Editores Bundit Sornpaisarn, Kevin D. Shield,
Esa Österberg, Jürgen Rehm
Los consumidores, en particular los grandes bebedores y los jóvenes, son sensibles a las variaciones del precio de las bebidas. Se pueden emplear políticas de fijación de precios para reducir el consumo de bebidas al- cohólicas por menores de edad, detener la progresión hacia la ingestión de grandes cantidades de alcohol y/o episodios de borrachera, y ejercer influ- encia en las preferencias de los consumidores. El aumento del precio de las bebidas alcohólicas es una de las intervenciones más eficaces para reducir el uso nocivo del alcohol. Un factor clave para el éxito de las políticas de precios orientadas a reducir el uso nocivo de alcohol es un régimen eficaz y eficiente de imposición tributaria, con los mecanismos requeridos para recaudar impuestos y exigir el cumplimiento de la fiscalidad (Estrategia mundial para reducir el uso nocivo del alcohol).
Para más información, sírvase contactar:
Departamento de Salud Mental y Abuso de Sustancias Organización Mundial de la Salud Avenue Appia 20 CH-1211 Geneva 27 Switzerland Tel: +41 22 791 21 11 Correo electrónico: msb@who.int www.who.int/substance_abuse
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y Centro de Adicciones y Salud Mental (Canadá).
En el marco de un memorando de entendimiento entre la Organización Mundial de la Salud y la Fundación Tailandesa de Promoción
de la Salud (ThaiHealth Promotion Foundation) en apoyo a
la ejecución de la Estrategia mundial para reducir el uso nocivo del alcohol.
Editores Bundit Sornpaisarn, Kevin D. Shield,
Esa Österberg, Jürgen Rehm.
Versión oficial en español de la obra original en inglés Resource tool on alcohol taxation and pricing policies
© World Health Organization 2017 ISBN 978-92-4-141270-1
Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol ISBN 978-92-75-32031-0
© Organización Panamericana de la Salud 2018
Algunos derechos reservados. Esta obra está disponible en virtud de la licencia 3.0 OIG Reconocimien- to-NoComercial-CompartirIgual de Creative Commons (CC BY-NC-SA 3.0 IGO; https://creativecommons. org/licenses/by-nc-sa/3.0/igo).
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Toda mediación relativa a las controversias que se deriven con respecto a la licencia se llevará a cabo de conformidad con las Reglas de Mediación de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual.
Forma de cita propuesta. Bundit Sornpaisarn, Kevin D. Shield, Esa Österberg, Jürgen Rehm, coordi- nadores. Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol. Washington, D.C.: Organiza- ción Panamericana de la Salud; 2018. Licencia: CC BY-NC-SA 3.0 IGO.
Catalogación (CIP): Puede consultarse en http://iris.paho.org.
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Índice
Prefacio V Agradecimientos VI Abreviaturas VII Resumen IX Introducción 1 Sección 1: Necesidad de contar con políticas tributarias y de precios del alcohol 5 Sección 2: Conceptos económicos para personal de salud pública 21 Sección 3: Diseño de las políticas tributarias y de precios 33
Capítulo 3.1 Conceptos económicos básicos sobre el diseño de una política tributaria y de precios 34 Capítulo 3.2 Políticas tributarias y de precios entre los países: Resultados de la Encuesta mundial sobre alcohol y salud del 2012 47
Sección 4: Aspectos relativos a la ejecución de las políticas tributarias y de precios 55
Capítulo 4.1 Aspectos generales de la ejecución de las políticas tributarias y de precios del alcohol 56 Capítulo 4.2 Efecto del consumo no registrado sobre la tributación 66 Capítulo 4.3 Aspectos especiales relacionados con la ejecución de las políticas tributarias y de precios del alcohol 69 Capítulo 4.4 Impuesto para fines específicos 84
Referencias 87
Índice de cuadros
Índice de figuras
Índice de recuadros
Cuadro 1.1. Elasticidad precio de la demanda por tipo de bebida en países p.9 de ingresos altos y en países de ingresos bajos y medianos Cuadro 1.2. Elasticidad precio de diversos resultados en materia p.10 de salud en países de ingresos altos Cuadro 2.1. Relación entre tres impuestos al alcohol y cuatro tipos de bienes p.28 Cuadro 2.2. Ecuaciones que ilustran las definiciones de precio del etanol (PE), p.30 precio de la bebida (PB) y precio de la bebida por unidad de etanol (PBUE) Cuadro 3.1. Comparación de los atributos de tres métodos impositivos p.37 (específico, ad valorem y unitario) en mercados oligopólicos o monopólicos Cuadro 3.2. Comparación de los atributos de los diversos modelos p.44 de tributación y precios en oligopolios y monopolios Cuadro 4.1. Resumen de costos de transición probables desde la perspectiva p.79 de cada sector dentro de un país dado Cuadro 4.2. Costos totales a nivel poblacional, efectos y costo eficacia de las p.82 intervenciones para reducir el consumo nocivo del alcohol
Fig. 1.1. Diagrama de la prevención a corto y largo plazo del daño atribuible p.13 al alcohol como resultado de las políticas de control Fig. 1.2. Consumo o producción eficiente cuando se tiene en cuenta la externalidad p.16 que causa un determinado producto Fig. 2.1. Equilibrio entre demanda y oferta p.23 Fig. 2.2. Relación entre tributación, precio y equilibrio p.24 Fig. 2.3. Relación entre el precio mínimo y el equilibrio de utilidad p.25 Fig. 2.4. Modelo hipotético de una bebida alcohólica p.29 Fig. 3.1. Comparación de la tasa impositiva por unidad de etanol para cuatro tipos de tributación: tributación específica (ES), CEA que favorece la tributación específica, CEA que favorece la tributación ad valorem y tributación ad valorem (AV) p.40 Fig. 3.2. Comparación de la tasa impositiva por unidad de etanol para tres p.41 tipos de tributación (ad valorem con piso específico, específica y ad valorem) Fig. 3.3. Tasas notificadas del impuesto al valor agregado por país para el 2012 p.49 Fig. 3.4. Aplicación del impuesto al consumo sobre la cerveza, el vino p.50 y los licores por país para el 2012 Fig. 3.5. Métodos de impuesto al consumo de alcohol notificados en la Encuesta p.51 mundial sobre alcohol y salud del 2012 Fig. 4.1. Tipos y ejemplos de alcohol no registrado, basado en Lachenmejer et al., 2013 p.66
Recuadro 4.1. Financiamiento de la Fundación ThaiHealth mediante un impuesto p.85 adicional a los impuestos al consumo de alcohol y tabaco
V
Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
Prefacio El consumo nocivo de alcohol es uno de los factores de riesgo más importantes de la carga mundial de enfermedades y traumatismos. Es un factor causal de más de 200 proble- mas de salud, incluidos los trastornos mentales y de conducta y enfermedades no transmi- sibles (ENT) graves, así como de colisiones de tránsito, violencia y suicidios. También tiene un efecto importante sobre el desarrollo y los resultados del tratamiento de algunas enferme- dades infecciosas graves como la tuberculosis y la infección por el VIH/sida. Igualmente, es- tamos comenzando a comprender mejor la repercusión que puede tener sobre las personas más allá del consumidor y que a veces este efecto es devastador.
Para reducir esta carga, los gobiernos deben formular y aplicar estrategias e interven- ciones que descansen tanto sobre la evidencia como sobre una ética sólida. La OMS está comprometida a asistir a los países en esta tarea. En el 2010, la Asamblea Mundial de la Salud aprobó una resolución que respalda la Estrategia mundial para reducir el uso nocivo del alcohol. En dicha resolución se insta a los países a fortalecer las respuestas nacionales a los problemas de salud pública causados por el consumo nocivo de alcohol. El Plan de acción mundial para la prevención y el control de las ENT 2013-2020 de la OMS incluye el uso nocivo del alcohol como uno de los cuatro factores de riesgo clave de las ENT y hace un llamado a lograr una reducción relativa del consumo nocivo de al menos 10%.
La inclusión de la meta de fortalecer la prevención y el tratamiento del abuso de sustancias adictivas, incluido el consumo nocivo de alcohol, en el objetivo de salud de la Agenda 2030 de las Naciones Unidas para el Desarrollo Sostenible es otro ejemplo que ilustra y reconoce la importancia de reducir el consumo nocivo de alcohol para el desarrollo de nuestras sociedades.
En la estrategia mundial para reducir el uso nocivo del alcohol, las políticas de precios son una de las herramientas clave recomendadas a los gobiernos. El plan de acción de la OMS sobre las ENT contiene un menú de opciones sobre políticas e intervenciones costo-eficaces para ayudar a los Estados Miembros a emprender acciones de prevención y control de las principales ENT. En una lista actualizada de las políticas más eficaces y complementarias se recomienda aumentar los impuestos al consumo de bebidas alcohólicas como una de las in- tervenciones más costo-eficaces a disposición de los gobiernos.
