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La revista ISEGORÍA es una publicación del Instituto Nacional de Capacitación Política (INCaP).Ministerio del Interior, Obras Públicas y ViviendaCiudad Autónoma de Buenos AiresRepública Argentina, año 2018.

El Instituto Nacional de Capacitación Política (INCaP), como editor de contenidos, no se responsabiliza por aseveraciones, conceptos, posturas y opiniones emitidas por los colaboradores de esta colección, representando éstas a los autores de la mismas y siendo -por ello- de su exclusiva responsabilidad.

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09editorial índice

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TITULAR DEL INCaPLuis A. Juez

COORDINADOR GENERALLeonel Pértica

COORDINACIÓN ACADÉMICASabrina GarbovetzkyMiguel Cabrera

SECRETARÍA DE REDACCIÓNAna Victoria EgidoDavid Cela He�el

COMITÉ EDITORIALJuan Cruz VázquezGastón De LucaNicolás Cereijo

DISEÑO Lía Ursini

“Del colonialismo español al federalismo argentino”

“Hacia una democracia paritaria y federal”

“El federalismo argentino y la autonomía municipal. Necesidad de reformar la Constitución de Buenos Aires”

“El federalismo electoral argen-tino: la tensión entre la homoge-neidad y la particularidad en juegos iguales y diferentes”

NATALÍ PAVIONI

PABLO RODRÍGUEZ MASENA

DOLORES GANDULFO

48“Federalismo formal y Federa-lismo real”

HUGO ZANATTA

EDITORIAL

La política no es una prerrogativa de los políticos: la política nos convoca continuamente a todos nosotros, como sujetos, como ciudadanos, para construirnos y fortalecernos como sociedad. Se trata de un quehacer colectivo, de un cotidiano y apasionado esfuerzo que va mucho más allá de uno mismo y de su presente para proyectarse en los demás, en el futuro, en una labor que debe buscar sin descanso el bienestar y la realización de cada uno de nuestros semejantes.

La política es un verbo en constante movimiento que desde siempre nos invita a la reflexión, al diálogo y a la acción; es la herramienta que forja el crecimiento de todo aquello que nos engrandece y la transformación de todo lo que espera ser mejorado; es la palabra que despierta las ideas, las diferencias, el debate y los consenso que nos permiten seguir avanzando mancomunadamente.

Y es justamente concebida como herramienta que desde este Instituto Nacional de Capacitación Política (INCaP) queremos acercar la política, en forma de conocimiento, tal vez en forma de interpelación, de invitación a volver sobre lo pensado, en este tiempo de más preguntas que de aseveraciones, a todas aquellas personas que deseen sumarse a la noble y bella tarea de ser protagonistas del hacer, del participar, y del transformar.

En este marco, el INCaP tiene en sus manos una misión y responsabilidad gravitantes: difundir el conocimiento político a lo largo y ancho del país con verdadero espíritu federal; a partir de una oferta académica profusa, sólida y pertinente; haciéndola llegar de manera permanente a toda persona, organización o institución que lo requiera; respetando y haciendo escuchar en ello a todas las voces y opiniones para fortalecer la pluralidad ideológica y la diversidad en todas sus formas; con el objetivo de aportar desde el saber político a una mayor profundización y calidad democrática.

El presente instituto se ha puesto como meta la edición de una revista académica que, en esta oportunidad y debido a los tiempos que corren, se publicará de manera digital. La presente tiene como objetivo contribuir a la reflexión crítica y la promoción del análisis sobre la actividad política a partir de la producción de materiales teóricos y académicos generados por el claustro docente así como también por personalidades del mundo científico – académico como colaboradores en la enorme tarea de promover conocimiento, en formato de ensayos, artículos de análisis, notas de opinión que excedan a la coyuntura.

Dr. Luis JuezTitular del INCaP

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REFLEXIONES

Del colonialismo español al Federalismo Argentino

Natalia Nierenberger*

Las corrientes migratorias procedentes de España han marcado nuestra vasta geografía, organizadas políticamente mediante la institución del Cabildo, el proceso de conquista y colonización ha generado un desarrollo bifronte con marcadas diferencias entre el centro y el interior.

Desde la época de la dominación española, Buenos Aires ejerció un evidente predominio sobre el resto del país. Este escenario obedeció tanto a factores económicos (beneficios aduaneros provenientes del intercambio comercial apoyado en el puerto riopla-tense) como políticos, siendo Buenos Aires el asien-to de las autoridades del Virreinato y sede capital, ejerció un fuerte predominio sobre el resto del terri-torio muy a pesar de la resistencia de las provincias, las que recién 1820 se impusieron frente al gobierno porteño en la batalla de Cepeda. Allí quedó de ma-nifiesto el sentimiento nacional mayoritario de optar por un federalismo que reconociera la fuerza auto-nómica de los estados provinciales.

La elección de un gobierno federal basado en la divi-sión territorial del poder no ha sido únicamente pro-ducto de una realidad nacional de tipo cultural, enrai-zada en las identidades regionales, y motivada en la firme convicción de que cada provincia en forma au-tónoma pueda establecer sus propias instituciones.

Como queda evidenciado, la unión de provincias preexistentes plasmada en la Constitución de 1853, conforme reza su artículo 121°, se llevó a cabo me-diante la transformación de la soberanía originaria

* Abogada (UNLP).

REVISTA DEL INSTITUTO NACIONAL DE CAPACITACIÓN POLÍTICAAÑO 1 – REVISTA N° 2 – Diciembre de 2018

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de las provincias en autonomía, quienes delegaron parte de sus poderes originarios en el gobierno federal, creado como producto de la referida unión a imagen y semejanza de lo previsto por la Décima Enmienda de la Constitución de los Estados Unidos (Linares Quintana, 1988).

El influjo de la referida Constitución se ha visto expresado en las estructuras gubernamentales de América Latina y fundamentalmente se ha reflejado en una tendencia a for-talecer el poder central, más allá incluso de las previsiones constitucionales. Podemos decir que asistimos a un mode-lo que se ha denominado ‘‘federalismo centralizado’’, don-de las provincias tienen un escaso poder en las determina-ciones de mayor relevancia subordinándose en la mayoría de los casos, a las decisiones del poder central.

Dado este predominio, la distribución de los recursos fis-cales ha sido por antonomasia la herramienta para co-rregir las históricas desigualdades de cada región. De su correcta utilización depende que toda persona que habi-te nuestro suelo goce de la igualdad de oportunidades y derechos garantizados por nuestra Constitución Nacional.

En ese sentido, tanto el Estado Federal como los estados miembro tienen la facultad de percibir impuestos para cumplir con las obligaciones propias de cada jurisdicción. No obstante, el Estado Federal, encargado de recaudar los tributos más importantes, tiene la responsabilidad de efectuar una división de ingresos tributarios conforme el régimen de coparticipación vigente, así como la facultad de efectuar asignaciones de recursos públicos de manera di-recta e instrumentar su propio sistema de compensaciones.

En esta compensación financiera es donde se pone de ma-nifiesto claramente la relación existente entre el Gobierno Federal y cada uno de los gobiernos de los miembros que lo integran (Schambeck, 1982). Esta situación a su vez se replica en el esquema provincias y sus municipios, escena-rio que profundiza la porción de discrecionalidad en des-medro de la garantía Constitucional de la autonomía políti-ca y económica.

La praxis ha demostrado la total dependencia económico-financiera de los miembros del segundo y tercer nivel gu-

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bernamental, desnaturalizando la esencia y razón de ser del federalismo y, más allá de que la Constitución de 1994 ha incorporado algunas modificaciones tendientes a mode-rar esta realidad con la finalidad de condicionar al Estado federal en un reparto que garantice mayor equidad, calidad de vida, desarrollo e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional (Pérez Hualde; 1998), los conflictos -in-cluso judiciales1- planteados por las provincias no han cesa-do y en el devenir histórico ha sido perceptible la pérdida paulatina de potestades tributarias por parte de los esta-dos miembro en beneficio del Estado federal (Yolis, 2016).

Garantizar el sistema federal lleva implícito la necesidad de involucrarse responsablemente en la articulación y reparto del ejercicio del poder político entre la nación y las provin-cias, pues ello se encuentra íntimamente ligado a las posibi-lidades reales de generar y disponer de recursos.

La descentralización de funciones, sobre todo en materia de salud y educación, ha llevado a muchas provincias a un círculo de sobre endeudamiento para sostener esos gastos corrientes, con escaso reflejo en la inversión de infraestruc-tura, crecimiento económico y competitividad que condi-ciona sus posibilidades y las obliga a refinanciar periódica-mente sus deudas2.Para hacer frente al desequilibrio evidenciado entre el esta-do federal y las provincias, es indispensable que, indepen-dientemente de las diferencias partidarias e ideológicas de cada uno de los gobiernos de los estados provinciales, se lleve adelante seriamente una discusión sobre la distribu-ción de los tributos en la búsqueda de un desarrollo más equitativo e igualitario que garantice los extremos y la ma-

1 Entre otros “Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitu-cionalidad” y CSJ 191/2009(45-S)/CS1 “San Luis, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos”). (CSJ 786/2013 (49-C)/CS1 Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional y otros/ medida cautelar). Ver también, negociación de la provincia de Buenos Aires sobre reclamo efectuado ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por actualización del Fondo de Reparación Histórica del Conurbano.2 Ver entre otros documentos la evolución del “Programa Federal de Desendeudamien-to de las Provincias Argentinas” con el objetivo de reducir y reprogramar la deuda de las Provincias con el EstadoNacional http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/ane-xos/310000-314999/311999/norma.htm.


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durez que requiere un verdadero Estado Federal para asegurar su efecti-va existencia.Como reflexión final, asumiendo que no son suficientes por si solos los avances que puedan realizarse en materia tributaria para garantizar el sistema federal de gobierno y una más amplia autonomía política de los estados provinciales y municipales, consideramos que trabajar en esa lí-nea permitirá abordar las nuevas realidades y atender los déficit sociales, culturales, económicos y políticos, que tensionan nuestra democracia, poniendo en el centro de la escena la prestación de servicios al ciudada-no y garantizando los derechos constitucionalmente protegidos.

Referencias bibliográficas

- Yolis, Lisandro (2016). “La Coparticipación Federal: una cuestión política justiciable”. Buenos Aires. Revista Argentina del Régimen de la Administración Pública Nº 457- Octubre.

- Pérez Hualde, Alejandro (1998). Coparticipación de impuestos: hacia un federalismo concer-tado. Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

- Schambeck, Herbert (1982). “Posibilidades y límites del federalismo, Documentación Admi-nistrativa, núm. 193, enero-marzo.

- Linares Quintana, Segundo V. (1988). ‘‘La garantía del principio federal en la Constitución argentina’’, Estudios en Homenaje al Doctor Héctor Fix-Zamudio, México, UNAM, t. I.

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El federalismo argentino y la autonomía municipal:NeCesIdAd de RefoRmAR LA CoNsTITuCIóN de LA PRoVINCIA de BueNos AIRes

Natalí Mariana Pavioni*

Constitución Nacional Argentina 1853.

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* Abogada. Especialista en De-recho Constitucional (UBA).

El federalismo argentinoSegún lo establece nuestra Cons-titución Nacional, hemos adop-tado para nuestro gobierno la forma representativa republicana federal. En el artículo 1° se esta-blece que la Argentina adoptará la forma de gobierno federal para referirse, en realidad, a una forma de Estado. Entendemos que Esta-do y gobierno no son sinónimos y denotan conceptos distintos. El Estado representa al todo y el go-bierno es solo un elemento cons-titutivo del Estado.

