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((FFOORRUUMM))

Capacitación–e y a distancia para la gestión pública, la participación ciudadana y el desarrollo sostenible en las

municipalidades de América Latina y el Caribe Hoja de ruta (roadmap)

Yolanda Gayol Luz A. Seidensticker

Abril de 2004

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Contenido

Sección Tema Página

Indice de Tablas ii Indice de graficas iii Resumen ejecutivo 1 I Introducción 4 II Especialistas del Grupo Maryland/Oldenburg 6 III Antecedentes 9 IV Objetivos 13 V Metodología 14 VI Hoja de ruta 18 VII Comentarios Finales 45 Glosario 47 Referencias 52

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Indice de Tablas

Tabla Contenido Página 1 Ejemplos de cursos de capacitación a distancia para funcionarios públicos y

ciudadanos 10

2 Indicadores económicos de desarrollo en América Latina, 2003 Anexo 3 Indicadores económicos de desarrollo en el Caribe, 2003 Anexo 4 Cobertura educativa en América Latina, 2003 Anexo 5 Cobertura educativa en el Caribe, 2003 Anexo 6 Dinámica de la población en América Latina, 2003 Anexo 7 Dinámica de la población en el Caribe, 2003 Anexo 8 Energía eléctrica y comunicaciones en América Latina, 2003 Anexo 9 Energía eléctrica y comunicaciones en el Caribe, 2003 Anexo

10 Factores clave de desarrollo económico relacionados con las TIC en América Latina, 2003

Anexo

11 Índices de viabilidad a la red electrónica 2002-2003 Anexo 12 La era de las comunicaciones en América Latina, 2003 Anexo 13 La era de las comunicaciones en el Caribe, 2003 Anexo 14 Negocios relacionados con las TIC y el ambiente de gobierno, 2003 Anexo 15 Panorama laboral en América Latina, 2003 Anexo 16 Panorama laboral en el Caribe, 2003 Anexo 17 Comité de ayuda al desarrollo, 2003 Anexo 18 Base de datos de casos capacitación virtual Anexo 19 Base de datos sobre casos de capacitación virtual para PYMES Anexo 20 Ficha modelo para recopilar casos de capacitación virtual para la gobernabilidad,

el desarrollo comunitario y las PYMES, 2003 Anexo

21 Base de datos sobre telecentros en América Latina, 2003 Anexo 22 Ficha modelo para recopilar casos sobre telecentros, 2003 Anexo 23 Base de datos sobre reuniones y agentes, 2003 Anexo 24 Clasificación de medios de educación a distancia 17 25 Aspectos a considerar en la evaluación de programas de capacitación-e 34

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Indice de Gráficas

Gráfica Contenido Página

1-a Casos de capacitación –e y a distancia para la gobernabilidad local en Latinoamérica clasificados por sector de atención - 2003 Anexo

1-b Casos de capacitación –e y a distancia para la gobernabilidad local en Latinoamérica clasificados por tipo de programa - 2003 Anexo

1-c Casos de capacitación –e y a distancia para la gobernabilidad local en Latinoamérica clasificados por nivel de educación previa – 2003 Anexo

2 Proyección del grado de penetración de las TIC en Latinoamérica Anexo 3 Mapa de capacitación-e y a distancia para la gobernabilidad 19

4-a Usuarios de Internet en Latinoamérica Anexo 4-b Usuarios de Internet en el Caribe Anexo

5 Modelo de programas simultáneos de capacitación a distancia 25

6 Modelo de decisión para elegir modalidades de capacitación 31

7 Secuencia de evolución de las TIC 39

8-a Costos de acceso a Internet como porcentaje del Ingreso Nacional Bruto per cápita mensual Anexo

8-b Costos de acceso a Internet ($US) Anexo

9-a Computadoras personales y usuarios de Internet en Latinoamérica (2002 -2003) Anexo

9-b Computadoras personales y usuarios de Internet en el Caribe (2002 – 2003) Anexo

10-a Usuarios de Internet y subscriptores a telefonía móvil - 2003 Anexo

10-b Usuarios de Internet y subscriptores a telefonía fija- 2003 Anexo

11-a Dinámica de población en Latinoamérica - 2001 Anexo

11-b Dinámica de población en el Caribe (2001 – 2003) Anexo

12-a Distribución de la población en Latinoamérica - 2002 Anexo

12-b Distribución de la población en el Caribe - 2002 Anexo

13 Indice de viabilidad de conexión a la red (2002 -2003) Anexo

14-a Componente del índice de viabilidad: Ambiente (2002-2003) Anexo

14-b Componente del índice de viabilidad: Grado de Preparación (2002-2003) Anexo

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14-c Componente del índice de viabilidad: Uso de la Red (2002-2003) Anexo

15-a Indice de viabilidad vs. Ingreso Nacional Bruto per cápita (2002 – 2003) Anexo

15-b Usuarios y costos de acceso a Internet expresado como porcentaje del Ingreso Nacional Bruto per cápita mensual - 2003 Anexo

16-a Tasa total de analfabetismo adulto en Latinoamérica - 2002 Anexo

16-b Tasa total de analfabetismo adulto en el Caribe - 2002 Anexo

17-a Tasa de analfabetismo adulto por género en Latinoamérica - 2002 Anexo

17-b Tasa de analfabetismo adulto por género en el Caribe - 2002 Anexo

18-a Ingreso nacional bruto per cápita en Latinoamérica - 2002 Anexo

18-b Ingreso nacional bruto per cápita en el Caribe - 2002 Anexo

19-a Producto Interno Bruto en el Caribe (2001-2002) Anexo

19-b Producto Interno Bruto en Latinoamérica (2001-2002) Anexo

20-a Tasa bruta de matriculados en terciaria en Latinoamérica (1997-2000) Anexo

20-b Tasa bruta de matriculados en terciaria en el Caribe (1997-2000) Anexo

21-a Panorama laboral en Latinoamérica (1999-2002) Anexo

21-b Panorama laboral en el Caribe (1999-2002) Anexo

iv

Capacitación-e y a distancia para la Gobernabilidad y el desarrollo _______________________________________________________

RESUMEN EJECUTIVO

Entonces, los recursos más importantes no son las materias primas, los bienes físicos o la producción económica, sino los

recursos humanos enclavados en la revolución del conocimiento y la información.

Wrigh

El presente documento pone a consideración de la comunidad internacional una hoja de ruta (roadmap) con lineamientos que pretenden orientar el diseño e implementación de programas exitosos de educación a distancia en América Latina y el Caribe, en la formación de funcionarios públicos municipales y ciudadanos. Está dirigido a organizaciones claves interesadas en aprovechar el gran potencial de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) para impulsar e implementar programas de capacitación a distancia, incluyendo a aquellas entidades que sirven de enlace entre la oferta y las municipalidades. Estas organizaciones incluyen: agencias de cooperación internacional, gobiernos nacionales, institutos nacionales de capacitación, asociaciones regionales y nacionales de municipios, entre otras. Los objetivos de la hoja de ruta son:

• Fomentar una toma de decisiones informada y comprehensiva para capacitar servidores públicos mediante programas de educación a distancia.

• Promover la elaboración de planes de inversión escalonada para diseñar programas de capacitación-e y a distancia, especificando las metas de atención municipal en función del tipo de localidad, grupo social y contenidos prioritarios.

• Guiar las iniciativas de capacitación-e1 y a distancia para atender las formas específicas de aprendizaje de los adultos y grupos étnicos, porque dichos grupos tienen formas de cognición y relación2 distintas a las favorecidas en las prácticas de educación escolarizada.

El estudio aquí presentado se realizó como respuesta al interés creciente de las agencias de cooperación internacional para aprovechar las TIC como herramientas de capacitación a distancia. Experiencias recientes revelan que el diseño adecuado del

1 Se utiliza el término capacitación-e (capacitación electrónica) como sustituto de la muy difundida práctica de incorporar el término e-learning al lenguaje español. El concepto capacitación-e subraya la importancia de la interactividad en las intervenciones pedagógicas mediadas por computadora. 2 De acuerdo con Berger y Luckmann las relaciones de los individuos son con el conocimiento, la sociedad y la naturaleza.

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aprendizaje, la gestión del conocimiento y la capacitación-e pueden acelerar la difusión de las nuevas competencias de gestión gubernamental y reforzar los derechos de participación ciudadana. Esto es posible debido a las ventajas comparativas de las TIC, entre ellas: a) menor costo relativo, b) instantánea e ilimitada distribución de saberes tácitos3 y explícitos, c) facilidad para dialogar horizontal y verticalmente, d) posibilidad de capacitar con independencia de tiempo y lugar, y e) poder de archivo, organización y recuperación de volúmenes masivos de conocimiento4.

La hoja de ruta es el segundo estudio de una serie generada por la Asociación Internacional de Gerentes de Condados y Ciudades (ICMA) en su calidad de Secretaría Técnica de El Foro Internacional para la Cooperación de Gobiernos Locales en América Latina y el Caribe (Forum), con el fin de enriquecer el acervo regional sobre gestión del conocimiento, aprendizaje y capacitación.5 Constituye el producto de un análisis cuantitativo y cualitativo de la situación de desarrollo en América Latina y de los índices de viabilidad de la conexión a las TIC (Dutta, 2003; Kirkmann, 2002), discutido y consensuado entre un grupo multidisciplinario de profesionales con experiencia en temas de TIC y desarrollo, agencias de cooperación internacional y representantes de asociaciones regionales de municipios durante una reunión de dos días (11 y 12 de marzo de 2004) sostenida en el Colegio Universitario de la Universidad de Maryland (UMUC por sus siglas en inglés).6 El grupo Maryland-Oldenburg se enfocó en la revisión de las diez propuestas específicas contenidas en la Hoja de Ruta y transcendió la importancia de incluir los saberes locales en el momento mismo de la planeación de la capacitación, haciendo un uso eficaz del capital humano y social disponible en cada comunidad.

Las diez propuestas de capacitación –e y a distancia contenidas en este documento, y que incorporan la discusión del grupo, se enumeran a continuación:

• Diseñar e impartir programas simultáneos de capacitación-e y a distancia para funcionarios, ciudadanos y pequeños empresarios.

• Elaborar una agenda de capacitación integral partiendo de los intereses y necesidades de aprendizaje de la población meta.

• Incrementar el impacto de la capacitación-e para la participación y la gestión utilizando los principios de la educación de adultos.

3 Según Ryle, saber tácito significa el “saber cómo” sin expresarlo, es decir, el conocimiento característico del experto quien pondera y actúa eficazmente para conseguir sus propósitos sin reflejar explícitamente los principios o reglas involucradas en la habilidad que ha desarrollado. Este concepto también se aplica a nivel organizacional. 4 En el contexto de este documento se distingue entre dato, información, conocimiento y visión anticipada de las acciones (previsión). Se detalla su significado en el glosario. 5 Estos tres últimos conceptos son las fuentes esenciales para formar de manera integral a los participantes. 6 Durante la reunión el grupo de participantes acordó constituir una comunidad de práctica orientada a promover una red de intercambio de información e impulsar propuestas específicas tendientes a mejorar la capacitación a distancia de funcionarios municipales y ciudadanos. Este grupo se autodenominó “Grupo Maryland –Oldenburg” (ver lista de participantes en numeral II).

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• Establecer, definir y jerarquizar consensos en tres áreas: capacitación interactiva a distancia, auto-aprendizaje y gestión del conocimiento.

• Promover estrategias de evaluación integral en los programas de capacitación-e y a distancia.

• Ponderar el tiempo, el esfuerzo y recursos requeridos para superar las barreras de inclusión.

• Utilizar estrategias pedagógicas incluyentes, asociando servicios de soporte en programas de capacitación-e que atienden a poblaciones con baja experiencia en el uso de las TIC.

• Impulsar acuerdos interagenciales para consolidar las iniciativas de capacitación-e y a distancia.

• Crear un fondo multilateral de capacitación-e para impulsar el uso funcional de las TIC en gestión, participación, y productividad.

• Considerar la dimensión ética de la capacitación-e y a distancia.

