El Ministerio Público de la Acusación – Julio de Olazabal

El Ministerio Público de la Acusación – Julio de Olazabal 1

EL MINISTERIO PÚBLICO DE LA ACUSACIÓN DE LA PROVINCIA DE SANTA FE Julio de Olazabal


Abreviaturas más usadas en el texto: Artículo o Art. - Cada vez que se alude a un artículo sin citar la ley a que corresponde, se entenderá que refiere a la Ley Nº 13.013 CPP/12734 - Código Procesal Penal Ley Nº 12.734 CPP/6740 - Código Procesal Penal Ley Nº 6740 CSJ - Corte Suprema de Justicia de la Provincia de Santa Fe LOA - Ley Orgánica del Ministerio Público de la Acusación (Nº 10.160) LOT - Ley Orgánica de Tribunales, o del Poder Judicial de la Provincia (Nº 10.160) MPA - Ministerio Público de la Acusación de la Provincia


INDICE

− Introducción ….................................................................. 8 LIBRO I El Ministerio Público de la Acusación TÍTULO I Una nueva institución Capítulo I

− El Ministerio Público, antecedentes .............................. 10 − El Ministerio Público de la Acusación de la

Provincia de Santa Fe …........................................ 12 − Constitucionalidad del nuevo Ministerio …....................... 13 − Ubicación institucional. Dificultades y soluciones …......... 16 − Notas caracterizantes del nuevo Ministerio Público

de la Acusación................................................................ 18 − Autonomía, autarquía, independencia …........................ 18 − Ausencia de privilegios ……………………………............ 20 − Régimen económico y administrativo ….......................... 21 − Información y publicidad de la gestión …......................... 21 − Responsabilidad institucional …....................................... 23

Capítulo II

− Misión del Ministerio Público de la Acusación …............. 23 − Funciones ….................................................................... 26 − Principios de actuación …............................................... 32 − Deber de protección a quienes colaboran con la

Administración de Justicia …......................................... 38 − Potestades …................................................................. 39


Capítulo III - Características republicanas y democráticas del Ministerio Público de la Acusación …..........……... 40

LIBRO II

Organización y funcionamiento del Ministerio Público de la Acusación

Título I Capítulo I

− Implementación de la Ley Nº 13.013 …........................... 43 − Composición del Ministerio Público de la

Acusación ….......................................................... 44 Capítulo II Órganos del Ministerio Público de la Acusación A – Órganos de dirección ….......................................... 45

− Fiscal General …...................................................... 46 − Fiscales Regionales ….............................................. 49

B – Órganos fiscales …................................................. 51 − Fiscales …................................................................ 52 − Fiscales Adjuntos ….................................................. 54 − Agencias Fiscales especiales …............................... 54

C – Órganos de apoyo a la gestión ….......................... 55 − Secretaría General …............................................... 55 − Junta de Fiscales …................................................ 56 − Consejos Asesores Regionales …......................... 56 − Administración General …....................................... 57 − Auditoría General de Gestión ….............................. 58 − Escuela de Capacitación …...................................... 59 − Organismo de Investigaciones …............................ 60 − Secretaría de Política Criminal y Derechos

Humanos.............................................................. 61 D – Órganos disciplinarios

− Tribunal de disciplina …............................................ 62


Capítulo III Estructura administrativa del Ministerio Público de la Acusación - Integración ….............................................................. 62 TÍTULO II Sistema de carrera del Ministerio Público de la Acusación

− Principios generales …............................................. 64 − Sistema de carrera para Fiscales y Fiscales

Adjuntos ...…........................................................ 64 − Sistema de carrera para otros integrantes del

Ministerio Público de la Acusación ….................... 65 − Agentes excluidos del sistema de carrera …...…..... 66

TÍTULO III Capacitación

− Características …................................................... 67 TÍTULO IV Condiciones, derechos y deberes de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación Capítulo I

− Fiscal General, Fiscales Regionales, Fiscales, Fiscales adjuntos, Directores de los Órganos de apoyo …............................….................................. 68

− Otros integrantes del Ministerio Público de la Acusación ….......................................................... 70


− Situación particular de los integrantes de las Oficinas Médico Forenses y de reconocimiento Médico Judicial …...................................................... 71 Capítulo II Disposiciones comunes a todos los integrantes del Ministerio Público de la Acusación: - Disposiciones provenientes de la Ley

Orgánica del Poder Judicial.................................. 74 - Disposiciones provenientes de la Ley

Nº 13.013................................................................. 79 - Disposiciones generales emanadas del propio Ministerio Público de la Acusación . ......... 81 TÍTULO V Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación

− Principio general y diferenciaciones …....................... 82 − Formas de control ….................................................... 83 − Modos de responsabilización concreta ….................... 84

1) Empleados administrativos, de mantenimiento producción y servicios generales......................... 84 2) Funcionarios cuyos cargos están especialmente regulados por la Ley Nº 13.013.... 87 3) Funcionarios cuyos cargos no están

creados directamente en la Ley Nº 13.013 …..…. 91 4) Situación particular de los integrantes

de las Oficinas Médico Forenses y de Reconocimiento Médico Judicial ………...… 92

5) Fiscal General, Fiscales Regionales y Auditor General de Gestión …............................. 92


TÍTULO VI Pautas legales para el funcionamiento del Ministerio Publico de la Acusación Capítulo I

− Criterios generales …................................................. 94 − Principios de actuación (remisión) …......................... 94 − Instrucciones generales y particulares …….….......... 94 − Eficacia y eficiencia …................................................. 96 − No burocratización ….................................................. 97 − Reserva ……………………………………………......... 98 − Apartamiento de Fiscales …....................................... 99


Introducción La ley Nº 13.013 ha dado nacimiento al Ministerio Público de la Acusación, estableciendo las bases para su organización y funcionamiento, de allí que con propiedad pueda llamársela “Ley Orgánica del Ministerio Público de la Acusación”. Como toda ley, para su aplicación necesita ser interpretada, labor que presenta complejidades, no solo por la absoluta novedad en la provincia del Ministerio que consagra, sino también por la necesidad de armonizarla con otras, particularmente con la ley Orgánica del Poder Judicial. Tal como habitualmente ocurre, es y será en la instrumentación concreta de la ley, en la práctica, donde ya se han manifestado y se seguirán manifestando la mayoría de las dificultades, apareciendo pequeños y grandes interrogantes. Resulta sin embargo no solo posible sino aún más, necesario, que al tiempo que se logra experiencia instrumentando la ley (porque es ya mismo necesario hacerlo), se analice sistemáticamente la misma procurando comprenderla de la mejor manera posible. La fortuna ha determinado que me corresponda ser quien ocupe por primera vez el cargo de Fiscal General, siendo a su vez los primeros Fiscales Regionales los Dres. Ricardo Fessia, Jorge Baclini, Eladio García y Carlos Arietti, en las circunscripciones Nº 1, 2, 4 y 5, respectivamente (la Fiscalía Regional con sede en Venado Tuerto ha demorado en cubrirse, al igual que la Auditoría General de Gestión). Junto a ellos y asistido por los también primeros titulares de los órganos de apoyo a la gestión (en la Administración General el Ctdor. Carlos Riboldi, en la Secretaría General el Dr. Mario Barletta, en la Escuela de Capacitación el Dr. Marcelo Hidalgo y en la nueva Secretaría de Política Criminal el Dr. Gustavo González -el Organismo de Investigaciones tardó en armarse-), debió asumirse la original organización del Ministerio de la Acusación. Para llevar a cabo esa tarea fue necesario un estudio meditado de la normativa legal, lo que se intentó llevar a cabo de la forma más seria posible. Pese al empeño puesto en ello, sabiendo


que la posibilidad de error está siempre presente y que la interpretación de la ley no es unívoca ni ahistórica, juzgo conveniente dejar en este trabajo cuenta de lo que se entendió, de cómo se interpretó la ley, y de qué condicionantes operaron, para ayudar de tal modo en lo inmediato a la comprensión de lo que se ha hecho y en el futuro a su critica y mejoramiento. Por otra parte, al obrar de ese modo se contribuye al mejor cumplimiento de los principios de transparencia, información y publicidad que rigen para el Ministerio Público de la Acusación. Vale aclarar que si bien el contenido del presente se ciñe predominantemente al estudio de la Ley Nº 13.013, no respeta el orden expositivo que es común dar a las leyes comentadas, es decir, glosar cada artículo manteniendo la ubicación que se le dio al sancionar la norma, sino que ha parecido preferible reconstruir la ley según sus temas principales, pensando así simplificar su lectura. - LIBRO I


El Ministerio Público de la Acusación TÍTULO I Una nueva institución Capítulo I El Ministerio Público, antecedentes En un muy ligero y superficial repaso de los antecedentes históricos del Ministerio Público se puede encontrar una tendencia a señalar que si no su origen sí el punto de partida de su evolución se encontraría en Francia, donde existían abogados y procuradores del Rey que representaban los intereses privados del mismo, pero que, al confundirse en el monarca sus intereses privados con otros de índole social, vieron ampliadas sus funciones, encomendándoseles otras, entre las que se hallaba la de perseguir delitos. Fue así que a fines del siglo XIV esos hombres de leyes pasaron de ser agentes de negocios a ejercer una verdadera función pública (Carrara). Las actividades sin embargo que se les acordaron fueron muy diversas, lo que hacía variar la naturaleza de la función que cumplían y la propia ubicación institucional de ellos, dato que permitió que se hablara (James Goldschmidt) de la naturaleza proteiforme o cambiante del Ministerio Público, que tanto representaba al Estado como funcionario del mismo, cuanto intervenía en juicios civiles, dictaminaba en cualquier materia, emitía opiniones o acusaba en el proceso penal. Con el correr del tiempo las cosas se aclararon un tanto, separándose (aunque no en todas partes se concretó en forma idéntica) la funciones de representar y asesorar al gobernante que se acordaron al “Fiscal de Estado” ubicado dentro de la estructura del Poder Ejecutivo, de las funciones propiamente judiciales que se atribuyeron a “Procuradores de la Justicia” que se ubicaron dentro del Poder Judicial e incluso constituyendo tribunales. De este modo quedó generalmente consagrada la diferencia entre el cumplimiento de funciones administrativas y judiciales. No obstante los problemas no acabaron, tanto porque quedó abierto un debate acerca de si el Ministerio Público debía o no cumplir funciones en materia civil (entre nosotros ya Alsina se


manifestaba en contra de ello), cuanto porque a raíz de la predominancia en la Europa continental de un proceso de corte inquisitivo en materia penal, en el que el Juez agregaba a sus misiones específicas las de investigar y acusar, la función del fiscal se vio empalidecida, justificándose que se dijera (Carnelutti) que era la quinta rueda del carro. Paulatinamente sin embargo se fue evidenciando la necesidad de separar las funciones de acusar, defender y juzgar, y así se llegó a la conclusión de que ya no podía sostenerse la inclusión del Ministerio Público dentro del Poder Judicial tal como se lo había pensado hasta ese momento, ensayándose otras alternativas. - Con leves diferencias, en la etapa de nuestra organización nacional se repitió lo expuesto, como también sucedió en el resto de nuestra América del Sur, siendo un dato destacable que en la República de Chile se llegó en un momento a eliminar la figura del Fiscal por considerarlo innecesario frente a un Juez inquisidor. No escapó a esa corriente la Provincia de Santa Fe, donde podemos aún hoy ver cómo su Constitución aunque diferencia netamente las funciones del Fiscal de Estado de la del Procurador General de la Corte, entremezcla la jurisdicción, con la acusación y la defensa al indicar en su artículo 84 que la Corte Suprema de Justicia “se compone” de cinco miembros como mínimo y de un Procurador General y, sobre todo, cómo la Ley Orgánica del Poder Judicial (Nº 10.160) señala en su artículo 128 que una misma persona, el Procurador General de la Corte, puede impartir instrucciones generales y particulares de naturaleza obligatoria, a todos los integrantes del Ministerio Público, esto es a acusadores y defensores, pese a la natural contradicción que existe entre sus funciones. En el orden nacional la reforma constitucional de 1994 aclaró considerablemente las confusiones al crear como una de las “Autoridades de la Nación” a un Ministerio Público bicéfalo (Procurador General de la Nación y Defensor General de la Nación), pero fuera del clásico esquema tripartito de reparto del poder, proclamándolo “órgano independiente, con autonomía funcional y autarquía financiera” (artículo 120 C.N.). Pese a ello, la provincia de Santa Fe mantiene el texto constitucional a que antes hiciéramos alusión, estando de tal modo en deuda con la Constitución de la


Nación y con Tratados Internacionales a que se ha acordado idéntico rango, que reclaman una neta diferenciación de las funciones de acusar, defender y juzgar. El Ministerio Público de la Acusación de la Provincia de Santa Fe La aprobación del nuevo Código Procesal Penal para la Provincia de Santa Fe por ley Nº 12.734, dejó pendiente la tarea de organizar e implementar el mismo, lo que incluía la necesidad de dictar nuevas leyes para estructurar el Ministerio Fiscal y asegurar la defensa de oficio. Esa labor ya no fue sin embargo cumplida por el mismo elenco de gobierno que promulgara el Código, sino por el de distinto signo político que asumiera funciones tras cumplir aquél su mandato. El nuevo equipo gubernamental llevó adelante una modalidad de implementación, en que se propuso tres etapas, según lo manifestara en el mensaje que acompañó el proyecto de ley Nº 12.912, conocida como “Ley de implementación progresiva del Código Procesal Penal”. En la primera pondría en vigencia ciertas materias del Código Procesal Penal Ley Nº 12.734 (juicio oral para determinados casos, principios fundamentales, régimen de la acción penal, disponibilidad de la acción, suspensión del juicio a prueba, juicio abreviado, régimen de inhibición y recusación de los tribunales, derechos de la víctima, derechos del imputado, encierro preventivo, recurso de apelación). Durante la segunda se orientaría a la construcción de los componentes institucionales requeridos para alcanzar la plena vigencia del sistema de justicia penal (Ministerio Público Fiscal, Defensa Penal Pública, Oficinas de gestión para tribunales, plan de infraestructura, soporte informático, Registro único de antecedentes penales, Oficinas de Atención a las víctima y protección de testigos, Programas de resolución


alternativa de conflictos, Oficinas de enlace, Programas de comunicación social y formación cívica, programas de capacitación, programa de monitoreo control y ajuste). Finalmente en la tercera etapa se ocuparía de proceder a poner en marcha el nuevo Código Procesal Penal. Fue así que, cumplida la primera etapa, durante el desarrollo de la segunda se dictó, entre otras numerosas leyes de implementación, la ley Nº 13.013 de creación del Ministerio Público de la Acusación. Este nuevo Ministerio no sustituyó empero al anterior Ministerio Público regulado por la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino que se estableció una forma de convivencia entre ambos. Durante un período de transición el viejo Ministerio Público se mantendría dentro de sus propias pautas legales y pondría fin a las causas penales que se hubieran iniciado, pero, al entrar en vigencia el Código Ley Nº 12.734, el recién nacido Ministerio Público de la Acusación se ocuparía en forma exclusiva de las nuevas causas penales, con una nueva estructura legal y un nuevo equipo de fiscales. Este Ministerio no intervendría en cuestiones no penales. Como veremos más adelante, el Ministerio Público de la Acusación fue concebido como un órgano con autonomía funcional y administrativa y con autarquía financiera; no obstante, por exigencia de la Constitución Provincial debió ser institucionalmente ubicado dentro del Poder Judicial, aunque se estableció que todas las facultades y atribuciones que la Ley Orgánica del Poder Judicial atribuye a la Corte Suprema de Justicia corresponderían al Fiscal General.

Constitucionalidad del nuevo Ministerio A poco de sancionada, la ley de creación del Ministerio Público de la Acusación sufrió duros embates. En dos oportunidades distintas el entonces Procurador General de la Corte Suprema, Dr. Agustín Bassó, la impugnó en general como inconstitucional, solicitando a la Corte Suprema de Justicia que así lo declarara. En la primera ocasión, peticionó la avocación del Alto Cuerpo


para considerar la constitucionalidad de las normas contenidas en las leyes provinciales número 13004, 13013, 13014 y 13018 (leyes de transición, del Ministerio Público de la Acusación, del Servicio Público Provincial de Defensa Penal y de Tribunales penales y gestión judicial, respectivamente), por considerar que resultaban contrarias a las disposiciones expresas de la Constitución de la Provincia en materia de gobierno del Poder Judicial. El cuestionamiento fue tratado en Acuerdo de la Corte Suprema de fecha 11/08/10 (acta Nº 33). Muy sintéticamente expuestos, los argumentos utilizados por los Ministros en la ocasión fueron los siguientes. Voto del Dr. Falistocco: No habrá pronunciamiento porque no hay “caso” concreto; como consideraciones “obiter dictum” analiza la designación de fiscales, la designación de empleados, el régimen disciplinario, la inamovilidad y la unidad en la ejecución presupuestaria; anota que es posible que la Corte Suprema se autolimite y delegue funciones, y también que se ejerza superintendencia con la colaboración o participación de los Ministerios Públicos; considera que la autonomía de los Ministerios debe pensarse como resguardo a sus funciones. Voto del Dr. Netri: como no existe un procedimiento de consulta, si no hay “caso” no habrá pronunciamiento de la Corte; pueden sin embargo revisarse de oficio algunas disposiciones para verificar su constitucionalidad; la Constitución Provincial debe interpretarse a la luz del mandato de la Constitución Nacional de un proceso acusatorio; la designación de fiscales según la ley 13.013 no ofende a la Constitución Provincial; la Corte puede delegar funciones de superintendencia pero reservándose la posibilidad de revisar lo que dispongan los Ministerios; igual reserva debe hacerse respecto al manejo presupuestario. Voto Dra. Gastaldi: corresponde reclamar al Poder Legislativo la inamovilidad de los fiscales; el ejercicio de la superintendencia por los Ministerios no afecta a las competencias de la Corte porque también la ejercen los jueces y Cámaras. Voto Dr. Erbetta: para que haya pronunciamiento debe haber “caso”, que no lo hay; puede empero la Corte revisar la constitucionalidad de las normas, lo que se hace, sin encontrar inconstitucionalidad alguna; el proceso acusatorio solo puede concebirse con un Ministerio Público autónomo; para asegurar


autonomía no debe haber sujeción jerárquica en la organización, nombramientos y manejo del presupuesto; si al presupuesto lo maneja otro, se afecta la autonomía, que pasaría a ser meramente formal; si la Corte Suprema asume funciones de gobierno sobre los Ministerios, lesiona tratados internacionales sobre su independencia; debe buscarse conciliación otorgando al Ministerio Público facultades de designar; ya está previsto que el Ministerio proponga a través de la Corte Suprema. Voto en disidencia de los Dres. Spuler y Gutiérrez: es posible excepcionar la exigencia de un “caso” y penetrar al tema; solamente la Corte Suprema puede relacionarse externamente con otro Poder; es prerrogativa de la Corte Suprema el ejercicio de la superintendencia, siendo inconstitucionales las normas que le acuerdan esas facultades a los Ministerios. En definitiva la Corte Suprema se expidió resolviendo “Desestimar el planteo formulado por el señor Procurador General”. Más tarde, el segundo planteo de inconstitucionalidad fue concretado a través del dictamen Nº360/11 de la Procuración General, señalándose primero que ya había “caso” porque el Fiscal General estaba haciendo uso de atribuciones que corresponderían a la Corte Suprema de Justicia (se había convocado a concursos para el nombramiento de funcionarios), y cuestionándose de inmediato las normas de la ley Nº13.013 que atribuían al Fiscal General la responsabilidad de la organización del Ministerio Público y lo capacitaban para proponer nombramientos en el mismo. En Acuerdo del 29/09/11 (Acta Nº 57), la Corte trató la cuestión. Al pronunciarse, los Dres. Gutiérrez y Spuler apoyándose en los argumentos volcados en oportunidad del planteamiento antes referido, postularon la declaración de inconstitucionalidad de los artículos 14 y 16.8 de la Ley Nº 13.013 y la declaración de nulidad de las resoluciones dictadas por el Fiscal General en consecuencia de ellas; el Dr. Erbetta se remitió a los conceptos basales vertidos en la oportunidad anterior, insistiendo en que la inteligencia que se debe asignar a la ley Nº 13.013 debe ser acorde con el bloque constitucional comprometido en la causa y que reclama un proceso acusatorio; la Dra. Gastaldi remitió a los conceptos utilizados en la oportunidad anterior; y, los Dres. Falistocco y Netri remitiendo también a sus anteriores opiniones, agregaron que como cabeza del Poder Judicial la Corte tendría oportunidad de ejercer en


plenitud sus atribuciones constitucionales cuando concretamente se propusieran nombramientos por el Fiscal General. En definitiva la Corte Suprema se expidió resolviendo “Desestimar el planteo formulado por el señor Procurador General” . El rechazo de estos planteos de inconstitucionalidad permitió avanzar en su proceso de implementación. Ciertamente hay temas que quedaron pendientes de resolución, mas poco a poco van siendo superados, tal como a continuación veremos. Otros serán recién definidos cuando llegue el momento de su aplicación. - Ubicación institucional. Dificultades y soluciones Habida cuenta de que la Constitución de nuestra Provincia no permite, tal como lo hace la Constitución Nacional reformada, una ubicación del Ministerio Público al margen de los clásicos tres poderes del Estado, irremisiblemente debía buscársele lugar dentro de alguno de ellos, y así, atendiendo a que el MPA debe actuar en procura de la justa aplicación de la ley, resultó de toda lógica su inserción dentro del Poder Judicial. Expresa terminantemente esto el art. 2 al indicar que el MPA es un órgano con autonomía funcional y administrativa y con autarquía financiera “dentro del Poder Judicial”. Obviamente se encontraron dificultades tanto para tolerar la aparición cuanto para articular armoniosamente dentro de un poder del Estado, como el Judicial, a un organismo con autonomía funcional y administrativa y con autarquía financiera, pero como resulta de los pronunciamientos de la Corte Suprema a que antes se hiciera alusión y de otros que los siguieron, ello es posible si se actúa bajo las siguientes premisas. Una: si bien la Constitución de nuestra Provincia pensó en su momento en un Poder Judicial con confusión de las funciones de juzgar, acusar y defender, hoy esa posición es insostenible a la luz de las exigencias de la Constitución de la Nación y de diversos


