Formas de Gobierno y formas de Estado

María Eugenia Romero

SUMARIO

1. Formas de Gobierno. 2. Régimen Argentino. 3. Forma de Estado. 4. Características del federalismo argentino. 5. La Nación y las Provincias. 6. Las Funciones de cada sector. Reparto de Competencias. 7. Poderes exclusivos, delegados, concurrentes y prohibidos. 8. Pacto y cooperación entre las provincias. 9. Intervención del gobierno federal en las provincias. 10. Las regiones. 11. Régimen municipal. 12. Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires. 13. Zonas de Jurisdicción Federal. 14. Nuestra reflexión. 1. Formas de Gobierno Hemos elaborado el presente apartado teniendo en cuenta los desarrollos del capítulo II, sin pretender ocultar el carácter fragmentario, aplicamos un criterio selectivo que permita acotar las dos formas clásicas de sistemas de gobierno.

El análisis de las formas de gobierno encuentra su centro de atención en la dinámica de las relaciones entre el poder ejecutivo y poder legislativo, particularmente en relación a las modalidades de elección de los dos organismos, a sus títulos de legitimidad y al balance de sus facultades.

Estas relaciones dependerán, en definitiva de las condiciones específicas de cada Estado, vale decir, sus antecedentes históricos, sus costumbres, y, en particular, de las circunstancias políticas, económicas y sociales. Juan Bautista Alberdi decía: “la elección de una forma de gobierno no es materia de abstracciones, se hace por motivos prácticos de conveniencia” (1976, XIII:75).Con ello cada Estado su propio sistema de gobierno.

La bipartición moderna distingue el parlamentarismo y el presidencialismo como formas de gobierno, siendo sus expresiones las que derivan del prototipo británico en el primer caso, del estadounidense en el segundo. Así, mientras los países emigrantes de lengua inglesa han seguido el modelo británico, los países del continente americano que recibieron inmigración han adoptado el modelo estadounidense.

a) Parlamentarismo Iniciamos nuestro examen comparativo de los sistemas actuales de gobierno con el sistema parlamentario, por ser el más antiguo. Theo Stammen afirma que parlamentarismo es: “La forma externa de una constitución representativa, bajo la cual el Parlamento posee una influencia directa sobre la composición personal del gobierno y no se limita a ejercer prerrogativas en la legislación, relación de presupuesto y control de la administración” (1974:44).

Este sistema posee su estructura policéntrica cuyo origen se remonta a la organización medieval. Esta era un verdadero mosaico de situaciones de privilegios, caracterizada por una ordenación descentralizada y articulada, que dio origen a las actuales instituciones parlamentarias.

Esta forma de gobierno es el resultado de un proceso político institucional, que se verifica en todos los países europeos entre el siglo XII y el siglo XIV, llegando su apogeo en el siglo XIX, donde el desarrollo de las instituciones logra alcanzar un cuidadoso equilibrio entre la asamblea legislativa y el gobierno (poder ejecutivo).

Hemos de destacar, sin embargo, que no existe entre sistema parlamentario y democracia una identidad necesaria por naturaleza, al contrario, en Inglaterra se manifestó como un régimen: primero aristocrático, más tarde plutocrático y actualmente democrático.

Lentamente y debido a profundos cambios, como la extensión del derecho al voto, con la consiguiente admisión de las masas a la vida política alcanza una gran base representativa. De esta forma el sistema parlamentario logra establecer un cuidadoso equilibrio siendo sus principales características las siguientes:

1) Preeminencia del parlamento respecto al poder ejecutivo o gabinete, donde este último denota un desprendimiento de aquél.

2) Las jefaturas del estado y la de gobierno se encuentran separadas.

3) El jefe de estado carece de una esfera de competencia propia, es un símbolo de unión nacional que ejerce la representación exterior del Estado.

4) El órgano ejecutivo es ejercido por el Primer Ministro, quien a su vez preside un Consejo de Ministros y, generalmente, es el líder del poder político triunfador o mayoritario dentro del parlamento.

5) Tanto el Primer Ministro, como todos los integrantes del Consejo de Ministros, son individual y solidariamente responsables de la gestión de gobierno ante el parlamento.

6) La gestión de gobierno es siempre sometida al parlamento, quien mediante el voto de censura, puede retirar la confianza depositada en el órgano, modificando sustancialmente su composición y accionar, pudiendo interrumpir, de esta manera, el mandato de los ocupantes que surgen de poderes políticos.

7) Destacase así, la prerrogativa del parlamento, por ser el único órgano cuyos miembros son elegidos a través del sufragio de los ciudadanos, goza de un protagonismo y solidez superior al que posee el poder ejecutivo.