Cada una de las propuestas incluyen: a) análisis de situación actual, b) escenarios deseables y c) sugerencias iniciales para el desarrollo de los cursos y programas de capacitación. Es importante notar que la implementación de la hoja de ruta requiere la colaboración estrecha entre agencias de desarrollo, entidades académicas y asociaciones municipales ya que la profesionalización de funcionarios y el empoderamiento ciudadano solamente son viables a través de la consolidación de fines y recursos.

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I. INTRODUCCIÓN El proyecto que convergió en la creación de una comunidad de práctica que impulsa iniciativas de calidad para la capacitación a distancia de funcionarios públicos, ciudadanos y pequeños empresarios está siendo coordinado por la Asociación Internacional de Administración de Ciudades y Condados (ICMA por sus siglas en inglés) en su rol de Secretaría Técnica del Foro para la Cooperación de Gobiernos Locales en América Latina y el Caribe (Forum). Forum fue creado en marzo del 1999 (como respuesta a la Cumbre de las Américas realizada el año anterior), con el propósito de contar con una plataforma de diálogo y coordinación de proyectos entre agencias de cooperación internacional y de cooperación técnica. Su misión es incrementar la eficacia de la asistencia técnica relacionada con procesos de descentralización e iniciativas locales de democratización y desarrollo sustentable. En 1999, Forum llevó a cabo un diagnóstico de la demanda y oferta en capacitación para gobiernos locales en Bolivia, junto con la Unión Internacional de Autoridades Locales (IULA, a través de su organismo técnico CELCADEL) y el Centro para la Participación y el Desarrollo Humano Sostenible (CEPAD). Dicho diagnóstico evidenció el potencial de la capacitación a gobiernos locales, a partir de un análisis de los obstáculos, amenazas y oportunidades existentes para el desarrollo de la capacidad local. Adicionalmente, el diagnóstico permitió esclarecer una ausencia de modelos de capacitación, documentados y validados, que pudiesen replicarse a través de nuevos mecanismos de entrega como las tecnologías de la información y la comunicación (TIC). Además, se evidenció la carencia de consultas con actores locales en el momento de definición de programas y contenidos, con la consecuente incomprensión de las prioridades de capacitación a nivel local y la innecesaria duplicación de esfuerzos. A partir del acuerdo de Québec (2001),7 la Secretaría Técnica de Forum identificó una oportunidad para iniciar un proyecto de alcance regional, en cuanto al uso de las TIC, con el fin de cerrar la brecha entre las necesidades de formación a nivel local y la oferta existente. Se elaboró un primer documento sobre capacitación a distancia (ICMA, 2002) orientado a promover la discusión sistemática de programas y políticas en esta materia. Posteriormente, la Secretaría Técnica de Forum y el Instituto del Banco Mundial organizaron un evento en febrero del 2002 para iniciar un diálogo interagencial con representantes de asociaciones de gobiernos locales, universidades y miembros de las agencias de cooperación internacional. A partir de esta reunión, se constituyó un primer grupo de discusión que ayudó a definir las pautas para realizar el presente estudio regional. Se acordó que el propósito del mismo sería el de impulsar políticas y programas de formación para fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos locales y enriquecer el acervo sobre capacitación, aprendizaje y gestión del conocimiento, en las diversas modalidades de educación a distancia.

7 En la declaración de Québec de la tercera Cumbre de las Américas, se estableció el compromiso de “fortalecer la capacidad para aplicar las tecnologías de información y comunicaciones en el desarrollo humano” (OEA, 2001)

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Una vez concluido el estudio regional que generó la Hoja de Ruta aquí presentada, se convocó a un grupo más amplio de expertos en educación a distancia, agencias de cooperación internacional y representantes de asociaciones municipales para discutir y mejorar la propuesta inicial. Este grupo se reunió entre el 11 y 13 de marzo de 2004 en el Colegio Universitario de la Universidad de Maryland (UMUC, por sus siglas en inglés) en una conferencia internacional titulada Capacitación Virtual para la Gobernabilidad en América Latina y el Caribe. Como resultado de esa conferencia se validó la Hoja de Ruta con los saberes y experiencias compartidas de los participantes y se acordó enriquecer los programas de capacitación-e incorporando el conocimiento y las experiencias de las comunidades locales, desde el momento mismo de la definición de las necesidades y prioridades locales de capacitación para maximizar el uso del capital humano y social disponible. Igualmente se constituyó la comunidad de práctica autodenominada Grupo “Maryland – Oldenburg” como red impulsora de propuestas surgidas de la reunión y de apoyo en la definición de lineamientos y prácticas específicas para hacer viable la capacitación a distancia de calidad.

Este documento presenta los consensos alcanzados a través de la discusión en pequeños grupos y la presentación de los acuerdos en sesiones plenarias para su validación. También incluye sugerencias para expandir el alcance del modelo, ampliar explicaciones en diversas secciones, e incluir un glosario de términos y acrónimos. Aunque la mayoría de las sugerencias han sido incorporadas, no es posible consolidarlas todas en el texto, especialmente aquellas que contradicen la posición mayoritaria del grupo. Sin embargo, se incluyen las posiciones más importantes en notas de pie de página como insuma para futuras conversaciones sobre el tema.

La hoja de ruta se organiza en las siguientes secciones: Antecedentes, Objetivos, Metodología, Hoja de ruta, Recomendaciones, Conclusiones, Síntesis, Acciones Futuras y un Anexo.

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III. ANTECEDENTES

En ésta época, la humanidad enfrenta uno de los cambios más profundos de su historia, caracterizándose como la cuarta revolución del conocimiento o la revolución digital. Dicha revolución, trastoca las formas de ser, hacer y conocer de las sociedades en todo el mundo, aún las que no participan en ella. Asimismo, impacta profundamente las opciones viables de producción, desarrollo, innovación, participación y gestión. En consecuencia, la organización de programas integrales de capacitación que faciliten esos procesos de cambio resulta imprescindible. La educación a distancia, es la opción más viable para satisfacer esas nuevas necesidades de aprendizaje permanente.

El incremento en la eficiencia de la gestión pública al introducir las TIC es mostrada por un creciente número de estudios, los cuales indican que los programas de gobierno-e, entre otros logros, reducen el tiempo en los trámites y el impacto ambiental de diseminación de la información (Graham, 1997). De acuerdo con Levin, las TIC mejoran la gobernabilidad, la transparencia, la democratización y la rendición de cuentas (1996). D’Orville, a su vez (1998), reporta que el ahorro de tiempo, la facilidad de comunicación y el hecho que las solicitudes quedan registradas de inmediato en los sistemas de información, incrementan la interactividad entre servidores públicos y ciudadanía. Así mismo, Mariscal (2003) expresa que las TIC facilitan el desarrollo de funciones sociales y políticas en las comunidades. Respecto a la introducción de las TIC para uso ciudadano, la UNESCO señala que la democracia-e aumenta la transparencia y la confianza pública, favorece la rendición de cuentas, fortalece la representatividad, facilita la habilidad de los ciudadanos para obtener información, y estimula la formación de coaliciones UNESCO (2002-a). En síntesis, las TIC apoyan el desarrollo del buen gobierno8. La creciente evidencia de mejoría en la gestión gubernamental ha impulsado a los gobiernos a promover la transición hacia las TIC, lo cual conlleva a la necesidad de preparar a los funcionarios gubernamentales para desempeñarse con eficacia en la sociedad del conocimiento. Esto hace urgente el diseño de programas orientados a la formación de funcionarios municipales y ciudadanos que apliquen las acciones del buen gobierno en su hacer cotidiano. Actualmente, la formación presencial de ciudadanos y servidores públicos está siendo rebasada por la dificultad inherente de esta modalidad para responder con celeridad a la

8 Se entiende por buen gobierno a las formas adecuadas de distribución, asignación y gestión de recursos y funciones utilizados para responder a problemas presentes y futuros de un grupo social, jurídicamente vinculado, en los niveles local, regional o nacional. Los principios que enmarcan estos procesos incluyen la participación ciudadana, la transparencia, la eficacia y eficiencia, la equidad e inclusividad, el tiempo y calidad de la respuesta, la rendición de cuentas, la búsqueda de consenso y la imparcialidad en el sistema jurídico. (OCED, 2001), (UNDP, 1997) y (UNESCO, 2002-b)

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creciente demanda de adquisición en nuevas competencias de gestión pública (Fountain, 2003). Más aún, las entidades que ofrecen capacitación presencial carecen de expertos que incorporen nuevos contenidos, prácticas y valores en los cursos y programas que atienden las localidades de la región. Por otro lado, los funcionarios gubernamentales no pueden separarse de sus centros de trabajo por largos períodos para participar en sólidos programas que los formen en el uso adecuado de las tecnologías, la gestión del conocimiento, la organización de nuevas formas de atención a los problemas y servicios que prestan, el manejo expedito de redes de relación social abstractas y la adquisición de una cultura de aprendizaje permanente. Las dificultades descritas anteriormente han conducido a un numeroso grupo de instituciones a la exploración de formas alternativas de capacitación, particularmente, en el último quinquenio. Existe una explosión de interés por incorporar los ambientes virtuales de aprendizaje a la educación de funcionarios públicos y una gran variedad de actores han organizado reuniones internacionales para participar en su diseño y evolución (ver tabla 23). Por ejemplo, en cuanto al esfuerzo realizado por las agencias de cooperación internacional, puede citarse la misión del Banco Mundial que analizó la viabilidad en el uso de la educación a distancia en el Caribe (Banco Mundial, 2003). Los organismos multilaterales también han incorporado la capacitación-e y a distancia a sus formas presenciales de profesionalización de funcionarios públicos en servicio, creando de este modo cursos y programas mixtos. Ejemplos de ello son el Banco Asiático de Desarrollo (CMSI, 2003), el Banco Mundial (GDLN, s.f.), la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Organización de los Estados Americanos (OEA, 2003). En todos los casos anteriores, existe un gran entusiasmo y apoyo al uso de la capacitación-e y a distancia para la formación de funcionarios públicos locales. Este interés también se ha reflejado en iniciativas de gobiernos nacionales tales como Brasil, Chile, México, y Argentina. Por otra parte, instituciones educativas como el ITESM,9 México, y la Universidad de Cataluña, España, han desarrollado programas de capacitación a distancia que tienen una gran aceptación. Estas iniciativas son coherentes con el Acuerdo de Québec de Abril 2001, en el que se estableció el compromiso de: “Fortalecer la capacidad para aplicar las tecnologías de la información y la comunicación al desarrollo humano” (OEA, 2001). Un análisis de la situación actual de la capacitación-e resultaba imprescindible después de que las Naciones Unidas establecieron la meta de acceso universal10 (UIT, 2003). La Secretaría Técnica de Forum identificó 135 casos de capacitación-e y a distancia para mejorar la gestión publica, promover el empoderamiento ciudadano e impulsar la productividad y el desarrollo sustentable en América Latina y el Caribe. Una muestra de la diversidad en la oferta existente se presenta en la Tabla 1. El estudio evidencia que el uso de modelos de capacitación no convencional es un proceso emergente en la región (CLAD, 1999; CLAD 2003; ICMA, 2002; IIG 2003). Adicionalmente, se observa que existen pocas iniciativas de formación para ciudadanos y que la calidad de los programas es muy heterogénea. Por último, se destaca que ya se están impulsando iniciativas de capacitación-e

9 ITESM es el acrónimo del Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey. 10 La meta de acceso universal establece que para el 2015, uno de cada dos habitantes del planeta tendrán acceso a las TIC, orientado a mejorar su nivel de bienestar humano y social.

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y a distancia, pero éstas son insuficientes para satisfacer la demanda, por tanto, resulta oportuno intervenir lo antes posible con el propósito de incrementar su alcance e impacto.

