de $21.02 a la semana ó $1,093.29 al año.

El mismo ejercicio partiendo de la información de la ENIGH arroja resultados

también similares. El consumo de leche Liconsa en las familias beneficiarias fue

de 7.81 litros al precio de $3.50 en lugar de $7.00 que se consideró como precio

de mercado. El incremento en ingreso real fue en este caso de $27.33

semanalmente o $1,421.42 en términos anuales.

Séptima. Las familias beneficiarias incrementan su ingreso disponible, pero en

valores cada vez menores conforme crece su grado de pobreza. El estudio

general, partiendo de la información en la encuesta, muestra que en el entorno

urbano, las familias Liconsa en pobreza extrema gastaron $7.86 a la semana o

$408.72 al año menos en leche de lo que hubieran gastado en ausencia del

programa (representado por el gasto de las familias no beneficiarias). Este ahorro,

denominado incremento en el ingreso disponible es el monto de la transferencia

implícita del programa que se utiliza para el consumo de bienes distintos a leche.

El incremento en el ingreso disponible representa solamente el 26.23% del

incremento en el ingreso real (ahorro total). Para las familias en pobreza extrema,

esta proporción disminuye a 8.95% mientras que para los pobres abajo de la

mediana, el valor es 1.98%. Se observa pues una tendencia decreciente en la

relación entre incremento en ingreso disponible e incremento en ingreso real

conforme aumenta la pobreza en familias urbanas, claro indicio de que las familias

más pobres utilizan los recursos ahorrados por el precio inferior de Liconsa para

adquirir mayor cantidad de leche, dejando una proporción mínima de éstos al

consumo de otros satisfactores.

El mismo análisis partiendo de la información de la ENIGH, indica que las familias

beneficiarias en pobreza extrema gastan $6.92 menos a la semana en leche o

bien, $359.84 menos al año. El incremento en el ingreso disponible representa tan



32

sólo el 18.30% del incremento en el ingreso real – que es de $27.33 a la semana o

$1,421.42 al año—.

Aplicando la técnica de pareo se aprecia el mismo fenómeno. Respectivamente

las familias urbanas Liconsa y las familias beneficiarias en pobreza extrema

gastan en promedio $14.14 y $8.40 menos a la semana que los no beneficiarios.

Por su parte, los resultados basados en la información contenida en la ENIGH

2000 no son representativos estadísticamente para las familias en pobreza

extrema, mientras que para todas las familias consideradas en el estudio se

observa que el promedio hay un ahorro de $8.34 semanalmente o $433.68 al año

para las familias inscritas al PASL.

Pasando al ámbito rural, las comparaciones en general partiendo de la encuesta

muestran también disminución en el ingreso disponible conforme se incrementa el

grado de pobreza. Inclusive, el ingreso disponible de las familias rurales se vuelve

negativo, es decir que aparentemente las familias beneficiarias gastan más en

leche que las no beneficiarias. La misma tendencia se observa en el estudio

pareado ya que los beneficiarios en pobreza extrema gastan a la semana $4.80 en

leche respecto a las familias no Liconsa abajo. Es decir, las familias rurales gastan

todo el ahorro real generado por el programa Liconsa en leche y un 24.03% más

sobre dicho ahorro.

Podemos concluir que sólo una pequeña parte del subsidio implícito en el menor

precio de la leche Liconsa, puede ser considerado como una transferencia de

ingreso a las familias urbanas beneficiarias, ya que una proporción importante del

ahorro se dedica a consumir más leche. En el caso familias rurales que cumplen

con el puntaje no existe transferencia alguna ya que ellas aprovechando el

beneficio del programa gastan más en leche que las familias rurales no

beneficiarias. Estos resultados cuestionan la definición formal del programa como



33

un mecanismo de transferencia de ingreso y reafirman su carácter alimentario y

nutricional.

Octava. El principal impacto nutricional del Programa de Abasto Social de Leche

de Liconsa, se puede atribuir a la posibilidad que brinda a las familias beneficiarias

de adquirir y consumir cantidades mayores de leche que las familias no

beneficiarias. El mayor porcentaje de cumplimiento a los estándares nutricionales

se debe principalmente a este consumo excedente, ya que de acuerdo con las

fuentes de información utilizadas5, la leche Liconsa solamente tiene un mayor

aporte nutricional en Vitamina A.