Desde antaño este sistema ha demostrado ser una forma de gobierno exitosa en muchos países, especialmente en Europa, y en aquellas partes del mundo que han pertenecido al Imperio británico. b) Presidencialismo Esta forma de gobierno se deriva de tradiciones constitucionales más antiguas. Históricamente surgió como expresión del sentido práctico de los representantes de las trece ex-colonias inglesas de América del Norte. Creada por los constituyentes de Filadelfia, hizo su aparición en el derecho constitucional comparado con la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica en 1787.

Aunque el presidencialismo como forma de gobierno se ha convertido en el sistema preponderante en América del Norte y del Sur –a excepción de Canadá–, esto no significa afirmar que en todos estos países haya alcanzado vigencia plena la democracia. Sólo los Estados Unidos de Norteamérica han podido consolidar una representatividad estable.

La división de poderes sostenida por Montesquieu y Locke desde los siglos XVII y XVIII se concreta en la organización de tres órganos con funciones independientes entre sí: ejecutivo, judicial y legislativo. A diferencia del parlamentarismo, no existe coordinación de poderes; entendiendo con ello, que el acento radica en la separación de poderes, donde el equilibrio de las funciones del poder es “estrictamente formal”.

En el presidencialismo el órgano ejecutivo es electivo, vale decir, que se accede al cargo por el sufragio, y es unipersonalmente ejercido por el presidente quien concentra simultáneamente las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno. Los ministros y secretarios, son meros asistentes del presidente, siendo el Jefe de Estado quien los designa y remueve libremente, sin que deba contar con el consentimiento de ningún otro órgano.

El hecho de que el sistema parlamentario se sustente más en la realidad política que en la formalidad normativa lo expone menos a rupturas institucionales. En cambio, como el sistema presidencialista se sustenta más en la norma constitucional que en la realidad política, se encuentra mucho más expuesto a fracturas institucionales.

De lo expresado podemos deducir, que a diferencia del régimen parlamentario, el sistema presidencialista en virtud de su particular estructura, es más difícil de manejar, circunstancia que se agudiza especialmente en los países latinoamericanos, donde las instituciones políticas son diversas entre sí, y en el proceso de gobierno no se dan la coordinación y cooperación necesarias para fundar una democracia plena o, al menos, alcanzar una representatividad estable.

Resumiendo: esta forma de gobierno requiere para funcionar razonablemente: a) de la eficaz y permanente voluntad política de los ciudadanos; b) de un adecuado nivel de cultura política del pueblo; y, c) de un sistema electoral donde la lealtad partidaria los legisladores no interfiera con el cumplimiento del mandato político recibido de los ciudadanos. 2. Régimen Argentino En nuestro país el sistema presidencialista clásico presenta distintivas notas de concentración de poder. La reunión de las calidades de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno en un solo sujeto el presidente, y el hecho de que se le atribuya un cúmulo de facultades tan enorme, en caso de ser éstas mal empleadas podría conducir a desequilibrar el principio de separación de poderes, a desvirtuar la dinámica institucional, a limitar la supremacía y seguridad constitucional. Vale decir, a prácticas y políticas antidemocráticas.

La creación de la figura del “Jefe de Gabinete”, incorporada por la reforma constitucional de 1994 en el art. 100 de la Constitución Nacional, lejos de acercarnos al sistema parlamentario, constituye una verdadera ilusión jurídica ya que éste no pasa de ser un simple secretario del presidente que, designado y removido a voluntad del jefe de gobierno, si quiere preservar su cargo debe sujetarse en todo a sus instrucciones.

a) La forma representativa y republicana 1) Forma de gobierno representativa

El art 1° de la Constitución Nacional proclama que adopta la forma de gobierno representativa, lo que se interpreta como la potestad de los ciudadanos para delegar el poder político en ciertos hombres con facultades eficientes para el ejercicio de las funciones de gobierno. Ratifica este principio el art. 22 cuando establece que “El pueblo no gobierna ni delibera sino por medio de sus representantes y autoridades creadas por la Constitución…”

El concepto de representación no debe interpretarse como una situación de derecho, sino como a una situación de hecho. Así, la representación del elegido no es otra cosa que una situación fáctica, que consiste en la semejanza entre las opiniones políticas de los ciudadanos electores y la de los representantes elegidos por ellos. Siendo en definitiva tan solo la suma de varias opiniones políticos.

Corresponde entonces destacar, que la representatividad es uno de los elementos con los que cuentan los ciudadanos para exteriorizar una opinión política, pero ello no implica confundir representatividad política, con democracia.

Bidart Campos afirma que “Si el pueblo se gobierna a sí mismo directamente se habla de democracia pura y directa. Si se gobierna a sí mismo, pero no directamente, se añade el supuesto de la representación. Y entonces se dice que los gobernantes representan al pueblo, y que el pueblo se gobierna indirectamente por medio de sus representantes, sería la llamada democracia indirecta o representativa” (252: 2004).

Al adoptar la postura del eminente constitucionalista citado, rechazamos la doctrina que sostiene que la democracia es una forma de gobierno, que atribuye al pueblo el ejercicio del poder que esta a cargo de los gobernantes a quienes por ficción consideran representantes del pueblo.

