III. MARCO LEGAL Marco legal en materia migratoria en...
37
43 III. MARCO LEGAL Marco legal en materia migratoria en México María Esparcia Gómez, Ana Isabel Soto e Irma Vázquez * Adriana Carmona ** Gretchen Kuhner, Margarita Juárez, Emilio Quesada, Fabienne Venet *** I. Introducción El marco legal relevante en materia migratoria en México está integrado tanto por instrumentos internacionales y regionales que han sido ratificados por el Gobierno Mexicano, como por instrumentos de la normativa nacional y acuerdos o documentos binacionales o locales. Estos ordenamientos, especialmente la Ley General de Población y su Reglamento, han sido criticados por su imprecisión en lo que se refiere a aspectos discrecionales o a la ausencia de garantías para el debido proceso de los migrantes. Se ha señalado que las discrecionalidades, ambigüedades y contradicciones en los cuerpos jurídicos, son elementos generadores de condiciones para el desarrollo de prácticas violatorias de los derechos de las personas, limitando por ende su acceso a la justicia. Asimismo, abren márgenes para el ejercicio de acciones arbitrarias por parte de funcionarios de distintos niveles. Dentro de estas áreas problemáticas del ordenamiento jurídico mexicano es necesario recalcar el contenido y espíritu del Artículo 33 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual por su carácter de norma superior constituye un recurso a la disposición del Ejecutivo para la aplicación subjetiva y arbitraria del procedimiento de expulsión sin fundamento, explicación y defensa de los extranjeros a quienes se les aplica o amenaza de expulsión. * Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova ** Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos
Transcript of III. MARCO LEGAL Marco legal en materia migratoria en...
43
III. MARCO LEGAL
Marco legal en materia migratoria en México
María Esparcia Gómez, Ana Isabel Soto e Irma Vázquez*
Adriana Carmona**
Gretchen Kuhner, Margarita Juárez, Emilio Quesada, Fabienne Venet***
I. Introducción
El marco legal relevante en materia migratoria en México está integrado tanto por
instrumentos internacionales y regionales que han sido ratificados por el Gobierno
Mexicano, como por instrumentos de la normativa nacional y acuerdos o documentos
binacionales o locales.
Estos ordenamientos, especialmente la Ley General de Población y su Reglamento,
han sido criticados por su imprecisión en lo que se refiere a aspectos discrecionales o a la
ausencia de garantías para el debido proceso de los migrantes. Se ha señalado que las
discrecionalidades, ambigüedades y contradicciones en los cuerpos jurídicos, son elementos
generadores de condiciones para el desarrollo de prácticas violatorias de los derechos de las
personas, limitando por ende su acceso a la justicia. Asimismo, abren márgenes para el
ejercicio de acciones arbitrarias por parte de funcionarios de distintos niveles.
Dentro de estas áreas problemáticas del ordenamiento jurídico mexicano es
necesario recalcar el contenido y espíritu del Artículo 33 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, el cual por su carácter de norma superior constituye un recurso
a la disposición del Ejecutivo para la aplicación subjetiva y arbitraria del procedimiento de
expulsión sin fundamento, explicación y defensa de los extranjeros a quienes se les aplica o
amenaza de expulsión. * Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova** Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos
44
Esta sección aborda la normatividad internacional, regional y nacional en materia
migratoria en México. Destaca la amplia participación de México por su reconocimiento
de los derechos humanos a través de su adhesión a múltiples instrumentos.
En la evaluación de la normatividad interna, se han escogido los siguientes temas
como prioritarios, entre otros, porque afectan a la población de migrantes en el desarrollo
de sus derechos en México:
1. La Discrecionalidad en la Legislación Migratoria Nacional
2. El Papel del Artículo 33 en Materia Migratoria
3. La Regularización de Migrantes en México
4. Protección a la Familia en Materia Migratoria
5. Falta de Debido Proceso en Procedimientos de Intercepción y Aseguramiento
6. Restricciones a la Libertad de Tránsito
7. Reformas Legislativas y Políticas Enfocadas en la Penalización y Militarización de
las fronteras
II. Marco Internacional y Regional y la Materia Migratoria en México.
Los pactos, convenciones y convenios tienen vigencia y aplicabilidad en el sistema
jurídico mexicano una vez que han sido firmados por el Presidente de la República,
ratificados por el Senado y publicados en el Diario Oficial de la Federación, según lo
dispuesto por el artículo 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
“Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los
tratados que estén de acuerdo con la misma (....) serán la Ley Suprema de toda la Unión...”.
Mientras no existe un instrumento específico recogiendo de manera integral los
derechos humanos de los migrantes, el conjunto de los instrumentos regionales e
*** Sin Fronteras, I.A.P.
45
internacionales establece amplios derechos a las personas sin consideración de su
nacionalidad o estatus migratorio. México es parte de la mayoría de estos:
Instrumentos Internacionales y Regionales Fecha
Ratificación
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PDCP) 23/03/81
Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales
(PDESC)
23/03/81
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (CER) 7/06/00
Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados (PER) 7/06/00
Convenio 143 sobre los Trabajadores Migratorios (C143) -
Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación
contra la Mujer (CEDAW)
23/03/81
Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) 21/09/90
Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los
Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (CPDTM)
08/03/99
El Convenio par la Represión de la Trata de Personas y de la Explotación
Ajena (CRTPEPA)
21/02/56
La convención Internacional sobre la eliminación de todas la Formas de
Discriminación Racional (CERD)
20/02/75
La Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes (CAT)
23/01/86
Convención de Viena sobre Relaciones Consulares (CVRC) 07/10/63
16/06/65
Convención sobre Asilo Diplomático (CASD) 06/02/57
Convención sobre Asilo Territorial (CAST) 03/04/82
Convención Americana de Derechos Humanos “Pacto San José” 03/04/82
Protocolo sobre la Competencia de la Corte Interamericana 16/12/98
Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (CIT) 22/06/87
Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la 12/11/98
46
Violencia Contra la Mujer “Conv. do Bélem do Pará”
Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas
(CIDF)
-
Protocolo Adicional a la Convención Americana en Materia de Derechos
Económicos, Sociales, y Culturales “Prot. San Salvador”
16/04/96
Algunas Reservas Formuladas por México a tratados internacionales
La mayoría de las declaraciones interpretativas y reservas hechas por México a tratados
internacionales relacionados con la migración son relativas a:
• La sujeción a la legislación nacional de la extensión y modalidades del ejercicio de las
garantías individuales de los extranjeros
• El derecho de México de expulsar extranjeros sin juicio previo conforme al Artículo 33
constitucional
• La restricción al debido proceso y la garantía de audiencia
• Restricción a la libertad de tránsito
Convención sobre la Condición de los Extranjeros.
Publicada en el Diario Oficial el 20 de agosto de 1931. El gobierno de México
formuló dos reservas. Una al artículo 5 que establece que deberán respetarse todas las
garantías individuales de los extranjeros domiciliados o transeúntes en el territorio, de la
misma forma en que a los nacionales. La otra al artículo 6 de esta convención, que
establece la posibilidad de expulsión de los extranjeros domiciliados, residentes o
simplemente de paso por el territorio por motivo de orden o de seguridad pública.
En cuanto al artículo 5 el gobierno declara que sujetará a las limitaciones de la Ley
Nacional, la extensión y modalidades del ejercicio de los derechos civiles de los extranjeros
así como la limitación a la capacidad civil para que estos adquieran bienes en el territorio
47
nacional. En el caso del artículo 6 el derecho de expulsión será siempre ejercido por
México en la forma y con la extensión establecidas por su ley constitucional.
Convención Internacional para la Protección de los Derechos de Todos los
Trabajadores Migratorios y sus Familiares.
Publicada en el Diario Oficial el 10 de febrero de 1999. Fue ratificada con una
declaración interpretativa que señala que todas las disposiciones de la Convención se
aplicarán de conformidad con la legislación nacional, y una reserva al artículo 22 de la
Convención.
Esta reserva se ampara en el Artículo 33 constitucional y 125 de la Ley General de
Población. Señala una intención contraria a la "garantía de audiencia" que nuestra
constitución otorga a todos los individuos en territorio nacional independientemente de su
nacionalidad. Constituye un grave obstáculo para la protección efectiva de los derechos de
los trabajadores migratorios puesto que atenta contra el principio de igualdad jurídica
impidiendo a los trabajadores migratorios gozar de los mismos derechos legales que los
nacionales ante las cortes de justicia. La igualdad jurídica es un derecho humano, por ende
inalienable, de cualquier persona en cualquier parte del mundo sin importar su condición
migratoria.
La reserva se contrapone a la Declaración Universal de los Derechos Humanos que
en su artículo 7 establece el derecho a igual protección de la ley. Contraviene también su
artículo 8 que estipula el derecho de toda persona a un recurso efectivo ante los tribunales
nacionales competentes que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales.