Tratados Internacionales, que obligan a la Provincia a establecer un enjuiciamiento penal de características acusatorias, con absoluta separación de la acusación, defensa y jurisdicción, algo que no se respetaría si se impartieran instrucciones -aunque fuesen de carácter organizativas o de ejecución presupuestaria- a la Fiscalía y/o a la Defensa. La tensión derivada de la coexistencia de una concepción constitucional de la Corte Suprema como cabeza absoluta de “todo” el Poder Judicial, y de un Ministerio Público con autonomía y autarquía, en realidad encuentra solución en las aludidas normas, nacionales y supranacionales, de superior jerarquía. Dos: la ubicación institucional del MPA dentro del Poder Judicial, pero con características de autonomía administrativa y funcional, autarquía financiera e independencia en el cumplimiento de su función, elimina toda relación de subordinación jerárquica respecto de la Corte Suprema de Justicia -como también de toda otra autoridad-, aunque sus actos sean objeto de control administrativo. Tres: para destrabar los conflictos que inevitablemente aparecerán, todos los involucrados deben procurar actuar con sentido conciliador. En este último sentido, el Ministerio de la Acusación, realizó el máximo esfuerzo armonizador posible, sin apartarse por ello en nada de las disposiciones de la ley aplicable, puesto que precisamente la misma indica en su artículo 2 -parte final- que debe ejercer sus funciones “en coordinación con las demás autoridades de la Provincia”. Tal vez se hubiera podido ensayar el mantenimiento de una posición irreductible y reacia a toda conciliación, mas seguramente ello hubiera derivado en enfrentamientos que deberían haber buscado solución en la Corte Suprema de Justicia de la Nación o en Tribunales internacionales con una enorme pérdida de tiempo para todo el proceso de reforma (y esto si formalmente se podían abrir tales instancias, algo dudoso a la luz de los términos de las definiciones de la Corte Suprema en sus pronunciamientos). Felizmente el plural reconocimiento al que al cabo se llegó respecto a que había de respetarse todo lo que fuese necesario para establecer un procedimiento acusatorio, junto a la también plural conjunción de voluntades conciliadoras, poco a poco fueron


limando asperezas y hallando soluciones consensuadas que permitieron avanzar en la estructuración del MPA. Esta forma de trabajar permitió que se concretara la designación de funcionarios propuestos por el MPA y, además, que se ahorraran recursos (vgr.: la Fiscalía no disponía de muchos para gestionar un inevitablemente multitudinario concurso para el ingreso de empleados) y se aprovechara experiencia ajena (fundamentalmente la acumulada en materia de gobierno dentro del Poder Judicial), llegándose a un momento en que entre la Corte Suprema y el Ministerio se logró acuerdo para acordar vigencia a ciertos reglamentos que eran imprescindibles en orden a la puesta en marcha del Ministerio Público de la Acusación. Aunque con buena voluntad se están así superando los problemas, es no obstante esperable que una futura reforma constitucional los solucione definitivamente, consagrando en su propio texto lo que ahora está en la ley, es decir, la total y absoluta autonomía funcional y autarquía financiera tanto de los órganos de la acusación cuanto de la defensa. - Notas caracterizantes del nuevo Ministerio Público de la Acusación Autonomía, autarquía, independencia “El Ministerio Público de la Acusación es un órgano con autonomía funcional y administrativa y con autarquía financiera dentro del Poder Judicial. En el cumplimiento de su función actuará con independencia y conforme a la Constitución y las leyes. Ejercerá sus funciones en coordinación con las demás autoridades de la Provincia, pero sin sujeción a directivas que emanen de órganos ajenos a su estructura”, señala en su artículo 2 la ley Nº13.013. En esta norma se encuentran varias definiciones de importancia, puesto que no solo establece la ya considerada ubicación institucional del MPA dentro del Poder Judicial, sino que condiciona la misma al estatuir que se ajustará al respeto de la autonomía, autarquía e independencia funcional con que inviste al


Ministerio. Autonomía en lo funcional y administrativo, significa que el MPA se organiza y gobierna por sí mismo. Autarquía financiera implica que autoadministra sus recursos; que ejecuta por sí su propio presupuesto. Independencia importa, como con precisión lo expresa la misma ley, que en la realización de sus funciones no puede estar sujeto a directivas que emanen de órganos ajenos a su estructura. Analizaremos poco más adelante las funciones del MPA y al hacerlo deberemos tener en cuenta que absolutamente nadie, ni siquiera los jueces del tribunal interviniente, puede imponerle una forma de actuar, ni censurarlo por lo que haga, ya que se excederían en sus atribuciones. Sin órdenes ni controles ajenos el Ministerio decide qué persigue y qué no, a quién acusa o no y cómo lo hace; en esto se halla su independencia. Ahora bien, así como de ninguna de estas notas caracterizantes puede deducirse que se exima al MPA del sometimiento a la Constitución y las leyes, tampoco puede hacérselo en el de que lo libere de los controles administrativos propios del estado de derecho. Así lo revela el artículo 66 cuando impone la intervención del Tribunal de Cuentas de la Provincia como auditor externo, y éste sería el sentido de los pronunciamientos de la CSJ a que antes hiciéramos referencia. Pero hay más, la ley ordena al MPA que ejerza sus funciones en coordinación con las demás autoridades de la Provincia, y esto parece adquirir sentido si se piensa como una regla predispuesta para facilitar la inserción y convivencia dentro del Poder Judicial de este Ministerio autónomo y autárquico. Es que de otra manera la mención parecería superflua -algo inadmisible en la tarea de interpretación de las leyes- dado que es generalmente reconocido como buen principio para el gobierno de un estado, la coordinación en la medida de lo posible de todas sus autoridades. Entendiendo por coordinar la actividad destinada a concertar o acordar medios y esfuerzos para la realización de una acción común, es posible sostener la ubicación del MPA dentro del Poder Judicial en cuanto existe la finalidad común de hacer Justicia a través de la aplicación de la Constitución y la ley, aunque actuando desde distintas posiciones. -


Las notas de autonomía, autarquía e independencia funcional, no son vanas. Si, como la ley señala, el Ministerio de la Acusación debe fijar y hacer operativa su propia política de persecución penal, ha de contar con plena y absoluta discrecionalidad legal para manejar los atributos que se le reconocen. Toda interferencia en tal sentido derivaría indefectiblemente en una alteración de su política persecutoria y así del sistema acusatorio. Resulta inimaginable la realización de una política de persecución verdaderamente propia (que no se agota con delineamientos teóricos en tal sentido sino que exige que en consecuencia de ellos se asignen recursos técnicos y humanos, se los controle y se los discipline si es necesario), si para hacerlo debe lograrse autorización o aquiescencia de otro órgano. Esto solo es concebible en el marco de un proceso inquisitivo. - Ausencia de privilegios Las notas de autonomía, autarquía e independencia con que se inviste al Ministerio de ningún modo se transforman en privilegios para sus miembros, como bien se ocupa de señalar el artículo 8 al precisar que “…Los miembros del Ministerio Público de la Acusación no tendrán privilegios personales. Las únicas prerrogativas admisibles son aquellas previstas en esta ley”. La remisión que la norma efectúa a prerrogativas admisibles por la ley, nos remite al artículo 19 que bajo el subtítulo “Inmunidades” precisa que “Desde el momento en que presten juramento, y hasta el cese en su función el Fiscal General y los Fiscales Regionales gozan de total inmunidad en su persona en todo el territorio provincial; no pueden ser detenidos por autoridad alguna, salvo el supuesto de ser sorprendidos “in fraganti” en la comisión de un delito que merezca pena privativa de la libertad, debiendo actuarse en tal caso según las normas procesales vigentes”. Se trata la expuesta de una inmunidad relativa y no absoluta,


puesto que a todo lo que refiere es a la detención y no al juzgamiento, que, en su caso, deberá realizarse según las normas comunes de enjuiciamiento. Ha de tenerse en cuenta en este sentido que las disposiciones de los artículos 15 y 17 refieren tan solo a la remoción del cargo por un especial procedimiento ante las Cámaras Legislativas pero no importan obstáculo legal para el ejercicio de la acción penal (v. artículos 26 a 29 del CPP/12734). - Régimen económico y administrativo Bajo este título se encuentran precisados en el artículo 65 cuales son los recursos con que contará el Ministerio. Ellos son: 1. partidas establecidas en el presupuesto general, 2. donaciones y legados de personas e instituciones, 3. recursos provenientes de acuerdos interinstitucionales celebrados, 4. recupero de costos o lo decomisado por sentencia condenatoria firme y, 5. otros que establezcan las leyes. En relación al último de los rubros citados cabe anotar lo dispuesto por el artículo 426 del CPP/12734 en su párrafo final respecto a que los importes provenientes de las multas aplicadas como penas y ejecutadas, “...se destinarán al Ministerio Público Fiscal para el eventual pago de costas...”. Se verá que la ejecución de las partidas presupuestarias es atribución del Fiscal General (art. 16.4), precisándose ahora (art. 66, en concordancia con el 26) que la misma se hará a través de la Administración General, de acuerdo a lo establecido por la Ley Nº12.510, estando sujeta a los controles y fiscalización correspondiente, con intervención del Tribunal de Cuentas como auditor externo. - Información y publicidad de la gestión Señala el artículo 6 que “A fin de facilitar el conocimiento público de su labor y de posibilitar su control, el Ministerio Público de la Acusación debe: 1) Informar sobre los principales asuntos, siempre que ello no implique poner en peligro las investigaciones en


curso, afectar el principio de inocencia o comprometer injustificadamente el derecho a la intimidad, la dignidad o seguridad de las personas. 2) Recopilar y publicar los reglamentos, las instrucciones generales, los dictámenes y las resoluciones administrativas de mayor relevancia” Esta exigencia contribuye al cumplimiento del antes citado “principio de transparencia” (art. 16.5). En lo que hace a la recopilación y publicación de reglamentos, instrucciones generales, dictámenes y resoluciones administrativas, solo cabe comentar que todo esto debe necesariamente ser dado a publicidad; para eso el Ministerio ha creado su propia página web (wwwmpa.santafe.gov.ar). La información “sobre los principales asuntos” a que alude el inciso 1º opera también como regla, pero tiene varias excepciones. En resguardo de una conveniente homogeneidad en la actuación será conveniente el dictado de protocolos o reglamentos que establezcan quién, cómo, cuándo y hasta que límite, dará la información. - Apuntando al mismo propósito de posibilitar el conocimiento y control de lo que se hace, el artículo 7 impone al Fiscal General el deber de presentar anualmente, en audiencia pública ante el Poder Legislativo, un informe de su gestión, remitiendo copia a los titulares de los tres poderes del Estado y difundiéndolo a través de medios de comunicación. Similar deber de información anual en audiencia pública se impone a los Fiscales Regionales. Desde la Fiscalía General ya se ha reglamentado este precepto por Resolución Nº 0008/12 (puede verse en la página web). Precisa la norma que los informes deben respetar el derecho a la intimidad, dignidad y seguridad de las personas, además de no comprometer la estrategia de investigación y acusación del Ministerio Público (V. “Reserva”). - Responsabilidad institucional


“El Ministerio Público de la Acusación será responsable por los daños y perjuicios que provoquen sus órganos por actos ilegales o arbitrarios, sin perjuicio de la responsabilidad personal de los funcionarios de acuerdo a la legislación vigente” reza el artículo 10. Personalmente, los integrantes del MPA están sujetos a responsabilidad administrativa, civil y penal por sus actos u omisiones (ver “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”), pero además aquí se precisa que frente a actos ilegales o arbitrarios, será el propio MPA quien tendrá que responder por los daños causados. - Capítulo II Misión del Ministerio Público de la Acusación Toda institución debería tener en claro cuál es la misión que le corresponde, esto es, su objetivo o finalidad, que al tiempo que le permita ordenar su accionar hacia la consecución del mismo justifique su existencia. En el caso del MPA la propia Ley Nº 13.013, en su artículo 1 indica que “...Tiene por misión el ejercicio de la persecución penal pública procurando la resolución pacífica de los conflictos penales...”. Para el cumplimiento de tal misión, la ley hace al Ministerio ...responsable de la iniciativa probatoria tendiente a demostrar la verosimilitud de la imputación delictiva...”, agregando (art. 1, seg. párr.) que “...La inobservancia de este precepto podrá ser objeto de sanciones por el superior jerárquico que corresponda...” (concuerdan las disposiciones de los artículos 20, 21, 48.1, 52.3 8 y 14). Salta a la vista un cambio en la misión tradicional de la Fiscalía, ya que teniendo antes asignada en forma primordial la de promover la averiguación y enjuiciamiento de los delitos, tiene ahora


la de perseguir pero procurando la resolución pacífica de los conflictos. No se produce con la antes anotada conjunción de fines (perseguir penalmente pero resolver pacíficamente) contradicción alguna, sino que solamente se asumen las consecuencias de un cambio en la concepción del delito, que de ser considerado infracción a la autoridad de la ley, pasa a ser asumido como un conflicto cuya solución debe intentarse buscando conciliar los intereses de las víctimas con el interés social. Después de recorrer un largo camino en el que, según expresión ya habitual, el estado se había apropiado del conflicto quitándoselo a la víctima para transformarlo en un acto de desobediencia, se llega a la búsqueda dentro del proceso penal de soluciones consensuadas. Obviamente la Ley Nº 13.013 puede trabajar sobre esa idea, porque el nuevo Código Procesal Penal admite la existencia de reglas de disponibilidad en el ejercicio de la acción penal que permiten prescindir total o parcialmente de ella; de todas maneras, no puede sino reconocerse que la Nº13.013 enfatiza claramente la pertinencia de intentar, antes que la punición, la solución del conflicto, mediante la búsqueda de salidas alternativas (arts. 1, 3.3, 3.4 y cc.). Va de suyo que todo esto deberá reflejarse en la fijación de la política de persecución penal que haga el MPA. Se sustituye de este modo el paradigma largamente dominante relativo a que todos los delitos deben perseguirse y que no hacerlo puede configurar delito en cabeza del omiso. Esta idea de neto corte retribucionista podrá ahora ser reemplazada por otra más útil para la víctima y la sociedad. Como las provincias no delegaron constitucionalmente en la Nación la facultad de dictar sus propias leyes de procedimiento, ningún problema hay en que regulen cómo y cuándo se ha de proceder penalmente. Por lo demás, al establecer las leyes procesales salidas alternativas, el funcionario que deje de perseguir en consecuencia de la aplicación de ellas no incumplirá obligación alguna a su cargo y así no se completará el tipo penal de la omisión de persecución (artículo 274 C.P.). A todo efecto recordamos lo manifestado en anterior ocasión sobre las reglas de disponibilidad, aunque con la aclaración de que la situación cambió con la sanción de la ley Nº13.013: “... Conocido es el debate existente acerca de la compatibilidad de reglas de ese tipo con la del artículo 71 del


Código Penal que manda “Deberán iniciarse de oficio todas las acciones penales”. Puede verse una precisa reseña en el Código Procesal Penal Comentado (Erbetta, Orso, Franceschetti, Chiara Díaz). Como quiera que sea, lo cierto es que al momento actual ya no se discute en el país que al margen de lo que pueda haber pretendido el Código Penal, en el funcionamiento real del sistema penal operan muchísimos criterios informales de disponibilidad de la acción, a veces como consecuencia de elecciones perversas, a veces como consecuencia de la imposibilidad de los tribunales para asumir todas las cuestiones, situación frente a la cual es preferible establecer criterios claros, públicos y discutibles, acerca de los criterios que se utilizan. Algunos argumentos pueden sin embargo aportarse desde el plano legal para sostener la injerencia del Código Procesal Penal en el tema. El punto de partida debe ser la observación de que el principio de legalidad en la persecución de los delitos no tiene rango constitucional, sino que se trata de una regla de la ley común. Luego debe anotarse que si la ley penal pretende que se inicien de oficio todas las acciones penales, esa exigencia se encuentra respetada en este Código Procesal Penal ya que en su artículo 8 se ordena que “La acción penal (…) deberá iniciarse de oficio” resultando por ende entendible que sólo como excepción se posibilita la aplicación de los criterios de oportunidad (art. 10.II). Estudiando la situación, la Suprema Corte de Justicia de Mendoza (“Fiscal c/Sosa Morán) reconoció la constitucionalidad del empleo de criterios de oportunidad en el ejercicio de la acción, señalando que “Se parte del principio de legalidad como punto inicial para la persecución penal, pero se impone la salvaguarda de los mecanismos previstos en la ley procesal penal local, como el principio de oportunidad, que opera a modo de excepción”. Esta decisión encontraría apoyo en las enseñanzas de Ferrajoli respecto a que “Por obligatoriedad de la acción penal no debe entenderse, como se ha dicho a propósito de la inderogabilidad del juicio, un irrealizable deber de proceder por el más leve u oculto delito, sino sólo la obligación de los órganos de la acusación pública de promover el juicio sobre toda notitia críminis que llegue a su conocimiento, aunque sea para pedir después el archivo o la absolución, cuando consideren que el hecho es penalmente irrelevante o que no existen indicios de culpabilidad” (“Derecho y razón”, pg. 570). Este es el enfoque de la cuestión que deberá ser


asumido entre nosotros.” (“Constitucionalización del proceso penal santafesino”- Julio de Olazabal- Ed. UNL-2010- pg. 51). Como colofón puede anotarse que corresponde abandonar tanto la idea de que en materia penal hacer Justicia es lograr condenas, cuanto la de que buscar salidas alternativas necesariamente implica desamparar a las víctimas. La crisis que mundialmente afecta a las penas, junto a la advertencia de las complejidades que ensombrecen a las llamadas causas del delito, obligan a buscar nuevas soluciones para la problemática penal. - Expresamente en su parte final, el antes citado artículo 1 de la ley Nº 13.013, agrega que el MPA “...no intervendrá en asuntos de índole extrapenal”, lo que sin embargo no significa limitar su actuación exclusivamente a la estricta investigación, enjuiciamiento y castigo de los delincuentes, puesto que como ya se ha visto, se entenderá al hecho delictivo como un conflicto a resolver, dato que amplía la esfera de actuación del Ministerio al impulsarlo a realizar actividades que no tienden necesariamente a la punición del hecho (ej.: procurando conciliaciones, propiciando mediaciones, etc.). - Funciones Entendemos por funciones las actividades que deben cumplirse para el logro de la misión fijada. Las funciones propias del MPA se encuentran establecidas en el artículo 11 de la ley Nº 13.013, que se autitula “Función de persecución penal” porque como ya se ha visto, el MPA tiene vedado inmiscuirse en asuntos de índole extrapenal. Antes de comenzar el tratamiento particularizado de cada una de las funciones, conviene destacar que para evitar perder el rumbo, ellas no deben en modo alguno pensarse como objetivos o finalidades en sí, sino como lo que son, esto es, como funciones al servicio del cumplimiento de la misión antes señalada. Vale la pena también anotar que en el cumplimiento de estas


actividades deberán respetarse los principios de actuación antes apreciados que, como dijimos, han de informar e impregnar todas las actuaciones del MPA. Son funciones del MPA las siguientes. 1) Establecer y ejecutar los lineamientos de la política de persecución penal en el ámbito provincial, fijando las prioridades y criterios de la investigación y persecución de los delitos La pretensión de que absolutamente todos los hechos delictivos que se produzcan sean perseguidos en forma idéntica, que parecía encontrarse en el artículo 71 del Código Penal, no solo se ha revelado históricamente como irrealizable, sino, lo que es peor, ha dado lugar a que operen criterios de selección para la persecución de algunos, criterios que por no poder ser manifestados, permanecen ocultos y no pueden someterse a discusión acerca de su acierto o desacierto y tolerabilidad o intolerabilidad democrática y republicana. Alguna racionalidad intentaron introducir en ese esquema el viejo Código Procesal Penal de Santa Fe y la Ley Orgánica del Poder Judicial, al permitir que el Procurador General de la Corte Suprema fijara prioridades en la persecución de los hechos, mas esto resultó insuficiente ya que se siguió imponiendo la operatividad del funcionamiento real del sistema penal y sus disimulados modos de elegir qué se perseguirá y que no. Reconociendo ello y tratando se superarlo, la LOA - actuando dentro de las facultades provinciales no delegadas a la Nación-, establece que el MPA deberá fijar una política de persecución penal a la que sujetará su accionar. Esto, ligado a la nueva concepción del delito como conflicto y a la aparición de salidas alternativas para solucionarlos, nos coloca ante algo distinto a la sola fijación de prioridades. Es que ahora directamente deberá establecerse qué se perseguirá, qué no se perseguirá y tendrá salidas alternativas, y cómo se perseguirá, dicho todo esto en sentido general y sin perjuicio de eventuales indicaciones de los Fiscales Regionales en casos concretos y de decisiones de los Fiscales intervinientes en los mismos. Más allá de lo que anotaremos más adelante acerca de otras consecuencias que se derivan de la definición del delito como conflicto al que debe buscarse una solución que armonice el interés social y el de las víctimas (dato muy diferente a la vieja idea de


buscarle castigo y que inevitablemente deberá signar toda política de persecución), veremos que la ley no suministra indicaciones acerca de las características que debe tener la política de persecución que el MPA fije. Esto responde a un verdadero afán democratizante. Ocurre que la política de persecución no deberá ser fijada autocráticamente, sino que debe ser resultado de una serie de consultas y consejos que se evaluarán e informarán el final pronunciamiento de las autoridades. Deberá comenzar -al menos cuando esté plenamente constituido el MPA- con las recomendaciones que formularán los cinco Consejos Asesores Regionales con actuación en la Provincia (artículo 25), continuará con la intervención de la Junta de Fiscales integrada por los cinco Fiscales Regionales que asesorará y colaborará con el Fiscal General (artículo 24.1), para recién al cabo llegar a la propia determinación de la política por parte del Fiscal General (artículo 16.1). Sin embargo, la política general que se fije podrá y deberá ser revisada en un permanente proceso dinámico para procurar su adecuación a las cambiantes necesidades sociales. Además, sus resultados deberán ser informados para control por parte de la sociedad y el Poder Legislativo (artículo 7). 2) Dirigir la investigación de los delitos de acción pública y ejercer la acción penal ante los tribunales, preparando los casos que serán objeto de juicio oral y resolviendo los restantes según corresponda. Para la ejecución de los lineamientos políticos fijados, la Fiscalía deberá primero dirigir la investigación de los delitos de acción pública (obviamente, no los de acción privada) y luego -y en su caso- ejercer la acción penal ante los tribunales. La investigación es un componente esencial para el buen cumplimiento de la misión asignada. A través de ella se toma conocimiento de las circunstancias del hecho, y se reúnen los elementos probatorios necesarios (art. 253 C.P.P.), construyéndose la base fáctica sobre la que se tomarán las decisiones acerca del caso; de allí su importancia. En el nuevo esquema procesal, la investigación es de naturaleza meramente preparatoria e informal y sus actos, salvo los irreproducibles o definitivos “...no guardarán otras formalidades que


las exigidas por la reglamentación y por las instrucciones generales y especiales expedidas por el Ministerio Público Fiscal, salvo las que tuvieran una formalidad expresamente prevista en este Código” (art. 260 C.P.P.). Esto es consecuencia de los principios rectores asumidos por el Código Procesal Penal en su artículo 3 (oralidad, publicidad, contradicción, concentración, inmediatez, simplificación y celeridad), que determinan que solo pueda valorarse la prueba recepcionada durante el debate (art. 332 y cc. CPP/12734). Claro es que esta investigación en manos de la Fiscalía será supervisada por jueces que efectuarán un control de legalidad procesal y resguardo de las garantías constitucionales (art. 45 CPP). Conforme al nuevo ordenamiento procesal, la investigación puede ser abierta por decisión Fiscal o por acción de la policía, pero en este último caso de inmediato el Fiscal deberá controlar la misma e impartir instrucciones genéricas o específicas (art. 254 CPP). En orden al cumplimiento de esta función veremos que se capacita al Fiscal para dirigir los organismos que se ocupen de ella, que le estarán subordinados (art. 270 CPP). Cuando la regla que estamos comentando alude al ejercicio de la acción penal, atiende al centro mismo de la misión encomendada al MPA. Ya vimos al tratar de esa misión que a juicio oral solo irán algunos casos en tanto los demás merecerán salidas alternativas. A los Fiscales Regionales incumbirá la función de impartir instrucciones “...para una persecución penal más eficaz, propendiendo al uso de nuevas tecnologías y promoviendo la coordinación interinstitucional con otras agencias públicas o privadas...” (art. 15.2). 3) Dirigir funcionalmente al Órgano de Investigación y a cualquier organismo de seguridad en lo concerniente a la investigación de los delitos. Tradicionalmente han sido problemáticas las relaciones entre los órganos judiciales que debían dirigir la investigación y la Policía. Mucho han influido en ello la doble dependencia de la Policía que jerárquicamente lo hace de una estructura pero funcionalmente de otra, y la asignación que se le efectúa –alternativa y hasta eventualmente conjunta- de dos funciones muy distintas cuales la de policía de seguridad –prevenir la comisión del delito- y la de “policía judicial” –investigar los hechos ya cometidos-. Si bien la


situación de doble dependencia se mantiene en el nuevo código (artículo 271 CPP/12734), ya referimos a la creación de un nuevo cuerpo, el Organismo de Investigaciones, que dependiendo de la Fiscalía deberá ser quien la asista en la investigación de los hechos. Aunque ese es el horizonte, no está ni estará en lo inmediato en actividad el Organismo de Investigaciones. Precisamente al momento de publicarse este trabajo, la Cámara de Senadores de la Provincia dio sanción definitiva al proyecto de Organismo de Investigaciones que había sido antes aprobado por la Cámara de Diputados, mas al momento no ha sido aún promulgado.

