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INFORME TEMÁTICO N.° 26/2010-2011 EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN EL PERÚ HIMILCE ESTRADA MORA Especialista Parlamentaria [email protected] Lima, 03 de febrero de 2011 Jr. Huallaga N.° 364 - Lima 1 Teléfono 311-7777 — Anexos 6195-6196
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INFORME TEMÁTICO N.° 26/2010-2011
EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN EL PERÚ
HIMILCE ESTRADA MORA
Especialista Parlamentaria
Lima, 03 de febrero de 2011
Jr. Huallaga N.° 364 - Lima 1
Teléfono 311-7777 — Anexos 6195-6196
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INTRODUCCIÓN
El presente documento ha sido elaborado en atención al requerimiento de
información realizado por la Comisión de Descentralización, Regionalización,
Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado, sobre el funcionamiento
y la situación actual del Programa del Vaso de Leche en el Perú.
El Vaso de Leche es un programa social que tiene por objetivo la distribución
de una ración diaria de leche, o alimento equivalente, a un segmento de la población
considerado vulnerable; de esta forma procura atender el déficit de bienestar y
principalmente de inseguridad alimentaria en el que esta población se encuentra.
Si bien este programa surgió para paliar una coyuntura de emergencia durante
la campaña a la alcaldía de Lima Metropolitana en el año 1984, en el tiempo se ha
convertido en el principal programa de asistencia alimentaria a nivel nacional. Existen
diversas etapas que componen el programa y distintos actores que intervienen en
cada una de ellas. No obstante, aspectos como el de la focalización de los
beneficiarios y el nivel de filtración y subcobertura han puesto en evidencia una
situación problemática que cuestiona su eficacia y organización.
En tal sentido, el presente informe examina las características más importantes
del proceso, funcionamiento y cobertura del programa, desde sus inicios hasta la
actualidad. Para dicho objeto, se pone en consideración información estadística y
gráfica que procura ilustrar de mejor manera esta realidad. Así, el informe se ha
estructurado de la siguiente manera:
Una primera parte que describe el escenario social que hizo posible la creación
e institucionalización del programa. Una segunda, referida al propio funcionamiento del
programa, en la que se describen los actores principales que intervienen en este, la
población objetivo y la cobertura a nivel nacional; asimismo, se da cuenta del
presupuesto y los procesos de transferencia, así como de la ración alimentaria que el
programa ofrece.
Por último, la tercera sección está relacionada con los cuestionamientos más
saltantes que afronta el Vaso de Leche, la focalización de los beneficiarios y sus
consecuentes problemas de filtración y subcobertura. Para ello se incluye importante
información estadística que evidencia el nivel de distorsión con el que estaría
funcionando el Programa del Vaso de Leche en nuestro país.
3
De esta forma, se pretende brindar información de utilidad para el análisis y
evaluación de la situación del Programa del Vaso de Leche en el Perú como tema de
interés en la labor de la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos
Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
4
EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE EN EL PERÚ
Los problemas de desnutrición en la población infantil más vulnerable, así
como los problemas nutricionales de las madres gestantes en nuestro país, han sido
afrontados por una diversidad de programas sociales que tienen sus orígenes en la
década de los sesenta.
Uno de los que encabezaron esta política social fue el Programa de
Alimentación Escolar (PAE), ejecutado por el Ministerio de Salud entre los años
sesenta y setenta con el fin de atender con un vaso de leche al día a los escolares de
colegios nacionales entre 6 y 13 años durante sus días de clases, así como a los
escolares de nivel inicial, pero fue suspendido debido a la restricción de la cooperación
externa, principal fuente de financiamiento (Suárez, 2003).
Posteriormente, el Ministerio de Salud reorientó sus recursos para un programa
de nutrición materno infantil (Programa de Atención Materno Infantil - PAMI) iniciado
en 1972 con financiamiento del Programa Mundial de Alimentos. El PAMI estuvo
dirigido a madres gestantes, lactantes y a menores hasta los 14 años. Los servicios
ofrecidos comprendían atención médica y otorgamiento de una ración de leche por
madre, así como campañas de vacunación infantil.
Al Programa de Alimentación Escolar y al Programa de Atención Materno
Infantil, les sucedió el Programa del Vaso de Leche (PVL), el mismo que
seguidamente se desarrolla.
I. CREACIÓN E INSTITUCIONALIZACIÓN DEL PROGRAMA
El Programa del Vaso de Leche se gestó por iniciativa de la Municipalidad de
Lima Metropolitana —de manera informal a partir de 1983-1984— para ofrecer una
ración diaria de leche, o alimento equivalente, a un sector de la población
considerado vulnerable; ello con el propósito de afrontar la inseguridad alimentaria en
la que se encontraban y procurar así elevar su nivel nutricional y mejorar su calidad
de vida. (Suárez, 2003).
La creación de este programa estuvo además sustentada en el informe
presentado en aquel entonces por la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO) en conjunto con la Organización Mundial de la
Salud (OMS), en el que se evidenciaron las elevadas tasas de inseguridad
alimentaria en los segmentos de más bajos ingresos del país.
5
Según ambas entidades internacionales, en el año 1983 el consumo diario de
calorías entre la población de los estratos pobres descendió a 1658, siendo 2492
calorías el mínimo establecido por la propia FAO y 2725 calorías para madres
lactantes. Con relación al consumo de proteínas, el informe revela la existencia de un
consumo promedio de la población peruana ascendente a 49,49 gramos diarios,
mientras que lo mínimo que recomienda la FAO corresponde a 56,2 gramos diarios
por adulto y 72 gramos en los casos de madres lactantes. Por su parte, los niños de
edades entre 0 y 5 años ingerían de 1350 a 1550 calorías y entre 24 y 30 gramos de
proteínas, colocándose muy por debajo de los estándares internacionales (Suárez,
2003).
Una vez iniciado el programa, la dinámica generada alrededor de sus
objetivos logró un impacto positivo en la población, de manera tal que transcurrido un
año de su funcionamiento, este había logrado expandirse a todo el país.