Viola también el artículo 10 que establece que toda persona tiene derecho a ser escuchada
públicamente por un tribunal independiente e imparcial, para la determinación de sus
derechos e obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra ella en materia
penal.
Constituye también una violación a los mismos derechos contenidos en el Pacto
Internacional de derechos Civiles y Políticos del que México es parte. Constituye una
violación a los preceptos del sistema interamericano de protección a los derechos humanos.
48
La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece en su artículo 8 las garantías
judiciales entre las cuales se incluye el derecho que toda persona tiene a ser oída por un
juez o tribunal competente, independiente e imparcial. Asimismo, el artículo 24 establece la
igualdad ante la ley y el 25 estipula el derecho de toda persona a un recurso sencillo y
rápido ante los jueces o tribunales competentes que la ampare contra los actos que violen
sus derechos fundamentales. Además la norma establecida en el artículo 125 de la Ley
General de Población respecto a los casos de expulsión colectiva debe ser considerada
como inconstitucional por contravenir la garantía de audiencia y no constituir propiamente
el supuesto establecido en el Artículo 33 constitucional que se refiere a casos individuales
de personas que realicen acciones posiblemente lesivas de la seguridad nacional, lo que no
es el caso de los trabajadores migratorios.
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados.
Publicado en el Diario Oficial el 16 de abril de 2000. México se adhiere
formulando dos declaraciones interpretativas y tres reservas. La primera declaración
interpretativa establece que “ Corresponderá siempre al gobierno de México determinar y
otorgar, de conformidad con sus disposiciones legales vigentes, la calidad de refugiado, sin
perjuicio de la definición de refugiado prevista en el articulo 1° de la Convención y 1° de su
Protocolo”. La segunda establece que México otorgará las facilidades de naturalización
según su normatividad interna.
La primera reserva limita el acceso a un empleo remunerado a los requisitos
contenidos en la Ley General de Población. A través de la segunda reserva, el gobierno se
reserva el derecho de asignar, conforme a su legislación nacional, el lugar o los lugares de
residencia de los refugiados y de establecer modalidades de circulación en territorio
nacional. La tercera reserva se establece para evitar un conflicto con el Artículo 33 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que el artículo 32 de la
Convención establece el derecho a debido proceso ante una posible expulsión.
49
Pacto internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Publicado en el Diario Oficial el 20 de mayo de1981. México se adhiere formulando
dos declaraciones interpretativas al artículo 9, párrafo 5 y al artículo 18.1, e interpuso dos
reservas, una al artículo 13 y otra al articulo 25, inciso b. Los relevantes en materia
migratoria son:
Artículo 9.5 señala que toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá
derecho efectivo a obtener reparación.
Artículo 13: el extranjero que se halle legalmente en territorio de un Estado Parte solo
podrá ser expulsado por una decisión adoptada conforme a la ley; a menos que razones
imperiosas de seguridad nacional se opongan a ello, se permitirá a tal extranjero exponer
las razones que lo asistan en contra de su expulsión, así como someter su caso a revisión
ante la autoridad competente o bien ante la persona o personas designadas especialmente
por dicha autoridad competente.
El Gobierno de México establece que la Constitución Política y sus leyes
reglamentarias establecen que todo individuo goza de las garantías que en materia penal se
consagran y ninguna persona podrá ser ilegalmente detenida o presa y si por cualquier
causa cualquier individuo sufre un menoscabo de este derecho esencial debido a falsedad
en la denuncia o querella tendrá la facultad de obtener una reparación efectiva o justa.
La existencia de las reformas que derogan y adicionan diversos códigos y leyes
publicada en el Diario Oficial del 10 de enero de 1994, a efecto de que el Gobierno Federal
y los Gobiernos Locales asuman responsabilidad directa para reparar los daños y perjuicios
causados por sus servidores públicos ampliándose esta a daño moral en violaciones a
Derechos Humanos que afecten la libertad personal, estableciéndose asimismo
procedimientos administrativos para la obtención del pago en su caso. Lo que hace que la
reserva en cuestión sea innecesaria hoy día.
50
Otros Acuerdos y Documentos Binacionales o Locales.1
México ha suscrito diversos acuerdos binacionales con los Estados Unidos de
América. La mayoría de ellos son “arreglos” de alcance local, generalmente fronterizo, en
torno a las condiciones en que deben realizarse la repatriación y la recepción de nacionales
mexicanos para ser consideradas seguras y ordenadas.
Se refieren a los lugares por los que se efectuará la deportación, el horario de la
misma así como algunos procedimientos especiales en el caso de mujeres y menores.
Además existen Memorándum de Entendimiento relativos a mecanismos de
protección consular, mecanismos de consulta, cooperación en materia de comunicación,
capacitación e intercambio de información así como sobre cooperación en contra de la
violencia fronteriza.
1 Acuerdos y documentos binacionales o locales suscritos por México con el Gobierno de los EstadosUnidos de América y el Gobierno de Guatemala.• Arreglo para la repatriación segura y ordenada de nacionales mexicanos en las fronteras de Cd. Acuña,
Coahuila-Del Río, Texas.• Arreglo para la repatriación segura y ordenada de nacionales mexicanos en las fronteras Sonora y
Arizona.• Arreglo para la repatriación segura y ordenada de nacionales mexicanos entre las autoridades migratorias
del Sector de Laredo, Texas y del Instituto Nacional de Migración en Tamaulipas.• Arreglo para la repatriación segura y ordenada de nacionales mexicanos entre el Consulado de México en
Albuquerque, Nuevo México, la Suboficina de Distrito del Servicio de Inmigración y Naturalización enla ciudad de Albuquerque y la Oficina de la Patrulla Fronteriza en Albuquerque, Nuevo México.
• Arreglo para la repatriación segura y ordenada de nacionales mexicanos en las fronteras de San Diego-Tijuana.
• Arreglo para la repatriación segura y ordenada de nacionales mexicanos en las fronteras de El Paso-Ciudad Juárez.
• Arreglo para la repatriación segura y ordenada de nacionales mexicanos en las fronteras deMcAllen/Reynosa-Brownsville/Matamoros/Harlingen.
• Memorándum de entendimiento sobre protección consular de nacionales de México y Estados Unidos.• Memorándum de Entendimiento sobre los mecanismos de consulta sobre funciones del Servicio de
Inmigración y Naturalización y Protección Consular, 7 de mayo de 1996.• Memorándum de Entendimiento sobre los Mecanismos de consulta sobre Funciones del Servicio de
Inmigración y Naturalización y Protección Consular, 11 de junio de 1998.• Memorándum de Entendimiento entre el gobierno de los Estados Unidos Mexicanos y el Gobierno de los
Estados Unidos de América sobre Cooperación en Contra de la Violencia Fronteriza.• Memorándum de Entendimiento entre el Instituto Nacional de Migración de los Estados Unidos
Mexicanos y el Servicio de Inmigración y Naturalización de los Estados Unidos de América Relativo aCooperación en Materia de Comunicación, Capacitación e Intercambio de Información.
• Procedimiento de Expulsión de Centroamericana vía Frontera Sur, enero de 2000.• Informes de las reuniones anuales del Grupo Binacional sobre Asuntos Migratorios, Guatemala –
México, de 1991 a la fecha.
51
Finalmente, Guatemala y México suscribieron un procedimiento para la expulsión
de centroamericanos en la frontera sur.
III. La Normatividad Interna: 23
La legislación más relevante en materia migratoria en México es la siguiente:4
2 Terminología Migratoria:
1.SancionesLa diferencia existente entre los términos empleados para denominar las sanciones administrativas de lassanciones penales, responde al interés de las autoridades para no criminalizar la migración indocumentada, asícomo agilizar las devoluciones.Sin embargo, más allá de los conceptos, el procedimiento administrativo aplicado para imponer sanciones alos migrantes indocumentados puede llegar a violar su derecho al “debido proceso legal”.2. Aseguramiento vs. Arresto/Detención PreventivaEn la Ley General de Población de México, el término adoptado para referirse a la “privación de la libertad”de un extranjero, hasta en tanto se determina si ha lugar a su expulsión o no, es el de aseguramiento y no el dearresto, detención o prisión preventiva, ya que existen diferencias sustanciales entre los mismos:El arresto es considerado en la legislación vigente como una corta privación de la libertad, cuya duración nopuede ser mayor de quince días. Puede ser impuesta por alguna autoridad administrativa (arrestoadministrativo), o por una autoridad judicial, en cuyo caso se denomina arresto judicial e implica una de lasvariantes de las correcciones disciplinarias y medios de apremio.De acuerdo con la legislación penal la detención puede dividirse en detención preventiva y prisión preventivapropiamente dicha. La primera inicia al ejecutarse la orden de aprehensión y solo puede durar setenta y doshora. La segunda se determina con el auto de formal prisión.La detención preventiva únicamente puede ser ordenada por una autoridad judicial cuando se imputa alacusado un delito que se sanciona con pena corporalEl aseguramiento no puede ser considerado como detención, en virtud de dos aspectos importantes: a) que ladetención debe ser decretada por una autoridad judicial y, b) que la detención debe imponerse sólo al acusadode un delito sancionado con pena corporal.