Por su parte, discrepamos con parte de la doctrina que consi-dera que nuestra Constitución Nacional es una copia exacta del modelo estadounidense de 1787, o bien que nuestra Constitución, según el Diputado Benjamín Go-rostiaga “ha sido vaciada en el molde de los estados unidos” (Gargarella, Niembro Orte-ga y Coordinadores; 2016: 22), en cuanto al federalismo. Tampoco es posible afirmar que resulte de una mera elaboración teórica de nuestros constituyentes, sino que la forma de Estado federal tiene particularidades que responden a una serie de elementos que -al combinarse- determinan sus características, basados en una realidad política de 1853/60.

Si bien un Estado Federal, en términos genera-les, es aquel que supone la coexistencia de va-


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rios órdenes de gobierno, manteniendo su autonomía y participación con facultades propias, comunes y con-currentes, que participan del poder estadual, resulta complejo llegar a una definición más acabada de fede-ralismo puesto que existen tantos federalismos como estados federales existen (Matienzo; 1910). Por ende, nuestro federalismo, aunque guarde similitudes con el federalismo estadounidense, no es la réplica de tal; es producto de un contexto social e histórico diferente.

Podemos afirmar que nuestro país adoptó una forma de Estado Federal, con tintes unitarios en miras de conciliar los conflictos de in-tereses entre dos grupos políticos, que pueden ser identificados en nuestra historia como: unitarios y federales.

En la práctica los tintes unitarios se han incrementado por cuestiones políticas y económicas, produciéndose un pro-ceso de desfederalización. La Argenti-na ha sufrido, a lo largo de su historia, un comportamiento tendencialmente unitario, asentado en una infraestruc-tura económica y social de concen-tración en el área metropolitana; esto genera una dependencia interna que se manifiesta desde el punto de vis-ta político, económico y social de las provincias (Hernández, 1984). Si bien la Constitución es una ley de participa-ción que determina las competencias de los diferentes órdenes de gobierno, no basta para crear un equilibrio entre los órdenes de gobierno sino que éste habrá de asegurarse en el trans-curso del tiempo mediante un crecimiento federal que será auténtica garantía de participación (Castorina de Tarquini, 2003).

Al fallar la auténtica garantía de participación, la refor-ma de 1994, a través de la ley N° 24.309, declarativa de la necesidad de reforma, buscó fortalecer el federalismo.

Corrientes se une a la Liga del Litoral al final de la guerra.

Liga del Litoral [creada en 1831]

Liga del Interior[creada en 1830]

Dominios Aborígenes

La Liga del Interior, de signo unitario, y la Liga del Litoral, embanderada en el federalismo.

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En artículo 3° habilitó el debate de la Convención Nacional Constituyente al:

foRTALeCImIeNTo deL RÉGImeN fedeRALDistribución de competencias entre la Nación y las provincias respecto de la prestación de servicios y en materia de gastos y recursos. Régimen de coparticipación.a) Creación de regiones para el desarrollo económico social.b) Jurisdicción provincial en los establecimientos de utilidades nacionales.c) Posibilidad de realizar por las provincias gestiones interna-cionales en tanto no afecten las facultades que al respecto co-rresponden al Gobierno federal, no sean incompatibles con la política exterior que éste conduce y no importen la celebración de tratados de aquel carácter.

La ley declarativa de reforma propuso, también, la elección directa de 3 (tres) senadores donde 2 (dos) representarán a la mayoría y 1 (uno) a la pri-mera minoría de cada provincia y por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Además, en lo que respecta a intervención federal: que sea facultad del Con-greso de la Nación y que en caso de receso pueda decretarla el Poder Ejecu-tivo nacional y simultáneamente convocar al Congreso para su tratamiento.

En el marco del tratamiento de la ley en la Cámara de Diputados de la Nación, el Dr. Antonio María Hernández sostuvo que la necesidad de re-formar la Constitución en lo relativo al federalismo, que era uno de los objetivos de la reforma fortalecerlo, se fundamenta, entre otras razones, por “el agudo proceso de desfederalización que ha sufrido el país” (Dia-rio de sesiones del 20 de diciembre de 1993).

Ejemplo del federalismo argentino con tintes unitarios se puede observar en cláusulas federales como en los artículos 5° actual 122°, 123°; y cláusu-las unitarias, como es el ejemplo del actual inciso 12° del artículo 75°. Esto es comprendido desde concebir al federalismo como un hecho social, que tiene versiones jurídicas siempre distintas (Castorina de Tarquini; 2003).

Entre los diferentes órdenes de gobierno existen en nuestra Constitución algunas relaciones de subordinación (en cuanto a pautas a seguir, sin vio-lar las autonomías)3, relaciones de inordinación (que implican reconocer el derecho de las provincias federadas, y de la Ciudad de Buenos Aires, de concurrir, de participar en la formación de las decisiones federales) y relaciones de coordinación (que se dan a través del reparto de compe- 3 Que se plasman en los arts. 5°; 123° (íntimamente ligado al art. 5 CN); 31; 128 y deberíamos agregar el art. 129°. Además de la ley 24.588 de garantías al Estado Nacional, respecto de las relaciones de subordinación de Ciudad de Buenos Aires al ordenamiento nacional.


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tencias entre el Estado Federal y las entidades federadas y en nuestro caso particular, ese reparto de competencias debe verse entre el Estado Nacional y las provincias y entre aquél y la Ciudad de Buenos Aires).

En el federalismo argentino se pueden identificar:

ComPeTeNCIAs eXCLusIVAs

1- Competencias exclusivas del Estado Nacional: son, en general, aque-llas competencias que las provincias delegaron a través de la Constitución a favor del Estado Nacional (por ejemplo: la intervención federal; la decla-ración del estado de sitio, establecer los impuestos indirectos externos).2- Competencias exclusivas de las Provincias: son aquellas que las pro-vincias decidieron conservar y no traspasaron al Estado Nacional o las que se reserven por pactos especiales al tiempo de su incorporación (por ejemplo: por el artículo 5° surge el derecho de las provincias de darse su propia Constitución aunque deben hacerlo en los términos que fija la misma Constitución Nacional sobre forma republicana y representa-tiva de gobierno, respetar las declaraciones y garantías que consagra la Constitución Nacional, asegurar la administración de justicia, el régimen municipal y la educación primaria).3- Competencias exclusivas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires: son aquellas que surgen del artículo 129° de la Constitución Nacional y lo dispuesto por el artículo 4° de la ley de garantías.

ComPeTeNCIAs eXCePCIoNALes1- Competencias excepciones del Estado Nacional: son aquellas facul-tades que -en principio- corresponden a las provincias pero que, en cir-cunstancias especiales, pasan a ser ejercidas por el Estado Federal. Por ejemplo establecer las contribuciones directas tal como lo admite el inci-so 2° del artículo 75.2- Competencias excepcionales de las Provincias y de la Ciudad Autó-noma de Buenos Aires: son aquellas que -en principio- corresponden al Estado Nacional pero que en circunstancias especiales podrían ser asu-midas por las provincias como: armar buques de guerra y levantar ejér-citos frente a un ataque exterior o peligro inminente dando cuenta al gobierno federal; establecer bancos que puedan emitir billetes con auto-rización del Congreso y dictar los códigos de fondo antes que los dicte el Congreso.

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fACuLTAdes

1- Facultades concurrentes entre distintos ordenamientos: implican que tanto el Estado Federal como las entidades locales tienen facultades de igual o similar contenido. En cuanto a las facultades concurrentes, entre la Nación y las provincias, vemos que el inciso 18° del artículo consagra que el Congreso -a través de leyes- puede impulsar la colonización de tierras, la construcción de caminos, la importación de capitales, la instalación de industrias, fomentar la inmigración, alentar la cultura, la ciencia, etc. Y si vamos al artículo 125° (segunda parte) vemos que, de la misma manera, las provincias a través de sus propias leyes pueden desarrollar similares actividades en orden a fomentar la inmigración, la colonización de tierras, la importación de capitales, alentar la cultura, etc.

2- Facultades compartidas: son aquellas cuyo ejercicio requiere de una ejecución de actividad conjunta de los ordenamientos estatales, del Es-tado Nacional y de las provincias, del Estado Nacional y de la Ciudad de Buenos Aires o de todos juntos desarrollando acciones complementarias entre sí para poner en acto la competencia.

3- Facultades prohibidas para cada ordenamiento y para todos juntos: son aquellas delegadas en el Estado Nacional por medio de la Constitu-ción (por ejemplo: el manejo de las relaciones exteriores; establecer los im-puestos indirectos externos, o el establecimiento de aduanas, entre otras).

a) Son competencias prohibidas para el estado Nacional, todas aquellas facultades puestas en cabeza de las provincias pues éstas no las delega-ron y decidieron conservarlas o se las reservaron por pactos especiales al tiempo de su incorporación (por ejemplo: darse su propia Constitu-ción, sus leyes, elegir sus autoridades y establecer impuestos directos).b) Son facultades prohibidas para la Ciudad de Buenos Aires todas aquellas en los términos del artículo 2° ley N° 24.588, por ejemplo: la jurisdicción ordinaria que actúa en la Ciudad de Buenos Aires, la juris-dicción sobre Inspección General de Justicia y registro de la propiedad inmueble, entre otras.

c) Son facultades prohibidas para todos los niveles: el otorgamiento de supremacías o de la suma del poder público de los legisladores de provincia a favor del gobernador o del Congreso a favor del Presiden-te. La misma prohibición pesa sobre los diputados y diputadas que forman la Legislatura porteña en relación al gobernador o jefe de go-bierno de la Ciudad de Buenos Aires, aún cuando la Ciudad Autónoma de Buenos Aires no está expresamente mencionada en el artículo 29° de la Constitución Nacional.


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4- Facultades federales explícitas: se derivan del inciso 32° del artículo 75° de la Constitución Nacional. Corresponde al Congreso hacer las leyes y reglamentos convenientes para que puedan ejercerse los poderes con-feridos al gobierno federal por la Constitución y las leyes de la Nación.

5- Facultades implícitas del Estado Federal: son poderes instrumenta-les y deben estar directamente relacionados con las facultades federa-les expresas.

Las provincias y la Ciudad de Buenos Aires gozan de autonomía política. Es decir, pueden darse sus propias Constituciones, crear sus propias instituciones y elegir a sus autoridades, siempre den-tro del sistema democrático y republicano, dentro de los prin-cipios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional, y asegurando la administración de justicia, el régimen municipal y la educación primaria.

En la Convención Constituyente del ´94, se dijo que el término “asegurar” hace referencia a lo que ya está, que existe e importa el reconocimiento del municipio como institución natural y ne-cesaria basada en las relaciones de vecindad (Hernández; 1994).

Las provincias habían adoptado regímenes municipales diferen-tes -según sus constituciones y cartas orgánicas municipales- ya que en el artículo 5° de la Constitución no se establecía expresa-mente la naturaleza de los municipios en relación con el grado de independencia que debían tener con respecto a las provincias que integraban, es decir si estos eran autónomos o autárquicos o un híbrido entre ambos.

Esta indeterminación en lo que respecta a la autonomía munici-pal, acompañado del proceso de desfederalización, llevó a que la convención constituyente debatiera esta cuestión, diciendo que “el federalismo y las autonomías municipales, constituyen técni-cas de vida social que parten del principio de que quien está más cerca de las necesidades mejor las conoce, y al conocerlas mejor con mayor facilidad las puede resolver. Con la adecuada solu-ción de los problemas encontramos una respuesta, no solo de eficacia al problema político argentino, sino también de profun-dización de la filosofía democrática participativa.” (Hernández; 1984:14). Dicha discusión finalizó con la incorporación del artículo

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123°, como bien se explicará en el siguiente apartado, para asegurar el régimen autonómico de los municipios: asegurando su propia capacidad de gobierno y de dictarse su norma fundamental, de darse instituciones y de gobernarse por ellos, prescindiendo de otro orden de gobierno.