La presente herramienta se ha creado en el marco de un memorando de entendimien- to entre ThaiHealth y la OMS como parte de un esfuerzo más amplio de esta última por generar herramientas técnicas y materiales de apoyo para la implementación de la estrategia mundial para reducir el uso nocivo del alcohol. Expresamos nuestro agradecimiento a Thai- Health por colaboración y dedicación de tanto tiempo. Espero que esta herramienta contri- buya a mejorar el conocimiento y la competencia sobre las políticas tributarias y de precios entre los profesionales de la salud pública y los defensores de las políticas de control del alcohol. Esto les permitirá velar más eficazmente por la inclusión de perspectivas clave de salud pública en el diseño y la ejecución de las políticas de impuestos y precios para el alcohol.
Shekhar Saxena Director, Departamento de Salud Mental y Abuso de Sustancias Organización Mundial de la Salud
VI
Agradecimientos
La elaboración de esta herramienta estuvo a cargo del Centro de Estudios sobre el Alcohol de Tailandia y el Centro de Adicciones y Salud Mental del Canadá. La herra- mienta nace en el marco de un memorando de entendimiento entre la Organización
Mundial de la Salud y la Fundación Tailandesa de Promoción de la Salud (ThaiHealth). Bundit Sornpaisarn, Gerente General Adjunto de ThaiHealth, y Jürgen Rehm, Director del Centro Colaborador de la OMS para Adicciones y Salud Mental y Director Principal del Instituto de Investigación en Políticas de Salud Mental del Centro de Adicciones y Salud Mental, tuvieron a su cargo la coordinación general de la herramienta, en consulta con Vladimir Poznyak y Dag Rekve (Departamento de Salud Mental y Abuso de Sustan- cias de la OMS).
Los editores de esta herramienta son Bundit Sornpaisarn, Kevin D. Shield, Esa Österberg, Jürgen Rehm.
La herramienta contó con los aportes técnicos de las siguientes personas: Peter Anderson, John E. Ataguba, Ben Baumberg, Luis Miguel Galindo, Esa Österberg, Jürgen Rehm, Kevin D. Shield y Bundit Sornpaisarn. Los revisores fueron Richard Bird, Surasak Chaiyasong, William C. Kerr, Isidore S. Obot, Thaksaphon Thamarangsri, Weranuch Wongwatanakul, Nicole Vellios y Corné van Walbeek.
Agradecemos a las siguientes personas sus contribuciones a secciones específicas de esta herramienta:
Sección 1: Bundit Sornpaisarn, Kevin D. Shield, John E. Ataguba, Luis Miguel Galindo, Jürgen Rehm; Sección 2: Bundit Sornpaisarn, Esa Österberg, Kevin D. Shield, Jürgen Rehm; Sección 3. Capítulo 3.1: Bundit Sornpaisarn, Kevin D. Shield, Esa Österberg, Jürgen Rehm. Capítulo 3.2: Jürgen Rehm, Kevin D. Shield; Sección 4. Capítulo 4.1: Bundit Sornpaisarn, Esa Österberg. Capítulo 4.2: Jürgen Rehm. Capítulo 4.3: Peter Anderson, Ben Baumberg. Capítulo 4.4: Esa Österberg, Bundit Sor- npaisarn.
David Bramley (Suiza) se ocupó de la edición del libro en inglés.
Chuthaporn Kaewmungkun y Pimdee Karnpim Publishing Company (Tailandia) se encar- garon del diseño gráfico y la maquetación.
Esta obra recibió el respaldo financiero de ThaiHealth y el Centro de Estudios sobre el Alcohol, Tailandia.
VII
Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
Abreviaturas Afr AGCS Amr APE AV AVAD CEA CM EM ENT EP EPCD ES Eur FTE GATT GSAH HoReCo IC IGV IPP IPU IVA LPC OMC OMS ONUDI PB PBUE PE PIB-PPP RCE ThaiHealth UE Wpr
Región de África de la OMS Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios Región de las Américas de la OMS [tributación] ad valorem con piso específico [tributación] ad valorem años de vida ajustados en función de la discapacidad [tributación] combinada específica y ad valorem costo marginal externalidad marginal enfermedades no transmisibles elasticidad precio elasticidad precio cruzada de la demanda [tributación] específica Región de Europa de la OMS empleado equivalente de tiempo completo (por su sigla en inglés) Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (por su sigla en inglés) encuesta mundial sobre alcohol y salud (por su sigla en inglés) hoteles, restaurantes y sectores de servicio de comidas intervalo de confianza impuesto general a las ventas impuesto debido como porcentaje del precio al por menor impuesto debido por unidad de etanol Impuesto al valor agregado listo para consumo Organización Mundial del Comercio Organización Mundial de la Salud Organización de las Naciones Unidas para el Desarrollo Industrial precio de la bebida precio de la bebida por unidad de etanol precio del etanol producto interno bruto ajustado por la paridad de poder de compra razón de costo-eficacia Fundación Tailandesa de Promoción de la Salud Unión Europea Región del Pacífico Occidental de la OMS
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El conjunto de la bibliografía técnica ha ilustrado la eficacia de las políticas tribu- tarias y de precios para controlar los problemas de salud pública asociados al alcohol. En efecto, ese conocimiento llevó a la Organización Mundial de la Salud (OMS) a incluir me- didas de imposición de gravámenes y control de precios entre las políticas recomendadas en su Estrategia mundial para reducir el uso nocivo de alcohol. La información también ha llevado a funcionarios de la salud pública y defensores no economistas de las medidas de control del alcohol a apoyar cada vez más este tipo de políticas para el alcohol. Sin em- bargo, el diseño y la ejecución de estas políticas se encuentran normalmente en manos de funcionarios de hacienda, quienes por lo general se preocupan más por las finanzas públicas que por las perspectivas de salud pública. En razón de lo anterior, esta herra- mienta de apoyo ha sido diseñada para informar a los funcionarios de salud pública y los defensores no economistas de las políticas de control del alcohol sobre cómo sostener unas deliberaciones y negociaciones eficaces con los funcionarios financieros. El objetivo es integrar las perspectivas de salud pública al diseño y la ejecución de políticas tributa- rias y de fijación de precios. En esta herramienta se explican conceptos económicos pertinentes y se presentan pruebas sobre políticas de salud pública eficaces para ayudar al personal de salud pública y a los promotores no economistas de medidas de control del alcohol a comprender mejor las políticas tributarias y de precios del alcohol.
Las políticas tributarias y de precios del alcohol tienen varios beneficios econó- micos, sociales y de salud pública, pues tienen la capacidad de: 1) generar ingresos fisca- les, 2) reducir el consumo de alcohol y los daños asociados al mismo (lo que abarca tanto externalidades como internalidades) a nivel de diversos grupos, incluidos los jóvenes y los bebedores empedernidos, y 3) prevenir la iniciación a la bebida, que es una estrategia preventiva importante en países de ingresos medianos y bajos con una alta prevalencia de abstemios de toda la vida. Aunque persiste la controversia en torno a si debe gravar- se el consumo social de alcohol o sólo su consumo nocivo, existen varias razones para apoyar la acción de los gobiernos de gravar las bebidas alcohólicas en general para con- trolar los problemas que resultan del consumo nocivo de alcohol.
En esta herramienta se explica una serie de conceptos económicos importantes básicos, entre ellos: equilibrio entre oferta y demanda, mecanismos de precios de la tri- butación y precio mínimo, elasticidad precio y elasticidad tributaria, precio y demanda en diferentes estructuras de mercado, reacciones a corto y largo plazo del mercado del al- cohol asociadas a los cambios en las políticas tributarias y de precios, impuesto al con- sumo de alcohol, impuesto aduanero e impuesto general, nociones básicas sobre la es- tructura de una bebida alcohólica y limitación del modelo económico. El consumo de alcohol y su control por medio de políticas tributarias y de precios operan mediante un mecanismo de equilibrio entre la demanda y la oferta, con elementos que tienen que ver con los aumentos de precios, las disminuciones del consumo, las disminuciones de los precios y los aumentos del consumo. Sin embargo, los efectos de las políticas tributarias
Resumen
XI
Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
y de precios varían según las diferentes estructuras de mercado y el tiempo que trans- curre hasta medir los efectos después de su aplicación. Una herramienta que puede aplicarse a las bebidas alcohólicas con el objetivo específico de generar ingresos tributa- rios o controlar el consumo es el impuesto al consumo; es la mejor herramienta que un gobierno puede usar, en comparación con el arancel aduanero y el impuesto general.
En el mundo se emplean distintos tipos de métodos de impuesto al consumo de alcohol. Existen los métodos tributarios uniformes —como el gravamen específico (que se calcula con base en la cantidad de etanol presente en una bebida), el gravamen ad valorem (que se basa en el precio de la bebida alcohólica) y el gravamen unitario (que se basa en el volumen de la bebida alcohólica)— y los métodos tributarios combinados (una mezcla de dos o más de los métodos tributarios básicos), como la combinación del im- puesto específico y el impuesto ad valorem, y el impuesto ad valorem con un piso espe- cífico. Estos métodos tienen diferentes atributos que pueden ser apropiados para dife- rentes contextos y diferentes objetivos de control del alcohol.