Novena El grupo de familias beneficiadas por el programa gubernamental,

consistente e independientemente del grado de pobreza en el que se encuentran

muestran una mejor cobertura en cualquiera de los nutrientes analizados,

particularmente para el caso de la vitamina A.

Décima Los grupos que resultan más beneficiados en términos nutricionales por

pertenecer al Programa de Abasto Social de Leche son los niños menores de 10

años de edad y las madres embarazadas. Este resultado nos indica que la

población a la cual se enfoca prioritariamente el programa (niños menores a 12

años con 4,362,691 de beneficiarios al cierre de diciembre de 2002) es la más

favorecida en términos de aporte nutricional. Aún así, debe de tomarse en cuenta

que se está asumiendo una distribución equiproporcional entre los miembros de

las familias, lo cual no necesariamente refleja el comportamiento real éstos.

Décimo Primera. La diferencia en el aporte nutricional cubierto por las familias

beneficiarias en comparación a las no beneficiarias es mayor a mayores niveles de

pobreza. De manera tal que para aquellos casos donde el programa se encuentra

5 Se está comparando el aporte de la leche Liconsa rehidratada que es semidescremada, con el de leche entera, lo cual pone a la primera en una relativa desventaja dada la desigual constitución en la formula de los productos comparados.



34

efectivamente focalizado (se atiende a la población que realmente requiere del

beneficio del programa) es mayor el impacto nutricional. Por ello se deben

mantener los esfuerzos de verificación y depuración del padrón, ya que focalizar

correctamente la atención correctamente demuestra ser un mecanismo para

mejorar el impacto económico y nutricional del PASL

Décimo Segunda: La severidad de la pobreza disminuye significativamente gracias

al programa. Con base en el índice FGT y en la línea de pobreza alimentaria de

Sedesol, se infiere que si el programa no existiera la brecha de la pobreza

alimentaria a nivel nacional se incrementaría en un 20.5%. Ésta es una variación

muy significativa tratándose de la intervención de un sólo programa, y

especialmente de uno que no requiere de recursos fiscales.



35

PROGRAMA DE ABASTO SOCIAL DE LECHE BENEFICIOS ECONÓMICOS Y SOCIALES

CUADRO RESUMEN

Concepto

1) Estudio de Comparación de Promedios. Familias Pobreza

Extrema 2) Estudio Caso-Testigo

Familias Pobreza Extrema 3) Estudio Caso-Testigo.

Todas las familias Comentario

Familias Liconsa

Familias no Liconsa

Familias Liconsa

Familias no Liconsa

Familias Liconsa

Familias no Liconsa

Indicador

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

Características de las familias

Ingreso de la familia ($,

sem) 763.4* 606.4 870.7* 649.3 __ __ __ __ __ __ __ __

Puntaje 650.6 552.9** 676.5 596.7** __ __ __ __ __ __ __ __

Efecto en el consumo

Consumo semanal de leche (lts)

10.02* 7.67 6.79* 6.84 9.91* 7.71** 5.9* 6.21** 9.36* 7.94** 7.37* 4.03**

Consumo

semanal por beneficiario

(lts)

5.5* 3.97 4.34* 4.68 5.08* 3.87** 3.53* 3.96** 5.08* 3.52** 4.01* 2.33**

Efecto en el gasto

Gasto promedio

semanal en leche ($)

39.95* 31.38** 47.81* 46.16** 38.94* 31.46 41.89* 40.01 38.65* 29.98 52.79* 25.14

Efecto en el Ingreso Real

Incremento en el

Ingreso Real

semanal ($)

29.98 20.72 __ __ __ __ __ __ __ __ __ __



36

Concepto 1) General 2) Estudio Caso-Testigo

Familias Pobreza Extrema 3) Estudio Caso-Testigo.