Tabla 1. Ejemplos de cursos de capacitación a distancia para funcionarios públicos y ciudadanos

Caso Tema Nombre del Curso País Modalidad

11 Gestión municipal La gestión del gobierno Municipal Argentina Autoaprendizaje

15 Desarrollo sustentable Maestría en Desarrollo Sustentable Argentina Semipresencial

28 Administración pública Técnico Universitario en Administración Pública Argentina Interactivo

43 Desarrollo social Gestión de programas de calidad de vida Chile Interactivo

55 Desarrollo rural Especialización en desarrollo rural Colombia Semipresencial

63 Inclusión Propuesta de asesoría en género Costa Rica Mixto

65 Desarrollo social Formulación de Proyectos Sociales Ecuador Semipresencial

73 Desarrollo local Maestría en dirección y gestión en la administración local España Interactivo

91 Administración pública Doctorado en gobierno y administración pública México Interactivo

100 Participación Ciudadana Ciudadanía y política Perú Autoaprendizaje

Fuente: datos recopilados por la Secretaría Técnica de Forum (ver Tabla 18 del Anexo)

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La investigación realizada evidencia que la conectividad no está ocurriendo a la velocidad que exige la sociedad de la información. América Latina y el Caribe están lejos de alcanzar la meta de acceso universal definida por las Naciones Unidas ya que, para el 2003, solamente 6 de cada 100 habitantes tenían alguna forma de conexión a Internet (Gráfica 2). Esto significa que el 94% de la población, aproximadamente 531 millones de personas (ver tabla 6 y 7), es considerada "pobre de información" en la brecha digital. Este grupo conforma el sector de los excluidos, silenciados y simbólicamente aniquilados. Es una mayoría cuya voz para dialogar con sus gobiernos, oportunidad para gozar de los beneficios del desarrollo y presencia ante la comunidad internacional está en riesgo, dado que las iniciativas de quienes carecen de acceso a Internet circulan a un ritmo más lento que las de los usuarios del mundo digital (ver Tablas 2, 4, 8 y 10 y Graficas 4-a, 8 a, 8-b, y 9-a). En el Caribe, la situación es más difícil aún, ya que las estadísticas para un realizar un diagnóstico confiable están incompletas (ver datos de Tablas 3, 5, 9,10, 13 y 16 y Graficas 4-b, y 9-b; Pitmann, 2003). El problema de conectividad se agrava al observar que América Latina continúa siendo la región con mayor desigualdad en el mundo y que los mecanismos de innovación que pueden sacarla adelante se encuentran estancados (BID, 2003) (ver Tabla 10). Desde una perspectiva sistémica, el reconocimiento de la difícil situación regional no conlleva a una posición fatalista. Por el contrario, es el primer requisito para influenciar la realidad mediante una toma de decisiones informada. Por ejemplo, a partir del análisis de los datos recopilados, se infiere que la expansión de beneficios de la sociedad del conocimiento no ocurrirá en América Latina por los medios tradicionales de oferta/demanda. Es imprescindible entonces apoyar y nutrir la provisión digital en la esfera de toma de decisiones hasta que alcance un nivel de crecimiento autosostenido. De igual manera se debe apoyar el fortalecimiento de la capacidad local para impulsar el cambio desde abajo. Las prioridades de desarrollo definidas en las metas del milenio (ONU, 2002), hacen ineludible el diseño y la implementación de modelos efectivos de capacitación-e que atiendan las necesidades más urgentes de autoridades y grupos locales. La Hoja de Ruta, elaborada a partir de este estudio, es un primer esfuerzo para llenar los vacíos de formación y contribuir de éste modo a la disminución de la brecha digital.

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IV. OBJETIVOS Como se estableció anteriormente, la Hoja de Ruta está dirigida a organizaciones claves interesadas en aprovechar las TIC para impulsar e implementar programas de capacitación a distancia que aspiren a promover el mejoramiento de la gestión pública y la participación ciudadana. Su objetivo primordial es servir de herramienta para guiar la toma de decisiones informada que permita valorar la calidad de estas iniciativas de capacitación. Al mismo tiempo pretende ofrecer pautas generales que guíen el desarrollo de programas efectivos de capacitación-e y a distancia para adultos. Otros objetivos subordinados son:

• Contribuir a la creación del capital humano necesario para desarrollar programas inclusivos de gobierno electrónico que se estén promoviendo en la región.

• Apoyar el mandato de las Naciones Unidas sobre el acceso universal a las TIC,

orientado a la ampliación de oportunidades de bienestar humano y social, dando seguimiento a las relaciones entre conectividad y capacitación.

• Evaluar los avances de la sociedad de la información asociados a la formación

continua para la gestión municipal, de tal manera que los miembros de Forum dispongan de bases objetivas para la toma de decisiones sobre inversión.11

• Minimizar la duplicación y fragmentación de esfuerzos en los programas de

capacitación

11 Recientemente, un comité intersectorial de organismos regionales y multilaterales coordinado por la OCDE ha recomendado la medición y monitoreo de indicadores semejantes a los aquí presentados, enmarcada en la necesidad de disponer de estadísticas confiables para medir los avances de la sociedad de la información (United Nations et al, 2003).

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V. METODOLOGÍA Es común observar que las políticas de difusión de programas de capacitación-e y a distancia recurren a estudios de caso y análisis de mejores prácticas (Tecknowlogia, 2001-2003; Banco Mundial, 2003; BID, 2003; UIT, 2003; DOT.COM, 2003). Ciertamente, las mejores prácticas estimulan el interés y acrecientan la motivación de grupos entusiastas, sin embargo, su nivel de generalización es muy restringido porque presentan ejemplos específicos y preseleccionan proyectos sobresalientes. La planeación de un modelo integral de capacitación-e no puede formularse solamente considerando estudios de caso porque ello conduce a la formulación de una perspectiva fragmentada y descontextualizada.

La hoja de ruta se elaboró a partir de una metodología de análisis comprehensivo, que sustenta un diagnóstico regional integrado y contextualizado. La sistematización de información que identifica variables, actores, programas y recursos existentes contribuye a dilucidar el nivel de esfuerzo requerido, en términos financieros, pedagógicos y políticos, para impulsar la formación y capacitación-e y a distancia en las municipalidades de la región. El estudio ubica a los seres humanos, y sus necesidades como el centro de las iniciativas de capacitación para mejorar la gobernabilidad y desarrollo sostenible. Este análisis incorpora información reciente en dos niveles: 1. Datos a Nivel Macro. Incluye indicadores sociodemográficos, de infraestructura,

educación, telecomunicaciones, empleo, inclusión12 y desarrollo humano (ver Tablas 2 a 17). También presenta los niveles de viabilidad de los países para la interconexión a la red (ver Tabla 11, Graficas 13, 14-a, 14-b y 14-c; Kirkman, 2002; Dutta, 2003). Este conjunto de indicadores nacionales confluirán, en un segundo momento, en la elaboración de perfiles de país que contribuyan a identificar: a) la definición de prioridades locales y regionales, b) los diagnósticos de necesidades de capacitación municipal, c) los niveles de esfuerzo a realizar por cada una de las naciones y d) la selección y el diseño de programas modelo de capacitación-e y a distancia.

2. Datos a Nivel Micro. Incluye casos de capacitación-e y a distancia, unidades de acceso

ciudadano y reuniones de educación a distancia en temas de gobernabilidad.

• Casos de Capacitación-e. Recopila experiencias de aprendizaje-e y educación a distancia en América Latina y el Caribe, con presencia en Internet, en temas relacionados con la gestión pública, la participación ciudadana y el impulso a la pequeña y mediana empresa (ver Tablas 18 y 19 y 20). Actualmente se cuenta con 135 fichas de casos relevantes, de las cuales 69 atienden la capacitación de funcionarios públicos, 4 la de ciudadanos, 50 se enfocan en problemas del desarrollo y 25 atienden a pequeños y medianos empresarios.

• Datos sobre Puntos de Acceso Ciudadano a las TIC. Reporta información

sobre telecentros, cabinas y kioscos públicos funcionales en el 2003, además 12 El término inclusión en este documento comprende acciones de equidad respecto a género, etnia, edad, ingresos y localidad.

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de los que entrarán en funcionamiento en el 200413 (ver Tablas 21 y 22). A pesar de que no se encontraron estadísticas de acceso de los servidores públicos, es posible inferir que en cualquier localidad donde existan puntos de acceso ciudadano hay también conectividad disponible para estos usuarios y por tanto, es posible programar acciones de capacitación-e para el sector gubernamental.

• Registro de Reuniones y Agentes. Enlista instituciones y actores que han

estado participando en la configuración de programas de gobernabilidad y gobierno electrónico relacionados con la capacitación a distancia y el desarrollo de las TIC (Tabla 23)

13 Los Telecentros reportados corresponden a los instalados principalmente por iniciativa pública, ONG y asociaciones municipales. No se incluyen los cibercafés, ni los instalados por instituciones educativas, ya que estas iniciativas generalmente no se documentan.

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Conceptos básicos de educación a distancia

La educación a distancia es una intervención pedagógica planeada en la que el capacitador y los participantes se encuentran en distintos lugares, trabajan en diferentes tiempos o combinan ambas estrategias (Keegan, 1986). Generalmente, las barreras creadas por el tiempo y la distancia se superan mediante el uso de uno o varios medios, los cuales se clasifican en: impresos, audio, video y electrónicos .Dichos medios pueden utilizarse en tiempo real (sincrónico) o en tiempo diferido (asincrónico). La educación a distancia tiene casi siglo y medio de historia y ha evolucionado a la par del surgimiento de los medios de comunicación. El seguimiento de más de 40 años de investigación muestra que los resultados obtenidos en el aprendizaje, usando esta modalidad, son equivalentes o superiores a los logrados mediante educación presencial, siempre y cuando se siga un diseño educativo acorde con los cánones establecidos (Russell, s.f.). En la última década, la educación mediada por computadora, conocida como educación virtual, educación distribuida o aprendizaje electrónico (aprendizaje-e) se ha expandido significativamente en todo el mundo. Por ejemplo, en los Estados Unidos, 9 de cada 10 instituciones de educación superior han desarrollado cursos de educación virtual (ALN, 2003). Asimismo, numerosas empresas cuentan con programas de capacitación-e, lo que evidencia el amplio reconocimiento que este tipo de programas ha adquirido. Obviamente, el éxito de este tipo de programas, en economías emergentes depende de que los criterios de diseño instruccional se ajusten a las características específicas de la población meta. La educación a distancia no rechaza la eventual comunicación cara a cara ya que el aula no está completamente excluida de ésta modalidad; al contrario, siempre que las condiciones y recursos disponibles lo permitan, las ventajas de la educación presencial (inmediatez) se integran a las de la educación a distancia, (acceso, flexibilidad, independencia y capacidad de distribución del saber). Cuando la educación a distancia utiliza consistentemente actividades cara a cara, se le conoce como educación semipresencial y cuando integra más de un medio, se conoce como educación híbrida o mixta. En el caso de que la entidad capacitadora ofrezca ambas modalidades, se le denomina modelo de capacitación dual. Un error común es llamar aprendizaje a la educación a distancia. De hecho, el aprendizaje es el resultado deseado de la educación a distancia (Saba, s.f.), aunque, frecuentemente, estos términos se utilizan de manera intercambiable (Rosenberg, M. 2001). Un error mas grave es la reciente moda de utilizar el anglicismo e-learning para describir la capacitación a distancia en ambientes virtuales de aprendizaje. Es deseable que este anglicismo sea substituido por el término capacitación-e adoptado en el presente estudio.

13


Tabla 24. Clasificación de medios de educación a distancia

Características de los medios

Sincrónicos Comunicación

instructor/participante en tiempo real

Asincrónicos Comunicación

instructor/participante en tiempo diferido

Impresos

• Textos Libros, documentos, guías de estudio Educación por correspondencia

Audio

• Grabado Audioconferencias Audiocasetes, radio con transmisióndiferida

• En vivo Audioconferencias, radio en vivo

Video

• Grabado

• En vivo

Satélite con video

Videocasete, televisión

• Unidireccional

• Bidireccional

Videoconferencia interactiva (dos canales: audio y video)

Televisión broadcast, televisión por cable, circuito cerrado, satélite con transmisión diferida

Electrónicos

• Comunicación mediada por computadora

Charlas, radio digital interactivo,

conferencias Web

Aula virtual interactiva, correo electrónico CD/ROM, multimedia, radio digital pregrabado, conferencia Web (grabada), capacitación basada en tecnología (CBT)

14


15

VI. HOJA DE RUTA

La formación continua de adultos, la capacitación en otras disciplinas, el aprendizaje permanente, la enseñanza a distancia y otros servicios especiales, tales como la telemedicina, pueden ser claves a la hora de beneficiarse de las nuevas posibilidades ofrecidas por las TIC….

-Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información. Ginebra, 2003 Las propuestas descritas en el siguiente apartado (ver Gráfica 3) representan principios básicos que pueden servir como base para guiar la implementación de cualquier programa de capacitación – e y a distancia. 1. Diseñar e impartir programas simultáneos de capacitación-e para funcionarios, ciudadanos y pequeños empresarios

1.1 Diagnóstico El punto de partida para el análisis macro del contexto, es el de una región en donde aún existen numerosas estructuras verticales (IIG, 2003) y se padece de la mayor inequidad en el mundo a pesar de haberse iniciado el tránsito hacia la descentralización y democratización electoral hace más de dos décadas. En esta región, el quintil más rico de la población retiene el 48% del ingreso total, mientras que el quintil más pobre sólo recibe el 1,6% (De Ferranti et al., 2003). Adicionalmente, se observa que la socialización del conocimiento sigue siendo escasa (ver Tablas 4 y 5)14, la infraestructura limitada (ver Tabla 8, 9, 10, 11 y 13),15 y los recursos financieros insuficientes (ver Tablas 2 y 3).16 El acceso a las TIC en sí mismo, es un gran reto pues la media regional caería en el lugar 62, si se promediara su posición entre los 82 países estudiados para determinar los índices de viabilidad a la conexión (ver Tabla 10, Dutta et al., 2003). Traducido a números reales ello significa que del total de la población de América Latina y el Caribe, solamente el 6% (alrededor de 34 millones) disfruta de alguna forma de acceso a las TIC.17 Aunado a ello, los costos de comunicación se encuentran entre los más elevados del mundo (ver Tablas 10, 12 y 13).18

14 Se refieren a la cobertura educativa en América Latina y el Caribe 15 Presenta los medios de comunicación disponibles en los países de América Latina 16 Nótese entre los indicadores que el ingreso medio es de $3,280 dólares per cápita 17 Las cifras arriba citadas permiten entender el porque la mayor parte de los esfuerzos realizados privilegian, de hecho, el desarrollo de la infraestructura de las TICs, aunque la esencia de los programas de impulso hacia la sociedad de la información reconozcan que el uso funcional es lo prioritario 18 Informa sobre los costos de acceso a Internet comparando países, la región y el mundo


Gráfica 3. Mapa de Capacitación-e y a Distancia para la Gobernabilidad

Crear un fondo multilateral de capacitación-e para impulsar el uso

funcional de las TIC en gestión, participación y productividad

Utilizar estrategias pedagógicas incluyentes asociando servicios de

soporte en programas de capacitación-e que atiendan a poblaciones con baja

experiencia en el uso de las TIC

Diseñar e impartir programas simultáneos de capacitación-e para funcionarios, ciudadanos y pequeños empresarios

Considerar la dimensión ética de la capacitación-e y a distancia

9

10 1

Promover las estrategias de evaluación integral en los programas de capacitación-e

y a distancia5

2

Establecer consensos para definir y Jerarquizar contenidos en tres áreas: gestión

del conocimiento, auto-aprendizaje y capacitación interactiva a distancia

4

Incrementar el impacto de la capacitación-e para la participación y la gestión utilizando los principios de la educación de adultos

3

Ponderar el tiempo, el esfuerzo y los recursos requeridos para

superar las barreras de inclusión6

7

Impulsar acuerdos interagenciales para consolidar las iniciativas de

capacitación-e y a distancia8

Elaborar agendas de capacitación de abajohacia arriba

Gráfica 3. Mapa de Capacitación-e y a Distancia para la Gobernabilidad

Crear un fondo multilateral de capacitación-e para impulsar el uso

funcional de las TIC en gestión, participación y productividad

Utilizar estrategias pedagógicas incluyentes asociando servicios de

soporte en programas de capacitación-e que atiendan a poblaciones con baja

experiencia en el uso de las TIC

Diseñar e impartir programas simultáneos de capacitación-e para funcionarios, ciudadanos y pequeños empresarios

Considerar la dimensión ética de la capacitación-e y a distancia

9

10 1

Promover las estrategias de evaluación integral en los programas de capacitación-e

y a distancia5

2

Establecer consensos para definir y Jerarquizar contenidos en tres áreas: gestión

del conocimiento, auto-aprendizaje y capacitación interactiva a distancia

4

Incrementar el impacto de la capacitación-e para la participación y la gestión utilizando los principios de la educación de adultos

3 Incrementar el impacto de la capacitación-e para la participación y la gestión utilizando los principios de la educación de adultos

3

Ponderar el tiempo, el esfuerzo y los recursos requeridos para

superar las barreras de inclusión6

7

Impulsar acuerdos interagenciales para consolidar las iniciativas de

capacitación-e y a distancia8

Elaborar agendas de capacitación de abajohacia arriba

23


En cuanto al análisis micro, los datos recabados (ver Tabla 18)19 evidencian que la capacitación-e y a distancia para funcionarios, ciudadanos y pequeños empresarios se encuentra disociada y que generalmente las entidades capacitadoras no dialogan entre sí (Gayol, 2003). La ausencia de programas integrales de capacitación-e y a distancia es inconveniente ya que una verdadera interlocución democrática requiere de lenguajes y principios con significados claros para los actores sociales. Los estados democráticos necesitan contar con servidores capacitados en el manejo eficiente de los asuntos públicos y con ciudadanos informados con voz y poder para proponer trayectorias de desarrollo y vigilar que los recursos públicos se utilicen en concordancia con las metas establecidas (Comisión de las comunidades europeas (2001). Ello seria posible si se diseñaran programas de capacitación convergente que atendiesen simultáneamente la formación de servidores públicos y ciudadanos. La simultaneidad se refiere a programas de capacitación complementarios en temática, ofrecidos en forma paralela para los sectores público y social, con el fin de promover la gobernabilidad co-gestiva. Así por ejemplo, un programa de formación en gestión municipal encontraría su contraparte en un curso de capacitación para el desarrollo comunitario impartido en el mismo periodo a los ciudadanos de la localidad.

1.2 Situación deseable Una estrategia de capacitación simultánea tiene el potencial de acelerar la interlocución entre gobierno y ciudadanía. De este modo, se puede facilitar la socialización de nuevos principios de gestión, participación y desarrollo. Ciertamente, existen esferas y niveles de capacitación que deben ser atendidas en forma independiente porque son específicas de la función pública. Asimismo, hay necesidades particulares de aprendizaje que sólo atañen a los ciudadanos de las municipalidades. Aún así, debe reconocerse que la complementariedad beneficiaría a los actores si se implantaran programas de capacitación simultánea en los dos sectores. Es también recomendable que los programas de capacitación consideren a los pequeños y medianos empresarios (PYMES) dado su rol potencial en la generación de riqueza (ver Tabla 19, caso 24). Un conjunto de programas estratégicamente diseñado para este sector, los habilitaría en el uso de formas innovadoras de organización y competitividad, propias de las sociedades globalizadas (BID, 2004). Por ejemplo, al considerar que un gran porcentaje de la población es rural (ver Tablas 6 y 7 y Gráficas 12-a y 12 -b) la capacitación a distancia que formara a pequeños productores agrícolas tiene el potencial de contribuir al impulso del desarrollo rural, siempre y cuando esté bien diseñado. 19 Incluye una relación de casos de capacitación con presencia en Internet

24


1.3 Recomendaciones

• Especificar competencias y funciones tanto de funcionarios como de ciudadanos relacionadas con las prácticas del buen gobierno.

• Capacitar a todos los actores claves en forma integrada y paralela en el

desempeño de sus funciones. • Impartir programas simultáneos de capacitación-e y a distancia en función de

necesidades de aprendizaje complementarias, en áreas estratégicas de la gobernabilidad, como se observa en la Gráfica 4 ( i.e. Finanzas públicas-contraloría social; gestión municipal-desarrollo comunitario; gobernabilidad-gobernanza; inclusión-equidad).

• Favorecer el surgimiento de un ambiente de comunicación que facilite el

acercamiento entre ciudadanía y autoridades mediante la socialización de lenguajes principios y valores comunes.

• Promover la organización de diálogos coyunturales entre los participantes de los

cursos simultáneos, con el propósito de favorecer la negociación desde distintas perspectivas sobre gobernabilidad a partir del momento de la capacitación.

Gráfica 5. Modelo de programas simultáneos de capacitación a distancia

ContenidosComunes

Apoyo aPYMES

ContraloríaSocial

Gobernanza

GestiónMunicipal

DesarrolloEconómico

Empresas yServicios

Gobierno - e

FinanzasPúblicas

ProductividadLocal Sustentabilidad

GestiónSocial

DesarrolloSocial

Contenidospara Ciudadanos

Contenidospara funcionarios

Simultaneidad

Cap

acita

ción

-ey

a di

stan

cia

Cap

acita

ción

-e

ContenidosComunes

Apoyo aPYMES

ContraloríaSocial

Gobernanza

GestiónMunicipal

DesarrolloEconómico

Empresas yServicios

Gobierno - e

FinanzasPúblicas

ProductividadLocal Sustentabilidad

GestiónSocial

DesarrolloSocial

Contenidospara Ciudadanos

Contenidospara funcionarios

Simultaneidad

Cap

acita

ción

-ey

a di

stan

cia

Cap

acita

ción

-e

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2. Elaborar estrategias de capacitación de abajo hacia arriba 20

2.1 Diagnóstico El análisis de los 135 casos recopilados (ver Tabla 18) contiene numerosos ejemplos de capacitación a distancia para alcaldes, contadores o líderes comunitarios. Con frecuencia, estos programas consisten en ofrecer uno o varios cursos de corte academicista, originalmente diseñados para estudiantes del sistema de educación superior (diplomados, licenciaturas), centrados en los contenidos y sin conexión con la práctica. La función que en este caso cumplen las entidades acreditadoras es la de certificar conocimientos antes que formar gestores. Este tipo de práctica obliga a los participantes a adaptarse a los intereses de las instituciones capacitadoras, lo cual resulta poco recomendable porque privilegia el aprendizaje conceptual y desatiende los principios pedagógicos de la modalidad a distancia. Rara vez los diseñadores de cursos parten del análisis de las brechas de aprendizaje de los participantes potenciales. También es infrecuente que los contenidos se elaboren partiendo del análisis de los problemas que los participantes enfrentan en su desempeño cotidiano. Estas ausencias conllevan al desarrollo de programas de capacitación meramente formales con un escaso impacto real (ICMA, 2002). 2.2 Situación deseable Un modelo adecuado de capacitación debe enfatizar los aspectos prácticos del entrenamiento con el fin de dar atención prioritaria a los problemas y necesidades propios del contexto en el que actúan los funcionarios, ciudadanos y pequeños empresarios. El objetivo central de la capacitación-e y a distancia consiste en mejorar las competencias iniciales de los participantes para desempeñar adecuadamente las funciones de gestión y participación. Consecuentemente, sería deseable que antes de que se inviertan recursos en programas de escaso impacto, las agencias de cooperación internacional desalentaran el financiamiento a programas elaborados desde el escritorio, en temas que no interesan ni sirven a los funcionarios municipales en su desempeño cotidiano, y que no consideran el nivel de entrada de los participantes. De esta manera, se fortalecería el principio de la educación a distancia en el cual el participante es el centro de las decisiones de diseño y capacitación. s20 El grupo 2 que discutió ésta propuesta sugirió cambiar el título a: Elaborar estrategias de capacitación interactiva e integrada.” El análisis de la discusión plenaria parece indicar que el punto central para esta propuesta debe referirse a la inclusión de los actores, sus necesidades, prioridades y saberes como el centro del proceso de diseño, organización y producción de programas de formación a distancia (connotación referida en esta propuesta como capacitación de abajo hacia arriba)

26


2.3 Recomendaciones

• Definir competencias a partir de prioridades de aprendizaje que pueden ser esenciales, necesarias o complementarias para el desempeño de una actividad o función. El desarrollo de programas que consideren distintos niveles de habilidad y diversas modalidades de formación a distancia pueden servir a este fin.