Resaltando que tal afirmación no existe ni puede existir, Bidart Campos dice: “El pueblo no puede gobernarse a sí mismo las funciones del poder no admiten el ejercicio multitudinario por parte de todo el pueblo, jamás el pueblo ha gobernado en ninguna parte ni en ninguna época. La representación política de todo el pueblo por parte de todos los gobernantes no existe ni puede existir, pues no se puede representar a un conglomerado heterogéneo con intereses distintos y hasta contrapuestos como es el pueblo” (254-2004).

Entre la doctrina que sostiene una supuesta democracia pura o directa y la representativa, se colocan las formas semidirectas o semirepresentativas. Estas consisten en una serie de procedimientos a través de los cuales se consulta al cuerpo electoral sobre determinados asuntos. De esta forma el sufragio como técnica de participación popular, se ejerce tanto para elegir a los gobernantes, como para expresar una opinión política sobre un tema determinado, y en éste último sentido se habla de las “formas semidirectas de democracia”. Entre las formas semidirectas o semirepresentativas básicas podemos destacar: la Iniciativa Legislativa Popular, la Consulta Popular y la Revocatoria Popular. Nuestra Constitución adopta sólo las dos primeras formas. El art. 39 de la Constitución Nacional reformado en 1994, reconoce a los ciudadanos el derecho a presentar proyectos de ley ante la Cámara de Diputados. Para evitar que este quede como una mera propuesta obliga al Congreso a darle tratamiento dentro del término de doce meses. Prescribe además la obligación de dictar una ley reglamentaria que no podrá exigir más del tres por ciento del padrón electoral nacional, debiendo contemplar dentro de esa cifra una adecuada distribución territorial para la suscripción de la propuesta, ya que un porcentaje mayor haría inviable toda iniciativa popular. El último párrafo del art. 39 enumera cuales son las materias vedadas para este tipo de iniciativa diciendo que: “No serán objeto de iniciativa popular los proyectos referidos a reforma constitucional, tratados internacionales, tributos, presupuestos y materia penal”.

El art. 40 incorporado en el Capítulo Segundo de los Nuevos Derechos y Garantías –que será desarrollado en el capitulo VI–, establece la posibilidad de someter a consulta popular un proyecto de ley, como otra técnica de emitir una opinión calificada como participativa, donde el cuerpo electoral emite un sufragio para exteriorizar tal opinión. Esta norma prevé dos tipos de consulta popular: vinculante, y la no vinculante.

La consulta popular vinculante tiene por objeto someter un proyecto de ley a la determinación del cuerpo electoral. La ley de convocatoria produce efectos inmediatos, habida cuenta que esta prohibido el rechazo del órgano ejecutivo, el voto afirmativo de los consultados convierte irreflexivamente el proyecto en ley, siendo automática su promulgación.

La consulta popular no vinculante puede ser convocada por el Congreso o por el presidente de la Nación. En este caso el voto no es obligatorio, ya que se trata de una opinión sin efecto resolutivo, que sólo posee una función orientativa del poder público respecto a una determinada materia.

Esta modalidad fue instrumentada en el año 1984 en ocasión de las negociaciones del conflicto austral con Chile por el canal de Beagle y zonas contiguas. En esa oportunidad el órgano ejecutivo, dispuso una consulta popular optativa para la ciudadanía y no vinculante para las funciones públicas en torno a la propuesta papal. Podemos afirmar en general que nuestro sistema es representativo en atención con el grado de participación de los ciudadanos, y no podemos negar que, toda vez que se relaciona la democracia con la representación, existe doctrina que la califica como democracia semidirecta. Sin embargo, sostenemos que la democracia no es una forma de gobierno, sino un estilo de vida y, consecuentemente, que la técnica adoptada para emitir el sufragio (iniciativa o consulta popular), no hacen a un sistema más o menos democrático o más o menos representativo.

Vale decir que en la práctica, independientemente del grado de participación formal por consulta popular o referéndum, el nivel de realización de una democracia material, dependerá de las condiciones culturales, económicas, y estructurales que con caracteres singulares posee nuestro sistema institucional. En este sentido, son determinantes las acciones de los gobernantes para concretar un régimen democrático como estilo vida.

Resumiendo: realizar la democracia material exige conducir el régimen político al máximo valor Justicia, en un orden de libertad, con respecto a la dignidad de la persona y la efectiva vigencia de sus derechos, extendiendo tales beneficios a la sociedad global, igualando las posibilidades mínimas de todos y cada uno de los sectores que integran nuestro Estado.

b) Forma de gobierno republicana

Tradicionalmente la forma de gobierno republicana se ha delineado a través de las siguientes características:

1) División de funciones del poder político del Estado en órganos (a desarrollar en el capitulo V ), que deben desempeñarse ejerciendo cada uno de ellos un control y fiscalización reciproca “sistema de frenos y contrapesos”, siendo la Constitución Nacional el instrumento necesario para alcanzar el equilibrio entre poder político y libertad, en conexión con la concepción de Democracia ya expuesta.