Pese a todo, en el convencimiento de que es necesario por múltiples razones separar las funciones de prevención del delito de las de persecución del mismo (lo que sin embargo no siempre es posible hacer con claridad, tal como se revela en los delitos en curso de ejecución que plantean dudas tanto acerca de quién debe intervenir, cuanto de la eventual pérdida de objetividad de un Fiscal que actúe y así podría él ser llamado como testigo) y entendiendo también que es imprescindible avanzar todo lo posible para llegar a la creación del mismo, el MPA ha suscripto convenios con el Ministerio de Seguridad para provisionalmente conformar un cuerpo investigador adecuado en su estructura para que sea la base de este Organismo de Investigaciones, pero en el que ya mismo tenga injerencia el MPA. Ha nacido así en el seno del Ministerio de Seguridad la Subsecretaría de Investigaciones.

Es que aún no existiendo el Organismo de Investigaciones, el MPA debe dirigir la investigación y con ello a las fuerzas de seguridad que en su esclarecimiento intervengan. Esto no implica un menosprecio de las mismas ni un desconocimiento de los conocimientos técnicos de investigación que poseen, sino el simple reconocimiento de que por ser los Fiscales quienes tendrán que sostener ante los tribunales la posición acusadora y por ser ellos los especialmente capacitados en derecho, son los que tienen que controlar la validez y pertinencia de los actos que se realicen, de modo tal que resulten útiles cuando sean utilizados. Este es el sentido de conferir a la Fiscalía la dirección de la investigación. 4) Orientar a la víctima de los delitos, en forma coordinada con instituciones públicas o privadas, procurando asegurar sus derechos.


Uno de los principios de actuación establecidos para el MPA es orientar su actuación a la satisfacción de los intereses de las víctimas, procurando conciliarlos con el interés social (art. 3.3); en concordancia con el mismo se inscribe esta función de orientar a la víctima procurando asegurar sus derechos. Es que ahora la víctima es admitida como sujeto del proceso, y todas las autoridades intervinientes en él deben garantizarle los derechos que se le reconocen (art. 80 CPP). Deberá pues proveerse lo necesario para que desde los primeros momentos la víctima sea asistida, para lo cual será necesario coordinar actividades con instituciones públicas o privadas. No se deduce necesariamente de esto que sea el propio MPA quien asista a la víctima (téngase presente que hasta podrían desplegar estrategias y tomar decisiones distintas, tal como se prevé en la “conversión de la acción”) sino que su función es orientarla para que otras dependencias la asistan oportuna y efectivamente. 5) Procurar asegurar la protección de víctimas y testigos, en el marco de la legislación vigente, por sí o en coordinación con otras agencias del Estado. La víctima y los testigos tienen derecho a su protección ante eventuales actos de intimidación o represalia (art. 80.6 CPP); a la Fiscalía se le asigna esa función “...en el marco de la legislación vigente...”. A este respecto la Provincia se encuentra en mora por no haberse dictado una ley general de protección de víctimas y testigos. 6) Intervenir en la etapa de ejecución de la pena en la forma que prevean las leyes. La ley de ejecución de las penas privativas de libertad (24.661) establece en su artículo 3 que tal ejecución estará sometida al permanente control judicial; encolumnándose en esa idea de judicialización, nuestro nuevo ordenamiento procesal (art. 431 y cc.) capacita al Ministerio Fiscal para plantear incidentes relativos a la ejecución o extinción de la pena. A la realización de esas actividades apunta el precepto transcripto. 7) Requerir cooperación y coordinar con instituciones públicas


y privadas para que coadyuven en la persecución de los delitos. 8) Promover la cooperación nacional e internacional ante la criminalidad organizada o investigaciones complejas. Para cumplimentar en la mejor manera posible la misión de persecución penal, se trata en los dos incisos antes mencionados de la conveniencia de establecer lazos de cooperación nacional e internacional con instituciones públicas o privadas que puedan ayudar. Actuando en este sentido ya se han suscripto convenios de colaboración con el Ministerio de Seguridad de la Nación. - Principios de actuación La Ley Nº 13.013, en su artículo 3, enumera principios de actuación con arreglo a los cuales el Ministerio Público de la Acusación debe ejercer sus funciones. Marca en ese precepto ciertos valores que considera dignos de respeto, proclamándolos “principios”, es decir puntos de partida sobre la base de los cuales han de proyectarse las actividades y que, además, deben impregnar todas las acciones del Ministerio. Los principios que han logrado consagración legal son los siguientes. Inc. 1- Objetividad. Requerirá la justa aplicación de la ley, resguardando la vigencia equilibrada de todos los valores jurídicos consagrados en la Constitución y la ley. El Ministerio Público de la Acusación pese a su nombre y a lo que pueda socialmente entenderse que debe hacer, no es un vengador ni un acusador a toda costa; es un órgano que debe velar por la realización de la justicia consagrada en la ley. Todos en la Fiscalía debemos procurar la justa aplicación de la ley. Como la ley contiene disposiciones penales, y respecto de ese segmento es que se nos ha confiado una particular actividad de aplicación, debemos perseguir y acusar cuando corresponda, pero sin por ello olvidar que la ley penal se inserta dentro de todo un sistema legal y que es por todo él, y no solo por la punición, por lo que debemos velar. Por eso es que el fiscal debe tener siempre


presente que aunque acuse está acusando a una persona que legalmente es inocente, por eso puede archivar investigaciones o pedir sobreseimientos, por eso puede desistir de acusaciones. De los fiscales no puede pretenderse, como de los jueces, imparcialidad. Son por naturaleza parciales, investigan, persiguen y acusan, aunque con la razón y la ley. Sí en cambio puede exigírseles que actúen con objetividad, es decir que investiguen atendiendo a todos los hechos y no solo a los que pueden ayudar al triunfo de su tesis, que siempre tengan presente la totalidad del sistema legal, que actúen con lealtad para con las demás partes del proceso (artículo 132 CPP/12.734). A esto refiere el precepto antes transcripto cuando habla de una “justa aplicación de la ley” y del resguardo de “todos” los valores jurídicos en un adecuado equilibrio. Denotando la importancia del principio, agrega la ley que si un fiscal encuentra comprometida su objetividad, debe apartarse del caso (art. 12), so riesgo de incurrir en falta grave (art. 52.9). Véase más adelante lo que decimos al considerar “Apartamiento de Fiscales”. Inc. 2 – Respeto por los derechos humanos. Desarrollará su actuación de acuerdo a los principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución de la Provincia, Constitución Nacional y Pactos Internacionales que la integran, respetando los derechos humanos y garantizando su plena vigencia. Refuerza este precepto las imposiciones del anterior. Mientras el primero reclamaba al MPA el respeto de la Constitución y las leyes en su función de “requerir”, éste amplía la exigencia, ordenándole que toda su actividad se desarrolle conforme a los derechos y garantías constitucionales. Enfatiza además la norma el deber de respetar los Derechos Humanos y garantizar su plena vigencia. No parece esto superfluo ni innecesariamente repetitivo, toda vez que si bien ya tienen rango constitucional los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos, todo lo que se haga para el mejor respeto de ellos, es ponderable. Ha de tenerse en cuenta el papel de garante de los Derechos Humanos que al MPA asigna aquí la ley, ya que significa no solo la prohibición de violarlos, sino el deber de controlar y asegurar su respeto y vigencia. Inc. 3 – Orientación a las víctimas. Orientará su actuación a la


satisfacción de los intereses de las víctimas, procurando conciliarlos con el interés social. Víctima es la titular del bien jurídico protegido por la disposición penal violada. La LOT (art. 142), el CPP/6740 y en realidad la inmensa mayoría de las disposiciones penales, coincidían en la concepción del delito como acto de desobediencia a la ley, contra el que había en consecuencia que luchar para restaurarla. Muy poco tenía que decir en ese enfrentamiento la víctima. Semejante concepción fue cambiando, reasumiéndose la idea de que en el delito subyace un conflicto que tiene una víctima. Fue así que el CPP/12.734 al tratar de los “sujetos del proceso” dedicó todo un capítulo a la víctima y sus derechos (art. 80 y cc.), aceptando reglas de disponibilidad para el ejercicio de la acción penal basadas en la conciliación entre los interesados en el hecho (arts. 19.5 y 6, 20 y cc.). Insistiendo en esa línea, la ley Nº 13.013 señala en este inciso que el MPA directamente debe orientar su actuación a la satisfacción de los intereses de la víctima, si bien debe conciliarlos con el interés social y actuar siempre dentro de la ley. Esta orientación que para su accionar se marca al MPA es en extremo importante, ya que no estaba expresamente contenida en el CPP/12734, que solo habla de los derechos de la víctima (arts. 9, 80 y cc.). Tampoco existe en la LOT ninguna disposición relativa a esta orientación a la víctima. Inc. 4 – Gestión de los conflictos. Procurará la solución del conflicto surgido a consecuencia del delito, con la finalidad de restablecer la armonía entre sus protagonistas y la paz social. Este inciso no modifica el texto del CPP/12734 pero sí repercutirá en su praxis, porque manda al MPA que enfrente al delito como un conflicto, y esto se trasladará hacia todo el proceso por ser la Fiscalía la titular de la acción penal pública. Como viéramos, el nuevo Código Procesal había ya aceptado reglas de disponibilidad para el ejercicio de la acción, pero su uso quedaba librado a la discrecionalidad de la Fiscalía, en cambio, con esta disposición -ley posterior-, queda establecido que la regla general de actuación y no solo la excepción, debe ser buscar la solución del conflicto. Será necesario aprender y aprovechar las capacidades y habilidades de los Centros de Atención Judicial (CAJ) y otros


organismos similares. En el sistema penal que queda conformado de este modo, no se tratará prioritariamente de castigar, sino de solucionar el conflicto que subyace en el hecho penal. Inc. 5 – Transparencia. Sujetará su actividad a pautas de transparencia, informando los criterios que orientan la persecución penal y los resultados de su gestión. La República y el actual concepto de democracia, reclaman la mayor transparencia posible de los actos de gobierno, de modo tal que los gobernados puedan saber cómo se gobierna. No basta solo con la publicidad inherente al nuevo proceso penal (art. 3 CPP/12734) sino que se establece que la exigencia de transparencia se extienda hacia toda la actividad del MPA. Transparencia existe cuando cualquier interesado, sin necesidad de satisfacer exigencias irrazonables, puede enterarse de lo que ocurre. Amplía este precepto, al tiempo que señala las excepciones al deber de información, el artículo 6 cuyo texto expresa: “Información: A fin de facilitar el conocimiento público de su labor y de posibilitar su control, el Ministerio Público de la Acusación deberá: 1-Informar sobre los principales asuntos, siempre que ello no implique poner en peligro las investigaciones en curso, afectar el principio de inocencia o comprometer injustificadamente el derecho a la intimidad, la dignidad o seguridad de las personas. 2-Recopilar y publicar los reglamentos, las instrucciones generales, los dictámenes y las resoluciones administrativas de mayor relevancia”. Concuerdan las disposiciones de los 7, y 52.2 y 6. La transparencia y el deber de información atañen a todos los integrantes del MPA. Inc. 6 – Eficiencia y Desformalización. Velará por la eficiente e idónea administración de los recursos y bienes públicos, Procurará que los procedimientos sean ágiles y simples sin más formalidades que las que establezcan las leyes. La eficiencia reclamada apunta al mejor uso de los recursos públicos; esta exigencia recae primero sobre el Fiscal General en razón de ser el encargado de disponer la ejecución de las partidas de gastos y funcionamiento (art. 16.4) pero luego sobre todos los integrantes del MPA ya que toda actividad que concreten tiene su costo.


El Auditor debe controlar la “eficiencia en el cumplimiento de la actividad fiscal” (art. 27), los fiscales serán evaluados en términos de idoneidad y “eficiencia” (art. 38), y para ellos es también deber exigible el cumplir su trabajo con “eficiencia” (art. 48.1). La desformalización se encamina al aniquilamiento de una de las característica del viejo sistema procesal de corte inquisitivo: su excesiva formalización (es por demás conocido el dicho relativo a que se terminaban juzgando “actas” y no “actos”). Las únicas formalidades a respetar serán las que surjan de la misma ley procesal (actos irreproducibles, adelanto jurisdiccional de pruebas, entre otros); en lo demás, el nuevo proceso basado en la oralidad y donde lo que tiene valor es lo que ocurre en el mismo juicio, con inmediatez (porque la investigación es puramente preliminar- art. 253 y cc. CPP/12734), es también reacio a toda formalización. La experiencia lograda en otros lugares indica la necesidad de estar muy atentos al mandato de desformalización, a fin de evitar incurrir en inesperadas formalizaciones. A los Fiscales Regionales, en particular, se les manda que al dirigir a los Fiscales eviten el uso de prácticas burocráticas y en cambio promuevan otras que sean flexibles (18.1 y 3). Inc. 7 – Accesibilidad. Procurará la tutela judicial de las víctimas. Insistiendo en la protección de las víctimas, esta norma manda al MPA procurar su tutela judicial. Esto es algo distinto a la antes estudiada “orientación a las víctimas” porque lo que aquí se ordena es que se ampare judicialmente a la misma para que no sufra más daños y pueda ejercer todos los derechos que le acuerda el Código Procesal Penal allanándosele a tales efectos los obstáculos que hubiere. Concuerda con la disposición lo reglado en el art. 5, si bien éste es más amplio porque se proyecta hacia todos los que colaboren con la administración de justicia. Inc. 8 – Gratuidad. Los servicios que brinde serán absolutamente gratuitos. La norma es tan clara, terminante y sin excepciones, que no necesita comentarios. No le está permitido al MPA cobrar nada por cualquier servicio que preste (en la provincia de Córdoba su Código Tributario permite el cobro de tasas por servicios prestados por la Policía Judicial,


tales como actividades técnicas sobre vehículos siniestrados o sustraídos o estudios e investigaciones sobre documentos), aunque puede recuperar los costos generados por su accionar, teniendo derecho a lo que fuera decomisado (art. 65 inc. 4). Inc. 9 - Responsabilidad. Los integrantes del Ministerio Público de la Acusación estarán sujetos a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pudiere corresponderles. Véase lo anotado bajo título “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación” Inc. 10 – Unidad de actuación. El Ministerio Público de la Acusación es único para toda la Provincia; en la actuación de cada uno de sus funcionarios estará plenamente representado. Cada funcionario controlará el desempeño de quienes lo asistan y será responsable por la gestión de los funcionarios a su cargo. Dentro del aquí considerado principio de unidad de actuación pueden encontrarse tras aspectos o facetas: 1) el principio de unidad propiamente dicho, 2) el principio de unidad de representación y 3) el principio de unidad jerárquica. 1) Principio de unidad propiamente dicho: se encuentra bajo la expresión “...el Ministerio Público de la Acusación es único en toda la Provincia...”; del mismo solo se desprende que no existen varios Ministerios sino uno, mas sería erróneo concluir que la función de persecución únicamente puede ser ejercida por el MPA puesto que en las causas anteriores a la entrada en vigencia del nuevo Código lo harán los fiscales del viejo sistema (que no pertenecen al MPA) y en todas también pueden hacerlo los querellantes. Por este principio el cambio de titularidad en una Fiscalía no acarrea vicio alguno en el procedimiento de la causa donde estaba actuando el anterior (véase sin embargo “Apartamiento de Fiscales”). 2) Principio de unidad de representanción: se halla en la alusión legal relativa a que “...en la actuación de cada uno de sus funcionarios estará plenamente representado...”. Se desprende de la norma que cuando actúa un Fiscal, cualquiera sea su rango, actúa el MPA plenamente y sin necesidad de ratificación de lo actuado. Lo expresado debe restringirse a los “funcionarios” que ejercen la función de persecución, es decir los Fiscales. No hay tantos MPA cuanto Fiscales. Correlato de esto es la responsabilidad de todos los funcionarios por la actividad que cumplan y que


compromete a todo el Ministerio. 3) Principio de unidad jerárquica: está contenido en la expresión “...cada funcionario controlará el desempeño de quienes lo asistan y será responsable por la gestión de los funcionarios a su cargo...”, concordando el precepto con las distintas reglas -de las que en detalle nos ocuparemos más adelante- que establecen la posibilidad de aplicación de sanciones por parte de la superioridad. Una particular manifestación de la unidad jerárquica se encuentra en las instrucciones generales y particulares que pueden impartir el Fiscal General y los Fiscales Regionales. El principio de unidad de actuación encuentra un complemento lógico en disposiciones (cuales las contenidas en los artículos 1.1, 11.1, 16.1 y 8, 18.2, 24.3, 28.1 y 32 y 32.2.a), que apuntan a una actuación organizada y homogénea del Ministerio (como la de un bufete de abogados, se ha dicho), mas como se verá al apreciar el reparto de funciones, esto no implica en modo alguno (por otra parte sería materialmente imposible) que todo deba estar regulado para intentar asegurar una actuación idéntica en todo el territorio provincial. - Principio de protección a quienes colaboran con la Administración de Justicia Complementando los antes mencionados “principios de actuación” encontramos éste. Señala el artículo 5 que “El Ministerio Público de la Acusación procurará asegurar la protección a quienes, por colaborar con la administración de la justicia penal, corran peligro de sufrir algún daño, conforme a la legislación pertinente” (art. 5). En el CPP/12734 se encuentran referencias a la protección de las víctimas y de los testigos (“Art. 80.6- Derechos de la víctima- Las autoridades intervinientes en un procedimiento penal garantizarán a quienes aparezcan como víctimas u ofendidos penalmente por el delito los siguientes derechos: … inc. 6) a la


protección de su seguridad, la de sus familiares y la de los testigos que depongan a su favor, preservándolos de la intimidación y represalia, sobre todo si se trata de una investigación referida a actos de delincuencia organizada”. “Art. 174 – Protección especial: Las partes podrán solicitar al Tribunal la protección de un testigo con el objeto de preservarlo de la intimidación y represalia. El Tribunal acordará la protección cuando el peligro invocado, la gravedad de la causa y la importancia del testimonio, lo justificaran, impartiendo instrucciones precisas para el eficaz cumplimiento de la medida”). En concordancia con ellas, el antes transcripto art. 5 manda a la Fiscalía asegurar la protección de quienes corran peligro por colaborar con la administración de justicia. Se trata de la imposición de un concreto deber funcional, que de ningún modo debe ser pensado como encaminado exclusivamente a la tutela de quienes colaboran con la Fiscalía, ya que, como viéramos, el Ministerio debe intentar hacer operativa la ley en toda su extensión, y es obvio que también colabora con la administración de justicia quien apoya lealmente la posición de la defensa. La protección debe ser eficaz, es decir, debe procurar evitar la realización del riesgo temido, para lo que es necesario adelantarse al mismo. En algunos casos será la propia Fiscalía quien podrá disponer medidas de protección en su función directiva de la policía judicial o del organismo de investigaciones, y en otros deberá solicitarlas a la Justicia o coordinarlas con ella. - Potestades Bajo la denominación “Potestades” la ley establece en su artículo 4 que “El Ministerio Público de la Acusación en ejercicio de sus funciones, podrá pedir la colaboración de cualquier funcionario y autoridad administrativa del Estado y de las personas físicas o jurídicas, estando éstos obligados a prestarla sin demora y a proporcionar los documentos o informes que le sean requeridos, dentro de los límites legales”. Complementa esta disposición la contenida en el artículo 145 del nuevo Código Procesal Penal Ley Nº 12.734, en cuanto reza “Comunicación directa: Los órganos judiciales podrán dirigirse