Los gobiernos deberían tener en cuenta tres objetivos a la hora de considerar la aplicación de un modelo determinado de impuesto al consumo de alcohol: 1) la generación de ingresos tributarios, 2) el control del consumo de alcohol y de los problemas de salud pública causados por éste, y 3) la prevención de la iniciación a la bebida (para países con una alta prevalencia de abstinencia de toda la vida). Evaluaciones basadas en estos tres objetivos indican que el impuesto específico puede ser apropiado para los países de in- gresos altos que tienen una alta prevalencia de consumidores de alcohol, ya que promue- ve el consumo de bebidas con bajo contenido de alcohol en lugar de las bebidas con alto contenido, lo que resulta en una reducción del consumo total de alcohol. La tributación ad valorem con un piso específico y la combinación de un impuesto específico con un impues- to ad valorem pueden resultar apropiados para los países de ingresos bajos y medianos, pues promueven el consumo de bebidas con un contenido medio de alcohol, lo que, cabría esperar, reduciría el consumo total de alcohol entre los bebedores empedernidos y pre- vendría la iniciación al alcohol entre los jóvenes. El gobierno puede aplicar una medida de precio mínimo para controlar los problemas causados por las bebidas alcohólicas baratas.
Se usan dos indicadores para evaluar el alcance de una tasa impositiva, a saber: el impuesto debido como porcentaje del precio al por menor y el impuesto debido por unidad de etanol. El primer indicador es mejor para medir la incidencia tributaria (que mide la carga impositiva sobre la distribución del ingreso), mientras que el segundo es mejor para medir cuánto de la carga tributaria recae sobre cada unidad de etanol. Ambos indicadores deben aplicarse al comparar las tasas del impuesto al consumo de alcohol entre los países.
Los métodos de tributación del alcohol varían tanto a nivel mundial como de país, ya que las provincias, regiones y estados adoptan enfoques diferentes en esta materia. La Encuesta mundial sobre el alcohol y la salud del 2012 reveló que 11 países no gravaban la cerveza, 28 países no gravaban el vino y 15 países no gravaban los licores; muchos de
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estos países no gravan el alcohol por razones históricas. Además, los métodos de impues- to al consumo varían considerablemente por país y, en varios casos, al interior mismo de los países. Por lo tanto, es necesario determinar qué tipos de métodos impositivos fun- cionan mejor, teniendo en cuenta una variedad de circunstancias tanto entre como dentro de los países.
Para poder abogar por la adopción de políticas tributarias y de precios para el alcohol, el personal de salud pública y los defensores no economistas de las políticas de control del alcohol deben comprender los problemas que se presentan con la ejecución de dichas políticas. Por lo general, los impuestos al consumo son recaudados por funcionarios de aduanas e impuestos, quienes los cobran a los importadores y productores en el pun- to de ingreso de los productos al mercado mayorista o minorista. La recaudación requie- re alguna forma de registro o licencia de todos los productores de alcohol o de los lugares de producción.
La administración tributaria debe ser eficaz y eficiente. La eficacia de la adminis- tración tributaria depende de asegurar altas tasas de cumplimiento por parte de los contribuyentes, mientras que su eficiencia requiere la disminución de los gastos adminis- trativos respecto de los ingresos recaudados. Una administración tributaria eficaz y efi- ciente debe contar con un ente administrativo fuerte y un sistema tributario bien diseña- do. Una política bien diseñada de impuesto al consumo se caracteriza por su transparencia y facilidad de definición, lo cual aumenta su eficiencia y, en consecuencia, reduce los gastos administrativos.
La administración eficaz de los impuestos al consumo requiere una cooperación bien establecida entre los contribuyentes y el organismo de administración tributaria. En los países con sistemas de recaudación fiscal bien establecidos, los impuestos al consumo son administrados con base en el registro, la declaración y el pago de los gravámenes por parte de los contribuyentes. Por su parte, las autoridades tributarias toman medidas de observancia encaminadas a velar por el cumplimiento por medio de la verificación. En los países con sistemas de administración deficientes, el “cumplimiento obligado” general- mente se lleva a cabo con la imposición de un control físico sobre el proceso de producción y fabricación y la aplicación de diversas clases de timbres fiscales.
El gobierno debe ser consciente de que puede producirse un consumo sustitutivo entre diversas categorías de bebidas alcohólicas como resultado de las políticas tributa- rias y de precios. También debería aumentar las tasas impositivas con regularidad, te- niendo en cuenta la inflación y el ingreso de la población, para lograr que las políticas de tributación y precios sean más eficaces que asequibles.
El gobierno debería tomar medidas para prevenir la elusión fiscal y la evasión fiscal a fin de aplicar las políticas tributarias y de precios con eficacia. La elusión fiscal es legal; es un cambio en la actividad económica o de otro tipo encaminada a reducir el pago de impuestos. Pero la evasión fiscal entraña actividades ilegales que buscan evitar el pago de impuestos.
XIII
Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
El gobierno puede tender a modificar las políticas tributarias y de precios para proteger las ventas de los productos de alcohol nacionales. El personal de salud públi- ca y los defensores de las políticas de control del alcohol deberían estar al tanto de esta situación porque, a medida que aumenta la brecha tributaria, los consumidores cambian a un producto con un impuesto menor, lo que resta eficacia a la política impo- sitiva y genera dificultades para controlar los problemas causados por el alcohol. Ade- más, cuando los fabricantes, mayoristas o minoristas prevén un aumento de los impues- tos, pueden abastecerse de más bebidas alcohólicas gravadas a la tasa vigente o una tasa menor, de forma que un aumento de los impuestos al alcohol reduce la eficacia de las políticas impositivas. En vista de ello, el gobierno debería considerar mantener la discreción en relación con la divulgación de información sobre posibles aumentos de los impuestos al alcohol.
Para ser realmente eficaz en el diseño y la ejecución de las políticas tributarias y de precios, el gobierno necesita varios tipos de información: participación de mercado de las distintas categorías de bebidas alcohólicas, ventas de alcohol para su consumo dentro y fueras de los establecimientos, consumo de alcohol registrado y no registrado, así como sustitución entre y dentro de estas categorías de bebidas alcohólicas y elasti- cidad precio propio y precio cruzada de varios tipos de alcohol. A menudo esta informa- ción no está disponible, aunque con ella el gobierno puede emplear mejor las políticas impositivas y de precios.
El consumo no registrado es todo el consumo de alcohol que no se registra en el país donde se consume. Esto incluye la elaboración casera, las compras transfronterizas, el alcohol de sustitución, la producción casera y artesanal ilegal y la producción ilegal y el contrabando a escala (industrial) comercial. Si bien no hay duda del efecto de las compras transfronterizas sobre el consumo de alcohol y el daño atribuible a éste, su repercusión general sobre la salud pública mundial no es tan grande como se quiere hacer ver. Como el consumo no registrado constituye una porción considerable del total del consumo de alcohol, debería reducirse o controlarse mejor como parte de una política nacional sobre el alcohol que integre diferentes medidas, incluida la tributación. Un mayor control del alcohol no registrado puede dar lugar a medidas impositivas cada vez más eficaces. Pue- den aplicarse las siguientes medidas para reducir el consumo no registrado: la prohibición de los compuestos tóxicos usados para desnaturalizar el alcohol (por ejemplo, metanol) puede mejorar los resultados en materia de salud asociados al consumo de alcohol de sustitución; entre las medidas que limitan el comercio ilegal y la falsificación pueden mencionarse la introducción de timbres fiscales y la vigilancia electrónica del comercio de alcohol; un aumento general del cumplimiento de las leyes; y el ofrecimiento de incentivos financieros a los productores domésticos y de pequeña escala para el registro y el control de calidad.
Tampoco cabe duda de que los tratados comerciales repercuten sobre la libertad para ejecutar las políticas en materia de alcohol, pero ello no debe llevar a las instancias normativas a denegar la consideración de políticas que son totalmente legítimas en el sistema actual de intercambio comercial. En términos generales, las autoridades tienen la libertad de adoptar políticas sobre el alcohol siempre que éstas no sean más restricti-
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vas del comercio de lo necesario para proteger la salud y no sean discriminatorias. Si bien las políticas de precios del alcohol pueden conducir a ciertos costos de ajuste a corto plazo, la mayoría de los economistas esperarían que, a largo plazo, el efecto sobre el empleo sea cero. En general, las políticas comerciales probablemente aumenten los daños relacionados con el alcohol en razón de su efecto sobre las políticas que son total o par- cialmente proteccionistas. Sin embargo, los países pueden reglamentar por razones pu- ramente sanitarias. La incertidumbre en torno a los tratados de comercio —y los reclamos exagerados que hacen las empresas— podría obstaculizar las iniciativas nacionales de formulación de políticas y puede hacer que las principales instancias normativas eviten considerar políticas que son totalmente legítimas en el sistema comercial vigente. Para evitar esta posibilidad, es necesario enviar un claro mensaje a las autoridades de que, en general, pueden adoptar casi cualquier política sanitaria relacionada con el alcohol siem- pre que no sea discriminatoria ni más restrictiva del comercio de lo necesario.