De esta manera, se recepta lo dicho por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en Rivademar c/ Municipalidad de Rosario de 1989, cuando revoca la sentencia de la Corte provincial, dando razón y respaldo al plan-teo de la Municipalidad de Rosario, por entender que una ley provincial no puede privar al municipio de las atribuciones necesarias para el cum-plimiento de sus fines, ya que los municipios son órganos de gobierno, con límites territoriales y funcionales, y no meras delegaciones adminis-trativas que desnaturalizarían su razón de ser, poniendo en riesgo su existencia4.

Autonomía municipal luego de la reforma constitucional de 1994El artículo 123° (antiguo artículo 106°), que viene a completar el artícu-lo 5°5 de la Constitución Nacional, deja atrás un debate jurisprudencial acerca de la naturaleza jurídica del municipio, como ente autárquico o autónomo6.

4 Afirma que son varios los caracteres de los municipios que no están presentes en las entidades autárquicas, entre ellos; su origen constitucional (por oposición a legal de la en-tidades autárquicas) lo que impediría su supresión; su base sociológica (población) de cual carecen los entes autárquicos; la posibilidad de legislar localmente (las resoluciones de los entes autárquicos son administrativas) comprendiendo en sus resoluciones a todos los habitantes de su circunscripción territorial; el carácter de persona de derecho público, a di-ferencia de los entes autárquicos que son contingentes; la posibilidad de que los Municipios puedan crear entidades autárquicas, lo que obliga a reconocerlos como autónomos; y la elección popular de sus autoridades, inconcebibles en las entidades autárquicas.5 Al no poder modificarse el artículo 5° de la Constitución Nacional, ya que la ley declarativa de reforma impedía la reforma de los primeros treinta y cinco artículos, se dispuso la inclu-sión de la autonomía municipal mediante el cambio del artículo 106. 6 En 1911 la CSJN (Ferrocarril del Sud c/ Municipalidad de la Plata. P. Cesari y Cía. c/ La Em-presa del Ferrocarril Central Argentino. Fallos: 114:282) había sostenido que los municipios no son más que delegaciones de los poderes provinciales circunscritas a fines y límites administrativos que la Constitución ha previsto, como entidades del régimen provincial y sujetas a su propia legislación. La Corte, cambia de criterio en 1989, a favor de la autonomía, señalando las diferencias de los municipios con los entes autárquicos, en el fallo Rivademar, Angela D. B. Martínez Galván de c. Municipalidad de Rosario. (Fallos: 312:326). Está posición se profundiza en el fallo Promenade S.R.L. c/ Municipalidad de San Isidro, de 1989 (Fallos: 134:148). En 1991, se agrega a esta postura, que las provincias además de establecer el ré-gimen municipal, no deben privar a los municipios de las atribuciones mínimas en materia tributaria para desempeñar su cometido (Municipalidad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe. Fallos: 314:497).

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De modo que, luego de la reforma constitucional de 1994, las constitu-ciones provinciales deben asegurar la autonomía municipal reglando su alcance y contenido en el orden ins-titucional, político, administrativo, económico y financiero conforme al artículo 123° de la Constitución Nacional. Es decir que se asegura la autonomía municipal plena. Si bien es posible que las constituciones de provincia no establezcan un modelo único de municipio, haciendo uso de la flexibilidad que le otorga el artícu-lo 123° de la Constitución Nacional, bajo ningún punto de vista pueden desconocer la autonomía municipal en los órdenes establecidos.

En razón de ello, los municipios tie-nen, en su aspecto institucional, auto normatividad constituyente. Es decir, un poder constituyente de tercer grado que se traduce en la facultad de otorgarse sus propias cartas orgánicas. Además, los muni-cipios tienen autonomía para elegir su gobierno respetando los princi-pios republicanos y democráticos pudiendo adoptar un régimen elec-toral acorde a las peculiaridades lo-cales (aspecto en el orden político). Por otra parte, en relación a los as-pectos administrativos, económico y financiero, tienen autonomía para prestar servicios públicos y realizar todos los actos que sean necesarios para la administración local. Tam-bién tiene autonomía de recaudar, crear e invertir rentas para satis-facer los gastos del gobierno local (Rosatti; 1987).

Con la vuelta de la democracia a nuestro país, muchas consti-tuciones provinciales avanzaron sobre este punto asegurando la autonomía municipal plena. Esta tendencia continúa luego de la reforma de la Constitución Na-cional del año 1994. A pesar de ello, debemos mencionar que la Provincia de La Pampa reconoce la autonomía sin efectividad y la provincia de La Rioja lo hace sin que los municipios tengan cartas orgánicas vigentes. Por otro lado, las constituciones de Neuquén, Salta, Chubut y Tucumán recono-cen la autonomía de sus munici-pios de manera condicionada o restringida, ya que las mismas de-ben ser aprobadas por las legis-laturas provinciales.

Mientras que, en los casos de las provincias de Mendoza, Santa Fe y Buenos Aires, sus constitucio-nes no reconocen autonomía en el aspecto institucional para sus municipios. Tanto Mendoza como Santa Fe poseen constituciones que no fueron reformadas luego del año 1994, a diferencia de la Provincia de Buenos Aires.

Reforma Constitucional de 1994.

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3 Necesidad de reformar la Constitución de la Provincia de Buenos Aires

El 6 de diciembre de 1994 se sancionó, en el Congreso de la Provincia de Buenos Aires, la ley Nº 11.488. Ella declaró la ne-cesidad de reforma parcial de la Constitución. Entre los pun-tos habilitados a reformar se encontraba la Sección Sexta de la Constitución de 1934, Capítulo Único, que regulaba el régi-men municipal. Pero, solamente, se cambió la numeración de la Sección y no fue reformado el articulado manteniéndose la misma redacción antigua en la Sección Séptima de la consti-tución de 1994. Es realmente llamativo dicha omisión un mes después de haberse reformado la Constitución Nacional.

Creemos que resulta de particular importancia realizar una reforma parcial de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires, que alcance a la totalidad de la Sección Séptima del régimen municipal -capítulo único-, a fin de que se corres-ponda con la Constitución Nacional. De esta forma, se le da-ría autonomía plena a los municipios para que, así, estos pue-dan desarrollar y acercar la democracia a los ciudadanos y acercar la decisión de cuestiones directamente relacionadas con la vida en la ciudad (Gelli; 2015) a fin de que las necesi-dades locales puedan ser satisfechas de la mejor manera. El Capítulo Único de la Sección Séptima, debiera comenzar con un artículo 190°, con un contenido diferente al actual. Debe-ría quedar redactado de la siguiente forma: “esta Constitu-ción asegura el régimen municipal basado en su autonomía institucional, política, administrativa, económica y financie-ra. Los municipios son independientes de todo poder otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las leyes que se dicten en su consecuencia.”

Como venimos sosteniendo, el asegurar la autonomía insti-tucional a los municipios es permitir que estos redacten y aprueben sus propias cartas orgánicas. En concordancia, es permitir que los ciudadanos tengan su propia “Constitución” (es decir, su Carta Orgánica) como la tienen en el ámbito provincial y nacional pero acorde a las particularidades lo-cales. De esta manera, se consagra el mandato federal y de-mocrático de la Constitución Nacional y se da la posibilidad que el mismo municipio pueda pensar normativamente en lo local.


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Consideramos un avance importante, en favor de los princi-pios republicanos y democráticos, la sanción de la ley pro-vincial n° 14.836, que modifica la “Ley Orgánica de las Mu-nicipalidades” (Decreto-ley 6769/58), estableciendo que el Intendente y los Concejales (como así también los Conse-jeros Escolares y los Diputados y Senadores) pueden ser reelectos por un periodo consecutivo. Pero en caso de que los reelectos quisieren ser elegidos para el mismo cargo, deben dejar pasar un periodo. De esta forma, se llena un vacío de la constitución provincial y, en particular, establece especificaciones normativas en relación a la reelección de las autoridades municipales. Sin embargo, sería convenien-te que estas pautas se receptaran en una nueva reforma de la norma fundamental provincial, a fin de darle jerarquía constitucional. También, es importante receptar en una re-forma constitucional (de la ley n° 14.836) las incompatibili-dades con las funciones de Intendente y Concejal.

Entre las metas que debe proponerse una reforma cons-titucional provincial se encuentra el reforzar la autonomía económica y financiera de los municipios, dándoles auto-suficiencia para administrar y costear los servicios locales. Es muy claro que sin recursos no hay autonomía posible. Es necesario que los municipios tengan recursos económicos suficientes para llevar adelante sus planes de gobierno y dar respuesta al reclamo social de los vecinos.

En razón de esta, la Constitución de la Provincia de Buenos Aires en violación de la Constitución Nacional, la Corte Su-prema de Justicia de la Nación podría revisar la constitucio-nalidad de la Constitución provincial, teniendo en cuenta el incumplimiento de una cláusula federal (Heredia; 2000). Se podría considerar inconstitucional la Constitución provincial interpretando el orden de prelación de las normas que esta-blece el artículo 31° de la Constitución Nacional.

Por su parte, también, la Provincia de Buenos Aires sería susceptible de una intervención federal en los términos del artículo 6° de la Constitución Nacional, considerando la cla-ra omisión a una cláusula federal, en el cumplimiento de las condiciones impuestas por el artículo 5° de la Constitución Nacional y 123° de la Constitución Nacional a la autonomía municipal. A pesar de ello, estas cuestiones quedan en la

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7 Si pasando del ámbito del derecho público a la realidad, advertimos que ningún municipio ha intentado sancionar su carta orgánica, resultando que todos ellos se rigen por un decreto ley de la época de los gobiernos de facto, cuyo articulado en su mayor parte refiere al tema electoral, al funcionamiento del concejo deliberante, todo regulado desde la provincia, sin intervención de los municipios. Como cierre podemos decir que en la Provincia de Buenos Aires no existen municipios autónomos. (García, María del Carmen. Con municipios sin auto-nomía, la celebración de acuerdos es ineficaz. LLBA2010 (noviembre), 1181 - ADLALXXI-A, 1).

teoría jurídica ya que hasta el momento ningún municipio ha intentado sancionar su carta orgánica, haciendo uso de su autonomía, concedida por la Constitución Nacional7.

Reflexión finalEs necesario contribuir a reforzar el federalismo, tal como lo planteó la última reforma constitucional, asegurando el régimen autonómico de los municipios de manera concreta y no simplemente teórica. El manejo de recursos económicos por parte de los municipios contribuye a ese fin, no se puede hablar de autonomía si existe dependencia económica.

Entendemos que el federalismo, como forma de desconcentración del poder, contribuye a una forma política de organización favorable para la sociedad. Los problemas de la ciudadanía pueden ser resueltos con mayor eficacia por quienes más cerca se encuentren y conozcan de sus particularidades.

Es de carácter urgente llevar adelante una reforma parcial de la Constitu-ción de la Provincia de Buenos Aires, que recepte la autonomía municipal tal como la determina la Constitución Nacional en los artículos 5° y 123°, que obligue a los municipios a dictar sus propias Cartas Orgánicas, que cumplan con los requisitos establecidos por la Constitución provincial, además de asegurar el sistema representativo y republicano, con elec-ción directa de las autoridades.

Además, se puede asegurar un régimen electoral que garantice el voto universal, igual, secreto y obligatorio y el derecho al sufragio de los ex-tranjeros. La elección a simple pluralidad de sufragios para el órgano ejecutivo y un sistema de representación proporcional para el Cuerpo Deliberante. Y otras cuestiones, como: un procedimiento para su refor-ma, un procedimiento a seguir en caso de acefalia en los cargos electivos municipales, el régimen laboral y de responsabilidad de los funcionarios y empleados municipales, etc.


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8 Proyecto D 1228/14-15 por Silvestre Jorge Luis (UCR) ingreso el día 11 de junio de 2015 a la comisión de reforma política y Estado. Fue ingresado a archivo. el día 4 de marzo de 2016. Proyecto D 3717/17-18 por Rubén Carlos Grenada (GEN- Progresistas) se encuentra pendien-te de dictamen en la comisión de Asuntos Municipales.