directamente a cualquier autoridad de la Provincia, requiriendo informes o documentos, la que prestará su cooperación, sin demora alguna y dentro del plazo que, en su caso, se fije. Este artículo rige también con respecto a los informes y documentos requeridos a las entidades privadas y a los particulares. El incumplimiento por parte del requerido dará lugar a la aplicación por el Tribunal, de oficio o a solicitud de parte, de una sanción de hasta quince (15) días multa, sin perjuicio de las responsabilidades administrativas y penales en que pudiera haber incurrido. Esta norma será transcripta en la comunicación pertinente”. Acabamos de anotar que los dos preceptos traídos a colación son complementarios. Es que, aunque regulado por una ley especial e investido de autonomía funcional, el MPA se halla ubicado institucionalmente dentro del Poder Judicial, de lo que se sigue que es un “órgano judicial”, comprendido consecuentemente por las disposiciones del artículo 145 CPP/12734. Si bien las previsiones de que estamos tratando adquirirán enorme importancia en el cumplimiento de las estrictas funciones de persecución penal, debe tenerse en cuenta que no están limitadas a la satisfacción de los fines de ella, sino que se proyectan sobre toda la actividad del Ministerio, aún la puramente administrativa. Con acierto precisa la Ley Nº13.013 que los documentos o informes requeridos deberán prestarse “dentro de los límites legales”, toda vez que el MPA debe en todo caso ajustar su actividad a la ley y no puede pretender que otros la violen. - Capítulo III Características republicanas y democráticas del Ministerio Público de la Acusación Cerrando esta primera parte del trabajo, en que nos hemos dedicado al estudio de los principales rasgos institucionales del nuevo Ministerio, vale la pena hacer un repaso de ellos pero esta vez a la luz de una perspectiva distinta. El nuevo MPA se ciñe celosamente a principios republicanos y


democráticos. Cuando hablamos aquí de características democráticas, estamos aludiendo (en conceptos volcados por Ferrajoli en su “Paradigmas de la democracia Constitucional”- Ediar - 2009) a una idea sustancial y no meramente formal de democracia, a una democracia constitucional, esto es, a un sistema que sea coherente con las reglas y principios contenidos en la Constitución, con los derechos fundamentales que ella consagra, que son tales por ser de todos y cada uno, además de no suprimibles. Una institución será más o menos democrática, en la medida no solo en que respete la voluntad popular, sino además en la que mejor respete y garantice los derechos fundamentales de todos. En ese orden debemos destacar el esfuerzo realizado en el texto de la ley del Ministerio Público de la Acusación para respetar los derechos y garantías contenidos en la Constitución de la Nación y en la de nuestra Provincia de Santa Fe, lo que especialmente se pone de manifiesto en la exclusión de privilegios, la igualdad ante la ley, el derecho de asociarse con fines útiles, el respeto de los derechos sociales, la admisibilidad al empleo por la sola condición de la idoneidad, la garantización del debido juicio legal y de la defensa en juicio, etcétera. Tampoco debemos olvidar su adecuación a los mejores principios republicanos manifestada en la exigencia de publicidad de los actos, información a los otros poderes del estado, participación ciudadana a través de los Consejos Asesores, periodicidad de los órganos de dirección, etcétera. Sin pretender efectuar un detalle exhaustivo, también merecen especial mención las normas que refieren al derecho/deber de capacitación continua para funcionarios y empleados, permanencia y promoción de funcionarios y empleados sobre la base de su capacitación y evaluación, exigencia de eficacia y eficiencia en la función con evaluación anual, intervención permanente de una Auditoría General de Gestión no dependiente de los órganos de dirección, existencia de un órgano disciplinario integrado predominantemente por personas ajenas a la gestión, mandato de respeto a los Derechos Humanos, ausencia de privilegios, exigencia de transparencia en todos los actos, gratuidad de los servicios que preste, publicidad de los actos, deber de información pública, tratamiento del delito como conflicto a resolver en bien de la víctima


y de la paz social, deber de actuar con objetividad, responsabilidad personal e institucional, intervención de Consejos Asesores Regionales con participación ciudadana, actuación asesora de una Junta de Fiscales integrada por los Fiscales Regionales, posibilidad de impugnación de actos por parte de los integrantes del MPA con intervención dirimente de la Junta de Fiscales. Todo esto hace a la democratización de la institución hacia afuera, y también impone un equilibro interno que impide eventuales excesos. - LIBRO II TÍTULO I Organización y funcionamiento


del Ministerio Público de la Acusación Capítulo I Implementación de la Ley Nº 13.013 Sancionada y en vigencia la ley Nº13.013, era necesario implementarla, lo que solo constituía una parte del todo formado por la implementación integral del nuevo sistema penal de la Provincia. Por ley Nº12.912 el Poder Ejecutivo asumió esa función a través de su Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (Art. 2 – Autoridad de aplicación. El Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, conforme las atribuciones y competencias que surgen de la ley 12.817, llevará adelante todas las acciones e inversiones que resulten necesarias para la implementación del nuevo sistema de Justicia Penal, articulando con el Poder Judicial y el Poder Legislativo aquellas que reclamen su intervención”). Tal como ya se señaló (v. “El Ministerio Público de la Acusación”) se previó una implementación progresiva, en que la construcción de los componentes institucionales requeridos -entre ellos el Ministerio Público- se hallaban en una segunda etapa. El cumplimiento de ella no fue en verdad sencillo porque, entre otras complejidades, implicó a muchos actores que no siempre pensaban exactamente igual ni tenían idénticas prioridades o requerimientos, generándose en consecuencia ciertos recelos, desacuerdos y desconfianzas. En su momento esto provocó molestias, pero pasado el tiempo resulta estimable que quizás haya sido inevitable que en una empresa de tal magnitud como cambiar el sistema penal de toda una provincia ocurrieran cosas así. Al Ministerio de Justicia, en su función de autoridad de aplicación, le correspondió una ardua e importantísima tarea en la implementación que legalmente se le encomendara. Rememorando solamente lo que directamente hacía al Ministerio Público de la Acusación (que lejos estaba de constituir la totalidad de exigencias) le incumbió, luego de elaboradas y aprobadas las leyes de implementación, reglamentar y llevar adelante los concursos destinados a cubrir los órganos de dirección (arts. 15 y 17), reglamentar y llevar adelante los concursos destinados a cubrir los cargos de Fiscales y Fiscales adjuntos (arts. 20 y 21), y prestar


colaboración administrativa para el armado del MPA puesto que el mismo no contaba ni siquiera con una mínima estructura a tal efecto (se firmaron sucesivos convenios para posibilitar ello). Esto, que asentado fríamente en un documento parece algo en extremo simple de cumplir, no lo fue, porque afectó una multiplicidad de intereses que directa o indirectamente ofrecieron resistencias, para vencer las cuales fue necesario hacer realidad la pensada articulación de acciones con el Poder Judicial y con el Legislativo, pero también con otras asociaciones que tenían injerencia en los temas. A estos fines se conformó una “Mesa de diálogo” a la que se invitó a todos los interesados en la implementación de la reforma, que en sucesivas reuniones intentó -con resultado dispar- brindar su ayuda. Por su parte, en el MPA recién luego de asumir sus cargos las autoridades directivas pudo emprenderse el camino destinado a diseñar y armar sus propias estructuras, labor que resultó mucho más lenta y trabajosa que lo imaginado, tanto por la aludida falta absoluta de todo apoyo logístico propio, cuanto por la trabazón que produjo la incidencia recíproca de disposiciones a cumplir, entramado que para ser desarticulado hasta necesitó de modificaciones legales. - Composición del Ministerio Público de la Acusación Según el artículo 13 el MPA está integrado por cuatro tipos de órganos: de dirección (Fiscal General y Fiscales Regionales), fiscales (Fiscales y Fiscales Adjuntos), de apoyo a la gestión (Secretaría General, Junta de Fiscales, Consejos Asesores Regionales, Administración General, Auditoría General de Gestión, Escuela de Capacitación y Organismo de Investigaciones), y disciplinarios (Tribunal de Disciplina). Más adelante (Título IV- Capítulo II) la ley reconoce la existencia de “otros integrantes” que cumplen funciones de apoyo en todos los órganos, entre los que corresponde ubicar a los


funcionarios cuyos cargos surgen de otras leyes y/o de la transferencia que contempla la Ley de Transición y, al personal administrativo, de mantenimiento y producción y servicios generales. En las estructuras que se dictó el propio MPA estableció la existencia de una “Secretaría de Política Criminal y Derechos Humanos” con igual rango que la Secretaría General y la Administración General. Al señalar la ley Nº 13.013 en su artículo 1 que “El Ministerio Público de la Acusación será ejercido por el Fiscal General y los demás órganos contemplados en esta Ley, con las funciones que en ellas se establecen” , remite y obliga a atender cuáles son esos órganos y cuáles las funciones que les asigna. Separándolos, llevaremos a cabo esa labor a continuación. Capítulo II Órganos del Ministerio Público de la Acusación A - Órganos de Dirección Son órganos de dirección el Fiscal General y los Fiscales Regionales. Como derivación lógica del principio de unidad de actuación (art. 3.10), se ha impuesto dentro del MPA también una idea de unidad de dirección, que es, en realidad, la que posibilita la primera evitando el desorden y caos. En el sentido señalado, al Fiscal General le corresponde la organización general de todo el MPA y la planificación -también general- de la gestión de persecución penal, en tanto a cada Fiscal Regional como jefe que es de su área, le corresponde dentro de ella la función de dirección y ejecución tanto de las tareas administrativas cuanto las de ejercicio de la acción penal pública, en obvia coordinación con la Fiscalía General. En este reparto de competencias se excluye absolutamente al Fiscal General de toda intervención directa en casos concretos relativos al ejercicio de la función fiscal de persecución (art. 32). Cabe acotar que al Fiscal General lo asesora y presta colaboración la Junta de Fiscales integrada por todos los Fiscales


Regionales, en tanto respecto de éstos cumplen similares funciones los Consejos Asesores Regionales; ninguno de estos cuerpos colegiados, empero, toma decisiones ejecutivas, salvo la Junta de Fiscales y exclusivamente en tres cuestiones puntuales que veremos al tratar en particular su funcionamiento. Fiscal General Es la autoridad máxima del MPA, siendo responsable de su organización y funcionamiento (art. 14). Accede al cargo a través de un concurso público de oposición y antecedentes (art. 15) gestionado por el Poder Ejecutivo, que propone su nombramiento, debiendo prestar acuerdo el Legislativo. Debe reunir las condiciones previstas en la Constitución para ser Fiscal de Estado. Dura seis años en el cargo y goza de inamovilidad durante ese período. No puede ser designado para el período siguiente. Tiene una remuneración equivalente a la del Procurador General de la Corte Suprema de Justicia. Es subrogado, en caso de ausencia o impedimento transitorio por el Fiscal Regional que designe o el que corresponda según la reglamentación que se dicte al efecto; en caso de ausencia o impedimento definitivo es reemplazado por el fiscal regional con sede en la Capital de la Provincia (art. 14) Desde el momento en que presta juramento y hasta el cese en su funciones, goza de total inmunidad en su persona en todo el territorio provincial; no puede ser detenido por autoridad alguna, salvo el supuesto de ser sorprendido “in fraganti” en la comisión de un delito que merezca pena privativa de libertad, debiendo actuarse en tal caso según las normas procesales vigentes (art. 19). Puede ser removido del cargo a solicitud del Poder Ejecutivo o de un legislador provincial por las causales de mal desempeño o comisión de delito doloso. La remoción se decidirá por el voto de la mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara Legislativa reunidas en sesión conjunta. Ante pedido expreso, puede esa misma mayoría legislativa disponer preventivamente su suspensión temporal en las funciones. Sede de la Fiscalía Provincial es la capital de la Provincia.


Las funciones y atribuciones del Fiscal General están señaladas en el artículo 16, pero no únicamente en él, ya que también se encuentran dispersas en otros preceptos (vgr. 25, 32, 40, 67.3.a., 68.7, etc). Puede ensayarse una reagrupación de sus funciones, de acuerdo al siguiente esquema: Funciones institucionales: es -ya lo vimos- el responsable de la organización y funcionamiento del MPA; ejerce la representación legal del mismo; determina la política general de la institución; vela por el cumplimiento de las misiones y funciones institucionales; imparte las instrucciones de carácter general que permitan un mejor desenvolvimiento del servicio; aprueba y da a publicidad el informe de gestión previsto en la ley; preside el Tribunal de disciplina (arts. 14, 16.1, 16.2, 16.5, 31). Puede delegar en otro funcionario la intervención que se le acuerda, pero solo en cuestiones administrativas y si no está expresamente prohibido por la ley. Funciones organizativas: Emite los reglamentos necesarios para el funcionamiento de las diversas dependencias del MPA, fijando las condiciones de trabajo y de atención al público; organiza la estructura administrativa de las distintas unidades fiscales y de los órganos de apoyo que no pertenezcan a la órbita exclusiva de una Fiscalía Regional; crea nuevas unidades y dependencias, introduce cambios en las divisiones o secciones territoriales y establece la sede para su funcionamiento; elabora las estructuras necesarias para el funcionamiento del MPA fijando las condiciones de acceso, misiones y funciones; reglamenta la duración en el cargo de los consejeros que forman los Consejos Asesores Regionales así como la integración de los miembros que no forman parte del MPA; imparte instrucciones generales concernientes al servicio; dicta el reglamento de organización general del MPA fijando las pautas de funcionamiento de los órganos fiscales de toda la provincia, las competencias territoriales y por especialidad, los lugares, horarios y demás condiciones de atención a los usuarios; dicta los reglamentos de organización y funcionamiento de los órganos de apoyo; aprueba los protocolos de actuación relativos al funcionamiento del MPA de conformidad a su estructura, condiciones de acceso, misiones y funciones; reglamenta los aspectos que permitan el mejor funcionamiento de la Auditoría


General de Gestión; reglamenta el informe de gestión que deben presentar los Fiscales Regionales; designa previo concursos de oposición y antecedentes al Secretario General y al Administrador General; designa al director de la Escuela de Capacitación; reglamenta el funcionamiento de la Escuela de Capacitación; distribuye, previa consulta al Fiscal Regional de la circunscripción correspondiente, los cargos de fiscales y fiscales adjuntos creado por Ley Nº13.013; propone a la Legislatura por intermedio del Poder Ejecutivo, la creación de los cargos administrativos que resulten necesarios para el correcto funcionamiento del MPA; dicta toda otra reglamentación que resultare necesaria para aplicar la ley Nº13.013 (arts. 7, 16.8, 16.9, 16.10, 16.12, 23, 26, 25, 28, 29, 32, 43, 67, 68). Funciones relacionadas con el presupuesto: propone al Poder Ejecutivo por vía de la Corte Suprema de Justicia el presupuesto del MPA; dispone la ejecución de las partidas para inversiones y gastos de funcionamiento asignados por la ley de presupuesto de acuerdo a lo establecido por la Ley de Administración, Eficiencia y Control del Estado (arts. 16. 3 y 4). Funciones relacionados con los integrantes del MPA: propone al Poder Ejecutivo por intermedio de la Corte Suprema de Justicia el nombramiento, remoción y ascensos de los miembros del MPA de acuerdo a la ley; realiza los traslados, concede licencias y aplica sanciones a los miembros del MPA, cuando no corresponda a otro órgano; reglamenta los métodos de evaluación de desempeño de fiscales y fiscales adjuntos, fijando criterios y estándares objetivos; puede categorizar por vía reglamentaria a los fiscales y fiscales adjuntos; dicta los reglamentos necesarios para adaptar las estructuras del MPA a las denominaciones de la legislación vigente; reglamenta la cantidad de días de licencia anuales que se podrán destinar a la concurrencia a actividades académicas o de perfeccionamiento; reglamenta la carga horaria para ejercer la docencia; puede establecer por reglamentación faltas leves; puede impartir instrucciones generales concernientes al ejercicio de la función fiscal, pero no puede impartir instrucciones relacionadas con un caso particular, lo que lo inhabilita para intervenir directamente en tramitación de casos y juicios (arts. 16.6, 16,7, 40, 42, 45.2, 64, 53.3 Funciones con directa incidencia en la persecución penal: determina la política general de la institución; fija los criterios


generales para el ejercicio de la persecución penal; puede impartir instrucciones generales concernientes al ejercicio de la función fiscal; puede crear agencias o unidades fiscales especiales cuando deban desarrollar su actividad en más de una circunscripción (arts. 16.1 y 2, 23, 32) Funciones de persecución penal: no puede ejercerlas personalmente, tal como resulta de la omisión de toda norma al respecto y de que no puede impartir instrucciones relacionadas con asuntos determinados (art. 32). Fiscales Regionales En la Provincia funcionan cinco Fiscalías Regionales, ubicadas una en cada una de las circunscripciones judiciales existentes. Cada Fiscal Regional es el jefe del MPA en la división territorial para la que fue designado, y el responsable del buen funcionamiento de la institución en esa área. Accede al cargo a través de concurso público de oposición y antecedentes (art. 17) gestionado por el Poder Ejecutivo, que propone su nombramiento, debiendo prestar acuerdo el Legislativo. Debe reunir las mismas condiciones que para ser Fiscal General. Dura seis años en el cargo y goza de inamovilidad durante ese período (ver en Anexo la Ley Nº 13.172, ya citada). Puede ser designado para el período siguiente. Tiene una remuneración equivalente a la de vocal de Cámara de Apelaciones. En caso de ausencia o impedimento temporal, es reemplazado por el fiscal de la circunscripción que designe o el que corresponda según la reglamentación que se dicte al efecto. En caso de ausencia o impedimento definitivo o cese del período para el que fue designado sin que se hubiese designado un nuevo fiscal regional, será reemplazado por el fiscal de la circunscripción que interinamente designe el Fiscal General. Puede ser removido de su cargo mediante el mismo procedimiento y las mismas causales previstas para el Fiscal General.


Desde el momento en que presta juramento y hasta el cese en su funciones, goza de total inmunidad en su persona en todo el territorio provincial; no puede ser detenido por autoridad alguna, salvo el supuesto de ser sorprendido “in fraganti” en la comisión de un delito que merezca pena privativa de libertad, debiendo actuarse en tal caso según las normas procesales vigentes (art. 19). Repitiendo el esquema utilizado para estudiar las funciones del Fiscal General, anotamos lo que sigue, teniendo siempre presente que las atribuciones de los Fiscales Regionales se proyectan exclusivamente sobre la jurisdicción para la que fue designado cada uno. Funciones institucionales: es el jefe del MPA en la división territorial para la que fue designado; es el responsable del buen funcionamiento de la institución en el área respectiva; ejerce las atribuciones que la ley otorga al MPA por sí mismo o por intermedio de los órganos que de él dependan; integra la Junta de Fiscales; puede integrar el Tribunal de disciplina (arts. 17, 18, 24, 31). Funciones organizativas: dirige, distribuye el trabajo y coordina la tarea de los fiscales; dirige, coordina y supervisa la tarea de los órganos de apoyo y auxiliares que de él dependan; cumple las tareas que el Fiscal General le asigne; debe ser consultado por el Fiscal General para la distribución de cargos de Fiscales creados por la Ley Nº13.013; puede impartir en la órbita de su competencia territorial instrucciones generales y particulares concernientes al servicio y al ejercicio de la función fiscal; puede crear agencias fiscales especiales siempre que no superen el ámbito de su territorio (arts.18, 20, 24, 32, 68). Cabe anotar que la única hipótesis en que la ley habilita a los Fiscales Regionales a crear agencias o unidades fiscales es la referente a Fiscalías Especiales, ya que en los demás casos deben surgir de la ley o de disposición del Fiscal General según el artículo 16.10. Debe subrayarse además que si bien no se habilita en forma explícita a los Fiscales Regionales para que organicen la estructura administrativa de las distintas unidades fiscales y de los órganos de apoyo de su órbita, ello se desprende no solo de la función que se les acuerda (art. 18) respecto a dirigir y coordinar la tarea de fiscales y órganos de apoyo que de ellos dependen, sino y fundamentalmente de la disposición incluida en el art. 16.9 que obviamente deja en manos de ellos esta tarea; claro es que si la unidad fiscal o el órgano de apoyo ya no pertenecen a


la órbita exclusiva de una Fiscalía Regional sino que se extiende sobre varias, será necesaria la intervención del Fiscal General. Funciones relacionadas con el presupuesto: carece de atribuciones de este tipo. Funciones relacionadas con los integrantes del MPA: dispone los traslados y otorga las licencias de los agentes que de ellos dependan (art. 18). Funciones con directa incidencia en la persecución penal: imparte instrucciones generales y particulares a los fiscales y fiscales adjuntos; distribuye y supervisa la tarea de los fiscales; fija los criterios de asignación y distribución de los casos; determina la cantidad, asiento y área territorial de incumbencia de las Fiscalías (arts. 18, 20, 32). En el ejercicio de estas funciones debe procurar el mejor desenvolvimiento de la función, evitar el uso de prácticas burocráticas, propender al uso de nuevas tecnologías, promover la coordinación interinstitucional con otras agencias públicas o privadas; y promover prácticas flexibles y la conformación de equipos de trabajo. Funciones de persecución penal: la ley no indica de modo expreso que puedan personalmente hacerse cargo del ejercicio de la acción penal pública, pero cabe concluir que están habilitados para hacerlo, teniendo en cuenta que pueden impartir directivas, fundadas, en orden a un asunto determinado (art. 32) y que deben ejercer las atribuciones que la ley le otorga al MPA por sí mismos o por intermedio de los órganos que de él dependan (art. 17), atribuciones entre las que manifiestamente se encuentra la de ejercer la acción penal (art. 11.2). B – Órganos fiscales Son los Fiscales, Fiscales Adjuntos y Agencias Fiscales Especiales; los contemplan los artículos Nº 23, 24 y 25 de la Ley Nº 13.013, aunque pueden resultar de la transferencia de Fiscales y Secretarios contemplada por la Ley de Transición. Son quienes primordialmente cumplen la función de persecución penal, esto es, la esencia del MPA.