• Impulsar el desarrollo de cursos que enfaticen la conexión saber-práctica-

reflexión, el diálogo entre pares y el trabajo en equipo, a manera de atender satisfactoriamente asuntos cotidianos de gestión y participación.

• Involucrar a los participantes en la definición de los contenidos y programas de

capacitación mediante estudios de evaluación que identifiquen brechas de aprendizaje, necesidades de formación, motivaciones, e incentivos para aprender.

• Elaborar los programas de capacitación asociando brechas de aprendizaje con

competencias y funciones a desempeñar.

• Integrar saberes genéricos comunes y contenidos específicos locales al diseño de la capacitación a distancia en aquellas competencias que tengan mayor cobertura (ver Gráfica 5).

• Realizar mapas de competencias, derivados de los estudios de detección de

necesidades, que guíen el diseño, la elaboración y la impartición de los cursos.

• Establecer mecanismos de rescate colectivo del capital intelectual de los municipios con el propósito de integrarlos a los programas de capacitación-e.

• Crear una cultura de aprendizaje permanente dentro de las esferas de la

administración pública.

• Aumentar la pertinencia de los programas de capacitación a través de incentivos y estrategias pedagógicas que motiven el involucramiento, la permanencia y el éxito de los participantes.

27


3. Incrementar el impacto de la capacitación-e para la participación y la gestión utilizando los principios de la educación de adultos21

3.1 Diagnóstico Dada la escasa calificación pedagógica de los capacitadores, con frecuencia se reproducen las estrategias de enseñanza presencial en los cursos a distancia. En ese caso, el instructor continúa siendo la figura central del proceso de aprendizaje, con autonomía para definir contenidos, lenguajes y dinámicas de enseñanza. Los casos analizados en este estudio muestran que los cursos se orientan frecuentemente hacia la formación de expertos, antes que hacia la capacitación que apoya el desempeño eficaz, orientado por los fines internacionales del desarrollo. El resultado obtenido al usar modelos tradicionales de capacitación en la educación a distancia es el de disociar la formación, tanto de los procesos de gestión como de las necesidades cotidianas de la ciudadanía. 3.2 Situación deseable Un modelo adecuado de capacitación utiliza los principios de educación de adultos, los cuales ubican al capacitando en el centro del proceso de aprendizaje. La educación de adultos, conocida como Andragogía, reúne principios esenciales que facilitan la inmersión de personas con responsabilidades y experiencia, en actividades de aprendizaje sistematizado. La educación a distancia sustentado en la educación de adultos se diseña con equipos interdisciplinarios que consideran cuidadosamente los lenguajes a utilizar, el contexto, la forma de aprendizaje de los adultos, sus necesidades, motivaciones, el diseño de instrucción y la evaluación, tanto del aprendizaje como de la calidad de los programas de formación. Es deseable además capacitar a los capacitadores para habilitarlos en el uso adecuado de principios y estrategias de enseñanza-aprendizaje eficientes. 3.3 Recomendaciones

• Impulsar el surgimiento de capacidad local mediante la formación de nuevas cohortes de capacitadores especializados en educación a distancia. Cabria considerar dentro de esta iniciativa de profesionalización, a los agentes de la administración pública y a las autoridades locales que han concluido su mandato exitosamente

21 La propuesta inicial consideraba el término Andragogía, un campo específicamente definido en la educación que se ocupa de comprender la forma en que aprenden los adultos. El grupo 3 sugirió cambiar este término por: “Educación centrada en el usuario”, pero esa reflexión ya está considerada dentro de los preceptos de la propuesta #2 como uno de los principios de la educación a distancia. Por lo cual solo se suprimió el término Andragogía del título, aunque no del contenido.

28


• Desarrollar programas de capacitación de capacitadores en servicio, quienes ya estén involucrados en programas de atención a gestores públicos, ciudadanos o pequeños empresarios.

• Documentar y divulgar extensamente los principios y estrategias de capacitación

más apropiada para cada tipo de población meta. • Apoyar la transición de los adultos carentes de habilidades básicas para que

participen de forma eficiente en los programas de capacitación a distancia.

• Privilegiar los modos participativos de capacitación.

4. Establecer, definir y jerarquizar consensos en tres áreas: Gestión del conocimiento, auto-aprendizaje y capacitación interactiva a distancia

4.1 Diagnóstico

El estudio realizado muestra que los programas diseñados en modalidades no convencionales de capacitación para la gestión, con frecuencia están elaborados a partir de iniciativas individuales que se van acumulando para constituir la oferta. Estos programas carecen de un análisis estratégico de metas de desarrollo y de recursos disponibles en el ámbito internacional. La mera acumulación de cursos desconectados tiene profundas limitaciones ya que no se atienden las distintas necesidades y niveles de aprendizaje de los usuarios. En un primer nivel de aprendizaje están los problemas específicos que funcionarios y ciudadanos tienen que solucionar en forma coyuntural. La existencia de un acervo de información que este disponible de manera permanente contribuye a atender esa necesidad incidental de aprendizaje. El uso inteligente y oportuno para acceder a esos acervos se denomina gestión del conocimiento y se ha demostrado que acelera la productividad, la innovación y la eficacia de los proyectos que se emprenden. (Kimble, 2002). En un segundo nivel, existen necesidades de información más complejas que requieren cierto tiempo y grado de elaboración para ser resueltas. En este caso el aprendizaje autodirigido ofrece una opción apropiada de atención (autodidactismo). En un tercer nivel, hay necesidades profundas de transición en las prácticas y formas de organización de la gestión gubernamental y el comportamiento del ciudadano común. El aprendizaje interactivo es el más adecuado para abordar este nivel. En el primer caso, el conocimiento es complementario a la función pública, en el segundo es necesario para el desempeño y en el tercero es imprescindible para transitar a la sociedad del conocimiento.

29


4.2 Situación deseable

Un modelo sistémico de capacitación a distancia, antes que ofrecer solo un conjunto de cursos débilmente interrelacionados, se preocuparía por cubrir el espectro de competencias en los tres niveles de aprendizaje arriba mencionados. El fin último es promover el desarrollo de las competencias requeridas por cada capacitando para responder a los desafíos concretos que se le presentan en cada nivel. Estas competencias pueden clasificarse como esenciales, necesarias y complementarias.

Aquellos conocimientos, habilidades, actitudes y valores esenciales para la gestión y el desarrollo, que tengan un alto nivel de generalidad, pueden diseminarse con solidez a través de la capacitación virtual interactiva. Ello incluiría el uso de plataformas de administración de cursos virtuales,22 sistemas de soporte al aprendizaje, diseño en equipo utilizando el modelo ADDIE23 y los tres tipos de interacción a distancia24. Las competencias definidas como necesarias podrían atenderse mediante programas híbridos o actividades de autoaprendizaje. Se consideraría el uso de medios múltiples, el trabajo en grupos pequeños y la formación de redes de apoyo entre pares. Por último, las competencias incidentales o complementarias podrían atenderse mediante objetos de aprendizaje y arquitecturas de gestión de conocimiento. De acuerdo con ello, las decisiones de inversión para la capacitación-e y a distancia podrían definirse mediante el modelo presentado en la Gráfica 5

Dicha grafica muestra que la capacitación para funcionarios y ciudadanos puede ofrecerse en cualquiera de las modalidades, porque la educación a distancia no se opone al uso de la capacitación presencial, sino que la incorpora siempre que ello es posible. En este caso, debería darse prioridad a los aprendizajes esenciales y genéricos que atiendan a una población más amplia, usando cursos-e interactivos con sólidos sistemas de soporte a participantes. Adicionalmente se consideraría que los contenidos estuviesen disponibles de manera permanente, porque la educación a distancia no está limitada por las barreras de tiempo y lugar. Este modelo debería diseñarse a partir de cursos producidos por equipos interdisciplinarios,25 que atiendan al nivel de especificidad de la capacitación. Cualquiera que sea la decisión que se tome, es importante incluir una fase piloto antes de extender la cobertura de atención a las poblaciones meta.

22 Hay numerosas plataformas de administración de cursos que organizan el uso de los espacios de aprendizaje, facilitan el dialogo múltiple, monitorean el progreso y la participación y facilitan las tareas administrativas. Blackboard, Web CT, Angel, Web Tycho son algunos de las más conocidos 23 El modelo ADDIE es una guía metodológica de diseño que orienta la secuencia del diseño instruccional. Sus siglas responden a las fases de Análisis de Necesidades, Diseño, Desarrollo, Interacción y Evaluación 24 Según Moore, la educación a distancia de calidad debe incluir interacción alumno-alumno, alumno-contenido y alumno-profesor 25 Los equipos de diseño a distancia generalmente incluyen expertos en contenido, especialistas en diseño instruccional a distancia, expertos en comunicación, expertos en diseño y evaluadores.

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4.3 Recomendaciones

• Fomentar los acuerdos interinstitucionales para la producción de programas de capacitación regional.

• Impulsar el financiamiento de programas de capacitación que favorezcan calidad,

pertinencia, flexibilidad y acceso.

Modelo de decisión

El modelo de decisión para elegir estrategias de capacitación (presencial, a distancia y mixta) está organizado a partir de los tres niveles de aprendizaje que requieren adquirir los participantes de los cursos: esenciales, necesarios y complementarios. Se debe tener en cuenta que la educación a distancia es más costo efectiva cuando se diseñan cursos genéricos articulados con prácticas específicas para el contexto local, o con actividades de aprendizaje presencial. En el caso de la educación convencional cara a cara, sería conveniente que los saberes esenciales se impartiera en forma de talleres y los necesarios incluyeran asesorías y trabajos entre pares, los cuales pueden enriquecerse con el uso de diversos medios. La profundidad y complejidad en el diseño de contenidos depende también del nivel de entrada de los capacitandos. Estos pueden ser novicios en el tema y en ese caso los contenidos ofrecidos deben ser introductorios (adopción). Si los capacitandos ya tienen experiencia profesional o son versados en un tema, en el diseño de los cursos se aumentaría la complejidad de los contenidos y prácticas de aprendizaje (apropiación). En el caso en que los participantes tengan un nivel alto de formación, el diseño de cursos supondría la inclusión de actividades de aprendizaje y prácticas que incidieran en el contexto local para cambiarlo, y lograr así un impacto en la realidad (intervención).

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Gráfica 6. Modelo de decisión para elegir modalidades de capacitación

Saberes

PresencialPresencial A distanciaA distancia

Específicos Genéricos

Nivel de Competencia

ApropiaciónAdopción Intervención

ExperienciaMediaNovicio Experiencia

Alta

Gestión del Conocimiento

CapacitaciónSemipresencial

CapacitaciónVirtual Interactiva

Autoaprendizaje

Cursos Talleres

Asesorías yTrabajo entre Pares

Uso de Medios

Saberes

PresencialPresencial A distanciaA distancia

Específicos Genéricos

Nivel de Competencia

ApropiaciónAdopción Intervención

ExperienciaMediaNovicio Experiencia

Alta




Autoaprendizaje




Autoaprendizaje

Cursos Talleres


Uso de Medios

Cursos Talleres


Uso de Medios

5. Promover las estrategias de evaluación integral26 en los programas de capacitación-e y a distancia

5.1 Diagnóstico Sorprendentemente, en el conjunto de los 135 casos reportados (ver Tabla 18) se observa que menos del 4% de los cursos de capacitación a distancia incluyen evaluaciones. La carencia de evaluaciones obstaculiza el mapeo de la cobertura de atención por sector. Al

26 El titulo de la propuesta inicial:"Promover estrategias de evaluación del aprendizaje, satisfacción e impacto en los programas de capacitación-e y a distancia" fué cambiado al sugerido por el Grupo de discusión 5 y aprobado por el plenario.