2) Elección popular de los gobernantes integrantes del poder político, vale decir, que son elegidos por el cuerpo electoral (arts. 94, 45, 54 de la C. N.).

3) Ejercicio de las funciones limitadas en el tiempo, es decir, que los cargos políticos son desempeñados durante un lapso predeterminado (arts. 90, 50, 56, 110 de la C. N.).

4) Publicidad de los actos del gobierno emanados de los funcionarios, vale decir que los gobernante deben informar a los ciudadanos de sus decisiones (art. 99 inciso 4 de la C. N.).

5) Responsabilidad de los titulares de los órganos del poder político, quienes deberán ajustar su actuación a las leyes, ya que de no hacerlo así podrían ser sancionados (arts. 53, 66, 85, 115, 114, 75 inciso 22 de la C. N.).

6) Igualdad ante la Ley ya que las normas deben aplicadas a todos los habitantes, cualquiera sea su raza, color, idioma o sexo (arts. 16, 37, 75 incisos 19, 22, 23 de la C. N.).

Todas estas características diferencian la forma republicana democrática de los sistemas autoritarios o totalitarios no democráticos, toda vez que las facultades y atribuciones del poder político encuentran sustento en la norma constitucional preestablecida, cuya legitimidad proviene de una elección popular.

De acuerdo a lo explicado y conforme a nuestra historia institucional, el sistema de gobierno de la República Argentina no escapa a la realidad latinoamericana. En muchos casos ciertas prácticas políticas han dado lugar a regímenes que se han alejado notablemente de los caracteres republicanos y presupuestos democráticos básicos. 3. Forma de Estado Al referirnos a las formas de gobierno, destacamos la actividad del poder del Estado y la distribución de competencias entre los órganos que la despliegan. En tanto que al hablar de formas de estado, diremos que es la

relación entre el poder político del Estado y su asiento territorial, por consiguiente el grado de concentración de poder político podrá asumir una forma “centralizada” o “descentralizada” 4. Características del federalismo argentino Tradicionalmente se distinguen dos formas o estructuras de Estado: el unitario que concentra o centraliza el poder político en el territorio, y el federal que desconcentra o descentraliza el poder político en el territorio.

El unitarismo implica una centralización política que sitúa a los poderes políticos cardinales en forma concentrada o reunidos en un núcleo de autoridad. En cambio, enseña Linares Quintana que en el federalismo, ejemplo de descentralización política, los poderes políticos esenciales están repartidos en ordenes gubernativos diferentes, vale decir que, en principio, se opera un equilibrio entre las tendencia centrípeta y centrifuga (1981:100).

El Estado Federal surge en la historia política del mundo con la Constitución de Estados Unidos del año 1787, luego fue modelo de la Constitución de Suiza del año 1848, y de la Confederación Germánica de 1871, convertida posteriormente en Estado Federal.

Los constituyentes argentinos de 1853 y 1860, atendiendo a los antecedentes y realidades de su tiempo, tomaron como referencia la Constitución de Estados Unidos de Norteamérica y la Constitución de Suiza, conformando un Estado Federal con características propias. a) El federalismo argentino La federación argentina surge como estado nuevo con la Constitución de 1853. La provincia disidente de Buenos Aires se incorpora en 1860, nuestro federalismo, no ha sido una improvisación ni una creación repentina, sino que lo precedió como determinante: “su realidad sociológica y política” (Bidart Campos, 2004:48).

El federalismo argentino fue desarrollándose históricamente en atención a factores ideológicos, físicos y documentales (acuerdos interprovinciales previos).

Durante la época de la dominación española no se reconocía la existencia de verdaderas provincias (delimitadas territorialmente y organizadas política y administrativamente). Sin embargo, los órganos de gobierno locales –los cabildos– proporcionaron una base comunal al futuro federalismo.

A los criollos, pese a su formación académica en universidades de España y América, les resultaba imposible desplegar aptitudes de mando y ocupar cargos gubernamentales, pues los mismos se encontraban reservados en forma exclusiva para los peninsulares.

Distintas concepciones en cuanto al modo de vida y la forma de organizar la política del Estado sumado a los conflictos de intereses, dieron origen a variadas tendencias en el pensamiento de la época.

Una de ellas la unitaria que contaba con entusiastas hombres, en su mayoría porteños, quienes recalcaban la importancia de concentrar el poder político en Buenos Aires. La otra tendencia la federal, nacida de los hombres en su mayoría del interior, que aspiraban a una organización nacional consagrada en pactos que reconocieran las prerrogativas de las provincias.