Fiscales Según la Ley Nº 13.013, acceden al cargo previo concurso público gestionado por el Poder Ejecutivo, que los designa, con acuerdo del Legislativo. Se requiere ser ciudadano argentino, poseer título de abogado y tener, por lo menos, veinticinco años de edad, cuatro de ejercicio de la profesión o de la función judicial como magistrado, funcionario o empleado y dos años de residencia inmediata en la Provincia si no hubiera nacido en ésta. Tienen estabilidad en el cargo. Es posible su remoción por mal desempeño o comisión de faltas graves, con intervención en tal caso del Tribunal de disciplina (arts. 20, 50). Pueden existir distintas categorías de Fiscales (arts. 50. 68.7) y, según el caso, la remuneración será de vocal de Cámara de Apelación o Juez de primera instancia. Ejercen la acción penal pública, dirigiendo la investigación, actúan en juicio y pueden formular impugnaciones ante los tribunales correspondientes, cualquiera sea su instancia. Cada Fiscal Regional distribuye entre ellos el trabajo, determinando la cantidad, el asiento y el área territorial de incumbencia, disponiendo lo pertinente en orden a suplencias. La Ley Nº 13.013 en su Anexo 1 creó los siguientes cargos: en la primera circunscripción judicial (Santa Fe) doce (12) Fiscales y veintiséis (26) Adjuntos; en la segunda circunscripción judicial (Rosario) veinticuatro (24) fiscales y cincuenta y cinco (55) adjuntos; en la tercera circunscripción judicial (Venado Tuerto) tres (3) Fiscales y cinco (5) Adjuntos; en la 4º circunscripción judicial (Reconquista) tres (3) Fiscales y seis (6) Adjuntos; y, en la quinta circunscripción judicial (Rafaela) cuatro (4) Fiscales y seis (6) adjuntos. Atendiendo a la antes citada previsión normativa relativa a que los Fiscales Regionales distribuyen el trabajo, determinando la cantidad, el asiento y el área territorial de incumbencia de las Fiscalías, y a la contenida en el artículo 68 inciso 7 de la Ley Nº 13.013, se ha coincidido en la siguiente distribución de los cargos


de Fiscales y Fiscales Adjuntos creados: en la circunscripción judicial Nº 1: sede Santa Fe 12 Fiscales y 16 Fiscales Adjuntos, sede San Justo 2 Fiscales Adjuntos, sede Esperanza 2 Fiscales Adjuntos, sede San Jorge 2 Fiscales Adjuntos, sede Coronda 2 Fiscales Adjuntos, sede San Javier 2 Fiscales Adjuntos; en la circunscripción judicial Nº 2: sede Rosario 20 Fiscales y 49 Fiscales adjuntos, sede Casilda 1 Fiscal y 1 Fiscal Adjunto, sede San Lorenzo 1 Fiscal y 3 Fiscales Adjuntos, sede Villa Constitución 1 Fiscal y 3 Fiscales Adjuntos, sede Cañada de Gómez 1 Fiscal y 1 Fiscal Adjunto; en la circunscripción judicial Nº 3: sede Melincué 2 Fiscales y 1 Fiscal Adjunto, sede Venado Tuerto 2 Fiscales y 3 Fiscales Adjuntos, sede Rufino 1 Fiscal Adjunto; en la circunscripción judicial Nº 4: sede Reconquista 2 Fiscales y 3 Fiscales Adjuntos, sede Vera 1 Fiscal y 2 Fiscales Adjuntos, sede Las Toscas 1 Fiscal adjunto; en la circunscripción judicial Nº 5: sede Rafaela 2 Fiscales y 5 Fiscales Adjuntos, sede San Cristóbal 1 Fiscal y 1 Fiscal Adjunto, sede Tostado 2 Fiscales. Hasta aquí hemos considerado los Fiscales que nacerán conforme a las previsiones de la Ley Nº 13013; sin embargo, corresponde tener en cuenta que la ley de Transición Nº 13.004, contempla en sus artículos 14 y 16 ter (modificados por Ley Nº 13156) la posibilidad de que Fiscales de Cámara y Fiscales de primera instancia del viejo sistema, y Secretarios de Cámara y de primera instancia que prestan actualmente servicios en el fuero penal, opten por ingresar al Ministerio Público de la Acusación, haciéndolo en tal caso como Fiscales los primeros, y como Fiscales Adjuntos los últimos, aunque en todos los casos se les respetarán sus condiciones laborales y de equiparación presupuestaria. Los Fiscales de Cámara, Fiscales de primera instancia, secretarios de Cámara del fuero penal y secretarios de primera instancia del fuero penal que opten por ser transferidos al MPA deberán obtener acuerdo legislativo, luego de lo cual se integrarán plenamente al Ministerio como nuevos integrantes de los órganos fiscales. Fiscales adjuntos Tienen igual forma de acceso que los Fiscales, e idéntica


estabilidad y condiciones para su remoción. Deben ser ciudadanos argentinos, poseer título de abogado y tener, por lo menos, veinticinco años de edad, cuatro de ejercicio de la profesión o de la función judicial como magistrado, funcionario o empleado y dos años de residencia inmediata en la Provincia si no hubieran nacido en ésta. Actúan por delegación y bajo la supervisión de los Fiscales, pudiendo intervenir en todos los actos en los que ellos puedan actuar (art. 21). Es posible la existencia de distintas categorías y, según el caso, la remuneración será de Secretario de Cámara o de Secretario de primera instancia. Aunque la ley no lo diga en forma expresa, resulta razonable sostener que al igual que con los Fiscales, cada Fiscal Regional determinará la cantidad, asiento y área territorial de incumbencia, proveyendo además lo necesario en orden a suplencias. Teniendo en cuenta esto y la previsión normativa contenida en el artículo 68 inciso 7 de la Ley Nº 13.013, el Ministerio fijó la distribución de los cargos de Fiscales Adjuntos de que dimos cuenta en el apartado anterior. Al tratar de los Fiscales ya informamos que a los Fiscales Adjuntos que aparecen conforme a las previsiones de la Ley Nº 13.013 se agregarán los que nazcan del traspaso de secretarios de cámaras y secretarios de primera instancia del fuero penal. Agencias Fiscales Especiales Son agencias o unidades que se pueden instaurar para atender cuestiones, precisamente especiales, que lo justifiquen. Si actúan en parte o todo en el territorio de una Fiscalía Regional, las crea el propio Fiscal Regional; si en cambio superan su circunscripción, lo hará el Fiscal General. Se integran con Fiscales y Fiscales Adjuntos. Ellos son seleccionados entre los existentes, debiéndose designar a uno como Jefe de Unidad para que cumpla tareas de dirección, coordinación y enlace con la Fiscalía Regional.


C – Órganos de apoyo a la gestión Según la ley (art. 13), son: la Secretaría General, la Junta de Fiscales, los Consejos Asesores Regionales, la Administración General, la Auditoría General de Gestión, la Escuela de Capacitación, y el Organismo de Investigación. Corresponde sin embargo ubicar junto a ellos a la Secretaría de Política Criminal y Derechos Humanos que fuera creada por disposición interna de la propia Fiscalía General. Secretaría General Es un órgano a cuyo frente se encuentra un Secretario General. Conforme al artículo 23 el Secretario es designado por el Fiscal General (por la vía establecida en el artículo 16.3), previo concurso de oposición y antecedentes, que garantice transparencia, excelencia, celeridad, regionalización y participación ciudadana. Se requiere ser ciudadano argentino, poseer título de abogado y tener, por lo menos, veinticinco años de edad, cuatro de ejercicio de la profesión o de la función judicial como magistrado, funcionario o empleado y dos años de residencia inmediata en la Provincia si no hubiera nacido en ésta. La Ley Nº 13.013 no le acuerda inamovilidad en el cargo, sino que establece que concluido el mandato del Fiscal General cesará en el mismo. Puede postularse para un nuevo período. Tiene una remuneración equivalente a la de Juez de primera instancia (art. 50). Sus funciones son brindar asistencia administrativa y operacional al Fiscal General, a cuyos efectos le corresponde la dirección de las áreas del despacho de la Fiscalía General, asesoría jurídica, relaciones interinstitucionales, comunicación y otras que le asigne el Fiscal General.


Junta de Fiscales Según regulación del artículo 24, esta Junta es presidida por el Fiscal General y se integra con los Fiscales Regionales. Debe reunirse al menos una vez cada cuatro meses y ser convocada por el Fiscal General o quien lo sustituya. El Fiscal General está obligado a convocar a sesión extraordinaria cuando se lo soliciten por lo menos tres de sus integrantes. La Junta sesiona válidamente con la asistencia de un mínimo constituido por la mitad más uno de sus integrantes. Las resoluciones se adoptan por mayoría absoluta de los miembros, no teniendo voto el Fiscal General salvo en caso de empate. Son funciones de la Junta de Fiscales: 1) Asesorar y colaborar en la formulación de las políticas de persecución penal. 2) Participar en los procedimientos de selección de integrantes del Ministerio Público de la Acusación, en la forma que prevean las reglamentaciones pertinentes. 3) Ratificar, modificar o dejar sin efecto las instrucciones generales dictadas por el Fiscal General, cuando ellas fueren objetadas de conformidad con el procedimiento previsto. 4) Intervenir como Tribunal de Alzada en el procedimiento disciplinario previsto en la Ley Nº 13.013. 5) Intervenir en el apartamiento del Fiscal General en los términos del artículo 12, excluyéndose en tal caso la intervención del mismo, quien será reemplazado en su presidencia por el Fiscal Regional que designe el resto de los integrantes de la Junta. El procedimiento a cumplir para objetar resoluciones y así provocar su revisión por la Junta, ha sido ya reglamentado. Consejos Asesores Regionales Funcionan en cada una de las cinco Fiscalías Regionales de acuerdo a lo previsto por el artículo 25. Están conformados por tres Fiscales, tres representantes de los gobiernos municipales y tres representantes de organizaciones de la sociedad civil. Corresponde al Fiscal General reglamentar la duración en el cargo de los consejeros, así como la integración de


los miembros que no forman parte del Ministerio Público de la Acusación, garantizando participación de los distintos territorios y rotación de los integrantes (cumplimentó el mandato reglamentario la resolución Nº 0007/12). Deben reunirse al menos cuatro veces al año, o cuando el Fiscal Regional los convoque. Son misiones de los Consejos Asesores Regionales: 1) Formular recomendaciones en relación a las políticas de persecución penal. 2) Plantear observaciones o quejas sobre el servicio. 3) Asesorar al Fiscal Regional en todas las cuestiones que éste someta a su consideración. Administración General Es un órgano a cuyo frente se encuentra un Administrador General que depende directamente del Fiscal General. Conforme al artículo 26 el Administrador General es designado por el Fiscal General (por la vía establecida en el artículo 16.6), previo concurso de oposición y antecedentes, que garantice transparencia, excelencia, celeridad, regionalización y participación ciudadana. Los requisitos de la Ley Nº 13.013 son: ser profesional universitario con título de contador público nacional, licenciatura o equivalente en ciencias de la administración, con no menos de cinco años de ejercicio profesional. La Ley Nº 13.013 no le acuerda inamovilidad en el cargo, sino que establece que durará seis años en sus funciones -nada impide que se postule para un nuevo período- pudiendo ser removido por el Tribunal de Disciplina ante la comisión de faltas graves. Tiene una remuneración equivalente a la de Juez de primera instancia (art. 50). Sus funciones son: participar en todas aquellas actividades de elaboración, administración y ejecución presupuestaria y gerenciamiento de recursos materiales y humanos que le sean encomendadas por el Fiscal General; confeccionar el informe anual de gestión previsto en la ley debiéndolo someter a aprobación del Fiscal General.


Precisa el artículo 66 que la ejecución del presupuesto del MPA se hará a través de su Administración General, de acuerdo a lo establecido por la Ley Nº 12.510, estando sujeta a los controles y fiscalización correspondientes, con intervención del Tribunal de Cuentas como auditor externo. La modificación introducida al artículo 43 por Ley Nº 13.256 impuso al Administrador General el deber de someter a aprobación del Fiscal General los protocolos de actuación relativos al funcionamiento del Ministerio Público de la Acusación establecidos de conformidad con su estructura, condiciones de acceso, misiones y funciones. Auditoría General de Gestión El artículo 27 crea, dentro del MPA un órgano de apoyo con la denominación arriba indicada y a cuyo frente se prevé un Auditor General de Gestión. El Auditor es seleccionado mediante concurso público de oposición y antecedentes en la forma que reglamente el Poder Ejecutivo, garantizando transparencia, publicidad, excelencia y celeridad. Debe reunir las mismas condiciones que para ser Fiscal General. La propuesta de designación del Ejecutivo, debe lograr acuerdo de la Asamblea Legislativa. La ley Nº 13.013 no le garantiza inamovilidad en el cargo sino que establece que durará seis años en el mismo. Nada impide que se postule para un nuevo período. Puede ser removido mediante el mismo procedimiento y las mismas causales previstas para el Fiscal General. Cuenta con una remuneración equivalente a la de Juez de Cámara de Apelaciones (art. 50). Tiene como misión velar por el correcto funcionamiento de todos los órganos fiscales, a fin de asegurar la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de la actividad fiscal. Posee autonomía funcional para organizar los controles y verificaciones, fijar criterios y emitir conclusiones, debiendo el Fiscal General reglamentar todos los aspectos que permitan su mejor


funcionamiento. Para el ejercicio de sus funciones la Auditoría puede requerir informes a cualquier funcionario del Ministerio Público, hacer inspecciones o verificaciones, tomar declaraciones testimoniales y ordenar informes técnicos, y formular denuncia penal en caso de corresponder. Son funciones del Auditor General de Gestión (art. 28): comprobar el funcionamiento de todos los despachos fiscales en cuanto hace a la observancia de la ley, el cumplimiento de los plazos y de las instrucciones generales de la Fiscalía General. 2) Evaluar el desempeño de los órganos fiscales, definiendo los indicadores y estándares de desempeño e identificando las buenas y malas prácticas de actuación. 3) Intervenir en todas las denuncias y quejas por faltas disciplinarias efectuadas contra los fiscales, practicando la investigación de los hechos y formulando los cargos administrativos o disponiendo el archivo, cuando así corresponda. 4) Informar periódicamente al Fiscal General los aspectos más importantes de sus comprobaciones. En el procedimiento disciplinario por faltas graves (art. 60) le corresponde -por sí o por los auditores ad hoc que designe para el caso- efectuar la investigación y concluir con el archivo de las actuaciones o la formulación de cargos y solicitud de juicio disciplinario ante el órgano pertinente, cumpliendo la función de acusador ante el jurado (art. 31). Las funciones asignadas a la Auditoría General de Gestión la hacen un órgano en extremo importante para asegurar el buen funcionamiento del MPA, puesto que si bien en última instancia puede llegar a cumplir una función represiva, en principio cumpliría una de naturaleza formativa y colaborativa a través del control que debe ejercer. Escuela de Capacitación Es un órgano de apoyo a cuyo frente se encuentra un Director. El Director debe ser abogado, con experiencia docente. La ley alude a su designación por el Fiscal General (obviamente por la vía señalada en el artículo 16.6) aunque el Ministerio


reglamentariamente ha establecido que previamente debe llevarse a cabo un concurso, abierto, de oposición y antecedentes. Tiene una remuneración equivalente a la de Secretario de Cámara. Tiene por función colaborar en la capacitación continua de los integrantes del MPA, entre ellos, los Fiscales. Establece el artículo 64 que en el último bimestre de cada año debe elaborar la planificación de actividades de capacitación para el año siguiente, la que deberá contar con la aprobación del Fiscal General. Debe diseñar -con participación efectiva de la Asociación Tribunales de Empleados del Poder Judicial- programas de capacitación destinados a empleados del MPA. El Fiscal General ha de reglamentar la Escuela de Capacitación (art. 67.4.b) Organismo de investigaciones El texto originario del CPP/12.734 expresaba en su artículo 92 lo siguiente: “Organismo de Investigaciones: Bajo la dirección del Ministerio Público Fiscal actuará un Organismo de Investigaciones, de carácter técnico y no militarizado, cuya estructura será fijada por su propia ley de organización”. Esta norma fue derogada por la Ley Nº13.013 (artículo 73), aunque subsistieron en el Código referencias al Organismo (vgr.: arts. 252, 268.2). La propia ley derogatoria mantuvo sin embargo en su artículo 30 la existencia del cuerpo, señalando: “Organismo de Investigaciones: El Organismo de Investigaciones es un órgano técnico que asiste al Ministerio Público de la Acusación en la investigación de los hechos que se afirman delictivos. Su competencia, estructura y funcionamiento serán regulados por una Ley Orgánica que se dictará al efecto. Transitoriamente será regulado por el Fiscal General”. A la fecha las dos Cámaras Legislativas han sancionado un proyecto de ley de Organismo de Investigaciones que sin embargo no está aún promulgado y por eso no se incluye aquí. Para preparar y facilitar la futura puesta en marcha del


Organismo, el MPA ha suscripto con el Ministerio de Seguridad de la Provincia un convenio destinado a evaluar los recursos materiales y humanos hoy en día afectados o disponibles para las investigaciones, y a concebir y poner en funcionamiento, dentro aún del Ministerio de Seguridad pero con monitoreo del MPA, un cuerpo u órgano de investigaciones acorde con lo que en el futuro será el Organismo de Investigaciones del Ministerio Público de la Acusación, ese cuerpo es la “Subsecretaría de Investigaciones”. - Secretaría de Política Criminal y Derechos Humanos Pese a que la ley 13.013 no contempló la existencia de una secretaría de política criminal, se consideró imprescindible la misma. Correspondiendo al MPA dictar sus propias estructuras (art. 67.2) así se lo hizo, dándose entonces origen a esta Secretaría de Política Criminal y Derechos Humanos a la que se consideró de tal importancia que se le otorgó idéntica jerarquía que a la Secretaría General, acordándosele a su titular similar remuneración que al Secretario General. Se colocó a su frente precisamente a un Secretario de Política Criminal y Derechos Humanos, que debía ser designado por el Fiscal General (siempre a través de la vía establecida en el artículo 16.3), previo concurso de oposición y antecedentes para el que se impusieron como requisitos ser mayor de 30 años de edad, poseer título de abogado, acreditar sólidos conocimientos y experiencia en Criminología y Política Criminal y acreditar también sólidos conocimientos en el campo de los Derechos Humanos. Se estableció como misión de esta Secretaría entender en la definición de estrategias y acciones vinculadas con la política de persecución penal, como así también en la formulación de los lineamientos de promoción y protección de los derechos humanos que pudieran ser violados en diferentes hechos delictivos. D- ORGANOS DISCIPLINARIOS Tribunal de disciplina


Conforme al artículo 31 el Tribunal de disciplina se integra de la siguiente manera: 1) un representante del Colegio de Abogados de otra Circunscripción Judicial en que se desempeñe el acusado. 2) Un senador y un diputado designados anualmente al efecto por sus Cámaras. 3) Un Fiscal Regional de una circunscripción diferente a la que corresponde al acusado, designado por sorteo; y el Fiscal General -que lo preside y vota sólo en caso de empate-. Se trata, como se ve, de un Tribunal con integración pluralista. El mismo se forma para cada caso concreto (solo así puede conocerse quiénes no deben integrarlo por ser de la misma circunscripción judicial que el acusado), aunque las Cámaras Legislativas deberán anualmente designar quiénes de sus miembros actuarán. El desempeño en este órgano se considera carga pública a todos los efectos. El trámite para el enjuiciamiento se encuentra minuciosamente regulado por la misma ley en su Título VI, Capítulo III, artículos 58 a 62 (ver “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”). CAPÍTULO III Estructura administrativa del Ministerio Público de la Acusación Integración La Ley Nº 13.013 estableció en su artículo 67.2 que el MPA debía establecer sus propias estructuras. Así se lo hizo, aprobándose por Resoluciones Nos. 0010/12 y 0042/12, la estructura de la Fiscalía General y las correspondientes a las Fiscalías Regionales. Ellas constituyen las bases para la conformación administrativa del MPA.


Dentro del Ministerio cumplirán funciones de apoyo en los distintos órganos y dependencias los funcionarios que han sido creados por la propia Ley Nº 13.013, los funcionarios y empleados cuya transferencia al MPA contempla la Ley de Transición, y los funcionarios y empleados que ingresen -siempre conforme a los pertinentes regímenes de concursos aprobados a tal fin y a los que haremos referencia al tratar de las “Condiciones, derechos y deberes de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”- y cuyo nombramiento ha posibilitado el dictado de la ley de creación de cargos Nº 13.218 y/o posibiliten futuras leyes (“el Fiscal General puede proponer a la Legislatura, por intermedio del Poder Ejecutivo, la creación de los cargos administrativos que resultaren necesarios para el correcto funcionamiento del Ministerio Público de la Acusación, siempre dentro de los límites presupuestarios vigentes”, reza el artículo 68 de la Ley Nº 13.013). Obviamente, los cargos creados o a crearse se cubrirán de acuerdo a las estrictas necesidades del servicio y las posibilidades presupuestarias. Quien tenga interés en conocer en detalle las estructuras del MPA, imponiéndose de las funciones y misiones de cada caso, puede hacerlo en la página web del Ministerio, ya que aquí, y por razones de espacio, no las transcribiremos, En relación a los profesionales que integran las Oficinas Médico Forenses y Oficinas de Reconocimiento Médico Judicial previstas por el artículo 164 de la LOT, el traspaso al MPA de quienes opten por ello se efectuará bajo las reglas especiales contenidas en la ley de Transición. A su consideración nos dedicaremos en el título siguiente: “Condiciones, derechos y deberes de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”, bajo subtítulo “Situación particular de los integrantes de las oficinas Médico Forenses y de Reconocimiento Médico Judicial”. TÍTULO II Sistema de carrera del Ministerio Público de la Acusación


Principio generales Bajo el Título IV “Recursos Humanos”, la ley Nº 13.013 establece un sistema de carrera que, salvo excepciones especialmente contempladas, comprende a todos los integrantes del MPA. El significado que debe acordarse a la expresión “sistema de carrera” está dado por el artículo 34, que aunque en sus demás estipulaciones refiere solamente a Fiscales y Fiscales Adjuntos en esto lo hace a todos. Precisa en tal sentido el precepto que la carrera es el sistema adoptado para la promoción y permanencia dentro del MPA. Alude también a la finalidad de la carrera, estableciendo que es la manera de contribuir a un mejor sistema de justicia penal. Resulta manifiesto que respetando el derecho a la estabilidad en el cargo o empleo que se reconoce a Fiscales y Fiscales Adjuntos (arts. 20 y 21) y a los integrantes del MPA por ser parte del Poder Judicial (artículo 211 LOT), pero procurando evitar que ello se transforme en un indeseable resguardo para la burocratización e ineficiencia (si no en fomento de una haraganería confiada en que la mera antigüedad en el cargo sea mérito suficiente para ascender), la ley impone un sistema de carrera basado, como se verá, en la capacitación y evaluación del obrar. Establecidas estas pautas generales, la ley diferencia el sistema de carrera según se aplique a Fiscales y Fiscales Adjuntos o a otros integrantes del MPA, salvo los expresamente excluidos. Sistema de carrera para Fiscales y Fiscales Adjuntos Se encuentra regulado entre los artículos 34 a 40. Obviamente los sujetos comprendidos son los Fiscales y Fiscales Adjuntos. Si bien el artículo 37 indica como exclusiva modalidad de acceso a la carrera de estos funcionarios el sistema previsto en los artículos 20 y 21, veremos (“Condiciones, derechos y deberes de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”) que también ingresarán a él los Fiscales y Secretarios del viejo sistema que


opten por ser transferidos al nuevo conforme las previsiones de la ley de transición. La carrera tiene trascendencia en orden a dos aspectos: permanencia y promoción. Si bien la permanencia de los Fiscales tiene amparo en la estabilidad que la ley les asegura, la misma no es definitiva ni irrevocable, dado que pueden ser removidos por mal desempeño y también por la comisión de faltas graves. Deberá tenerse en cuenta que así como la capacitación influye en el buen desempeño, la evaluación lo hace en el conocimiento de su forma de actuación (cc. arts. 20, 21 y 49.1). Dijimos que la carrera también tiene importancia para la promoción, siendo ella posible a partir de la eventual distinta categorización de Fiscales (art. 40, segundo párrafo) y lo establecido por el artículo 38, última parte respecto a la importancia de las evaluaciones para todos los concursos -ergo, también de autoridades- previstos en la ley. De acuerdo a lo coordinadamente regulado por los artículos 34 y 36, la carrera dentro del MPA se basa o admite como componentes a: 1) la evaluación de la función y 2) la capacitación. Dejando para el próximo capítulo el tratamiento del tema de la capacitación, debe advertirse que la ley establece que la evaluación de Fiscales y Fiscales Adjuntos debe ser anual (art. 38) y llevarse a cabo en términos de idoneidad y eficiencia, a cuyos efectos el Fiscal General deberá reglamentar los métodos evaluativos, fijando criterios y estándares objetivos (arts. 40 y 34 primer párrafo). Fácilmente se comprenderá cómo, en lo que hace al sistema de carrera la ley gira en torno a dos ejes: idoneidad y eficiencia. Sistema de carrera para otros integrantes del Ministerio Público de la Acusación Ya lo dedujimos pero ahora lo indica expresamente el artículo 41, que el régimen de carrera alcanza no solo a Fiscales y Fiscales Adjuntos -que tienen régimen propio- sino a todo el personal que cumple funciones de apoyo en cualquier de los órganos del MPA, salvo que estén expresamente excluidos.