Consecuentemente, la institucionalización del Vaso de Leche se convirtió en una
demanda de interés nacional que pretendía darle permanencia a un programa que
había sido concebido como de emergencia y constituirlo en una propuesta nacional
(Suárez, 2003).
Así fue que en enero de 1985 se dio la Ley N.° 24059, que crea el Vaso de
Leche como un programa de asistencia alimentaria materno-infantil en todos los
municipios provinciales del país.
El marco legal y administrativo del programa contempla catorce normas entre
leyes y resoluciones administrativas de relevancia, aprobadas, entre otras entidades,
por el Ministerio de Salud, el Instituto Nacional de Estadística e Información (INEI), la
Contraloría General de la República y el Organismo Supervisor de las Contrataciones
del Estado (OSCE – ex Consucode).1
1 «(1) Ley de Adquisiciones No 26850 – “Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado” y sus modificaciones a través del D.S. 083-2004; (2) Ley No 24059 (4 de enero del 1985) – Ley de Creación del Programa de VdL para todas las Municipalidades; (3) Leyes Nos 27470/27712 (1 de junio del 2001/ 30 de abril del 2002) – Leyes Complementarias del Programa de VdL; (4) Ministerio de Salud (MINSA) Resolución 711- 2002-SA/DM – Determinación de los valores nutricionales; (5) MINSA Resoluciones 378-2005, 009-2006, 449- 2006, 451-2006, 860-2007 – Normas sobre Salud y Aspectos Sanitarios sobre el procesamiento y calidad de alimentos; (6) CONSUCODE Comunicados 001-2003, 005-2003, 001-2004, 003-2004, 015-2007 – Requerimientos y procedimientos de Adquisición del programa; (7) INEI Resolución 304-2001 – Norma Técnica para el registro de beneficiarios del programa de VdL; (8) INEI Resolución 217-2006 – Norma Técnica sobre los informes de los distritos del programa de VdL; (9) Contraloría Resolución 118-99 – lineamientos para auditar a los gobiernos locales; (10) Contraloría Resoluciones 114-2004 y 116-2004 – lineamientos para la presentación de informes sobre gastos y raciones; (11) Decreto Supremo No 066-2004 (2 de setiembre del 2004) – Estrategias para la Seguridad Alimenticia; (12) Decreto de Urgencia No 009-2006 (19 de junio del 2006) – Dictan medidas relacionadas con la metodología de distribución del Programa del Vaso de Leche; (13) Decreto de Urgencia No 026-2006 (29 de septiembre del 2006) – Constituyen Comisión Especial que tendrá por función validar la metodología de actualización de los índices de distribución del Vaso de Leche; (14) Resolución 139-2007 (11 de mayo del 2007) – Constituyen Grupo de Trabajo multisectorial a fin de proponer mecanismos para coordinar, evaluar y priorizar políticas y medidas sectoriales relacionadas con el Programa del Vaso de Leche.» En Banco Mundial. (2010). Mejorando el Proceso de Adquisiciones y Suministros para fortalecer la eficacia nutricional del Programa Vaso de Leche del Perú, p. 10.
6
Es así como —teniendo en consideración las propiedades y cualidades
nutricionales de la leche— el programa optó por distribuir este producto y otros
equivalentes a los segmentos más pobres de la población, teniendo como meta
primordial el restablecimiento y mejora del nivel nutricional de los infantes, niños
pequeños, mujeres embarazadas y madres lactantes, a la vez que con ello se
pretendía también elevar la calidad de vida de dichos sectores (Alcázar, López-Calix
& Wachtenheim, 2003).
II. IMPLEMENTACIÓN, CARACTERÍSTICAS Y FUNCIONAMIENTO DEL PROGRAMA
2.1 Actores que intervienen en la organización e implementación del Programa del Vaso de Leche
2.1.1 Municipalidades distritales y provinciales
Desde su creación se consideró que uno de los actores centrales del
programa debían ser las municipalidades. No obstante, si bien estas
constituyen los entes de gobierno local más próximos a la población, según
señala el consultor Miguel A. Suárez en su investigación Caracterización del
Vaso de Leche, realizada para el Ministerio de Transportes y
Comunicaciones, «[…] la gestión del Programa del Vaso de Leche a nivel
municipal no tiene un desarrollo homogéneo, gran parte de las
municipalidades, particularmente aquellas ubicadas en zonas de menor
desarrollo, alejadas de la capital provincial y de condición rural, no tienen
una adecuada dotación de recursos humanos y materiales, ni capacidad
para generar los ingresos propios que les permitan destinarlos a los fines de
la operación del Programa». (Suárez, 2003, p. 21).
Frente a tales inconvenientes en el desempeño de las
municipalidades —mediante la Ley N.° 27470, Ley que establece normas
complementarias para la ejecución del Programa del Vaso de Leche—, se
dispuso la conformación de un Comité de Administración del Vaso de Leche
al interior de cada municipalidad provincial y distrital, integrado por el
alcalde, un funcionario municipal, un representante del Ministerio de Salud y
tres representantes de la Organización del Programa del Vaso de Leche
(beneficiarios), así como un representante de la Asociación de Productores
Agropecuarios de la región o zona, debidamente acreditado por el Ministerio
de Agricultura.
7
El Comité de Administración del Vaso de Leche es el responsable de
la selección de insumos, de acuerdo con los criterios establecidos en el
numeral 4.12 de la referida ley.
En tal sentido, las municipalidades se convierten en los actores
principales y responsables de la ejecución del Programa del Vaso de Leche,
coordinan y ejecutan la implementación del mismo en sus fases de selección
de beneficiarios, programación, distribución, supervisión y evaluación
(Suárez, 2003).
2.1.2 Organizaciones de base – Comités del Vaso de Leche
Cuando se creó el Programa del Vaso de Leche a nivel de la
Municipalidad Metropolitana de Lima, existía ya una activa participación de
mujeres de sectores populares en la organización de base de algunos
programas sociales. La presencia de estas agrupaciones se fue
consolidando desde fines del año 1979 a través de la organización de los
comedores populares, es así que su incorporación ante la convocatoria de
participar en los comités del vaso de leche fue inmediata (Suárez, 2003).