Si las personas gastan menos dinero en alcohol, gastarán más dinero en otros bienes, lo que generará empleos en otros sectores de la economía. Por consiguiente, los costos que deben considerarse son los costos de ajuste a mediano y corto plazo (es decir, en el transcurso de algunos años). El alcohol genera costos económicos para la sociedad, como aquellos relacionados con la atención de salud, los servicios policiales (más los tri- bunales y las prisiones), la prevención de delitos, daños a la propiedad, daños por acci- dentes de tránsito, productividad laboral, desempleo y muerte prematura. También puede relacionarse con parte del considerable costo de la infección por el VIH/sida en algunos países. Las políticas sobre el alcohol podrían reducir los costos en estas áreas. Se estima que estas reducciones de costos superan en gran medida cualquier posible desventaja económica de las políticas de precios del alcohol.
Una buena estrategia para asegurar una fuente de financiamiento fiable y soste- nible para apoyar las actividades de promoción de la salud y controlar los problemas causados por el consumo nocivo de alcohol es destinar una porción de los impuestos al consumo de productos de alcohol (y otros productos como el tabaco). Puede establecer- se un presupuesto especial por decisión del gobierno sin pasar por un acto legislativo (llamado “impuesto exclusivo”) o a través de un proceso a cargo del poder legislativo (denominado “impuesto para fines específicos”). Las fuentes de este presupuesto también pueden ser un impuesto al consumo existente (para fines específicos), o bien otra fuente además del impuesto al consumo existente (“impuesto adicional”). Un número cada vez mayor de países ha adoptado este eficaz mecanismo financiero tras su establecimiento en Australia en 1983, y la bibliografía académica muestra la eficacia de aplicar mecanismos financieros de esta clase. Los gobiernos pueden considerar usar esta estrategia financie- ra si necesitan un mecanismo de financiamiento sostenible para controlar los problemas causados por el consumo de alcohol.
El objetivo de esta herramienta de apoyo es ayudar al personal de salud pública y los defensores no economistas de las políticas de control del alcohol a debatir, argu- mentar y negociar eficazmente con los funcionarios de finanzas a fin de lograr la inclu- sión de las perspectivas de salud pública en el diseño y la ejecución de las políticas tri- butarias y de precios.
Introducción
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La Estrategia mundial para reducir el uso nocivo del alcohol de la Organización Mundial de la Salud (OMS), respaldada por la 63ª. Asamblea Mundial de la Salud en mayo del 2010, menciona las políticas de imposición tributaria y de fijación de precios del alco- hol entre las intervenciones más eficaces para reducir el consumo nocivo de alcohol (OMS, 2010a). Para apoyar a los Estados Miembros en su ejecución de las políticas impositivas y de precios del alcohol, la OMS y la Fundación Tailandesa de Promoción de la Salud (Thai- Health) acordaron crear la herramienta de la OMS sobre políticas tributarias y de precios del alcohol. Esta herramienta aporta evidencia sobre la eficacia de las intervenciones en este ámbito y ofrece directrices para su ejecución. La herramienta fue creada mediante un memorando de entendimiento entre la OMS y ThaiHealth, y se basa en el marco de las iniciativas internacionales de investigación de la OMS sobre el alcohol, la salud y el desa- rrollo. Este proyecto fue desarrollado por el Centro de Estudios sobre el Alcohol de Tai- landia y el Centro de Adicciones y Salud Mental el Canadá.
El conjunto de la bibliografía técnica ha ilustrado la eficacia de las políticas tribu- tarias y de precios para controlar los problemas de salud pública asociados al alcohol (Babor et al., 2010; Elder et al., 2010; Gallet, 2007; Anderson et al., 2009; Wagenaar et al., 2009b; Wagenaar et al., 2010). Este conocimiento ha llevado a los funcionarios de la salud pública y los representantes no economistas de las medidas de control del alcohol a abogar cada vez más por este tipo de políticas para el alcohol. Sin embargo, el diseño y la ejecución de estas políticas se encuentran normalmente en manos de funcionarios de hacienda, cuyos intereses se inclinan hacia las finanzas públicas y no hacia la salud pública (Cnossen, 2005; New Zealand Law Commission, 2010). Estos funcionarios por lo general citan cinco argumentos relacionados con las políticas tributarias y de precios, a saber: 1) no está claro por qué el gobierno debería controlar los problemas causados por el consumo de alcohol mediante la aplicación de políticas impositivas y de precios; 2) la generación de ingresos fiscales no debería disminuir a raíz de la aplicación de políticas tributarias y de precios al alcohol; 3) sería preferible adoptar políticas diferentes a las de impuestos y precios; 4) los gravámenes deberían aplicarse a los grandes consumidores de alcohol y no a los bebedores sociales (Cnossen, 2005; New Zealand Law Commission, 2010); y 5) existen dificultades para hacer frente a problemas como el diseño y la ejecu- ción de políticas impositivas y de precios, así como al consumo de alcohol no registrado.
El objetivo de esta herramienta no es convencer a los funcionarios de hacienda de aplicar políticas impositivas y de precios para controlar el consumo de alcohol y los daños que éste causa. El objetivo es más bien informar al personal de salud pública y los defenso- res no economistas de las políticas de control del alcohol sobre cómo sostener unos debates y negociaciones eficaces con dichos funcionarios. La meta es integrar las perspectivas de salud pública al diseño y la aplicación de las políticas tributarias y de precios. Para ello, se explican en esta herramienta conceptos económicos pertinentes y se aporta evidencia sobre la eficacia de las políticas para aumentar la comprensión del personal de salud pública y los defensores no economistas sobre las políticas impositivas y de precios del alcohol.
Introducción
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Esta herramienta se divide en cuatro secciones:
La necesidad de contar con políticas tributarias y de precios para el alcohol. La sección 1 contiene los argumentos que justifican la adopción de este tipo de po- líticas desde las perspectivas de la salud pública, la economía y otras. En esta sección se presentan evidencia sobre los daños y las externalidades que causa el consumo de alcohol, la eficacia y la costo-eficacia de las políticas impositivas y de precios, una respuesta al dilema entre la generación de ingresos tributarios y el control del consumo de alcohol y un análisis de la imposición tributaria al uso nocivo y el consumo social de alcohol. Esta sección finaliza con una descripción de las limitaciones de las políticas tributarias y de precios.
Conocimientos básicos de conceptos económicos para el personal de salud públi- ca. En la sección 2 se explican varios conceptos económicos básicos: equilibrio entre la oferta y la demanda; mecanismos de precios de la tributación y precio mínimo; elasticidad de precio y elasticidad tributaria; precio y demanda bajo dife- rentes estructuras de mercado; reacciones a corto y largo plazo del mercado de alcohol a los cambios en las políticas tributarias y de precios; impuesto al alcohol, impuesto aduanero e impuesto general; nociones básicas sobre la estructura de una bebida alcohólica; y limitaciones del modelo económico.
Problemas con el diseño de las políticas tributarias y de precios. La sección 3 contiene dos capítulos. En el primero se explican los conceptos básicos de los métodos de tributación, base imponible, precio mínimo, indicadores que evalúan la calidad de los métodos impositivos e indicadores que evalúan el alcance de las tasas impositivas. El segundo capítulo contiene información epidemiológica sobre los métodos impositivos empleados en el mundo con base en los datos de la En- cuesta mundial de la OMS sobre alcohol y salud del 2010.
Implementación de las políticas tributarias y de precios. La sección 4 está com- puesta de cuatro capítulos cortos. En el primer capítulo se aborda la ejecución general de las políticas tributarias y de precios, como: administración tributaria, efecto de sustitución, asequibilidad y determinación de las tasas impositivas, si- metría de la elasticidad de precios, elusión fiscal y evasión fiscal, protección de marcas nacionales, tributación del alcohol y los pobres y tributación y acapara- miento. El segundo capítulo se centra en el efecto del consumo de alcohol no re- gistrado sobre la tributación. En el tercer capítulo se tratan problemas específicos de las políticas impositivas y de precios del alcohol, incluidas las prácticas de los acuerdos de comercio, la economía y otras políticas de control del alcohol. El cuarto capítulo está dedicado a los impuestos para fines específicos.
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Sección 1 Necesidad de contar con políticas tributarias
y de precios del alcohol
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Bundit Sornpaisarn, Kevin D. Shield, John E. Ataguba, Luis Miguel Galindo, Jürgen Rehm
Una mayor comprensión de la necesidad de contar con políticas tributarias y de precios del alcohol por parte de los gobiernos, el personal de salud pública y los defenso- res de las políticas de control del alcohol puede conducir al mejoramiento de dichas polí- ticas. El diseño y la ejecución de unas políticas impositivas y de precios apropiadas para el alcohol pueden incrementar al máximo la posibilidad de reducir las cargas sanitarias y sociales del consumo de alcohol. En esta sección se presentan los argumentos que justi- fican la adopción de políticas tributarias y de precios del alcohol desde tres perspectivas: 1) la perspectiva de salud pública, 2) la perspectiva económica y 3) otras perspectivas.