Al tratar este tema la ley refiere particularmente a la situación de los empleados de mantenimiento y producción y servicios generales, asegurándoles el acceso a la carrera, la permanencia y promoción establecidas en la LOT, como así también la aplicación de las categorías previstas en la ley nº11.196. Se encuentran sin embargo también dentro de este rubro de “Otros integrantes”, los funcionarios cuyos cargos no surgen de la misma ley nº 13.013 sino de las estructuras necesarias para el funcionamiento del MPA (art. 43), que pueden contener condiciones especiales de acceso, misiones y funciones. Para no incurrir en repeticiones evitables, nos remitimos en lo demás a lo que diremos más adelante cuando tratemos de las “Condiciones, derechos y deberes de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”. Agentes excluidos del sistema de carrera Literalmente señala el artículo 44 que no forman parte del sistema de carrera: 1) el Fiscal General, 2) los Fiscales Regionales, 3) el Secretario General, 4) el Administrador General, 5) el Auditor General de Gestión, 6) los profesionales, técnicos o peritos designados por tiempo preestablecido para una obra determinada. Este personal será destinado únicamente a la realización de trabajos que por su naturaleza o duración, no pueden ser efectuados por el personal permanente. 7) los asesores que sirvan cargos ad honorem. TÍTULO III Capacitación Características


La capacitación es un derecho (49.3) y una condición para la promoción y permanencia (esto a través de la evaluación del desempeño). Debe proyectarse tanto hacia funcionarios como empleados (esto último lo revela la intervención que debe darse a la Asociación Tribunales de empleados del Poder Judicial en el diseño de programas (art. 29, segundo párrafo). Manda la ley que la capacitación sea continua e integral (arts. 29 y 63), dirigida al aprendizaje institucional y al mejoramiento del servicio. La Escuela de Capacitación del MPA es el órgano predispuesto específicamente para organizar internamente la capacitación. A tal efecto, en el último bimestre de cada año debe presentar al Fiscal General, para su aprobación, la planificación de actividades prevista para el año siguiente. Puede ejecutar por sí misma la capacitación o hacerlo mediante convenios con instituciones públicas o privadas (art. 29 y 64). El Fiscal General debe reglamentar los aspectos que permitan el mejor funcionamiento de la Escuela. La capacitación en que participe o brinde la propia Escuela de Capacitación, no excluye empero la que pueda lograrse en universidades u otras instituciones, debiendo reglamentarse la cantidad de días de licencias anuales que se podrán destinar a tal fin. TÍTULO IV Condiciones, derechos y deberes de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación La Ley Nº 13.013 agrupa bajo su Título V los regímenes de incompatibilidades, prohibiciones, deberes, derechos y remuneraciones de ciertos miembros del MPA. Sin embargo, habiendo ya visto que el MPA se compone también con otros integrantes cuya creación no surge expresamente de la citada ley, deberemos también considerar qué


regímenes se aplicarán a ellos. Capítulo I Fiscal General, Fiscales Regionales, Fiscales, Fiscales Adjuntos, Directores de los Órganos de apoyo Comienza el título antes citado aludiendo a las “Condiciones, derechos y deberes” de Fiscal General, Fiscal Regional, Fiscal, Fiscal Adjunto y Director de cualquier de los órganos de apoyo. Cuando se alude a Fiscales y Adjuntos, no hay razón para diferenciar según hayan ingresado en base a las reglas de los artículos 20 y 21 o por el sistema de traspaso de funcionarios regulado por la ley de transición; cuando se alude a Órganos de apoyo debe entenderse que se lo hace a los que son tales en la misma ley y no otros, de modo que los directores incluidos (mejor: las máximas autoridades) son el Secretario General, el Administrador General, el Director de la Escuela de Capacitación, el Director del Organismo de Investigaciones y el Auditor General de Gestión. Respecto de todos estos funcionarios resultarán operativos los regímenes a continuación transcriptos, excepto los atinentes a “Deberes” y “Derechos” que únicamente atañen a Fiscales, Fiscales Adjuntos y Directores de los Órganos de Apoyo. Incompatibilidades: Artículo 45 – “Incompatibilidades. Será incompatible con la función de Fiscal General, Fiscal Regional, Fiscal y Fiscal Adjunto, así como con la función de director de cualquiera de los órganos de apoyo: 1) Intervenir directa o indirectamente en política. 2) Ejercer otros empleos públicos o privados salvo la docencia en el nivel secundario o universitario en el lugar de residencia o donde preste servicios, dentro de la carga horaria que autorice la reglamentación y siempre que con ello no se afecte el ejercicio de la función. 3) Ejercer la abogacía, excepto que sea en defensa propia, de su cónyuge, padres, hijos menores o de las personas que estén a su cargo. 4) El ejercicio del comercio o la integración de órganos de administración o control de sociedades comerciales. No les estará vedado participar en asociaciones profesionales, académicas,


culturales y de bien público, siempre que ello no comprometa la independencia de su función o la adecuada prestación de la misma. A los restantes agentes les son aplicables las incompatibilidades previstas para los empleados judiciales” Prohibiciones: “Artículo 46 – Prohibiciones. Les está vedado a quienes ejerzan la función de Fiscal General, Regional, Fiscal y Fiscal Adjunto, así como a quienes ejerzan la función de Director de cualquiera de los órganos de apoyo: 1) Desempeñarse en la misma dependencia del Ministerio Público de la Acusación dos o más agentes que sean entre sí cónyuges, convivientes o parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad. 2) Actuar como perito, síndico o cualquier otro cargo cuyo nombramiento corresponda hacer a los tribunales o a las partes en un proceso. 3) Solicitar o aceptar cualquier tipo de beneficio de parte de personas con las cuales se relacione en razón del desempeño de sus funciones. 4) Usar su autoridad o su influencia con fines distintos al cumplimiento de sus funciones. 5) Ocupar tiempo de la jornada de trabajo o utilizar personal, medios materiales o información del Ministerio Público de la Acusación para fines ajenos a los institucionales” Deberes: “Artículo 48 – Deberes: El Fiscal y Fiscal Adjunto, así como quienes ejerzan la función de máxima autoridad de cualquiera de los órganos de apoyo, tendrán las siguientes obligaciones: 1) Cumplir con su trabajo con eficacia y eficiencia. 2) Observar una conducta pública y privada que no afecte la confianza en la función que cumple el Ministerio Público de la Acusación. 3) Mantener reserva sobre los asuntos de la función fiscal cuando no estén facultades para informar sobre éstos. 4) Poner en conocimiento de sus superiores cualquier irregularidad que adviertan en el ejercicio de su cargo o empleo”. Derechos: “Artículo 49: Derechos: El Fiscal y Fiscal Adjuntos, así como quienes ejerzan la función de máxima autoridad de cualquiera de los órganos de apoyo tendrán los siguientes derechos: 1) A la permanencia en el cargo mientras dure su buena conducta y se desempeñe con eficacia y eficiencia, con excepción de los agentes excluidos de la carrera. 2) A no ser asignado sin su consentimiento


a funciones que exijan mudar su residencia en forma permanente. 3) A recibir capacitación adecuada para mejorar su desempeño y poder ascender en la carrera. 4) A asociarse con otros fiscales o integrantes del Ministerio Público de la Acusación, formando asociaciones en defensa de los intereses profesionales o la participación en actividades de perfeccionamiento. 5) A obtener protección contra las amenazas o ataques de cualquier tipo, derivados del ejercicio de su función”. Cabe acotar que los regímenes antes citados se ven complementados cuando en los artículos 52 y 53 se tipifican faltas graves y leves, toda vez que en ellas tácitamente se encuentran otras inhabilidades, incompatibilidades, derechos y deberes (tanto las faltas graves cuanto las leves se transcribirán al tratarse mas adelante de la “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”). Remuneraciones: Están señaladas en el artículo 50, pero no se repetirán aquí, ya que al tratar de cada funcionario han sido consignadas. Otros integrantes del Ministerio Público de la Acusación Según antes viéramos (“Composición del Ministerio Público de la Acusación”) integran el Ministerio junto a los órganos de dirección, órganos fiscales, órganos de apoyo y órganos disciplinarios, otras personas que cumplen funciones de apoyo en todos los órganos y entre los que corresponde ubicar a los funcionarios cuyos cargos no fueron directamente creados por la ley Nº 13.013, los funcionarios que sean traspasados desde el Poder Judicial según las disposiciones de la Ley de Transición (excepto los Fiscales y Fiscales Adjuntos que se integran plenamente al grupo de Fiscales, tal como viéramos al tratar “Fiscales”) y el personal administrativo, de mantenimiento y producción y servicios generales. Todos estos no se encuentran comprendidos en los regímenes mencionados anteriormente; sin embargo: a) en su parte final el artículo 45 precisa que a los agentes excluidos “les son aplicables las incompatibilidades previstas para los empleados judiciales”, b) todos los empleados administrativos, de


mantenimiento y producción y servicios generales del MPA tienen asegurada no solo la estricta aplicación del régimen de remuneraciones de la Ley Nº 11.196 (para lo cual el Fiscal General tiene el mandato de dictar las reglamentaciones pertinentes a fin de adaptar las estructuras del MPA a las denominaciones de la legislación vigente manteniendo las equivalencias entre salario y cargo conforme las previsiones de la citada ley Nº11.196), sino también los mismos regímenes que rigen para el resto de empleados del Poder Judicial (artículo 42 de la Ley Nº 13.013 y disposiciones concordantes de la Ley de Transición) y, c) la Fiscalía General por Resolución Nº 0033/12 dispuso aplicar dentro del MPA y en cuanto fuese pertinente, el régimen establecido en la ley Nº 10.160 (Orgánica de Tribunales) bajo “Libro Tercero” titulado “Disposiciones comunes a todos los integrantes del Poder Judicial”, precisando que autoridades de aplicación serían exclusivamente las del MPA conforme a los preceptos de la ley Nº 13.013 con exclusión de toda otra ajena a su estructura y que los deberes que resultaran establecidos debían satisfacerse ante el propio MPA por medio de su Secretaría General o quien designe el Fiscal General. En el mencionado texto de la LOT se encuentran pues las disposiciones aplicables a este grupo de funcionarios y personal. Pese a ello no las transcribiremos aquí, sino que para evitar inútiles repeticiones remitiremos a lo que poco más adelante anotamos bajo epígrafe “Disposiciones comunes a todos los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”.

Situación particular de los integrantes de las Oficinas Médico Forenses y de Reconocimiento Médico Judicial

Entre los funcionarios que pueden ser traspasados al MPA, con sus cargos y correspondientes partidas presupuestarias, según la Ley de Transición (arts. 6 bis in fine, 24, 16, 16 ter y 18), se encuentran los Médicos Forenses y los encargados de las Oficinas de reconocimiento médico judicial. De acuerdo al artículo 164 de la LOT “Están compuestas la oficina Médico Forenses, con médicos legistas, médicos psiquiatras y psicólogos; y las Oficinas de


Reconocimiento Médico Judicial por médicos de las distintas especialidades clínico-quirúrgicas”. La situación de todos ellos reclama aquí un tratamiento especial. Dice la ley de Transición (Nº 13.004, modificada por Ley Nº 13.256): “Artículo 18 – Médicos Forenses del Poder Judicial y Peritos Oficiales: “Los Médicos Forenses y Peritos Oficiales que opten por ser transferidos al Ministerio Público de la Acusación en el plazo establecido por el artículo 8 inciso 3 deberán cumplimentar un programa de capacitación desarrollado por el Ministerio Público de la Acusación de conformidad con las disposiciones de la presente ley. Los cargos que ocupen dichas personas serán traspasados a las estructuras del Ministerio Público de la Acusación en forma definitiva el día en que se inicie el período de transición. Los funcionarios que opten por ingresar en dicho programa no verán afectada su remuneración y condiciones laborales y serán escalafonados dentro de la respectiva carrera, conforme a su categoría, debiéndose estar siempre a la condición más favorable al agente. ...”; “Artículo 19- Cuerpo Médico Legal. Instalaciones. A partir del inicio del período de transición, la infraestructura, instalaciones y equipos del Cuerpo Médico Legal que correspondan al Poder Judicial, serán transferidos al Ministerio Público de la Acusación”; “Artículo 6 bis – Cronograma de Traspaso: … En todos los casos el traspaso de funcionarios y de personal administrativo, de mantenimiento y producción y de servicios generales al Ministerio Público de la Acusación o al Servicio Público Provincial de la Defensa Penal implicará el correspondiente traspaso del cargo y de la partida presupuestaria a las mencionadas instituciones”. De semejante modo está legalmente establecido que estos funcionarios, si pasan al MPA, no solo no verán afectadas sus remuneraciones, sino tampoco sus condiciones laborales. Así las cosas y teniendo en cuenta que la LOT contempla previsiones específicas para las “Oficinas Médico Forenses y de reconocimiento judicial” (arts. 164 a 169) pareciera que debería mantenérselas para los integrantes de esas oficinas, pero esto no es tan sencillo. Ocurre que la Ley de Transición en su artículo 22 dispuso la derogación del Título III del Libro Segundo de la Ley Nº10.160 (Orgánica del Poder Judicial) donde se encuentran todas las previsiones atinentes a los integrantes de la Oficina Médico Forense


y Oficinas de Reconocimiento Médico Judicial, permitiendo que continúen vigente solamente durante el período de transición y “únicamente a los fines de concluir las causas del viejo sistema”. Ante una situación como la expuesta, mientras perdure el período de transición seguirán rigiendo las disposiciones del citado Título III, Libro Segundo de la Ley Nº 10.160, pero como ya se dijo “únicamente a los fines de concluir las causas del viejo sistema” y no para otros o para el cumplimiento por los médicos de otras tareas. Corresponde sin embargo tener en cuenta que pese a la temporaria prolongación de la vigencia de esas normas, como la Ley de Transición establece en su artículo 18 que “Los cargos que ocupen dichas personas serán traspasados a las estructuras del Ministerio Público de la Acusación en forma definitiva el día en que se inicie el período de transición” y refuerza esto en su artículo 19 al indicar que “A partir del inicio del período de transición, la infraestructura, instalaciones y equipos del Cuerpo Médico Legal que correspondan al Poder Judicial, serán transferidos al Ministerio Público de la Acusación” (los subrayados son propios), los profesionales que hayan ejercido la opción para ser transferidos, serán integrantes plenos del Ministerio de la Acusación desde el mismo día de inicio del período de transición, aunque durante algún tiempo más las autoridades del Ministerio deban aplicar respecto de ellos disposiciones de la Ley Orgánica contenidas en su Título III, Libro Segundo. Ahora bien, cuando termine el período de transición, al quedar definitivamente derogado el Título III del Libro Segundo de la LOT, el MPA deberá establecer una nueva regulación y régimen de trabajo para los integrantes de las Oficinas Médico Forenses y de Reconocimiento Médico Judicial, cuidando por supuesto de respetar las condiciones laborales previas de los mismos. En todo caso, a los integrantes de estas oficinas les son aplicables las “Disposiciones comunes a todos los integrantes del Poder Judicial” que el MPA ha declarado como de aplicación interna. Capítulo II Disposiciones comunes a todos los integrantes del


Ministerio Público de la Acusación Como hemos dicho, dentro del MPA son aplicables, en cuanto fueran pertinentes, las disposiciones de la LOT tituladas “Disposiciones comunes a todos los integrantes del Poder Judicial”; encontramos además dentro de la Ley Nº 13.013 ciertas disposiciones también aplicables a todo integrante del MPA; finalmente, el Ministerio ha dictado algunas resoluciones o reglamentos de aplicación a todos sus miembros. A la consideración de ellas nos dedicaremos a continuación. Disposiciones provenientes de la Ley Orgánica del Poder Judicial Hemos visto que la Fiscalía General por Resolución Nº 0033/12 dispuso aplicar dentro del MPA y en cuanto fuese pertinente, el régimen establecido en la ley Nº 10.160 (Orgánica de Tribunales) bajo “Libro Tercero” titulado “Disposiciones comunes a todos los integrantes del Poder Judicial”, precisando que autoridades de aplicación serían exclusivamente las del MPA conforme a los preceptos de la ley Nº 13.013 con exclusión de toda otra ajena a su estructura, y que los deberes que resultaran establecidos debían satisfacerse ante el propio MPA por medio de su Secretaría General o quien designe el Fiscal General. Se lo dijo en su momento pero vale la pena reiterarlo ahora, que la aplicación de estas disposiciones cederá ante la existencia de regímenes especiales que provengan de ley de fecha posterior a la LOT, tal como son todos los consagrados en la Ley Nº13.013. Repasando en la LOT las “Disposiciones comunes” y analizando tanto su pertinencia cuanto que no resulten vencidas por regímenes especiales, podemos anotar como de aplicación para todos los integrantes del Ministerio Público de la Acusación, las siguientes. “Designación – Artículo 207. Todos los integrantes del Poder Judicial son designados por el Poder Ejecutivo. No pueden serlo los abogados, escribanos o procuradores jubilados. Los empleados ingresarán por la categoría inferior del escalafón respectivo. Las vacantes de cualquier categoría de los escalafones del personal


administrativo, de mantenimiento y producción y de servicios generales, serán cubiertos dentro de los noventa días de producidas, exclusivamente por el personal de la categoría inmediata inferior, mediante el sistema de calificaciones anuales. Para los cargos jerárquicos de estos escalafones las vacantes serán cubiertas por concurso público de antecedentes y/u oposición, entre el personal que revista en la categoría inmediata inferior. Si un concurso fuere declarado desierto se llamará a concurso abierto. Los cargos de los escalafones del personal administrativo, de mantenimiento y producción y de servicios generales, creados o a crearse, quedarán automáticamente incorporados al escalafón respectivo guardando equivalencia debidamente justificada con alguno de los cargos del mismo y deberá respetarse para su cubrimiento el orden de méritos para ascensos vigentes al momento de su creación. Todo el personal de estos escalafones quedará incorporado a la carrera judicial mediante el sistema de promoción y ascensos del Poder Judicial” (Resulta digno recordar que la Corte Suprema de Justicia por Acuerdo del 30/06/93 declaró inconstitucionales las previsiones relativas a la cobertura de los cargos jerárquicos mediante el sistema de concursos cerrados y, también, que la LOA establece en su artículo 16.6 que corresponde al Fiscal General proponer al Poder Ejecutivo por intermedio de la Corte Suprema de Justicia el nombramiento, remoción y ascensos de los miembros del Ministerio Público de la Acusación de acuerdo a la ley). “Renuncia – Artículo 246 – Los integrantes del Poder Judicial presentan la renuncia al cargo directamente ante la Corte Suprema. Hasta tanto no sea formalmente aceptada, están sujetos a las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes al Poder Judicial” (En el MPA remitirá las renuncias a la CSJ el Fiscal General). “Inhabilidades- Artículo 208. No pueden actuar en el Poder Judicial: 1) los procesados por delito doloso, salvo lo dispuesto en el artículo 19, inciso 12; 2) los condenados por delito doloso, por un plazo igual al de la condena y por otro tanto; 3) los concursados, mientras no sean rehabilitados. ...” “Juramentos – Artículo 209 – Al ser investidos del cargo, todos los integrantes del Poder Judicial deben prestar juramento o promesa ante la Corte Suprema de desempeñar fielmente sus


funciones, de acuerdo con la Constitución y las leyes”. “Artículo 22.- (Al Presidente de la Corte Suprema le compete con facultad de delegar) 5) recibir juramento a todos quienes ingresen al Poder Judicial”. “Residencia – Artículo 210 – Salvo los ministros de la Corte Suprema, todos los integrantes del Poder Judicial deben tener residencia efectiva en el lugar donde cumplen las respectivas funciones” “Inamovilidad – Artículo 211 – Sin perjuicio de lo dispuesto en la Constitución y en otras leyes, ningún integrante del Poder Judicial puede ser separado de su cargo mientras conserve su idoneidad física, intelectual y moral y el buen desempeño de sus funciones.(La ley Nº 13.013 establece periodicidad en el cumplimiento de las funciones para los Órganos de Dirección) Para la remoción es indispensable pronunciamiento expreso de la Corte Suprema, previo sumario administrativo” (Ver “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”). “Incompatibilidades – Artículo 212 – Sin perjuicio de lo dispuesto en el Artículo 89 de la Constitución Provincial, los integrantes del Poder Judicial no pueden: 1) actuar en actividades de partidos políticos, ni intervenir en actos o hechos de naturaleza electoral, cuando se desempeñen como Magistrados o Funcionarios. Los demás integrantes no podrán hacer propaganda, proselitismo, ejercer coacción ideológica o de otra naturaleza, con motivo o en ocasión de sus tareas, cualquiera sea el ámbito donde se cumplan; 2) litigar ante cualquier Poder Judicial, excepto cuando se trata de intereses propios o de sus padres, hijos o cónyuge; 3) evacuar consultas ni dar asesoramiento en casos de litigio judicial actual o posible; 4) ejercer empleo en virtud del cual deban estar bajo la dependencia de otro poder; 5) practicar habitualmente juegos de azar y apuestas; 6) concurrir asiduamente a lugares destinados con exclusividad a la práctica de juegos de azar y de apuestas; 7) tramitar asuntos judiciales de terceros y coparticipar o tener empleo en estudio de abogado, escribano, procurador, contador o martillero; 8) integrar listas de nombramientos de oficio; 9) ejecutar actos que comprometan en cualquier forma la dignidad del cargo; 10) incurrir, después de designados, en alguna causa de inhabilidad. Los magistrados y funcionarios que ejercen la docencia deben cuidar que no exista superposición de horario y que no se