Mientas que recepte cuestiones introducidas por la ley provincial n° 14.836, sancionada el día 17 de agosto de 2016, en cuanto la reelección e incompatibilidades de las autoridades municipales.

Es curioso que ante tan evidente incumplimiento del mandato constitucional por parte de la Provincia de Bue-nos Aires, su legislatura solo haya tratado dos proyectos de ley que proponen la reforma constitucional, en su Sec-ción Séptima, proyectando modificaciones similares a las propuestas en el presente trabajo8.

La reforma a la Constitución provincial debe desarrollar y acercar la democracia a los ciudadanos, permitiendo una administración más favorable de las cuestiones locales. Ello impactaría notablemente en la vida cotidiana de los ciudadanos del municipio. También, se debería incorporar la autonomía en el aspecto político, administrativo, eco-nómico y financiero, determinando recursos económicos propios de los municipios y permitiendo que sean los mu-nicipios quienes fijen (en sus Cartas Orgánicas dentro de los límites establecidos) la cantidad de miembros del Con-cejo Deliberante, o bien permitiendo que puedan adaptar su sistema electoral.

En cuanto al aspecto institucional en la reforma provincial sería conveniente establecer la forma de sanción de las Cartas Orgánicas y las materias que estas deben asegurar previendo la posibilidad de crear y regular Consejos Veci-nales en las localidades que no sean cabeza del municipio. Asimismo, es sugerible regular algunos límites, incorpo-rando una regla de no endeudamiento en los últimos seis meses del mandato del Intendente y la intervención de la Provincia de Buenos Aires a los municipios, de manera limitada en el tiempo y en facultades. Esta intervención puede darse cuando lo decida el Congreso Provincial por alguna mayoría agravada, por razones de: grave desorden económico o financiero, violación de la Carta Orgánica

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que implique una alteración del régimen municipal y/o falta de presta-ción de servicios públicos locales esenciales, por causas imputables ex-clusivamente al municipio. Aclarando, en la mencionada reforma, que las Intervenciones federales a las provincias no implican la intervención a los municipios de las mismas, salvo el caso de que aquéllas tuvieran por ob-jeto el restablecimiento de la autonomía municipal.

Los 135 municipios que forman la provincia de Buenos Aires deben san-cionar sus respectivas Cartas Orgánicas. En consecuencia, se sugiere que los legisladores bonaerenses lleven adelante proyectos que propongan la reforma parcial de la constitución provincial, a fin de constitucionalizar, la norma fundamental de la provincia y contribuir al federalismo.


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- Ábalos, María Gabriela (2016). “Límites a las reelecciones municipales en la Provincia de Buenos Aires: interpretación constitucional y convencional”. Buenos Aires: LA LEY.

- Ábalos, María Gabriela (2016). “Cuentas pendientes de la autonomía municipal en la Ar-gentina”. Buenos Aires: LA LEY.

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El federalismo electoral argentino: LA TeNsIóN eNTRe LA homoGeNeIdAd y LA PARTICuLARIdAd eN JueGos IGuALes y dIfeReNTes

Pablo Rodríguez Masena*

En el campo electoral y de la ingeniería institucional describir cómo fun-ciona el federalismo en la Argentina, tanto en forma de dilemas como de desafíos, es una de las cuestiones más relevantes e interesantes, advir-tiéndose como una cuestión problemática la coexistencia de un sistema a nivel nacional y de otros tantos en cada una de las provincias y de la Ciudad Autónoma. Sobre estas cuestiones versa el artículo que a conti-nuación se presenta.

1. Estado Nacional / Estados Provinciales y forma de gobierno

A la Argentina la integran 23 provincias (esta-dos subnacionales) y una Ciudad Autónoma, la de Buenos Aires, que oficia de Capital Federal. Esto significa que el Estado Nacional se com-pone de la fuerza común nacida de la agrega-ción de cada uno de los Estados Provinciales. La Nación representa e incluye a todos, por lo que es mucho más que la sumatoria de sus par-tes, pero no puede entenderse sin ellas.

El régimen de gobierno de la República Argen-tina es federal, en donde cada provincia por propia decisión tiene una Constitución particu-lar en concordancia con los principios, garantías y declaraciones de la Nacional, conviviendo 25 Constituciones, similares y diferentes entre sí.

Entre otras cuestiones, y a los efectos de este artículo, se destaca que todas las Constitucio-nes provinciales y obviamente la de la Nación dedican un capítulo a la forma de gobierno en cada distrito, a su sistema legislativo y a sus formas y mecanismos de elección destacándo-se que hay diferencias sustanciales entre ellos y con la Nación.

* Politólogo (UBA). Magister en Diseño y Planificación de Políticas Sociales (FLACSO).

1

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2. Diferentes ciudadanos en distintos territorios

Los ciudadanos en condiciones de votar no son los mismos en todos los niveles ya que los extranjeros (sin naturalizarse) pueden sufragar catego-rías de cargos locales en ciertos municipios y provincias, pero no cargos nacionales. Además, no todas las provincias incorporaron la posibilidad que los jóvenes mayores de 16 años puedan ejercer el derecho al voto a sus categorías locales, como si están habilitados para hacerlo si lo de-sean en las categorías nacionales desde el año 2012. Las provincias que no incorporaron el voto joven aún son Corrientes y Santa Fe (Tucumán lo incorporará en las elecciones a celebrarse en 2019). En Buenos Aires, se observa que los jóvenes pueden votar a sus cargos locales salvo los naturalizados y extranjeros.

El resultado: no en todos los distritos los mismos sujetos son considera-dos ciudadanos políticos plenos, por lo que existen diferentes padrones de acuerdo a la característica de la elección. Éste es uno de los principa-les puntos de confusión a la hora de votar, especialmente si las elecciones son simultáneas, cuestión que también afecta a los que informan sobre las elecciones que no siempre lo toman en cuenta.

3. Diferentes ofertas electorales por distritos

Si cada estado provincial es un dis-trito electoral particular, la oferta electoral en cada distrito es lógica-mente diferente entre sí, pudiendo las agrupaciones políticas confor-mar alianzas políticas con distintas agrupaciones de acuerdo a cada categoría. Ello permite que se unan a nivel nacional, pero compitan a nivel provincial, o municipal.

Esta situación es muy importante ya que la oferta política se termina ordenando desde las provincias ha-cia la nación. De hecho, no hay (sal-vo para las categorías de cargo de distrito nacional) una oferta política de carácter estrictamente nacional.

En definitiva, es la provincia el cen-tro de la organización política. Sien-do así, la oferta político partidaria se mueve entre las necesidades e inte-reses eminentemente locales y los nacionales, dándose por resultado alquimias electorales sorprendentes.

Si a esto le sumamos la posibilidad que ofrece la coexistencia de dos sistemas electorales (nacional y en cada provincia, el local) esa alqui-mia posibilita que en el mismo mo-mento puedan dos fuerzas políticas ser aliadas y competidoras en dis-tinto nivel y eso termina generando incertidumbre sobre la competen-cia, fragmentación política y com-portamientos políticos sui generis.

2

3


28

4. Las categorías de cargo en disputa

Los tres niveles de gobierno existentes en el país (nacional, provincial y municipal) tienen sus propios cargos electivos: ejecutivos y legislati-vos. Por lo tanto, hay tantas categorías de cargos legislativos y ejecutivos como unidades subnacionales particulares (distritos).

Hay categorías de cargos nacionales elegidos por distrito único; lo que implica que la totalidad del territorio nacional opta entre una misma ofer-ta electoral, con un padrón nacional. Estos cargos son:

• Presidente y Vicepresidente de la Nación,

• 19 Parlamentarios del Mercosur (elegidos en un solo distrito nacional).

Hay otras tres categorías de cargos nacionales en donde la provincia es el distrito, por lo que en cada provincia existe una oferta electoral propia, diferente o no de la nacional:

• 72 Senadores Nacionales,

• 257 Diputados Nacionales,

• 24 Parlamentarios del Mercosur (elegidos por distrito regional).

La elección de esas categorías de cargos nacionales (de distrito nacional o provincial) se rigen por el Código Electoral Nacional Ley 19.945 y sus modificatorias y las leyes nacionales que regulan el funcionamiento de la política como la Ley Orgánica de los Partidos políticos (N° 23.298), la de Financiamiento de los Partidos Políticos (N° 26.215), la de Democratiza-ción de la Representación Política, la Transparencia y la Equidad Electoral (N° 26.571); la de paridad de Género en ámbitos de representación polí-tica (N° 27.412); la de Simultaneidad de Elecciones Provinciales y Munici-pales con las Nacionales (N° 15.262) y la Orgánica de la Justicia Electoral Nacional (N° 19.108).

Por su parte, a nivel provincial, cada provincia elige a su propio gober-nador y legisladores provinciales (de acuerdo a como se componga su Poder Legislativo) sin intervención del gobierno federal. A nivel municipal y comunal se eligen intendentes y concejales, y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires elige su Jefe de Gobierno y su legislatura. De acuerdo a la normativa local, en algunos distritos se agregan otras categorías de car-go a elegir como miembros de tribunales de cuenta.

4

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9 Ley 15.262 promulgada el 15 de diciembre de 1959.

5. Las fechas de las elecciones

Las categorías de cargos nacionales (cargo ejecutivo o cargos legislativos) se eligen todas en el mismo día y en el mismo acto electoral. Ahora bien, es una facultad de cada provincia determinar la fecha en la cual eligen a sus go-bernantes, pudiendo hacerlo en la misma fecha y en el mismo acto electoral que cuando se eli-gen cargos nacionales (simultaneidad9) o reali-zarla otro día.

Si la provincia decide o le corresponde reali-zar elecciones simultáneas, la normativa legal de referencia es la nacional y lo hacen bajo las mismas autoridades de comicio y de escrutinio. Esta situación está permitida en las constitucio-nes de Chubut, Corrientes (aunque no la permi-te con la elección del gobernador por los plazos de la convocatoria), Formosa, Jujuy, San Luis, Santa Cruz y Santiago del Estero. Por su parte Chaco y Tierra del Fuego tiene definido en su Constitución que sus elecciones locales no pue-den coincidir con la nacional.

En esos casos y en el resto de las provincias sin disposición constitucional al respecto, la deci-sión es discrecional y depende de la voluntad política del gobernador que es quien convoca a elecciones por decreto. La decisión de des-doblar o no conlleva a que muchos municipios (con carta orgánica especial) también pueden hacer lo propio. En Santa Fe, por ejemplo, se da que debido los plazos de la convocatoria no hay tiempo para la simultaneidad de los comicios.

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6. Sistemas de elección de gobernantes

El Presidente y Vicepresidente se los elige de manera directa por el voto popular con un sistema de doble vuelta con dos opciones: el candidato triunfante debe haber obtenido el 45% de los votos posi-tivos o, en caso de no alcanzar este porcentaje, conseguir el 40% de los votos y una diferencia porcentual mayor a 10 puntos respeto a la fór-mula que le sigue en votos.

En el caso de los gobernadores de las jurisdicciones provinciales, es-tos son elegidos mayoritariamente de otra forma. La elección del Po-der Ejecutivo, en cada provincia, se realiza por el voto popular di-recto considerando a la totalidad del territorio provincial como dis-trito electoral único. Sin embargo, no todas utilizan el mismo sistema electoral para ello.

Mientras que en 20 (veinte) provincias el gobernador es elegido por ma-yoría simple (el que más voto saca gana) hay 4 (cuatro) que lo hacen con un sistema de doble vuelta, aunque con diferencias entre sí. Chubut sigue el modelo de la elección presidencial, la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires, Corrientes y Tierra del Fuego adoptaron el modelo de mayoría absoluta con doble vuelta, lo que los obliga a llegar al 50% de los votos y no al 45% o la diferencia de 10 puntos con el segundo.