Iniciado el programa, estos comités se fueron multiplicando en Lima
hasta constituirse en una asociación reglamentada por la municipalidad
provincial. En el siguiente cuadro se aprecia el incremento progresivo de los
Comités del Vaso de Leche en Lima Metropolitana durante el período 1986 –
1991.
Cuadro 1 Comités del Vaso de Leche en Lima Metropolitana 1986-1991
Fuente: Programa Municipal del Vaso de Leche. En M. Suárez (2003).
2«4.1 Los recursos del Programa del Vaso de Leche financian la ración alimenticia diaria, la que debe estar compuesta por productos de origen nacional al 100% en aquellas zonas en la que la oferta de productos cubre la demanda. Dicha ración debe estar constituida por alimentos nacionales pudiendo ser prioritariamente leche en cualquiera de sus formas u otro producto, los cuales a fin de alcanzar el valor nutricional mínimo, serán complementados con alimentos que contengan un mínimo de 90% de insumos de la localidad, tales como harina de quinua, quiwicha, haba, maca, cebada, avena, arroz, soya y otros productos nacionales. Se deberá adquirir aquellos alimentos de mayor valor nutricional adecuadamente balanceado y que tengan el menor costo. Será el Ministerio de Salud, específicamente el Instituto Nacional de Salud, el que determine el valor nutricional mínimo. El Programa del Vaso de Leche deberá cumplir con el requisito que exige un abastecimiento obligatorio los siete días de la semana a los niños. Excepcionalmente, podrá autorizarse mediante Resolución de Alcaldía la entrega de la ración alimenticia en una sola oportunidad en forma semanal equivalente a la misma, en el caso de los lugares que se encuentren alejados del Centro de Distribución […]». (Ley N.° 27470). Recuperado el 21 de enero de 2011 del Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ).
8
Con los años se extendieron a todo el país conformando una
importante red nacional con la que se ha puesto en evidencia el capital
social con el que cuentan las comunidades y sectores populares en todo el
territorio nacional.
La red social que surge de las asociaciones de madres se ha
convertido en una vía para que estas comunidades rurales y
empobrecidas sean escuchadas en el ámbito local, incluso en temas
que no tienen que ver con el programa Vaso de Leche (Alcázar, López-
Calix & Wachtenheim, 2003, p. 36).
Los Comités del Vaso de Leche están conformados por las madres
de los beneficiarios y/o madres gestantes o lactantes (directamente
beneficiadas por el programa). Su estructura funcional está constituida por
coordinadoras distritales, de comités locales y de comités de base, quienes
son las encargadas de empadronar a la población que va a ser atendida, así
como de mantener actualizado dicho padrón. Asimismo, realizan las
coordinaciones necesarias con el municipio para el abastecimiento del
producto y reportan al programa los cambios o variaciones que ocurran al
interior de cada comité (Suárez, 2003; e Instituto Nacional de Estadística e
Informática – INEI, 2009).
Por lo general, los comités cuentan con una presidenta, una
vicepresidenta, una tesorera y una secretaria. Estos cargos son elegidos por
votación para períodos extensos, y con frecuencia las encargadas son
reelectas. (Alcázar, López-Calix & Wachtenheim, 2003).
El informe elaborado por el Instituto Nacional de Estadística e
Informática Perú: Población empadronada de beneficiarios del Programa del
Vaso de Leche 2006-2008, contiene datos actualizados con relación al
número de Comités del Vaso de Leche; no obstante, esta información no
representa la totalidad de comités a nivel nacional.3
3 «Los datos sobre el número de comités del PVL corresponden a información remitida por las municipalidades distritales al 30 de abril del 2009, por lo tanto, no es la totalidad de comités a nivel nacional.» En INEI (2009).Perú: Población empadronada de beneficiarios del Programa del Vaso de Leche 2006-2008, p 9.
9
Cuadro 2 Comités del Vaso de Leche a nivel nacional 2006-2008
Fuente: Municipalidades Provinciales y Distritales, 2006-2008. En INEI (2009)
Como se puede apreciar, según los 1102 distritos informantes en el
año 2006, se conformaron 42 159 comités del vaso de leche; es decir, 38
comités en promedio, por distrito. En el 2007, se registraron 1033 distritos
informantes que dieron cuenta de la existencia 43 321 comités, lo que
significa 42 comités en promedio. Finalmente, para el 2008 el número de
comités se incrementó a 47 637, con un promedio de 47 comités por distrito.
2.1.3 Otras instancias
Complementariamente a las instancias referidas anteriormente, las
siguientes instituciones intervienen también en el proceso de organización e
implementación del Programa del Vaso de Leche (Gráfico 1):
• Ministerio de Economía y Finanzas - MEF, efectúa la transferencia de
recursos al Fondo del Vaso de Leche para el financiamiento del programa.
• Contraloría General de la República - CGR, supervisa y controla el gasto
del Programa del Vaso de Leche a nivel provincial y distrital, debiendo las
municipalidades rendir cuenta del gasto efectuado y del origen de los
alimentos adquiridos.
• Instituto Nacional de Estadística e Informática - INEI, recopila y procesa
la información proporcionada por las municipalidades sobre el resumen del
empadronamiento distrital de los beneficiarios del Programa del Vaso de
Leche.
• Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social - Mimdes, aprueba los índices
de distribución de los recursos que se destinan a financiar el Programa del
Vaso de Leche de las municipalidades distritales, debiendo considerar el
índice de pobreza conjuntamente con el demográfico. (INEI, 2009).
10
Gráfico 1 Actores que intervienen en la organización e implementación del
Programa del Vaso de Leche
Fuente: INEI (2009).
2.2 Población objetivo, beneficiarios y cobertura
La población objetivo originalmente definida se encontraba contemplada en
el rango de niños de 0 a 6 años y madres gestantes y en período de lactancia.
En 1996, la Municipalidad de Lima Metropolitana amplió la población objetivo a
los niños de 7 a 13 años, los adultos mayores y las personas afectadas por
tuberculosis. Dicha iniciativa fue incorporada al ámbito nacional en la Ley de
Presupuesto del Sector Público de 1998 y precisada en el año 2001 con la Ley
N.° 27470, que establece normas complementarias para la ejecución del
programa.