Al respecto sostiene M. Laura San Martino de Dromí: “los triunfos y desventuras del federalismo y verdadera guerra constitucional librada entre las provincias hasta la constitución fundacional de 1853, dejaron atrás épocas de enfrentamientos, adversidad y discordias; dotar al país de una norma suprema demandó décadas de formación institucional e insumió la formación de proyectos y sanción de constituciones frustradas y la celebración de pactos y tratados, verdaderos contratos entre las provincias para su integración, conciliación y pacificación” (1996:130).

Para mayores detalles sobre este proceso histórico constitucional comprendido entre el año 1815 hasta la promulgación de nuestra norma fundante, en el año 1853 nos remitimos a lo expuesto en capítulo III. 5. La Nación y las Provincias En el sistema político argentino la estructura constitucional presenta los rasgos fundamentales de todo estado federal: las provincias son autónomas y conservan el ejercicio de todo el poder no delegado por nuestra norma suprema al Estado Federal. El art. 121 de la Constitución prescribe expresamente que “las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”

Las provincias como unidades políticas históricamente preexistentes, ejercen su poder local dentro de su ámbito de demarcación territorial, gozando de autonomía, en razón de las competencias y atribuciones preservadas por la Constitución Nacional. El Estado Federal, en cambio, como órgano político superior y central, despliega su poder sobre todo el territorio, extendiendo su competencia a todas las cuestiones que afectan al conjunto. Destacase así, su soberanía, principal distinción respecto a las provincias y principio de integridad territorial de las unidades políticas. German Bidart Campos dice: “Tal como se desprende de los artículos 13, 75 inc. 15 y 121 de la Constitución Nacional, la incorporación de nuevas provincias adquieren idéntico status que las preexistentes, las provincias preexistentes no pueden suprimirse ni fusionarse, por que su realidad e identidad cuentan con raíz histórica, de modo que el federalismo en cuanto contenido pétreo impide su desaparición” (2004; 53).

Entonces, siendo las provincias, fracciones políticas, con el firme propósito de mantener armonía con el Estado Federal, del cual son miembros y preservar el buen funcionamiento del sistema, entablan tres relaciones esenciales:

a) Relaciones de subordinación son aquellas donde el ordenamiento jurídico provincial debe someterse al sistema jurídico federal, concertando el equilibrio o coherencia entre ambos (arts 5, 31, 123, 128 de la Constitución Nacional).

b) Relaciones de participación son aquellas por las que las provincias participan y colaboran en la toma de decisiones del Estado Federal a través de sus representantes agrupados en la cámara de senadores.

c) Relaciones de coordinación son aquellas en las cuales las provincias y el Estado Federal tienen en ejercicio de sus respectivas funciones un marco de actuación válida; de este tipo de relación surge la fragmentación de competencias exclusivas de las provincias y delegadas al Estado Federal.

6. Las Funciones de cada sector. Reparto de Competencias

Afirmamos que aunque existe pluralidad de unidades políticas, el territorio federal es uno sólo, y que los territorios provinciales no pueden ser alterados por el poder central, sin el consentimiento de sus respectivas legislaturas.

Como ya explicamos las provincias son autónomas y conservan el ejercicio de todo el poder no delegado al Estado Federal. El poder político de las provincias es previo al poder del gobierno federal, este último ha recibido sus competencias y atribuciones de las primeras. Queda claro entonces, que el poder de las provincias fue y es el poder históricamente originario.

El Estado Federal como unidad política total, se encuentra integrado por todas y cada una de sus partes, con las cuales conforma una unión indisoluble y permanente. Este vínculo fue creado por nuestra Ley Suprema al distribuir las competencias propias consolidando el equilibrio entre sus partes integrantes: las diversas provincias y el estado central.

Conforme a ello, llamamos competencias reservadas o exclusivas, a las que pertenecen en forma exclusiva a cada una las unidades políticas provinciales; competencias delegadas por la Constitución Nacional, a las que corresponden únicamente al Estado Federal; competencias concurrentes a las que ejercen, tanto al Estado Federal como a las provincias; y, facultades prohibidas a las que ejercen con exclusividad según los casos las provincias o el Estado Federal.

7. Poderes exclusivos, delegados, concurrentes y prohibidos

a) Poderes exclusivos de las provincias

1) Dictar su propia constitución y códigos de procedimientos (arts. 5, 123 de la C. N.).

2) Elegir senadores que las representen (art. 54 de C. N.).

3) Imponer contribuciones directas (art. 75, inc. 2 de C. N.).

4) Darse sus propias instituciones locales, elegir sus gobernadores y demás funcionarios provinciales (art. 122 de C. N.).

5) Crear regiones para el desarrollo económico y social (art. 124 de C. N.).

En general, las provincias mantienen todo el poder no delegado en forma expresa o implícita al Estado Federal, aunque el ejercicio de sus competencias y atribuciones no es absoluto, toda vez que debe ser conforme a la Ley Suprema.