En caso de empate las provincias de San Luis, San Juan, Entre Ríos y Jujuy definen que debe hacerse una nueva elección entre los postulantes que obtuvieron la misma cantidad de votos. Si eso sucede en Neuquén, Río Negro, Salta, Santa Fe y Tucumán la decisión del desempate recae en el Poder Legislativo.

Ballotage similar a Presidente y Vice más del 45% de los votos o con 40% diferencia de 10 puntos o más con el segundo.

Ballotage: mayoría absoluta con doble vuelta.

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Jujuy: 48 | Formosa: 30 | Chaco: 32 | Misiones: 39 | Tucumán: 49 Santiago del Estero: 40 | La Rioja: 36 | San Juan: 34 | Córdoba: 70 CABA: 60 | La Pampa: 26 Neuquén: 35 | Río Negro: 43 | Chubut: 27 Santa Cruz: 24 Tierra del Fuego: 15

Provincias con Legislatura Unicamerales

Provincias con Legislatura Bicamerales

Salta: Dip.60 Sen.23 | Corrientes: Dip.26 Sen.13 Santa Fe: Dip.50 Sen.19 | Entre Ríos: Dip.26 Sen.17 Buenos Aires: Dip.92 Sen.46 | San Luis: Dip.43 Sen.9 Mendoza: Dip.48 Sen.38

Tucumán | Santiago del Estero | San Juan | Córdoba Santa Fe | Entre Ríos | La Pampa | Neuquén | Río NegroChubut | Santa Cruz | Tierra del Fuego

Sin Renovación Parcial

ConRenovación Parcial

Jujuy | Salta | Formosa | Chaco | Misiones | CorrientesCatamarca | La Rioja | San Luis | Mendoza | Buenos Aires

7. Las legislaturas Provinciales

Todas las provincias tienen su propio poder legislativo compuesto y ele-gido de manera distinta. Son 16 (dieciséis) provincias que tienen una le-gislatura unicameral y 8 (ocho) bicamerales compuestas por senadores y diputados. Ninguna de las que tienen legislatura unicameral presenta la misma cantidad de legisladores, oscilando entre los 15 (quince) de Tierra del Fuego y los 70 (setenta) de Córdoba. Esta situación también sucede en las provincias que tienen dos cámaras en donde no hay dos con la misma cantidad total y por cámara de legisladores.

De la totalidad de jurisdicciones provinciales (24 en total), la mitad re-nueva parcialmente la cantidad de miembros que componen su poder legislativo (ya sea uni o bicameral), mientras que la otra mitad renueva totalmente cada determinada cantidad de tiempo.

7


32

También, cada provincia tiene su propio sistema electoral para elegir su legislatura local. A continuación, se detallan los sistemas electorales para aquellas provincias que presentan legislaturas unicamerales:

PROVINCIAS

ChacoMisiones

Santiago del Estero

La PampaNeuquén

Tierra del Fuego

Formosa

Tucumán

CórdobaChubutLa RiojaRío NegroSan JuanSanta Cruz

DISTRITO

Único

Único

Único

Único

Único

Secciones electorales

ÚnicoSecciones Electorales

FÓRMULA ELECTORAL

D´Hondt

D´Hondt

D´Hondt

D´Hondt

Ley de Lemas

D´Hondt

Sistema electoral mixto

UMBRAL

-

2 %

3 %

5 %

-

-

-

(PISO ELECTORAL)

Distrito Único y Ley de Lemas

El caso de Formosa presenta una fórmula de representación proporcional D´Hondt. Con la Ley de Lemas, esta fórmula se aplica, en primera instan-cia, a los lemas partidarios para identificar cuántas bancas de la legislatura le corresponden a cada partido político en competencia. Luego, la misma fórmula electoral se aplica entre los sublemas para repartir entre sus can-didatos las bancas adjudicadas al lema. En el caso de Jujuy, primeramente, se ordenan los sublemas para establecer la lista del lema y luego, recién ahí, se distribuyen los cargos legislativos entre los lemas partidarios.

Secciones y Fórmula electoral D´Hondt sin umbralEn Tucumán, hay tres secciones electorales que eligen de la siguiente manera:

- Sección I: 19 legisladores,- Sección II: 12 legisladores y- Sección III: 18 legisladores.

Las agrupaciones pueden acordar apoyar a un único candidato a Go-

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bernador y/o Intendente de otro distinto, pudiendo unir la boleta diferentes categorías de candidatos con la catego-ría de Gobernador y Vicegobernador y/o de Intendente de otra lista distinta, sumándose la totalidad de los votos ob-tenidos por las listas en cada categoría.

Sistema mixto

En Córdoba, eligen un representante por cada departa-mento por mayoría simple (hay 26 departamentos lo que hace un total de 26 representantes) y otros 44 legisladores considerando a la provincia como distrito único, por siste-ma proporcional D’Hont sin piso.

La provincia de Chubut utiliza una fórmula electoral de ma-yoría tasada, en donde el ganador de la elección se adju-dica 16 (dieciséis) bancas del total de 27 (veintisiete) que componen la legislatura. Las 11 (once) bancas restantes se distribuyen por fórmula proporcional D’Hont, sin piso.

Los 12 (doce) departamentos uninominales de La Rioja eli-gen sus representantes a simple mayoría de sufragios. En los 6 (seis) departamentos plurinominales de esta provin-cia, los representantes se eligen con fórmula D´Hondt con piso del 3% con límite de bancas al ganador. La minoría no pueden tener un porcentual menor al equivalente de 8 (ocho) bancas.

En Río Negro, 24 (veinticuatro) legisladores son elegidos por representación regional (3 por cada sección electoral) y 19 (diecinueve) legisladores por distrito único. Ambos por D´Hont, aunque con pisos diferentes: en distrito único 5% y en el departamental 22%.

La provincia de San Juan elige 1 (un) representante por cada uno de los 19 (diecinueve) departamento elegido por mayoría simple y 15 (quince) legisladores considerando a la provincia como distrito único, por D’Hont con un umbral del 3%.

En Santa Cruz, 14 (catorce) legisladores son selecciona-dos por representación regional (municipios) por mayoría simple y Ley de Lemas y 10 (diez) legisladores de toda la provincia son elegidos por representación proporcional D´Hont sin lemas.


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Las provincias que poseen legislaturas bicamerales son las siguientes:

PROVINCIAS

Buenos Aires

Catamarca

Entre Ríos

Corrientes

Mendoza

Salta

San Luis

Santa Fe

CARGOS

Diputados y Senadores

Diputados

Senadores

Diputados

Senadores

Diputados y Senadores

Diputados

Senadores

Diputados

Senadores

Diputados

Senadores

Diputados

Senadores

DISTRITO

8 secciones electorales

Único

1 por sección electoral

Único

1 por sección electoral

Único

Demográfico por sección electoral

Por departamento

1 por departamento

43 diputados elegidos por departamentos

1 por departamento

Único

1 por sección

FÓRMULA ELECTORAL

Fórmula de cociente por resto mayor

D´Hondt

Mayoría simple

Fórmula de cociente con residuo electoral

Mayoría

D´Hont

D´Hont

Fórmula de cociente

D´Hont

Mayoría simple

D’Hont

Mayoría simple

Sistema Mixto

Mayoría simple

UMBRAL

-

-

-

-

-

3%

3%

3%

5%

-

3%

-

-

-

(PISO ELECTORAL)

Buenos Aires se organiza en 8 (ocho) secciones electorales con sistema plurinominal proporcional para ambas cámaras, con listas de candida-tos por sección y categorías. Los cargos se distribuyen por sistema de cociente dividiendo el número total de sufragios válidos por la cantidad de bancas a distribuir en el comicio. Si ningún partido llega al cociente electoral, se toma como base el 50% del mismo a los efectos de adjudicar la representación y si aún así ninguno lo alcanza, lo baja otro 50%. Si la cantidad de partidos que alcanzan el cociente electoral supera al de las bancas a distribuir se adjudican a los que hubieren sacado más votos.

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Respecto al caso de Entre Ríos, los diputados son elegidos por distrito único con sistema proporcional de cocientes junto mayoría absoluta de la representación. El triunfador se queda con la mitad más uno de las bancas, y el resto se asignan por sistema de cocientes y los senadores se eligen uno por departamento por mayoría simple.

El caso de Santa Fe utiliza un sistema electoral mixto en distrito único para la elección de Diputados. Estos cargos se distribuyen de la siguiente manera: 28 (veintiocho) cargos se adjudican al ganador de la elección y los 22 (veintidós) restantes se reparten entre el resto de los participantes aplicando la fórmula electoral D´Hondt. Los senadores, en cambio, se eli-gen por departamento por un total de 1 (un) cargo por sección electoral.

8. Instrumentos de sufragio por provincia

En cuanto al instrumento de sufragio, en 19 (diecinueve) provincias se utiliza el mismo que para las elecciones nacionales: la boleta partidaria. Esta se introduce en la urna en un sobre y debe ser provista y repuesta en las mesas de votación por parte de los partidos políticos, responsables de su reposición.

La provincia de Córdoba tuvo un proceso de reforma política en el año 2016, que -entre otros temas- incorporó la misma boleta única electrónica que se utiliza en Salta y en la Ciudad Autónoma de Bue-nos Aires. En ella, el elector elige la oferta electoral en una pantalla que imprime su selección y emite un respaldo en papel que comprue-ba el sufragio efectuado el cual se deposita en la urna, a los fines del escrutinio de mesa, provisorio y de-finitivo. Córdoba, al adoptar la bo-leta única electrónica, dejaba atrás así un sistema de boleta única pa-pel para todas las categorías que había impulsado en 2011.

Por otra parte, además de los dis-tritos que ya permiten la incorpo-ración de tecnología para emitir el

Salta | Córdoba | NeuquénBoleta Única Electrónica

Santa Fe | CABABoleta Única Electrónica

Boleta Partidaria

8


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voto, hay otros 8 distritos que su legislación los habilita a avanzar en el voto electrónico: Buenos Aires, Chaco, La Rioja, Misiones, Río Negro, San Luis, Santiago del Estero y Tucumán.

Salta | Chaco | Córdoba | Entre Ríos La Rioja San Juan | San Luis Mendoza | La Pampa | Buenos Aires Chubut

Jujuy | Formosa | Corrientes | Misiones Catamarca Tucumán | Santiago del Estero | Córdoba | Neuquén Río Negro Santa Cruz | Tierra del Fuego

Distritos con PASO

Distritos sin PASO

9. Selección de candidatos

A partir del 2009, todos los cargos nacionales se eligen en dos instancias electorales. A la tradicional elección general donde se asigna un ganador a los cargos en disputa, se sumó, a partir de ese año, una contienda anterior que pretende servir de preselección de los can-didatos. La implementación de esta instancia implica que solo quedan habilitadas a competir, en la elección general, aquellas agrupaciones políticas que superen el 1,5% del voto válido emitido.

Ese mecanismo es el conocido como PASO, elecciones Primarias (internas que no asignan cargos sino defi-nen candidaturas), Abiertas (porque no está cerrada a pertenecer a la fuerza política a la que se vota), Simul-táneas (que toda la oferta elec-toral debe realizar en el mismo momento y en el mismo acto) y Obligatoria (tanto para la oferta electoral, aun no teniendo com-petencia interna, como para la ciudadanía).

Al día de hoy la mitad del país adoptó las PASO como mecanis-mo de preselección de candida-tos. Se observa sin embargo que en esa mitad del país que tienen algún mecanismo legal formal de preselección de candidatos, la provincia de San Luis tiene una PASO que en realidad no lo es porque no son obligatorias, mien-tras que La Pampa en realidad tiene una ley de obligatoriedad de internas.

9

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10 Paridad

La paridad de géneros para in-tegrar las listas se sancionó en el Congreso en el año 2017 para los cargos nacionales, por lo que a partir de las elecciones de 2019 las listas legislativas deberán tener el 50% de candidatas mujeres de for-ma intercalada y secuencial.