Se tiene entonces que la prioridad demográfica principal son los niños de 0
a 6 años y madres gestantes y en período de lactancia, y, «[…] en la medida en
que se cumpla con la atención a la población antes mencionada, se mantendrá
la atención a los niños de 7 a 13 años, ancianos y afectados por tuberculosis»4,
como segunda prioridad.
Según el informe Mejorando el proceso de adquisiciones y suministros
para fortalecer la eficacia nutricional del Programa Vaso de Leche del Perú,
elaborado por el Banco Mundial, de los más de 3 millones de beneficiarios del
4 Recuperado el 18 de enero de 2011, del Sistema Peruano de Información Jurídica (SPIJ).
11
programa para el año 2006, «[…] sólo el 69% pertenecían al primer grupo
prioritario, menos que en el año 2001 que era de 81% y, si bien la tendencia de
deterioro de la composición de beneficiarios había frenado desde el año 2004,
para entonces, existían pocas señales de que haya una reversión en el declive
de los beneficiarios de primera prioridad que se observó entre 2001-2004»
(Banco Mundial, 2010, p. 16). La siguiente figura grafica lo señalado:
Gráfico 2 Beneficiarios del Programa VDL por nivel prioritario, 2001-2006
Fuente: Contraloría General de la República. En Banco Mundial (2010).
Por otra parte, el cuadro que a continuación se presenta muestra el total de la población empadronada de beneficiarios a nivel nacional, que el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) elaboró sobre la base de la documentación proporcionada por las municipalidades informantes5.
Cuadro 3
Perú: Población empadronada de beneficiarios del Programa VDL según grupo 2006 - 2008
Fuente: Municipalidades provinciales y distritales. En INEI (2009) Nota: La información corresponde al I semestre de los años 2006, 2007 y 2008.
5 Municipalidades informantes al mes de junio de 2009.
12
Conforme se advierte, en el año 2006 (primer semestre), los
beneficiarios empadronados sumaron un total de 3 474 204; de ellos, el 57,1%
corresponde a niñas y niños entre 0 y 6 años de edad, 22,6% de 7 a 13 años,
10,9% población adulta mayor y el porcentaje restante (9,3%) corresponde a
madres gestantes y en período de lactancia y personas afectadas de
tuberculosis.
En el año 2007 (primer semestre), el 80,2% de la población
empadronada fueron niños y niñas entre 0 y 13 años de edad, el 10,2% adultos
mayores y el 9,7% correspondiente al resto de beneficiarios.
En el primer semestre del 2008, el total de la población empadronada
fue 3 160 818, siendo los niños y niñas de 0 a 6 años de edad los que
representaron la mayor proporción (59,8%), seguidos por los beneficiarios de 7
a 13 (21,3%) y los adultos mayores (10,0%) y, entre madres gestantes y en
período de lactancia y personas con tuberculosis, el porcentaje representó un
9,0%. (INEI, 2009).
De otro lado, la población empadronada, respecto del Censo de 2007
—según región natural— presenta las siguientes cifras:
Cuadro 4 Perú: Población empadronada de beneficiarios respecto a la población censada,
según región natural, 2007
Nota: La información corresponde al I semestre del año 2007. Fuente: Municipalidades Provinciales y Distritales, 2007. En INEI (2009)
Como se puede apreciar, la población que fue empadronada como
beneficiaria del Programa del Vaso de Leche en el año 2007, alcanza un total
de 12,4% respecto de la población censada, siendo la región de la Selva la que
evidencia mayor empadronamiento, con el 17,9%; seguida de la Costa, que
presenta 12,2%; y finalmente la región de la Sierra, con el 11,2% de
beneficiarios con relación a la población censada. (INEI, 2009).
13
Por su parte, el informe de auditoría realizado por la Contraloría General
de la República, correspondiente al año 2008 —respecto de los beneficiarios
del Programa del Vaso de Leche—, señala lo siguiente: (i) existe una deficiente
organización del empadronamiento de beneficiarios, (ii) desactualización de
padrones, (iii) falta de estudio técnico o información básica para seleccionar a
los beneficiarios y, (iv) ausencia de sustento documentario de los padrones de
beneficiarios. Por estas razones, entre las recomendaciones que establece la
Contraloría se advierte:
• Realizar la inscripción de los beneficiarios utilizando la partida de nacimiento
u otro documento.
• Antes de iniciar el proceso de actualización de beneficiarios, establecer
procedimientos que garanticen la consistencia de las actualizaciones,
definiendo fechas de corte para cada actualización y considerando datos
como lugar geográfico, nombre del comité, dirección de los beneficiarios,
fecha de emisión del padrón, fecha de recepción.
• Desarrollar el estudio socioeconómico (a cargo de los responsables de la
administración del PVL) para delimitar la población que cumple con los
criterios de selección de los beneficiarios del programa.6 (Informe Macro
N.° 0-38-2009-CG/PSC-IM, 2008)
Por otro lado, el informe presentado por el Banco Mundial, Mejorando el
proceso de adquisiciones y suministros para fortalecer la eficacia nutricional del
Programa Vaso de Leche del Perú, considera que el problema está en que no
existe una clara definición de pobreza para ingresar al programa, de manera
que la incorporación o no de un beneficiario dependerá del encuestador quien
lo califique, condiciones que exponen el programa a la manipulación y a las
filtraciones (Banco Mundial, 2010).
Lo señalado anteriormente deja entrever la existencia de un problema
en los procesos de selección y/o focalización de beneficiarios, situación que
estaría poniendo en riesgo el cumplimiento de su objetivo. (Más adelante se
desarrollará la problemática referida a la filtración de beneficiarios).
6 Tales observaciones y recomendaciones estarían siendo implementadas por las entidades competentes, según da cuenta el último informe de la Contraloría sobre la gestión del Programa del Vaso de Leche, N° 656-2010-CG/PSC-IM, correspondiente al año 2009.