4 También son relevantes los siguientes textos:
• Acuerdo por el que se delega a favor de los delegados y subdelegados regionales del Instituto Nacionalde Migración la facultad de formular querellas en los casos de los delitos previstos en la Ley General dePoblación [DO 17 mar. 1994]
• Acuerdo por el que se delegan facultades para autorizar trámites migratorios y ejercer diversasatribuciones previstas en la Ley General de Población y su Reglamento a favor de los servidores públicosque se indican [DO 1 nov. 1994]
• Circular por la que se expiden lineamientos por los que se instruye a los servidores públicos del InstitutoNacional de Migración en materia del Procedimiento Migratorio [DO 4 jun. 1999]
• Circular No. 009/99 del 06 de abril de 1999 sobre Reglas aplicables al traslado de extranjeros aseguradosque presenten alteraciones de salud.
• Acuerdo por el que se delegan facultades para autorizar trámites migratorios y ejercer diversasatribuciones previstas en la Ley General de Población y su Reglamento, a favor de los Coordinadores deRegulación de Estancia, de Control de Migración y del Jurídico del Instituto Nacional de Migración, asícomo de los Directores, Subdirectores y Jefes de Departamento a su cargo. [DO 15 dic. 1999]
52
• Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
• Ley de Nacionalidad [DO 23 ene.1998]
• Ley General de Población [DO 7 ene.1974]
• Reglamento de la Ley General de Población [DO 14 de abril de 2000].
• Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación [DO 31 agosto de 1998]
• Decreto por el que se crea el Instituto Nacional de Migración como órgano técnico
desconcentrado dependiente de la Secretaría de Gobernación [DO 19 oct. 1993]
La Ley General de Población y su Reglamento han sido reformados y adicionados
durante los últimos años con los siguientes resultados:
• Modificación y creación de características migratorias como las de Observador de
Derechos Humanos, Ministro de Culto o Asociado Religioso.
• Establecimiento de algunas provisiones favorables a la integridad de la unidad familiar,
al registro de los hijos de migrantes indocumentados nacidos en territorio nacional
(adelante se verá que persisten problemas para el registro de estos niños), y al registro
de defunciones de personas indocumentadas.
• Modificación de sanciones que violaban los principios del derecho mexicano
• Aumento de las penas impuestas a las personas que sean traficantes o se vean
involucradas en el tráfico de personas
• Creación de dos Capítulos relativos al Procedimiento Migratorio y al Procedimiento de
Verificación y Vigilancia • Acuerdo que establece la obligatoriedad de darle la intervención a la Comisión Nacional de Derechos
Humanos ante el arribo masivo de indocumentados a territorio nacional [DO 3 feb. 1994]• Circular por la que se instruye a los agentes del Ministerio Público Federal y Policía Judicial Federal en
general, sobre las comunicaciones que deberán realizar al quedar a su disposición algún extranjero [DO 5mar. 1990]
• Circular del procurador general de la República, por la que se instruye a los agentes del MinisterioPúblico Federal con relación al trato que deben brindar a los visitantes nacionales que radiquen fuera delpaís o extranjeros que se involucren en alguna averiguación previa [DO 2 oct. 1991]
• Acuerdo desregulatorio de la Secretaría de Relaciones Exteriores [DO 28 oct. 1996]• Guía de requisitos para trámites migratorios• Guía de formatos y requisitos para los trámites que se realizan ante la dirección de Inmigrantes e
Inmigrados del Instituto Nacional de Migración• Derechos Y Reglas de Convivencia del extranjero en la Estación Migratoria• Lineamientos Generales para las Estaciones Migratorias del Instituto Nacional de Migración
53
Es importante señalar que la legislación migratoria pertenece al orden
administrativo, sin embargo contiene normas relacionadas con el Derecho Penal, las cuales
tipifican los llamados “delitos especiales”. Estas son básicamente las relacionadas al tráfico
de personas, el uso de documentación falsa y a la sanción de conductas irregulares por parte
de autoridades.
Otro rasgo importante de esta legislación es que no hace mención de los derechos de
los trabajadores migratorios, simplemente se remite a disponer los límites a los derechos
(por ende obligaciones) y sanciones en caso de infringir las disposiciones legales.
Como señalado en la introducción de ese apartado, los problemas más relevantes
con relación a la legislación migratoria y la vigencia de los derechos humanos de los y las
migrantes y sus acompañantes que abordaremos adelante son aquellos relacionados a la
discrecionalidad / arbitrariedad, el acceso al debido proceso, la restricción a la libertad de
tránsito.
1. Facultad Discrecional en Materia Migratoria
La autoridad migratoria en el procedimiento migratorio cuenta con la facultad
discrecional, es decir tiene un margen de decisión dentro de lo legal. Esta facultad permite
al servidor público que decida conforme a derecho, pero considerando tanto cuestiones
técnicas y políticas, como de equidad. Las facultades discrecionales sólo las pueden ejercer
los servidores públicos de mayor rango, pero dicha facultad es delegable a inferiores
jerárquicos. Esta facultad discrecional no debe dar lugar a actuaciones arbitrarias, por lo
que todo acto debe estar motivado y fundado en la ley. Cuando se lleva al extremo la
discrecionalidad, y la autoridad actúa sin criterios claros ni objetivos, dejando la
54
determinación del acto de autoridad en manos del titular de la función estamos ante la
arbitrariedad, lo que tiene importantes repercusiones en los derechos de las personas. 5
Esta arbitrariedad ha dado lugar a que se den procedimientos de control migratorio
que pasan por alto la legalidad, teniendo lugar actos de autoridad que están literalmente al
margen de la ley, y que tienen como consecuencia la vulneración de los Derechos Humanos
de los migrantes.
Conforme a la Ley General de Población, la Secretaría de Gobernación gozará de
las facultades discrecionales que le permitirán:
• Autorizar o negar a extranjeros, su internación al país, cuando lo juzgue conveniente
para los intereses públicos nacionales.
• Autorizar, negar o renovar a los extranjeros su permanencia en el país como inmigrantes
o no inmigrantes, de acuerdo a lo que la propia Secretaría considere conveniente para
los intereses públicos del país.
• Autorizar o negar a extranjeros su permanencia definitiva en el país como inmigrados,
según lo estime apropiado para los intereses públicos de la nación.
• En general, sujetar la entrada, la salida, el transito interno y la permanencia de
extranjeros en el país, a las condiciones y requisitos que la propia Secretaría estime
conveniente para los intereses públicos nacionales.
La citada Ley General de Población no establece lo que deberá definirse como
interés público para el país, sino que deja la definición a la Secretaría de Gobernación
sujetando la entrada, la salida, el tránsito interno y la permanencia en el territorio nacional
de los extranjeros, a lo que determine conveniente o necesario la Secretaría de Gobernación
estimando el interés público para el país.
5Óscar Victal Adame "Derecho Migratorio Mexicano" 1999 Miguel Ángel Porrúa.Página 62.
55
No entendí los procedimientos en la estación migratoria. Algunas personas pagaban hasta
$4,000.00 USD para un oficio de salida, mientras otros recibieron un oficio de salida
porque habían estado tanto tiempo en la estación migratoria. Algunos oficiales de
Migración ofrecieron contactarnos con abogados quienes nos podrían sacar. En la
estación migratoria se puede obtener todo a través de la mordida. Hasta en las colas de
teléfono --- si pagábamos $20.00 pesos nos dejaron hasta adelante en la cola..
Refugiado en México: Testimonio recopilado por Sin Fronteras, I.A.P.
Las fuerzas de seguridad del Estado se exceden de sus funciones actuando con
arbitrariedad y violando no sólo el derecho al libre tránsito de los migrantes, sino otros
Derechos Humanos como el derecho a la seguridad personal. La ausencia de criterios de
aplicación para el contenido de la Ley, y la recurrente mención del juicio de la Secretaría de
Gobernación dan lugar a un amplio margen de discrecionalidad que avala la arbitrariedad.
En la ciudad de Comitán, 3 Agentes de Seguridad Pública del Estado despojaron de dinero
en efectivo y documentos migratorios a 4 guatemaltecos, quienes habían ingresado al país
para comprar mercancías. Ante esta situación los guatemaltecos solicitaron la
intervención de la policía municipal ya que tenían identificados a los policías. El
comandante interrogó a los agentes, quienes admitieron haber cometido los hechos
imputados, procediendo a devolver el dinero y los documentos a los guatemaltecos en
presencia del coordinador del Grupo Beta Comitán (Fuente: Diario del Sur. 8 de Febrero
del 2001).