Esa modificación rápidamente ha generado una réplica en las pro-vincias, que se potenció en 2018 y ya llegamos a 13 distritos que lo establece, siendo en todos los ca-sos una novedad que se verá su implementación en las próximas elecciones.

11. Observaciones finales

Durante el 2018 hubo varias reformas políticas de distinto nivel en las provincias. Estas fueron, básicamente, las siguientes:

• para incluir la paridad (Mendoza, Catamarca, Misiones, CABA),• modificar fechas de elecciones:

• Entre Ríos, para que el gobernador pueda desdoblar;• Córdoba, para eliminar la fecha límite del 1° de marzo para convocarlas y reemplazarla por 90 días antes de las elecciones;• San Juan, extiende el plazo para hacerlas a 200 días antes de la finalización de los mandatos y acorta las fechas entre primarias y generales;• CABA, permitiendo la simultaneidad,

• Relacionada con los partidos políticos: Tucumán elimina partidos municipales y comunales limitando la cantidad de acoples, simplifi-cando la oferta electoral,• Relacionado con las candidaturas: Córdoba permite que los can-didatos a gobernador y vice puedan a la vez ser candidatos a legis-ladores por distrito único y por financiamiento de campañas.

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Salta | Chaco | Córdoba | Entre Ríos La Rioja San Juan | San Luis Mendoza | La Pampa

Jujuy | Formosa | Corrientes | Misiones Catamarca Tucumán | CórdobaSantiago del Estero | Neuquén Río Negro | Santa Cruz | Tierra del Fuego

Distritos con Paridad

Distritos sin Paridad


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Desde la recuperación democrática casi 50 (cincuenta) refor-mas político-electorales y 32 (treinta y dos) reformas consti-tucionales hubo en las provincias. El resultado es una diferen-ciación creciente en el subsistema electoral y en los sistemas político-partidarios provinciales favoreciendo la fragmenta-ción del sistema político-partidario a nivel nacional y un fede-ralismo electoral extremo con reglas de juego muy diferentes entre cada jurisdicción.

Este artículo describió someramente las enormes diferencias en las características principales del sistema electoral entre el nivel nacional y las provincias. Estas diferencias producen sis-temas distintos, ni mejores ni peores, diferentes, que coexis-ten no sin dificultades, lo que particularmente no impide la elección, la estabilidad, la gobernanza ni gobernabilidad, pero que -visto desde la centralidad- es tan heterogéneo que difi-culta las comparaciones y las interpretaciones particularmen-te cuando desde el nivel central o desde la capital, se mira lo que pasa en las provincias. Además, y si bien la cultura polí-tica en los distritos lo reconoce, esas diferencias llevan a la confusión en el electorado y marcan profundas alteridades en lo relativo a la integridad electoral.

Dentro de los temas que aparecen en la agenda como proble-máticos se destacan:

• las fechas de las elecciones, debatiéndose entre simulta-neidad o desdoblamiento, unificar o no los calendarios elec-torales provinciales y municipales con los nacionales o entre sí, para que haya por ejemplo o una única fecha de eleccio-nes en donde se elijan todos los cargos en disputa o dos fechas separando lo nacional de lo local pero que todas las provincias voten el mismo día. Los que propician separar las fechas argumentan la necesidad de la supremacía de lo lo-cal frente a lo nacional, evitando de esa manera los efectos arrastres (tanto para “arriba” o para “abajo”); el argumento radica que al ser elecciones diferentes (en un sólo acto elec-toral) se pierde la especificidad de las motivaciones del voto en cada elección. Por otra parte, los que defienden la unifi-cación se basan en el ahorro económico que supone bajar la cantidad de actos electorales en momentos diferentes e incluso que al hacerlos simultáneas el costo global lo asume la nación ahorrándole recursos a las provincias.

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• con la gran discusión sobre la diferencia respecto a la transparencia de algunos de los sistemas electorales pro-vinciales que conviven con el nacional. Esa discusión se basa en el cuestionamiento a los sistemas como la ley de lemas o los acoples que -en última instancia- vulneran la voluntad del elector el cual termina no sabiendo para quien acumula sus votos lo que desvirtúa la competencia electoral. Del otro lado de la mesa, se defiende el reconocimiento que los vo-tantes locales tienen sobre sus propios sistemas, a manera de reconocer las idiosincrasias locales, y que quienes no lo entienden o cuestionan son los que no son actores de esos sistemas y que no comprenden esas idiosincrasias.

• los distintos instrumentos de sufragio que coexisten y que generan confusión sobre la forma de votar, manteniéndose la tensión entre mantener las particularidades locales o te-ner un único instrumento de sufragio. El más usado en todo el país es el nacional: boleta partidaria en papel. Existe una fuerte discusión en pos de ir a la boleta única en papel (en sus diferentes versiones) o a la boleta única electrónica. En todos los casos los ejes de la discusión pasan por la garantía del secreto del sufragio, el garantizar la disponibilidad de la oferta electoral para el ciudadano y facilitar el control y fis-calización por parte de la ciudadanía. También se ha incor-porado, en los últimos tiempos, como demanda la rapidez en el conteo de los votos y la incorporación de la tecnología. o mantener el actual sistema, empoderar al Delegado de la Justicia Electoral para que haga un control exhaustivo sobre la presencia de boletas en los cuartos oscuros y facultarlo a la reposición de boletas; quitarle a los partidos la atribución de ser ellos los que deban aportar las boletas financiadas por el Estado y que sea el propio Estado el garante de la presencia de toda la oferta electoral en el cuarto oscuro; el envío de toda la oferta electoral directamente al ciudadano por correo (al estilo francés) y/o que el ciudadano concurra a votar con su boleta. Lo que la discusión no debe procurar es el cambio por el cambio en sí mismo. No todas las cosas por nuevas son mejores, no solucionan los problemas e incluso generalmente generan nuevos problemas peores que los ya conocidos. El instrumento de emisión de sufragio debe fa-cilitarle al ciudadano el voto y no complicárselo así como garantizarle la existencia de toda la oferta electoral.


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• la incorporación de los jóvenes y extranjeros como ciu-dadanos plenos de derechos políticos, que como no todos los distritos incorporaron el voto joven y la habilitación de los extranjeros para la elección de sus cargos locales hace que un mismo sujeto sea ciudadano o no dependiendo del distrito donde esté empadronado.

• la paridad, para que haya igualdad en la distribución de los cargos expectables entre varones y mujeres, no sólo en las candidaturas nacionales, sino también en las provinciales.

• la existencia de las PASO como instrumento de preselec-ción de candidatos o de algún otro mecanismo, tanto de preselección de candidatos intrapartidaria como de ordena-miento de la oferta política. Se discute su existencia, ya que muchos consideran que esa decisión le corresponde exclu-sivamente a los afiliados a los partidos y no a la ciudadanía toda; pero también si ese sistema (o alguno de esas caracte-rísticas) tiene que extenderse a todas las provincias; si debe ser obligatoria como en nación o ser optativas.

Hay un gran desafío: navegar en un delicado equilibrio que respete la mirada global, central y las particularidades locales sin que esto signifi-que subsumir las decisiones locales a lo nacional ni fomentar una hiper-fragmentación que destruya el sistema electoral como tal.

A su vez el sistema se basa en su credibilidad y eso debe estar garantiza-do ya que si las dudas se apoderan de la ciudadanía (como se insiste con la boleta partidaria) se pone en duda la legitimidad de la elección y eso es gravísimo.

Considerando este escenario, se torna evidente que es necesario impul-sar un gran acuerdo entre la nación y las provincias que permita pensar los mecanismos de representación de manera integral y sistémica a fin de que la particularidad no produzca crisis de legitimidad en la genera-lidad, preservando lo local; en ese sentido, quizá la propuesta más ele-mental y con mayor grado de sustentabilidad podría ser la constitución de un espacio, una comisión bicameral del congreso o un consejo federal. Este espacio debiera incluir a todos los partidos reconocidos legalmente y debiera constituirse inmediatamente posterior al ciclo electoral con el fin de analizar pormenorizadamente las reformas necesarias al sistema político electoral a fin de mejorarlo. Este tipo de actividades de análisis e investigación debieran ser constantes y permanentes con el objeto de

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producir un proyecto de ley que vaya ajustando el mecanismo electoral, ley que, de esta manera, sería producida por todos los sectores políticos y resultante de un elevado consenso pluralista que supera la discusión coyuntural. Más allá de los detalles, esta propuesta instala la idea de la reforma permanente y le da viabilidad política de las reformas políticas.

Tenemos que reconocer que no hay un proceso de reforma política sino reformas políticas constantes; que nuestro sistema, como todo sistema, se fue forjando, hilvanando reforma tras reforma, no siempre en unidad sistémica, pero que aun así es una unidad y que los procesos de reforma política no se detienen nunca, porque suponen una mirada introspectiva del sistema sobre el sistema mismo. Un sistema que necesita evaluarse y actualizarse fuera de las presiones de la coyuntura, porque quizá lo que tenga que entender la política es que los actores no son permanentes, las hegemonías no son tan hegemónicas; lo que quizá hoy convenga a unos puede no convenirles mañana y que la legitimidad democrática es algo demasiado serio para rifarlo por intereses coyunturales de grandes acto-res de hoy que quizá mañana no sean ni actores de reparto.


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Hacia una democracia paritaria y federal

María Dolores Gandulfo*

“La humanidad posee dos alas: una es la mujer la otra es el hombre. Hasta que las dos alas no estén igualmente desarrolladas la humanidad no podrá volar. Necesitamos una nueva humanidad, necesitamos volar.”

Boutros Boutros-Ghali, Ex Secretario General de las Naciones Unidas.

A partir de la ratificación de la convención sobre la eliminación de toda forma de discriminación contra la mujer (CEDAW), tratado impulsado desde las Naciones Unidas, se comenzaron a llevar a cabo en toda Amé-rica Latina y el Caribe políticas para promocionar “[…] la máxima partici-pación de la mujer, en igualdad de condiciones con el hombre, en todos los campos, es indispensable para el desarrollo pleno y completo de un país, el bienestar del mundo y la causa de la paz”10. Esto significó en la región, en un primer momento, el avance de leyes de cuotas en las listas, para así avanzar en la incorporación de las mujeres en los cargos de toma de decisión.Sin embargo, el cupo ha resultado un techo a la participación femenina por lo que se propone -a partir del Consenso de Quito (2007)- la paridad como cambio conceptual, como meta regional para revertir la desigual-dad estructural de las mujeres en todos los ámbitos y que no se restrinja a un cupo mínimo para las mujeres en las listas para candidaturas.Este consenso enmarcó la paridad como un principio democrático y un compromiso permanente del Estado con la igualdad de resultados. En éste se reconoce que “[...] la paridad es uno de los propulsores determi-nantes de la democracia, cuyo fin es alcanzar la igualdad en el ejercicio del poder, en la toma de decisiones, en los mecanismos de participación y representación social y política, y en las relaciones familiares al interior

* Licenciada en Relaciones Internacionales (Universidad Del Salvador - USAL), Magíster en Políticas Públicas y Gerenciamiento del Desarrollo. (Georgetown University - Universidad Nacional de General San Martín).10 www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/text/sconvention.htm

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11 www.cepal.org/publicaciones/xml/9/29489/dsc1e.pdf

de los diversos tipos de familias, las relaciones sociales, económicas, políticas y culturales, y que constituye una meta para erradicar la exclusión estructural de las muje-res” y se propone “Adoptar todas las medidas de acción positiva y todos los mecanismos necesarios, incluidas las reformas legislativas necesarias y las asignaciones presupuestarias, para garantizar la plena participación de las mujeres en cargos públicos y de representación política con el fin de alcanzar la paridad en la institu-cionalidad estatal (poderes ejecutivo, legislativo, judicial y regímenes especiales y autónomos) y en los ámbitos nacional y local, como objetivo de las democracias lati-noamericanas y caribeñas” 11.