14
2.3 Presupuesto, transferencias y procesos de funcionamiento del Programa del Vaso de Leche
La inversión social en los programas alimentarios ha sido siempre un
tema de importancia en los gobiernos de turno, representando el bastión de las
políticas de lucha contra la pobreza. De estos programas, el Programa del
Vaso de Leche ha sido el más importante en términos de presupuesto y
cobertura.
Así, el presupuesto del Programa del Vaso de Leche pasó de 116
millones de nuevos soles en 1993 a 332 millones en el 2000, triplicando los
recursos gastados en ese período (Suárez, 2003).
En los años siguientes siguió incrementándose de manera permanente.
Sin embargo, desde el año 2005 el presupuesto anual del Programa del Vaso
de Leche se ha mantenido a un nivel constante de 363 millones de nuevos
soles, que —según el referido estudio del Banco Mundial— obedece en parte a
la inexistencia de pruebas que midan los impactos que genera el programa.
Esta estabilidad en el presupuesto se puede observar en el siguiente gráfico.
Gráfico 3 Presupuesto de Programa del Vaso de Leche 2000 – 2006
(En millones de nuevos soles)
Fuente: MEF. En Banco Mundial (2010)
El mismo informe refiere además que «el análisis del presupuesto para
el programa del VDL muestra que la cantidad de la población y los montos de
los presupuestos históricos tienen un peso predominante en la determinación
de las participaciones a ser distribuidas. El presupuesto del programa de VDL
es prácticamente fijo para cada municipalidad, y el plan de adquisiciones
normalmente se elabora utilizando datos históricos.» (Banco Mundial, 2010, p.
12).
15
En esta orientación, el cuadro que se presenta en seguida, evidencia la
participación de cada región en el presupuesto del Programa del Vaso de
Leche, en relación con la participación de la población y de la población pobre.
A través de estos datos es posible advertir el problema de la concentración de
recursos, que favorece a las poblaciones numerosas y no tanto a aquellas más
pobres. Cuadro 5
Distribución del Presupuesto del Programa del Vaso de Leche por regiones comparado con la participación de la población y de la población pobre
Fuente: MEF, INEI con datos del año 2007. En Banco Mundial (2010)
Como se observa, si bien Lima tiene solo el 22% de los hogares pobres
en el Perú, sus 43 municipalidades reciben prácticamente el 30% del
presupuesto del Programa del Vaso de Leche (108 millones de nuevos soles).
Este departamento es el más poblado del país, con casi 30% del total de la
población proyectada del Perú.
Sin embargo, «la proporción de la población de Lima que está por
debajo de la línea de pobreza es de solo el 38%, mucho menos que el
promedio nacional. En el otro extremo, el departamento de Puno recibe 4,7%
del presupuesto, con 4,8% del total de la población, pero 7,1% del total de
pobres; por lo tanto hay menos recursos por habitante pobre que en Lima. Por
consiguiente, muchas municipalidades fuera de Lima sostienen que sus
16
presupuestos son insuficientes para cubrir los requisitos de los beneficiarios
[…]» (Banco Mundial, 2010, p. 13).
El siguiente gráfico muestra la relación entre el tamaño de la población
en «pobreza monetaria»7 y la asignación de recursos del Vaso de Leche para
el año 2007, por departamento (Alfageme & Del Valle, 2009).
Gráfico 4 Relación entre tamaño de la población en pobreza monetaria y
asignación de recursos por departamento (2007)
Fuente: INEI, MEF. En Alfageme & Del Valle, 2009
Como se puede apreciar, Amazonas, Loreto, Apurímac y Junín
muestran una asignación acorde con el tamaño de su población por debajo de
la línea de pobreza. Por otro lado, Ica, Arequipa y Madre Dios reciben una
proporción de los recursos del vaso de leche superior a la que deberían recibir.
Por último, Cajamarca, Puno, Piura, Cusco y La Libertad reciben una
asignación menor a la que deberían recibir. (Alfageme & Del Valle, 2009).
El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (Mimdes) establece los
índices de distribución para la asignación de los fondos disponibles para las
respectivas municipalidades alrededor del país, para lo cual toma en
consideración los índices de pobreza y los aspectos demográficos brindados 7 Según las autoras del informe Análisis de la focalización de la política social, respaldado por el Banco Central de Reserva, se entiende por pobreza monetaria al indicador que muestra el déficit de consumo de los pobres al comparar el gasto per cápita con el valor de una canasta básica de alimentos y de consumo total (líneas de pobreza).
17
por el Instituto Nacional de Estadística e Informática (inciso 7.1, artículo 7.°, de
la Ley N.° 27470, Ley que establece normas complementarias para la ejecución
del Programa del Vaso de Leche).
Una vez definidos los montos a distribuir, las etapas que comprenden
desde el proceso de transferencia a las municipalidades, la selección de los
productos hasta la distribución a los beneficiarios se realiza de la siguiente
manera:
a) La municipalidad recibe la transferencia del gobierno central. Se deposita
una transferencia mensual en la agencia local del Banco de la Nación y se
notifica a la municipalidad. La cantidad mensual no varía, excepto en
situaciones muy particulares y, por lo general, la transferencia se realiza
cerca del mismo día del mes.
b) Se elige el producto y, luego, en la mayoría de los casos, se elige al
proveedor mediante licitación pública. Normalmente la elección es por un
año y para toda la jurisdicción de la municipalidad. La selección del producto
o productos varía según los diferentes distritos. En algunos casos las
madres opinan al momento de escoger el producto, a través de encuestas o
voto directo. En otros casos, el comité administrativo toma la decisión.
Ocasionalmente, es el alcalde quien decide.
c) Se prepara un padrón de todos los beneficiarios de cada comité, por
categorías. Normalmente, los Comités de madres del Vaso de Leche se
encargan de este proceso. Mediante estos registros, la municipalidad
determina la asignación del producto para cada comité del vaso de leche
dentro de su jurisdicción.
d) La municipalidad (o el proveedor) distribuye el producto a los comités.