Importancia de las políticas tributarias y de precios del alcohol desde una perspectiva de salud pública
Los gobiernos requieren políticas impositivas y de precios del alcohol que se hayan formulado después de tomar en cuenta inquietudes relativas a la salud pública, por las siguientes razones:
Los problemas relacionados con el alcohol son considerables y van en aumento
El consumo de alcohol está asociado a más de 200 enfermedades definidas en la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE-10) como códigos de enfermedades de tres dígitos (Rehm et al., 2010a).
En el 2013, el alcohol fue el séptimo factor principal de riesgo —después de los riesgos alimentarios, la hipertensión, la desnutrición maternoinfantil, el tabaquismo, la contaminación del aire y un índice de masa corporal alto— para la carga mundial de mor- bilidad, medida en años de vida ajustados en función de la discapacidad (AVAD) perdidos, que es una medida de los años perdidos por muerte prematura y los años perdidos por discapacidad (Forouzanfar et al., 2015). En el 2013, el consumo de alcohol fue la causa de 2,8 millones de defunciones (0,8 millones de mujeres y 2,0 millones de hombres) de un total de 54,9 millones de muertes en todo el mundo, y fue responsable de 99,3 millones de AVAD perdidos (20,9 millones de AVAD femeninos y 78,4 millones de AVAD masculinos) de un total de 2.449,8 millones de AVAD perdidos a nivel mundial (Forouzanfar et al., 2015). Ese mismo año, el alcohol representó 5,1% (intervalo de confianza [IC] de 95%: 3,9-6,0%)
Sección 1: Necesidad de contar con políticas tributarias
y de precios del alcohol
La carga de los problemas relacionados con el alcohol es sustancial y va en aumento. El precio del alcohol es el factor que más influye sobre el consumo de alcohol y sus daños. Las políticas tributarias y de precios del alcohol se encuentran entre las medidas más efectivas y costo-eficaces de control del alcohol. Las políticas tributarias y de precios del alcohol pueden prevenir la iniciación a la bebida.
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Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
de todas las defunciones a nivel mundial y 4,1% (IC 95%: 3,3-4,6%) del total de AVAD perdidos en todo el mundo (Forouzanfar et al., 2015). La carga del consumo de alcohol aumentó entre 1990 y el 2013. El alcohol fue causante de 4,2% de todas las defunciones en 1990 y responsable de 3,0% de todos los AVAD perdidos ese año (Forouzanfar et al., 2015). La clasificación del consumo de alcohol respecto de otros factores de riesgo de la carga mundial de morbilidad ha permanecido igual, pues el consumo de alcohol también se ubicó como la séptima causa principal de los AVAD perdidos en 1990 (Forouzanfar et al., 2015). Rehm et al. (2009) también observaron un aumento de la carga mundial de morbilidad atribuible al alcohol.
La carga de morbilidad es un problema creciente para los países de ingresos bajos y medianos. A medida que aumenta el producto interno bruto ajustado por la paridad de poder de compra (PIB-PPP), de igual manera aumenta el consumo de alcohol (Shield et al., 2011). Además, las poblaciones de los países de ingresos bajos y medianos experimentan un grado mayor de daño comparadas con las de los países de ingresos altos por la misma cantidad de alcohol consumido (OMS, 2011).
El consumo de alcohol también crea una carga económica sustancial (Rehm et al., 2009). Rehm et al. demostraron que el costo económico promedio ponderado del consumo de alcohol fue 2,5% del PIB-PPP entre un determinado número de países de ingresos altos (Canadá, Francia, Escocia y Estados Unidos), y también mostraron que el costo social promedio del consumo de alcohol fue 2,1% del PIB-PPP para determinados países de in- gresos medianos (República de Corea y Tailandia) (Rehm et al., 2009). Aunque se observa una carga económica algo mayor en los países de ingresos altos comparados con los paí- ses de ingresos bajos y medianos, la carga económica del consumo de alcohol aumentará para los países de ingresos bajos y medianos porque el consumo de alcohol per cápita en estos países aumenta a medida que aumenta el PIB-PPP (Shield et al., 2011).
Los problemas causados por el consumo de alcohol son considerables y están aumentando en todo el mundo; sin embargo, es posible evitar una porción sustancial de la carga de morbilidad atribuible al alcohol. Por lo tanto, los gobiernos deben implantar con urgencia políticas eficaces para reducir el consumo de alcohol, sus males y los costos atribuibles al mismo. Por otro lado, los países de ingresos bajos y medianos en particular pueden necesitar poner en práctica políticas únicas de control del alcohol para evitar el aumento de los problemas causados por su consumo.
El precio es un factor importante que determina el consumo de alcohol y sus problemas conexos
En la mayoría de los países, el alcohol es un producto básico con algunas restric- ciones, como la disponibilidad y una edad mínima para adquirirlo. Sin embargo, puede comprarse y consumirse libremente dentro de estas restricciones. Al igual que con la mayoría de los productos básicos, el precio es un determinante importante de las ventas y, en último término, del consumo de alcohol (Hirshleifer, Glazer e Hirshleifer, 2005). La sección 2 de este documento contiene un análisis exhaustivo de la relación entre el precio
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y el consumo de alcohol. La importancia del precio como determinante del consumo de alcohol sigue la teoría económica, lo que ha quedado demostrado empíricamente en nu- merosos estudios (Babor et al., 2010), incluidos estudios bajo control experimental (Babor et al., 1980; Babor et al., 1978).
Las políticas tributarias y de precios del alcohol se encuentran entre las medidas de con- trol más efectivas y costo-eficaces
La tributación determina en parte el precio de las bebidas alcohólicas (Babor et al., 2010). Dos indicadores que se usan para describir la eficacia de las políticas imposi- tivas y de precios son la elasticidad precio y la elasticidad tributaria. La elasticidad precio viene dada por la variación porcentual de un resultado de interés que se produce tras un aumento de 1% del precio. Por ejemplo, una elasticidad precio de -0,4 de la demanda de cerveza significa que un aumento de 10% del precio del producto está asociado a una reducción de 4% del consumo; una elasticidad precio de -0,2 de las defunciones causadas por el tránsito significa que un aumento de 10% del precio del alcohol está asociado a una reducción de 2% de las muertes causadas por el tránsito. De manera análoga, la elasticidad tributaria viene dada por la variación porcentual de un resultado que se pro- duce tras un aumento de 1% de la tributación. Por ejemplo, una elasticidad tributaria de -0,2 de la demanda de cerveza significa que un aumento de 10% del impuesto al produc- to está asociado a una reducción de 2% del consumo; una elasticidad tributaria de -0,1 de las defunciones causadas por el tránsito significa una reducción de 1% de las muertes causadas por el tránsito como resultado de un aumento de 10% del impuesto al alcohol. Estos dos indicadores son diferentes en cuanto a su magnitud porque la elasticidad tri- butaria tiene normalmente menos valor que la elasticidad precio; sin embargo, algunos autores han combinado estos indicadores al momento de analizarlos (Wagenaar et al., 2009b; Wagenaar et al., 2010).
Repercusión de las políticas tributarias y de precios del alcohol sobre el consumo Wagenaar et al. (2009b) y Elder et al. (2010) realizaron exámenes sistemáticos de la elasticidad precio y la elasticidad tributaria que incluyeron estudios prevenientes prin- cipalmente de países de ingresos altos. En su examen de 112 estudios, Wagenaar et al. mezclaron la elasticidad precio y la elasticidad tributaria en sus análisis e indicaron que la media de la elasticidad precio y la elasticidad tributaria de la demanda es -0,46 para la cerveza, -0,69 para el vino, -0,80 para los licores y -0,51 para el consumo total de alcohol (Wagenaar et al., 2009b). En un examen sistemático de 72 estudios, Elder et al. observa- ron que la mediana del valor de la elasticidad precio es -0,50 para la cerveza, -0,64 para el vino, -0,79 para los licores y -0,77 para el etanol (Elder et al., 2010). Sornpaisarn et al. (2013) realizaron un examen sistemático que resumió los resultados de 10 estudios reali- zados en países de ingresos bajos y medianos en los que se evaluaba el efecto de las políticas impositivas y de precios. Los autores calcularon que las elasticidades precio promedio de la demanda de esos países fueron -0,5 para la cerveza, -0,79 para otros al- coholes (incluidos el vino y los licores) y -0,64 para el consumo total de alcohol (Sornpaisarn et al., 2013). El cuadro 1.1 es un resumen de las elasticidades precio de la demanda.
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Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
a Los resultados son estimaciones combinadas de la elasticidad precio y la elasticidad tributaria.
Cuadro 1.1. Elasticidad precio de la demanda por tipo de bebida en países de ingresos altos y en países de ingresos bajos y medianos
Elasticidad precio de la demanda
Países de ingresos bajos y medianos
Tipo de bebida
(Sornpaisarn et al., 2013) -0,50
-0,64 -0,79
Un metanálisis realizado por Nelson (2013) de las elasticidades precio e ingreso del alcohol con correcciones por el sesgo de publicación (mediante la exclusión de “estu- dios atípicos” con cálculos extremos de la elasticidad precio, que estaban incluidos en exámenes sistemáticos anteriores) permitió calcular las elasticidades precio promedio. Sin embargo, debe tenerse cautela a la hora de interpretar los resultados de este análi- sis porque se usó sólo un codificador. Basado en su examen sistemático, Nelson determi- nó magnitudes más pequeñas, pero igualmente significativas, del efecto de las elastici- dades precio promedio de -0,30 para la cerveza, -0,45 para el vino y -0,55 para los licores (Nelson, 2013).