En América Latina, varios países adoptaron el compro-miso y legislaron la paridad: Bolivia (2010); Ecuador y Costa Rica (2009); Nicaragua, Panamá y Honduras (2012); México (2014); Argentina (2017) y Colombia (2018). En Panamá, la paridad sólo rige para elecciones primarias y, en Honduras, para los partidos que no selec-cionan sus candidaturas a través de primarias. Fuera de América Latina, los pioneros han sido Francia (1999) y Bélgica (2002).

1. Participación política de las mujeres en retrospectiva

“Ha llegado la hora de la mujer que comparte una cau-sa pública y ha muerto la hora de la mujer como valor inerte y numérico dentro de la sociedad”.

Eva Duarte de Perón.

De la mano de Eva Duarte de Perón, tras un largo camino recorrido por mujeres como Julieta Lantieri, Alicia Mo-reau de Justo y Elvira Rawson, en 1947 se logró el voto femenino en la Argentina. Sin embargo, esa gran con-quista, de elegir y ser elegidas, no se reflejó en la repre-sentación igualitaria en los ámbitos legislativos. Hasta los años ´90 la media de diputadas fue de apenas el 6 %.

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Recién en 1991 la Ley n° 24.012 estableció el 30% como piso mínimo de representación en las listas partidarias para cargos Legislativos Nacionales. A pesar de que Argentina ha sido precursora en la sanción de una ley de cupo femenino, pronto se convirtió en un techo de cristal. Las sucesivas reglamentaciones de esta norma resultaron clave para evitar los incumplimientos parti-darios y asegurar la postulación de mujeres en lugares con posibilidades de resultar electas, como es el caso del Senado, donde la aplicación de la paridad es de fac-to en la composición de las listas ya que al presentarse solamente dos candidatos por lista, deben ser de dis-tinto sexo.

Además un requisito fundamental es la alternancia ya que las listas no pueden componerse por dos personas seguidas del mismo sexo; garantizando de esta forma que el cupo se traduzca también en el acceso efectivo de las mujeres a cargos de decisión (y fehacientemente electivos).

Analizando las últimas elecciones de medio término realizadas en 2017, en base al monitoreo del cumpli-miento de la ley de cupo femenino en las pre - candida-turas de las elecciones primarias, abiertas, simultáneas y obligatorias (PASO) realizado por la Asociación de Defensores del Pueblo de la República Argentina (AD-PRA) en conjunto con el Consejo Nacional de las Muje-res y el Equipo Latinoamericano de Justicia y Género (ELA) encontramos que a pocos días de las PASO, de las 401 listas para cargos electivos de diputados y sena-dores nacionales el 97% cumplió con la Ley de Cupo, el 3% que no cumplió representa 14 listas12.

Si bien las jurisdicciones que incumplen con la obliga-ción de garantizar el cupo de las mujeres son las mis-mas 7 que incumplieron con esta norma en 2015: Bue-nos Aires, Chaco, Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Entre Ríos, Formosa, Misiones y Tucumán; el porcentaje de listas que incumplen disminuyó, ya que según el re-

12 www.defensoria.org.ar/noticias/paso-2017-solo-el-3-de-las-listas-incumple-la-ley-de-cu-po-femenino/

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levamiento realizado por ELA en 2015 sólo el 90% de las listas cumplía con la normativa.

El hecho de que se sigan producien-do incumplimientos a la normativa vi-gente cuando hace más de 25 años se sancionó la ley es un síntoma mani-fiesto que el compromiso con la igual-dad aún no está plenamente presente en los partidos políticos.

Otra manera de verificar la relevancia que le otorgan a la participación de las mujeres es analizar cuántas listas están encabezadas por mujeres. Esto representa aún un desafío para el sis-tema político, ya que en los últimos comicios nada más el 21.44% del total de las listas estuvieron encabezadas por mujeres, es decir, 86 de las 401 lis-tas que participaron en la contienda electoral de 2017. La provincia con ma-yor porcentaje de listas encabezadas por mujeres fue Río Negro, con un 71%, provincia en la cual se sancionó la pa-ridad en 2002, mientras que en la pro-vincia de la Rioja que no tiene Ley de Paridad ninguna mujer encabeza lista.

Es menester, asimismo, destacar que en el 97% que cumple con la norma, el promedio no supera el 30% , lo que fundamenta la tesis de que el cupo se convirtió en un techo a la participa-ción de las mujeres y no en un piso como fue el espíritu de la ley.

El techo de cristal existe en todos los ámbitos del Estado, las voces en con-tra de la paridad vienen, en muchos casos, de la mano de argumentos basados en la “meritocracia”. Como

13 Fuente: Cámara Única o Baja. Unión Interparlamentaria. “Women in national parliaments, as of 1 June 2017”.

ha dicho la filósofa Diana Maffía “los cupos no son para muje-res incapaces, sino para que las mujeres capaces tengan la oportunidad de competir”. Y está claro que la idoneidad no tiene género.

A pesar de que las niñas y jó-venes logran cada vez mejores resultados académicos que sus pares varones, tanto en la es-cuela como en la universidad, esto no se ha traducido en la igualdad de género en el mer-cado laboral. La diferencia sala-rial de género permanece en el 23% a nivel mundial y, si no se toman medidas firmes, pasarán otros 68 años antes de lograr la igualdad en este rubro. Si bien las mujeres han logrado ocupar importantes cargos políticos en todo el mundo, su representa-ción en los parlamentos nacio-nales es del 23,7 %, una cifra que permanece muy lejos de la paridad13.

Las bondades de la presen-cia de mujeres en espacios de toma de decisión son múltiples y esenciales. Su rol es clave para la gestación de políticas públi-cas que enfrenten no sólo la injusticia económica, que se ex-presa en la injusta distribución de bienes y recursos, sino tam-bién en las injusticias culturales


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y legales y en la injusticia de representación.

Las mujeres demuestran liderazgo político trabajando independiente-mente de su afiliación política en los grupos parlamentarios de mujeres, incluso en los ambientes políticos más reacios, y defendiendo cuestiones relativas a la igualdad de género, como la lucha contra la violencia de gé-nero, las licencias parentales y el cuidado de los hijos, las pensiones, las leyes sobre igualdad de género y las reformas electorales14.

2. Avanzando hacia la Paridad Federal

“Si una mujer entra a la política, cambia la mujer, si muchas mujeres entran a la política, cambia la política”.

Michelle Bachelet.

¿Es tolerable que una democracia mantenga esta desigualdad e inequi-dad? La noción de democracia paritaria, delineada por ONU Mujeres en el marco de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la Agenda 2030, es integral y trasciende lo meramente político. No se trata de un asunto de mujeres, sino de una oportunidad para decidir el modelo de Estado que queremos. Es un concepto catalizador que implica transformacio-nes cualitativas y cuantitativas profundas en todas las esferas, desde la gobernanza y la participación política, pasando por la conciliación y la corresponsabilidad en el cuidado y la economía, la erradicación de las violencias contra las mujeres, las nuevas masculinidades, la educación y comunicación en valores de igualdad entre los géneros, el medio ambien-te, etcétera. De eso se trata, de mejorar nuestra Democracia que atraviesa una profunda crisis de representación.

En noviembre del año 2017, el Congreso de la Nación ha logrado la san-ción de la Ley n° 27.412 en vistas a la paridad de género en ámbitos de representación política. En ella se regula como requisito para la oficiali-zación de las listas de candidatos/as que se presenten para la elección de cargos legislativos nacionales y del Mercosur, que deben integrarse ubicando de manera intercalada a mujeres y varones desde el/la primer/a candidato/a titular hasta el/la último/a candidato/a suplente.

Desde el año 2000 hasta la fecha, 13 de las 24 jurisdicciones de la Argen-tina han adoptado leyes que establecen la participación equivalente y proporcional por género en cargos electivos. Las normativas establecen 14 Unión Interparlamentaria (2008). Igualdad en la política: Un Estudio sobre Mujeres y Hom-bres en los Parlamentos.

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la paridad para los cargos electivos, lo que exige a los par-tidos presentar listas en las que esté representado un 50% de hombres y 50% de mujeres alternando hombre-mujer o mujer-hombre. Los primeros casos se dieron en el año 2000 con la aprobación de leyes de paridad en las provincias de Santiago del Estero (Ley n° 6.509) y Córdoba (Ley n° 8.901); en el 2002 la provincia de Río Negro (Ley n° 3.717). En 2016 se aprobaron leyes en Buenos Aires (Ley n° 14.848), Chubut (Ley XII 12), Salta (Ley n° 7.955) y Neuquén (Ley n° 3.053).

Durante el transcurso de este año varias provincias avanza-ron en el mismo sentido, sancionándose las leyes en Chaco (Ley n° 2.923), Catamarca (Ley n° 5.539), Santa Cruz (Ley n° 3.617), Mendoza (Ley n° 9.100) y en las provincias de Mi-siones y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, donde aún no se han reglamentado. Por último cabe destacar el caso de Corrientes en donde el poder ejecutivo ha enviado a su legislatura un proyecto para implementar la paridad, y el caso de Santa Fe donde la paridad tiene ya media sanción de la cámara de diputados, un proyecto que además de pa-ridad en los cargos legislativos incluye los cargos del poder ejecutivo y poder judicial.

Ley de Paridad en las Provincias Argentinas

Salta | Chaco | Misiones | Catamarca | Santiago del Estero | Córdoba | Mendoza | Buenos AiresNeuquén | Río Negro | Chubut | Santa Cruz

Ley de Paridad

En este contexto es clara la impor-tancia de la legislación de la Ley de Paridad en cada una de las provin-cias como mecanismo para subsa-nar las injusticias en torno a la or-ganización de la acción política y la toma de decisiones. Es necesario en pos de un país más justo y equi-tativo que este tipo de acciones se universalicen en las provincias fal-tantes. El federalismo es solidario o no es federalismo. Si no damos ese paso hacia una Democracia Parita-ria, no tendremos un país federal y con igualdad de oportunidades para todos sus habitantes.


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Federalismo formal y Federalismo real

Hugo Zanatta*

El objetivo del presente trabajo se circunscribe a un análisis crítico y reflexivo sobre el federalismo en la Argentina.

A más de ciento sesenta y cinco años de la san-ción de nuestra norma fundamental, siguen co-rriendo ríos de tintas sobre ese federalismo con-sagrado en su texto.

Es federal porque así su texto constitucional lo consagra. Solo es necesario efectuar un vuelo ra-sante por su articulado, desde el comienzo hasta el final, desde el mismísimo preámbulo hasta su último artículo, para advertir e identificar -ya sea de manera expresa o implícita- ese federalismo.

En otros términos, nadie puede dudar de ese fe-deralismo formal o normativo. Ahora bien, ese federalismo formal, ¿es sinónimo de federalismo real? En otras palabras, ¿ese federalismo plas-mado en la norma se corresponde con la praxis constitucional? ¿Existe coherencia, correspon-dencia, entre lo que fija o regula la norma cons-titucional y el comportamiento real de la misma?

Las respuestas a tales interrogantes no pueden -ni deben- pasar desapercibidas dado que ellas van a exhibir la verdadera salud de la que goza ese federalismo que pensaron e idearon nues-tros constituyentes al momento que crearon esa constitución de 1853.

Es cierto que la Constitución de 1853 fue el cie-rre -o al menos así pareció serlo- de un largo proceso de posiciones claramente marcadas en donde las ideas federales y unitarias pugnaban por plasmar su supremacía a la hora de definir un modelo de estado.

* Abogado, Especialista en Derecho Público U.N.C.; Máster en Política y Ges-tión Universitaria, Univer-sidad de Barcelona.

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Prueba de ello fue que las primeras manifestaciones cons-titucionales que se dieron en la incipiente Argentina, como las del año 1819 y 1826, sostenían un modelo claramente unitario, lo que motivó -salvo excepciones- un rotundo re-chazo por parte de las provincias que sostenían la idea fe-deral, y con ello, el reconocimiento y la plena autonomía de las provincias.