Información recopilado por Centro de Derechos Humanos de Fray Matías de Córdova
Siguiendo el análisis que plantea Moreno Solana, sobre la inconstitucionalidad de la
facultad discrecional en materia migratoria identificamos la incidencia de esta practica que
envuelve toda la legislación mexicana contraviniendo preceptos constitucionales como los
56
contenidos en los artículos 11,13, 14, 22 y 33 constitucionales6, entre otros, que consagran
derechos fundamentales reconocidos como derechos humanos. Estos derechos son
contravenidos en la practica debido a esta facultad discrecional, así como una normatividad
secundaria que permite que disposiciones y procedimientos administrativos se apliquen en
forma contraria a los derechos de las personas consagrados en tratados internacionales
adoptados por México.
El Doctor Víctor Blanco señalaba que la diferencia entre la arbitrariedad y la
discrecionalidad estriba en que la primera carece de marcos referenciales, mientras que la
segunda se enmarca en un contexto normativo que la delimita. La arbitrariedad carece de
limites precisos y la determinación del acto de autoridad se deja por completo en manos del
titular de la función. En la discrecionalidad la autoridad tiene determinados los límites de su
comportamiento desde la norma misma; lo que queda en su posibilidad de actuación es
decidir la forma específica de la actuación, cuando se cumplen los elementos y las
circunstancias correspondientes no se le impone a la autoridad un sentido específico en su
decisión.
2. El Papel del Artículo 33 en Materia Migratoria
El Artículo 33 Constitucional estipula que son extranjeros, los que no posean las
calidades determinadas en el artículo 30, el cual establece las características por las que se
adquiere la nacionalidad mexicana. Sin embargo, establece también la facultad discrecional
que tendrá en exclusiva el Ejecutivo de la Unión de hacer abandonar el territorio nacional,
inmediatamente y sin necesidad de juicio previo, a todo extranjero cuya permanencia
juzgue inconveniente.
6 Artículo 11 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos. "Todo hombre tiene derecho para entraren la República, salir de ella, viajar por su territorio y mudar de residencia, sin necesidad de carta deseguridad, pasaporte, salvoconducto u otros semejantes. El ejercicio de este derecho estará subordinado alas facultades de la autoridad judicial en los casos de responsabilidad criminal o civil, y a las de la autoridadadministrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración, inmigración ysalubridad general de la República, o sobre extranjeros perniciosos residentes en el país."
57
Lo que hace el articulo 33 de la Constitución es otorgar a la autoridad una facultad
arbitraria para expulsar un extranjero. Es arbitraria en primer lugar, porque no se requiere
“juicio previo”, es decir, es una facultad no sometida, ni ex ante ni ex post al escrutinio de
constitucionalidad y de legalidad. Es una eliminación directa de las garantías contenidas en
los artículos 14 y 16 de la Constitución. Es arbitraria, en segundo lugar, porque queda a
juicio de la autoridad, sin referente normativo alguno, determinar que la permanencia del
extranjero en el país es “inconveniente”, con lo que queda a su arbitrio determinar la
persona a la que se va a expulsar, las condiciones que ameritan la expulsión y el momento
de la misma.
El Artículo 33 que se ha invocado para la expulsión de extranjeros (particularmente
observadores y miembros de organizaciones de derechos humanos) es un elemento
anacrónico de nuestra constitución. La evolución del sistema de protección internacional de
los derechos humanos lo ha convertido en algo obsoleto por su arbitrariedad y carencia de
criterios, ley reglamentaria y procedimientos. El marco normativo nacional ha
evolucionado de tal manera que pudieran cubrir, sin perjuicio de los derechos de las
personas, las situaciones extraordinarias que el artículo contempla. Más aun, la sociedad no
cuenta con prueba alguna de que se ha utilizado de manera correcta, es decir que al
aplicarlo se hubiera prevenido una amenaza a la seguridad del país. Inclusive, el artículo 22
de la Convención Internacional para la Protección de los Derechos de Todos lo
Trabajadores Migratorios y sus Familiares establece la posibilidad de exceptuar la
aplicación de este derecho por razones de seguridad nacional, volviendo innecesaria la
reserva.
El precepto del Artículo 33 constituye en sí mismo una violación a los derechos
humanos, suponiendo una infalibilidad en el Ejecutivo que no se le puede conceder a
ninguna persona. Todo esto ha sido denunciado a nivel nacional e internacional por
organizaciones de la sociedad civil, ante lo que las autoridades del gobierno de México ha
mostrado una permanente cerrazón evidenciada en las reservas que han formulado a los
tratados internacionales.
58
3. La Regularización de Migrantes en México
La regularización de estancia es el trámite que solicita un extranjero para adquirir
una estancia legal en México. La LGP y su reglamento establecen varias características
migratorias para migrantes. En la práctica los migrantes de bajos recursos han tenido
dificultad para regularizar su estancia en México debido a la serie de requisitos que
establece el INM para la regularización, como son cartas de oferta de empleo, declaración
de pagos de impuestos, acta constitutiva de la empresa, etc. La dificultad de conseguir este
tipo de requisitos es una reflejo de la importancia en ese momento del subempleo y
economía informal en la que participan los migrantes de bajos recursos. También, muchas
veces los empleadores se resisten a entregar dicha información al INM porque desconocen
el trámite y no pueden esperar a obtener la autorización previa del Instituto para contratar al
empleado.
Conscientes de estas barreras, entre febrero y octubre de 2000, el Instituto Nacional
de Migración (INM) puso en marcha un Programa de Regularización Migratoria que
ofrecía mayores facilidades a las personas indocumentadas para la regularización de su
status migratorio. Es sumamente difícil saber cuantos migrantes en México se encuentran
indocumentados. No obstante el INM estableció la meta de regularizar a 10 mil personas y
alcanzó alrededor de 7 mil. En marzo de 2001, el INM lanzó un nuevo programa de
Regularización Migratoria que está por terminar a finales de Octubre de 2001. Los dos
programas cuentan con las mismas facilidades, sin embargo el segundo amplio la fecha de
registro.
Los beneficios de la regularización son evidentes. Para el migrante significa
autorización para trabajar, seguridad jurídica, facilidades para viajar dentro de México, etc.
Para el gobierno significa la posibilidad de saber cuantos migrantes hay en el país. Además,
ese tipo de programas y facilidades debería de disminuir la corrupción de parte de
autoridades que aprovechan de la vulnerabilidad de un migrante indocumentado. No
obstante, estos programas no han tenido los resultados esperados debido a una serie de
59
factores que ponen en cuestión el sistema de tramitación migratoria en general. Estos
factores incluyen:
• Falta de confianza en instituciones públicas
Una de las dolorosas realidades de México, sigue siendo el riesgo de ser objeto de
abusos y sobornos por parte de algunos funcionarios cuando se realiza un trámite ante una
instancia oficial. Para las personas migrantes indocumentadas la denegación de la
documentación podría representar la deportación y/o la pérdida de su empleo, y un temor e
inseguridad de que el gobierno cuente con un registro de su estancia sin documentos en el
país.
• Altos costos
Los trámites administrativos en México, al igual que en otros países, usualmente
representan un costo elevado en tiempo y en dinero. Para las personas migrantes que
carecen de documentación, los costos se magnifican debido a su precaria situación
económica.
De acuerdo con las cifras obtenidas del perfil de los solicitantes, en el sur de Chiapas, de
221 personas atendidas, el 100% informó que cuenta con un ingreso inferior al salario
mínimo. En ciudades como Tijuana y el D.F., casi el 90% de los solicitantes atendidos
reportaron también ingresos inferiores al salario mínimo. Si consideramos que el trámite
tiene un costo mayor al llamado “microsalario” ($1,432 pesos versus $1,200 pesos), esto
se convierte en una opción inviable para familias de hasta seis integrantes que sobreviven
con un salario inferior o igual al mínimo.
Informe sobre el Programa de Regularización 2000, Sin Fronteras, I.A.P.
60
A lo anterior, hay que agregar que el documento migratorio debe ser renovado cada
año, trámite que exige de las personas el pago, nuevamente, de los derechos respectivos.
• Limitantes a la residencia permanente y al empleo
A diferencia de otros países, en que los programas de legalización ofrecen el acceso
a la residencia permanente con una autorización general para trabajar, el Programa en
México ofreció una forma migratoria de visitante no-inmigrante con la autorización para
trabajar en un empleo y/o con un empleador específico. Adicionalmente, el documento
contiene diversas restricciones: el INM debe autorizar un cambio de empleo antes de que la
persona pueda cambiar de trabajo y requiere que el extranjero notifique sobre cualquier
cambio de domicilio y estado civil.