Repercusión de los impuestos y precios sobre los daños asociados al alcohol
Wagenaar et al. resumieron los resultados de 50 estudios en los que se cuantifi- caron los efectos de la tributación o los precios del alcohol sobre los daños relacionados con éste. A partir de estos estudios, Wagenaar et al. observaron que la elasticidad precio y la elasticidad tributaria de los daños son -0,347 para los resultados de enfermedades y traumatismos, -0,112 para los resultados de colisiones de tránsito, -0,055 para las enfermedades de transmisión sexual, -0,048 para los suicidios, -0,022 para los actos de violencia, -0,022 para el consumo de otras drogas y -0,014 para los delitos y otras malas conductas (Wagenaar et al., 2010). Elder et al. observaron que las elasticidades tributa- rias de las muertes causadas por el tránsito se ubican entre -0,1 y -0,27 y la elasticidad tributaria de actos de violencia y delitos van de -0,09 a -0,13 (Elder et al., 2010). Véase el cuadro 1.2 para un resumen de las elasticidades tributarias de los daños relacionados con el alcohol.
Efectos de la tributación y los precios del alcohol sobre subpoblaciones en riesgo
Los aumentos de los impuestos y precios del alcohol reducen el consumo de alcohol en general, así como el consumo excesivo de alcohol en la población joven y la población general (Wagenaar et al., 2009b; Babor et al., 2010; Elder et al., 2010). A partir de los resul- tados de 10 estudios, Wagenaar et al. observaron que la elasticidad media de la demanda en el caso de los bebedores empedernidos es -0,28 (Wagenaar et al., 2009b). En su examen sistemático, Elder et al. determinaron que la elasticidad precio de la demanda es -0,29 para los estudiantes de secundaria, -0,53 para los bebedores empedernidos de edades compren- didas entre los 16 y los 21 años y -0,95 y -3,54 para el consumo compulsivo de bebidas al- cohólicas entre hombres y mujeres de 18 a 21 años, respectivamente (Elder et al., 2010).
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a lc
oh ol aLos resultados son estimaciones combinadas de la elasticidad precio y la elasticidad tributaria.
bEstas cifras se basan en la elasticidad tributaria, que es una variación porcentual de un resultado de in- terés producto de un aumento de 1% del impuesto al alcohol. Normalmente, en la situación de un aumen- to de la tributación que lleve a un aumento del precio y, con el tiempo, a una reducción del resultado de interés, la elasticidad precio tiene un valor mayor que la elasticidad tributaria.
Cuadro 1.2. Elasticidad precio de diversos resultados en materia de salud en países de ingresos altos
Elasticidad precio
Alcoholismo Enfermedades de transmisión sexual Suicidio Violencia
Criminalidad y comportamientos relacionados
Wagenaar et al., 2009ba
-0,50 a -0,81 -1,20 -0,1 a -0,27b
Relación inversa entre precio y muerte por cirrosis, pero hay diferencias sustan- ciales en cuanto a la fuerza estimada de esta relación -1,49
-0,13 para violaciónb, -0,09 para robob
-0,12 para cualquier violencia contra niñosb
-0,09 para robob
-0,12 para cualquier violencia contra niñosb
Elder et al. también observaron que la elasticidad precio de la demanda es de -0,29 a -1,29 para los bebedores compulsivos adultos (Elder et al., 2010). Un reciente examen sistemático cualitativo de los efectos de los precios del alcohol sobre el consumo compulsivo de bebidas alcohólicas sostuvo que era poco probable que unos impuestos o precios más altos para el alcohol resultaran eficaces para reducir el consumo compulsivo de bebidas alcohólicas, inde- pendientemente del género o grupo etario (Nelson, 2015). Sin embargo, los resultados de este estudio deben interpretarse con cautela debido a la metodología usada para el conteo de votos. El conteo de votos es un método sencillo pero limitado para sintetizar la evidencia de múltiples estudios de evaluación; el método consiste en simplemente comparar el núme- ro de estudios positivos significativos con el número de estudios negativos significativos y el número de estudios no significativos. El conteo de votos no tiene en cuenta la calidad de los estudios, el tamaño de las muestras o el tamaño del efecto.
Costo-eficacia de las políticas tributarias y de precios del alcohol
Las políticas tributarias y de precios del alcohol son medidas de control efectivas y sumamente costo-eficaces comparadas con otras intervenciones de control del alcohol (Chi- sholm et al., 2006; Anderson et al., 2009). Anderson et al. analizaron exámenes sistemáticos y metanálisis publicados en los que se evaluaban la eficacia de políticas y programas que buscaban reducir el daño evitable causado por el alcohol (Anderson et al., 2009). En cuanto al costo en dólares internacionales de un AVAD ahorrado, Anderson et al. observaron que, en las regiones de las Américas y Europa de la OMS, un AVAD cuesta 241-380 dólares interna-
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Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
cionales al aumentar la tributación, 515-567 dólares internacionales por las medidas que reglamentan la disponibilidad de alcohol, 781-924 dólares internacionales por las políticas y contramedidas relacionadas con la conducción en estado de ebriedad y 931-961 dólares in- ternacionales por las medidas que norman la comercialización de las bebidas alcohólicas (Anderson et al., 2009). A fines de comparación, la OMS define una intervención costo-eficaz como aquella que evita cada AVAD adicional a un costo menor que el PIB per cápita (OMS, 2002). Sin embargo, para los países con altos niveles de consumo de alcohol no registrado, la costo-eficacia de las políticas de control del alcohol fue menor (por ejemplo, 1.150-1.358 dólares internacionales para la Región del Pacífico Occidental de la OMS) (Anderson et al., 2009). En los países donde el alcohol no registrado constituye una proporción mayor del total de alcohol consumido, aumentar la proporción de alcohol que se grava puede ser más eficaz que aumentar el impuesto sobre las bebidas ya gravadas (Anderson et al., 2009).
Diferencias en cuanto a los efectos de las políticas tributarias y precios del alcohol según la cultura de consumo
Los efectos de las políticas tributarias y de precios del alcohol pueden variar según la cultura de consumo. El estudio de Fogarty et al. no detectó diferencias en los efectos de las políticas impositivas y de precios del alcohol entre los países estudiados; sin em- bargo, Fogarty concluyó que la elasticidad del alcohol está asociada negativamente a la participación de mercado, y que las bebidas alcohólicas con una gran participación de mercado tienden a tener una demanda más inelástica en comparación con las bebidas alcohólicas con una participación de mercado pequeña (Fogarty, 2006). Esto implica que la bebida alcohólica dominante en un mercado se considera un producto alimentario bási- co y, por lo tanto, responde menos a los cambios de precio en comparación con otras bebidas. Además, las preferencias de un país por determinada bebida pueden cambiar con el transcurso del tiempo; por ejemplo, en Suecia, los licores fueron populares (inelásticos) durante la primera mitad del siglo XX, pero luego los licores y la cerveza se hicieron po- pulares entre 1968 y 1986, para que, por último, el vino ganara popularidad durante el período de 1984 al 2004 (Babor et al., 2010). Los resultados de estudios anteriores indi- can que la elasticidad precio disminuye con el transcurso del tiempo en algunos países (Babor et al., 2010). Un estudio de las tendencias en el consumo de alcohol y tabaco en el Reino Unido entre 1963 y el 2003 reveló que la elasticidad precio del alcohol se acercó a cero: la elasticidad precio a corto plazo cambió de -0,76 (en 1986) a -0,42 (en el 2003) y la elasticidad precio a largo plazo pasó de -0,52 a 0,10 (en términos estadísticos, el valor 0,10 no es significativamente diferente de cero) (Mazzocchi, 2006). Mazzocchi (2006) también determinó que el aumento del consumo de alcohol en el Reino Unido entre 1963 y el 2003 se explicaba por una marcada preferencia por el alcohol (frente al tabaco), un comportamiento adictivo y un cambio en la elasticidad precio. A partir del estudio de la elasticidad precio en Finlandia entre 1955 y 1980, Ahtola et al. observaron que la elasti- cidad precio cambió de -0,93 en 1955-1956 a -0,70 durante el período 1979-1980 (Ah- tola et al., 1986). También se ha observado que el alcohol es más inelástico en países con un consumo per cápita mayor de bebidas alcohólicas entre adultos (Holder y Edwards, 1995; Fogarty, 2006). Los resultados de estos estudios indican que la cultura o norma de consumo de alcohol de un país, en cuanto a la bebida preferida (y su participación de mercado) y la cantidad de alcohol consumido inciden sobre los efectos de los impuestos y los precios del alcohol.