Todas las familias Comentario

Familias Liconsa Familias no Liconsa

Familias Liconsa

Familias no Liconsa

Familias Liconsa

Familias no Liconsa

Indicador

Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural Urbano Rural

Incremento en el

Ingreso Real Anual

($)

1,558.75 1,077.24 __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

Efecto en el Ingreso Disponible

Incremento en Ingreso Disponible Semanal

($)

7.86 14.78 __ __ 8.64 -4.83 __ __ 14.14 ND __ __

Incremento en Ingreso Disponible Anual ($)

408.72 768.56 __ __ 449.28 -251.16 __ __ 735.28 ND __ __

Cálculo índice de Foster-Greer-

Thorbecke

Aumento en la brecha de

pobreza (FGT) en ausencia del PASL

25.15% a 26.93% __ __ __ __ __ __ __ __ __ __ __

* Las diferencias entre las familias urbanas Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05 ** Las diferencias entre las familias rurales Liconsa y no Liconsa son estadísticamente significativas: p<.05 __ No aplica ND - no disponible, debido a que todos los casos aleatorios usados en el pareo cayeron abajo del puntaje.



37

Conclusiones y Recomendaciones Generales

Primera. Los topes máximos establecidos en términos del número de

beneficiarios y de ingresos propios limitan el cabal cumplimiento de la función

social del Programa. Dichos topes (1) acotan la cobertura y mantienen un

significativo error de exclusión, sin considerar la capacidad de Liconsa para

autofinanciarse y extender el apoyo a más beneficiarios; (2) restringen la

capacidad de Liconsa para implementar subsidios cruzados derivados de la venta

de leche, tanto de familias de mayores a menores ingresos como del Programa de

Leche al Programa Tortilla; (3) afectan la eficiencia y costo-efectividad del

Programa y de Liconsa en general, al inhibir un mejor aprovechamiento de la

capacidad instalada para la producción y distribución de leche; y (4) no

coadyuvan al mejoramiento y la autosuficiencia de Liconsa como empresa

paraestatal moderna con vocación social.

Con base en lo anterior, se recomienda analizar la conveniencia y replantear la

función de estos topes, así como hacer transparentes los criterios para la

determinación de los mismos, de manera que sean referencias útiles para el

desempeño esperado del Programa y no límites al mismo.

Segunda. Los principales argumentos que sirven de base para establecer límites

máximos en cobertura e ingresos propios deben ser valorados apropiadamente e

incorporados en su caso a la toma de decisiones. El argumento (1) de las

distorsiones y competencia desleal en el mercado de leche no parece contar con

suficiente sustento empírico, especialmente en virtud de las características del

mercado y el valor social no reconocido en los precios privados, por lo que al

respecto se recomienda realizar estudios sistemáticos y comprensivos por parte

de instituciones técnicamente sólidas y políticamente independientes. Como se

muestra en la evaluación, el argumento (2) de que el padrón de beneficiarios del

Programa es deficiente y permite un considerable error de inclusión, tiene



38

fundamentos sólidos, por lo que se recomienda levantar las cédulas

socioeconómicas a todos los beneficiarios y depurar el padrón, así como revisar el

sistema de análisis discriminante para adecuarlo a las características

socioeconómicas de la población objetivo.

Tercera. El Programa de Abasto Social de Leche y el Programa de Desarrollo

Humano Oportunidades no son por naturaleza competitivos, sino

complementarios. La mayor parte del subsidio implícito en el precio de la leche

Liconsa se dedica a consumir más leche, y sólo una pequeña parte del mismo—el

aumento en el ingreso disponible de las familias beneficiarias que se ocupa para

gastos distintos de leche—debe ser considerada como una transferencia de

ingreso equiparable a la de Oportunidades. Este resultado cuestiona la definición

del PASL como mecanismo de transferencia de ingreso y reafirma su carácter

alimentario y nutricional. Además, apoya el argumento de que estos programas

tienen más de complementarios que de competitivos, y por lo tanto no debían

considerarse como mutuamente excluyentes. Asimismo permite sugerir formas

para cuantificar y corregir los espacios de duplicidad que pueden subsistir en el

otorgamiento de beneficios.

Derivado de lo anterior, se recomienda revisar la política y la normatividad actual

de mutua exclusión entre Oportunidades y Abasto Social de Leche, en el sentido

de que las familias y las personas no puedan ser beneficiarias de ambos

programas simultáneamente, y evaluar más ampliamente el conjunto de sinergias

y complementariedades que pueden surgir entre ellos a manera de ampliar su

impacto social sin necesidad de destinarles mayores recursos.

Instituto Tecnológico y de ... - dgtic.sedesol.gob.mx€¦ · Los topes a la cobertura...

Documents

Transcript of Instituto Tecnológico y de ... - dgtic.sedesol.gob.mx€¦ · Los topes a la cobertura...