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parecer, no existe una cultura de evaluación que mida los resultados y el impacto de la capacitación a distancia. Las raíces de este problema pueden encontrarse quizás en la función punitiva que cumple la evaluación (recortes financieros, despidos, terminación de programas), porque estas medidas previenen su consolidación.

5.2 Situación deseable

La evaluación constituye no sólo un mecanismo de rendición de cuentas, sino un instrumento esencial de retroalimentación que permite mejorar la calidad de los sistemas, funciones y servicios ofrecidos. Es deseable que todo proyecto de capacitación a distancia de respuesta explícita a las preguntas de la evaluación clásica:

o Qué se evalúa? (proceso, resultados, impactos) o Quiénes evalúan? (participantes, directivos, agencias) o Cómo se evalúa? (evaluación interna, externa, estándares de calidad contra

las cuales cuantificar el progreso alcanzado) o Cuándo se evalúa? (antes, durante, después de la intervención)

Así mismo, se requiere considerar el uso posterior de los resultados obtenidos en la evaluación; es decir, la forma en que dicha información va a retroalimentar los programas en sus tres dimensiones: tecnológica, pedagógica y administrativa. Es recomendable que todos los programas de capacitación a distancia incorporen modelos de evaluación integral con el fin de analizar y verificar de manera independiente el proceso de capacitación, los resultados de aprendizaje, los niveles de satisfacción de los usuarios y el impacto de la intervención. Los aspectos a considerar en los reportes de evaluación se sintetizan en la Tabla 25. 5.3 Recomendaciones

• Estimular la emergencia de una cultura de evaluación integral en los programas de

capacitación-e y a distancia. • Privilegiar la función de retroalimentación sobre la punitiva en las actividades de

evaluación.

• Desarrollar un modelo de evaluación que permita asegurar la calidad y el mejoramiento continuado de los programas de capacitación-e y a distancia para la gobernabilidad y el desarrollo.

• Documentar y divulgar ampliamente la historia de las inversiones y resultados

obtenidos en cada uno de los proyectos de inversión en TIC con el fin de aprovechar la experiencia adquirida.

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• Monitorear avances y retrocesos en las acciones de capacitación para la gestión a través de la publicación de estadísticas e indicadores que favorezca la elaboración de diagnósticos.

• Fomentar la transparencia de los proyectos y recursos destinados a la

capacitación-e y a distancia haciendo públicos los reportes de evaluación.

• Desarrollar normas o estándares de calidad para programas de capacitación-e y a distancia dirigidos a funcionarios públicos, ciudadanos y productores.

• Contar con una instancia que supervise la calidad de los programas de

gobernabilidad para el desarrollo y promueva la rendición de cuentas.

Tabla 25. Aspectos a considerar en la evaluación de programas de capacitación-e y a distancia

Seguimientodel proyecto

Costo / Efectividad

Intensidadde uso

Transparenciay estabilidadtecnológica

Diseñopedagógico

Diseñovisual

DiseñoinstruccionalAcceso

Diseñointeractivo

Poblaciónatendida

Eficienciaterminal

Servicios desoporte Impacto

Calidad de lainstrucción

Calidad delcontenido

Adecuacióncontextual

sociocultural


Costo / Efectividad

Intensidadde uso



Costo / Efectividad

Intensidadde uso


Diseñopedagógico

Diseñovisual

Diseñoinstruccional

DiseñoinstruccionalAcceso

Diseñointeractivo

Diseñointeractivo

Poblaciónatendida

Eficienciaterminal

Servicios desoporte Impacto



Calidad delcontenidoCalidad delcontenido


sociocultural


sociocultural

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6. Ponderar el tiempo, el esfuerzo y recursos requeridos para superar las barreras de inclusión 6.1 Diagnóstico La capacitación-e no consiste simplemente en verter contenidos en Internet, como frecuentemente asumen administradores y capacitadores carentes de una formación pedagógica específica en el manejo de modalidades a distancia. El diseño instruccional de alta calidad requiere un modelo centrado en el participante, elaborado de abajo hacia arriba, orientado hacia la práctica y la solución de problemas, enfocado en la atención de los estilos de aprendizaje y las motivaciones de los adultos. Otras variables que con frecuencia se pasan por alto, son la calidad y estabilidad de las conexiones a la red, el lenguaje, el contexto sociocultural, el estrato poblacional y el capital cultural de los participantes. En muchos cursos analizados por Forum se da por hecho que los estudiantes a distancia pueden trabajar como autodidactas, cuando en realidad, la autonomía para aprender es propia de poblaciones con altos niveles de escolaridad, las cuales han recibido una educación de calidad que los prepara para trabajar con independencia. Adicionalmente, se observa que muy pocos programas incluyen procesos de inducción al autoaprendizaje y a la capacitación mediada por tecnología. Resulta contradictorio que los estudiantes de cursos de postgrado para la gestión, quienes están mejor preparados para el autoestudio y el manejo de las tecnologías, sean quienes cuenten con aulas virtuales, interactividad, sistemas de soporte técnico y servicios de apoyo al aprendizaje (Explorar casos mediante Tabla 18). Contradictoriamente, los programas de capacitación para los ciudadanos rara vez consideran apoyar a los participantes más allá de la provisión de contenidos y alguna eventual consulta mediante correo electrónico.

La división digital está constreñida por las brechas generacional, social, cultural y económica. Es así, que la edad, los ingresos, la escolaridad, el género, la etnia y el lugar de residencia afectan las posibilidades de acceso a las TIC. Asimismo, hay resistencias y barreras de carácter psicológico e ideológico que generan conductas de evitamiento al uso de las TIC. Por ello el uso de estrategias de aprendizaje y capacitación-e no es trivial. Desde una perspectiva pedagógica, la mediación tecnológica afecta las relaciones personales y cognitivas, ya que se trata de un ambiente desustanciado, básicamente textual, asincrónico y con formas de comunicación remotas y abstraídas del tiempo y el espacio natural. De acuerdo con los indicadores recopilados, la mayoría de los ciudadanos no están familiarizados con los ambientes virtuales de aprendizaje ya que sus formas de comunicación están apoyadas en la tradición oral, las redes sociales contiguas y el arraigo territorial. Asimismo, su manejo limitado de la palabra escrita restringe las posibilidades de acceso al ciberespacio. Esto no significa que la capacitación-e deja de ser una opción viable, simplemente se pretende enfatizar la importancia de invertir en el diseño especializado que atienda las dimensiones tecnológicas, psicológicas,

35


pedagógicas, socioculturales y lingüísticas y adecuen los programas de capacitación-e al contexto en el que se desarrollan. 6.2 Situación deseable El lenguaje, las representaciones, el uso del espacio virtual y las formas de acceso al conocimiento ofrecidas en los cursos de capacitación-e deben coincidir con estructuras de significación familiares a los usuarios. Por ello no han de emularse las prácticas del salón de clase, pues los ambientes virtuales de aprendizaje son muy distintos a los presenciales. Cuando estas diferencias no se atienden, se genera resistencia, particularmente en poblaciones adultas. En consecuencia, antes de aprobar financiamientos en proyectos de capacitación-e es imprescindible que se evalúen las metodologías de diseño en los programas, fortalezcan la formación de los diseñadores y capacitadores, y vigilen que se incluyan actividades de inducción y familiarización de los entornos virtuales de aprendizaje. Estas medidas preventivas disminuirán la probabilidad de generar aversión a las TIC en poblaciones adultas. Adicionalmente, pueden aprovecharse las opciones tecnológicas que ayudan a superar las barreras impuestas por el analfabetismo al enfatizar la dimensión oral de la comunicación. Entre ellas se encuentran el audio y el radio digital, las conferencias Web, los multimedia y los videos digitales. Con ese mismo propósito, deben preverse el diseño de actividades de capacitación-e desde el momento de planear la conectividad, considerando las características de los participantes y su nivel de entrada a las TIC. Las estadísticas muestran que estas actividades estarán relacionadas, en su mayor parte, con alfabetización digital. 6.3 Recomendaciones

• Ampliar la voz y el control de los participantes sobre su propio proceso formativo. • Incorporar los códigos de lenguaje utilizados en la vida cotidiana de ciudadanos y

funcionarios en los programas de capacitación-e.

• Considerar la historia tecnológica y educativa de la comunidad a la que se va a servir

• Promover el uso de medios mixtos y de diversas modalidades de capacitación.

• Apoyar programas elaborados por grupos especialistas que incluyan educadores a

distancia. • Fomentar la creación de capacidad local en el diseño de cursos de capacitación-e,

proporcionando incentivos para la formación de formadores en servicio (i.e. becas).

36


• Trabajar con las comunidades a través de facilitadores familiarizados con el contexto y las redes sociales locales (asociaciones municipales, organizaciones de la sociedad civil, etc.

• Movilizar recursos y redes personales para crear alianzas de innovación que

estimulen el interés de la comunidad

• Vincular las propuestas de capacitación-e y a distancia a los programas de desarrollo y políticas locales consensuadas.

• Generar iniciativas de capacitación que maximicen el uso de los recursos

económicos y de infraestructura existentes en las comunidades

• Fomentar la participación de los alcaldes, autoridades y líderes locales en la promoción de los programas de capacitación a distancia.

• Impulsar la creación de redes de intercambio de experiencias, a través de las TIC,

entre autoridades locales y ciudadanos

• Fomentar la formación de comunidades de práctica entre los capacitadores del sector público.

7. Utilizar estrategias pedagógicas incluyentes asociando servicios de soporte en programas de capacitación-e que atienden a poblaciones con baja experiencia en el uso de las TIC 7.1 Diagnóstico Independientemente de la conectividad y los costos de comunicación, hay indicios de que la adopción espontánea de las TIC en poblaciones que viven en ambientes tecnológicos pobres ocurre entre individuos con nueve años de escolaridad y un nivel medio alto de ingresos (CEPAL, 2003). Ello significa que en las condiciones actuales, solamente entre el 14 y el 17 % de la población regional tendría acceso potencial a las oportunidades de conocimiento, participación y producción características del tercer milenio (ver Graficas 2, 11-a, 11-b, 15-b,16y-a, 16-b, 17-a, 17-b). Este perfil de acceso espontáneo no se ajusta al de la población regional que incluye un 10% de indígenas (40-50 millones), 25% de pobres y 40% de población rural (BID, 2003). Es decir, quienes tienen mayor necesidad de hacer oír su voz y tener representación en la esfera pública son quienes tendrán menores oportunidades de acceso a la capacitación-e.

37


7.2 Situación deseable El ritmo probable de difusión de las TIC (ver Gráfica 6) no debe constituirse en obstáculo para la socialización de los principios de participación y gestión en las localidades de América Latina. Es importante prestar atención especial a las poblaciones constreñidas por variables de escolaridad, ingreso, género y edad.

7.3 Recomendaciones

• Fomentar la introducción sistemática de programas de soporte técnico y al

aprendizaje en los cursos de capacitación-e. • Promover el uso de estrategias de inclusión, tales como la solidaridad de iguales,

la detección de innovadores tempranos, el uso de diálogo entre pares y las metodologías de la pedagogía crítica.

• Integrar actividades de inducción a la educación a distancia en los cursos ya

existentes.

• Impulsar campañas publicitarias de sensibilización que promuevan la incursión en programas de capacitación-e y a distancia, en gestión y participación.

• Impulsar campañas de acceso a las TIC para poblaciones con baja escolaridad.

• Flexibilizar el diseño de los programas en-línea para hacerlos accesibles a través

del uso de diversos medios. • Fomentar la creación de acervos que contengan objetos de aprendizaje, como

parte del modelo comprehensivo de capacitación.

• Difundir los programas y actividades de capacitación-e y a distancia de calidad, que se ofrecen en la región.

• Impulsar las inversiones que estimulen la innovación pedagógica y el

mejoramiento de cursos capacitación para la gestión pública y la participación ciudadana ya existentes.