Debemos destacar además que las competencias exclusivas del Estado Federal no exigen hallarse taxativamente enumeradas en la Constitución, por que las hay implícitas en los tres órganos de poder: legislativo, ejecutivo y judicial (Bidart Campos, 2004:52).

b) Poderes delegados al Estado Federal

1) Legislar sobre aduanas exteriores y establecer derechos aduaneros (artículo 75 inc. 1º de C. N.).

2) Reglar el comercio exterior e interprovincial (art. 75 inc. 13 de C. N.). 3) Intervenir el territorio de las provincias (arts. 6, 75 inc 31, 99 inc. 20 de C.N.). 4) Declarar el estado de sitio, declarar la guerra y la paz (arts 23, 75 inc. 29 y 99 inc. 20 de C. N.). 5) Disponer del uso y enajenación de tierras de propiedad nacional (art. 75 inc. 5). 6) Proveer la seguridad de las fronteras (art.75, inc. 6). 7) Arreglará el pago de las deudas externa e interna (art. 75 inc. 7).

c) Poderes concurrentes entre las provincias y el Estado Federal

1) Intervenir en acciones de amparo, habeas corpus, habeas data; cuando corresponda (art. 43 de C. N.).

2) Imponer contribuciones indirectas (art. 75 inc. 22 de C. N.).

3) Promover la industria, inmigración, construcción de ferrocarriles y canales navegables, la introducción de nuevas industrias, la exportación de capitales extranjeros (art. 125 de C. N).

d) Poderes prohibidos a las provincias

1) Establecer aduanas interiores o derechos de transito (art. 9, 10, 11 y 126 de C. N.). 2) Ceder a los gobernadores facultades extraordinarias (art. 29 de C. N.). 3) Dictar normas de fondo, sobre ciudadanía, documentos públicos o de navegación (art. 126 de C. N.).

e) Poderes prohibidos al Estado federal

a) Restringir, limitar o gravar con impuestos la entrada al territorio argentino a extranjeros (art. 25 de C. N.).

b) Conceder al órgano ejecutivo nacional facultades extraordinarias y la suma del poder público (art. 29 de C. N.). c) Restringir la libertad de imprenta o establecer sobre ella jurisdicción federal (art. 32 de C. N.). d) Intervenir en las autonomías institucionales o políticas de las provincias (art. 122 de C.N.).

8. Pacto y cooperación entre las provincias

Nuestra Constitución en su art. 124, habilita a las provincias a celebrar tratados internacionales, su objeto puede referirse a toda materia de competencia de la provincia, también aquella concurrente con el Estado federal, no pudiendo contradecir tratados internacionales en los que nuestro Estado es parte, ni tampoco a sus respectivas constituciones.

Estos tratados sin embargo “no deben”: a) afectar facultades que las provincias ya han delegado al gobierno federal, evitando así toda “intromisión en atribuciones del gobierno federal”; b) ser incompatibles con la política exterior del gobierno federal; y, c) comprometer el crédito público del estado, vale decir, que cualquier endeudamiento debe extenderse estrictamente hasta los limites de responsabilidad provincial.

En virtud de lo prescripto por los arts. 124 y 125 de la Constitución Nacional, los acuerdos interprovinciales e internacionales deberán efectuarse con el conocimiento del Congreso Federal, ello implica, pronunciamiento de este órgano respecto de la compatibilidad de estos instrumentos normativos con nuestra Ley Suprema.

9. Intervención del gobierno federal en las provincias

Las autonomías provinciales determinan que cada una de las provincias se gobierne por sí misma, sin injerencia del gobierno central. El art. 5 de nuestra Ley Suprema dice que el Gobierno federal garantiza a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones, siempre que dicte su Constitución en concordancia con los principios y garantías de la Constitución Nacional, asegure la administración de justicia, el régimen municipal y la educación primaria.

Las provincias deben, pues, subordinarse a la estructura jurídica y política del Estado Federal y éste, por su parte, debe preservar y mantener la integridad de la federación en relación con cada una de sus partes.

La intervención federal es el acto por el cual el Gobierno federal se hace cargo del gobierno de una provincia. Se trata de un remedio de carácter excepcional y limitado, que tiene por finalidad resguardar la coherencia del sistema, cuidando su conexión en razón del principio de soberanía. En la práctica existen dos casos de intervención:

a) La intervención protectora es aquella por la cual el Gobierno federal no interviene las autoridades de las provincias, sino que coopera, auxilia militarmente o rechaza una invasión extranjera. En atención a las particularidades de cada caso, esta forma de intervención podrán tener carácter de:

1) Conservación cuando su misión consiste en mantener un estado institucional normal vulnerado por una sedición, por ejemplo, si se produce un alzamiento capaz de afectar la estabilidad de las autoridades constituidas de una provincia;

2) Defensa cuando su función es la de repeler una invasión exterior, por ejemplo, si acontece una incursión desde una país extranjero que pone en peligro la continuidad institucional y la integridad territorial de alguna de las unidades políticas federadas.

b) La intervención represiva por la que el Gobierno federal sustituye parcial o totalmente a las autoridades provinciales, es decir, a cualquiera de los tres poderes. En atención a las particularidades de este caso asume un carácter de sanción.