Para que un Programa de legalización tenga un alcance masivo, debe estar dotado de
los incentivos necesarios. En nuestra experiencia, las personas que decidieron
documentarse fueron aquéllas con las condiciones económicas y culturales necesarias para
invertir el tiempo y el dinero necesarios; o bien, quienes tuvieron acceso a representación
gratuita.
• Discrecionalidad de las autoridades.
En parte derivada de los planes de descentralización de funciones del INM, la
discrecionalidad ha permitido que las Delegaciones Regionales interpreten la aplicación del
Programa a su voluntad, estableciendo una variedad de requisitos para los que el propio
Programa establece la posibilidad de exención o que pueden ser presentados posteriormente
a la tramitación de la solicitud de regularización.
• Deficiencia en la representación consular.
En algunos casos, el apoyo de los consulados ha sido limitado debido,
principalmente, a la falta de recursos. Por ejemplo, en Tapachula, Chiapas, el Cónsul de
61
Honduras tiene carácter honorario, por lo que no puede emitir ningún tipo de documento de
identificación a los nacionales hondureños. Estas personas deben viajar a la ciudad de
México para obtener su documentación, lo cual representa una inversión cuantiosa.
Después de la regularización, la renovación
La renovación anual del documento migratorio representa una de las preocupaciones
centrales de las organizaciones que han asistido a los solicitantes en sus trámites. Es
necesario educar a las personas para que se mantengan pendientes de la renovación.
Algunas de las recomendaciones planteadas para el mejoramiento del Programa,
incluyen:
• No causa de derechos: aplicar el artículo 17 de la Ley Federal de Derechos para
personas que perciben el salario mínimo o menos.
• Que el documento comprenda una autorización para trabajar no restringida: simplificar
los requisitos para conseguir la autorización.
• Capacitación y aumento del personal: apoyar al personal de INM con capacitación
sobre el programa y personal especializado para administrar el programa.
• Difusión.
• Colaboración institucional.
4. Protección a la Familia en Materia Migratoria
Registro de Niños
El articulo 68 de la LGP autoriza a los jueces u oficiales del registro civil a realizar
el registro de nacimiento en tiempo y de defunción, sin solicitar la comprobación previa de
la legal estancia en el país. La aplicación de este artículo es fundamental para asegurar que
los niños nacidos en México de padres que carecen de estatus migratorio sean registrados,
ya que las actas de nacimiento son el elemento fundamental para garantizar el derecho a la
62
identidad y nacionalidad y sirven para realizar todo tipo de trámite de tipo médico o
escolar.
La aplicación de este artículo ha sido un reto para las organizaciones que trabajan
con migrantes, debido a una combinación de factores culturales y desconocimiento por
parte de las autoridades. En la práctica se abren espacios para la corrupción o todo tipo de
irregularidad.
Cuando el Sr. Molina Lira se presentó al Registro Civil de Tonalá, Chiapas, para
registrar a su hijo recién nacido, la autoridad le pidió que comprobara su legal estancia.
Cuando el Sr. Molina Lira avisó que no contaba con un documento migratorio, la
autoridad le avisó que podría otorgar el acta pero sin los nombres de los padres. Así es
que Juan Manuel Molina Lira fue registrado, sin los nombres de sus padres y abuelos.
Testimonio recopilado por Sin Fronteras, I.A.P. Programa de Regularización 2001
Unidad Familiar
El artículo 39 de la Ley General de Población reconoce el principio de la unidad
familiar. Cuando los extranjeros contraigan matrimonio con mexicanos o tengan hijos
nacidos en el país, la Secretaria de Gobernación podrá autorizar su internación o
permanencia legal en el mismo. La autorización es discrecional y se podrá cancelar la
permanencia legal en caso de disolverse el vínculo matrimonial o si el cónyuge extranjero
deja de cumplir con las obligaciones que impone la legislación civil en materia de
alimentos.
Este artículo ha sido aplicado para el beneficio de los migrantes y el concepto es
fundamental para la protección de la familia en México. En la práctica el INM ha
63
reconocido la unión libre y el concubinato como relación que merece protección migratoria.
En otras ocasiones, en el contexto de conflictos intrafamiliares, miembros de la familia han
utilizado la discreción para acusar al miembro migrante de la familia para lograr su
detención y hasta expulsión de México.
Vulnerabilidad de Migrantes en Situaciones de Violencia Intrafamiliar
Muchos migrantes en México, mujeres en su mayoría, obtienen un documento
migratorio con la característica de “dependiente económico” de su pareja o padres. La falta
de documentación individual para las mujeres es un elemento que contribuye al círculo de
violencia en la familia. Las coloca en una situación de vulnerabilidad extrema que, en
ocasiones, resulta en la detención arbitraria e, incluso, puede resultar en la expulsión.
Se han dado una variedad de casos en que los hombres utilizan ese elemento como
chantaje hacia las mujeres e incluso las amenazan con quitarles a sus hijos y hacerlas
deportar a ellas. En ocasiones las amenazas se han cumplido llegando a tener consecuencias
graves para las mujeres y los menores.
Al ser víctimas de golpes y maltrato, a veces las mujeres deciden separarse de sus
parejas y buscan una solución a su condición migratoria. Frecuentemente, la detención
ocurre primero cuando la pareja denuncia a la mujer y utiliza mecanismos de coerción hacia
las autoridades migratorias para que sea detenida y posteriormente deportada.
En un caso, la mujer estuvo esperando respuesta a su intento de iniciar su trámite
durante aproximadamente 4 horas, hasta que finalmente, sin informarle a dónde la
trasladaban, se encontró en las instalaciones de la Estación Migratoria del D.F. La
utilización del engaño por omisión de información representa una clara violación a sus
derechos.
En otro de los casos, la mujer que intentó separarse de su pareja estuvo detenida
más de 10 días en la estación migratoria y nunca se le explicó la razón de la detención.
64
Hasta el décimo día ella seguía creyendo que la causa formal de su detención fue dejar a su
marido. Después las autoridades explicaron que la causa de su detención y por la que sería
deportada fue que ella había realizado una actividad remunerada sin autorización, violando
así las disposiciones de su característica migratoria (de dependiente económico de su
marido). Sin embargo, la sanción que procede en estos casos, de acuerdo con la Ley
General de Población, no es la deportación, sino el pago de una multa. En su caso, no se le
había enviado citatorio alguno, ni informado que se había hecho acreedora a la sanción
pecuniaria, sino que ya se había comprado el boleto de avión para deportarla a su país de
origen.
De hecho, el art. 61 estipula que la persona que tenga bajo su dependencia económica a
un extranjero debería avisar a la SG sobre “cualquier circunstancia que altere o pueda
modificar las condiciones migratorias” del extranjero y que debería de asumir los gastos de
la expulsión si fuera ordenado por la SG. Este artículo estimula, entonces la denuncia de
dependientes económicos, dejándolos en una situación de vulnerabilidad y con mucho
menos probabilidad de que una mujer en esta situación denuncie una situación de violencia
intrafamiliar.
5. Falta de Debido Proceso en Procedimientos de Inspección, Verificación y
Aseguramiento
Por debido proceso legal, se entiende el conjunto de condiciones y requisitos de
carácter jurídico y procesal que son necesarios para afectar legalmente los derechos de los
gobernados.
Los derechos relacionados con el debido proceso legal de los migrantes en México
se afectan generalmente en las siguientes situaciones:
• Inspección Migratoria en la Frontera
• Revisión Migratoria en las rutas dentro del territorio nacional
• Aprehensión y traslado o entrega a oficiales migratorios
65
• Detención en una estancia o estación migratoria
Los principios esenciales del debido proceso contenidos en los artículos 13, 14 y 16
de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos son:
• Prohibición de leyes privativas y de tribunales especiales7
• Irretroactividad de la ley8
• Fundamentación y motivación9
• Derecho o garantía de audiencia
Este principio, contenido en el artículo 14 de la Constitución garantiza que:
“...Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad, o de sus propiedades, posesiones o
derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en los
que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes
expedidas con anterioridad al hecho”.