Según el tamaño de la municipalidad, los productos se distribuyen
directamente a los comités o a instancias intermedias, como los grupos de
comités o centros de acopio (lugares especiales donde se recolectan los
productos por áreas y donde los comités recogen sus asignaciones).
e) Las madres (o el beneficiario) recogen su(s) ración(es) en la sede de los
comités del vaso de leche. Normalmente la sede es la casa de la presidenta
del comité y la distribución se realiza regularmente en un determinado día,
semana o mes. (Alcázar, López-Calix & Wachtenheim, 2003, p. 36).
Complementariamente a lo antes señalado, en el siguiente cuadro se
aprecia la participación y nivel de responsabilidad de los principales actores
18
que intervienen en el proceso de adquisiciones y distribución de productos del
Programa del Vaso de Leche.
Cuadro 6 Proceso de adquisiciones y de distribución de productos del
Programa de Vaso de Leche
Fuente: Elaboración propia con información tomada del documento presentado por el Banco Mundial (2010).
Como se observa, este programa se ha convertido en un proceso
complejo en el que más de 1800 municipalidades llevan a cabo al menos dos
procesos de licitación por año para adquirir y distribuir los productos que
necesitan para el vaso de leche. (Banco Mundial, 2010).
En tal sentido, la confluencia de diversos actores y la dinámica con la
que participan en las distintas etapas del proceso constituyen aspectos
determinantes para la ejecución y el cumplimiento de los objetivos del
programa.
19
2.4 Ración alimentaria
Como se señaló en párrafos anteriores, el Programa del Vaso de Leche
es un programa social creado para ofrecer una ración alimenticia diaria,
principalmente a la población vulnerable. En tal sentido, en el artículo 1.º de la
Ley N.º 24059, en virtud de la cual crean el Programa del Vaso de Leche en
todos los municipios provinciales de la República, se dispone que la población
beneficiaria del programa tendrá derecho a una provisión diaria de 250 cc de
leche o alimento equivalente.
Además, el artículo 4.º de la Ley N.º 27470 señala que la ración
alimentaria diaria debe estar constituida por alimentos 100% nacionales,
pudiendo ser leche en cualquiera de sus formas y/o enriquecidos con lácteos
y/o alimentos que contengan un mínimo de 90% de insumos de la localidad,
como harina de quinua, quiwicha, haba, maca, cebada, avena, arroz, soya y
otros productos nacionales.
Para dicho efecto, el personal de salud que integra el Comité de
Administración, como representante del Ministerio de Salud, debe realizar la
formulación de la ración alimenticia del Programa del Vaso de Leche utilizando
los insumos propuestos por la organización social de base. Dicha ración, según
la Resolución Ministerial N.º 711-2002-SA/DM, debe aportar como mínimo 207
kcal y cubrir el 100% de los requerimientos de hierro, vitamina A y C, y el 60%
de los micronutrientes restantes (Ministerio de Salud, 2010. Guía: Formulación
de la ración del Programa del Vaso de Leche).
En tanto, algunos estudios realizados sobre el contenido nutricional de
la ración alimenticia distribuida por el Programa del Vaso de Leche han referido
insuficiencias nutricionales en dicha ración. Así, el informe presentado por
Gajate & Inurritegui (2003), del Grupo de Análisis para el Desarrollo (Grade)
Impacto del Vaso de Leche sobre el nivel de nutrición infantil, refiere que «en
cuanto a su contenido nutricional, las raciones de dicho programa presentan el
menor contenido enérgico y proteico, y no satisfacen los requerimientos
nutricionales de hierro y vitaminas» (CIES, 2003, p. 65).
Del mismo modo, la Contraloría General de la República en su informe
de auditoría correspondiente al año 2008, concluye que los insumos del
Programa del Vaso de Leche no cumplen con el valor nutricional mínimo
establecido en la normativa, razón por la que recomiendan que los comités del
20
vaso de leche con el apoyo del personal especializado formulen la presentación
de raciones alimenticias que contengan el volumen y aporte nutricional mínimo
señalado por la normativa pertinente (Informe Macro N.° 0-38-2009-CG/PSC-
IM, 2008).
Por su parte, el informe de auditoría correspondiente al año 2009,
señala que la insuficiencia nutricional en las raciones continúa siendo un factor
que el PVL no logra superar, advierte además que las raciones contienen
excesiva cantidad de azúcar, que la distribución de estas se ha realizado a
costos mayores a los asignados y que se ha incrementado el número de
municipalidades que atendieron a beneficiarios con raciones crudas en distritos
sin dificultad de acceso geográfico, incumpliendo así la norma respectiva. Por
tales razones el informe considera que la asesoría en la formulación de la
ración no sólo es insuficiente, sino también deficiente. (Informe Macro N.°656-
2010-CG/PSC-IM, 2009).
Con el objeto de afrontar esta problemática, el Centro Nacional de
Alimentación y Nutrición del Instituto Nacional de Salud (Cenan/INS) viene
revisando la formulación de la ración alimenticia del Programa del Vaso de
Leche en respuesta a la demanda de las municipalidades a nivel nacional,
identificando durante este proceso la necesidad de uniformizar los criterios de
formulación de las raciones (Ministerio de Salud, 2010. Guía: Formulación de la
ración del Programa del Vaso de Leche).
En tal sentido, ha elaborado un documento de aplicación práctica para
ser utilizado por el personal de salud como herramienta de apoyo para formular
la ración alimenticia, cumpliendo con los parámetros establecidos en la
Resolución Ministerial N.º 711-2002-SA/DM. Así, la Guía: Formulación de la
ración del Programa del Vaso de Leche, establece las pautas que orientan al
personal de salud durante el cálculo teórico de la ración del Programa del Vaso
de Leche con la finalidad de que los alimentos que se adquieran y distribuyan
en dicho programa cumplan con los valores nutricionales mínimos establecidos
en la referida normativa (Ministerio de Salud, 2010. Guía: Formulación de la
ración del Programa del Vaso de Leche).