Sancionatoria cuando su misión tiende a restaurar la forma republicana de gobierno, o los derechos o garantías avasallados. Tal el caso de conflicto de poderes, como en la intervención de Tucumán en 1934, cuando el gobernador disolvió la legislatura, o en la intervención de Corrientes de 1992, al anular la Corte Suprema la elección del gobernador realizada por el colegio electoral local.

INTERVENCION FEDERAL

PROTECTORA REPRESIVA

DE DEFENSA DE CONSERVACION SANCIONATORIA

La reforma constitucional del año 1994 en por el art. 75 inc. 31 incorpora como atribución del Congreso disponer la intervención federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires y aprobar la intervención decretada por el poder ejecutivo.

Con carácter excepcional el art. 99 inc. 20 prevé que, en caso de receso del Congreso, el Poder Ejecutivo puede decretar la intervención federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires, quedando a su vez obligado a convocar al cuerpo legislativo para el tratamiento de la medida, la que podrá ser aprobada o revocada por éste órgano.

La Corte Suprema ha dicho, que la intervención federal no significa que el gobierno federal ejerza en ella un poder absoluto y exclusivo, ni que suprima su mecanismo judicial y administrativo, por lo cual no podrá quedar “legalmente” paralizado por haberse dispuesto la intervención; tampoco la entidad patrimonial de cada provincia podrá quedar disminuida.

El Máximo Tribunal Federal se ha pronunciado diciendo que: “…el interventor es un representante directo del presidente de la República, que obra en función nacional al efecto de cumplir una ley del Congreso sujetándose a las instrucciones que de aquél reciba” (Fallo, 154:194).

Siendo la intervención federal un acto público excepcional, el interventor será un funcionario transitorio, cuya gestión y competencia específica debe ser limitada al propósito señalado, siendo responsable ante el Estado Federal por sus actos, que serán ejecutados conforme a la Constitución y las leyes locales.

Las condiciones para ser designado interventor y su tiempo de duración no se encuentran previstas en la Constitución Nacional. Al interventor se le requerirán entonces las cualidades exigidas por la legislación común para ser considerado hábil, y la duración de la intervención, quedará a juicio de las autoridades aptas para decidirla.

En cuanto a la remoción de autoridades provinciales, han existido intervenciones que no produjeron la sustitución de autoridades locales, sino que cumplieron una política de regeneración y sostenimiento de ellas; y en otras, el interventor federal actúo como mediador llegando a acuerdos políticos.

En algunos casos el interventor asumió el gobierno provincial, en otros se limitó a intervenir algunos de los poderes del gobierno provincial, llegando incluso en algunos casos a intervenir los tres poderes.

10. Las regiones

La descentralización regional responde a una demarcación geográfica de caracteres históricos en su nacimiento, formación y desarrollo. Las regiones se diferencian de las provincias porque estas son entidades políticas autónomas que forman parte del Estado Federal de acuerdo a lo establecido por el ordenamiento jurídico.

La región, en cambio, es una porción delimitada de territorio sin que importe el mayor o menor grado de extensión ni el carácter voluntario de sus límites. Dependiendo de las condiciones de su individualización las regiones pueden ser geográficas, socioeconómicas, o jurídico-politicas.

Si nos referimos a una individualización que responde a las condiciones físicas y climáticas, se trata de una región geográfica, consecuencia exclusiva de factores naturales. Pero si a ello, le adicionáramos elementos en función de actividades e intereses, vale decir, un obrar cultural, estaremos en presencia de una región socioeconómica. Por fin, si sin prescindir de los elementos anteriores, la región es el resultado de un obrar humano deliberado y planificado, tendremos una región jurídico-política..

A decir de Carlos E. Colautti “Los modelos regionales ofrecen una alternativa de progreso, la doctrina coincide en relacionar la región con el desarrollo, esta relación entre región y desarrollo marca una clara diferencia entre la región como instrumento de –promoción–, compatible con nuestra fórmula federal y la región como presupuesto del Estado regional que constituye una forma de estado distinta del federalismo y ajena a nuestro sistema...” (1996:80).

Nuestra Constitución desde la reforma del año 1994, reconoce a las provincias la facultad de crear regiones para el desarrollo económico y social, posibilitando el nacimiento de nuevas estructuras mediante leyes-convenios locales o tratados parciales (art. 124).

Quedando establecida, una coordinación interprovincial, que de ningún modo podrá modificar la naturaleza jurídica del Estado Federal, dado que no vendrá a alterar la autonomía política de las provincias, sino que posibilitará la incorporación de nuevas estructuras con fines económicos.