resienta el desempeño de la función. La violación del régimen de incompatibilidad es causal de destitución”. “Deberes – Artículo 213 – Todos los integrantes del Poder Judicial deben: 1) observar una conducta irreprochable; 2) guardar absoluta reserva respecto de los asuntos vinculados a sus funciones; 3) formular, antes de asumir sus funciones, declaración jurada de no hallarse comprendidos en causal de inhabilidad o de incompatibilidades; cualquier alteración en las situaciones denunciadas en la declaración jurada debe comunicarse a la Corte Suprema dentro de los treinta días de producida: 4) asistir diariamente a sus despachos, cumpliendo el horario que determine la Corte Suprema. Además de ello, los secretarios y empleados deben asistir el tiempo que sea necesario para cumplir al día sus funciones. Se excluyen de esta disposición los ministros y los jueces de cámara que no tienen a su cargo el despacho diario”. “Requisitos para la designación de empleados del Poder Judicial - Artículo 218 – Para desempeñar el cargo se requiere: 1) ciudadanía argentina; 2) mayor edad de dieciocho años; 3) intachables antecedentes de conducta; 4) aprobar un examen de idoneidad especial ante la Corte Suprema”. “Retribución – Artículo 220 – Salvo lo dispuesto para oficiales de justicia, los integrantes del Poder Judicial, no percibirán más emolumentos que los que les corresponde de acuerdo con la ley de presupuesto. Les está absolutamente prohibido aceptar dentro o fuera del recinto del tribunal, dádivas, obsequios, remuneraciones u obtener regulaciones de honorarios a su favor, por su actuación como árbitros, bajo pena de destitución”. “Permisos- Artículo 221 – Los magistrados, el Procurador General, los jueces comunales, los funcionarios del Ministerio Público y los directores, pueden acordar por causa fundada hasta cinco días hábiles de permiso al año al personal de su inmediata dependencia. Agotado ese permiso, el Presidente de la Corte Suprema, el Procurador General y los presidentes de las cámaras de apelación pueden acordar hasta diez días hábiles más al personal de su fuero o dependencia jerárquica. A este respecto el personal del juzgado de menores dependen de la cámara de apelación en lo penal. Agotado ese permiso, la Corte Suprema y la sala que integra el presidente de una cámara de apelación pueden acordar hasta quince días hábiles más al personal de su fuero o


dependencia jerárquica. Todo permiso que exceda los plazos expresados se considera extraordinario y lo resuelve la Corte Suprema en cada caso” (Nota: la intervención acordada a la CSJ debe, conforme a la Ley Nº 13.013, ser suplida por la del Fiscal General). “Régimen disciplinario – Artículo 222 – Los presidentes de tribunales pluripersonales y los jueces tienen el deber de velar para que las actividades judiciales y profesionales se desarrollen dentro de un ambiente de orden y respeto. Ejercen las facultades inherentes al poder de policía, reprimiendo con sanciones disciplinarias las infracciones en que en ese sentido incurre el personal del Poder Judicial, sus profesionales auxiliares y los particulares” (Ver: “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”). “Sanciones – Artículos 223, 224, 225 y 226 (Ver: “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”). Registro de sanciones disciplinarias - “Artículo 227 – Ejecutoriado el pronunciamiento que impone sanción disciplinaria, se comunica a la Corte Suprema para ser registrado en el respectivo legajo. En su caso, se comunica además al colegio profesional correspondiente” Destino de las multas - “Artículo 229 – El producido de las multas se destina exclusivamente al fomento de las bibliotecas del Poder Judicial” “Sumario administrativo – Artículos 230 a 242” (Ver: “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación) Prescripción – (Ver “Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”) “De la feria judicial”- Artículo 248 – Durante todo el mes de enero y en un lapso de dos semanas en la estación invernal, cuyo comienzo determinará la Corte Suprema antes del 31 de mayo de cada año, se suspende el funcionamiento de las oficinas del Poder Judicial. La Corte Suprema podrá, en el término determinado en el párrafo precedente y por causas fundadas en una mejor administración de justicia, disponer la suspensión de la feria invernal total o parcialmente en todas las circunscripciones o en cualquiera de ellas dando amplia difusión en tal caso. Sin perjuicio


de lo establecido en el párrafo que antecede, los asuntos urgentes son atendidos por los magistrados, funcionarios y empleados que la Corte Suprema designe en cada caso con una antelación no menor de quince días. El Procurador General hace lo propio con los integrantes del Ministerio Público.” “Artículo 249: Durante cada feria judicial actúa el personal que determina en cada caso la Corte Suprema, atendiendo las necesidades justiciables del momento y de cada lugar” “Asuntos de feria- Artículo 250 – Se consideran asuntos urgentes: … 4) la tramitación de procesos penales cuya sustanciación solicita el fiscal o el juez estima necesario diligenciar y todos aquellos en los cuales el imputado se halla privado de su libertad; 5) los que a juicio de los magistrados se encuentran expuestos a la pérdida de un derecho o a sufrir un grave perjuicio”. “Vacaciones compensatorias – Artículo 253 – Los integrantes del Poder Judicial que actúan durante las ferias judiciales gozan de vacaciones por un período igual al establecido en el artículo 248. Las respectivas licencias se diagramarán en forma gradual, concatenada y con sentido de racionalización”. Disposiciones provenientes de la Ley Nº 13.013 Dispersas en la Ley Nº 13.013 se encuentran disposiciones que hacen a todos los integrantes del MPA, entre las que relevamos las siguientes. Ausencia de privilegios (art. 8): Los miembros del Ministerio Público de la Acusación no tendrán privilegios personales. Las únicas prerrogativas admisibles son aquellas previstas en esta ley. Declaración patrimonial (art. 9): Dentro de los diez (10) días de haber asumido, el Fiscal General y los Fiscales Regionales, así como los demás Fiscales e integrantes del Ministerio Público de la Acusación, deberán presentar declaración jurada de su bienes patrimoniales de acuerdo a la legislación aplicable a los funcionarios públicos. La no presentación de la declaración jurada y su actualización periódica en tiempo y forma serán consideradas faltas


graves. Se ha reglamentado esta disposición. Principios de actuación (art. 3): Cuando en el Título I de este trabajo aludíamos a estos principios, dijimos que los mismos marcaban puntos de partida pero, también, que debían impregnar todas las acciones del Ministerio. Teniendo en cuenta esto último, podemos ahora señalar que esos principios, para que no se conviertan en puras declaraciones, deben constituir condicionamientos y exigencias concretas para la actividad de absolutamente todos los integrantes del MPA. Para evitar incurrir en innecesarias repeticiones no volveremos a intentar un análisis de los principios señalados en el artículo 3 de la Ley Nº 13.013, pero sí haremos una cita de ellos, invitando a releerlos, aunque esta vez no como principios pensados para un impersonal Ministerio Público, sino como mandatos dirigidos a cada uno de sus integrantes, tanto para cuando interviene en la misma función de persecución penal cuanto para cuando lo hace en cualquier otro aspecto. Objetividad: Requerirá la justa aplicación de la ley, resguardando la vigencia equilibrada de todos los valores jurídicos consagrados en la Constitución y la ley. Respeto por los derechos humanos: Desarrollará su actuación de acuerdo a los principios, derechos y garantías establecidos en la Constitución de la Provincia. Constitución Nacional y Pactos Internacionales que la integran, respetando los derechos humanos y garantizando su plena vigencia Orientación a las víctimas: Orientará su actuación a la satisfacción de los intereses de las víctimas, procurando conciliarlos con el interés social. Gestión de los conflictos: Procurará la solución del conflicto surgido a consecuencia del delito, con la finalidad de restablecer la armonía entre sus protagonistas y la paz social. Transparencia: Sujetará su actividad a pautas de transparencia, informando los criterios que orientan la persecución penal y los resultados de su gestión. Eficiencia y desformalización: Velará por la eficiente e idónea administración de los recursos y bienes públicos. Procurará que los procedimientos sean ágiles y simples sin más formalidades que las que establezcan las leyes. Accesibilidad: Procurará la tutela judicial de las víctimas. Gratuidad: Los servicios que brinde serán absolutamente


gratuitos. Responsabilidad: Los integrantes del Ministerio Público de la Acusación estarán sujetos a responsabilidad administrativa, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que pudiere corresponderles. Unidad de actuación: El Ministerio Público de la Acusación es único para toda la Provincia; en la actuación de cada uno de sus funcionarios estará plenamente representado. Cada funcionario controlará el desempeño de quienes lo asisten y será responsable por la gestión de los funcionarios a su cargo. Disposiciones generales emanadas del propio Ministerio Público de la Acusación. Dentro del MPA se han tomado decisiones y dictado reglamentos, muchos de los cuales involucran a todos sus integrantes. Entre ellos se impone primeramente citar la decisión adoptada por Resolución Nº 0001/11 de respetar internamente los asuetos judiciales y horarios de atención de oficinas judiciales que disponga la Corte Suprema conforme a las facultades que le concede el artículo 19 incisos 7 y 8 de la LOT. Por otra parte, entre la actividad reglamentaria cumplida a la fecha merecen particular mención los siguientes reglamentos y regímenes: Reglamento de licencias (Resolución Nº 0032/12), Reglamento de ingreso de personal de servicio (Resolución Nº 0031/12), Reglamento general para la provisión de cargos de funcionarios (Resolución Nº 0003/12), Reglamento de ingreso de empleados administrativos, choferes y personal con oficios (Resolución Nº 0030/12), Reglamento de declaración jurada patrimonial (Resolución Nº 0016/12); aprobación de las estructuras de la Fiscalía General (Resolución 0010/12); aprobación de las estructuras de las Fiscalías Regionales (Resolución 0042/12); Reglamento de Consejos Asesores Regionales (Resolución Nº 0007/12), Régimen para gastos de funcionamientos y viáticos (resolución Nº 0009/11); Régimen de traspaso de Fiscales de


Cámaras y Fiscales de primera instancia del viejo al nuevo sistema (Resolución Nº 0007/11), Régimen de traspaso de Secretarios de Cámaras y Secretarios de primera instancia del viejo al nuevo sistema (Resolución Nº 0006/11). Todas estas disposiciones pueden consultarse en la antes mencionada página web del Ministerio Público de la Acusación. - TÍTULO V Responsabilidad administrativa de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación Principio general y diferenciaciones El punto de partida para considerar el tema de la responsabilidad dentro del MPA está dado por el artículo 3.9 en cuanto señala que todos los integrantes del mismo están sujetos a responsabilidad administrativa. Este es el principio general. A partir de allí se verifica sin embargo que para concretar responsabilidades se establecen distintas modalidades según sea el sujeto activo. Queda de cualquier modo en claro que todos los integrantes del MPA, sin excluirse absolutamente ninguno, están sujetos a tal responsabilidad, aunque las formas de responsabilización sean distintas. La circunstancia de que el sujeto de que se trate no ocupe un cargo o no desempeñe una función contemplados expresamente en la ley Nº 13.013 no lo exime de esta regla de responsabilidad, en la medida en que sea “integrante” del MPA


Formas de control El art. 3.10 establece que cada funcionario controlará el desempeño de quienes lo asistan y será responsable por la gestión de los funcionarios a su cargo. Es este un principio de responsabilización difusa, que impone a todo funcionario el deber de control y de información al superior jerárquico sobre toda actividad de empleados o funcionarios a su cargo, so pena de incurrir él mismo en incumplimiento de un deber (art. 48.4 “El fiscal y fiscal adjunto, así como quienes ejerzan la función de máxima autoridad de cualquiera de los órganos de apoyo tendrán las siguientes obligaciones: … 4. Poner en conocimiento de sus superiores cualquier irregularidad que adviertan en el ejercicio de su cargo o empleo”), en falta grave (52.8 “...incurrir en omisiones que tengan como consecuencia … la obstaculización del trámite o del servicio...”) o en otra falta leve que sea fijada por la Fiscalía General según previsiones de los artículos 53.3 y 67 in fine. Ha de tenerse en cuenta que sujetos activos y pasivos de este control son todos los funcionarios, independientemente de la función que cumplan o de sus jerarquías. La omisión por parte de algún funcionario de controlar a quienes están a su cargo, no exime del control a quienes sean a su vez superiores de él, pudiéndose así llegar hasta la cima de las autoridades (Fiscales Regionales y Fiscal General). El control de que se habla puede realizarse a través de la supervisión directa de actividades o ser motivado por queja de algún tercero, siendo posible ordenar una información preliminar destinada a conocer mejor qué es lo que ha ocurrido para luego obrar en consecuencia. En este caso, sería pertinente considerar la aplicación de un procedimiento similar al concebido para la investigación de faltas leves regulado por el artículo 59 aunque éste se encuentre preparado únicamente para los funcionarios señalados en el artículo 51. Si se trata de faltas atribuidas a Fiscales, debe intervenir la Auditoría General de Gestión porque expresamente la ley le ha asignado el deber de velar por el buen funcionamiento de los órganos Fiscales, disponiéndose distintas formas de actuar según


se trate de faltas leves o graves (artículos 57, 59 y 60). Si el superior jerárquico de un fiscal ha constatado directamente un hecho aparentemente merecedor de sanción, lo comunicará a la Auditoría para que tome intervención (art. 58) Modos de responsabilización concreta Dentro del MPA no existe una sola y exclusiva modalidad para individualizar y concretar la responsabilidad, sino varias. Atendiendo al sujeto activo del hecho eventualmente merecedor de reproche, se estructuran cuatro distintos sistemas: uno para empleados administrativos, de mantenimiento y producción y servicios generales, otro para funcionarios cuyos cargos están especialmente regulados por la ley Nº 13013, un tercero para funcionarios cuyos cargos no surgen directamente de la ley Nº 13.013, un cuarto para integrantes de las Oficinas Médico Forenses y de Reconocimiento Médico Judicial, y un quinto y último para el Fiscal General, los Fiscales Regionales y el Auditor General de Gestión. Las diferencias existentes justifican su tratamiento diferenciado, tal como a continuación se hace.

1) Empleados administrativos, de mantenimiento y producción y servicios generales

La ley Nº 13.013 asegura a éstos (no tiene trascendencia que sean recién ingresados o transferidos según previsiones de la Ley de Transición), en numerosos aspectos, la aplicación de la LOT; refieren particularmente a esto los artículos 16 y 42. El artículo 16, en su último párrafo, expresa que “Las atribuciones referidas al nombramiento, remoción, ascenso, carga horaria, traslados, licencias, sanciones y demás condiciones de trabajo del personal administrativo, de mantenimiento y producción y servicios generales del Ministerio Publico de la Acusación, deberán ser ejercidas en el marco de lo regulado por la ley orgánica del Poder Judicial, sus modificatorias y complementarias y por la ley 11.196, debiendo interpretarse que todas las facultades y atribuciones que las normas le adjudican a la Corte Suprema de


Justicia le corresponden al Fiscal General”. A su vez, el artículo 42 reza: “La asistencia, licencia y demás cuestiones relacionadas con el régimen de los empleados administrativos, de mantenimiento y producción y servicios generales integrantes del Ministerio Público de la Acusación, se regirán por las mismas normas que regulan la materia con relación a los demás integrantes del Poder Judicial. Las mismas disposiciones regirán la designación, promoción y régimen disciplinario de sus empleados”. Teniendo en cuenta que una ley (la Nº 13.013) remite a las disposiciones de otra ley (la Nº 10.160- Orgánica del Poder Judicial), no puede dejar de reconocerse que los temas comprendidos en ese entramado resultan propiamente regulados por leyes, lo que obsta a la posibilidad de que se modifiquen por vía reglamentaria puesto que ello implicaría la intolerable pretensión de modificar normas de una jerarquía superior por otras de categoría inferior. La conclusión ineludible es pues que deben aplicarse las disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial sobre los temas antes considerados, que son los regulados bajo el título “Disposiciones comunes a todo integrante del Poder Judicial” (art. 207 y ss.). Distinta es la situación respecto a los reglamentos dictados o a dictar por la Corte Suprema de Justicia, ya que la aplicación de ellos dentro del MPA no ha sido categóricamente dispuesta por ley alguna. Cabe sin embargo anotar que la Fiscalía General, atendiendo por una parte al mandato legal de ejercer sus funciones en coordinación con las demás autoridades de la Provincia pero sin sujeción a directivas que emanen de órganos ajenos a su estructura (art. 2, párrafo final) y, por otra, a las urgencias y carencias de todo tipo que caracterizaron los primeros momentos de organización del MPA, dispuso la aplicación interna de algunas reglamentaciones vigentes en el Poder Judicial, a las que oportunamente se ha hecho o se hará referencia en el presente trabajo. - Siendo de aplicación para la categoría de empleados de que aquí tratamos el régimen disciplinario de la LOT aunque las facultades y atribuciones adjudicadas a la Corte Suprema se deben considerar asignadas al Fiscal General, resulta: 1) que el régimen de que se trata es el consignado en el artículo 222 y ss. de la citada


Ley Orgánica y, 2) que quien tiene capacidad disciplinaria es el Fiscal General, por corresponderle internamente las funciones de la Corte Suprema y por estar así establecido por el artículo 16.7. Ahora bien, una concentración de la facultad disciplinaria en cabeza exclusiva del Fiscal General, seguramente atentaría contra la agilidad y eficacia del sistema, aparte de que no resultaría del todo armónica con lo dispuesto por el artículo 3.10 (“Cada funcionario controlará el desempeño de quienes lo asisten...”) y por el art. 57 ( “Las sanciones de amonestación y multa podrán ser impuestas por la máxima autoridad de la oficina en la que preste servicio el sancionado” -aunque técnicamente la norma esté referida exclusivamente a los funcionarios detallados en el artículo 51-). Para evitar esto podría ensayarse una delegación parcial (conforme arts. 16.11 y 18.5) en los Fiscales Regionales y/o en Fiscales u otros funcionarios jerarquizados del ejercicio de la potestad disciplinaria, precisando, en consonancia con lo dispuesto por los artículos 24.4 LOA y 226 LOT que la Junta de Fiscales intervendrá en su caso como tribunal de Alzada. - Las sanciones disciplinarias son las establecidas en el artículo 223 LOT (a saber: 1) prevención, 2) apercibimiento, 3) multa, que no puede exceder de la cantidad equivalente a cinco unidades jus a la fecha de cometida la infracción. Si no se hace efectiva, se transforma en arresto a razón de tres días por cada unidad jus; 4) suspensión, respecto sólo del personal del Poder Judicial, 5) arresto, hasta quince días a cumplir en dependencias del Poder Judicial. La reiteración es siempre agravante de la sanción), pudiendo el Fiscal General proponer al Poder Ejecutivo -por medio de la CSJ (art. 16.6)- la destitución cuando califique la inconducta como falta grave (art. 225 LOT). Conforme a la parte final del artículo 225 LOT “Las inasistencias y el incumplimiento de horarios se reprimen con descuentos sobre sueldos en la forma que determina la Corte Suprema. La reiteración puede calificarse con falta grave”. En lo que hace al sumario administrativo propio de la LOT, surgen algunos problemas derivados de la intervención que se le acuerda al Procurador General y que no puede tener cabida dentro del MPA; esto sin embargo encontraría solución si se interpreta que


cuando los artículos 27 y 28 LOA adjudican al Auditor General de Gestión el deber de velar por el correcto funcionamiento de los órganos fiscales, no refieren en forma excluyente a las propias personas de los fiscales ni al de las fiscalías, sino que, debiendo atender al “...fin de asegurar la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de la actividad fiscal...” (art. 27, primer párrafo), debe también intervenir como acusador en todos los sumarios administrativos que se instruyan, aunque quien debería decidir sería el Fiscal General y no el Tribunal de disciplina, puesto que no está habilitado para ello, restando una instancia recursiva ante la Junta de Fiscales. - En cuanto a las faltas legalmente previstas, puede anotarse respecto de la categoría de empleados a que se está haciendo referencia que deben cumplir los deberes que señalan los artículos 213, 220, 222 y 225 de la LOT (ver lo expresado al tratar de las “Disposiciones comunes a todos los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”). Son también aplicables las disposiciones sobre prescripción contenidas en el artículo 243 de la LOT y todas las demás relativas al régimen disciplinario. 2) Funcionarios cuyos cargos están especialmente regulados por la ley Nº 13013 La ley Nº 13.013 refiere a la existencia de ciertos funcionarios cuyas condiciones de acceso, deberes y atribuciones específicamente regula; son ellos los Fiscales, Fiscales Adjuntos, Administrador General, Secretario General, Director de la Escuela de Capacitación y Director del Organismo de Investigaciones. No tiene trascendencia que los Fiscales y Adjuntos sean recién ingresados o transpasados según disposiciones de la Ley de Transición. Pese a que la Fiscalía General declaró de aplicación interna las “Disposiciones comunes a todo integrante del Poder Judicial” establecidas en la LOT, entre las que obra un régimen disciplinario, no será ese el que se les aplicará sino el establecido por la ley Nº 13013 en su Título VII, ya que se trata de un régimen especial,