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Atributos adictivos del alcohol y la elasticidad precio
Tradicionalmente, las elasticidades que calculan los economistas son elasticidades a corto plazo. Se consideran miopes en el sentido de que suponen que el consumo de alcohol de años anteriores no afecta al consumo actual. Sin embargo, el consumo de alcohol puede ser adictivo (Chaloupka et al., 2002). No obstante, el trabajo fundamental de Becker y Mur- phy (1988) suponía que los seres humanos no son miopes, aun en el caso del consumo noci- vo de sustancias. Esto implica que los consumidores de alcohol dejan de ser conscientes de las consecuencias futuras de sus decisiones sobre el consumo. Un mayor consumo actual de alcohol, como sustancia adictiva, resulta de un mayor consumo pasado. Becker y Murphy (1988) suponían que la decisión de un consumidor sobre su consumo actual depende de los cambios en los costos futuros esperados del consumo de alcohol. Dado que los costos futu- ros podrían aumentar debido, por ejemplo, a las políticas de impuestos o precios, es probable que disminuya el consumo futuro. Los autores predicen que este impacto previsto (la dismi- nución) sobre el consumo futuro causará una reducción paralela del consumo actual.
Becker y Murphy (1988) predijeron además que la elasticidad a corto plazo, basada en este criterio de miopía, será más pequeña en términos absolutos que la elasticidad a largo plazo, que permite variaciones en el consumo pasado. Esta predicción se ha confirma- do en varios estudios, principalmente de países desarrollados (por ejemplo, Johnson et al., 1992; Becker et al., 1994; Grossman et al., 1998; Bentzen et al., 1999; Baltagi y Grifo, 2002). La escasez de datos en los países en desarrollo ha limitado la aplicación de este modelo. Por ejemplo, Grossman et al. (1998), utilizando datos de los Estados Unidos, mostraron que el consumo de alcohol es adictivo. En este trabajo se señaló que la elasticidad precio a largo plazo es aproximadamente 60% más grande que la elasticidad a corto plazo.
Al aplicar el modelo racional de adicción de Becker y Murphy (1988), estos resul- tados indican que las elasticidades a largo plazo son mayores que las elasticidades a corto plazo. Esto se confirma en el examen de Gallet (2007), donde la elasticidad prome- dio a largo plazo del alcohol notificado es -0,82 en comparación con el valor a corto plazo, que se calcula en -0,52. Según Grossman et al. (1998), este resultado indica la importan- cia de considerar la elasticidad a largo plazo al tratar las políticas de precios, incluidos los impuestos, como un medio para frenar el consumo nocivo y los daños relacionados con el alcohol, porque unos impuestos más altos al alcohol en el año en curso conducirán a una reducción del consumo de alcohol tanto ese mismo año como en años venideros. Este efecto reducirá las recaudaciones futuras por concepto de impuestos al alcohol.
Las políticas tributarias y de precios del alcohol pueden prevenir la iniciación al consumo
Pueden aplicarse medidas impositivas y de precios del alcohol para lograr la preven- ción a largo plazo de daños relacionados con su consumo (Sornpaisarn et al., 2012a; Sornpai- sarn et al., 2015b). La figura 1.1 ilustra el efecto de prevención a corto y largo plazo de daños relacionados con el alcohol que se obtiene con las políticas de control. Las políticas que re- ducen el consumo son políticas de prevención a corto plazo, mientras que las políticas que previenen la iniciación al consumo son políticas de prevención a largo plazo (Sornpaisarn et al., 2012a). El primer estudio en el cual se examinó la capacidad de los impuestos al alcohol de prevenir la iniciación a la bebida fue realizado por Sornpaisarn et al. (2015b). En dicho
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Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
estudio se determinó que un aumento de 10% de la tasa impositiva ajustada por inflación en el mercado de todo el alcohol del 2001 al 2011 estaba asociado a una reducción de 4,3% de la prevalencia del consumo de toda la vida (como sustituto de la prevención de la iniciación al alcohol) en la población joven tailandesa de 15 a 24 años.
Fuente: Reproducido de Sornpaisarn et al., 2012a.
Prevenir la iniciación a la bebida en la
población joven de 15 a 25 años
Prevenir daños atribuibles al alcohol
Reducir el consu- mo de alcohol en
bebedores
hol en adultos
viertan en bebe- dores asiduos
PREVENCIÓN DE DAÑOS A LARGO PLAZO (25 AÑOS)
PREVENCIÓN DE DAÑOS A CORTO PLAZO
Fig. 1.1. Diagrama de la prevención a corto y largo plazo del daño atribuible al alcohol como resultado de las políticas de control
Políticas de control del
alcohol
La prevención de la iniciación al consumo de alcohol es particularmente importan- te en los países de ingresos bajos y medianos con tasas elevadas de abstemios de toda la vida (OMS, 2014). Además, el consumo de alcohol en adolescentes tiende a convertirse en un problema en los países de ingresos bajos y medianos (Sornpaisarn et al., 2012a). En el 2010, en los países de las regiones del Mediterráneo Oriental, Asia Sudoriental y África de la OMS, la prevalencia de abstemios de toda la vida (en las personas mayores de 15 años) era 90%, 77% y 57%, respectivamente, mientras que esa misma prevalencia en el 2010 en países de ingresos altos era 21%, 19% y 37% para las regiones de Europa, las Américas y Pacífico Occidental de la OMS, respectivamente (OMS, 2014). Como ob- servaran Shield et al. (2011) y Sornpaisarn et al. (2012a), a medida que aumenta el PIB-PPP per cápita de los países de ingresos bajos y medianos, aumenta el consumo de alcohol (Shield et al., 2011) y la prevalencia de bebedores actuales (Sornpaisarn et al., 2012a). Este factor puede conducir a aumentos de la magnitud de los daños relacionados con el alcohol (Rehm et al., 2004) y a un riesgo mayor de mortalidad y morbilidad por causas relacionadas con el alcohol (como traumatismos) (Smith y Barss, 1991). Por lo tanto, las políticas de control del alcohol, en particular en los países de ingresos bajos y medianos, deberían procurar reducir el consumo en los bebedores existentes y, al mismo tiempo, prevenir la iniciación a la bebida.
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Importancia de las políticas tributarias y de precios del alcohol desde una perspectiva económica
Las políticas impositivas y de precios del alcohol también son importantes desde una perspectiva económica. Cnossen (2010) describió los tres objetivos siguientes del impuesto al consumo: 1) recaudar ingresos, 2) corregir externalidades y 3) abordar las faltas de información y corregir las internalidades.
Aspectos relativos a la eficiencia en la recaudación tributaria
Los gobiernos emplean el impuesto al consumo de alcohol (del mismo modo que el impuesto al consumo para otros bienes como el tabaco, la gasolina y los vehículos automotores) para fines de generación de ingresos (Cnossen, 2010). El impuesto al consumo es normalmente más fácil de administrar que otras formas de tributación. Las bebidas alcohólicas son productos fácilmente identificables, con un alto volumen de ventas, pocos productores y pocos sustitutos. En consecuencia, el consumo de bebidas alcohólicas es sistemáticamente alto a pesar de los aumentos de precio inducidos por este impuesto (Cnossen, 2010). Si bien las bebidas alcohólicas pueden ser gravadas para tomar cuenta de las externalidades, el impuesto también puede aplicarse porque existe un nivel de complementariedad entre la demanda de esparcimiento y el consumo de bebidas alcohólicas1 (Corlett y Hague, 1953; Grossman et al., 1993; Kaplow, 2010). Esto resulta más cierto en el caso de los bebedores empedernidos que para los bebe- dores ligeros o moderados cuyo consumo de alcohol puede ser complementario al trabajo (Crawford et al., 2010). Estos impuestos se justifican sobre la base de los efectos de disuasión que crea el impuesto sobre la renta de la oferta laboral (Corlett y Hague, 1953; Grossman et al., 1993; Cook y Moore, 1994) al reducir el impuesto a la renta y aumentar la demanda de esparcimiento (Cook y Moore, 1994). Dado que el esparcimiento no puede gravarse directamente, los productos básicos como las bebidas alcohólicas (que se consumen como componente del esparcimiento) pueden gravarse a una tasa relativamente elevada para desalentar la reducción de la oferta laboral (Cor- lett y Hague, 1953) que resulta del consumo de alcohol.
La regla Ramsey (una regla propuesta por el economista Frank P. Ramsey) estipu- la que, a los fines de recaudación tributaria, los gobiernos pueden aplicar tasas impositivas superiores al promedio sobre bienes y servicios con precios inelásticos (Cnossen, 2010). Las bebidas alcohólicas de precios inelásticos han generado ingresos para los gobiernos por concepto del impuesto al consumo por más de un siglo (Babor et al., 2010).
La recaudación tributaria proveniente de las bebidas alcohólicas es una fuente importante de ingresos para algunos países (Babor et al., 2010). En los Estados Unidos, entre 1911 y 1917, más de un tercio del total de la recaudación tributaria se generó de las bebidas alcohólicas, y se han observado cifras similares en Dinamarca, Finlandia, Islandia, Irlanda, los Países Bajos, Noruega, Suecia y el Reino Unido (Babor et al., 2010). La importancia de los impuestos al consumo aplicados a las bebidas alcohólicas como
1 Esta complementariedad implica que, para un nivel dado de gasto total, las personas que aportan más trabajo toman menos (Crawford et al., 2010).