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Gráfica 7. Secuencia genérica de evolución de las TIC

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8. Impulsar acuerdos interagenciales para consolidar las iniciativas de capacitación-e y a distancia 1.1 Diagnóstico

Según se observa en el estudio realizado, la mayoría de iniciativas de capacitación-e y a distancia se impulsan de manera independiente por universidades, asociaciones, agencias de cooperación e individuos (ver Tabla 18).27 Aunque instituciones tales como el Instituto Internacional de Gobernabilidad, el ITESM y los INAP28 han ganado prestigio y mercado, aún hay una enorme duplicación de esfuerzos, una gran difusión de ofertas educativas de dudosa calidad y una atención dispar a las prioridades y metas internacionales de capacitación para la gestión y la participación.

27 Lista los casos recabados en Internet, que incluye las entidades patrocinadoras 28 INAP es acrónimo de Instituto Nacional de Administración Pública

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8.1 Situación deseable La jerarquización de prioridades, niveles y sectores de atención puede tener un beneficio directo en la capacitación de la enorme y diversa población meta. Ciertamente, en una etapa de emergencia de iniciativas de capacitación-e y a distancia, la variedad resulta valiosa; sin embargo, el análisis comparativo entre la magnitud de la tarea a realizar y los recursos disponibles muestran la necesidad de promover acuerdos mínimos que favorezcan el ahorro, eviten la duplicación de esfuerzos y mejoren la calidad de la oferta. 8.2 Recomendaciones

• Promover acuerdos mínimos entre organismos agencias de cooperación

internacional, asociaciones y entidades capacitadoras para lograr una cobertura temática integral amplia y equitativa en las localidades que logren conectividad.

• Definir contenidos genéricos comunes asociados al tamaño de la población y la riqueza relativa de las localidades.

• Fomentar el establecimiento de consensos sobre capacitación a distancia para

impulsar modelos, cursos, estándares de calidad, normas de evaluación y acreditación que permitan especificar las prioridades de financiamiento.

• Formalizar una red de proveedores de servicios de gestión del conocimiento.

• Desarrollar y una base de datos de acceso abierto que dé a conocer la oferta de

programas de capacitación en la región.

• Reforzar las redes de difusión y los nodos de comunicación de la oferta de capacitación a distancia.

• Identificar y aprovechar foros existentes para promover el intercambio de

experiencias entre actores que permita resolver problemas y alcanzar objetivos comunes.

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9. Crear un Fondo Multilateral de capacitación-e para impulsar el uso funcional de las TIC en gestión, participación y productividad 9.1 Diagnóstico Los recursos requeridos para lograr el uso funcional de las TIC son escasos en la región. Las economías nacionales carecen fondos para responsabilizarse por completo de la superación de la brecha digital (ver Tablas 2 y 3 y Graficas 19-a y 19-b)29. Por otro lado, los fondos de las agencias multilaterales transferidos a las economías emergentes en forma de créditos, flujos privados y asistencia al desarrollo han disminuido. En el momento en que se inicia el auge de la conectividad (1996), la transferencia neta mundial de recursos por parte de los miembros del Comité de Asistencia al Desarrollo (CAD) era de $351 billones de dólares a precios reales de 1994. Hacia el 2001, ese flujo se había reducido a $191 billones de dólares (ver Tabla 17). Más aún, la meta de ayuda general al desarrollo (0.7%) definida en el Consenso de Monterrey no se ha alcanzado (ONU, 2002). A pesar de las dificultades ya expuestas, se observa entusiasmo y coherencia en las políticas impulsoras de la sociedad de la información. Asimismo, los ciudadanos han expresado interés en convertirse en copartícipes de su destino (CMSI, 2003). 9.2 Situación deseable Cuando se tiene la intención de generar cambios sociales u organizacionales es necesario proveer de recursos financieros y capacitación que nutran y sostengan la innovación. En el caso de la capacitación-e y a distancia para funcionarios, ciudadanos y productores, los cambios que desean promover las agencias de cooperación internacional y gobiernos son el mejoramiento a la gestión, la participación y la productividad (Bávaro, 2003). En lo relativo a la gestión, se espera que los servidores públicos impulsen la descentralización del Estado, el manejo eficiente y transparente de recursos públicos, la democratización, la equidad de género así como la inclusión, el combate a la corrupción y a la pobreza, el impulso a la productividad y el desarrollo sustentable. En lo relativo a la participación ciudadana, las metas establecidas son esencialmente la co-gestión, la equidad de género, la inclusión, la contraloría social, el desarrollo comunitario sostenible y la apertura de oportunidades. Respecto a la productividad, se espera que los micro y pequeños empresarios aumenten su presencia en las TIC, generen nuevas oportunidades de empleo, y se involucren en actividades de innovación. En términos cuantitativos, las metas internacionales suponen que hacia el 2015, uno cada dos habitantes en el mundo accederá y utilizará eficazmente las TIC (WSIS, 2003). Sin embargo, como se declaró anteriormente, las proyecciones actuales indican que ésta meta no se logrará siguiendo los mecanismos actuales de oferta/demanda (Grafica 2).

29 Presentan indicadores económicos de desarrollo en América Latina y el Caribe

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9.3 Recomendaciones

• Crear un Fondo Multilateral destinado a la capacitación-e para nutrir el uso funcional de las TIC en las localidades de América Latina y el Caribe. El acceso a los recursos de dicho fondo se realizaría por concurso abierto, mediante un proceso transparente.

• Definir los montos de inversión requeridos en la presente década para impulsar la

capacitación en la gestión, la productividad y la participación en las 16,000 municipalidades de la región.

• Promover las contribuciones para la capacitación-e por parte de las empresas

beneficiarias del incremento en la fluencia digital en gestión gubernamental, la productividad y los servicios.

• Estimar la proporción del PIB requerido en cada país para acelerar la capacitación

de ciudadanos en la sociedad de la información. • Destinar recursos para la investigación etnográfica y sociocultural que apoyen el

avance en las pedagogías a distancia capaces de acelerar la inmersión en el uso de las TIC en los sectores marginalizados y desfavorecidos.

• Financiar actividades de monitoreo y evaluación de las acciones de formación y

capacitación en las localidades con el fin de promover la transparencia de los resultados de aprendizaje, capacitación y eficacia de los programas, así como los servicios de soporte y la estabilidad de las conexiones.

• Orientar un porcentaje de los recursos públicos que los gobiernos y las agencias

de cooperación internacional destinan a la capacitación para reducir la brecha digital hacia los actores mas débilmente representados.

10. Considerar la dimensión ética de la capacitación-e y a distancia 10.1 Diagnóstico En ocasiones, los valores inherentes a la educación a distancia (acceso, oportunidad, flexibilidad, calidad y rendición de cuentas) se relegan en las iniciativas de capacitación para la gestión debido a presiones temporales o financieras. Asimismo, la coherencia interna de las iniciativas con las metas de desarrollo económico y social se distancia de las personas y los valores que podrían tener un impacto real en las localidades (Tait, 2000). En la esfera económica, se ha observado que el capital social comunitario, aquel que genera confianza para emprender proyectos o realizar transacciones, a través del

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contacto cotidiano, agrega valor y reduce el tiempo de realización de los proyectos emprendidos por una colectividad. La iniciativa de ética y desarrollo del Banco Interamericano de Desarrollo30 documenta ampliamente la importancia del capital social y los valores que le dan sustento. Corresponde entonces a la esfera educativa, aportar los insumos éticos que fortalecen las relaciones humanas, aceleran los cambios organizacionales y vigilan la calidad y coherencia entre metas y prácticas reales. 10.2 Situación deseable Una visión que atienda la dimensión ética de la gestión, la participación y la productividad, tiene el potencial de agregar valor a las intervenciones de capacitación-e y a distancia. En ese sentido, los financiamientos para impulsar las TIC orientadas a mejorar el acceso ciudadano y la gestión gubernamental deberían transitar de las políticas de expansión de la infraestructura y la provisión de contenidos, a programas que ponderan el impacto de las TIC y la educación a distancia dentro de los fines de mejoramiento de la calidad de vida de las localidades. 10.3 Recomendaciones • Impulsar el uso de las TIC orientadas a mejorar la calidad de vida de la ciudadanía • Promover el empoderamiento de los ciudadanos motivándolos a convertirse en

productores, y no sólo usuarios del conocimiento asociado con el uso de las TIC • Promover la transparencia en el diseño, los procesos y los resultados de las iniciativas

de capacitación-e y a distancia • Especificar y difundir normas mínimas de diseño e impartición de cursos y

programas. • Privilegiar el financiamiento de proyectos que respondan a los valores esenciales de

la educación a distancia: acceso, oportunidad, flexibilidad, calidad y rendición de cuentas.

• Diseñar módulos de capacitación-e que informen a los nuevos usuarios de los riesgos

implicados en la utilización sistemática de las TIC, en contrapartida con las oportunidades que las mismas ofrecen:

o Fomentar el respeto a la privacidad de los adultos y la seguridad de los

menores

30 http://www.iadb.org/etica

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o Impulsar la formulación de normas locales que prevengan usos inadecuados de la información digital individual y colectiva

o Fomentar el uso consciente y responsable de la información • Desarrollar un código de ética para la capacitación-e y a distancia. • Integrar en los programas de capacitación el concepto de pensamiento municipalista

que contribuya a difundir los valores de subsidiariedad y autonomía local. • Incorporar las temáticas de valores éticos y lucha contra la corrupción. • Involucrar contenidos que fomenten el sentido del servicio al cliente (el publico), la

solidaridad y el buen vecino. • Fomentar los valores de la democracia participativa. • Impulsar el desarrollo de cultura de ética en la administración publica y la ciudadanía

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VII. COMENTARIOS FINALES

Las ventajas de la inmersión en el mundo informático van más allá de las acciones democratizadoras, por ello es vital cuidar las formas iniciales de aproximación de los usuarios a las TIC, así como su uso posterior. Una adecuada inmersión inicial a las TIC en las municipalidades, apoyada mediante la capacitación a distancia de calidad, tiene el potencial de contribuir a mejorar la gestión administrativa, aumento de la productividad, la generación de plusvalía y la creación de redes sociales. Existen denominadores comunes que aseguran una mayor eficiencia en la implementación de las propuestas de capacitación-e y distancia, lo que implica menor gasto, mayor cobertura y mejor gestión. Las recomendaciones señaladas a continuación representan las directrices básicas que deben ser consideradas para la implementación de cualquier programa de capacitación municipal:

• Mantener una calidad homogénea en el diseño. • Adecuar los cursos a las necesidades, características y estilos de aprendizaje de

la población meta. • Entregar contenidos que no se degraden debido a reiteradas transferencias,

como ocurre en programas presenciales de capacitación a capacitadores. • Comunicar nuevos saberes, rutinas, actitudes y valores de manera instantánea a

cualquier sitio con capacidad de acceso, con tan sólo producir una vez los cursos de alta calidad.

• Disponer de expertos que dialoguen horizontalmente con los participantes,

independientemente de las barreras de tiempo y espacio. • Enriquecer las actividades de autoformación mediante la creación de

repositorios con objetos de aprendizaje correspondientes a pequeñas unidades de conocimiento, transferible e intercambiable.

• Facilitar la socialización de las estrategias de gestión del conocimiento y de

conocimientos tácitos.

• Involucrar a los usuarios desde el inicio mismo de los diseños de los programas.

• Rescatar e incorporar el patrimonio municipal, los saberes locales coyunturales y de gestión dentro de los programas de capacitación.

• Mantener un costo por participante relativamente bajo mediante una producción

a escala que atiendan a vastos sectores de la población.

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• Planear a largo plazo las inversiones que soportan las TIC y los consiguientes

programas de aprendizaje, capacitación y gestión porque la experiencia muestra que el financiamiento temporal aniquila los esfuerzos realizados por asociaciones municipales y gobiernos (DOT, 2003).