Por lo cual, para afectar válidamente los derechos de una persona es necesario:
• Hacer de su conocimiento los hechos,
7 Las leyes privativas, son aquellas que se expiden para comprender a un tipo determinado de personas,contradiciendo el principio de generalidad que deben tener las disposiciones legislativas.Por tribunales especiales debe entenderse, todos aquellos que sean establecidos en contravención de lalegislación vigente al momento de su creación, o previamente establecidos, conforme a la legislación vigente,quienes conozcan de las controversias existentes.En consecuencia, todo proceso jurisdiccional y administrativo debe resolverse ante los tribunales creados conanterioridad a los hechos, con prohibición de aplicarse, leyes privativas.8 Contenido en el artículo 14 de la Constitución, establece que una persona debe ser juzgada conforme a lalegislación vigente al momento de la realización de los hechos, y que sólo podrán aplicarse normasposteriores, cuando ello beneficie al gobernado.Es preciso aclarar que “juicio” ha sido interpretado por la jurisprudencia en sentido amplio, es decir, no esforzoso que se trate de un proceso jurisdiccional, ya que las autoridades administrativas pueden afectarválidamente los derechos de personas, siempre que se les otorgue la oportunidad de defensa. (tesis 339, pp.569-570, Segunda Sala, Apéndice al SJF, publicado en el año de 1975)9 Este principio contenido en el artículo 16 de la Constitución, establece que: “Nadie puede ser molestado ensu persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridadcompetente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. . .”Para dar cumplimiento al “debido proceso legal”, resulta indispensable que la autoridad (administrativa yjudicial) justifique su proceder conforme a la legislación vigente (fundamentación), así como, las situacionesde hecho por las cuales resultan aplicables al gobernado las normas específicas (motivación).
66
• Que tenga oportunidad de presentar su defensa,
• Que sea juzgado por tribunales previamente establecidos,
• Que sea juzgado conforme a la legislación expedida con anterioridad a los
hechos.
• Revisión Migratoria en las rutas dentro del territorio nacional
Criterios para llevar a cabo la inspección
Los criterios a partir de los cuales una autoridad competente podrá solicitar a una
persona sus documentos, con el propósito de verificar su situación migratoria, deberán estar
fundados en parámetros racionales bajo la aplicación del principio general de no-
discriminación. Los artículos 1°, 11 y 1610 de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos establecen reglas generales, bajo las cuales una autoridad puede
verificar la situación migratoria de una persona en el país. El artículo 7 de la Ley establece
que toda autoridad migratoria tiene la obligación en ejercicio de sus funciones de velar por
el respeto de los derechos humanos.11 El apego a los conceptos de no-discriminación,
fundamentales para los derechos humanos, significa entonces que ningún agente puede
inspeccionar a una persona con base en su aparente origen racial o nacional, o por otros
criterios discriminatorios.
• 10 Artículo 1° .- “En los Estados Unidos Mexicanos todo individuo gozará de las garantías que otorga
esta Constitución, las cuales no podrán restringirse ni suspenderse sino en los casos y con lascondiciones que ella misma establece”.
• Artículo 11.- “Todo hombre tiene derecho para entrar en la República, salir de ella, viajar por suterritorio... .El ejercicio de este derecho estará subordinado a las facultades . . .de la autoridadadministrativa, por lo que toca a las limitaciones que impongan las leyes sobre emigración,inmigración....”.
• Artículo 16.-“Nadie podrá ser molestado en su persona ... .sino en virtud de mandamiento escrito de laautoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento.”
11 Artículo 134 del Reglamento: “El Instituto tendrá, entre otros, los objetivos siguientes: II Ejercer lasatribuciones de control y verificación migratoria en territorio nacional con apego a la Ley, este Reglamento ydemás disposiciones aplicables, y con pleno respeto a los derechos humanos . . .” y Artículo 195 delReglamento: “. . . Las autoridades migratorias substanciarán los procedimientos correspondientes yaplicarán las sanciones establecidas en la Ley, sin perjuicio de lo dispuesto por otros ordenamientos legales,
67
En la práctica es común que las autoridades soliciten documentos sin explicar el
motivo, ya que aducen no necesitar más motivo que la sospecha por razones de raza,
vestimenta, y hasta olor, de que la persona es extranjera; sin que sea necesario siquiera
sospechar que la persona se encuentra indocumentada.
Autoridades que participan en la inspección y verificación
El problema de la falta de criterios no discriminatorios para realizar una inspección
se agrava con la participación de diversas autoridades que efectúan aprehensiones o
arrestos. La LGP no es lo suficientemente explícita, en la regulación del procedimiento a
seguir para la intercepción12 de los migrantes, en cuanto a procedimientos de verificación y
vigilancia13.
La Secretaría de Gobernación y la Policía Federal Preventiva14 son las autoridades
que velando por sus derechos humanos y especialmente por su integridad familiar15, son los
responsables de verificar y vigilar la legal estancia de los extranjeros en el país. Sin
embargo son muchas las fuerzas de seguridad pública y militares, que intervienen en la
detención de migrantes. Lo hacen al amparo del artículo 73 de la LGP " Las autoridades
que por ley tengan a su mando fuerzas públicas federales, locales o municipales, prestarán
su colaboración a las autoridades de migración cuando éstas lo soliciten, para hacer
cumplir las disposiciones de esta ley". Ni la ley ni el reglamento establecen los términos en
que esta colaboración ha de llevarse a cabo, lo que ha provocado que todas las fuerzas de
seguridad pública y militares intervengan en la intercepción de extranjeros. Esto a pesar de
que el objeto y finalidad de las distintas fuerzas de seguridad públicas y militares es muy
observando en todo caso, el respeto a los derechos humanos, y con apego a los procedimientos legalescorrespondientes . . .).12 Es el encuentro inicial de un migrante con un funcionario responsable de hacer cumplir la ley migratoria, ocon cualquier otra autoridad, el cual puede ocurrir por azar o previa expedición de una orden para que elmigrante comparezca ante la autoridad. Tras este acto inicial el migrante es dejado en libertad o es detenido.Pág . 14. "Incertidumbre, Azar e Inequidad".13 Regulado en la ley General de Población, artículos 151 a 157 y en el Reglamento de la misma en losartículos 195 y siguientes.14 La Policía Federal Preventiva se constituye sólo desde 1999, a través de un Decreto publicado el 5 de enerode 1.999, y que reforma la LGP.15 Artículo 7 LGP.
68
distinto, y por tanto, no están preparadas ni formadas para atender las necesidades de los
flujos migratorios.
“... Según el informe de la Delegación regional del INM, en lo que va del año fueron
detenidos por diversas policías y el Ejercito y la Armada de México en garitas, carreteras
y caminos de extravió así como en aguas del litoral chiapaneco, 33,630 extranjeros, a
quienes se les expulsó del país por esta frontera o enviados a la ciudad de México para su
deportación vía aérea cuando eran de nacionalidad restringida...” ( Fuente: Diario del
Sur, 17 de Abril del 2001.)
Información recopilada por el Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova
En distintas notas publicadas en esta fuente, podemos observar a todas las
autoridades que intervienen en la detención o aseguramiento de migrantes: Seguridad
Pública, Vialidad y Fiscalía Ciudadana (Tapachula); Policía Municipal de Coatzacoalcos;
Policía Judicial del Estado; Patrulla de la Armada de México; Patrulla Fronteriza (Tuxtla
Gutiérrez, San Cristóbal); Agentes de la Bases de Operaciones Mixtas (Oaxaca); Policía de
Inspección Aduanal Federal; Ejercito Mexicano; Seguridad Pública Municipal (Ciudad
Hidalgo).
En la comunidad pesquera Rincón Juárez, en los límites de Chiapas y Oaxaca 21
Guatemaltecos indocumentados presentaron denuncia sobre el abuso cometido por 5
agentes de la Procuraduría Federal de la República (PGR) de despojarlos de todo su
dinero ( aprox. 100.000 pesos ) además de quitarles la ropa y manosear a las mujeres del
grupo así como amenazarlos de muerte. (AC/SC/21/2001). ( Fuente: Diario del Sur, a 19
de Abril del 2001.)
69
Información recopilada por el Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova
• Aprehensión y traslado o entrega a oficiales migratorios
Según el RLGP todas las autoridades han de poner a disposición del Instituto
Nacional de Migración, como autoridad competente materia migratoria16, a toda persona
que vaya a ser expulsada. Por un lado no se establece un plazo perentorio para poner al
extranjero a disposición de las autoridades de migración, lo que evitaría actos irregulares y
lesivos de los derechos fundamentales. Por otro lado, esa obligación no otorga a las
autoridades la facultad de cuestionar a las personas sobre su estatus migratorio, ya que ésta
es facultad exclusiva de la Secretaría de Gobernación, como se establece en el artículo 195
del RLGP.
La ley no contempla los casos y formalidades del acto administrativo mediante el
cual la autoridad migratoria comprueba el cumplimiento de las condiciones y modalidades
a que se sujetó la internación, estancia o salida de un extranjero. Es digno de destacar el
artículo 152 de la LGP que permite a la persona que lleva a cabo la verificación asegurar a
la persona en cuestión en caso de encontrar alguna irregularidad.
Fundamentación de la Inspección y Verificación
La persona arrestada debe ser informada al momento de la aprehensión de las
razones que motivan la misma. El artículo 16 de la Constitución establece que todo acto de
molestia, debe ser fundado y motivado, por lo cual la autoridad encargada de realizar el
arresto debe, invariablemente explicar el motivo. El Reglamento de la LGP establece los
criterios para realizar una verificación en su art. 196, incluyendo un acto de comisión con
fundamento legal.