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Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
fuente de ingresos públicos descendió en la mayoría de los países de ingresos altos durante el siglo XX, en particular después del aumento de la recaudación por concepto de los impuestos a las empresas, la introducción de impuestos sobre la renta personal e impuestos indirectos como el “impuesto al valor agregado o el impuesto general a las ventas” (Babor et al., 2010). Irlanda ha experimentado una disminución de los ingresos por los impuestos al alcohol en relación con la recaudación total del Estado desde 1970: el impuesto al alcohol en Irlanda representó 14,4% de toda la recaudación tributaria entre 1969 y 1971 (Cnossen, 2010) y 5% de toda la recaudación fiscal en 1996 (Babor et al., 2010). En 1991, para los 12 países de la Unión Europea, la tributación del alcohol representó 2,4% de la recaudación tributaria (Mäkelä y Österberg, 2009). En los países en desarrollo, la proporción de ingresos públicos generados mediante los impuestos al consumo de alcohol fue 2% en Nigeria, 2,3% en Sudáfrica, 4% en Sri Lanka y 10% en Kenya (Babor et al., 2010).
Aspectos relativos a la corrección de externalidades
Normalmente, el impuesto al consumo se explica como una intervención que los gobiernos emplean para corregir externalidades (costos externos de un determinado bien que los consumidores o los productores imponen sobre otras personas). El recargo a los consumidores o los productores por concepto de costos externos, que debería traducirse en una reducción del consumo de un determinado bien a niveles socialmente aceptables, se conoce como la prescripción pigouviana (Cnossen, 2010). Para que la prescripción pi- gouviana funcione, Cnossen afirma que el impuesto al consumo aplicado al alcohol debe organizarse de forma que la reducción del costo externo de los bebedores empedernidos y moderados sea mayor que cualquier pérdida de prestación (bienestar) que sufran los bebedores ligeros que nunca consumen de manera compulsiva (Cnossen, 2010). Sin em- bargo, como el consumo de alcohol a nivel de la población sigue una distribución particular (Rehm et al., 2010b; Kehoe et al., 2012) y todos los países experimentan un efecto nega- tivo neto del consumo de alcohol (Lim et al., 2012), todos los países podrían beneficiarse de los aumentos de los gravámenes al alcohol.
Otros factores respaldan la imposición tributaria por parte del gobierno a todo el alcohol consumido. Primero, no se tiene información real sobre cómo gravar únicamente el consumo nocivo de alcohol (New Zealand Law Commission, 2010; Ataguba, 2012). Es difícil identificar y medir los costos marginales del consumo nocivo de alcohol (Smith, 2005). Segundo, la paradoja preventiva implica que las medidas impositivas deberían emplearse para prevenir los problemas crónicos causados por los bebedores empedernidos o los problemas agudos que causan los bebedores compulsivos (New Zealand Law Com- mission, 2010). Eaton alega que los gobiernos deberían interesarse no sólo en los bebe- dores empedernidos, que representan la minoría de la población consumidora de alcohol. Los bebedores compulsivos también deberían ser motivo de preocupación, pues forman parte de los bebedores sociales que representan la mayoría de la población que toma al- cohol (New Zealand Law Commission, 2010). Tercero, el gravar todo el alcohol consumido previene el consumo excesivo actual y evita que aumente el número de bebedores empe- dernidos futuros al reducir el consumo entre los jóvenes (New Zealand Law Commission, 2010). Por último, el impuesto a todo el alcohol consumido en el mercado es equitativo: los bebedores empedernidos igual han de pagar una mayor cantidad del impuesto al con-
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sumo que los bebedores sociales (New Zealand Law Commission, 2010). Por ejemplo, si nos basamos en los impuestos al consumo en Nueva Zelandia en el 2007-2008, los bebe- dores ligeros y moderados (50% de los consumidores de Nueva Zelandia) pagaron sólo NZ$ 38 por persona en impuestos al consumo por año, mientras que el 10% superior de los bebedores empedernidos pagaron más de NZ$ 1.300 por persona por año (New Zealand Law Commission, 2010).
La figura 1.2 muestra que el consumo de un bien que produce externalidades es inferior si se tienen en cuenta el costo marginal percibido (CM) (es decir, el costo de pro- ducir una unidad más de un bien determinado) y la externalidad marginal (EM). Cada unidad de un bien consumido o producido que produce externalidad genera externalidad marginal. Cuando los consumidores consideran únicamente el costo marginal percibido, los productores competitivos generarán una producción de Q0 unidades; sin embargo, la pro- ducción de un productor será Q1 cuando se tiene en cuenta el verdadero costo marginal social (que incluye la externalidad marginal) (Hirshleifer, Glazer e Hirshleifer, 2005).
Aspectos relativos a la falta de información y la corrección de internalidades
Con respecto al alcohol, los consumidores no tienen en cuenta las externalidades negativas y no poseen información completa o no reconocen las consecuencias negativas a largo plazo (Cnossen, 2010; Kahneman, 2003; Gruber y Koszegi, 2001). Kahneman pro- puso que los seres humanos tienen una racionalidad delimitada y deciden asumir un com- portamiento determinado con base en la situación inmediata más que en un razonamiento perfecto (Kahneman, 2003).
Si la generación más joven no reconoce plenamente las consecuencias negativas del consumo de alcohol para la salud (falta de información) que se producirán en el futuro (internalidades), los gobiernos podrían aplicar impuestos para incrementar los precios del alcohol y así reducir el consumo (Cnossen, 2010). Gruber y Koszegi (2001), en un análisis de los beneficios de los impuestos al tabaco, argumentaban que los gobiernos deberían considerar las “externalidades” al formular las políticas impositivas, pero también deberían considerar los “internalidades” (Gruber y Koszegi, 2001).
Fuente: Reproducido con permiso del editor de Hirshleifer, Glazer e Hirshleifer, 2005.
Fig. 1.2. Consumo o producción eficiente cuando se tiene en cuenta la externalidad que causa un determinado producto
P$/unidad de (Q)
Costo marginal social
Herramienta sobre políticas tributarias y de precios del alcohol
Importancia de las políticas tributarias y de precios del alcohol desde otras perspectivas
Además de las cargas económicas y sanitarias relacionadas con el alcohol, el consumo de esta sustancia está asociado a una carga social (Klingemann, 2001). El alcohol se ha considerado la causa principal de una serie de comportamientos anóma- los, desde conducta desordenada y comportamiento socialmente perturbador hasta graves amenazas a la seguridad y el orden públicos (Klingemann, 2001). Dos exámenes recientes de la bibliografía han encontrado evidencia suficiente que demuestra una relación causal entre el consumo de alcohol y la violencia (Room y Rossow, 2001), así como una fuerte asociación entre la cantidad de alcohol consumido y la prevalencia de la violencia contra la pareja (Foran y O’Leary, 2008). Aunque la información es limitada en cuanto a la magnitud de los problemas de maltrato de menores, divorcios y conflic- tos maritales, así como de los problemas relacionados con el trabajo distintos de los accidentes laborales causados por el consumo de alcohol o asociados a éste, se estima que la magnitud de estos daños es sustancial (Babor et al., 2010). Las encuestas na- cionales señalaban que 70% de los australianos y 71% de los neozelandeses se vieron afectados por los hábitos de consumo de alcohol de desconocidos (sufrieron molestias, temor o maltrato). Además, 30% de los australianos y 25% de los neozelandeses infor- maron que los hábitos de consumo de alcohol de una persona cercana a ellos les había afectado negativamente (Casswell et al., 2011; Laslett et al., 2011). En Nueva Zelandia, 84% de las personas conocían a por lo menos un bebedor empedernido y habían sufri- do algún daño por el consumo de alcohol de esa persona (Casswell et al., 2011). Dado que estos daños sociales están relacionados con el consumo de alcohol, la disminución del consumo que resulta de un aumento de los impuestos o los precios debería reducir el número de muertes y traumatismos causados por el tránsito, la delincuencia y la violencia. En razón de lo anterior, las políticas tributarias y de precios del alcohol pue- den justificarse como un medio para mantener el orden social.
Muchas religiones (como el budismo y el islamismo) prohíben el consumo de alcohol o lo consideran pecaminoso, mientras que otras religiones consumen bebidas alcohólicas en sus ceremonias. Investigaciones previas han establecido una fuerte re- lación entre las tendencias religiosas de ciertos pueblos y la cantidad de alcohol que consumen. En promedio, la persona más religiosa consume menos alcohol (Fearer, 2004). De allí que, para los países y los territorios religiosos (en particular en el caso de los países predominantemente budistas o musulmanes), las políticas de control del alcohol, incluidas las medidas impositivas y de precios, pueden preconizarse desde una pers- pectiva religiosa (Sornpaisarn y Kaewmnungkun, 2012c).
Limitaciones de las políticas tributarias y de precios del alcohol
Los principales argumentos relativos a las limitaciones de las políticas tributarias y de precios del alcohol giran en torno a si estas podrían reducir el consumo de los consumi- dores o simplemente hacer que éstos cambien sus hábitos de consumo de bebidas alcohóli- cas costosas a productos más