establecido por ley. Caben sin embargo algunos diferencias. Así, los Fiscales únicamente pueden ser sancionados por el respectivo Fiscal Regional si se trata de faltas leves y por el Tribunal de disciplina si de faltas graves (art. 57); los demás funcionarios, en cambio, pueden ser sancionados por el superior jerárquico en caso de falta leve (art. 59) y por el Tribunal de disciplina en caso de faltas graves (art. 60). Las sanciones disciplinarias contempladas legalmente por el artículo 54, son: 1) Amonestación, por faltas leves. 2) Multa, de hasta el cinco (5) por ciento de su sueldo, por la reiteración de hasta cuatro (4) faltas leves. 3) Suspensión del cargo o empleo hasta por treinta (30) días, sin goce de sueldo. 4) Destitución. Conforme al artículo 54, las sanciones de suspensión o destitución sólo procederán por la comisión de faltas graves. La sanción deberá adecuarse a la naturaleza y gravedad de la falta y a la jerarquía y antecedentes del sancionado. Para el caso de destitución, el órgano que aplique la sanción podrá adicionarle una inhabilitación para acceder al Ministerio Público de la Acusación por un plazo que no podrá exceder de diez (10) años. Los Fiscales y Fiscales adjuntos, únicamente pueden ser removidos de sus cargos por mal desempeño o la comisión de faltas graves, con intervención del Tribunal de disciplina (arts. 20 y 21). El artículo 55 señala como únicos “efectos” de las sanciones, los siguientes: la amonestación se registrará en el expediente de personal y se considerará para su evaluación en el año en el que se impusieron; la suspensión trae aparejada la obligación de omitir cualquier acto propio de la función y la pérdida proporcional de su salario; y, la destitución implica la extinción de la relación de empleo, sin derecho a cobrar ninguna indemnización, y sin perjuicio del cómputo de los aportes a los fines previsionales ordinarios. - Las faltas legalmente previstas para esta categoría de funcionarios se diferencian en graves y leves. Según el artículo 52 se considerarán faltas graves: 1) Abandonar su trabajo sin causa justificada. 2) Violar el deber de reserva respecto de los asuntos que así lo requieren y en los que actúa el Ministerio Público de la Acusación; o extraer, duplicar o


exhibir documentación que deba permanecer reservada. 3) Actuar con negligencia en la búsqueda de las pruebas que fueren necesarias para la presentación de una acusación o para su fundamentación ante los tribunales. 4) Incumplir deliberadamente las órdenes e instrucciones recibidas, siempre que las mismas fueren legítimas. 5) Recibir dádivas o beneficios indebidos. 6) Ocultar información en forma injustificada o dar información errónea a las partes. 7) No informar o negarse a informar injustificadamente a la víctima cuando ésta lo requiera. 8) Ejecutar hechos o incurrir en omisiones que tengan como consecuencia la pérdida de actuaciones, o la obstaculización del trámite del servicio. 9) No excusarse dentro del tiempo que corresponde a sabiendas de que existen motivos de impedimento. 10) Hacer peticiones, presentaciones o dictámenes que tengan como base hechos manifiestamente erróneos, o que invoquen fundamentos legales manifiesta e indudablemente improcedentes. 11) El incumplimiento injustificado y reiterado de los plazos procesales. 12) La acumulación de más de cinco (5) faltas leves en forma coetánea o en el mismo año.13) Interferir en actuaciones judiciales en las que no tenga ninguna intervención oficial. 14) Causar un grave daño a la persecución penal con motivo de no haber cumplido debidamente las actuaciones procesales bajo su responsabilidad. 15) No presentar en tiempo y forma la declaración jurada y su actualización. 16) Haber sido condenado, mediante sentencia firme, por la comisión de un delito doloso, como autor o partícipe. En caso de imputación de un delito doloso, sin perjuicio de la posibilidad de suspensión preventiva prevista en el artículo 60, el juicio disciplinario deberá realizarse una vez dictada sentencia condenatoria firme en la causa pertinente. No se agota con lo anterior la nómina de faltas graves, ya que el artículo 47 establece que también son tales las violaciones del régimen de incompatibilidades y prohibiciones, que no transcribimos aquí por haberlo hecho bajo Título “Condiciones, derechos y deberes de los integrantes del Ministerio Público de la Acusación”. Son en cambio faltas leves, según el artículo 53: 1) Actuar en forma irrespetuosa con relación a la víctima, al imputado, partes o cualquier otro funcionario o persona que intervenga en una diligencia en que actúe un órgano fiscal o que acuda a sus oficinas. 2) Faltar al trabajo sin causa justificada, o llegar habitualmente tarde


o ausentarse sin autorización. 3) Otras que fije la reglamentación. Cabe recordar que los Fiscales o Fiscales adjuntos pueden además ser removidos de sus cargos por mal desempeño de sus funciones (artículos 20 y 21). - Como viéramos, en caso de faltas graves es el Tribunal de Disciplina el único órgano que puede aplicar sanciones. El procedimiento se encuentra previsto en el Título VI, Capítulo III (artículos 58, 60, 61 y 62), que además dispone la aplicación supletoria de las normas que regulen el enjuiciamiento de magistrados del Poder Judicial y el Código Procesal Penal. Contra la decisión puede interponerse recurso de apelación ante la Junta de Fiscales conforme a la reglamentación que a esos efectos dicte el Fiscal General. Conforme a las previsiones sobre faltas graves del artículo 56, la potestad disciplinaria prescribe a los tres (3) años; los términos comienzan a correr a partir de que la falta es conocida por la autoridad competente, pero la potestad sancionadora se extingue cuando hayan transcurrido cinco (5) años desde la fecha de comisión de la falta. La prescripción se interrumpe por la comisión de una nueva falta o la iniciación y desarrollo del procedimiento respectivo. La norma antes citada termina señalando que “La prescripción no correrá cuando el trámite correspondiente se suspenda a la espera de una sentencia penal definitiva”. Esta regla no entra en contradicción con la relativa a que la potestad sancionadora se extingue “en todos los casos” con el transcurso de cinco años desde la fecha de comisión de la falta, ya que es obvio que esta pauta sobre suspensión de la prescripción ha sido ubicada luego de la otra para indicar que no es comprendida por ella y, además, la mención a “todos los casos” es una obvia referencia a los casos de faltas leves y faltas graves, y no a otra cosa. - En caso de faltas leves el poder disciplinario es ejercido por la máxima autoridad de la oficina en que preste servicio el sancionado, salvo si se trata de un Fiscal hipótesis ante la cual actúa el Fiscal Regional respectivo (art. 57). El procedimiento está indicado en el artículo 59. Aunque no lo marque expresamente la norma citada, ante la falta de previsiones


legales la designación del funcionario que deberá practicar la información preliminar a que alude, y en su caso acusar, debe fatalmente ser hecha por quien tiene acordado poder disciplinario, esto es, la máxima autoridad de la oficina o el Fiscal Regional si está implicado un Fiscal. La resolución final es recurrible dentro de los tres días de la notificación, para que resuelva la Junta de Fiscales (artículo 59, último párrafo), si bien la mención del artículo 62 respecto a que las sanciones de amonestación y multa se ejecutarán inmediatamente indicaría que no tiene efecto suspensivo. La potestad disciplinaria relacionada con faltas leves prescribe al año (art. 56), siendo aplicable en todo lo demás que hace a la prescripción lo anotado al tratar de ese instituto en relación a las faltas graves. 3 - Funcionarios cuyos cargos no están creados directamente en la ley Nº 13.013 La ley Nº13.013 concebía la posibilidad de aparición de otros cargos administrativos que no estaban específicamente regulados por ella. Los mismos fueron creados mediante la ley Nº 13.218. Habiéndose aprobado según previsiones del artículo 67.2 las estructuras del MPA (ver en página web) y utilizando los recursos de esa ley Nº 13.218, surgieron dentro del Ministerio distintos funcionarios, a los que se podrían agregar otros provenientes del traspaso o transferencia de funcionarios desde el viejo al nuevo régimen. Para todo el grupo así formado, la ley Nº 13.013 no señaló un régimen disciplinario específico. Habida cuenta sin embargo de que nada hay que justifique una diferenciación sobre la cuestión disciplinaria entre ellos y los funcionarios propiamente creados por ley Nº13.013, se dispuso por resolución 31/2013 la aplicación a todos de un mismo régimen disciplinario, esto es, el estatuido por el Título VI de la ley 13.013. Nos remitimos pues a las consideraciones hechas en el punto anterior al tratar de”Funcionarios cuyos cargos están especialmente regulados por la ley Nº 13013”. 4) Situación particular de los integrantes de las Oficinas


Médico Forenses y de Reconocimiento Médico Judicial Hemos visto que la Ley de Transición dispuso la derogación del Título III del Libro Segundo de la Ley Nº 10.160 (Orgánica de Tribunales) donde se encuentran las previsiones específicas para las oficinas Médico Forenses y de Reconocimiento Judicial, permitiendo que continúen vigente solamente durante el período de transición y “...únicamente a los fines de concluir las causas del viejo sistema...” Siendo ello así, los profesionales que integran las oficinas antes citadas, desde el mismo día del inicio del período de transición serán integrantes plenos del MPA y sus responsabilidades se apreciarán exactamente igual que las del grupo antes considerado como “Funcionarios cuyos cargos no están creados directamente en la ley Nº 13.013.”, a donde nos remitimos. 5) Fiscal General, Fiscales Regionales y Auditor General de Gestión Pese a la declarada aplicación interna de las “Disposiciones comunes a todo integrante del Poder Judicial” establecidas en la LOT, entre las que obra un régimen disciplinario, no será ese el que se usará en relación al Fiscal General, Fiscales Regionales y Auditor General de Gestión, sino el especial establecido por ley, esto es, el del Título VI de la ley Nº 13013. La única previsión de la LOA respecto a los funcionarios citados, ante un eventual mal desempeño de sus funciones es la remoción del cargo (arts. 15, 17 y 27) mediante decisión de las Cámaras Legislativas reunidas en sesión conjunta. Quizás la ley haya querido resguardar de este modo a los funcionarios mencionados, exponiéndolos exclusivamente a la posibilidad de un enjuiciamiento de neto perfil político, donde se establecería qué se entiende por “mal desempeño” de las funciones y se decidiría la pertinencia del apartamiento de sus funciones. Cabe en este sentido consignar que tanto el Fiscal General como los Fiscales Regionales y el Auditor General de Gestión deben respetar los regímenes de incompatibilidades y prohibiciones establecidos por los artículos 45 y 46. calificando la misma ley Nº13.013 como falta grave toda violación de los mismos (art.47). Si bien el Fiscal General tiene el deber de velar por el


cumplimiento de las misiones y funciones institucionales, y la capacidad genérica de aplicar sanciones a los miembros del Ministerio Público de la Acusación cuando no corresponda a otro órgano (art. 16 incs. 2 y 7), no se desprende de ello que pueda sancionar a los Fiscales Regionales o al Auditor General. Tampoco podría la Junta de Fiscales sancionar al Fiscal General (art. 24, a contrario sensu). No parece hallarse en cambio obstáculo y en cambio se presenta como lo correcto frente al ya aludido deber genérico de control, que ante la noticia de algún hecho irregular se ordene una información preliminar, al cabo de la cual se podría imponer de las conclusiones a los legitimados para promover la acción de remoción. LIBRO III Pautas legales para el funcionamiento del Ministerio Publico de la Acusación Capítulo I Criterios generales


El funcionamiento real del MPA será consecuencia de prácticas que en el ejercicio de las funciones que le son propias se conformarán y consolidarán paulatinamente, aunque no lo deberían hacer de cualquier manera sino ajustándose a disposiciones normativas de distinta índole, tales como el Código Procesal, leyes, reglamentos, instrucciones generales, manuales de procedimientos y protocolos. No es sin embargo al estudio de un objetivo tan vasto como ese al ahora apuntamos, sino que aquí nos limitaremos a señalar ciertas pautas sobre funcionamiento contenidas en la misma ley Nº 13.013. El MPA deberá cumplir, como ya se ha visto, funciones propiamente de persecución penal que constituyen su específica misión, pero también será necesario que desarrolle otras que resultan indispensables como auxilio para el cumplimiento de la función principal; ambos aspectos de actuación son alcanzados por algunas reglas comunes de la ley, como veremos a continuación. Principios de actuación (remisión) Absolutamente toda la actividad que desarrolle el MPA deberá respetar estrictamente los principios de actuación consagrados en el artículo 3 de la Ley Nº 13.013, procurando su mejor satisfacción. Habida cuenta de que ya hemos aludido a ellos en el Libro I de este trabajo, precisamente bajo título “Principios de actuación”, nos remitimos a lo entonces expuesto. Instrucciones generales y particulares

Podemos recordar que uno de los defectos que se percibía en el viejo sistema procesal y que seguramente era consecuencia de la independencia de criterio con que actuaba y manejaba la investigación cada Juzgado de Instrucción o Correccional (también en gran medida cada Fiscal) era la ausencia de reglas que, más allá de los turnos y personas intervinientes, uniformara y diera un sentido estable a lo que se denominaba “Instrucción”. Por supuesto que en eso influían las dificultades reales para fijar una política única de persecución.


Pues bien, al confiarse ahora al MPA el diseño de una única política de persecución, acordársele la función de ejecutarla y establecerse que debe actuar bajo el principio de unidad, había que proveerla de herramientas para que lo hiciera. A este fin, apunta la habilitación que se hace al Fiscal General y a los Fiscales Regionales para que impartan instrucciones generales y particulares, que, si son legítimas, resultan de obligatorio acatamiento y su incumplimiento deliberado importa falta grave (art. 52 4). Respetando su propio reparto de funciones entre el Fiscal General y los Fiscales Regionales, la Ley Nº 13.013 en el artículo 32 precisa que el Fiscal General podrá impartir instrucciones generales concernientes al servicio y al ejercicio de la función fiscal, en tanto los Fiscales Regionales podrán hacer lo mismo pero además también podrán impartir directivas fundadas en orden a un asunto determinado (cc. art. 16.1 y 18.2). La prohibición resultante para el Fiscal General de impartir instrucciones particulares se explica porque no es función de él, sino de los Regionales, dirigir, coordinar y supervisar la tarea de los Fiscales y órganos de apoyo en cada Fiscalía Regional. La coexistencia de instrucciones con la de protocolos de actuación, apuntan al logro de la mayor eficacia posible en la actuación del MPA, tanto en lo atinente al mismo ejercicio de la función fiscal cuando al de sus órganos de apoyo. Las instrucciones deben ser impartidas en forma escrita y transmitidas por cualquier vía de comunicación, aunque en caso de urgencia podrán ser impartidas oralmente garantizándose en tal caso su registro (art. 33). Como indicáramos si las instrucciones son legítimas es obligatorio cumplirlas, empero rescatando el viejo pensamiento de la legislación francesa aplicable precisamente a su Ministerio Público (“la plume est serve mais la parole est libre”), se establece que en los debates orales el funcionario que asista a ellos actuará y concluirá según su criterio, esto es, tiene libertad para enunciar su opinión y actuar conforme a ella. Bien se ha sostenido que esto es consecuencia de que solo quien participa directamente en los debates puede conocer las singularidades del caso como para actuar razonablemente en consecuencia. Corresponde a la Junta de Fiscales ratificar, modificar o dejar


sin efecto las instrucciones generales dictadas por el Fiscal General cuando fueran objetadas (art. 24.3). Obra aprobado bajo resolución nº32/13 un “Reglamento de objeciones a instrucciones generales y particulares” - Eficacia y eficiencia Múltiples son las oportunidades en que la ley requiere al MPA un funcionamiento eficaz y eficiente. Pueden en tal sentido citarse los siguientes preceptos: “Velará por la eficiente e idónea administración de los recursos y bienes públicos (art. 3.6), los integrantes del MPA solicitarán su apartamiento cuando existan motivos graves que puedan afectar la “eficacia de su desempeño” (art. 12), los Fiscales Regionales impartirán instrucciones en orden a una persecución penal “mas eficaz” (art. 18.2), el Auditor General velará por “la eficacia y la eficiencia en el cumplimiento de la actividad fiscal” (art. 27), los fiscales serán evaluados en términos “de idoneidad y eficiencia” (art. 38), es deber de los Fiscales “cumplir con su trabajo con eficacia y eficiencia” (art. 48.1). A esto se agrega la tipificación como faltas graves de diversas conductas que precisamente lesionan la eficacia y la eficiencia (art. 52, incs. 3, 8, 11 y 14). Si cuando tratamos de los “Principios de actuación” aludimos al de “Eficiencia”, reclamado por el art. 3.6, indicando que refería al mejor uso posible de los recursos públicos disponibles, podemos ver ahora que el mismo se repite pero con el agregado de la exigencia de “eficacia”, lo que incorpora el reclamo de los mejores resultados posibles. Deberá entonces el MPA actuar al mismo tiempo maximizando la utilización de sus recursos y logrando la más amplia satisfacción posible de la misión que a él se le asigna. En la elaboración de planes, reglamentos, instrucciones y protocolos de actuación, deberá tenerse siempre presente esto. El Auditor General de Gestión deberá además controlar si en la práctica se logran esos fines, informando sobre lo que constate para mejorar cuanto sea necesario. -


No burocratización Todo el MPA debe ejercer sus funciones procurando que los procedimientos sean ágiles y simples sin más formalidades que las que establezcan las leyes (art. 3.6), correspondiendo además a los Fiscales Regionales controlar que se evite el uso de prácticas burocráticas (art. 18.1). La formalización y la burocratización son prácticas en que debe a toda costa evitar caer la Fiscalía. Ya hicimos referencia a que una de las características más criticables del viejo sistema procesal de corte inquisitivo fue su excesiva formalización. En realidad ella era consecuencia de la idea de que todos los actos debían poder ser revisados por un superior y, por supuesto, del escriturismo que imperaba a tales fines. Con el nuevo sistema procesal, regido según el artículo 3 del Código Procesal Penal Ley 12.734 por los principios de oralidad, inmediatez y concentración, no solo nada de eso es necesario, sino que por el contrario repugna a la exigencia de simplificación contenida en la misma norma. Salvo entonces para aquellos supuestos absolutamente excepcionales en que la misma ley procesal exige el cumplimiento de determinadas formas, en lo demás debe escaparse a la formalización y consiguiente burocratización. Esto rige tanto para la actividad de persecución penal cuanto para la que cumple funciones de apoyo. En orden al logro de estos propósitos la ley estatuye el deber de impulsar el uso de nuevas tecnologías, impulsar la coordinación insterinstitucional con otras agencias públicas o privadas, y promover prácticas flexibles y la conformación de equipos de trabajo (art. 18). El Auditor General al evaluar el desempeño de los órganos fiscales, deberá estudiar los indicadores y estándares de desempeño, como así las buenas y malas prácticas de actuación, informando al Fiscal General (art. 28). -


Reserva En distintas oportunidades hemos hecho referencia a que el MPA debe ceñirse a reglas de transparencia en su gestión, informando a los poderes del Estado y a la sociedad toda, sobre su actividad, uso de recursos y resultados logrados. Esta información, sin embargo, debe hacerse en forma responsable, esto es evitando por un lado que ponga en peligro las estrategias de investigación o acusación que se hallen en curso, pero también por otro que afecte el principio de inocencia o comprometa injustificadamente el derecho a la intimidad, la dignidad o seguridad de las personas (arts. 6.1 y 7). En obvio resguardo de todo ello, la ley impone a los Fiscales un deber de reserva (art. 48.3: “Mantener reserva sobre los asuntos de la función fiscal cuando no estén facultados para informar sobre éstos”), cuya violación constituye falta grave (art. 52.2: “Violar el deber de reserva respecto de los asuntos que así lo requieren y en los que actúa el Ministerio Público de la Acusación; o extraer, duplicar o exhibir documentación que debe permanecer reservada”). Se concluye de lo hasta aquí dicho que la pauta primordial a que deben ajustar su proceder los Fiscales es la de reserva sobre los asuntos de su gestión, constituyendo una excepción la revelación, excepción que deberá fundarse en la reglamentación que al respecto pueda dictarse o en instrucciones generales o particulares impartidas por los capacitados al efecto. No ha de verse en lo anterior una inesperada reaparición del secreto característico de los procedimientos inquisitivos en violación del derecho de defensa del imputado, de los propios de la víctima o de cualquier otro legitimado. La ley -especialmente el Código Procesal Penal- señala claramente cuales son esos derechos, de qué debe darse conocimiento y cuáles las oportunidades en que debe hacérselo, y todo ello se respetará. Superar en cambio el marco de la ley, facilitando informaciones cuando ella no lo establece, implicaría no solo poner en peligro las estrategias de la Fiscalía, frustrando quizás la posibilidad de hallar una solución al conflicto, de restablecer la armonía entre sus protagonistas y de lograr la paz social (art. 3.4), sino además colocar casi inevitablemente en crisis el principio de inocencia de terceros, comprometiendo injustificadamente el derecho a la intimidad, la


dignidad o seguridad de las personas. - Apartamiento de Fiscales Establece el artículo 12 que cuando existan motivos graves que coloquen en riesgo la objetividad o eficacia en su desempeño, los integrantes del MPA podrán pedir ser apartados de la causa, resolviendo el Fiscal Regional sin recurso alguno. Agrega que por iguales circunstancias el Regional podrá disponer un apartamiento de oficio, aunque en este caso quien fuera afectado por la medida podrá recurrirla el Fiscal General. Finalmente estatuye que el mismo procedimiento se aplicará para los Fiscales Regionales, indicando que el Fiscal General podrá solicitar su apartamiento a la Junta que también podrá disponerla de oficio. No está previsto un procedimiento de recusación de los Fiscales por las partes del proceso ni de apartamiento de oficio por los jueces, aunque nada impide a que si conocen de alguna causa para que se proceda en tal sentido la hagan conocer a quien está habilitado para disponerla a fin de que resuelva lo que corresponda. Debe recordarse que se ha tipificado como falta grave “...No excusarse dentro del tiempo que corrresponda a sabiendas de que existen motivos de impedimento...” (art. 52.9). En todos los casos el motivo de apartamiento debe estar suficientemente acreditado -no basta con su sola invocación- y, además, ser grave, esto es, pudiendo ser percibido como suficiente para conmover subjetivamente en grado severo al afectado o para provocar fuertemente en terceros la sospecha de pérdida de la objetividad o eficacia. Como expresamente lo señala la norma, se trata de resguardar la vigencia de los principios de objetividad y eficacia. Los apartamientos no deben en modo alguno perseguir otra finalidad más que la de asegurar esos principios, y si se los usara en sentido contrario a ellos (vgr.: para arbitrariamente imponer un determinado rumbo a las actuaciones o evitar su avance), no solo no se los protegería sino que directamente se los afectaría, esto es, se produciría el efecto precisamente indeseado.


En doctrina suele hablarse de la existencia de un “fiscal natural”. Considerando que al Fiscal no puede exigírsele imparcialidad como a los jueces, aunque sí objetividad en el sentido de que debe procurar asegurar en sus actos la Justicia, no pueden traspolarse automáticamente las consideraciones que sobre el juez natural suelen hacerse en nuestro derecho constitucional, porque, entre otros efectos indeseables, ello podría perjudicar la pretendida promoción de prácticas flexibles en la asignación y distribución de casos y la conformación de equipos de trabajo (art. 18, inc. 3). Quizás sea más propio hablar -como también lo hace alguna doctrina- de la existencia de una “prohibición de apartamiento”, en el sentido antes expuesto de que no debe arbitrariamente apartarse a un Fiscal.

El Ministerio Público de la Acusación – Julio de Olazabal

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