Fue un largo camino que transitó por distintas instancias, con visiones encontradas, enfrentamientos, acuerdos, pac-tos, con avances y retrocesos, hasta que en 1853 se llega a plasmar definitivamente ese federalismo tan ansiado en la Constitución que hoy nos rige con sus distintas modifica-ciones que se dieron a través del tiempo.

Ese anhelo perseguido por las provincias no solo emerge del articulado de la Constitución, sino también de su pro-pio preámbulo que constituye la carta de presentación de la futura constitución.

Ese preámbulo expresa “Nos los representantes del pue-blo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexisten-tes […]” y expone tres afirmaciones fundamentales.

La primera, por cuanto pone de relieve la titularidad en el ejercicio del poder constituyente originario en cabeza del pueblo, que no es otro que el pueblo de las provincias que concurren a esa convención constituyente de Santa Fe a generar el acto fundacional del estado; al dictado de la norma fundamental. La segunda, expone que esas provin-cias son anteriores o preexistentes al acto fundacional y a la futura república que se daba creación. La tercera, que ese acto final, esa constitución que se estaba proclaman-do, era producto y consecuencia del cumplimiento de toda una serie de pactos y acuerdos, siendo última expresión de ese camino a la constitución el acuerdo de San Nicolás del año 1852.

Con lógica y coherencia esa idea federal queda plasma-da luego en el texto de la Constitución Nacional de 1853 en sus artículos 1°, 5°, 101°, siguientes y concordantes de la carta magna.


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El Articulo 1°, que mantiene idéntico tenor al actual, ex-presa: “La Nación Argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal, según la esta-blece la presente Constitución”.

En su artículo 5°, reconoce la facultad de las provincias de dictar su propio ordenamiento constitucional local, es decir, su constitución, pero imparte como requisitos que ese dictado debe adecuarse -manteniendo el sistema representativo y republicano- con los principios, decla-raciones y garantías de la Constitución Nacional, y que asegure su administración de justicia, su régimen munici-pal, y la educación primaria gratuita para luego agregar que dichas constituciones locales debían ser revisadas por el Congreso de la Nación. Es dable destacar que este control político de revisión de orden federal fue ejercido por única vez, ya que de mantenerse esa facultad en el tiempo hubiera constituido flagrante atropello a las auto-nomías provinciales.

En su artículo 6°, regula el instituto de la intervención fe-deral como instrumento de garantía para el caso de que esa autonomía provincial estuviere en riesgo institucional.

El artículo 101° fija la línea central y neurálgica del fede-ralismo, por cuanto ratifica no solo la existencia de dos niveles de gobierno, Nación y provincias, la primera de carácter soberano y la segunda con autonomía, en cuya composición de la nación se integra por las provincias como parte de una gran familia denominada “Nación”. En especial, cada uno de los niveles de gobierno con fun-ciones propias y exclusivas a través del principio de dis-tribución de competencias –poderes delegados, conser-vados, prohibidos y concurrentes-.

Los artículos 102° y 103° de ese texto originario, en abso-luta armonía con el artículo 5°, confirman la facultad de las provincias para dictar su constitución, de elegir sus autoridades locales, gobernadores y funcionarios locales.

Como toda norma, y por su naturaleza, suele ser objeto de revisiones. La Constitución del estado no constituye una excepción. Una reforma constitucional responde a satisfacer necesidades emergentes de la sociedad y de

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la vida institucional que así lo requieren o exigen en el tiempo, que importan revisar, corregir, suprimir, agregar o adaptar sus instituciones, sus derechos. En la Argen-tina, esa Constitución histórica de 1853 ha sido objeto de distintas reformas a través del tiempo. Todas ellas fueron importantes, con mayor o menor profundidad, y acordes a los tiempos y requerimientos sociales e insti-tucionales del momento. Así, la reforma de 1860 habilitó la incorporación de Buenos Aires; la de 1866 estableció como facultad de la Nación -a través del Congreso- la fijación de impuestos a las exportaciones; la reforma de 1949 -luego dejada sin efecto en el año 1956- habilitó la elección directa de los senadores nacionales; y la del año 1994 -que podríamos considerar la de mayor tras-cendencia después de la sanción de 1853-.

En la mencionada reforma de 1994, desde su gestación en los caminos del acuerdo de Olivos, como posterior-mente en el seno del Congreso de la Nación, como así en su etapa de debate en la convención Constituyente propiamente dicha, la temática del federalismo fue ob-jeto de abordaje, observaciones, análisis y reflexión.

Finalmente, esa reforma de 1994, más allá de ese fede-ralismo ya reconocido en los artículos 1°, 5°, 121°, 122° de la Constitución Nacional, introdujo –bajo una nueva redacción- el hoy artículo 123°, que reconoce las auto-nomías de los municipios; el artículo 124° que recono-ce a las provincias la facultad de crear regiones para el desarrollo económico y social, como así también el dominio sobre los recursos naturales en su territorio; y el artículo 125° que establece que las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educa-ción, la ciencia, el conocimiento y la cultura. El artículo 54° por cuanto amplía el número de representación por provincias en el Senado de la Nación -antes dos (2) se-nadores, ahora tres (3)- y elegidos de manera directa por el voto popular; el artículo 75° inciso 2 por cuanto fija pautas en materia de coparticipación federal, entre otras disposiciones.


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Por ello, si verificamos su texto, debemos darnos por sa-tisfechos dado que el federalismo formal se ha visto pro-fundizado y robustecido, pero si a esa verificación la co-tejamos con la realidad institucional argentina, con el comportamiento de los actores políticos en escena -por citar algunos aspectos- ese federalismo todavía tiene asig-naturas pendientes. Aún se exhiben rasgos unitarios, con-ductas que por acción u omisión tanto desde el orden pro-vincial como federal siguen relegando y restringiendo ese federalismo ideado en los albores de la patria por nuestros primeros constituyentes.

Sostiene con acierto el prestigioso constitucionalista Daniel Sabsay que la reforma constitucional de 1994, “ha produci-do una serie de modificaciones tendientes a fortalecer nues-tra debilitada forma de Estado. Ellas reformulan el deslinde de competencias Nación-provincias, incorporan la noción de región y realizan algunas transformaciones al principio de participación al modificar ciertos aspectos que hacen al Senado de la Nación. Sin embargo, en razón de diferentes argumentos, por el momento no se han producido prácti-camente resultados. En efecto, en algunos casos todavía es temprano para apreciar consecuencias de lo reformado y en otros aún no se han sancionado las leyes de conformi-dad con directivas expresas del constituyente” (1994:426).

Estamos próximos a celebrar los veinticinco años de nues-tra última reforma constitucional y en cualquier ámbito académico, político, o social que nos situemos de análisis, debate o reflexión, no solo exhiben que se mantienen vi-gentes los mismos cuestionamientos, sino que en algunos casos se han agravado.

El federalismo formal se debe corresponder con el fede-ralismo real, es decir, debe haber una correspondencia entre lo que fija la norma y el modo en que éste se com-porta en la práctica para que ese derecho, atribución o potestad que tienen las provincias tantas veces procla-mada no constituya solo una declaración formal carente de operatividad. La tendencia natural de absorber o sus-tituir competencias que le son propias a las provincias de-bería ser replanteado tanto por el gobierno federal como por los gobiernos provinciales.

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Es hora de repensar el federalismo, “de concertar” como bien sostenía el maestro Pedro Frias. Es necesario forjar un federalismo real y no virtual. Para ello, también es necesario -como sostiene Hernández- mejorar nuestra calidad institucional mediante el cumplimiento de los principios y normativa de nuestro sistema republicano y federal, establecidos en la Constitución Nacional. En este sentido, debe superarse la anomia que padecemos, como expresión de nuestros problemas en materia de cultura democrática, política y constitucional (2014).

Debemos dar cumplimiento de una vez por todas con la letra de nuestra Constitución Nacional y esto es un verdadero desafío hacia el futuro, es decidir si segui-mos afianzando este unitarismo real o definitivamente damos vuelta la página, y decidimos avanzar hacia un federalismo real, compatible y correspondiente con el espíritu que emerge de la Constitución.

Todos los actores que integran la sociedad tienen un rol decisivo en pos de decidir la suerte de este desafío. El principal protagonista es la clase política argentina, los partidos políticos, los legisladores. Quienes actúan en el seno del Congreso de la Nación, diputados y se-nadores, en especial, éstos últimos, se deben constituir en celosos guardianes de los intereses de las provincias que representan. Un dato por demás objetivo, pero que exhibe una omisión, es que a más de dos décadas de la reforma constitucional todavía está pendiente de san-ción en el Congreso una ley Convenio de coparticipa-ción federal en los términos del artículo 75 inciso 2 de la Constitución Nacional.

No menos trascendente son los gobiernos de provin-cias, ya que estos deben asumir un fuerte protagonismo en su relación con el gobierno federal y en la defensa de sus intereses locales.

El gobierno federal también debe ser el principal de-fensor de estas autonomías provinciales en todos sus alcances. Para ello, debe promover, asistir, cooperar, co-laborar de manera equitativa y solidaria con las provin-cias en aras de un crecimiento armónico; pero ayudar,


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asistir o la promoción de las provincias no debe estar vinculada o limitada al color o partido polí-tico del momento. El federalismo no es sinónimo de partido político, el federalismo es un modelo de estado, lo que presupone que bajo la órbita de una gran nación todos sus integrantes menores se cobijan en pos de un mejor desarrollo y bienestar para sus habitantes.

Si realmente queremos un federalismo real y no meramente formal tal vez ha llegado el momen-to de abandonar la cultura política de deslindar culpas o negligencias; o de asignárselas al otro. Es necesario asumir una verdadera autocritica por parte de la Nación y de las provincias, como así también la clase política, los partidos y de los gobernantes en cada uno de los niveles del Estado. A todos le asiste, por acción u omisión, grados o porciones de responsabilidad sobre esta realidad que exhibe el federalismo.

Sostiene Víctor Bazán que “debe insistirse en la necesidad de una interacción armónica de las instancias políticas de la estructura federal so-bre una matriz de colaboración y respeto mutuos para operativizar el principio de ‘lealtad federal’” (2013:42).

Es requisito ineludible de aquellos que tienen res-ponsabilidades constitucionales estar a la altura de las responsabilidades republicanas, entendien-do que el ejercicio del poder no es para beneficio personal, sectorial, organizacional o partidario, sino que éste debe estar al servicio de sus gober-nados para así lograr un crecimiento sostenido a lo largo y a lo ancho del país y erradicar definitiva-mente esta Argentina que hoy exhibe realidades dispares desde lo político, social, cultural, econó-mico, financiero e institucional.

Si uno de los objetivos propuestos en la reforma constitucional 1994 fue el de afianzar el federa-lismo en la Argentina, robustecer las autonomías

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- Sabsay, D. A. (1999). El federalismo argentino. Reflexiones luego de la reforma constitucio-nal. Agulla, JC (comp.). Ciencias sociales: presencia y continuidades, 425-438.

- Hernández, A. M. (2014). “Veinte propuestas para fortalecer el federalismo argentino” Sup. Const- 2014 (julio), 31. LA LEY 2014-D, 847 AR/DOC/1893/2014.

- Bazán, V. (2013). El federalismo argentino: situación actual, cuestiones conflictivas y pers-pectivas. Estudios constitucionales, 11(1), 37-88.

provinciales y sus instituciones locales, podemos inferir que el federalis-mo formal dio un paso superador, pero el federalismo real todavía está muy lejos de los altos fines perseguidos por el constituyente argentino.

Este desafío está entonces a merced de los actores políticos y de todos los que integran la sociedad, cada uno en el ámbito de sus competencias y responsabilidades, y de ellos dependerá la verdadera salud de nuestro federalismo en el futuro.

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