• Documentar y divulgar ampliamente la historia de las inversiones y resultados

obtenidos en cada uno de los proyectos de inversión en TIC para fomentar su replicabilidad y aprovechar la experiencia adquirida.

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Glosario de Términos A Accesibilidad-e: Programas y recursos para que personas con limitaciones físicas o mentales que tengan acceso a las Tecnologías de la Información y la Comunicación Acceso: funcionamiento estable de la infraestructura información y comunicación en un área geográfica determinada, para ser utilizada con fines individuales o colectivos Acceso Universal: Principio internacional que promueve la equidad en el acceso a la infraestructura, los servicios y recursos disponibles a través de las tecnologías de la información y la comunicación. La disminución de la brecha digital en la sociedad global es uno de los objetivos asociados con este principio. Equidad de Género: Proceso que conduce a balancear la distribución social de recursos, bienestar y poder entre mujeres y hombres de cualquier edad.

Aprendizaje a Distancia: Apropiación efectiva de conocimientos, habilidades, practicas o valores en una situación en que el sitio originador de instrucción es distinto del lugar en el que el participante habita. La brecha entre el sitio originador y el participante esta generalmente mediada por tecnología. Al aprendizaje a distancia puede ocurrir mediante el estudio independiente, la capacitación semipresencial o la formación interactiva.

Aprendizaje Colaborativo: Construcción colectiva del saber, en torno un objetivo común. La colaboración puede darse entre pares o en grupos a través de la distribución dirigida de tareas parciales

Audioconferencia: Comunicación en tiempo real mediante voz y sonido.

Aula Virtual: Entorno cibernético que emula los espacios y tareas realizados en un salón de clase.

Autoaprendizaje: Adquisición de conocimientos en forma independiente

Ambiente Virtual de Aprendizaje: Entorno digital que permite desempeñar actividades de capacitación emulando algunos espacios y tareas de la educación convencional B Biblioteca Virtual o Digital: Bases de datos documentales y de medios a los que se accede a través de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC) C Campus Virtual: Plataforma cibernética de administración de cursos que permite emular los componentes de una comunidad universitaria educativa y sus miembros.

Capacitación - e: Se refiere a una intervención mediada por computadora en la cual el instructor y el participante se encuentran separados en el espacio y/o en el tiempo. Esta forma de capacitación es más efectiva cuando el diseño instruccional incluye 3 tipos de interacción: alumno-alumno, alumno-profesor y alumno-contenido. El uso de ambientes virtuales de aprendizaje también llamados sistemas de administración de cursos, realzan las posibilidades de trabajo con los participantes.

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Capacitación de abajo hacia arriba: partir del principio de la educación a distancia, el cual considera al participante como el centro del proceso de aprendizaje, en la capacitación de abajo a arriba se planean y desarrollan los programas consultado a la población meta sobre sus necesidades de aprendizaje. Especialistas que conocen las características de la población meta en un nivel conceptual así como el análisis de literatura especializada en la materia, complementan la información recabada directamente sobre los participantes, sus motivaciones, brechas de conocimiento y estilos para aprender.

Capacitación Presencial: Forma convencional de enseñanza en el cual los participantes y el instructor trabajan en un mismo tiempo y lugar.

Capacitación Sincrónica: Programa de formación en cual la comunicación entre instructor y estudiante ocurre en tiempo real, a través de algún medio.

Competencia: Calificación o capacidad para desempeñar tareas complejas asociadas con el desempeño profesional. Conocimiento avanzado demostrable que se realiza con pericia o proficiencia.

Conocimiento: Conjunto de representaciones internalizadas sobre hechos, verdades o principios relacionados con la erudición en un tema o rama determinada del saber.

Comunidad de Práctica: Grupos auto-organizados que buscan alcanzar fines colectivos mediante una asociación voluntaria de largo plazo. Tres rasgos fundamentales los definen: i. Forman parte de un emprendimiento común que tiene sentido para quienes la integran ii. Existen bajo un compromiso mutuo entre miembros iii. Comparten un repertorio de recursos materiales (herramientas, productos, etc.) y simbólicos (información, ideas, experiencias, objetivos, metas, maneras de hacer, secuencias de pensamiento y de acción, etc.)

Correo Electrónico: Intercambio de mensajes mediante las tecnologías de la información y la comunicación

Chat: Comunicación entre individuos o grupos en tiempo real, que ocurre en el Internet D Dato: Información, cantidad, magnitud, relación o hechos que resultan de un análisis o de la observación directa. Democracia-e: Aplicación de las tecnologías de información y comunicación para incrementar la participación ciudadana en la vida pública. Desarrollo Sostenible: Estrategia de crecimiento capaz de cubrir las necesidades de bienestar social a corto, mediano y largo plazo. Forma de regulación que tiene como objetivo el aprovechamiento de los recursos minimizando el deterioro ecológico. Supone que el desarrollo debe satisfacer las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de crecimiento de las generaciones futuras.

Disco Compacto con Memoria de Lectura (CD/ROM): Disco óptico para lectura mediante computadoras que permite almacenar grandes cantidades de información que no puede ser alterada por el usuario.

E

Educación a Distancia: Intervención planeada de formación en la cual el instructor y el participante se encuentran separados en tiempo, lugar, o ambos. La brecha de comunicación es superada generalmente mediante el uso de medios impresos, audio, video, electrónicos, o una combinación de estos.

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Entrenamiento: Procedimiento formal para adquirir conocimiento, valores, destrezas o habilidades requeridas para desempeñarse exitosamente en un trabajo u ocupación. Está enfocado en las necesidades ocupacionales inmediatas del individuo.

Estructura Sistémica: Conjunto de componentes, funciones y procesos organizados en torno a un propósito. Puede incluir no solo jerarquías, sino también estructuras dinámicas "invisibles" construidas a partir de las decisiones intencionadas o inconscientes que las personas o grupos toman en el tiempo.

Evaluación integral y participativa: Proceso sistemático que pondera los resultados de acciones y programas presentes y pasados con propósitos de retroalimentación. En el ámbito de la capacitación, se valora la satisfacción, el aprendizaje, el cambio individual y el impacto de una intervención pedagógica, ya sea antes, durante y después de impartir un curso. En la educación a distancia se evalúa también la calidad del programa y la estabilidad y eficacia de la tecnología utilizada. La evaluación integral involucra a todos los actores que participaron en forma directa o indirecta en el proceso de capacitación.

Exclusión Digital (Exclusión-e): Riesgo de que ciertas personas o grupos sociales queden marginalizados de los avances de la sociedad de la información.

Exclusión Social: Privación o desequilibrio en la participación del sistema social que disminuye o suprime derechos individuales o grupales, en las esferas económica, social y política

F Foros de Discusión: Espacio cibernético que alberga noticias y listas de correo a través de las cuales una colectividad puede comunicarse, responder a dudas planteadas, o participar en debates y coloquios de interés común. G

Género: Conjunto de atribuciones o rasgos que una sociedad o cultura determinada otorga a mujeres y hombres predefiniendo sus roles, posición y expectativas en el proceso de socialización.

Gestión del Conocimiento: Uso pertinente de los saberes tácitos y acervos de información para beneficio individual o colectivo. Ocurre mediante la sinergia entre datos, información, sistemas de información, y la capacidad creativa e innovadora de los seres humanos.

Globalización: Proceso facilitado por las TIC a través del cual ciertos segmentos de la sociedad interactúan a escala mundial, en forma sincrónica o muy cercana al tiempo real, para impulsar actividades económicas, políticas, culturales y educativas, que impactan a todas las sociedades y sus recursos.

Gobernabilidad: Capacidad del gobierno, conferida por el entramado institucional (gobernanza), para reforzarse a si mismo; es decir, de lograr las condiciones necesarias y suficientes para transformar las demandas o necesidades ciudadanas en políticas o regulaciones efectivas. De esta manera el sistema socio-político busca establecer patrones de interacción equitativa entre actores estratégicos, que permitan la formulación e implementación de las políticas en el menor tiempo y esfuerzo posible (más eficientes).

Gobernanza: Interacción entre actores estratégicos causada por la arquitectura institucional. Involucra mecanismos de dirección y coordinación intersectorial encaminados a favorecer la consolidación de una estructura gubernamental que posibilite el equilibrio entre el Estado, el mercado y la sociedad civil. La gobernanza fortalece la participación y el control ciudadano en su diversidad de formas, buscando así un desarrollo económico, social e institucional duradero.

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Gobierno-e: Uso de las TIC para ofrecer servicios públicos eficientes y expeditos a la ciudadanía, las empresas de negocios y a las propias agencias de la administración pública. I Inclusión-e: Se refiere a las acciones que buscan minimizar la llamada "brecha digital", particularmente entre sectores desfavorecidos y minorías.

Información: Conjunto de datos sobre un asunto o circunstancia particular.

Iniciativa Social: Proyectos y acciones protagonizados por los ciudadanos.

Interactividad: Comunicación entre individuos mediada por tecnología o entre individuos y tecnología. En educación a distancia la capacitación que incluye tres tipos de interacción: alumno-profesor, alumno –alumno y alumno-contenido porque es la que logra mejores resultados de aprendizaje.

Internet: Red de redes que permite el almacenaje, transmisión y recuperación de datos, voz, texto e imágenes en forma instantánea, desde cualquier parte del mundo donde la infraestructura TIC esté disponible. M Máquinas de Búsqueda: Programas de software que permiten localizar información en la red de interconexión mundial. Material Autoinstruccional: Recursos didácticos disponibles para realizar las actividades de aprendizaje independiente.

Multimedia: Materiales educativos que integran texto, imágenes, gráficas, sonido, animación, y/o vídeo.

N Negocio-e: Uso de las TIC para realizar actividades productivas en las esferas financiera, de producción, o de prestación de servicios. O

Objetos de Aprendizaje: Pequeñas unidades de contenido reutilizables y transferibles a través de diversas plataformas tecnológicas.

OSC - Organizaciones de la Sociedad Civil: Organizaciones que persiguen el bien común que cuentan con una estructura mínima que les permite administrar recursos sin fines lucrativos. Entre ellas: fundaciones, juntas de vecinos, cooperativas agrícolas, u organizaciones no gubernamentales (ONGs)

P Perspectiva de Género: Enfoque sociocultural que contribuye a hacer visibles las relaciones de desigualdad y subordinación de las mujeres, conocer las causas que generan dicha desigualdad y encontrar mecanismos para superarla. Previsión: Capacidad de anticipar el futuro a partir de un análisis profundo de los hechos o consecuencias de una acción, en un momento determinado. R Red de Acceso: Infraestructura TIC que permite la comunicación entre usuarios o entre usuarios y bancos de información. S Saberes: Conjunto complejo de capacidades de actuar en un contexto social y alcanzar las metas propuestas, a partir de conocimientos y destrezas adquiridos, esencialmente en la práctica. Combina lo informativo con lo operacional. Cuando no se documenta o expresa el cómo se hace algo, se le llama saber tácito. En un segundo nivel, el que sabe tiene posibilidad de comunicarlo en forma proposicional o declarativa (saber explícito).

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Sitio Web: Colección de páginas electrónicas enlazadas a las que se accede a través de una dirección URL única.

Sociedad Civil: Conjunto de movimientos organizados que buscan promover cambios en la dinámica económica, cultural, política o educativa de una jurisdicción. Puede agrupar organizaciones sindicales ONG’s, asociaciones profesionales, organizaciones de beneficencia, organismos de base, grupos ciudadanos y en ocasiones, grupos religiosos.

T Tecnología de la Información y la Comunicación: Infraestructura de redes usada para almacenar, procesar, transmitir y recuperar información en forma instantánea, las 24 horas del día y los 7 dias de la semana (24/7). Se utiliza con fines comunicación o en todas las esferas de la acción humana y tiene capacidad de automatizar procesos y rutinas.

TIC: Acrónimo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones.

U URL - Localizador Uniforme de Recursos: Dirección de un sitio Web con el nombre del servidor, el directorio donde se encuentra el material y el nombre del archivo que lo contiene. V Videoconferencia Interactiva: Sistema bidireccional de comunicación de imagen y voz en tiempo real.

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