21
III. FOCALIZACIÓN Y PROBLEMAS DE INFILTRACIÓN EN EL PROGRAMA DEL VASO DE LECHE
El objetivo de cualquier política antipobreza, canalizada a través de los
programas sociales, se orienta a favorecer la seguridad alimentaria transfiriendo
bienestar a los hogares pobres. Se entiende que la mejor forma de efectuar esta
transferencia es diseñando intervenciones que eviten incorporar beneficiarios no
pobres, de tal manera que con ello pueda tenerse el máximo impacto sobre los
hogares que sí lo son. A este proceso se le denomina focalización. Un programa
bien focalizado debería evidenciar el impacto de sus beneficios en la población
objetivo, reduciendo al mínimo la derivación de estos recursos hacia la población no
priorizada (Suárez, 2003).
Sin embargo, en este proceso surgen los denominados errores de
focalización, donde equivocadamente se podría clasificar a una persona que no es
pobre como pobre y admitirla en un programa (infiltración o error de inclusión), o se
podría catalogar a una persona pobre como no pobre, negándole así el acceso al
programa (subcobertura o error de exclusión). Ambos errores le restan eficacia al
programa. La infiltración desperdicia recursos del programa al destinar menos para
los pobres o incrementar el presupuesto requerido para obtener el mismo impacto
en el alivio de la pobreza, mientras que la subcobertura deja a los más vulnerables
sin la asistencia requerida (Monge, Vásquez & Winkelried, 2009).
El Programa Mundial de Alimentos (PMA) de las Naciones Unidas (2010), en
su informe Propuesta de reforma de programas alimentario nutricionales en Perú
señala que los programas sociales en el Perú presentan niveles altos de filtración.
El Programa del Vaso de Leche no sería ajeno a esta problemática, lo que, en
consecuencia, se traduce en recursos inadecuadamente asignados. El siguiente
cuadro evidencia los niveles de filtración y subcobertura para el año 2007 por
grupos de edad.
Cuadro 7 Filtración y subcobertura 2007
Fuente: Enaho 2007. En PMA-ONU (2010).
Bajo esta misma orientación, el gráfico que se presenta seguidamente
muestra el número de participantes y de infiltrados en el Programa del Vaso de
Leche como porcentaje de la población nacional.
22
Gráfico 5
Participantes e infiltrados en el Programa del Vaso de Leche (% de la población)
Fuente: Enaho 2001 al 2007, cuarto trimestre. En Universidad del Pacífico (2009).
Como se observa, el número de beneficiarios infiltrados en el Programa del
Vaso de Leche con relación a la población nacional se ha ido incrementando
progresivamente desde el año 2001 (5,2%) hasta el 2004 (8,5%). En los años 2005
y 2006 esta tendencia se redujo ligeramente, llegando a 7,9% y 7,7%
respectivamente. Sin embargo, en el año 2007 el número de infiltrados se volvió a
incrementar, alcanzando el 8,0% con relación a la población nacional.
Ahora bien, si se compara el nivel de filtración existente entre los programas
sociales, se tiene que el Programa del Vaso de Leche contempla el más alto grado
de filtración con el 51.0%, tal como se observa en el siguiente cuadro.
Cuadro 8 Filtración en principales programas sociales
Fuente: INEI-Enaho 2009. En Sistema de Focalización de Hogares (SisFoh). MEF (2010).
Por otro lado, en el gráfico que sigue se presentan las tasas de filtración, es
decir el número de filtrados como porcentaje del número de participantes, por zonas
geográficas entre los años 2001-2007.
Gráfico 6 Tasa de filtración por zona geográfica
(% de los participantes)
23
Fuente: Enaho 2001 al 2007, cuarto trimestre. En Universidad del Pacífico (2009).
Así, se observa que las filtraciones se presentan principalmente en las
zonas urbanas, especialmente en Lima Metropolitana, donde llega a 62% en el
período 2001-2003 y a 65% en el 2005-2007. Por su parte, la sierra urbana revela
niveles de filtración que alcanzan el 51% (2001-2003) y el 63% (2005-2007). En
tanto, en la selva urbana las cifras llegan al 40% y 52% en los respectivos períodos.
En el período 2005-2007, en cambio, la costa es la excepción, ya que presenta un
66% de filtración, tanto en el ámbito urbano como en el rural.
Adicionalmente, se aprecia que la costa es la región que contempla las
tasas más altas de filtración en relación con las tasas en la sierra y en la selva. Así,
entre los años 2001 y 2003 la costa urbana alcanzó un 60% y la costa rural un 51%;
mientras que en el mismo período la sierra urbana alcanzó un 51% y la sierra rural
un 40%; por su parte, la selva presentó un 40% y 47% en las zonas urbana y
rurales respectivamente, tendencia que se repite en el período 2005-2007.
Al parecer esta tendencia creciente se ha mantenido, por lo menos así lo
confirman las cifras reveladas en la Encuesta Nacional de Hogares para el año
2009, pues reporta que el nivel de filtración del Programa del Vaso de Leche en
Lima Metropolitana se ha incrementado al 73,1% (Sistema de Focalización de
Hogares – SisFoh. MEF, 2010).
Complementariamente a los datos anteriormente expuestos, en la
publicación Los infiltrados8, realizada por el semanario COMEXPERU (N.° 556) —
sobre la base de las cifras presentadas en la Encuesta Nacional de Hogares del
año 2008—, se señala que los infiltrados que no son pobres generan ingresos
familiares promedio de 1755 nuevos soles mensuales (dos personas en promedio
perciben ingresos en cada familia). Alrededor del 85% de familias genera ingresos
de más de 1000 nuevos soles, el 39% más de 2000, mientras que el 4% más de
8 Recuperado el 24 de enero de 2010 de http://www.comexperu.org.pe/semanario.asp
24
4000. Del total de sus ingresos mensuales, estas familias destinan en promedio el
48,3% (S/. 849) a alimentación y el 6,8% a diversión (S/. 119).
De esta forma, existiría una considerable distorsión y/o aprovechamiento de
un sector de la población que no siendo parte de la población más vulnerable (no
viven en situación de pobreza) se beneficia del programa. Según la publicación
antes referida, el gobierno le estaría subsidiando a estos infiltrados el 50% de su
gasto en diversión (COMEXPERU N.° 556, 2010).