11. Régimen municipal

El art. 5 de la Constitución Nacional dispone que cada provincia dictará para sí una Constitución, bajo ciertas condiciones, entre las que se destaca la de asegurar su régimen municipal.

La jurisprudencia de la Corte Suprema a partir del año 1989, sostiene que los municipios tienen origen constitucional y no meramente legal, por lo tanto no pueden ser disueltos por las provincias; toda vez que se advirtió la existencia de municipios plenos (en cuanto a su autonomía), con facultad para dictar sus cartas

orgánicas, atriibuciones legislativas locales (plasmadas en ordenanzas aplicables a los habitantes del lugar), característica que no poseen las corporaciones autárquicas (caso “Rivademar”, E.D., 133:536).

El reconocimiento de la Corte tiene su eje central, en la base sociológica propia con la que cuentan las comunas, ausentes en otras entidades autárquicas, pudiéndose afirmar que el municipio cuenta con una estructura política local autónoma.

Además las corporaciones no eligen popularmente a sus autoridades, mientras que si lo hacen la mayoría de los municipios que, normalmente, cuentan con tres poderes locales: el ejecutivo a cargo del intendente, el legislativo ejercido por un consejo deliberante, y el judicial representado por un juzgado municipal de faltas.

12. Gobierno Autónomo de la Ciudad de Buenos Aires

Desde Buenos Aires se llevó a cabo la independencia de las Provincias Unidas del Río de la Plata, convirtiéndose así, en el lugar de residencia de los primeros gobiernos (La Junta de Mayo, La Junta Conservadora, los Triunviratos).

En 1826, a iniciativa del presidente Bernardino Rivadavia, fue sancionada la ley que declaraba a Buenos Aires Capital del Estado, en el año 1827 volvió a ser capital de la provincia, y en 1853 el Congreso Constituyente reunido en Santa Fe sanciona la Constitución Nacional, quedando establecido en su artículo tercero que la Ciudad de Buenos Aires será Capital de la República.

A partir de la reforma constitucional del año 1994, Buenos Aires adquiere un nuevo status jurídico, quedando establecido a un régimen de gobierno autónomo con facultades propias de legislación, jurisdicción y elección de Jefe de Gobierno (art. 129 de C. N.).

No determina la norma si su Jefe de Gobierno ha de ser gobernador, alcalde o intendente, aunque sí establece que “será elegido directamente por el pueblo”. Así, la ciudad de Buenos Aires mantiene un doble carácter; ciudad y a la vez de capital de la Republica Federal.

De tal manera, el territorio de la ciudad ya no está federalizado por completo, sino sujeto a jurisdicción federal parcial, en la medida que reside allí el gobierno federal. Tal jurisdicción federal parcial, lo es en sentido institucional pero no territorial.

La Ciudad no alcanza la categoría de provincia, pero su autonomía es más amplia que la de los municipios, es calificada por Germán Bidart Campos como una “Ciudad-Estado” ( 2004:56).

13. Zonas de Jurisdicción Federal

Las autoridades provinciales y municipales conservan el poder de policía e imposición sobre todo establecimiento de utilidad nacional en el territorio de la República, en tanto no interfieran con el cumplimiento de sus fines específicos, todo ello, en virtud de lo previsto por el art. 75 inc. 30 de la Constitución Nacional. Es facultad del gobierno federal mantener la integridad de las provincias y ello conduce –en cuanto al dominio refiere– al siguiente desmembramiento: 1) las provincias no han delegado al gobierno federal el dominio de sus bienes; 2) es función del Congreso determinar cuáles de esos bienes son de dominio público o de dominio privado de las provincias; y, 3) es facultad de las provincias legislar sobre el uso y goce de esos bienes:

Establece el art. 124 de la C. N. “…Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio” la explotación de recursos hídricos, energéticos minerales, etc., se encuentran excluidos de la jurisdicción nacional.

Hemos de destacar, que dominio y jurisdicción, en cuanto a bienes se refiere, no son coetáneos, por ejemplo: los ríos de las provincias son de dominio provincial (las aguas que corren por sus territorios), pero la jurisdicción es federal a efectos de la navegación y el comercio interprovincial.

Respecto a los poderes impositivos, corresponde al Congreso Nacional imponer contribuciones indirectas, como facultad concurrente con el gobierno de las provincias (art. 75 inc. 2 de la C. N.).

14. Reflexión

La descentralización federal y municipal, junto a las posibles conexiones con las llamadas “instituciones intermedias” son conceptos integrales de la dinámica política argentina. A pesar de ello no podemos dejar de advertir el progresivo crecimiento y concentración de poder estatal.

En este orden de ideas, la legislación constitucional, la de los partidos políticos, la de los sistemas electorales, en coalición con diversas clases de asociaciones –incluidas las llamadas corporativas–, son quienes permitirán equilibrar la concentración del poder y los efectos del desarrollo económico y social.

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