70
Mientras hace falta un proyecto de investigación sistemática de esta situación,
muchas veces las autoridades no cumplen con los mínimos elementos del debido proceso
en el momento de realizar una verificación. Una muestra de ello es que de 25 entrevistas
realizadas a migrantes en la estación migratoria de la Ciudad de México en octubre de
200017, ninguno de los entrevistados recibió, al momento del aseguramiento, una
explicación sobre el motivo del mismo.
• Detención en una estancia o estación migratoria
Representación Legal
La persona arrestada tiene derecho a un abogado que lo represente legalmente, a un
intérprete, si su lengua materna no es el idioma oficial del país en el que se encuentra, o a la
asistencia de una persona de su confianza. El artículo 209 del Reglamento de la Ley
General de Población establece que al asegurarse a un extranjero o extranjera en la estación
migratoria, se debe tomar la declaración del asegurado(a), hacerle saber los hechos que se
le imputan, su derecho a ofrecer pruebas y alegar lo que a su derecho convenga, así como
facilitar un traductor en caso de que el asegurado(a) no entienda el español.
En la práctica, una vez que se asegura a una persona en la estación migratoria, se
procede a tomar la declaración en una acta administrativa, sin embargo en pocas ocasiones
se les explica el motivo del aseguramiento y su derecho a ofrecer pruebas y presentar
alegatos18.
Otro aspecto que resulta inconveniente para asegurar el derecho al debido proceso,
es que no existe de manera permanente un traductor, por lo que en ocasiones la declaración
16 En virtud del Decreto por el que se crea el Instituto Nacional de Migración como Órgano TécnicoDesconcentrado, Dependiente de la Secretaría de Gobernación, publicado en el Diario Oficial de laFederación el día 19 de octubre de 1.993.17 Situación de los migrantes en la Estación Migratoria de la Ciudad de México, Sin Fronteras IAP, octubre de2000.18 Id.
71
del asegurado(a) se presenta con posterioridad a la fecha en que se realiza el
aseguramiento19.
Se agrava el problema con la falta de representación legal gratuita para personas de
escasos recursos aseguradas en la estación migratoria de la ciudad de México o las
estancias ubicadas en las distintas delegaciones regionales.
La falta de concreción y las lagunas legales existentes en materia migratoria, dan
lugar, como se ha visto, a la arbitrariedad en la actuación de las autoridades y a la
inseguridad jurídica y vulneración de los Derechos Humanos del migrante.
6. Restricciones a la Libertad de Tránsito
Los Estados tienen la soberanía de decidir quién entra y quién no a su territorio.
También como Estados soberanos están obligados, mediante instrumentos internacionales
de Derechos Humanos con los demás Estados, sus nacionales y extranjeros al respeto de los
Derechos Humanos. Estas dos soberanías estatales se reflejan en la Constitución de los
Estados Unidos Mexicanos: su artículo 1º establece que todo individuo gozará de las
garantías constitucionales; su artículo 11º contempla el derecho al libre tránsito. En el
primer inciso de este artículo se establece este derecho para todo hombre y en el segundo
inciso se concede a las autoridades judiciales y administrativas la posibilidad de
restringirlo.20 Siendo pues en México, el derecho al libre tránsito, reconocido en diversos
tratados internacionales21, un derecho restringido.
La libertad de salir del país es un derecho incluido en el art.8 de la Convención
Internacional para la Protección de los Derechos de Todos los trabajadores Migratorios y
sus Familiares, aún si ésta contempla la posibilidad de restringirlo por el interés nacional.
19 Informes semanales del Proyecto de apoyo a Migrantes, Sin Fronteras IAP, octubre 1999-presente.20 Ver Nota 5 para el texto del Artículo 11 de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos.21 Artículo 13 de la Declaración Universal de Derechos Humanos "1.Toda persona tiene derechos a circularlibremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. 2.Toda persona tiene derecho a salir decualquier país, incluso del propio, y a regresar a su país"
72
El artículo 13 Constitucional establece que nadie podrá ser juzgado o afectado en
sus derechos por leyes privativas. Disposiciones de La Ley General de Población, son
violatorias de la Constitución, al conceder facultades discrecionales a la Secretaría de
Gobernación, permitiéndole concebir limitaciones a la libertad de tránsito de los extranjeros
en México, creadas ex profeso para casos particulares, cuando los extranjeros al tramitar
sus permisos ante la Secretaría de Gobernación, se enfrentan a reglas, que, en uso de sus
facultades discrecionales, son dictadas de manera privada ex profeso para sus casos en
particular y sin que siquiera se respete el principio del artículo 14 Constitucional, que
establece que las leyes que limiten nuestros derechos deben haberse expedido con
anterioridad a los actos de su aplicación.
Por lo que se puede afirmar en consecuencia que en los términos de los artículos 11
y 14 de la Constitución Federal, la libertad de entrar, salir, transitar, y permanecer en
México por parte de extranjeras y extranjeros, se encuentra sujeta al principio de reserva
legal, según el cual, dichas libertades sólo podrán ser limitadas mediante prevenciones
expresas de la ley. Sin embargo el inconstitucional otorgamiento que de facultades
discrecionales hace la Ley General de Población a favor de la Secretaría de Gobernación,
ha posibilitado que en la practica, las limitaciones señaladas, sean definidas no en función
de la Ley sino por autoridades administrativas, en cada caso en particular, no sólo por
Secretarios de Estado, sino también, por Directores o simples Jefes de Departamento.
Ocasionado con ello que el estado actual del Derecho Migratorio, un régimen de
total inseguridad jurídica, atenido a los cambiantes y subjetivos puntos de vista de lo que
cada funcionario del Servicio Migratorio interprete como interés público para el país,
variando estos criterios de un funcionario público a otro, incluso en la misma dependencia
y de una administración a otra.
Los migrantes, tanto irregulares como regulares22, encuentran multitud de
limitaciones a su derecho al libre tránsito, al internarse a México y transitar por el país.
22 Entendemos por migrantes regulares, los que cumplen con los requisitos de internación en el país; pormigrantes irregulares los que no cumplen los requisitos impuestos por México, ya sea por no llevar ningúntipo de documentación, por llevar documentación insuficiente o documentos falsos.
73
Muchos de estas cortapisas están amparadas por las normas, principal y directamente la Ley
General de Población (en adelante LGP) y su Reglamento de aplicación23, otras
restricciones a este derecho transcienden más allá de la norma.
El Centro de Derechos Humanos Fray Matías de Córdova A.C. (en adelante el
Centro) ha documentado varios casos de migrantes que han visto restringida su libertad de
tránsito a pesar de contar con documentos que les permiten la legal estancia en el país.
(FM3)
El Sr. Carlos Orlando Coto Ramos de nacionalidad hondureña con documento FM3 en
regla fue detenido cuando viajaba con destino a la ciudad de México el día 6 de
Diciembre del 2000, en el reten migratorio ubicado en Huehuetán. Después de enseñar su
documento, los agentes migratorios le manifiestan que su FM3 es falso y por tanto, es
puesto a disposición de la delegación migratoria en Tapachula, en donde permanece en el
área de resguardo aproximadamente 20 hrs., para posteriormente ser deportado a la
frontera de Talismán el día 08 de Diciembre por la tarde. Cabe mencionar que en el
momento de la deportación no le devolvieron su documento migratorio. El Centro
intervino ante el Delegado Regional de Migración para la recuperación de la forma
migratoria. Éste argumentó que el documento permite la legal estancia pero la actividad
queda restringida a realizarla en el lugar que solicita el permiso y con la actividad que se
especifica en el mismo y que si querían viajar que lo solicitaran o avisaran por escrito.
Sobre la base de estas argumentaciones Marta Santos Morales Pérez, de nacionalidad
guatemalteca, trabajadora del servicio doméstico en Tapachula que contaba con su FM3
en regla, solicitó permiso para viajar a Cancún, permiso que le fue negado.
Testimonio recopilado por el Centro de Derechos Humanos de Fray Matías de Córdova
23 LGP publicada en el Diario Oficial de la Federación el día 7 de enero de 1.974, siendo la última reformaaplicada del 5 de enero de 1.999. RLGP Publicado en el Diario Oficial de la Federación el 14 de abril de2.000.
74
Estos casos ponen de manifiesto una actuación arbitraria de las autoridades. La
forma migratoria FM3 es válida para transitar por todo el territorio nacional, por lo que en
este caso se manifiesta un uso arbitrario de la ley que transciende más allá de la norma con
repercusión en la libertad de tránsito de las personas.