Asimismo, «[…] al analizar las condiciones de vivienda de estas familias
infiltradas, se tiene que el 78% vive en casa propia, tiene acceso a agua y desagüe
(63% y 52%, respectivamente) y cuenta con los servicios de electricidad (83%),
teléfono fijo (3%) y celular (70%)». Agrega, además, que «[…] el 15% de las
familias destina parte de su presupuesto familiar para cable y el 3% de familias para
una conexión a internet» (Comexperu N.° 556, 2010). Ello se puede apreciar en el
siguiente gráfico. Gráfico 7
Distribución del gasto de los infiltrados no pobres
Fuente: Enaho 2008. En COMEXPERU 556 (2010).
La investigación realizada por Monge & Vásquez (2009) sobre el gasto
público en programas sociales, considera que la gestión en el Vaso de Leche ha
logrado asegurar la participación de los segmentos poblacionales más pobres; sin
embargo, la poca atención puesta en la infiltración le ha restado progresividad.
La infiltración existe en todos los programas sociales, pero —según los
autores— más claramente en el Vaso de Leche debido a que «antiguos ¨pobres¨ no
han dejado de usar el programa luego de que superaron la pobreza. Por ello la falta
de control de la infiltración tiene que ver con una limitada capacidad del programa
25
de incorporar nueva información de la elegibilidad de beneficiarios» (Monge,
Vásquez & Winkelried, 2009, pp. 11 y 12).
Finalmente, existen diversos estudios que han analizado el impacto de los
programas alimentario-nutricionales en el bienestar de la población beneficiaria
(Cuadro 9), concluyendo que estos programas tienen un limitado o nulo impacto en
la situación nutricional de la población atendida (Programa Mundial de Alimentos-
PMA. ONU, 2010). Cuadro 9
Impacto del Programa del Vaso de Leche según diversas investigaciones
Fuente: Enaho 2007. En PMA-ONU (2010).
Entre las principales razones que explican esta problemática de filtración y/o
subcobertura, el informe del PMA-ONU (2010) señala que «[…] en primer lugar los
procesos, productos y resultados de los programas alimentario-nutricionales no
están alineados a los propios objetivos de los programas mismos y menos a los de
las estrategias nacionales. En segundo lugar, el problema de identificación de
beneficiarios, de servicio y el casi inexistente componente de monitoreo y
evaluación, han impedido que la gestión pública en todo nivel de gobierno sea
eficiente, eficaz, transparente y equitativa» (Programa Mundial de Alimentos-PMA.
ONU, 2010, p. 7).
En consecuencia, si bien el Programa del Vaso de Leche ha alcanzado
sostenibilidad en el tiempo y ha desarrollado sólidas y extensas redes sociales que
en gran parte hacen posible su ejecución, aún no ha logrado posicionarse como un
programa eficiente y de impacto positivo en la población. Conforme a lo examinado
en el presente informe, los problemas de filtración y subcobertura desnaturalizan el
real objetivo para el que dicho programa fue creado, de manera que es obligación y
responsabilidad de los actores que intervienen en el mismo y más aún de las
autoridades, identificar y corregir las condiciones y situaciones que generan tal
distorsión, y así poder maximizar los beneficios de políticas destinadas a afrontar la
inseguridad alimentaria de la población más vulnerable en el país.
26
IV. CONCLUSIONES
1. El Programa del Vaso de Leche se ha convertido con el tiempo en el principal
programa de asistencia alimentaria a nivel nacional. Su población objetivo está
conformada por niños de 0 a 6 años, madres gestantes y en período de
lactancia, como primera prioridad; y entre los beneficiarios secundarios se
encuentran los niños de 7 a 13 años, ancianos y afectados por tuberculosis.
2. Existen diversas etapas que componen el programa y distintos actores que
intervienen en cada una de ellas. Las municipalidades provinciales y distritales,
así como los comités de base —si bien no son los únicos que participan—
constituyen los actores centrales en la organización y ejecución del programa.
3. El Programa del Vaso de Leche ha sido el más importante en términos de
presupuesto y cobertura a nivel nacional. Desde su creación, la asignación
financiera se ha ido incrementando paulatinamente, llegando a triplicarse entre
los años 1993 y 2000. Dicho incrementó continuó de forma gradual hasta el
año 2005, a partir de ese año hasta entonces el presupuesto anual del
Programa del Vaso de Leche se ha mantenido en un nivel constante, con
mínimas variaciones.
4. Diversos informes e investigaciones respecto de los programas sociales en el
Perú han advertido la existencia de niveles altos de filtración. De todos los
programas sociales existentes en la actualidad, el Vaso de Leche es el que
contempla los niveles más elevados. Esta problemática se presenta
principalmente en las zonas urbanas, especialmente en Lima Metropolitana y a
nivel de regiones naturales. La costa es la región con las tasas más altas de
filtración.
5. El Programa del Vaso de Leche ha alcanzado sostenibilidad en el tiempo y ha
desarrollado redes sociales que en gran parte hacen posible su ejecución; no
obstante, aún no ha logrado posicionarse como un programa eficiente y de
impacto positivo en la población. Los problemas de filtración y subcobertura
desnaturalizan el real objetivo para el que dicho programa fue creado, de
manera que es obligación y responsabilidad de los actores que intervienen en
el mismo, y más aún de las autoridades, identificar y corregir las condiciones y
situaciones que generan tal distorsión, y así poder, maximizar los beneficios de
políticas destinadas a afrontar la inseguridad alimentaria de la población más
vulnerable en el país.
27
V. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
1. Alcázar, L., López-Calix, J. & Wachtenheim, E. (2003). Las pérdidas en el
camino, fugas en el gasto público: transferencias municipales, vaso de leche y
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CG/PSC-IM, 2008).
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Programas Sociales regresivo en el Perú? Universidad Pacífico y CIES.
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13. Semanario COMEXPERU, N.° 556. (2010). Los infiltrados. Recuperado el 24
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14. Sistema de Focalización de Hogares, SisFho. (2010). Metodología de Cálculo
del Índice de Focalización de Hogares. Dirección General de Asuntos
Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas.
15. Suárez, M. (2003). Caracterización del Programa del Vaso de Leche. Dirección
General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y
Finanzas.