El Señor Miguel Aníbal Fuentes Juárez, de nacionalidad Guatemalteca, está contratado
en el Rancho Amelia, Mpio. de Acapetahua, Chiapas. El día 17 junio ingresó a territorio
mexicano para ir a su trabajo, viajando en un autobús al llegar a la caseta de migración
ubicada en Huehuetán, un oficial de migración le pidió su identificación, presentando la
Forma migratoria para visitantes agrícolas (FMVA), pero el oficial lo aseguró enviándolo
a la delegación migratoria. La resolución del Departamento Jurídico Regional fue que esta
persona se había internado ilegalmente en el país toda vez que no contaba con documentos
necesarios para acreditar su legal estancia en territorio mexicano, aún cuando tenían en
su poder el FMVA No. 175634 autorizado el día 23 de abril del 2001.
Información recopilada por el Centro de Derechos Humanos de Fray Matías de Córdova
Destacamos las violaciones al derecho al libre tránsito que en México han de
enfrentar constantemente los menores migrantes, hijos de migrantes, que viajan solos. Estos
son interceptados por las autoridades, en su intento por ir a reunirse con su familia en los
Estados Unidos son retenidos durante días, horas e inclusos meses en diversas instituciones
públicas y privadas hasta que se determina qué efectivamente es menor, se localiza a sus
familiares y éstos pueden recogerlos.
Es el caso de Elmer, salvadoreño de quince años, según su propio testimonio, fue detenido
en Coatzacoalcos Veracruz, donde interceptaron el vehículo donde el "pollero" le llevaba a
él, a otro menor, y a ocho personas más. Estuvo veinticinco días en el CERESO de
75
Veracruz y una semana en el tutelar de menores donde, por su seguridad, estaba encerrado
y separado de los demás. Después estuvo en la estación migratoria de Tapachula y de ahí
15 días en una institución de atención al menor en la misma localidad. Está deseando
volver a El Salvador, porque no quiere seguir el viaje.
Testimonio recopilado por el Centro de Derechos Humanos de Fray Matías de Córdova
En los casos anteriores, el Centro de Derechos Humanos intervino tanto para la
recuperación de los documentos migratorios como para la aclaración de la situación
jurídica ante las autoridades migratorias, sin embargo muchos son los casos que no llegan
al conocimiento de la organización quedando al total arbitrio de las autoridades.
7. Tendencias Legislativas y Políticas Enfocadas a la Penalización y Militarización de
las Fronteras
Se está utilizando como mecanismos para enfrentar la migración no autorizada, la
penalización de las leyes migratorias.24 La LGP25 establece no sólo multas, sino también
medidas privativas de la libertad entre 36 horas y 10 años, para las personas que violan
disposiciones de la misma Ley. Esto tiene importantes consecuencias para los migrantes,
cuyo único delito puede haber sido cruzar una frontera en busca de un futuro mejor.
Muchos son encarcelados durante largos periodos de tiempo, para luego ser deportados a
sus países de origen, conllevando en ocasiones la separación de padres e hijos.
En el del Centro de Readaptación Social No. 3 de la Ciudad de Tapachula la población
total al mes de mayo de 2001 es de 1.230, siendo la población extranjera de 229. De éstos
26 han sido sentenciados por violación a la Ley General de Población. (Según informes
del mismo CERESO)
24 Páginas 15-16. "Incertidumbre, Azar e Inequidad" . Ver bibliografía.
76
Información recopilada por el Centro de Derechos Humanos de Fray Matías de Córdova
El control en la frontera también está siendo utilizado para desincentivar la
migración irregular. México está invirtiendo recursos en lo que se ha llamado Sellamiento
de la frontera sur26. Citando textualmente del diario La Jornada " En una reunión privada
con legisladores, el comisionado del Instituto Nacional de Migración, Felipe de Jesús
Preciado, confirmó que el gobierno sellará la frontera sur del país con efectivos del
Ejército y de la Policía Federal Preventiva (PFP)". Los controles son desde luego una
restricción a la libertad de tránsito, sin embargo no constituyen por sí un freno a la
migración irregular, más bien fomentan la vulnerabilidad de los migrantes que en busca de
nuevas rutas se enfrentan a mayores peligros y están expuestos a constantes violaciones a
los derechos humanos y a ser víctimas de delincuentes comunes.
El conflicto armado y surgimiento del Ejercito Zapatista de Liberación Nacional en
el Noroeste del Estado, ha tenido sus efectos en la zona costa. La presencia gubernamental
militar ha aumentado para reprimir las actividades guerrilleras potenciales. Aunque no han
tenido presencia activa de las fuerzas del EZLN el gobierno responde con su tendencia
autoritaria aumentando presencia militar así como las detenciones arbitrarias y el maltrato
a los detenidos.
Durante el mes de mayo 2001 se realizó un monitoreo sobre los retenes militares
ubicados en la costa y sierra, arrojando lo siguiente: En la zona sierra hay retenes
permanentes en las localidades de Mazapa de Madero; en el Jocote rumbo a Comitán,
25 Artículos 116 a 119 de la LGP. Por ejemplo se penaliza con penas privativas de la libertad el uso dedocumentos de identidad falsos, el internamiento en el país después de haber sido expulsado.26 La Jornada, 5 de julio 2.001.
77
existiendo en varias comunidades de la sierra vehículos militares (rondines). En la zona
costa en Ciudad Hidalgo-Tapachula, Frontera Hidalgo retenes de la P.G.R.; P.J.E;
Militares, SPE, Migración; en Viva México retenes de la Policía fiscal, SEDENA,
Contraloría; En estación Huehuetán Migración, Policía Municipal, en Saltillo Huixtla
Migración (Hueyate); P.G.R.
IV. Recomendaciones
A. Marco Internacional y Regional en Materia Migratoria en México
• Aplicar los instrumentos ratificados por México.
• Adecuar la normatividad interna para incorporar las obligaciones adquiridas en los
instrumentos internacionales y regionales, especialmente las contenidas en la
Convención sobre el Estatuto de los Refugiados y su Protocolo y la Convención para la
Protección de los Derechos Humanos de los Todos los Trabajadores Migratorios y sus
Familiares.
B. Normatividad Interna
La Discrecionalidad en la Legislación Migratoria Nacional
• Descontinuar la práctica de participación de todas las autoridades en la aplicación de la
Ley Migratoria.
• Reformar la Ley General de Población estableciendo criterios para limitar la discreción
en la aplicación de la misma.
• Capacitar a los agentes y personal migratorio de forma continúa sobre la aplicación de
la LGP y su Reglamento.
78
• Eliminar del ordenamiento las penas privativas de libertad por violaciones a la Ley
General de Población.
El Papel del Artículo 33 en Materia Migratoria
• Reformar o reglamentar el Artículo 33 para cumplir con las obligaciones de debido
proceso.
La Regularizacion de Migrantes en México
• Renovar el Programa de Regularización Migratoria
• Aplicar el Articulo 17 de la Ley Federal de Derechos para personas que perciben salario
mínimo o menos.
• Permitir la autorización para trabajar de manera menos restringida.
• Capacitar y aumentar del personal del Instituto Nacional de Migración.
• Unificar los criterios con relación a documentos de identidad y otras pruebas
documentales.
• Difusión y colaboración institucional.
Protección a la Familia en Materia Migratoria
• Asegurar la aplicación del artículo 68 en los Registros Civiles.
• Asegurar mecanismos para la protección de migrantes en situaciones de violencia
intrafamiliar.
• Iniciar o fortalecer la cooperación entre los funcionarios de ambos lados de la frontera
para brindar protección a los menores.
• Supervisar constantemente las zonas fronterizas para evitar que los explotadores puedan
entrar fácilmente en contacto con los niños para cometer abusos, ya sea en el lugar
mismo o del otro lado de la frontera.
Falta de Debido Proceso en Procedimientos de Intercepción y Aseguramiento
79
• Delimitar la intervención de las fuerzas de seguridad pública a los agentes de migración
y la Policía Federal Preventiva.
• Establecer criterios de no-discriminación y fundamentación en la verificación
migratoria.
• Ofrecer una formación en derechos humanos y en conocimiento de las migraciones a
los agentes encargados de la intercepción, que tenga en cuenta la realidad de América
Latina y las necesidades sociales.
• Desarrollar proyectos para la protección legal (traducción, orientación y representación
legal) a migrantes en situaciones de detención.
Restricciones a la Libertad de Tránsito
• Asegurar la aplicación del debido proceso a través de capacitación a autoridades
involucradas en la inspección migratoria.
• Que se respete el derecho al libre tránsito en México a los menores, permitiéndose el
mismo bajo ciertas garantías que posibiliten con éxito y sin riesgo para los mismos la
reunificación y la integridad familiar.
Reformas Legislativas y Políticas Enfocadas en la Penalización y Militarización de las
Fronteras
• Sensibilizar y capacitar a la policía fronteriza, servicios de aduanas y funcionarios de
inmigración en cuanto a la vulnerabilidad del niño y de los métodos de investigación y
encuesta seguidos en los procesos de detención y repatriación.
